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Los Procesos de formación policial ante los nuevos retos de la policía en América Central.
Caso El Salvador
Por William Riquelmi Padilla
1. INTRODUCCIÓN
El cambio social es uno de los aspectos de la vida comunitaria más complicados
de estudiar. Ello se debe a que, si bien es cierto por regla general, todos los
actores sociales suelen compartir la necesidad de un cambio social, no todos
entienden por ello lo mismo. Para algunos es necesario un cambio radical, para
otros, basta con cambios dentro de las estructuras vigentes con un impacto
cualitativamente diferente a lo que existía, mientras que para otros el cambio es
simplemente evolución, es decir cambios paulatinos que pueden resultar
imperceptibles y que son resultado natural del devenir social.
En materia policial, los procesos iniciados a finales del siglo pasado en la región
Latinoamericana, y cuyos efectos aún se manifiestan en nuestros países han
respondido en su diseño a una concepción revolucionaria, mientras que su
ejecución ha tendido a asumir las características de una reforma.
Dada la multiplicidad de procesos que se han ejecutado y estudiado bajo el mote
de “reforma policial” es importante destacar que en octubre de 2012, en la ciudad
de México, en un Seminario Internacional sobre reforma policial, uno de los más
reconocidos expertos internacionales en materia de reforma policial, el Sr. David
Bailey, afirmó durante su ponencia, que desde su punto de vista en el mundo
entero solo habían dos verdaderas reformas policiales: la de El Salvador y la de
Irlanda del Norte.
Sobre la implementación de la reforma en El Salvador, tanto de su diseño como de
su ejecución nos ocuparemos en esta oportunidad.
2. El DISEÑO
Una realidad aprendida por el pueblo salvadoreño es que la paz no es tan blanca
como la pintan. Con la firma de los Acuerdos de Paz que dieron final al episodio
más negro de la historia de el Salvador, muchos se plantearon la refundación del
Estado Salvadoreño. Idea que si bien es cierto no estaba contemplada en los
acuerdos consensados, si formó parte del imaginario social salvadoreño. La idea
de cambio fue omnipresente, aun cuando no todos entendían a éste en el mismo
sentido, gradualidad, orden y velocidad.
En torno a la Policía, como sobre todo proyecto formativo, un nuevo enfoque de
sociedad, ahora con deseos de democracia, implicaba necesariamente responder
a las dos preguntas básicas a que responde todo diseño curricular, a saber: ¿Qué
tipo de sociedad aspiramos construir? y, ¿Qué profesionales, en este caso
policías, necesitamos para la concreción de ese modelo de sociedad? Si no hay
claridad y consenso en torno al modelo de sociedad, menos lo habrá en torno al
profesional de seguridad ciudadana que requiere, por lo cual se recurrirá a lo que
se conoce, el pasado y su relativa efectividad.
En el caso de El Salvador, se sabía que se aspiraba a una sociedad democrática,
el contenido concreto de ella, más allá de los aspectos formales que desde hace
décadas están consignados en el texto constitucional, aún era materia de
discusión. Con esa idea general, inclusiva y a la vez limitante (porque algunos
asumían su existencia y otros su necesaria construcción) se define el marco
general de existencia y desarrollo de la Policía Nacional Civil (en adelante PNC)
así como de la institución que formará a sus miembros: la Academia Nacional de
Seguridad Púbica (en adelante ANSP)
2.1 Naturaleza de la Función Policial.
El modelo de seguridad vigente en El Salvador, al igual que en el resto de la
región, fue el heredado de la guerra fría. En ese contexto se asumía que el Estado
salvadoreño enfrentaba la amenaza del comunismo internacional, la cual debía ser
contenida tanto en el plano político como en el militar, para lo cual era menester
comprender que la defensa por la democracia se libraba a un doble nivel. Por una
parte frente al comunismo internacional y sus aliados en la región, lo cual
implicaba la defensa de la soberanía nacional por parte de un ejército capaz de
hacer frente a la amenaza externa; pero por otra parte se requería hacer frente a
los aliados internos del comunismo internacional, mismos que se concretaban en
aquellos que demandaban cambios y transformaciones democráticas en nuestro
país. De esta suerte, profesionales progresistas, sindicalistas, campesinos
organizados, estudiantes universitarios y líderes religiosos entre otros eran
asimilados como enemigos del estado, los cuales debían ser combatidos y
reprimidos con efectividad y contundencia a fin de dar un claro mensaje a todos
aquellos que presionaban por las necesarias transformaciones sociales: el Estado
se respeta y se defiende por todos los medios posibles.
La labor de la policía en este sentido era clave. Si bien es cierto, desarrolló
funciones de prevención, represión e investigación del delito, su característica
principal era de la servir como policía política, entendida como una policía al
servicio del poder establecido, de intereses claramente determinados, en virtud de
los cuales era menester ejercer un férreo control sobre la población limitando el
ejercicio real de las libertades públicas en tanto que estas implicaban un
cuestionamiento al status quo.
La policía debía por tanto reprimir delincuentes y actores sociales que
propugnaban por transformaciones sociales con contundencia haciendo uso
prioritario de la fuerza entendida en este punto como violencia por sobre cualquier
otro medio de resolver o transformar conflictos. A los sectores en el poder esto les
funcionaba muy bien dado que la represión tiene la temporal virtud de evitar
disidencia y generar la percepción de aceptación ante la imposibilidad fáctica de
propugnar cambios. Nadie levanta la cabeza por el temor de perderla.
A fin de garantizar que la misión fuese realizada con efectividad, los cuerpos de
seguridad pública formaban parte de la estructura de las fuerzas armadas. Se
desarrollaban por tanto labores de policía propiamente dichas, como también
labores contrainsurgentes y de control político de la población. Ello parecía lógico,
normal y necesario.
En torno a los cuerpos de seguridad en El Salvador, tan solo estamos señalando
cuál era su naturaleza, su misión, su esencia, y por qué precisamente se acordó
su disolución como parte de los Acuerdos de Paz. Huelga señalar a propósito que
los sectores que tradicionalmente se beneficiaron de ese rol de la seguridad
pública no estuvieron dispuestos a defender ese instrumento por ellos creado,
acordando su disolución como parte del costo de la transición hacia la democracia.
El cambio acordado en materia de seguridad pública, o para decirlo en términos
democráticos y actualizados, seguridad ciudadana fue radical. Se acordó la
disolución de los antiguos cuerpos de seguridad y la creación de un nuevo
instrumento social, la Policía Nacional Civil.
En el capítulo referido a este tema, los firmantes de los acuerdos definieron que
“La Policía Nacional Civil será un cuerpo nuevo, con nueva organización, nuevos
cuadros, nuevos mecanismos de formación y adiestramiento y nueva doctrina.”
Esta reiteración en torno a la novedad no responde a vicios de construcción
gramatical, sino más bien al deseo ferviente por enfatizar que no puede servirse
vino nuevo en odres viejas, a pesar de lo cual, dado que el mismo acuerdo
estipuló que un 20% de sus integrantes provendrían de los antiguos cuerpos de
seguridad (previa evaluación), un 20% de la guerrilla y un 60% de ciudadanos no
vinculados con los bandos en contienda, esta pretensión de no compromisos con
el pasado tuvo muchos valladares.
La lógica de la policía dejaría de ser la de una policía política al servicio de los
sectores en el poder, pasando a convertirse en un organismo del sistema de
protección de los derechos humanos de todas las personas, por lo cual se definió
una nueva doctrina al puntualizar que: “El régimen legal, la formación del personal,
y las líneas organizativas, las directrices operativas y, en general, la definición
institucional y la actuación de la Policía Nacional Civil se enmarcarán dentro de los
principios democráticos; de la noción de la seguridad pública como un servicio
del Estado a la ciudadanía, ajeno a toda consideración política, ideológica o de
posición social o a cualquier otra discriminación; del respeto a los derechos
humanos; del esfuerzo en prevenir el delito; y de la subordinación del cuerpo a las
autoridades constitucionales. El ejercicio de los derechos políticos de los
ciudadanos no podrá verse menoscabado por la actuación policial.
Se planteó además su carácter profesional, su independencia de la Fuerza
Armada, su no vinculación con actividad partidista alguna.
De esta suerte, se plantea un claro punto de inflexión con la predecesora Doctrina
de la Segundad Nacional. El Estado y su defensa deja de ser considerado como
un fin para auto percibirse como instrumento para el logro del bienestar de la
sociedad en su conjunto.
2.2 Doctrina.
El Acuerdo de Paz tuvo la incuestionable virtud de definir la doctrina de la PNC, la
cual en su esencia se concretó en la reforma constitucional que da rango
constitucional a la labor policial contenida en los incisos segundo y tercero del
artículo 159 de la misma.
Además de su carácter estrictamente civil, se definió como institución garante de
los derechos humanos de la población, de la investigación, prevención y represión
del delito, se retomaron instrumentos internacionales de protección de derechos
humanos relativos a la función policial. El carácter civil conferido a la naciente
institución debe entenderse como parte de la ruptura con el pasado y la misión
anteriormente ejecutada. La PNC no combatirá “enemigo internos”, prestará un
servicio a la población. Ello no niega, como algunos han pretendido, contundencia,
disciplina y responsabilidad; pero estos atributos deberán ser entendidos de la
misma suerte que en el ejercicio de cualquier actividad profesional democrática.
Es necesario señalar que aparejado a la fundación y desarrollo de la PNC, las
fuerzas armadas salvadoreñas iniciaron a su vez un proceso de redefinición y
profesionalización de cara al nuevo rol a desempeñar en la naciente democracia;
a pesar de lo cual seguridad ciudadana y defensa de la soberanía nacional son
dos tareas que eventualmente pueden converger; pero que en su esencia deben
ser realizadas en forma independiente.
En el contenido concreto de la doctrina policial incorporado en el Acuerdo de Paz y
posteriormente retomado en la Ley Orgánica de la PNC fue retomado de dos
instrumentos internacionales de protección de derechos humanos relativos a
función policial, a saber, el Código de Conducta Para Funcionarios Encargados de
Hacer Cumplir la Ley, y el Conjunto de Principios Básicos Sobre el Empleo de la
Fuerza y las Armas de Fuego por los Funcionarios Encargados de Hacer Cumplir
la Ley
Tal definición es clave para la democracia al enfatizar, entre otros puntos
igualmente importantes, que la función primaria de los miembros de la PNC no es
hacer cumplir la ley o imponer el orden público, sino más bien cumplir en todo
momento los deberes que les imponen la ley, sirviendo a la comunidad y
protegiendo a todas las personas contra actos ilegales, en consonancia con el alto
grado de responsabilidad exigido por su profesión, para lo cual respetarán y
protegerán la dignidad humana y mantendrán y defenderán los derechos humanos
de todas las personas.
De la misma suerte, se plantea la excepcionalidad en el uso de la fuerza y se
plantea cual debe ser la conducta del policía cuando deba intervenir en
manifestaciones que implican el ejercicio de las libertades públicas de los
ciudadanos, así como ante manifestaciones públicas violentas e ilegales. No
queda espacio alguno para que la discrecionalidad de la función policial devenga
en el uso indiscriminado de la fuerza o las armas de fuego.
2.3 Perfil
La nueva institución, creada para servir a una nueva sociedad, demandaba así
mismo un nuevo tipo de profesional, preparado no ya para la guerra y el uso
prioritario de la fuerza para la contención de las aspiraciones sociales.
Se definió su perfil señalando que: “El personal de la Policía Nacional Civil deberá
poseer vocación de servicio a la comunidad, capacidad para las relaciones
humanas y madurez emocional, así como la conducta y las condiciones físicas
necesarias para desempeñarse como policía. Deberá ser apto para servir en un
cuerpo policial cuya concepción, estructura y práctica son propias de una
institución civil, destinada a proteger y garantizar el libre ejercicio de los derechos
y las libertades de las personas; a prevenir y combatir toda clase de delitos; así
como a mantener la paz interna, la tranquilidad, el orden y la seguridad pública.
Deberá ser igualmente apto para adaptar satisfactoriamente su conducta a la
doctrina y al régimen jurídico de la Policía Nacional Civil”.
2.4 La Institución Formadora.
Para la formación de la nueva policía se crea la ACADEMIA NACIONAL DE
SEGURIDAD PUBLICA. Se definieron como sus tareas: “a. La formación básica,
la formación de los cuadros intermedios y superiores y la formación especializada
de la Policía Nacional Civil.b. Seleccionar el personal de la Policía Nacional
Civil.c. Investigar, estudiar y divulgar materias relativas a la Policía Nacional
Civil y la seguridad pública.d. Evaluar anualmente a todo el personal de la
Policía Nacional Civil. (ley Orgánica de la ANSP)
Se le confirió autonomía colocado directamente bajo la autoridad del Ministerio del
Ramo. Su Director General es nombrado por el Presidente de la República y
cuenta con un Consejo Académico formado por civiles con destacada actuación
en la vida civil, cultural, jurídica, técnica policial o académica, nombrados por el
Presidente de la República a propuesta del Ministro del Ramo con base en
criterios de pluralismo político.
A juicio del equipo técnico que trabajó en este modelo policial, esa autonomía fue
crucial para potenciar desarrollo “como institución académica, permitirle mantener
una formación siempre fidedigna a la doctrina del cuerpo y ejercer un control
adecuado sobre la PNC” (Gino Costa, La Policía Nacional Civil de El Salvador
1990-1997. UCA Editores. Página 120.)
Para la selección del personal académico inicial se conformó un cuadro de
profesores lo suficientemente amplio, pluralista y de calidad para proporcionar a la
nueva policía unos signos de identidad cultural acordes con su naturaleza y
doctrina. Muchos de los docentes de esa generación fueron previamente docentes
de la Universidad de El Salvador, particularmente de la Facultad de Jurisprudencia
y Ciencias Sociales. Se buscó así mismo que en el cuerpo académico no hubiera
predominio de una tendencia política a fin de preparar a los elementos de la PNC
para convivir en una nueva realidad, la del pluralismo y la tolerancia.
3. LA CONCRECIÓN.
El modelo definido en los Acuerdos de Paz es la base de la verdadera reforma
policial en El Salvador. En años posteriores se han implementado acciones de
orden táctico y administrativo que no han pretendido en modo alguno modificar
dicho modelo sino más bien elevar las capacidades técnicas y científicas de la
PNC en la investigación y combate a la delincuencia. Se ha modificado la
estructura policial, se han concentrado o desconcentrado funciones, se han creado
nuevas elementos organizativos, se han pretendido implementar diversos modelos
de Policía Comunitaria; pero nada de ello contraría o supera el diseño original de
la PNC en su esencia, en su función legítima de servicio del Estado a la
ciudadanía.
Ahora bien, cualquier institución policial que pretenda refundarse para estar a la
altura de las exigencias sociales en un contexto democrático debe aprender de
nuestra experiencia que del diseño a la concreción, hay un largo trecho por andar.
Que un buen diseño es el primer paso; pero que de suyo no garantiza una buena
policía. Que en la labor de contar con una policía democrática se requiere más
que buenas acciones y una clara voluntad política. Y, tal vez lo más importante,
que en un contexto de real democracia, los integrantes de la policía deben ser
vistos como actores sociales protagónicos sujetos de derechos exigibles ante el
Estado.
Revisemos la experiencia de El Salvador.
3.1 Esfuerzos por coherencia doctrinaria.
Dado el carácter fundamentalmente democrático de la nueva institución, desde
sus orígenes, autoridades y docentes asumieron el reto de formar hombres y
mujeres con una nueva mentalidad para el adecuado funcionamiento del cuerpo
policial. Para ello, se ha insistido en la formación en derechos humanos no como
la simple transmisión de información, sino además, como la creación y
fortalecimiento de valores democráticos. La experiencia regional ha demostrado
que muchos funcionarios estatales involucrados en violaciones a los derechos
humanos conocen la teoría de los mismos, pero no les han dado un significado ni
una valoración concreta en su práctica.
De la misma suerte, se ha considerado que la educación en derechos humanos
que pretenda transformar para la paz no puede ser ahistórica. Se necesita
rescatar el pasado, desmitificarlo y emplearlo como insumo para modificar el
presente. Muchos sectores pretenden olvidarlo bajo el argumento de no abrir las
heridas por éste provocadas, pero tal afirmación parece limitada si no es que
interesada.
Es necesario hacer un abordaje serio de las causas que han originado los
problemas estructurales de El Salvador, a fin de corregir esfuerzos en la
superación de las mismas. Las y los futuros agentes policiales deben conocer el
devenir histórico de sus instituciones de seguridad pública, para no incurrir en las
prácticas que condujeron al debilitamiento del Estado de Derecho y el desorden
social.
Se ha asumido que la paz no puede construirse sobre la discriminación.
Sorprende cómo se pretende afirmar que tal fenómeno es inexistente entre
nuestra población, cuando vemos cotidianamente conductas que han demostrado
ser difíciles de superar. Nuestra Nación no contará con minorías étnicas
relevantes que se vuelvan el objeto directo de prácticas discriminatorias; pero
resulta evidente el menosprecio, la marginación y la estigmatización hacia
sectores de la sociedad, tales como: menores de la calle, trabajadoras del sexo,
jóvenes de sectores populares y homosexuales. La práctica discriminatoria de
algunos y algunas agentes de la PNC hacia tales grupos aún se manifiesta; por
eso, el fomento de la tolerancia es un objetivo primario en la formación. No puede
haber paz social sin respeto a la dignidad y los derechos de todas las
personas.
La práctica ha demostrado que dicho fomento pasa necesariamente por el
ejercicio real de la libertad de expresión y la convivencia con personas que
sostienen ideologías, creencias y puntos de vistas diferentes a los propios. En este
sentido, la autonomía de la ANSP ha sido clave para garantizar la conformación
de una planta docente caracterizada por su alto grado de profesionalismo y
pluralidad ideológica; este último principio consignado en su ley --el de la
pluralidad ideológica-- ha posibilitado que las y los futuros agentes aprendan a
administrar sus diferencias, sabiendo que el hecho de tener visiones diferentes del
mundo no tiene por qué implicar la exclusión de uno u otro sector social.
Ha sido importante también el apoyo brindado por instituciones promotoras de la
igualdad entre los seres humanos, ya que hemos constatado que uno de los
aspectos menos susceptibles de cambio en el corto plazo es la concepción
androcéntrica sobre el mundo. Podemos garantizar que desde la formación,
particularmente desde la formación en Derechos Humanos, se ha abierto el
espacio para reflexionar sobre la necesaria redefinición de los roles atribuidos a
hombres y mujeres en función de su género, aporte que consideramos necesario a
fin de promover la tolerancia y la igualdad. Aunado a ello, en los últimos años el
Órgano Ejecutivo ha redoblado esfuerzos a fin de contar con un abordaje de
género en desarrollo en todas sus políticas e instituciones, lo que ha sido un
apuntalamiento invaluable para la labor hasta ahora realizada desde la formación
en tal materia.
Otro de los valores fundamentales promovidos desde la formación es la opción
por la vida. Para tal fin se desarrolla una discusión seria y objetiva sobre el uso
racional de la fuerza y el arma de fuego, ya que si bien es cierto se debe erradicar
el uso abusivo de tales recursos policiales, no debe provocarse un temor
inmovilizador que degenere ya sea en conductas pasotistas de "dejar hacer, dejar
pasar", o en vacilaciones que impidan la defensa de la vida propia o de una
tercera persona.
Esta discusión y sus valoraciones sustentadas en la práctica policial y el marco
nacional e internacional que regulan su uso han dado muestras significativas de
éxito. El caso más destacado fue el 5 de junio de 2006, que en el contexto de una
manifestación universitaria, un sujeto disparó un arma automática sobre la Unidad
de Mantenimiento del Orden. En el pasado los cuerpos de seguridad hubieran
abierto fuego contra toda la manifestación; pero los elementos de la PNC en
consonancia con su formación y los principios relativos al uso de la fuerza y el
arma de fuego no cayeron en la trampa de proporcionar mártires y deslegitimar la
función policial. El autor material de este hecho guarda prisión en la actualidad.
Desde el punto de vista metodológico, el abordaje de estos puntos de reflexión ha
sido posible sólo a partir de la redefinición de las relaciones docente-alumno. La
experiencia nos fue demostrando la necesidad de romper el paradigma de la
verticalidad y el autoritarismo. Al iniciar este proceso de transformación, surgieron
opiniones contrarias que afirmaban que la horizontalidad al interior del aula no era
compatible con el carácter de una institución jerarquizada y armada, dado que
podría convertirse en el escenario ideal para la indisciplina. La práctica ha
mostrado que sólo en un ambiente de franca horizontalidad, con un docente que
no imponga su criterio sino que oriente a los sujetos del proceso para que
construyan en colectivo a partir de la experiencia cotidiana, es posible generar
condiciones que contribuyan a introyectar valores democráticos y, en definitiva, a
construir una cultura de paz en El Salvador.
3.2 Obstáculos para la introyección doctrinaria
La pregunta obligada luego de todos los planteamientos anteriores, será: si los
miembros de la PNC reciben estos estímulos tendientes a la democratización,
¿porque aún se escuchan y plantean denuncias de violaciones a los derechos
humanos por parte de la institución? A fin de responder, diremos que la
observancia plena de los derechos humanos por parte de la PNC enfrenta las
siguientes dificultades.
En primer lugar el tiempo de formación en la ANSP frente al proceso de
socialización de cada estudiante. En la actualidad contamos con once meses de
formación. Aun cuando en la Academia se considera prioritaria la formación en
derechos humanos, a grado tal que se asume como el eje transversal de la
formación policial, es muy difícil borrar años de cultura de violencia e intolerancia
en un período tan corto. No podemos romper de la noche a la mañana con un
proceso de socialización deshumanizante que incita al odio, la violencia, la
intolerancia y la exclusión social.
En segundo lugar, existe un innegable problema relativo al manejo de algunos
símbolos introyectados en la sociedad salvadoreña que fortalecen la prepotencia y
la intolerancia. Este simbolismo es por lo general a lo que se refiere el imaginario
social salvadoreño cuando se refiere a “militarismo”, el cual tiene múltiples
manifestaciones. En la actualidad aún existen sectores que asocian disciplina con
castigo físico, aceptación acrítica de la voluntad del que tiene el control, exhibición
de destrezas de patio, habilidad para dar voces de mando y demás aspectos que
si bien pueden ser vistosos, llamativas e importantes en tanto forman parte de la
disciplina de forma, no constituyen en esencia la verdadera disciplina. La
experiencia nos ha demostrado que someter la voluntad de los estudiantes tal
como se hacía en anteriores procesos de formación no contribuye a la
responsabilidad, al ejercicio de la toma responsable de decisiones. Hemos
vislumbrado que si se prioriza la disciplina de forma por sobre la verdadera
disciplina siempre será necesaria la presencia de un tercero que la exija, en cuya
ausencia, nadie podrá garantizar que los elementos de la PNC actúen como está
previsto que lo hagan en virtud de la función legítima encomendada.
Otro de los símbolos difíciles de modificar en que se manifiesta aún el peso del
pasado es el lenguaje. Aún existen expresiones que revelan lo difícil de la
transición a la democracia, porque muestran el distanciamiento interiorizado entre
algunos policías y la sociedad. Un ejemplo de esto es la triste expresión de
algunos agentes policiales, que al referirse a sectores de la población les llaman
"los civiles", olvidando que nuestra institución policial tiene nombre y apellido:
Policía Nacional Civil.
Como tercer obstáculo significativo para la observancia plena de doctrina
institucional definida en los Acuerdos de Paz y la Ley orgánica de la PNC
señalamos el entorno nacional caracterizado por la violencia y la intolerancia.
Parece irreal asumir que se puede tener una policía plenamente democrática
cuando el entorno social potencia conductas en el sentido inverso. Ello no implica
aceptación de prácticas contrarias a la dignidad humana, se le considera como un
factor a tomar en cuenta en un análisis objetivo de la realidad policial a fin de
evitar que argumentaciones y razonamientos basados en la cotidianidad social y
delincuencial se vuelvan justificación de abusos policiales. Una diagnóstico
acertado es el primer paso de una adecuada solución, por ello se insiste en que
las discusiones y valoraciones sobre la doctrina policial no pueden partir de negar
la complejidad de la realidad nacional y policial.
Un cuarto, es la cultura heredada de los cuerpos de seguridad anteriores, que a 20
años de ser fundada la PNC, aún quedan resabios de ella. Como se ha
mencionado, la institución fue formada por el 20% de personal proveniente de los
extintos cuerpos de seguridad, en todos los niveles jerárquicos. Y siendo los
únicos que conocían el ejercicio de la función policial, retomaron el liderato de la
conducción de la institución, respaldado por el gobierno en turno y continuado por
los sucesores. Personajes que solo conocían el accionar de una policía
desarrollada en un marco de guerra. Conduciendo con esto a la implementación y
contaminación de estas prácticas en el personal proveniente de la población que
no tenía vinculación con alguno de los dos bandos en guerra (60%) y más tardado,
pero les llego su momento, a aquellos que provenían de la exguerrila salvadoreña
(20%).
El quinto obstáculo ha sido, la injerencia política en la adopción de implementación
políticas orientadas únicamente a la represión del delito y de los supuestos
delincuentes: “plan mano dura” y “super mano dura”. Acciones que han sido muy
utilizadas en campañas políticas como soluciones que ofrecen bajar la incidencia
delincuencial y que nuestras autoridades policiales han aceptado sin cuestionar.
Aprovechándose los políticos, de la desesperación de la población de ver una luz
al final del túnel de encontrarle una pronta solución del auge delincuencial en sus
comunidades. Recordando la población que en época del General Maximiliano
Hernández Martínez, no existían estos niveles de delincuencia y que este
personaje los combatió únicamente con represión. (Demanda ciudadana de
acciones como estas)
En sexto lugar, el tiempo perdido en los primeros 10 años de la institución policial,
provocado por el conflicto y estrés generado por la no adopción de una política
clara de desarrollo institucional, generado por las diferencias ideológicas, políticas
y de formación de cada uno de sus miembros, derrochando gran cantidad de
energía en estos impases.
3.3 Desarrollo de los modelos formativos.
En sus primeros años la ANSP contó con el apoyo de instructores europeos y
americanos que aportaron mucho de su experiencia y recursos para el desarrollo
de nuestra institución. Tuvimos la dicha de contar con instructores Suecos,
Noruegos, Españoles, Chilenos, Norteamericanos y Mejicanos entre otros. Gracias
al esfuerzo de estos instructores, el personal de la PNC pudo contar con una
visión amplia en torno a lo que significa y como puede desarrollarse la función
policial en un contexto democrático.
Pero esta fortaleza constituyo, aun cuando en menor medida, una debilidad. No
puede olvidarse que todo procedimiento policial tiene a la base el marco
normativo que le sustenta, que le da sentido, que le legitima. Contar con tal
pluralidad de instructores, con nacionalidades, concepciones doctrinarias,
regímenes (civil o de policía militar) y marcos normativos en ocasiones disimiles
generó a su vez que algunos estudiantes de los distintos niveles de formación
asumieran la doctrina chilena, la española u otra como la más aplicable al trabajo
policial.
Esa original dispersión formativa fue evidenciándose en la adopción de políticas
de policía comunitaria. Todos los miembros de la PNC en todos los niveles
reconocían la necesidad de trabajar de cara a la comunidad; pero no todos se
referían a lo mismo cuando hablan de Policía Comunitaria. Uno de estos modelos
implementados con apoyo de la cooperación internacional fue conocido como
Patrullas de Intervención Policial Comunitaria (PIP-COM) y se volvió famoso el
decir de uno de sus instructores: “nosotros hemos trabajado el PIP, ustedes
deberán trabajar después el COM” señalando con ello que se había formado en
estrategias de control ciudadano, de intervención táctica en la comunidad, no en la
dimensión verdaderamente comunitaria.
En un segundo momento, a tres años casi de existencia de la ANSP, fue siendo
cada vez mayor el peso de docentes nacionales muchos de los cuales no habían
tenido relación con la formación policial al provenir del mundo académico
universitario y diferentes sectores de la sociedad civil. Estos docentes no
recibieron por lo general un proceso de inducción, por lo cual varios tuvieron
dificultades para asumirse como formadores policiales en virtud de la historia
reciente de El Salvador.
En este segundo momento se realizó un esfuerzo por estandarizar la formación.
Bajo la cooperación de Programa de Entrenamiento y Asistencia Internacional
para la Investigación Criminal (ICITAP, por sus siglas en inglés) se unificaron los
instrumentos de planificación didáctica para responder al modelo de la Comisión
de Acreditación para las Agencias de Aplicación la Ley, Inc. (CALEA, por sus
siglas en ingles). Este primer esfuerzo por contar con una acreditación
internacional contribuyó a mejorar la planificación del hecho pedagógico en
nuestra academia; pero los esfuerzos se centraron más en la documentación que
en la evaluación de lo que sucedía en el aula. Se contó además con la
implementación de varios Cursos de Desarrollo del Instructor impartidos por
ICITAP que aportaron elementos importantes pero se centraban en la instrucción,
no en el aprendizaje de los estudiantes.
En un tercer momento, una vez se abandonó la pretensión de acreditación
CALEA, se evidencia la necesidad de contar con un verdadero Sistema Educativo
Policial. Se plantea la necesidad de visibilizar y administrar más eficientemente
todos los elementos que intervienen en la formación de los elementos de la PNC.
Para la sistematización de este modelo se crea la Unidad de Diseño Curricular, la
cual conjunta los esfuerzos de los equipos docentes en este segundo esfuerzo
institucional más claro, mas definido de cara a las necesidades de la ANSP y la
PNC como institución receptora. Por primera vez se define la necesidad de acudir
a la PNC para incorporar en la redefinición del currículo las evaluaciones
realizadas al desempeño del personal de la PNC en los niveles Básico, Ejecutivo y
Superior. Como resultado de este proceso se crea el Sistema Educativo Policial
(SEPOL) permitiendo contar con un claro currículo actualizado desde el nivel de
Agente hasta Comisionado General, aun cuando algunos de esas categorías de la
plantilla policial no se habían cubierto aún. Se sistematizó en un solo instrumento
toda la normativa referente a la formación básica, ascensos, especialidades, así
como la referente a los diversos procesos de evaluación, disciplinarios, etc.
En este momento se trabajó además por hacer de la ANSP una institución de
educación superior, trámite que quedó a un paso de ser aprobado por el Ministerio
de Educación al darse un cambio en la conducción de la Academia como
resultado de una nueva administración al frente del Órgano Ejecutivo. Este cambio
de conducción, aun cuando fue el mismo partido político el que se mantuvo al
frente del Órgano Ejecutivo, llevó a un retroceso en esta área dado que a la nueva
administración no le pareció prioritaria la acreditación de la ANSP como institución
de educación superior.
En este cuarto momento, se potencia una visión previamente manejada por parte
del sector docente pero poco compartida al interior de la institución: la formación
por competencias. Se asume, desde la unidad central de Diseño Curricular, el
modelo de formación de competencias profesionales. Se elabora un nuevo diseño
basado en competencias apoyándose en grupos focales con oficiales de la PNC
para definir perfiles profesionales. No se toma en consideración a la sociedad en
general como usuaria última del proceso de formación recibido por los elementos
de la PNC. Se inicia luego un proceso de inducción con parte del personal
docente. Este modelo enfrentó múltiples resistencias por haber sido concebido,
diseñado e impulsado desde las estructuras centrales de planificación educativa
asumiendo que el personal docente se apropiaría de una concepción educativa
que le era extraña y que percibía como impuesta y poco reflexionada. La virtud
principal de esta fase educativa es que comienza a universalizarse al interior del
claustro docente la idea de centrarse en el aprendizaje de los estudiantes antes
que en la enseñanza. De nada sirve una clase muy bien diseñada y ejecutada si al
final del periodo no se ha logrado la adquisición de las competencias cognitivas,
procedimentales y actitudinales que requiere el desempeño de la labor policial.
En el periodo actual, iniciado con el más reciente cambio en la conducción del
Órgano Ejecutivo, hay una declarada preocupación por retomar el énfasis en los
derechos humanos, la equidad de género, los derechos de la niñez y adolescencia
y la justicia penal juvenil como ejes transversales de la formación. Se ha retomada
la idea didáctico pedagógica de que más importante que la instrucción es el
modelaje y ha existido por tanto una constante preocupación por generar
condiciones de aprendizaje acordes a las necesidades policiales, pero siempre
respetuosas de la dignidad humana en todas sus manifestaciones. Se discutió
ampliamente el modelo educativo a impulsar, concluyendo que el mismo debía
ser el de competencias para la vida, mismo que supera el de competencias
profesionales, se ha potenciado la creación de equipos docentes en el análisis de
los fenómenos policiales, y se ha retomado el proyecto de convertir la ANSP en
una institución de educación superior. Este último punto es importante dado
que, entre otras cosas, por imperativo legal se requiere título universitario para
ascender del Nivel Básico al Nivel Ejecutivo, lo cual ha devenido en gran cantidad
de elementos policiales incorporándose a carreras universitarias que satisfacen
necesidades e intereses personales; las cuales no necesariamente contribuyen a
solventar necesidades institucionales toda vez que tales carreras universitarias no
han sido concebidas para cualificar específicamente al personal policial.
3.4 El claustro docente.
Contar con docentes provenientes de la sociedad civil, algunos instructores en las
áreas de investigación científica del delito de los antiguos cuerpos de seguridad, y
personal policial de diverso origen fue a su vez enriquecedor y problemático.
Enriquecedor por la pluralidad de experiencias y enfoques de cara a la función y
desarrollo de la naciente policía. Problemático porque no se contó por años con un
real cuerpo docente con capacidad e interés de discutir trasdisciplinariamente el
proceso formativo de cara a las necesidades de la PNC en particular y de la
sociedad en general. Cada sector impulsaba sus labores desde el aula. Era común
escuchar entre los estudiantes dificultades ante las concepciones a veces
divergentes de docentes e instructores sobre temas tales como el uso racional de
la fuerza y las armas de fuego.
Este problema se logró desmontar con acciones educativas intencionadas desde
los organismos de dirección. Por una parte se crearon las “practicas integradas”,
periodo en el cual equipos docentes de las diversas áreas de formación diseñan,
conducen y evalúan ejercicios prácticos para los estudiantes. Los estudiantes
realizan juegos de roles con todos los recursos materiales de que dispone la
institución luego de lo cual son evaluadas sus intervenciones por el equipo
docente en pleno. Ello ha potenciado que los debates docentes se centren el en
interés común que es profesionalizar a la policía antes que en posiciones
academicistas o sectoriales.
Por otra parte se ha diseñado una política de manejo del clima institucional
denominada “convivencia” en la cual bajo la conducción del equipo de psicólogos
de la ANSP se trabaja por integrar al personal de docentes, instructores policiales
y personal administrativo. Ello ha sido importante. Un docente que se percibe así
mismo bien tratado, respetado, valorada, transmite esa sensación a sus
estudiantes. La democracia y tolerancia se viven, se modelan, no se enseñan en
términos cognitivos.
4 RETOS.
Así las cosas, la constante revisión de nuestro proceso formativo nos ha llevado a
identificar diversos retos cuyo abordaje lejos de constituir punto de llegada implica
más bien un nuevo punto de partida en la profesionalización del personal de la
PNC.
4.1 Clima organizacional.
Estudios internacionales en materia de educación señalan que el principal factor
que incide en el aprovechamiento de los estudiantes es el liderazgo pedagógico
de los directores, en segundo lugar el clima organizacional y en tercer lugar, la
labor docente.1 Es justamente por ello que se ha definido como un reto
permanente mejorar el clima organizacional. Una planta docente y administrativa
identificada con los objetivos institucionales, será el mejor modelaje de
convivencia democrática que podrán tener los estudiantes. Los alumnos por su
parte, al proveerles un ambiente educativo respetuoso, exigente pero claro en el
respeto a las normas y su correcta aplicación, aprenderán que la democracia y el
respeto a la ley son más que bellas declaraciones. Aprenderán que su dignidad en
tan importante que se esforzará por defender la de los demás. No es posible
pensar que un elemento de la PNC que se sienta pisoteado, maltratado, vejado en
su dignidad será un eficiente defensor de la legalidad y la dignidad humana dado
que nadie puede dar lo que no tiene ni puede luchar con pasión por aquello en lo
que no cree o le es desconocido.
4.2 Pasantías docentes
Contar con personal docente actualizado es una necesidad inobjetable, para tal fin
se trabaja desde hace algún tiempo en un plan de pasantías que acerque al
personal docente a la cotidianidad del trabajo policial. Con ello no se pretende
afirmar que la formación recibida no es de calidad o que se de valor absoluto a la
crítica que todas las policías hacen sobre sus academias. Afirmamos que las
Academias, en tanto parten de los marcos normativos vigentes, imparten la
formación que deben impartir, que la cotidianidad no puede ser pretexto para
invalidar las normas vigentes o torcer procedimientos. Pero ello no niega que la
dinámica de toda realidad social exige una evaluación permanente, una reflexión
seria y reposada en torno a sus múltiples aristas y, como en nuestro caso, algunos
replanteamientos al proceso formativo a fin de preparar mejor sobre el deber ser al
elemento policial.
1 ¿Quién dijo que no se puede? Escuelas efectivas en sectores de pobreza. Unicef, 2004
4.3 Correcto sentido de la disciplina
Como en todas las sociedades latinoamericanas, aún se escuchan voces de
aquellos que asimilan disciplina con anulación de la voluntad de los individuos,
quienes creen que aceptación ciega y acrítica es el ideal de personal policial. Con
quienes asumen que sin las formalidades de los desplazamientos o formaciones
que otrora realizaban los cuerpos de seguridad pública no habrá disciplina.
Quienes así piensan se rasgan las vestiduras con las nuevas generaciones de
policías que se ven así mismos como sujetos de derecho, que respetan al mando
pero no aceptan se les vulnere su dignidad. Es necesario aún trabajar por
generalizar al interior de la PNC un correcto sentido de la disciplina. Trabajar
porque se comprenda que disciplina es más que marchar con elegancia, vestir el
uniforme con pulcritud, o dar voces de mando con energía. Debemos aun trabajar
desde la formación por que se comprenda que el verdadero policía disciplinado
será aquel que ahí donde le toque desarrollar su labor y esté sólo con su
conciencia no necesite de un tercero que le demande que actué con rectitud.
Debemos trabajar aún porque se comprenda que la verdadera disciplina es la que
forma responsabilidad en un marco democrático.
4.4 Calidad sobre cantidad
Durante los últimos 15 años, los directores de la ANSP han afirmado al asumir el
cargo que trabajaran más por la calidad que por la cantidad. Han afirmado que se
priorizarán ascensos y especialidades sobre la formación inicial, Han afirmado
incluso algunos mandos policiales que debiera cerrarse por un tiempo la formación
inicial y perfeccionar al personal que actualmente labora en la PNC. Esta
pretensión, por demás válida, choca dramáticamente con las demandas sociales,
y por tanto con los compromisos políticos asumidos desde el Órgano Ejecutivo.
En un contexto en el cual la población asume que sólo hay seguridad cuando se
visibiliza la policía en la calle, donde se cree que a mayor número de detenciones
mayor efectividad policial, y donde los políticos en todas sus campañas prometen
más policías, es normal que se haya impuesto la lógica de la cantidad sobre la
calidad. No estamos afirmando que nuestros policías sean deficientes; pero si
estamos señalando que los indicadores de seguridad ciudadana dan claras
señales sobre la necesidad de elevar aún más las capacidades técnicas y
científicas de la PNC de cara al combate y prevención de la delincuencia. Dicha
tarea se ve limitada para la ANSP en la medida que la crisis nacional e
internacional dificulta contar con mayores recursos para ampliar y dar mayor
cobertura a sus procesos de formación. Este es un reto que obviamente supera
las capacidades reales de la ANSP y cuya concreción requiere de acciones a nivel
del Estado salvadoreño, pero no por ello debe dejar de ser señalado. Es imperante
que el personal policial, lejos de hacer una labor de presencia en la comunidad
“pateando las calles”, debe de generar un cambió en el que se vea involucrado,
insertado, volviéndose en un gestor de la seguridad pública, trabajando junto a su
comunidad en buscarle solución o procurar incidir en erradicar las causas que
vulneran la seguridad de la comunidad, sin caer en el error de convertirse en
“promotores sociales” o hacerse notar o considerarse como los únicos invitados a
buscarle solución a los problemas relativos a la seguridad.
4.5 Medición de impacto de la formación
Por imperativo legal, la ANSP tiene la obligación de evaluar anualmente a la PNC
en todas las áreas en que es formado el personal con énfasis en materia de
Derechos Humanos. Lamentablemente aún no se han diseñado mecanismos que
posibiliten hacer de tales evaluaciones un insumo para la discusión del claustro
docente y los diseñadores del currículo de modo tal que el proceso de adecuación
curricular sea más expedito.
Para resolver esta y otras dificultades se está trabajando en un sistema de
evaluación del impacto que permita determinar no solo si un evento formativo se
desarrolló o no, sino más bien el impacto que este evento formativo pudo tener en
la modificación de la dinámica policial local, en la mejora de las capacidades
técnicas y científicas en el terreno de la cotidianidad policial. Importa evaluar el
impacto más que el logro de metas numéricas.
Con este sistema de evaluación del impacto se pretende también disminuir, si es
que no eliminar la tendencia a enviar a procesos de capacitación a personal
considerado por el mando como poco eficiente a fin de “no perder” en procesos
formativos a personal verdaderamente competente. De la misma suerte se
pretende romper con la lógica de formar personal para áreas o tareas que luego,
al llegar de nuevo a su destino no tiene posibilidades reales de desarrollar por falta
de oportunidades o condiciones objetivas.
4.6 Visibilizar la continuidad de la formación en la PNC.
Una vez la ANSP finaliza su proceso de formación teórico práctica con los
alumnos de formación inicial, estos deben desarrollar un periodo de práctica al
interior de la PNC previo a su graduación y juramentación. Ese periodo es
evaluado por elementos de la PNC que dirigen y orientan a los futuros elementos
de la PNC durante la práctica. La supervisión de esta fase es responsabilidad de
la división de Estudios de la ANSP y la Unidad de Formación Profesional de la
PNC.
A pesar de la coordinación interinstitucional existente, dada la especificidad de la
terea encomendada a la ANSP, muchos al interior de la PNC han asumido la
postura de demandar que los estudiantes una vez egresados de la academia
estén plenamente formados. Estos mismos sectores argumentan, como suele
suceder en muchas realidades, que los nuevos elementos policiales carecen de
todas las competencias para desempeñarse como tales.
A fin de mejorar cualitativamente el proceso de formación de nuestros estudiantes,
uno de los retos más grandes hasta ahora enfrentados y no necesariamente
resueltos satisfactoriamente es el lograr modificar la percepción errónea arriba
indicada. Se ha insistido con la PNC que la formación de los estudiantes inicia en
la Academia pero continuará en la PNC, no sólo durante la práctica sino más bien
durante toda su vida profesional. El estudiante en práctica policial aún no es
policía, cuenta con las herramientas teóricas, metodológicas y procedimentales
básicas que, bajo la guía de policías con experiencia podrá desarrollar y aplicar
adecuadamente. Será la experiencia, conducción y modelaje adecuado de los
agentes evaluadores los que posibilitaran el cierre adecuado del proceso de
formación inicial y será de todos los miembros de la corporación policial el
compromiso de ofrecer una formación continua en el desarrollo de sus actividades
diarias.
Este reto es importante porque ha llevado a la mesa de discusiones, que más allá
de la transmisión de disposiciones normativas y deontológicas, será la
configuración de la cotidianidad policial la que finalmente formará a los
elementos de la PNC durante toda su vida. Con ello no se pretende restar
importancia o negar responsabilidad en la ANSP en la adecuada formación del
personal policial. Se trata más bien de ser coherente con un enunciado formativo
clave asumido por nuestra institución: la formación para la vida.
4.7 Generalización del Enfoque de Policía Comunitaria. .
Al anterior de la ANSP se han mantenido desde sus orígenes múltiples
discusiones en torno a la relación policía-sociedad. Esta discusión se ha
materializado en contenidos curriculares e incluso en el diseño e implementación
de una asignatura otrora denominada “policía y Sociedad”. A pesar de tales
esfuerzos internos, dada la dispersión antes aludida al interior de la PNC en virtud
de la cual se le consideró acciones para contar con informantes, relaciones
públicas, un área especializada o una forma particular de proceder
específicamente en seguridad pública, es hasta la actual administración que la
PNC definió institucionalmente su modelo de policía comunitaria. En este proceso,
la Academia no fue protagonista aun cuando acompañó el proceso. Ahora, una
vez superadas las dispersiones conceptuales, se definió que la policía comunitaria
es una filosofía de trabajo a ser asumida por todos los elementos de la PNC en
todas sus actividades. Corresponde a la PNC verificar su implementación, y a la
ANSP formar efectivamente a los aspirantes y personal en servicio sobre esta
nueva visión del trabajo policial.
Esta nueva filosofía de “ser policía” y de “hacer función policial” ha sido diseñada a
partir de la revisión de diferentes experiencias en varios países del planeta y
adoptando una definición de policía comunitaria muy propia, adaptada a la
realidad de nuestro país y construida por miembros de nuestra policía.
Filosofía de concebir la vida del y la policía en comunidad ha tenido sus
dificultades en su implementación. Ha existido mucha resistencia en su desarrollo
por parte de los mandos superiores, medios y del nivel básico, a pesar de
concebirse como eje transversal de la institución a partir del año 2009. Esta
resistencia se ha venido debilitando en cuanto se han podido percibir los
resultados, de una forma medible, obtenidos en diferentes sectores de la sociedad
que están siendo monitoreadas por las autoridades de la PNC con participación de
la ANSP.
El reto o tiene la PNC, en concientizar a los mandos superiores al punto que sean
un referente del policía que se pretende construir, realizando ejercicios de
democracia, transparencia, tolerancia al interior de la unidad. Aplicando las
habilidades sociales que se le demanda tener al nuestro compañero policía.
4.8 Rendición de cuentas.
Finalmente, es importante insistir sobre el origen de la PNC. Los acuerdos de paz,
de los que nacen la ANSP y la Policía, fueron el fruto de años de sufrimiento para
el pueblo salvadoreño. Consideramos necesario que la sociedad civil recuerde
este hecho y se preocupe en forma decidida por un control efectivo de la PNC. La
cultura de paz no se puede fundamentar en el pasotismo; exige que la sociedad
civil asuma los compromisos ciudadanos que incluyen, obviamente, velar por el
adecuado funcionamiento de las instituciones democráticas y exigir el respeto a
sus derechos humanos, haciendo uso de los recursos propios de un Estado
democrático de Derecho.
Desde el proceso de formación se prepara al policía para comprender y asumir su
compromiso de rendir cuentas a la sociedad; pero ingentes sectores de la
sociedad no tienen aún un interés real por interactuar con la institución policial
más allá de las demandas de auxilio. ¿Problema de la sociedad?, no. Es un
problema de la institución policial. Debemos ganarnos la confianza de la
ciudadanía. Ellos nos están esperando para trabajar juntos.
4.9 Dignificación de la carrera Policial
Como resultado de esto, el policía no es visto siquiera como un trabajador sino
como un “elemento” con miles de obligaciones y pocos derechos. Lejos parece
estar el día en que la población abogue por mejoras salariales, reconocimiento de
horas extras, organización laboral y demás derechos que el resto de la sociedad
civil demanda para sí pero niega al policial. Sobre el particular es relevante
recordar que el antepasado Consejo Académico de nuestra institución definió
como parte del perfil del policía nacional civil no el lógico y esperado espíritu de
servicio. A su juicio el policía debe tener en realidad un “espíritu de sacrificio”.
Nuestra sociedad por tanto espera que el PNC le asegure el goce de algunos
derechos que a él le son contravenidos. Con asignarle o no estos derechos,
estamos convencidos que al Policía de la región centroamericana, no les
quitamos el espíritu de servicio y de sacrificio que hasta el momento han
demostrado tener.
La Policía debe estar al servicio de la sociedad, pero dependerá de la sociedad en
última instancia que este orden de prioridades no se vea invertido mediante un
acercamiento a la sociedad que posibilite comprender por fin que más que un ellos
y nosotros, todos conformamos un NOSOTROS.
