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UNIVERSIDADE PAULISTA
INSTITUTO DE CIÊNCIAS SOCIAIS E COMUNICAÇÃO
CIÊNCIAS ECONÔMICAS
CAMPUS PAULISTA
EDCARLOS DA SILVA
TEORIA ECONÕMICA DA CORRUPÇÃO:
Uma abordagem Rent Seeking.
São Paulo
2012
EDCARLOS DA SILVA
TEORIA ECONÕMICA DA CORRUPÇÃO:
Uma abordagem Rent Seeking.
Trabalho de conclusão de curso
de graduação apresentado ao
Instituto de Ciências Sociais e
Comunicação da Universidade
Paulista, como requisito
parcial para a obtenção do grau
de Bacharel em Ciências
Econômicas.
Prof. Orientador: Nilo M.
Coeli Neto.
SÃO PAULO
2012
EDCARLOS DA SILVA
TEORIA ECONÕMICA DA CORRUPÇÃO:
Uma abordagem Rent Seeking.
Trabalho de conclusão de curso
de graduação apresentado ao
Instituto de Ciências Sociais e
Comunicação da Universidade
Paulista, como requisito
parcial para a obtenção do grau
de Bacharel em Ciências
Econômicas.
Prof. Orientador: Nilo M.
Coeli Neto.
Aprovado em:
BANCA EXAMINADORA
______________________________________________________________
_____________Prof (a). :
______________________________________________________________
_____________Prof (a).:
______________________________________________________________
_____________Prof (a).:
Dedico esse trabalho as minhas
filhas, Yasmym e Yzabelly.
Agradeço em primeiro lugar a DEUS por me capacitar para esta
conquista;
Aos meus pais Eloi e Enedina, por todo esforço dispensado para
me educar e por todo suporte me dado;
A minha família por toda compreensão durante esses quatro anos
de estudo;
Aos professores Nilo e Manzalli, pela dedicação em suas
orientações prestadas na elaboração deste trabalho, me
incentivando e colaborando com o desenvolvimento de minhas
ideias;
Aos meus colegas Eduardo Pedreira e Lucas Miguel pelas
discussões que muito ajudaram na elaboração deste trabalho e à
Alan Tchales que além das discussões ajudou na elaboração dos
gráficos e tabelas.
As suas mãos fazem diligentemente o mal;
o príncipe inquire, e o juiz se apressa à
recompensa, e o grande fala da
corrupção da sua alma, e assim todos eles
são perturbadores.
Miquéias
RESUMO
Nos últimos anos a corrupção deixou de ser um problemaregional e se transformou num dos maiores desafios do mundoglobalizado, pois a corrupção facilita ações antidemocráticas,aumenta a incredulidade do Estado, leva a uma má alocação dosrecursos diminuindo a oferta de serviços sociais, facilita aatuação do crime organizado e compromete o desenvolvimentosocioeconômico. O objetivo deste trabalho é fazer umaavaliação da corrupção pela ótica da teoria do rent seekingprovando que a corrupção ocorre decorrente do comportamentorent seenking. Para se confirmar tal suspeita foram realizadaspesquisas bibliográficas em livros, jornais, internet,revistas, tese e dissertações. O referido trabalho consiste deuma pesquisa teórica descritiva envolvendo modelosexplicativos das consequências da corrupção que se divide emtrês capítulos. No primeiro versamos sobre a teoria do rentseeking definindo o que é rent seeking, quais os tipos existentes derent seeking e a relação com a corrupção. O segundo capítulotratará sobre as questão sobre a corrupção ou seja falaremossobre o que é corrupção, quais as causas da corrupção, como sepode mensurá-la e sua relação com o desenvolvimento econômico.Por fim falaremos dos principais casos de corrupção dosúltimos anos no Brasil.Palavras-chave: Corrupção e Rent Seeking.
LISTA DE ILUSTRAÇÕES
Gráfico 1: Limitação do Número de táxis pelo Governo........16Gráfico 2: Número de Cargos Públicos no Brasil..............17Gráfico 3: Impacto do Rent Seeking no Mercado de Trabalho. . .18Gráfico 4: Impacto da Implantação da Tarifa de Importação. . .19Gráfico 5: Corrupção com Roubo..............................27Gráfico 6: Corrupção sem Roubo..............................27
Quadro 1: Principais Definições de Corrupção Política.......23Quadro 2: Principais Definições de Corrupção Burocrática. . . .23Quadro 3: Causas da Corrupção...............................29
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO..................................................101 A TEORIA ECONÔMICA DO RENT SEEKING.......................131.1 DEFINIÇÃO E DESENVOLVIMENTO DA TEORIA ECONÔMICA DO RENT
SEEKING......................................................13
1.2 TIPOS DE RENT SEEKING....................................15
1.3 RENT SEEKING E CORRUÇÃO..................................19
2 CORRUPÇÃO.................................................212.1 O QUE É CORRUPÇÃO?......................................21
2.2 CAUSAS DA CORRUPÇÃO.....................................29
2.3 MENSURANDO A CORRUPÇÃO..................................33
2.4 DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO E CORRUPÇÃO..................35
3. A CORRUPÇÃO NO BRASIL ENTRE OS ANOS DE 2001 A 2011.......39REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS..................................43
10
INTRODUÇÃO
Percebemos que o estudo da corrupção não esta somente como
um fenômeno antropológico ou político, mas também como um
fenômeno de repercussões econômicas visto a vasta e
diversificada literatura sobre economia da corrupção composta
por textos e artigos acadêmicos como, por exemplo, The Economics
of Corruption (ROSE-ACKERMAN, 1975), Corruption Around the World: causes
consequences (TANZI, 1998 apud GARCIA, 2003) e A Economia
Política da Corrupção: o escândalo do orçamento (Silva, 1995),
também podemos encontrar desde 1987, uma revista dedicada a
este tema (Corruption and Reform). No Brasil o principal expoente
sobre o assunto é Marcos Fernandes Gonçalves da Silva, autor
do livro A Economia Política da Corrupção no Brasil entre
outros artigos sobre o tema.
Por que devemos estudar a corrupção?De acordo com os dados do Banco Mundial, a corrupçãomovimenta cerca de 1 trilhão de dólares a cada ano, pormeio de pagamento de propinas e subornos ou pelo desviode recursos públicos para bolso privado. Há também aperda indireta pelo país, que é a redução deinvestimento e o enfraquecimento do Estado de Direito.(MENDES, 2009, p. 12)
A corrupção vem chamando a atenção de varias organizações
para a sua importância não só política, mas também econômica
tornando evidente a necessidade de medi-la. “A Transparência
Internacional, uma organização [não governamental fundada em
1993 por um funcionário aposentado do banco mundial (Peter
Eigen),] que tem como objetivo o combate da corrupção afirma
11
ser esse um dos maiores desafios do mundo contemporâneo”
(MACIEL, 2005, p. 5).
A corrupção facilita ações antidemocráticas que aumentam a
incredulidade do Estado, leva à má alocação dos recursos
diminuindo a oferta de serviços sociais, facilita a atuação do
crime organizado e compromete o desenvolvimento socioeconômico
(MENDES, 2009).
O estudo da corrupção pode ser dividido em dois grupos
teóricos: o grupo das causas e o grupo das consequências
econômicas. O primeiro grupo tenta fornecer os argumentos
microeconômicos que justificam a existência de corrupção
utilizando principalmente a teoria do rent seeking. O segundo
tenta relacionar corrupção e desempenho econômico (CARRARO,
2003). Nesse trabalho utilizaremos a abordagem do primeiro
grupo.
No primeiro capítulo estudaremos a teoria do rent seeking
definindo o que é rent seeking, analisando seu desenvolvimento
teórico pelo decorrer dos anos, definindo seus principais
tipos e sua relação com a corrupção. A teoria do rent seeking foi
desenvolvida basicamente por Krueger e Tullock, segundo essa
teoria, os agentes econômicos têm como principal motivação a
maximização do seu bem estar econômico. A priori, essa
maximização dar-se-ia dentro de determinas regras
estabelecidas de acordo com as preferências individuais, mas
os agentes podem buscar o máximo de renda dentro ou fora das
regras do contrato econômico e social estabelecido (SILVA,
1996). A atividade de rent seeking está envolvida na alocação de
12
recursos com o objetivo de obter o direito de monopólio
(CARRARO, 2003).
No segundo capitulo estudaremos a corrupção em si,
fornecendo uma definição do que é corrupção, suas principais
causas, a dificuldade de se mensura-la e por finalizar sua
relação com o desenvolvimento econômico.
A corrupção pode ser tipificada no âmbito jurídico em dois
artigos do Código Penal Brasileiro, o artigo 317, corrupção
passiva e artigo 333, corrupção ativa (Mendes, 2009). No
entanto o conceito de corrupção é amplo e pode variar conforme
o objetivo de cada estudo, por exemplo, Rose-Ackerman (1999, p
6.), define a corrupção como sendo o sintoma de que alguma
coisa está errada na administração do Estado, ou seja
burocratas, que deveriam regular as relações entre os cidadãos
e o Estado, estariam buscando o enriquecimento pessoal por
meio dos benefícios do suborno.
Segundo Tanzi (Tanzi, 1998 apud GARCIA, 2003) o termo
corrupção vem do verbo latino corrumpere (cum=com e rumpere =
romper) que significa quebra das regras, essa quebra só ocorre
quando as regras são precisas e transparentes. O cum da
palavra significa que o ato necessita de alguém para corromper
e alguém (ou algo) para ser corrompido. Porém podemos começar
e concluir um ato corrupto sem que haja alguém incentivando
(GARCIA, 2003).
A corrupção é explicada por causas sistêmicas como afirma
Garcia (2003) segundo o autor “a corrupção é causada pela ação
do governo e da interação governo/público/privado, ou em
13
função do grau de desenvolvimento das instituições públicas e
partidárias” (Garcia, 2003, p.40). O mesmo afirma ainda que a
estrutura do mercado e o estabelecimento de certas regras
também podem determinar a corrupção. “O excesso de
regulamentação é um exemplo disso, (...) os entraves
burocráticos para a abertura de negócios são tantos que os
agentes veem-se forçados a investir recursos (tempo, talento)
em atividades improdutivas” (SILVA, 1996, p.12), ou seja,
corruptas, Krueger (1974), Mbaku (1992 apud GARCIA, 2003) e
Rose-Ackerman (1978) servem de apoio teórico para esta
afirmação visto que afirmam que a causa da corrupção é a
excessiva intervenção estatal na economia. Quanto mais
intervém o Estado, maior é o poder discricionário dos
burocratas agindo assim negativamente sobre o desenvolvimento
econômico e sempre que um agente público possui poder
discricionário sobre as atividades de contratação ou
fornecimento de bens e serviços, criam se incentivos para que
ocorra o suborno (BALBINOTTO NETO, 2011).
A corrupção também pode surgir como um subproduto do
processo de modernização econômica como sugere Huntington
(1968) quando um país em desenvolvimento modifica sua
estrutura econômica haverá problemas com a estrutura política
se esse não acompanha a modificação na mesma velocidade,
tornando a corrupção uma alternativa sobre as demandas do
sistema econômico. Alam (1989) e Bayley (1966) afirmam que o
conflito entre valores tradicionais e as normas implantadas
para a modernização é o que justifica a corrupção nesses
países (GARCIA, 2003).
14
Como os atos de corrupção são na maioria das vezes
difíceis de ser mensurado isso dificulta a evidencia dos seus
efeitos. Para se conseguir tal efeito seria necessário
comparar os preços praticados nacional e internacionalmente.
Porém essa tarefa não é viável pela dificuldade de acesso aos
preços praticados pelos órgãos públicos. O mais perto que
chegamos disso são pesquisas sobre a percepção da corrupção.
O Índice de Percepção de Corrupção (IPCorr) da
Transparência Internacional é um exemplo dessas pesquisas, e
estimula perguntas sobre a relação dele com outros indicadores
como o Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) e o Produto
Interno Bruto per capita (PIBpc). É importante lembrar que o
IPCorr diz que um país parece mais corrupto do que outro e não
que ele é x % mais corrupto do que o outro. (ABRAMO, 2000)
Mauro (1995) afirma que a corrupção afeta negativamente a
taxa de investimento, ao fazer uma análise cross-section de 67
países. Seu trabalho abriu as portas para trabalhos que
relacionam a corrupção com variáveis econômicas, tais como
investimento, crescimento econômico, renda per capita e inflação.
Contudo existem resultados conflituosos para a relação
empírica da corrupção com o crescimento econômico. De um lado
temos Keefer e Knack (1995) que afirmam que existe uma forte
relação negativa entre corrupção e crescimento econômico. Do
outro temos Brunetti, Kisunko e Weder (1997) que afirma não
existir nenhuma relação significativa, enquanto Paldam (1999
apud CARRARO, 2003) alerta que a relação existe é fraca.
15
Mas segundo Lambsdorff (1999) estes trabalhos são apenas
simples modelos de regressões incapazes de providenciar um
modelo teórico que ilumine as relações causais.
Finalmente encerraremos o trabalho com os principais casos
de corrupção da ultima década no Brasil.
1 A TEORIA ECONÔMICA DO RENT SEEKING
1.1 DEFINIÇÃO E DESENVOLVIMENTO DA TEORIA ECONÔMICA DO RENT SEEKING
O termo rent seeking surge pela primeira vez no artigo de
Anne O. Krueger chamado The Political Economy of Rent Seeking Society
publicado em 1974 onde a autora utiliza a expressão para
designar as pessoas que competem pelas rendas geradas pelas
restrições a atividade econômica. Porém o conceito do rent
seeking foi introduzido na economia por Tullock que apesar de
não cunhar o termo foi o primeiro a estudar esse fenômeno ao
questionar os resultados dos estudos empíricos sobre as perdas
provocadas pelos monopólios e chega à conclusão que a
expectativa de monopólio leva os indivíduos a investir
recursos para obter ou manter o direito monopolista.
O desenvolvimento da pesquisa sobre rent seeking se dá no
contexto da revalidação das analises da economia do bem-estar
e dos custos sociais e seu desenvolvimento doutrinário ocorre
da seguinte maneira, primeiramente Tullock introduz o conceito
em seu artigo The Welfare Costs of Tariffs, Monopolies, and
16
Theft de 1967 onde afirma que o problema com as transferências
de renda não é que elas diretamente inflijam perdas de bem-
estar, mas que elas levam as pessoas a utilizar os recursos na
tentativa de obter ou impedir essas transferências. Em 1974
Krueger, apesar de não ter conhecimento do artigo de Tullock,
apresenta o termo pela primeira vez ao analisar as restrições
governamentais sobre o comércio internacional. No ano de 1975,
Richard Posner, ciente do artigo de Tullock, apresenta o
primeiro trabalho empírico sobre rent seeking no qual ele afirma
que os custos do rent seeking podem ser substanciais. Finalmente
na década de 1980, Buchanan, Tullock, e Tollison apresentam
uma coletânea de artigos que iram solidificar as contribuições
anteriores quanto incentivar o desenvolvimento de novas
pesquisas.
Embora o desenvolvimento teórico e empírico referente à
teoria do rent seeking seja relativamente recente podemos
encontrar referências à atividade de rent seeking e de suas
analises, desde o final do século XVIII e início do século
XIX. Conforme Collander (1984, p.3 apud BALBINOTTO NETO, 1998)
o conceito de competição dos economistas clássicos teria um
“sabor” de “rent-seeking”, sendo assim Adam Smith teria
intuindo os efeitos da atividade rent seeking visto que um dos
temas da sua obra “Riquezas das Nações” (1776) era que o
sistema mercantilista seria equivalente a um sistema de
demanda por regulamentações e rendas (EKELUND E TOLLINSON,
1981, p. 9-10 apud BALBINOTTO NETO, 1998).
Smith procura analisar a estrutura institucional da
economia que permitiria os indivíduos apropriar-se dos
17
potenciais ganhos da divisão do trabalho e afirma que as
restrições derivadas do sistema mercantil criavam
oportunidades para o rent seeking, pois estas limitavam a
concorrência. Tal afirmação é verificada na passagem abaixo:
“O interesse dos empresários é sempre ampliar o mercadoe limitar a concorrência. Ampliar o mercado muitas vezespode ser benéfico para o interesse público, mas limitara concorrência sempre contraria necessariamente aointeresse público, e pode servir para possibilitar aosnegociantes, pelo aumento do seus lucros acima do queseria natural, cobrar, em seu próprio benefício, umataxa absurda dos demais concidadãos. A proposta dequalquer nova lei ou regulamento comercial que provenhade sua categoria sempre deve ser examinada com grandeprecaução e cautela, não devendo nunca ser adotada antesde ser longa e cuidadosamente estudada, não somente coma atenção mais escrupulosa, mas também com a maiordesconfiança. É proposta que advém de uma categoria depessoas cujo interesse jamais coincide exatamente com odo povo, as quais geralmente têm interesse em enganá-loe mesmo oprimi-lo e que, consequentemente, têm em muitasoportunidades tanto iludi-lo quanto oprimido esse povo”(SMITH, 1776, p. 229).
Ao analisar a obra de Smith encontramos a defensa de um
Estado mínimo não por acaso, mas pelo fato deste ter
consciência que, do contrário, surgiriam oportunidades para a
instalação do que hoje se é conhecido como rent seeking
(BALBINOTTO NETO, 1998).
Outro economista clássico que em sua obra apresentou uma
noção de rent seeking foi Jean Baptiste Say. Sua principal
contribuição à teoria da rent seeking é análise dos efeitos da
aplicação de recursos produtivos na restrição a concorrência.
Isto pode ser verificado na passagem abaixo:
“No momento em que um particular ou uma classe departiculares podem apoiar-se na autoridade paralibertar-se da concorrência, adquirem um privilégio àsexpensas da sociedade; podem conseguir lucros que não
18
derivam inteiramente dos serviços produtivos queprestaram parte dos quais, todavia constitui umverdadeiro imposto em proveito próprio feito sobre osconsumidores, imposto esse que, quase sempre, dividem,em parte, com a autoridade que lhes deu injusto apoio. Ébastante difícil para o legislador recusar-se a concederesses tipos de privilégios, pois eles são vivamentesolicitados pelos produtores que deles devem aproveitare que podem apresentar, de maneira bem plausível, seusganhos como um ganho para a classe industriosa e para anação, visto que os trabalhadores e eles próprios fazemparte da classe industriosa da nação” (SAY 1803, p.152apud BALBINOTTO NETO, 1998).
Say (1803 apud BALBINOTTO NETO, 1998) também afirma que as
rendas criadas através da intervenção governamental seriam uma
transferência de renda e não aumentariam o bem-estar da
sociedade, pois era resultado da restrição da concorrência.
Sendo assim Say mostra as principais consequências da
intervenção estatal na economia.
Embora tanto Smith com Say tenham encontrando algumas
evidências da atividade de rent seeking eles não se aprofundaram
no tema como Tullock que devido seus diversos trabalhos sobre
o tema ficou conhecido como o criador da pesquisa sobre rent
seeking.
Precisamos deixar nítida a diferença entre rent seeking e profit
seeking. Essa ultima expressão se refere à busca de lucros
incrementados pela produção de algum bem ou serviço. Nessa
situação o individuo profit seeking gera um processo de realocação
de recursos que possibilita o crescimento econômico.
Consideremos um mercado de concorrência perfeita onde um
indivíduo descubra um novo produto e invista recursos para
organizar a produção e a venda desse produto, durante certo
período este indivíduo será um monopolista puro e obterá renda
19
como tal. O fato do individuo inovador esta recebendo renda
econômica sinaliza ao mercado que outros produtores poderão
investir recursos nesta atividade inovadora. Consequentemente,
a quantidade produzida subirá e o produto fica mais barato.
Portanto o lucro original do individuo inovador (profit seeking) é
distribuindo entre os consumidores através da redução de preço
gerada pela maior concorrência. Já o rent seeking ocorre quando
os indivíduos ao invés de investir recursos em atividades
inovadoras preferem investir recursos na intenção de garantir
os direitos outorgados sobre rendas criadas artificialmente,
diminuído assim o bem-estar social.
1.2 TIPOS DE RENT SEEKING
Segundo Buchanan (1980), existe três formas de rent seeking:
pela criação de privilégios a grupos específicos; pela
ampliação da burocracia estatal e pelo surgimento de grupos de
pressão, ou lobby (restrições à importação). A criação de
privilégios ocorre, por exemplo, quando o governo decide
limitar o número de taxistas na cidade (SOUZA, 2009, p.231) ao
fazer isso à quantidade de táxis oferecida passara de Q0 para
Q1 e o preço da corrida subira de P1 para P2, como demostrado no
gráfico 1.
20
Gráfico 1: Limitação do Número de táxis pelo Governo
PREÇO
CURVA DE OFERTA
P2 A
HP1 B C
QUANTIDADEQ1 Q0
Fonte: Elaboração própria com base em Souza (2009, p.231).
Até a publicação do artigo de TULLOCK, acreditava-se que o
aumento no preço (P1→P2) era uma mera transferência de renda
entre os membros da sociedade e a única perda de bem estar
seria o triângulo H (Fig.1). No entanto Tullock (1967)
argumenta que o retângulo T ao invés de ser uma simples
transferência era na verdade os custos ignorados do
procedimento, no exemplo da limitação dos táxis seriam o custo
com fiscalização.
Já a ampliação da burocracia estatal ocorre quando pessoas
investem recursos para fazer parte do aparelho burocrático
T
21
estatal, por exemplo, através de concursos públicos, pois
estes apresentam remunerações maiores que os cargos privados.
Existem estudos recentes sobre as diferenças salariais
entre o setor público e o privado na Índia, onde o setor
privado é dividido em formal e informal, encontraram
diferenças entre 62% e 102% para o setor privado formal e
entre 164% e 259% para o setor informal. Também existem
estudos semelhantes para países da OCDE, América do Norte,
África, Leste europeu, Turquia, Brasil, Vietnam e Indonésia.
Somente foram encontrados números tão altos em dois países
africanos e em algumas regiões do Brasil (GLINSKAYAI AND
LOKSHIN, 2005 apud MAGRI, 2006).
Gráfico 2: Número de Cargos Públicos no Brasil
22
Fonte: http://www.clad.org/siare_isis/tamano/brasil2.html#200
Como os cargos públicos apresentam remunerações maiores
que os privados alguns indivíduos preferem estudar para
concursos a investir em formação de capital humano, pois
vislumbram no concurso público um salário maior do que os dos
meses de salário que ele abre mão para estudar e do que o
investimento em formação de capital ocasionaria (MAGRI, 2006).
Os efeitos para a sociedade é a diminuição do produto total da
economia visto que existira menos trabalhadores produzindo e
uma diminuição da atividade produtiva, pois os custos de
produção aumentarão e os preços diminuirão (Gráfico 3).
23
Gráfico 3: Impacto do Rent Seeking no Mercado de Trabalho
W /P N S
N S
LDL
P
Y1 Y0 L
c
c
cc
Fonte: Elaboração Própria.
Agora imaginemos um grupo de produtores nacionais, que
devido à competitividade dos produtores internacionais,
comecem a pressionar o governo a aumentar a taxa de importação
e isentá-los de impostos, assim conduzindo a politica
econômica de modo a incrementar sua renda econômica. Caso o
governo ceda à pressão o preço passará P0 (preço sem tarifa)
para P1; a quantidade produzida domesticamente subira de D0 para
24
D1; a importação reduzirá M0 = (Q0 – D0) para M1(Q1 – D1). Conforme
vemos no gráfico a seguir:
Gráfico 4: Impacto da Implantação da Tarifa de Importação
Fonte: SOUZA (2009 p.234)
A área EBAF corresponde à arrecadação do governo com a
imposição da tarifa de importação, o triângulo GEF representa
a perda de eficiência e as perdas sócias são representadas
pela soma do triângulo GEF com o ABC. Já os produtores
nacionais aumentam o seu excedente passando de SGp0 para
p0p1EG.
25
1.3 RENT SEEKING E CORRUÇÃO
A teoria do rent seeking foi o primeiro instrumento econômico
a desenvolver um modelo para a corrupção no setor público, ao
comparar a corrupção com o lobby essa afirma que a primeira
atividade traz danos menores, porém desconhecer três
importantes fatores: primeiramente o impacto do monopólio
corrupto no tamanho da renda, segundo, a corrupção é uma
motivação para o fornecimento de tratamento preferencial e por
ultimo os interesses envolvidos na corrupção são mais
restritivos do que os da pressão competitiva (LAMBSDORFF,
2002).
Adeptos mais tradicionais da teoria do rent seeking afirmam
que corrupção e lobbying são formas diferentes de rent seeking.
Essa diferença esta na forma de como se influencia o agente
tomador de decisão. Se o agente aceita dinheiro para favorecer
certo individuo ou empresa esse é um claro caso de corrupção,
porém quando essa influencia ocorre através de articulações
politicas envolvendo advogados ou agentes de relações públicas
essa não é considerada corrupção. Posner afirma que a
corrupção é uma transferência pura de renda e que no lobby
pode-se escolher entre pagar propina ou começar uma
articulação politica desperdiçando tempo e esforços (PROSNER,
1975 apud LAMBSDORF, 2002). Sendo assim deduzimos que a
corrupção é uma atividade menos dispendiosa e preferível ao
lobby visto que seu único custo será o valor pago ao agente
26
tomador de decisão. Porém estudos recentes (MAURO, 1997; TANZI
e DAVOODI 1997; SILVA, 2000; RAMALHO, 2006) demostram que a
corrupção afeta as decisões de investimentos, limita o
crescimento econômico, altera a receita do governo, prejudica
a concorrência fazendo com que a competitividade do país
enfraqueça e desestabiliza o ambiente de negócios. Portanto os
custos da corrupção são iguais ou ate maiores que os do lobby.
O fato de não existir medidas adequadas para medir os custos
da atividade de rent seeking dificulta esta comparação.
27
2 CORRUPÇÃO
2.1 O QUE É CORRUPÇÃO?
A definição de corrupção é de suma importação, pois é a
partir desta que definimos se uma ação é corrupta ou não.
Porém esta definição é complexa, pois pode ser tratada por
três óticas diferentes a jurídica, sociológica e econômica
(VIEIRA, 2008; GARCIA, 2003). Pela visão jurídica a corrupção
é um delito tipificado nas leis penais e ou administrativas de
cada país aproximando se assim da definição dada por Tanzi a
qual o termo corrupção vem do verbo latino corrumpere (cum=com e
rumpere = romper) que significa quebra das regras, normas ou
padrões estabelecidos (TANZI, 1998 apud GARCIA, 2003). No
Brasil a corrupção pode ser tipificada em dois artigos do
Código Penal, o artigo 317, corrupção passiva e o artigo 333,
corrupção ativa:
(...)Corrupção passivaArt. 317 - Solicitar ou receber, para si ou para outrem,direta ou indiretamente, ainda que fora da função ouantes de assumi-la, mas em razão dela, vantagemindevida, ou aceitar promessa de tal vantagem:Pena - reclusão, de 1 (um) a 8 (oito) anos, e multa.§ 1º - A pena é aumentada de um terço, se, emconsequência da vantagem ou promessa, o funcionárioretarda ou deixa de praticar qualquer ato de ofício ou opratica infringindo dever funcional.
28
§ 2º - Se o funcionário pratica, deixa de praticar ouretarda ato de ofício, com infração de dever funcional,cedendo a pedido ou influência de outrem:Pena - detenção, de 3 (três) meses a 1 (um) ano, oumulta.(...)Corrupção ativaArt. 333 - Oferecer ou prometer vantagem indevida afuncionário público, para determiná-lo a praticar,omitir ou retardar ato de ofício:Pena - reclusão, de 1 (um) ano a 8 (oito) anos, e multa.Parágrafo único - A pena é aumentada de um terço, se, emrazão da vantagem ou promessa, o funcionário retarda ouomite ato de ofício, ou o pratica infringindo deverfuncional (BRASIL, 1940).
Este enfoque tem a vantagem de estabelecer fronteiras
claras do que é ou não corrupção, porém nem sempre o ato
corrupto se limita ao que está registrado pela lei além do
fato que a corrupção pode ser abolida por um decreto.
A interpretação sociológica aborda a corrupção com uma
visão mais ampla definindo ela como uma resposta à realidade
social e o desenvolvimento econômico, ou seja, o comportamento
corrupto é determinado por situações sociais geradas por
determinadas estruturas da sociedade (GARCIA, 2003). Nesta
visão considera-se o relativismo cultural que significa que um
ato corrupto num determinado país pode constituir-se normal e
aceitável em outro momento histórico ou num país diferente
(VIEIRA, 2008; GARCIA, 2003).
Na visão sociológica a definição de corrupção esta baseada
no entendimento individual da sociedade do que é ou não um ato
corrupto dificultando assim uma conceituação mais precisa.
29
Já na visão econômica a corrupção surge a partir da
existência de mercados corruptos que transacionam produtos e
serviços através do comportamento maximizador dos agentes
econômicos. Esta está subdividida em três teorias principais
que são a teoria do rent seeking (abordada na primeira seção
deste capítulo), a teoria econômica da propina e a ultima
teoria é a relação entre desempenho econômico e corrupção.
A teoria econômica da propina é um complemento da teoria
do rent seeking. Nesta teoria a corrupção está vinculada as
imperfeiçoes do mercado como, por exemplo, nas obras públicas
onde os preços são dificilmente estabelecidos por uma lógica
de mercado facilitando desta forma o superfaturamento e a
divisão de propina entre as partes envolvidas. Silva (2000)
define propina como o meio financeiro que transforma relações
impessoais em pessoais visando à transferência ilegal de
renda, ou a apropriação indevida de recurso de terceiros ou à
garantia de tratamento privilegiado.
A mais moderna teoria da economia sobre corrupção é a que
relaciona corrupção com desempenho econômico. O
desenvolvimento desta teoria ocorre principalmente com o
trabalho de Shleifer e Vishny (1993) no qual afirmam que a
corrupção esta ligada a falta de participação da sociedade nas
instituições politicas e ao excesso de regulamentação e
centralização feita pelo governo.
Como a corrupção é um fenômeno multifacetado existem
vários tipos de corrupção. A principal divisão existente é a
que classifica a corrupção em política ou burocrática. No
30
entendimento geral, a corrupção política é compreendida como a
manutenção ou distribuição de poder político para obter ganhos
privados através de recursos públicos. As principais
definições de corrupção política são:
Quadro 1: Principais Definições de Corrupção Política
Autores DefiniçõesWerlin
(1979:73)“... a corrupção política é o desvio derecursos públicos para propósitos não
públicos”.Theobald(1990)
“... a corrupção política ocorre quandopolíticos formulam e legislam para o seu
próprio beneficio”.Knight
(1996:220)“O uso do poder politico e do cargo para
beneficiar determinado indivíduo ouentidade coletiva de maneiras ilegais e/ou
consideradas corruptas, impróprias ouinteresseiras”.
Gronbeck(1997)
“A corrupção política situa-se no largoespectro de patologias políticas, sendoestes atos e intenções que violam leis,procedimentos e expectativas ideológicos-
culturais de um sistema político”.Fonte: GARCIA (2003, p.29).
Já a corrupção burocrática ocorre quando indivíduos se
utilizam de um cargo público para atender demandas pessoais,
normalmente de cunho monetário. O quadro abaixo apresenta as
principais definições de corrupção burocrática:
31
Quadro 2: Principais Definições de Corrupção Burocrática
Autores DefiniçõesWertheim (1963) Considera um ato corrupto a aceitação de
presentes oferecidos por pessoa privada como objetivo de induzir o funcionário público
a ter especial consideração com osinteresses particulares deste doador. Oautor também considera um ato corrupto aextorsão buscada pelo funcionário para
execução do dever público.Leff (1964) A corrupção burocrática é uma instituição
extralegal que é usada por agentes privados(indivíduos, grupos ou setores sociais eeconômicos) para obter influência sobre as
ações da burocracia.Bayley
(1996:720)“... um termo geral que se refere ao mau usoda autoridade como um resultado de ganhos
pessoais, que não precisam sernecessariamente monetárias”.
Nye (1967:417) “O comportamento que se desvia dasobrigações formais do cargo (público) por
causa de vantagens particulares, pecuniáriasou ganho de status; ou infração das normas queresguardam o exercício de determinados tiposde influência de interesses particulares”.
Hungtington(1968:377)
“... o comportamento dos funcionáriospúblicos que se desviam das normas
administrativas a fim de buscar benefíciosprivados”.
Mcmullan, Brookse Gardiner(1970).
Negligência ou não desempenho intencional deum dever reconhecido, ou exercício de um
poder não autorizado por motivo de vantagensmais ou menos imediatas e diretamente
pessoais.McMullan (1970) Corrupção surge quando o agente público
corrupto aceita dinheiro ou o equivalente adinheiro para fazer algo que é seu dever
32
fazer de qualquer forma, ou que é seu devernão fazer; ou, ainda, aquele que exerce um
poder legítimo por razões impróprias.Gardiner e Lyman
(1978:135)“... a troca de dinheiro ou outros bens
materiais por um tratamento preferencial porparte do agente público”.
Andvig(1991:160)
A corrupção na esfera burocrática pode serdefinida como sendo transações ilegais que
são realizadas entre um membro de umadeterminada organização hierárquica e umagente fora dela. O membro da organizaçãoexplora, de algum modo, o seu poder de
decisão ou informação específica, que tem umdeterminado valor econômico para o não
membro, a fim de obter algum tipo de ganhoou renda econômica.
Mbaku (1992:262) “... a corrupção burocrática éprincipalmente um comportamento Rent Seeking, o
qual está associado com a intervençãogovernamental na economia. A intervençãocria rendas que são capturadas através dapolítica”. O autor complementa a definição,
afirmando que a receita de políticos eburocratas pode ser derivada a partir dataxação de atividades corruptas, tais como
rendas ilegais, licenças e contratos.Shleifer e
Vishny(1993:599)
Definem a corrupção que ocorre ao nívelgovernamental como a venda, por funcionáriospúblicos, da propriedade pública para ganhos
pessoais.Carlton-Carew
(1993)Os conceitos de corrupção e Rent Seeking seriam
equivalentes, em certa medida, pois elestratam de um mesmo fenômeno, qual seja, das
restrições e privilégios concedidos adeterminados grupos e que implicam
distorções da economia e que afetam odesempenho econômico.
Kurer (1993:260) Define a corrupção como um comportamento queviola leis e regras administrativas com a
33
finalidade de obter ganhos privados.Klitgaard (1994) “... é o comportamento que se desvia dos
deveres formais de uma função pública devidoaos interesses de natureza pecuniária, oupara melhorar o status, ou que viola regras
contra o exercício de certos tipos decomportamentos ligados ao interesse
privado”.Klitgaard(l994:11)
“... a corrupção pode envolver promessas,ameaças ou ambas; pode ser iniciada por um
servidor público ou por um clienteinteressado; pode envolver serviços ilícitosou lícitos; pode ocorrer dentro ou fora da
organização pública".Tanzi (1995) “... prática intencional com o objetivo de
estabelecer um tratamento diferencial entreagentes econômicos (...) em um ambiente
corrupto as relações pessoais ou familiaresinterferem nas decisões econômicas tomadas
por agentes públicos (burocratas epolíticos) e privados.”
Khan (l996:12) A corrupção burocrática é “um comportamentoque se desvia das regras formais de condutapública...com o objetivo de ganhos privados
como riqueza, poder ou status”.Rose-Ackerman
(1996:2)Pagamentos aos funcionários públicos ou
agentes governamentais envolveriam corrupçãoquando eles são feitos de modo ilegal com oobjetivo de obter um benefício ou evitar um
custo.Fonte: GARCIA (2003 p.30-32).
A corrupção burocrática pode ser dividida em centralizada
e descentralizada. Quando a decisão corrupta cabe a um único
agente público ela é chamada de centralizada. A
descentralizada ocorre quando qualquer agente público pode
tomar a decisão corrupta.
34
Partindo desta análise Rose-Ackerman (1999) dividiu a
corrupção burocrática em bottom-up, que é quando burocratas de
níveis hierárquicos mais baixos arrecadam propinas, parcelando
seus dividendos com superiores, e em topdown que acontece
quando burocratas das altas esferas compram o silêncio dos
seus subordinados para posteriormente parcelar seus ganhos
ilegais.
A corrupção também pode ser divida em eventual ou
sistêmica. A corrupção eventual é praticada por desvios de
comportamentos ou por disposição psicológica para atos
corruptos. Já a sistêmica esta relacionada a uma estrutura
monopolista e de impunidade dos atos corruptos.
Outra forma de separar a corrupção é defini-la como
organizada e caótica. Definimos corrupção organizada quando os
empresários sabem exatamente quem subornar e o valor de tal
ação confiando plenamente que o contrato será respeitado. Já
na corrupção caótica o empresário precisa subornar diversos
agentes e não tem a garantia que o contrato será cumprido.
Para Shleifer e Vishny (1993) a corrupção pode ser com
roubo ou sem roubo. No caso de corrupção com roubo, o
funcionário não dará nada ao governo, e simplesmente esconde a
venda do bem público. Neste caso, o preço que o comprador
pagará é apenas igual ao suborno, e poderá ser menor que o
preço oficial estabelecido pelo governo. Na corrupção sem
roubo o agente devolve o preço cobrado pelo governo ao
tesouro, mas inclui um valor adicional. Neste caso o suborno
35
funciona como um imposto. Os gráficos a seguir ilustram os
dois casos:
36
Gráfico 5: Corrupção com Roubo.
P
D
P
Pc RM g
QQ c Q
Fonte: Shleifer e Vishny (1993)
Gráfico 6: Corrupção sem Roubo
PD
Pc
P CM g
RM gQ
QQc
Fonte: Shleifer e Vishny (1993)
37
Partindo da divisão efetuada por Shleifer e Vishny,
Brunetti e Weder (2001) definem corrupção como extorsiva e
colusiva. A primeira ocorre quando o burocrata tem poder
suficiente para rejeitar ou atrasar um serviço público com o
objetivo de extrair propina. A corrupção colusiva se dá quando
o agente tem poder para criar e/ou aplicar regras e normas que
facilitem a corrupção dificultando a detecção do ato corrupto.
Avaliando as divisões feitas percebemos que todas ou a
grande maioria se relacionam com a corrupção burocrática.
Johnston (2002) afirma que a corrupção tende a surgir quando
ocorrem mudanças políticas e econômicas bruscas. Partido da
análise da influência da política na corrupção ele chega à
conclusão que existe quatro tipos de corrupção:
A. Concorrência entre grupos de interesse: São grupos que
influenciam uma elite política vulnerável através de
contribuições de campanhas, outros tipos de doações ou oferta
de suborno para que tenham seus interesses atendidos. Por ser
desordenada também pode ser chamada de caótica e por ocorre de
forma individualizada pode ser classificada como eventual. O
caso da multinacional francesa Alstom, suspeita de pagar
propinar para ganhar a licitação do metrô de São Paulo, é um
exemplo de concorrência entre grupos de interesse.
B. Hegemonia da elite: Ocorre quando uma elite política
enraizada no poder domina e explora oportunidades econômicas.
Esse tipo de corrupção também coincide com a corrupção
sistêmica, centralizada, organizada e colusiva. Os regimes
militares e a China são exemplos de hegemonia da elite.
38
C. Clientelismo fragmentado: É caracterizado por uma elite
política fragmenta e insegura que para manter-se no poder
formam clãs pessoais usando para isso o pagamento de suborno
ou a intimidação inclusive com o uso da violência. O
clientelismo fragmentado também pode ser considerado um caso
de corrupção sistêmica, top-down, centralizada ou extorsiva.
São exemplos de clientelismo fragmentado países como Itália e
a Rússia (pós-privatizações).
D. Máquinas de clientelismo: Surge quando a elite política
manipula a concorrência política explorando interesses
econômicos com o intuído de se propagar no poder. Essa pratica
corrupta ainda pode ser classificada como do tipo sistêmica ou
organizada. O caso do mensalão ocorrido no governo Lula é um
exemplo desse tipo de corrupção.
Contudo para que possamos classificar a corrupção de forma
apropriada precisamos conhecer as atividades corruptas
existentes da economia. Seguindo esta lógica Mbaku (1992:254-
255 apud GARCIA, 2003) identifica quatro classes de atividades
corruptas:
I. Cost reducing corruption, os funcionários tentam reduzir os
custos dos agentes, reduzindo impostos ou não cumprindo normas
de regulamentação. Estas atividades podem gerar corrupções do
tipo eventual, com roubo ou colusiva.
II. Cost enhancing corruption, os burocratas tentam apropriar parte
da renda criada por restrições sobre um setor ou produto. Esta
classe de atividades gera corrupção do tipo sem roubo e do
tipo extorsiva.
39
III. Benefit enhancing corruption, ocorre sempre que um funcionário
busca transferir benefícios para um agente em excesso do que
está legalmente estabelecido. As atividades desta classe geram
corrupção do tipo organizada, com roubo, colusiva e de grupo
de interesse.
IV. Benefit reducing corruption, ocorre sempre que um funcionário
busca se apropriar dos benefícios de um agente. Neste caso
provoca corrupção com roubo e extorsiva.
2.2 CAUSAS DA CORRUPÇÃO
A corrupção é um fenômeno globalizado que ocorre tanto em
democracias quanto em regimes totalitários, em todos os níveis
de desenvolvimento e tipos de sistemas econômicos. Portanto
quais são suas causas? Segundo o senso comum a corrupção surge
como resultado de uma falha de caráter do individuo que exerce
função pública e responde pela alocação de recursos.
No entanto Silva (1995) afirma que a corrupção pode ser
estudada cientificamente, desta forma a maioria dos trabalhos
científicos assinalam a corrupção como resultado da interação
governo/sociedade/empresário influenciadas pela excessiva
regulamentação e intervenção estatal na economia, alto poder
discricionário dos agentes públicos, as estruturas de mercado
existentes e pela ineficiência das instituições.
40
O quadro 3 expõe os principais estudos sobre corrupção,
suas análises e a relação com as causas da corrupção.
Quadro 3: Causas da Corrupção
Causas Análises AutoresEstrutura
demercado
A corrupção surge como um subproduto doprocesso de modernização dos países emdesenvolvimento. A sua hipótese é que
em países que modificam a sua estruturaeconômica, onde o setor industrialpassa a ter um papel preponderante,haverá problemas com a estrutura
política, tornando a corrupção umaalternativa sobre as demandas do
sistema econômico.
Huntington(1968,379)
Afirmam que a corrupção mostra-se maiselevada nos países onde as firmas sãomais “protegidas”, tanto por barreirasnaturais como por barreiras comerciais,onde há poucos competidores ou onde asregulamentações não são efetivas paraprevenir práticas anticompetitivas.
Ades e DiTella(1995)
Acrescenta que, embora os aumentos daparticipação dos investimentos privados
reduzam as oportunidades para acorrupção, o processo de privatização,por si mesmo, pode criar incentivos decorrupção. Uma firma poderá ofertarpropinas para, por exemplo, ser
favorecida num processo de seleção. Aautora cita o caso da Argentina, onde o
processo de privatização favoreceuempresários que possuíam informações
Rose-Ackerman(1996,2)
41
privilegiadas e relações corruptas coma burocracia.
A privatização tende a reduzir otamanho absoluto da corrupção no setorpúblico. Entretanto, é preciso separardois momentos distintos neste processo.O primeiro ocorre no período próximo avenda da empresa. Nesse período haverá,provavelmente, a redução da corrupçãodevido ao aumento da eficiência da
empresa, em vista dos ajusteseconômicos, financeiros e operacionaisrealizados para viabilizar a venda da
empresa e o aumento da transparência desuas atividades. Já durante o processode venda da empresa a corrupção pode
surgir com mais vigor, pois asnegociações para a busca de melhorescompradores abrem espaço para acordos
ilícitos.
Campos(2002, 778)
Encontraram evidencias de grandecorrupção no processo de pré-
privatização nos países do LesteEuropeu, principalmente na ex-UniãoSoviética. As Justificativas para a
presença da corrupção foram aindisponibilidade de informações e afalta de transparência no processo de
privatização. Já na fase pós-privatização, há uma tendência a
redução do ambiente corrupto, visto quea privatização provoca uma redução nas
atividades Rent Seeking.
Kaufman eSiegelbaum(1999)
Observa que os recentes processos deprivatização podem ser uma fonte decorrupção na medida em que empresasprivadas destinem recursos para terem
seus nomes incluídos na lista depretendentes ou de restringir o número
Tanzi(1998,562-
563)
42
de competidores potenciais nos leilõesde privatização.
Tratam a corrupção como um problema deestrutura de mercado monopolizada,sendo a concorrência burocrática epolítica desejada para controlar o
fenômeno da corrupção no setor público.Os autores comparam a estrutura
existente entre a empresa nacional decorreios americana e o órgãoresponsável pela emissão de
passaportes. A empresa de correios, pordispor de uma rede de agencias, teriauma probabilidade menor de convivênciacom a corrupção quando comparado com o
órgão emissor de passaportes,tradicionalmente monopolista.
Shleifer eVishny
(1993, 604-611)
Sugeriu que, em vez de ofertar aoagente público uma bem definida esferade atuação, sobre a qual ele possa terum poder monopolista, a burocracia deve
promover a competição dentro daatividade pública, de maneira que o
agente privado possa escolher o serviçomais eficiente. A autora acrescenta quea colusão entre muitos agentes públicosé improvável, de maneira que o ambiente
competitivo determina um nível depropinas próximo a zero.
Rose-Ackerman(1978a)
Enfatizou que ações corruptas estãoparcialmente enraizadas a uma má
governança das agências públicas e pelafalta de competição, impossibilitandoum serviço adequado ao contribuinte. Aprestação de serviços públicos poragências monopolistas possibilita um
alto poder decisório. Este poderestabelece a necessidade de mecanismosde incentivos e recompensas para que
Buscaglia(1997:277)
43
não se adote uma atitude desonesta ounegligente, prejudicando os interesses
da sociedade.
Excessiva
Intervenção
Estatalna
Economia.
Defendem que a causa fundamental dacorrupção é a excessiva intervençãoestatal na economia oportunizando umsistema de incentivos para a atividadecorrupta na esfera pública. Quanto mais
intervém o Estado, maior aregulamentação, e maior o poderdiscricionário de burocratas e
políticos, proporcionando mais riscos eoportunidades para o surgimento deprocedimentos e mercados paralelos.
Krueger(1974),Bates
(1990),Mbaku
(1992) eRose-
Ackerman(1978a)
Afirma que em economias altamenteregulamentadas os resultados das
políticas públicas são influenciadospara atividades de grupos de interesse
que buscam transferênciasgovernamentais e por burocratas que
oferecem as transferências. Para ele, acorrupção está relacionada com o nívelde atividade governamental da economia.Países na qual a alocação dos recursostenha sido politizada, a burocraciaestatal se toma a principal estrutura
para a alocação de recursos, e não maiso mercado. Se as oportunidadespolíticas prevalecem, sobre as
alocações determinadas pelo mercado, apolítica torna-se a principal forma de
obter ganhos financeiros.
Mbaku(1992, 264)
Estruturade
mercado eintervenç
ãoestatal
Enfatiza que a intervençãogovernamental nos mercados cria lucrosmonopolistas através da atividade de
Rent Seeking, de tal forma que osburocratas buscarão capturar parte das
rendas monopolistas, despendendorecursos para se tomarem burocratas e
Mbaku(1992,265)
44
demandando suborno daqueles que buscamprivilégios e lucros monopolistas.
Contudo, esta demanda somente existiráse houver uma excessiva intervençãogovernamental na economia, criandorendas que serão buscadas através do
processo político. Não havendo oprocesso de alocação política dosrecursos, a oportunidade para os
burocratas demandarem suborno seránula.
Poderdiscricionário dosagentespúblicos.
Salientam que a corrupção criaoportunidades para que funcionários
tirem proveito de sua função de alocarbens escassos. Tais proveitos,
juntamente com recursos como empregos econtratos, extraídos do próprio Estado,são os bens que os políticos oferecem
em troca de apoio político.
Krueger(1974) eBates(1990)
Afirma que a regulamentação excessivaamplia o poder discricionário dosservidores públicos e políticos,
permitindo que decisões relevantessejam tomadas sem a necessidade de
prestação de contas.
Rose-Ackerman(1978a)
Ineficiência dasInstituiç
ões.
A fraqueza das instituições e aausência de um processo democráticotambém podem justi car um aumento dafi
corrupção, destacando que a corrupção émaior em países onde a instituição
judicial não está bem desenvolvida (nãosão independentes da influência
política).
Ades e DiTella
(1995,124)
Afirma que nos países com regrasinstitucionais fracas, ineficientes e
sem um autocumprimento, oscomportamentos oportunistas são muito
Mbaku(1996, 100)
45
comuns.
Destaca que a corrupção e o tráfico deinteresses pessoais são gerados em
sociedades onde não existe umaseparação formal entre o Estado e o
resto da sociedade. Nessas sociedades,políticos ou burocratas não estabelecem
uma distinção entre seus ingressoseconômicos pessoais e os do Estado.
Rose-Ackerman(1978b)
Fonte: Elaboração do autor com base em Garcia (2003 p.41-44).
Contudo existe uma ambiguidade quando nos referimos a
regulamentação da economia, pois como afirma Andvig et all (2000,
p.92-93 apud MACIEL, 2005) não sabemos se a corrupção é causada
pela regulação ou se essa é causada pela corrupção.
2.3 MENSURANDO A CORRUPÇÃO
O grande problema de se realizar estudos sobre corrupção
está pautado na dificuldade de medi-la. Esta dificuldade esta
relacionada com a natureza criminosa e sigilosa do ato
corrupto e durante muito tempo isso serviu como máscara para
os custos da corrupção. Porém a globalização e a crescente
competitividade internacional fizeram com que a preocupação
com os custos da corrupção ascendessem e deste modo, nos
últimos anos cresceu o movimento para se mensurar os casos de
corrupção e seus custos.
46
Mas afinal como podemos medir a corrupção? Segundo Speck
(2000) os escândalos relatados na mídia, as condenações
contabilizadas nas instituições legais e as pesquisas de
opinião pública são as principais fontes para a quantificação
do problema.
Sitja e Balbinotto Neto (2008) atribuíram à liberdade de
imprensa como um dos motivos para a mudança do comportamento
sobre a corrupção. Os autores sugerem que “o nível de
liberdade de imprensa se correlaciona de forma negativa com a
percepção da corrupção nos países, ou seja, quanto mais livre
a imprensa, menor será a corrupção existente na nação” (Sitja
e Balbinotto Neto, 2008, p.51) através de uma análise cross-
section de 86 países chegam à conclusão que a liberdade de
imprensa é um forte instrumento para se combater a corrupção,
pois aumenta a abrangência das informações fato que melhora a
fiscalização da atuação dos burocratas pela sociedade.
Portanto esse estudo juntamente com outros como o de Brunetti
e Weder (2001) servem de argumentação para analistas que usam
o número de relatos de corrupção na mídia como forma de
mensuração. No entanto esta pratica recebe severas criticas,
pois os dados dependem da liberdade de imprensa e são
facilmente manipulados. Speck nos mostra um exemplo disso:
Um país ou uma região com uma imprensa censurada, porexemplo, ou sob forte controle de membros da elitepolítica governante, poderá [ter um reduzido número decasos de corrupção](...), uma vez que possíveisescândalos não são investigados e tornados públicos —não havendo, em decorrência, qualquer notícia sobrecorrupção. De outro lado, as crescentes sensibilidade eexperiência jornalísticas ou a mudança na linhaeditorial de um jornal, dando-se mais espaço àsdenúncias de corrupção, poderá induzir o observador a
47
concluir que a corrupção esteja aumentando. (Speck,2000, p.10-11.)
Sendo a corrupção uma espécie de crime, outra forma de
mensura-la é utilizar dados fornecidos pelas instituições
legais (policia, Ministério Público e os tribunais de justiça)
como o número de casos ou de pessoas investigadas, processos
recebidos pela justiça e o número de condenações aplicadas.
Porém como somente uma pequena parte nos casos de corrupção é
investigada esses dados não mostrar a real frequência dos atos
corruptos e muito menos a sua quantidade analisando, portanto
somente características do sistema punitivo da corrupção
(SPECK, 2000).
Visto a dificuldade apresentada pelos outros dois métodos
apresentados (número de escândalos na mídia e dados fornecidos
pelo sistema legal), as pesquisas de opiniões tem sido o
instrumento mais utilizado para se medir a corrupção. Speck
divide as pesquisas de opinião em três grupos: as sobre o que
é corrupção, as que identificam a corrupção como risco para os
investimentos e as que buscam formas para combater a
corrupção.
No primeiro grupo estão as pesquisas que buscaram avaliar
como a sociedade conceitua corrupção. Esse tipo de pesquisa
apresenta quadros com algumas situações (todas corruptas
perante a lei) e o entrevistador solicita ao entrevistado que
as classifiquem como corruptas ou não. Esse tipo de pesquisa
comprovou empiricamente a tese de Heidenheimer (1970 apud SPECK,
2000) na qual ele sugere a existência de três categorias de
corrupção:
48
“corrupção preta” —quando lei e norma socialcoincidem; “corrupção cinza” — quando os atoresavaliam determinado comportamento de formacontroversa; e “corrupção branca” — quando a leireprova, mas a maioria da população ou se mostratolerante ou sequer reconhece determinadocomportamento como moralmente questionável.(Heidenheimer, 1970 apud SPECK, 2000, p.13).
Além disso, essas pesquisas introduziram dados empiricamente
quantitativos no debate sobre corrupção e ratificaram o
relativismo do conceito de corrupção.
O segundo grupo apresentam pesquisas feitas por empresas
que avaliam o risco de investimento, por exemplo a Standard and
Poors, que a partir dos anos 80 começaram a incluir a
corrupção, como um risco pra o investimento, nas análises dos
países. Essas empresas medem a corrupção através de
observações subjetivas de especialistas, baseadas em
entrevistas com empresários e jornalistas, com a finalidade de
fornecer índices que sirvam de base para análises comparativa
entre países. A partir dos indicadores fornecidos por essas
empresas a Transparência Internacional, organização não-
governamental dedicada ao combate à corrupção com sede em
Berlim, formula desde 1995 o Índice de Percepções de Corrupção
(IPC). O IPC é um ranking onde se atribuída notas de 0 a 10
para a percepção da corrupção onde 0 é totalmente corrupto e
10 é um país livre de corrupção. A reunião de um grande número
de fontes num só índice colabora para sua confiabilidade fato
que explica a utilização do IPC em diversos estudos empíricos.
Porém pelo fato de se basear em percepções subjetivas este
índice não permite a comparação do tipo o país X é mais
49
corrupto do que o país Y, pois o IPC mede percepções e não
fatos.
No último grupo estão pesquisas que tentam sensibilizar a
população sobre o problema da corrupção buscando causas e
soluções para o problema. Nele estão pesquisas que buscam
conscientizar a sociedade sobre os custos da corrupção e seus
efeitos negativos; as que tentam identificar o grau de
corrupção em determinado setor para que se possa elaborar
reformas mais eficientes no combate a corrupção e finalmente
pesquisas que procuram analisar a eficiência das reformas
realizadas (SPECK, 2000).
2.4 DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO E CORRUPÇÃO
A questão do desenvolvimento econômico têm suas origens
nos economistas mercantilistas e clássicos, porém somente no
século XX, com o advento da contabilidade social, desponta
como uma área independente da economia e possibilitou a
comparação das rendas das nações e consequentemente a
classificação dos países em “ricos” ou “pobres”. Seu arcabouço
teórico esta definido nas obras dos mercantilistas, de Smith,
Marx, Schumpeter, e Keynes (BRESSER-PEREIRA, 2011).
Mas afinam o que é desenvolvimento econômico, como vemos
em Souza (2009) não existe uma definição universal para o
50
assusto pelo contrario existe duas correntes de pensamento a
primeira de cunho teórico defende que crescimento e
desenvolvimento são a mesma coisa e a segunda que partindo de
observações empíricas entende que o desenvolvimento surge com
um conjunto de melhorias no nível de vida de uma população e
não só com crescimento econômico.
Bresser-Pereira um dos principais defensores do primeiro
grupo define desenvolvimento econômico como “(...) o processo
de acumulação de capital e incorporação de progresso técnico
ao trabalho e ao capital que leva ao aumento da produtividade,
dos salários e do padrão médio de vida da população” (BRESSER-
PEREIRA, 2008 p.1) e afirma que a interdependência dos setores
é um fato social indiscutível que coloca em dúvida a
conveniência de se distinguir crescimento de desenvolvimento
social, mas salienta que existem circunstâncias onde
crescimento de renda per capita não configura desenvolvimento
econômico, por exemplo, os países cuja renda per capita cresce
devido à exploração de um recurso natural em abundância
(BRESSER-PEREIRA, 2008).
Celso Furtado (2004) define desenvolvimento econômico não
apenas como um processo macroeconômico, mas sim como o caminho
para sociedade ser mais criativa e humanitária sendo assim
Furtado distingue crescimento de desenvolvimento econômico e é
um dos expoentes da escola estruturalista que afirma que
desenvolvimento econômico só é obtido com mudanças na
estrutura econômica, social e institucional.
51
Os institucionalistas afirmam que o desenvolvimento
econômico é um processo marcado pela incerteza, pela
especificidade histórica e influenciado pelas normas, regras e
hábitos das instituições (Conceição, 2007).
Podemos dividir a Economia Institucional e dois grupos os
dos seguidores do antigo institucionalismo norte-americano que
acreditam que a racionalidade econômica dos agentes não
explica a realidade e o desenvolvimento; do outro lado temos
os teóricos da Nova Economia Institucional (NEI) que acreditam
que os agentes agem segundo as regras da sociedade.
(Conceição, 2007 e Reis, 2010). O segundo grupo, representado
principalmente por Douglass North, acredita que o
desenvolvimento econômico é explicado pela compreensão do
processo de mudança econômica. North chega à conclusão que as
mudanças institucionais são mais importantes do que as
mudanças tecnológicas (GALA, 2003).
A NEI esta baseada principalmente na relação das
instituições com o processo econômico (BARCELOS, 2003).
Douglas North (1994 apud CONCEIÇÃO, 2000) define as instituições
como:
(...) restrições humanamente inventadas que estruturamas interações humanas, constituindo-se de restriçõesformais (regras, leis, constituições), de restriçõesinformais (normas de comportamento, convenções, códigosde conduta auto impostos) e de suas características emfazê-las cumprir. (North 1994, apud CONCEIÇÃO, 2000,p.19).
Desta forma a relação entre instituições e processo econômico
é determinada da seguinte maneira: “instituições determinam a
52
performance econômica; e a performance econômica determina as
instituições” (BARCELOS, 2003, p.5).
De acordo com North o fato dos agentes serem incapazes de
tomarem decisões ótimas faz com o ambiente econômico e social
seja incerto e essa incerteza gera os custos de transações
(GALA, 2003). As instituições tem o papel de fazer regras que
diminuam os custos de transações, por exemplo, protegendo a
propriedade privada.
Quando não existem instituições suficientemente fortes
para garantir que as regras sejam cumpridas, os agentes
buscaram maneiras para diminuir os seus custos como, por
exemplo, o pagamento de propina.
As consequências da corrupção para o desenvolvimento
econômico podem ser avaliadas através de duas correntes. A
primeira, chamada de revisionista, destaca os aspectos
positivos da corrupção e tem como seus principais
representantes Nye (1967), Leff (1964) e Hungtington (1968)
(GARCIA, 2003 e CARRARO, 2003). A segunda corrente aponta a
corrupção como um obstáculo a alocação eficiente dos recursos
e seus impactos no crescimento econômico, seus principais
representantes são Paolo Mauro, Susan Rose-Ackerman.
A visão dos principais autores revisionistas foi resumida
pelo professor Balbinotto Neto (2000, p.164 apud MACIEL, 2005,
p.23):
Leff (1966), Huntigton (1968) e Nye (1966) argumentaramque a corrupção pode ser vista como um mecanismo quepromove o desenvolvimento econômico. Isto poderiaocorrer de vários modos segundo eles: (i) em primeirolugar, as práticas consideradas corruptas agilizariam os
53
trâmites burocráticos e permitiria aos indivíduos evitara burocracia e a demora que geralmente ocorre emsistemas burocráticos nos países em desenvolvimento;(ii) em segundo lugar, os funcionários públicos querecebessem suborno poderiam trabalhar com mais afinco epresteza, visto que o suborno funcionaria como umaespécie de incentivo e um estimulo a maior produtividadedos mesmos; (iii) a corrupção promoveria a formação decapital na medida em que centralizaria capitais emdeterminados setores quando o capital privado fosseescasso ou houvesse dificuldades de se cobrar impostos epor fim, (iv) o suborno promoveria a integração daselites dirigentes nos países recém-emancipados.(Balbinotto Neto, 2000 apud Maciel, 2005, p. 24).
Carraro ao analisar a corrupção por esta visão conclui que
ela funcionaria como um seguro contra ações indesejadas do
governo (Carraro, 2003), pelo fato que ao pagar propina o
empresário diminui o “risco politico de o seu projeto ser
rejeitado em algum órgão do governo” (ibid,p.21).
Segundo Klitgaard (1994 apud GARCIA, 2003) existiriam um
ponto ótimo de corrupção. Pela sua análise a sociedade deve
combater a corrupção somente se os custos de mensuração forem
menores que os benefícios trazidos pela corrupção. Sendo assim
somente se combateria a corrupção sistêmica.
Paolo Mauro afirma que a corrupção traz consequências
adversas principalmente para o crescimento econômico. Segundo
suas observações “uma evolução de um desvio padrão no índice
de corrupção provoca o aumento dos investimentos em 5% do PIB
e a elevação em 0,5% da taxa anual de crescimento do PIB per
capita” (Mauro, 1995).
Isso ocorre porque os investidores enxergam a corrupção
como um imposto maléfico devido a sua incerteza e necessidade
de sigilo. Além de influenciar os níveis de investimento a
54
corrupção traz influência sobre o orçamento público e na
qualidade dos serviços públicos e de infraestrutura prestados
pelo Estado (Mauro, 2002).
Rose-Ackerman afirma que a corrupção afeta a eficiência
das licitações e privatizações do governo, aumenta a
burocracia incentivando as desigualdades sociais e diminuindo
a legitimidade do governo (Rose-Ackerman, 2002).
Para Tanzi e Davoodi (1997) a corrupção está associada a
um maior gasto com salário e remunerações e como estes são os
principais componentes dos gastos públicos não sobram recursos
para investimentos produtivos e a decisão destes é distorcida
pela corrupção (Tanzi and Davoodi, 1997).
Segundo Al-Marhubi (2000) a corrupção favorece a
informalidade das empresas o que diminui a arrecadação do
governo aumento o déficit fiscal que consequentemente eleva a
inflação. Porém a inflação além de consequência pode ser causa
da corrupção, pois a corrupção funciona como um instrumento de
estabilidade para o ambiente inflacionário (ibid).
Para Garcia nos últimos anos houve uma mudança na visão da
corrupção que passou a ser considerado um problema de má-
alocação que afeta as instituições e o desenvolvimento
socioeconômico dos países.
55
3. A CORRUPÇÃO NO BRASIL ENTRE OS ANOS DE 2001 A 2011
Apresentaremos nessa seção os principais casos de
corrupção enfrentados pelo Brasil na ultima década, de acordo
com o jornal Folha de São Paulo (COSTA; FRANCO, 2011) o
objetivo é identificar qual o tipo de corrupção vivida em
nosso país.
Começamos nossa análise com o caso da SUDAM
(Superintendência do Desenvolvimento da Amazônia), que
consiste na investigação da Polícia Federal sobre empresas que
fraudavam projetos apresentados a superintendência. Através de
grampos telefônicos a PF descobriu um engenhoso esquema de
corrupção que estaria dividido em quatro partes: a primeira
composta por pessoas do altão escalão do governo federal na
área da SUDAM, como por exemplo, o então senador Jader
Barbalho e o ex-superintendente da SUDAM (por indicação de
Jader) José Arthur Tourinho esses seriam responsáveis pela
indicação de funcionários responsáveis pela liberação de
recursos e fiscalização da SUDAM compondo desta forma a
segunda parte; a terceira parte é representada por escritórios
responsáveis por apresentar os projetos a SUDAM e por último
os empresários beneficiados pelo esquema.
As ligações ocorreriam da seguinte forma: os escritórios
apresentavam os projetos e subornavam os funcionários da SUDAM
para conseguir a liberação das verbas, com as verbas liberadas
56
as empresas pagavam os escritórios e faziam contribuições para
as campanhas eleitorais dos aliados políticos do alto escalão
do governo. A investigação da PF encontrou ligação do senador
Jader Barbalho, de familiares e amigos do mesmo, com
empresários beneficiados pelo esquema e com os escritórios,
além do fato das fraudes ocorrem quando o senador possuía
forte influencia sobre o órgão indicando por várias vezes os
seus superintendentes.
Ao analisarmos esse caso vemos exemplo de corrupção
ativa, politica, burocrática, organizada, de hegemonia da
elite. Ativa, pois ao pagar propina aos funcionários da SUDAM,
as empresas forneciam vantagens indevidas para a realização da
função; política porque os superintendentes eram indicados
pelo alto escalão para beneficiar seus interesses do esquema;
burocrática, pois o esquema corrompiam os funcionários com
poderes decisórios para que esses oferecessem tratamento
diferenciado as empresas corruptas; organizada, pois os
corruptores sabiam exatamente quem subornar; e de hegemonia da
elite, pois a SUDAM era um feudo do ex-senador Jader Barbalho
e seus aliados que a dominavam.
O próximo caso da nossa análise é a operação anaconda
realizada pela PF e procuradores da República durante o mês de
outubro de 2003. A investigação que se iniciou com uma
denuncia anônima em Alagoas contra um delegado aposentado da
PF, a partir de grampos telefônicos chegaram se a uma enorme
quadrilha, formada por juízes federais; agentes e delegados da
PF; advogados e empresários, que beneficiaria criminosos com
57
falsificação de documentos, liberação de bens apreendidos e
até mesmo vendas de sentenças.
De acordo com o jornal Folha de São Paulo (Folha de São
Paulo, 2003 d e 2003e) a quadrilha era formada por João Carlos
da Rocha Mattos juiz federal e principal mentor do esquema (de
venda de sentenças judiciais), os outros mentores seriam José
Augusto Bellini (delegado da PF), César Herman Rodrigues
(agente da PF) e Jorge Luiz Bezerra da Silva (advogado e
delegado aposentado da PF) esses seriam os responsáveis pela
venda de sentenças judiciais e outros benefícios a criminosos.
Esses eram auxiliados por advogados que apresentavam os
“clientes” aos agentes corruptos que os instruíam para que
deixassem lacunas nos inquéritos para facilitar os benefícios
oferecidos pelos magistrados.
Esse caso é um exemplo claro de corrupção passiva,
burocrática, topdown, eventual, com roubo e colusiva. Passiva e
burocrática, pois o juiz Rocha Mattos se valia da sua função
pública para conseguir benefícios pessoais além do
comportamento do mesmo ser inadequado com a função exercida,
do tipo topdown porque o magistrado comprava o silêncio dos
seus subordinados (agentes da PF) para depois dividir os
ganhos da corrupção, eventual, pois o ato corrupto foi
realizado por um representante do Judiciário com disposição
psicológica para atos corruptos e não pelo órgão responsável
pela aplicação da lei no país, corrupção com roubo, pois
apesar de não tirar dinheiro dos cofres públicos os atos
infligiam um custo ao país (a impunidade) e por ultimo
colusiva, pois o agente aplicava a lei de forma que favorecia
58
a corrupção. De acordo Mbaku a atividade descrita acima seria
considerada com uma atividade cost reducing corruption visto que o
custo dos criminosos (por exemplo, ser preso) eram reduzidos
ou anulados pela não aplicação da lei.
O próximo caso a ser estudado é tido por muitos como o
principal e mais grave caso de corrupção dos últimos tempos,
estamos falando do “mensalão do PT” que ocorreu durante o
primeiro mandato do governo Lula. O “mensalão” ficou conhecido
em meados de 2005 quando o então deputado federal e presidente
do PTB Roberto Jefferson, que era acusado de facilitar
esquemas de corrupção nas estatais e órgãos do governo
comandados pelo seu partido, durante uma entrevista a repórter
Renata Lo Prete do jornal Folha de São Paulo na data de 06 de
junho de 2005 denunciou o pagamento de mesada feita pelo
tesoureiro do PT Delúbio Soares no valor de R$ 30 mil reais
para cada deputado que apoiasse o governo (Lo Prete, 2005). A
partir desta denuncia o governo se viu obrigado, pela pressão
da mídia, a aprofundar as investigações da CPMI “dos Correios”
que acabou por confirmar a denuncia do deputado.
As investigações dos órgãos competentes descobriu que o
esquema se dividia em três principais núcleos: político,
operacional e financeiro. O núcleo político era formado por
José Dirceu (ex-Ministro da Casa Civil), Delúbio Soares (ex-
tesoureiro do PT), Sílvio Pereira (ex-Secretário Geral do PT)
e José Genoíno (ex-Presidente do PT) tinham como objetivos
negociar apoio político e custear dívidas do PT e de seus
aliados. O núcleo operacional, também conhecido como núcleo
Marcos Valério, era composto pelo empresário Marcos Valério
59
suas empresas (como a SMPB e a DNA Propaganda Ltda.), sócios e
funcionários com objetivo viabilizar as demandas do núcleo
político, em troca de vantagens do governo, fazia a ligação
entre o núcleo financeiro e o político. O terceiro núcleo, o
financeiro, era composto por dirigentes das instituições
financeiras Banco Rural e Banco BMG que forjaram empréstimos
para o núcleo de Marcos Valério que tinha o objetivo de
financiar os pagamentos aos deputados e demais despesas do
núcleo político.
O esquema ficou conhecido como “Valerioduto” e funcionava
em três etapas: origem dos recursos, lavagem e distribuição
(REVISTA ÉPOCA, 2011). A origem dos recursos ocorreria de duas
formas, a primeira através de contratos de publicidade entre
órgãos do governo e as agências de Marcos Valério os quais
eram superfaturados e a maioria dos serviços contratados não
eram realizados, já a segunda decorreria das atividades de
Marcos Valério como lobista junto a empresas como o Banco
Rural e a Brasil Telecom. A lavagem do dinheiro sujo
ocorreriam através de empréstimos fraudulentos que serviam
tanto para justificar a origem dos recursos como para camuflar
o dinheiro sujo entre transferências bancárias. Então depois
de varias transferências bancárias o dinheiro era utilizado
para pagar os políticos indicados por Dirceu e Delúbio com a
finalidade de pagar despesas com as campanhas eleitorais ou
para uso pessoal em troca de apoio político.
O caso do mensalão é um exemplo de corrupção passiva,
ativa, política, sistêmica, centralizada, com roubo, colusiva,
extorsiva e de máquina de clientelismo. Corrupção passiva,
60
pois os deputados beneficiados com o suborno receberam
vantagens devido ao cargo público que ocupavam; ativa, pois
José Dirceu e Delúbio Soares prometiam vantagens indevidas
para que os deputados favorecidos exercessem sua função em
favor deles, corrupção política, pois os políticos legislavam
de acordo com os seus interesses, ela é sistêmica pelo fato da
estrutura monopolista favorecer a corrupção e os projetos só
eram aprovado com o pagamento de propina, centralizada pelo
fato da decisão de corrupção era feita pelo Delúbio Soares e
por José Dirceu não por qualquer deputado, com roubo era
utilizado dinheiro público para pagar serviços não prestados,
colusiva, pois os agentes tinham o poder de aplicar regras e
normas para facilitar a corrupção (os contratos de
publicidades), extorsiva, pois os parlamentares poderiam
atrasar uma votação com intuindo de receber mais propina e
finalmente seria do tipo máquinas de clientelismo, pois havia
a manipulação da concorrência política através do pagamento de
suborno para se propagar no poder.
O próximo caso analisado é o da máfia das sanguessugas.
Trata-se de uma quadrilha que fraudava emendas do orçamento e
licitações para superfaturava a compra de ambulâncias pelos
municípios. A quadrilha era chefiada por Darci José Vedoin e
Luiz Antonio Vedoin (donos da empresa Planam) e composta por
membros da Câmara dos Deputados, Ministério da Saúde e da
Associação de Municípios do Mato Grosso.
61
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