Embed Size (px)
Citation preview
1
“Arquitectura” y regulación económica de servicios de recolección de residuos sólidos urbanos: propuesta metodológica y aplicación
al caso de la Ciudad de Buenos Aires
Mauricio E. Roitman1
2012
Resumen
Los residuos sólidos urbanos son un creciente problema en la mayoría de las grandes urbes
del mundo, en especial en las ciudades de países en desarrollo. El impacto de las distintas
variantes de organización del sistema sobre la salud pública, el medio ambiente y las
finanzas públicas municipales son centrales en el análisis del diseño estructural y de
funcionamiento de cada sistema local. El presente trabajo aborda dicha problemática desde
la perspectiva del análisis económico proponiendo una metodología para el diseño de la
arquitectura económico-institucional y de la regulación económica del servicio de
recolección, sobre la base de recomendaciones fundadas en la teoría económica y en
lecciones de las mejores prácticas aplicadas en otros sectores de servicios públicos
regulados a nivel internacional. Se ilustra la aplicación de la metodología propuesta con el
análisis del caso de la recolección de residuos sólidos urbanos en la Ciudad de Buenos
Aires (Argentina). Se sugieren mecanismos y líneas de acción para mejorar la eficiencia
económica del servicio, mostrando de esa forma la utilidad de la metodología propuesta.
11.. Introducción
El crecimiento de la población, junto con el desarrollo tecnológico, los cambios en los
hábitos de consumo y el proceso acelerado de urbanización, están dando como resultado un
aumento considerable en la generación de distintos tipos de residuos sólidos. En particular,
Terraza (2009) indica que América Latina es una de las regiones con mayor nivel de
urbanización del planeta: el 78% en promedio de sus 569 millones de habitantes viven en
ciudades, mayormente grandes, lo cual produce una alta concentración en la generación de
desperdicios y al mismo tiempo un problema difícil de controlar desde el punto de vista
ambiental y social.
Las municipalidades deben organizar sus sistemas de manejo de los residuos sólidos
urbanos, en especial el de recolección, tan eficientemente como sea posible y en la
dirección del nuevo paradigma ambiental denominado “reducir, reusar y reciclar” (“3R” de
aquí en adelante). 1 Instituto de Economía y Facultad de Ciencias Económicas, Universidad Argentina de la Empresa (UADE).
2
Las investigaciones y metodologías propuestas desde el análisis económico no han
prestado suficiente atención a los aspectos institucionales y de regulación económica. Si se
repasan los estudios económicos en la materia pueden encontrarse, según OECD (2008),
las siguientes metodologías de análisis económico utilizadas en el sector: de insumo-
producto, de valoración del costo total, costo-beneficio, termodinámico de insumo-producto y
de equilibrio general computado.
Es por ello que el presente trabajo tiene como objetivo principal contribuir al desarrollo de
una metodología de análisis centrada en el aspecto económico-institucional, denominado
aquí “arquitectura”2, y de economía de la regulación del sector, que pueda complementar los
anteriores métodos citados3
Desde el punto de vista metodológico, este estudio apela a herramientas brindadas por la
teoría de los incentivos, de los contratos incompletos, de la información, de la organización
industrial y de la regulación económica. El trabajo posee una orientación de tipo ingenieril,
ya que ofrece una sistematización del actual conocimiento de frontera de la teoría
económica relevante en una metodología aplicable a la mejora de eficiencia del sector.
.
Se ilustra la aplicación de la metodología propuesta con el análisis del caso de la
arquitectura económico-institucional y de regulación económica del servicio de recolección
de residuos de la Ciudad de Buenos Aires. Consecuentemente, se ofrecen sugerencias para
optimizar la eficiencia económica del sector con el consiguiente potencial ahorro de costos.
El trabajo se ordena de la forma siguiente. La presente introducción aparece en primer lugar.
La segunda sección aborda en detalle los diversos aspectos de la propuesta metodológica
para el diseño de la arquitectura económico-institucional y de regulación económica de la
industria. La tercera sección ilustra la aplicación de la metodología propuesta anteriormente
al caso de la Ciudad de Buenos Aires. Por último, en la conclusión se resumen la propuesta
metodológica y las sugerencias para mejorar la eficiencia económica del sector.
22.. “Arquitectura” y regulación económica de los servicios de higiene urbana
Como se señaló en la introducción, en esta sección se describen y analizan en detalle los
diversos aspectos de la propuesta metodológica.
Debido al predominio privado en la recolección y el transporte de residuos, tal como se
afirma en PAHO (2005), es que esta sección del trabajo deja de lado otros aspectos de la
problemática para concentrarse en la propuesta de una metodología para el diseño de una
2 Utilizaremos la definición de Wilson (2002):”…arquitectura como una descripción de las principales características estructurales de un mercado, y arquitectura como la disciplina profesional que diseña aquellas características usando un cuerpo de teoría y habilidades prácticas.” (Wilson, 2002, p. 1300, traducción propia). Se aplica esta definición en un sentido restrictivo, considerando solo la arquitectura de la oferta del mercado (organización industrial del servicio de higiene urbana). 3 La regulación económica “explora las diferentes formas en las cuales los gobiernos interfieren con las actividades industriales para bien o para mal” según Laffont (1994).
3
“arquitectura” y regulación económica de los servicios de higiene urbana orientada a la
eficiencia de recursos. Para avanzar en la propuesta se hace necesario considerar las
principales debilidades de los sistemas actuales en países de desarrollo.
Diversos análisis sectoriales (Penido Monteiro y Leite Mansur, 2008; Terraza, 2009)
coinciden en las debilidades de planificación y diseño institucional y de regulación
económica del sector de residuos sólidos, con mayor énfasis de la problemática en los
países en desarrollo con grandes centros urbanos. Se subraya la inadecuada y/o mal
implementada “orientación al mercado” del sector, en particular en lo que se refiere a reglas
de subastas o licitaciones poco competitivas, regulación económica ad-hoc sin claros
regimenes tarifarios y superposición e inadecuada definición de responsabilidades
gerenciales, regulatorias y operativas.
A continuación, se presenta en detalle la caracterización económica del servicio de
recolección de residuos sólidos municipales.
2.1 Definición económica de la recolección de residuos
André y Cerdá (2005) argumentan que “Un residuo es algo que carece de valor de uso, y
por lo tanto, de valor de cambio. Más aún, como los desperdicios resultan molestos y
estamos dispuestos a pagar para que nos libren de ellos, podemos concluir que tienen un
valor negativo, es decir, son un mal.”
Por su parte, Gueron (1972) explica que la recolección de residuos es un bien (servicio)
público impuro porque el consumo de ese servicio es rival y la exclusión es posible,
características estas de los bienes (servicios) privados. Sin embargo, en tanto bien privado,
la provisión por el mercado generaría externalidades ambientales negativas en exceso -
daño sobre la salud pública y el medio ambiente- ya que los individuos elegirían pagar por
un nivel más bajo o nulo del servicio. El deterioro del medio ambiente que provocan las
externalidades negativas se caracteriza por indivisibilidades y porque se torna dificultosa la
exclusión4
Asimismo, Massarutto (2007) sostiene que la dimensión de bien público de la recolección de
residuos resulta de las necesidades de limpieza urbana y salud pública, como así también
. En forma similar, Ohlsson (2003) se pregunta si existe una razón económica
(falla de mercado) por la cual la recolección de residuos debería ser obligatoria y provista
públicamente. Afirma que aunque sobre el consumo del servicio existe rivalidad y posibilidad
de exclusión (características de un bien privado), existen externalidades sociales negativas -
deterioro del medio ambiente- que se producirían en exceso si algunos individuos decidieran
en forma privada el nivel de provisión.
4 Debe señalarse que la teoría económica define como “bien público puro” a aquel bien o servicio sobre el cual no se puede ejercer exclusión y no existe rivalidad en el consumo.
4
de los objetivos de política ambiental como el reciclaje. Agrega que existe una limitada
rivalidad en el acceso a la red, que los costos de monitoreo para evitar comportamientos
ilegales y de aplicación de la ley son altos y que la suspensión del servicio a quienes no
pagan es prácticamente imposible. Destaca también los efectos de las externalidades
ambientales negativas y la necesidad de imposición mediante tributos para la financiación
del servicio.
En forma adicional, también podría sugerirse que el servicio presenta las características de
un bien “meritorio” o “preferente” -la salud y sanidad pública-, definiéndose estas porque su
consumo produce un efecto social mayor que el beneficio directo que el individuo que lo
consume puede valorar. Es por ello que el Estado lo provee y financia de forma compulsiva
y obligatoria, muchas veces mediante un impuesto o tasa.
Las características anteriormente descriptas, junto a algunas señaladas en estudios como
Stevens (1978) y Antonioli y Filippini (2002), sugieren que los monopolios regulados son la
mejor alternativa para la organización del sector. Por consiguiente, el diseño óptimo de las
zonas de prestación del servicio resulta de importancia desde el punto de vista de las
potenciales ganancias de eficiencia relacionadas a la escala. La siguiente subsección brinda
elementos de análisis en esa dirección.
2.2 Eficiencia de escala y zonas de prestación óptima
Una primera aproximación metodológica al diseño óptimo de las zonas monopólicas de
prestación puede surgir por analogía apelando a parámetros internacionales de referencia
mediante la revisión de estudios sobre la cuantía de las economías de escala en otras
ciudades. A continuación se exponen algunos casos.
Para el caso de la recolección de residuos, Stevens (1978) comprueba que existen
economías de escala en localidades de hasta 50.000 habitantes mientras que, superando
esa cifra, los resultados indican rendimientos constantes a escala. Ascari et al. (1992)
muestra evidencias sobre deseconomías de escala para las más grandes áreas urbanas
producto de la congestión. Por su parte, Antonioli y Filippini (2002) analizan la estructura de
costos de una muestra de firmas italianas de recolección de residuos con el objetivo de
valorar las economías de escala y densidad y, a partir de ello, definir la escala óptima de las
firmas. Uno de los principales resultados del trabajo es que existen economías de escala y
densidad en un rango amplio, concluyendo en particular que el tamaño óptimo de red sería
menor a 500 Km. y de aproximadamente 400 Km. Mientras que Biagi y Massarutto (2002) y
Antonioli et al. (2002) demuestran que algunas economías de escala pueden ser alcanzadas
hasta los 200.000/300.000 habitantes. En forma más reciente, Bel y Fageda (2009) analizan
los costos del servicio de residuos sólidos en 75 municipios pequeños y medianos de Galicia
5
(España) encontrando que existen economías de escala en la prestación en municipios de
menos de 50.000 habitantes.
Alternativamente, una respuesta metodológica distinta para la estimación del tamaño de la
zona monopólica óptima es calcular lo que en la literatura económica se conoce como el
“tamaño de escala más productivo” (M.P.S.S.5
de aquí en adelante) para brindar el servicio
de higiene urbana. De manera seguida se presenta la metodología desarrollada por Banker
(1984) para identificar el M.P.S.S.
2.2.1 Determinación del “Tamaño de Escala Más Productivo” (M.P.S.S.)
La descripta en este apartado es una metodología para el cálculo del M.P.S.S. utilizando la
técnica de programación matemática conocida como Análisis de la Envolvente de los Datos
(D.E.A.6
(Xo. α , Yo. β ) (1)
de aquí en adelante) introducida por Banker (1984) para el caso de productos e
insumos múltiples. El planteo del modelo es, siguiendo a Banker et al. (2004), el siguiente:
Con β, α ≥ 0 que representan los escalares. Xo e Yo representan el vector de insumos y
productos, respectivamente. Se puede conseguir una situación mejor en términos de escala
(más productiva) siempre que β/α ≠ 1. Es decir, no se está en el M.P.S.S. cuando:
a) Todos los productos pueden ser aumentados en proporciones que son al menos tan
grandes como el incremento proporcional correspondiente en todos los insumos
necesitados para obtenerlos, o
b) Todos los insumos pueden ser reducidos en proporciones que son al menos tan
grandes como la caída proporcional correspondiente en todos los productos.
Solamente cuando β/α=1 o β=α, los retornos a escala son constantes y se halló el M.P.S.S.
El concepto y la metodología MPSS se utiliza para evitar la necesidad de información
adicional sobre precios y costos que se requieren para el cálculo por otros métodos. MPSS
permite centrar la atención sobre aspectos relacionados exclusivamente a la eficiencia
técnica. Esta característica sobre el requerimiento solo de datos de insumos y productos es
altamente valorable en un sector donde la información de precios y costos no suele estar
disponible, máxime en ciudades de economías en desarrollo con menor tradición y calidad
de los relevamientos estadísticos. La interpretación de (1) refiere a retornos a escala
localmente evaluados. Sin embargo, esta interpretación puede ser reemplazada por una
evaluación orientada globalmente como la expuesta por Banker et al. (2004):
5 Siglas del nombre en inglés de la metodología denominada “Most Productive Scale Size”. 6 Siglas del nombre en inglés de la metodología denominada “Data Envelopment Análisis”.
6
01
01
1
,
,
1 ,0 , , , 1,...,
n
j jj
n
j jj
n
j jj
Max
Y Y
X X
j n
β α
β λ
α λ
λ β α λ
=
=
=
× ≤ ×
× ≥ ×
= ≤ =
∑
∑
∑
(2)
En esta formulación conjuntamente se maximiza el incremento proporcional en los productos
y se minimiza la reducción proporcional de los insumos. Los autores citados afirman en un
teorema que una condición para que una unidad productiva sea M.P.S.S. es que el máximo
β/α sea igual a 1 en (2), en cual caso los retornos serán constantes a escala.
2.3 Competencia “por el mercado” y diseño de subastas eficientes
Si se considera que la mejor opción de “arquitectura” económico-institucional del servicio de
higiene urbana es el monopolio zonal surge como relevante examinar cual es la forma
óptima de asignar mediante concesiones esos derechos. Las subastas de derechos
monopólicos son también denominadas de “competencia por el mercado” o “competencia a
la Demsetz”. En referencia a ello, la teoría económica de las subastas óptimas recomienda,
para maximizar la extracción de renta monopólica ex ante, considerar7
a) Que la subasta sea lo más aleatoria posible (considerando la restricción de
participación de los oferentes para que la licitación no quede desierta). Los agentes aversos
al riesgo incrementarían sus ofertas –y la recaudación- para asegurarse ser los elegidos
:
8
b) Si los servicios a concesionar son complementarios, subastarlos juntos (construcción
de paquetes) para incrementar el monto de las ofertas.
.
c) Fomentar la competencia entre el mayor número posible de oferentes, por ejemplo,
mediante “Road Shows”9
d) Si las subastas pueden realizarse en forma secuencial el rematador (aquí el Estado)
puede adquirir información sobre la verdadera voluntad de pago de los oferentes para
corregir el precio de reserva en los próximos remates.
.
De forma similar, Porto y Urbiztondo (1993) listan una serie de recomendaciones: a) Deben
presentarse muchos participantes a las licitaciones; b) Las unidades privadas y públicas
7 Sobre la base de McAfee & McMillan (1986, 1987), McMillan (1994), Klemperer (1999), Laffont & Tirole (1985). 8 Si los agentes son aversos al riesgo consideran mayor el valor esperado de perder el remate que de ganarlo, dada igual probabilidad de ocurrencia de ambos eventos (rechazan juegos actuarialmente equitativos). 9 Gómez Lobo y Szymanski (2001), analizando 175 contratos de recolección de residuos en Inglaterra luego de la aplicación de la nueva normativa que obligaba a realizar subastas competitivas (Compulsory Competitive Tendering Act, 1998), comprueban empíricamente que a mayor número de oferentes más bajo el costo del servicio. En particular, dos oferentes reducen el gasto un 12%/13% comparado con el caso donde hay uno solo. El promedio de ahorro sobre la muestra fue de entre 20% a 22%, consistente con otros estudios (Domberger et al., 1986; Szymanski, 1996).
7
deben contar con las mismas condiciones, los mismos incentivos y los mismos castigos; c)
Los resultados de la licitación deberían publicarse en su totalidad; d) Debe hacerse respetar
el contrato. Una recomendación adicional que proponen con el fin de poder obtener más
información con respecto a las tecnologías del proceso es que las municipalidades obtengan
datos acerca de las mismas antes de la licitación y luego de que los potenciales oferentes
expongan porqué creen que determinada tecnología es la más apropiada; así una vez
recibida toda la información relevante, la autoridad concedente podrá fijar las bases técnicas
del pliego a que estarán sujetos todos los postulantes.
Por su parte, Tirole (1994) señala que mientras los bienes ordinarios (bajo algunos
supuestos) pueden ser eficientemente subastados por mecanismos simples y sin posibilidad
de discreción -tales como remates de primer y segundo precio-, la mayoría de los contratos
gubernamentales tienen características multidimensionales que incluyen por ejemplo la
calidad. Sin embargo, no sorprende que la preocupación por cuestiones como la
transparencia del proceso lleve a subastas donde las variables tangibles (precio) tengan
preferencia sobre las no tangibles (calidad). Cuando ello no es así, los protocolos de
compras gubernamentales frecuentemente requieren una detallada descripción de las
motivaciones para seleccionar una oferta de mayor precio.
2.4 Contratos incompletos, rentas dinámicas y competencia “por comparación”
En forma complementaria al mecanismo de subasta como instrumento regulatorio de las
rentas monopólicas ha venido utilizándose recientemente una nueva herramienta que ayuda
a conseguir un proceso dinámico de ganancia de eficiencia y un potencial traslado de
aquellas a los contribuyentes. La técnica es denominada “competencia por comparación” y
sirve para reducir las rentas informativas (causadas por la asimetría de información) del
proceso regulatorio. Este mecanismo sirve para “imponer” incentivos competitivos a un
prestador monopólico. En particular, la actual “arquitectura” económico-institucional del
servicio de recolección de residuos en la Ciudad de Buenos Aires es adecuada para llevar
adelante “competencia por comparación” (“yardstick competition”10
Cuatro condiciones son necesarias para la correcta utilización de la “competencia por
comparación” como herramienta regulatoria según Baldwin & Cave (1999): (1) que haya un
buen número de empresas, (2) que esas empresas sean comparables, (3) que posean un
regulador común, y (4) que haya información disponible.
en inglés) aplicando
técnicas de cálculo de fronteras de eficiencia.
10 Este concepto fue desarrollado por Shleifer (1985) y entre sus objetivos se cuentan: crear incentivos a la minimización de costos, evitar la inversión ineficiente en capital (evitando el efecto “Averch-Johnson”) y la revelación de información de parte de los monopolios regulados. El efecto Averch & Johnson (1962) refiere al incentivo negativo que inducen los mecanismos de regulación por tasa de retorno (sobre el capital invertido) para sesgar el mix óptimo de utilización de insumos en la dirección del capital en detrimento de otros factores productivos no remunerados por el mecanismo regulatorio.
8
Un sistema de contabilidad regulatoria es fundamental, no sólo porque ayuda al
cumplimiento de la cuarta condición, sino porque es vital para calcular las áreas de servicios
óptimas y las tasas de impuestos sectoriales y de mucha utilidad para los organismos de
defensa del consumidor y la competencia11
.
2.5 Competencia por comparación utilizando fronteras de eficiencia
Si suponemos que los datos que componen un sistema de contabilidad regulatoria existen y
se encuentran disponibles de forma ordenada se puede aplicar la competencia por
comparación mediante el cálculo de fronteras de eficiencia12. Esta metodología es
actualmente utilizada en la práctica regulatoria en varios servicios públicos (Ej.: electricidad,
agua, etc.) en diversos países (Reino Unido, Brasil, Uruguay, etc.). Estos estudios consisten
en una estimación de una función de producción o de una función de costos con la cual se
obtienen medidas de eficiencia por empresa, comparando la posición relativa de cada una
respecto de la “mejor práctica” (la ubicada al tope del ranking y sobre la frontera)13. Ello
permite invertir la carga de la prueba desde el regulador hacia la empresa, teniendo ésta
que explicar la razón de su ineficiencia, es decir, si su ineficiencia es producto de un
problema de gestión o si hay alguna variable ambiental en el análisis que no ha sido tomada
en cuenta y la está perjudicando particularmente14
En cuanto a las técnicas particulares utilizadas para estimar fronteras de eficiencia
encontramos las paramétricas y las no paramétricas. Dentro del enfoque no paramétrico, el
más utilizado es el D.E.A. (Seiford & Thrall, 1990; Ali & Seiford, 1993; Coelli, Rao & Battese,
1998
. Aún si fuera esta última la razón, el
regulador estaría recibiendo información y por ende disminuyendo la asimetría existente.
15
A partir de dichas técnicas se obtienen medidas de eficiencia por empresa (y por período de
tiempo, si el análisis es de datos en panel) lo cual puede servir, no solo para la comparación
). Dentro del paramétrico se encuentran la frontera paramétrica determinística, la
frontera paramétrica estocástica y fronteras sin supuestos acerca de la distribución del error
(Kumbhakar & Lovell, 2000; Lovell, 1993 y Fried, Lovell & Schmidt, 1993).
11 Para mayores precisiones sobre los sistemas de contabilidad regulatoria se sugiere ver Jouravlev (2003). 12 El trabajo seminal de utilización de fronteras de producción aplicadas al análisis de eficiencia es Farrel (1957). 13 Una función de producción es una relación entre el nivel de producto y las cantidades de insumos requeridos para obtenerlo y una determinada tecnología para combinarlos. Una función de costos es una relación entre costo de producción, el nivel de producto y el gasto requerido en insumos. 14 Un punto a destacar, consignado por Lovell (1993) es que mientras las estimaciones de Mínimos Cuadrados Ordinarios (OLS) categorizan a los productores antes de la estimación, las estimaciones utilizando fronteras de eficiencia no lo hacen, siendo por ello estas últimas más informativas mostrando cuales productores de una categoría tienen mejor performance que cuales productores de otra categoría. Para un mayor detalle del efecto de las variables ambientales sobre la eficiencia productiva se sugiere el trabajo de Fare, Grosskopf and Pasurka (1986). 15 Una introducción a la aplicación de la técnica puede ser encontrado en Ruzzier (2002) mientras que para una comparación de la aplicación empírica de técnicas paramétricas y no paramétricas se sugiere el trabajo de Loza et al. (2003).
9
con otras unidades productoras, sino también para determinar el sendero de ganancia de
productividad de la propia empresa16
Un punto de fundamental importancia a tener en cuenta en la elección de la técnica a utilizar
es el concepto de eficiencia a medir. Con una función de costos se estima eficiencia
asignativa
.
17. Por otro lado, con una función de producción se mide eficiencia técnica18
Algunas razones de por qué es mejor usar medidas de eficiencia calculadas con fronteras y
no las clásicas y más simples medidas de productividad media o parcial (Ej.: kilos de
residuos recogidos/Camiones) son explicadas por Coelli et al. (2003). Una de las principales
razones es que comparando medidas de eficiencia parcial no se estaría corrigiendo por las
distintas particularidades del contexto en el que está inserta cada empresa. Este último
problema lo controla el análisis de frontera mediante el uso de variables ambientales.
. La
eficiencia asignativa engloba a la eficiencia técnica pero muchas veces puede ser imposible
medirla porque requiere datos de precios de los insumos y productos.
Adicionalmente, dado que existen una gran cantidad de métodos para estimar las medidas
de eficiencia individuales de las firmas, se dificulta su aplicación empírica por parte de los
reguladores, fundamentalmente si los distintos enfoques revelan resultados inconsistentes
entre sí. Al respecto, Rossi y Ruzzier (2000), proponen un conjunto de condiciones de
consistencia que las medidas de eficiencia de los diferentes enfoques deberían cumplir para
ser de utilidad práctica19
Si bien el mecanismo de “competencia por comparación” es bastante común en la
regulación de diversos servicios públicos (distribución de electricidad, gas y agua potable,
regulación bancaria y otros), es aún incipiente en el servicio de recolección de residuos.
Como excepción se destaca el caso de Portugal documentado por Cunha Marques &
Simões (2009), Bosch et al. (2000) y Bosch et al. (2001) para municipios españoles y
Burgat y Jeanrenaud (1992) para Suiza.
. Cumpliendo con las condiciones de consistencia sugeridas, la
competencia por comparación parece ser una herramienta útil para evaluar la performance
de los prestadores monopólicos zonales del servicio de recolección de residuos y promover
cierta competencia entre ellos.
En el caso de Cunha Marques y Simões (2009), los autores destacan que los servicios de
residuos sólidos urbanos usualmente actúan como monopolios y están caracterizados por
reducidos incentivos hacia la eficiencia. Es por ello que recomiendan la evaluación de
16 En Roitman (2005) se ofrece una guía para el cálculo de fronteras de eficiencia con datos en panel. 17 La eficiencia asignativa mide la diferencia entre combinaciones de insumos en la situación de igualdad entre precios relativos y sus productos marginales en relación a la situación real. La eficiencia técnica mide el producto alcanzado con un cierto nivel dado de uso de insumos. Otras medidas de eficiencia: escala, cambio técnico y productividad total de los factores. 18 Para una definición precisa de eficiencia técnica ver Koopmans (1951, p. 60), Debreu (1951) y Farrell (1957). 19 Específicamente establecen que las medidas de eficiencia producto de los diferentes métodos deben: i) tener medias y desvíos estándar similares; ii) ordenar a las empresas en forma similar; iii) identificar, en general, a las mismas empresas como las “mejores” o “peores”; iv) ser consistentes con otras medidas de desempeño (Medidas de eficiencia parcial); v) ser relativamente estables a través del tiempo, esto es, no deben variar significativamente de un año al otro (para el caso de datos de distintos períodos); vi) ser consistentes con los resultados que se esperan de acuerdo a las condiciones de la industria.
10
performance y, en particular, el uso de la competencia por comparación, como en el caso
portugués donde es la principal herramienta de regulación del servicio. En particular, otras
características del modelo de regulación implementado por el IRAR20
En el contexto de un servicio con características meritorias y potenciales externalidades
negativas (provisión privada), la regulación es la opción social más conveniente. Aún a
riesgo de no aprovechar suficientemente las economías de escala y de densidad, resulta
generalmente preferible separar a los monopolios en zonas para poder aprovechar las
ventajas de las capturas de rentas informativas en forma dinámica provenientes de sumar
como instrumento regulatorio a la “competencia por comparación” para que las empresas
compitan para no estar mal posicionadas en un ranking público de eficiencia y no recibir
castigos regulatorios adicionales. El peor escenario (aquí podríamos situar al sistema
regulatorio actual del servicio en la Ciudad de Buenos Aires) es el que resulta de separar en
varios monopolios zonales pudiendo estar generando ineficiencias de escala y densidad
mientras no se utiliza la herramienta de la competencia por comparación para proveer
incentivo a la eficiencia.
de Portugal fue el uso
de avanzadas técnicas de programación matemática (D.E.A.), econometría e ingeniería
económica (empresa modelo) para computar, comparar y publicitar los resultados de
eficiencia de las empresas prestadoras. Con la publicidad en su reporte anual de los
resultados, el organismo regulador busca presionar a los operadores por medio de la opinión
pública y grupos de consumidores y usuarios, los medios, los políticos y las organizaciones
no gubernamentales. A similares conclusiones llegan Almeida y Nunes (2007).
2.6 “Arquitectura” de la división del trabajo entre los reguladores del servicio
Las atribuciones legales solapadas y/o confusas sobre las atribuciones regulatorias de
múltiples reguladores dificultan la obtención de un proceso transparente y eficiente. Al
respecto, es dable considerar qué dice la literatura económica en relación al correcto
funcionamiento de las organizaciones gubernamentales en general y de los organismos
regulatorios en particular.
Sobre la base de la literatura económica referida al particular tema, Tirole (1994),
Dewatripont y Tirole (1992), Holmström y Milgrom (1990) y Estache y Martimort, (1999),
destacan que respecto de la asignación de responsabilidades y diseño de organismos de
regulación, es bueno que: a) haya más de uno, b) que compitan sobre la base de medición
de su performance, c) que creen información sobre el servicio que controlan, la difundan y la
comparen -en alguna medida- con la de los otros organismos con similares funciones; d)
20 El IRAR (Institute for the Regulation of Water and Solid Waste) de Portugal es el único país de la Unión Europea con un organismo regulador del sector de residuos sólidos.
11
que haya más de un organismo que cree, difunda los datos y que esté expuesto a un
contrapeso de control burocrático, e) que haya superposición de reguladores, más no de
responsabilidades, para controlar aspectos distintos del servicio.
2.7 Contratos incompletos, “fricciones” y renegociaciones
En el diseño de contratos existen fenómenos, como la inflación, que generan incertidumbre
sobre el mantenimiento de sus condiciones originales. Desde la teoría de la regulación
económica surge en la literatura un conflicto entre dos arreglos contractuales distintos:
“precio fijo” (fixed-price) versus “costo de servicio” (cost-plus), cuando se implementan en un
contexto inflacionario.
Al respecto, Bajari y Tadelis (2001) plantean un modelo que explica algunos hechos
estilizados en los contratos de provisión del sector público. El modelo supone que el
comprador del servicio (El Estado) incurre en un costo de diseño e implementación del
contrato y muestra el conflicto resultante entre la provisión de incentivos (con contratos de
precio fijo) y la reducción de los costos de transacción ex-post debidos a los costos de las
renegociaciones. A su vez, demuestran que los contratos de “costo de servicio” son
preferidos a los de “precio fijo” a medida que los proyectos se hacen más complejos. Existen
diferencias fundamentales entre los dos tipos de contratos. En los contratos de costo de
servicio hay una estructura de compensación bien definida para el diseño inicial y para
cualquier modificación que sea requerida, ya que el pago está basado en los costos totales.
Por el contrario, en los contratos de precio fijo, la estructura de compensaciones está
específicamente relacionada a la performance y no puede ser alterada por modificaciones
no previstas en el contrato, las cuales serían generadoras de ineficiencias por ser, de hecho,
renegociaciones ex–post. Los costos de fricción que produce una renegociación pueden
incrementarse cuando aumenta la asimetría informativa (u otra fuente de fricción). Este
incremento de la fricción causa una importante dificultad cuando produce que un contrato de
precio fijo ex–ante se transforme en uno de costo de servicio ex-post, en medio de la
evolución temporal de la relación contractual. Debería intentar reducirse la fricción por tres
razones: a) para disminuir las ineficiencias ex-post de renegociaciones costosas, b) para
permitirle al comprador (el Estado) ahorrar costos de diseño (el diseño implica prever
eventualidades) y mostrar una más alta probabilidad de renegociación, y c) incrementar el
uso de contratos de “precio fijo” que generen incentivos y bajen costos. Una buena medida
es prever contractualmente mecanismos de arbitraje por terceras partes ante conflictos.
En un estudio sobre la aplicación de fórmulas polinómicas de ajuste de precios a los
contratos de obra pública del Estado con privados, Piffano (1988) destaca como premisa
básica que “garantizar la estabilidad de los contratos, resulta condición necesaria para una
12
performance económica eficiente” y sugiere invalidar los argumentos de ajuste de precios
argüidos por las empresas sobre que la fórmula utilizada no es representativa de la “nueva”
estructura de costos. Usualmente, el común empleo de índices del tipo Laspeyres garantiza
al contratista mantener la situación inicial inalterada. Sin embargo, considera un problema a
tratar con cuidado en un contexto de alta volatilidad de precios el de los cambios en la tasa
de interés real producto de la inestabilidad macroeconómica que puede implicar ganancias o
pérdidas erráticas, de importante magnitud y fuera del control del prestador privado.
2.8 Impuestos ambientales y otras herramientas económicas
La necesidad de imponer obligaciones en la dirección del interés general en el manejo
integral de los Residuos Sólidos Urbanos, dadas las externalidades ambientales negativas
que genera es expuesta en Massarutto (2007). En ese sentido, cualquier alternativa de
organización industrial y regulación debe considerar las restricciones ambientales existentes
y los posibles arreglos que mejoren la compatibilidad entre los incentivos privados y
bienestar social. Algunas medidas innovadoras en este sentido son, por ejemplo, el
desincentivo a la generación de residuos como las regulaciones de Responsabilidad
Extendida del Productor (E.P.R.), los programas de “Unit Pricing” y el “Deposit Refund
System”21
. Otra restricción que va erigiéndose cada vez con mayor fuerza es la que limita la
posibilidad de “pagar para contaminar”, es decir, pagar para trasladar los residuos de las
zonas urbanas densamente pobladas a otras zonas geográficas suburbanas menos
pobladas. Asimismo, se intenta cada vez en mayor medida tratar de mitigar las acciones
ilegales debidas a disposición impropia, producción fuera de la normativa ambiental,
comercio de residuos y otras utilizando impuestos ambientales y otros instrumentos que
proporcionen correctos incentivos económicos (Ver André y Cerdá, 2005).
2.9 Una “hoja de ruta de la política regulatoria” más general
En lo que denomina la “hoja de ruta de la política regulatoria”, Braeutigam (1989) intenta
ordenar en forma secuencial la decisión de regular o no un mercado de acuerdo a sus
características tecnológicas y a sus probables efectos sobre el bienestar económico. Si
consideramos también la posibilidad de regulación por motivos de otras fallas de mercado
como la presencia de bienes públicos, información imperfecta, externalidades negativas y su
incorporación a la “Hoja de Ruta de Braeutigam” resultaría el siguiente cuestionario para
diseñar la regulación económica sectorial:
21 Para un mayor detalle se sugiere: Fullerton y Kinnaman (1995), Palmer and Walls (1996) y Miranda, Bauer y Aldi (1996).
13
a) ¿Existe monopolio natural, información imperfecta, bienes públicos, externalidades
negativas o características meritorias del bien o servicio22
1. Si no existe ninguna de ellas: solución de libre mercado.
? Aquí debería probarse la
existencia de alguna de éstas características.
2. Si existe alguna de ellas entonces debería evaluarse la siguiente pregunta
sobre la pérdida irrecuperable de eficiencia/pérdida de bienestar social.
b) ¿Es la pérdida irrecuperable de eficiencia o la pérdida de bienestar social tolerable
(Second Best vs. First Best23
1. Si no es tolerable: regular para alcanzar el First Best (con ayuda de un
subsidio externo, discriminación de precios o tarifa no lineal) o buscar algún
mecanismo para internalizar la externalidad (ej.: derechos de propiedad).
)?
2. Si es tolerable, la pregunta sería la siguiente:
c) ¿Puede haber competencia por el mercado?
1. Si no puede haber competencia por el mercado: regular para alcanzar el
Second Best.
2. Si puede haber competencia por el mercado, se podría elegir entre:
competencia a la Demsetz, mercados disputables o competencia
monopolística, con una política de defensa de la competencia adecuada.
d) Si se regula el servicio para alcanzar el First Best o el Second Best:
1. Considerar la economía política de la regulación, prestando atención al
diseño de una “arquitectura regulatoria” con una equitativa distribución de
poder entre las partes interesadas (reguladores, usuarios, prestadores)24
2. Para que el proceso de captación de rentas de eficiencia (inicialmente por la
competencia por el mercado) sea dinámico debería agregarse un mecanismo
de “competencia por comparación” que capture las rentas informativas
emergentes de la incompletitud contractual.
.
En el presente caso suponemos que existen externalidades negativas (de la subprovisión
del servicio de higiene urbana) y características meritorias del servicio junto a una pérdida
irrecuperable de eficiencia tolerable. A partir de estos supuestos y de la metodología
discutida en toda la presente sección 2, se sugieren a continuación (Sección 3) algunas
22 Noll (1989, pp. 1255-1256) identifica tres formas de regulación por falla de mercado: existencia de monopolio natural, información imperfecta o externalidades y bienes públicos. 23 Mas Collel et. Al (1995, p. 819) indican que el problema del “first best” está determinado porque las restricciones sobre el conjunto disponible son solamente aquellas impuestas por la tecnología y los recursos. Si hay otras restricciones (ej.: legales, institucionales o informacionales) sobre los instrumentos disponibles, el problema se transforma en un “second best”. Sin embargo, también señalan que la distinción conceptual entre ambos problemas no es demasiado clara. 24 Becker (1983) enfatiza que si todos los interesados que resultan afectados por una política regulatoria se encuentran representados con rigurosamente igual efectividad, el resultado será relativamente más eficiente que cuando se crean desequilibrios de poder que dan lugar a la creación de rentas monopólicas (Posner, 1971 y Peltzman, 1976). El extremo del peor resultado es la captura a la Stigler (Stigler, 1971).
14
herramientas y procedimientos que ofrece la teoría económica para hacer más eficiente la
“arquitectura” y la regulación del servicio de higiene urbana de C.A.B.A.
3 Aplicación de la metodología al caso de la Ciudad de Buenos Aires (C.A.B.A.)
La Ciudad Autónoma de Buenos Aires genera una gran cantidad de residuos (más de 3.000
toneladas por día de residuos sólidos domiciliarios)25
La disposición final de los residuos generados por este extenso aglomerado y su
coordinación es realizada a través de la Sociedad del Estado Cinturón Ecológico Área
Metropolitana (CEAMSE). Su análisis excede el objetivo de este estudio.
. Ello implica, en primer término, el
desafío de la organización de la recolección, el transporte, el reciclado y la disposición de los
residuos sólidos urbanos. En segundo lugar, aparece el problema relativo al alto costo que
representa para las finanzas de la Ciudad este servicio. Por último, surge la restricción legal
que impone el cumplimiento de la Ley N° 1.854 (Basura Cero) que requiere la disminución
de los residuos generados, recolectados y dispuestos, junto con el incremento de su
separación selectiva, el reciclado y la reutilización.
La Tabla 1 describe a continuación, en forma cronológica, los aspectos de la normativa de
mayor relevancia para la configuración de la “arquitectura” económico-institucional y de
regulación económica del servicio de higiene urbana en la Ciudad de Buenos Aires.
TTaabbllaa 11:: CCrroonnoollooggííaa NNoorrmmaattiivvaa rreellaattiivvaa aall SSeerrvviicciioo ddee HHiiggiieennee UUrrbbaannaa ((CC..AA..BB..AA..)) Ordenanza N°33.691 (Publ. 08/08/77, B.M. N°15.577). Ratifica convenios firmados entre la Ciudad de Buenos Aires y la Provincia homónima (07/01/77). Se crea CEAMSE. Ordenanza N°34.523 (Publ. 20/10/78). Prohíbe basurales a cielo abierto en la Ciudad de Buenos Aires y obliga a disponer los residuos en las estaciones de transferencia o en los predios del CEAMSE. Ordenanza N°35.135 (08/08/79) y N°35.356 (22/11/79).Ratifican Convenio (10/10/79) y Contrato de Recolección y Limpieza (08/10/79), extendido y renovado por Convenio (01/06/90) con Manliba S.A. Ordenanza N°35.356 (Publ. 30/11/79, B.M. N°16.163). Ratifica contrato de locación de servicios suscripto entre la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires (MCBA) y el CEAMSE (10/10/79). CEAMSE toma a cargo la prestación del servicio mediante contratación de terceros. Ordenanza N°41.736 (B.M. N°17.953 del 20/01/87). Llamado a licitación pública para contratar el servicio de recolección de residuos en la Ciudad de Buenos Aires. Pliego de Bases y Condiciones y Anexo 1. Decreto N°4.765 (B.M. 18.100 del 25/08/87). Adjudica al Consorcio Roggio S.A. - Ormas S.A.C.I. y F. el contrato del servicio de recolección de residuos en zonas de villas de la Ciudad de Buenos Aires. Ordenanza N°44.310 (15/06/90). Convenio entre MCBA y CEAMSE. Establece expresa reserva de que CEAMSE carece de facultades para otorgar concesiones de servicio público y obras públicas sin el consentimiento de la MCBA. Asimismo, aprueba las obligaciones asumidas por la M.C.B.A. en relación al acuerdo entre CEAMSE y Manliba S.A. y autoriza al Banco de la Ciudad de Buenos Aires a otorgar avales a las obligaciones asumidas por CEAMSE. En el Convenio se establece la prórroga del contrato firmado el 10 de octubre de 1979 hasta el 2 de marzo de 1995 (vencía el 10 de octubre de 1990).
25 Buenos Aires es una ciudad en la que residen 2.890.151 personas según datos del Censo 2010 (INDEC), con escasa variación en los últimos cincuenta años, en una extensión es de 200 Km2. Concentra el 7,2 % de la población total de Argentina con una densidad del orden de los 14.450,8 habitantes por Km2. Según el Ministerio de Desarrollo Urbano de CABA, el Área Metropolitana de Buenos Aires (A.M.B.A.) es el portal más importante de ingreso al país (comprende a 12.000.000 de personas que realizan 17.000.000 millones de viajes diarios), posee el puerto de mayor movimiento y tonelaje, el aeropuerto con mayor actividad y una multiplicidad de medios de transporte. Es por ello que la Ciudad recibe por día flujos de personas y mercaderías que duplican la población estable y sus necesidades de abastecimiento (Ingresan diariamente alrededor de 839.800 vehículos que transportan a 3.258.453 pasajeros) lo cual provoca un gran impacto sobre su higiene urbana.
15
TTaabbllaa 11:: CCrroonnoollooggííaa NNoorrmmaattiivvaa rreellaattiivvaa aall SSeerrvviicciioo ddee HHiiggiieennee UUrrbbaannaa ((CC..AA..BB..AA..)) Decreto N°2.563 (Boletín Municipal N°19.426 del 07/12/92). Aprueba Convenio CEAMSE y MANLIBA S.A. (22/10/92) -Anexo I- y el Acuerdo CEAMSE/M.C.B.A. (22/10/92) -Anexo II-. Decretos 165/95, 249/95, 471/95, 626/95, 742/95, 1.035/95, 1.209/95, 1.413/95, 1.557/95, 1.690/95, 152/96, 173/96. Fueron sucesivas instrucciones a CEAMSE para que prorrogue el contrato de prestación de servicios de higiene urbana con Manliba S.A. Una resolución Conjunta de las Secretarías de Hacienda y Finanzas y de Producción y Servicios N°581/95 instruyó a CEAMSE a que formule un plan de mejoramiento del servicio y renovación de equipamiento, aprobándose dicho plan junto a una nueva prórroga por Decreto N°174/96. Ordenanza N°51.453, Decreto N°48 (B.O. N°121, 24/01/1997). Aprueba el Pliego de Bases y Condiciones para la Licitación Pública Nacional e Internacional para la Contratación de los Servicios de Higiene Urbana de la C.A.B.A. Divide el servicio en CABA en cinco zonas de prestación monopólica (4 privados y 1 público). Ley N° 210 (Dec. N° 1.495/99 - BOCBA N° 752 del 10/08/1999). Ratifica creación, define objeto funciones y designaciones del Ente Único Regulador de Servicios Públicos (EURSPCABA) creado por el artículo 138 de la Constitución de la C.A.B.A., con atribuciones en materia de regulación y control de la higiene urbana. Ley N° 462 (BOCBA 1025 Publ. 12/09/2000). Creación del Ente de Higiene Urbana. Ley N° 662 (BOCBA N°1304 del 25/10/2001). Establece la frecuencia del servicio de recolección. Ley N°992 (reglamentada por Decreto Nº 622/003) que entre otros declara como Servicio Público a los Servicios de Higiene Urbana de la C.A.B.A. y el Poder Ejecutivo incorpora a recuperadores de residuos reciclables a la recolección diferenciada. Por otra parte, crea el Registro Único Obligatorio Permanente de Recuperadores, Cooperativas y PyMES relacionados con la actividad. Decreto N°1838 (B.O. N°1795, 14/10/2003). Aprueba Pliego de Bases y Condiciones y el llamado a Licitación Pública Nacional e Internacional para la Contratación de los Servicios de Higiene Urbana para cinco zonas de la C.A.B.A. Este Decreto ratifica la incorporación de las prescripciones de la Ley N°992 y (parcialmente) las de la Ley N°210. Divide el servicio en CABA en seis zonas de prestación monopólica (5 privados y 1 público). Decreto N°1390 (B.O. N°2001, 11/08/2004). Contratación del servicio público de higiene urbana para 5 zonas de la CABA. Aprueba y adjudica las zonas 1, 2 , 3 , 4 , 6 mediante Licitación N° 06-2003. Ley Nº1.854 (2006, reglamentación: 2007), orienta la gestión los residuos sólidos urbanos a la reducción progresiva de desechos enviados a los rellenos sanitarios y a la implementación del programa "Basura Cero". Ley Nº 2.628 (BOCBA 2852 Publ. 17/01/2008). Crea Agencia de Protección Ambiental, entidad autárquica en el ámbito del Ministerio de Ambiente y Espacio Público de CABA. Fuente: elaboración propia sobre la base de datos del Centro de Documentación Municipal (CEDOM) dependiente de la Dirección General Centro Documental de Información y Archivo Legislativo.
Uno de los aspectos de organización más relevantes para este estudio es que en el año
2003, por medio del Decreto N°1838/03, se aprobó el pliego de bases y condiciones y el
llamado a licitación pública nacional e internacional para la contratación de los servicios de
higiene urbana para cinco zonas de la C.A.B.A. Este Decreto ratificó la incorporación de las
prescripciones de la Ley N°992 en lo referente a los cinco centros verdes, uno por cada
zona a licitar y las de la Ley N°210 reconociendo la función de control, seguimiento y
resguardo de la calidad de los servicios públicos del Ente Único Regulador de los Servicios
Públicos de la Ciudad de Buenos Aires (EURSPCABA de aquí en adelante).
Esta última licitación fue realizada en junio de 2004 e implicó un cambio del diseño de la
arquitectura económico-institucional y regulatoria del servicio, principalmente porque dividió
la Ciudad en seis (6) zonas de servicio. En agosto de 2004, como resultado de la Licitación
Internacional 06/2003 del GCABA y por Decreto Nº 1390/04, resultaron adjudicatarias del
Servicio Público de Higiene Urbana de la Ciudad las siguientes empresas: CLIBA S.A.,
AESA S.A.- F.C.C. S.A. U.T.E., URBASUR U.T.E., INTEGRA U.T.E. y NITTIDA U.T. El Ente
de Higiene Urbana, la empresa pública de la Ciudad, cubriría el servicio de la Zona V. A
diferencia del mecanismo utilizado hasta el momento (por “kilogramo de residuos”), en esa
nueva etapa el mecanismo de pago fue el denominado “por área limpia” con un pago
16
mensual a cada empresa y control sobre la calidad de prestación del servicio. Se registraron
varias actualizaciones contractuales por redeterminación de precios debido a la inflación.
A continuación se ofrece un ejemplo de la aplicación de la metodología propuesta en la
Sección 2 del presente estudio. Uno de los mecanismos propuesto fue el del cálculo del
número óptimo de monopolios zonales de prestación del servicio utilizando la metodología
de M.P.S.S. (Ver Subsección 2.2.1).
3.1 Determinación del “tamaño de escala más productivo” (M.P.S.S.): aplicación
De manera seguida se utiliza la metodología desarrollada por Banker (1984) para identificar
el “tamaño de escala más productivo”, explicada en el apartado 2.4.1 de este estudio,
utilizando datos reales del servicio de higiene urbana en la C.A.B.A.
Los datos utilizados corresponden a las “fichas resumen de caracterización de zona del
servicio de higiene urbana” de varias ediciones (años: 2005, 2006, 2007, 2008, 2009) del
trabajo “Estudio de calidad de los residuos sólidos urbanos” realizado por la Facultad de
Ingeniería de la Universidad de Buenos Aires (FIUBA) y CEAMSE.
Para llevar adelante la estimación se utilizo un panel de datos confeccionado sobre dicha
información. El modelo estimado fue el siguiente: Modelo 1– DEA Orientado a los insumos (Con datos FIUBA-CEAMSE26
Insumos: Producto:
):
1. Número de Empleados (L) 1. Producción de residuos sólidos por año (Y)
2. Número de Rutas/Camiones (K)
El resultado de las estimaciones utilizando los modelos antes expuestos se observan en la
siguiente Tabla 2.
El modelo estimado indica que la relación entre insumos y productos resulta óptima en
términos de escala en los años 2005, 2006 y 2007 para la empresa que presta el servicio en
la denominada zona 2. La relación entre insumos y producto con los que trabajó la empresa
en la zona 2 es la que resultó como el “tamaño de escala más productivo”. Esa conclusión
surge del hecho de que el indicador de la relación entre insumos y productos elaborado por
Baker (1984) es igual o cercano a la unidad.
Cuanto más alejado de la unidad resulta el indicador, más lejos está la zona determinada de
poseer un tamaño de escala óptimo, considerando los insumos utilizados y el producto
obtenido. Al respecto, se observa que la zona 5 donde presta el servicio el Ente de Higiene
Urbana resultó como la de peor relación entre insumos y productos.
26 Definición de las variables: L1 (Choferes), L2 (Cargadores), L3 (Peón General de Barrido, PBG), L (L1+L2+L3), K1 (Rutas domiciliarias/Camiones), K2 (Barrido/Camiones), K3 (Otras maquinarias) y K (K1+K2+K3).
17
TTaabbllaa 22:: EEssttiimmaacciióónn ddeell ttaammaaññoo ddee eessccaallaa mmááss pprroodduuccttiivvoo Empresa Año Parámetro estimado del M.P.S.S.
INTEGRA
Zona 6
2009 1,586
2008 1,675
2007 1,414
2006 1,350
2005 1,630
ENTE DE HIGINE
URBANA
Zona 5
2009 3,512
2008 4,055
2007 2,111
2006 2,070
2005 2,510
NITTIDA
Zona 4
2009 1,526
2008 1,684
2007 1,514
2006 1,508
2005 1,845
URBASUR
Zona 3
2009 1,199
2008 1,402
2007 1,187
2006 1,193
2005 1,449
AESA
Zona 2
2009 1,154
2008 1,257
2007 1,000
2006 1,006
2005 1,022
CLIBA
Zona 1
2009 2,764
2008 2,973
2007 2,600
2006 2,598
2005 2,629
Fuente: elaboración propia sobre la base de datos suministrados por FIUBA y CEAMSE.
El ejercicio aquí realizado encuentra limitaciones en la calidad de los datos y en que
pertenecen a un período de tiempo en el cual no variaron las dimensiones de las áreas de
concesión. Si fuera posible realizar el mismo ejercicio con datos de anteriores tamaños de
zonas de prestación del servicio resultaría en conclusiones más informativas para el diseño
de zonas de concesión óptimas. Sin embargo, más allá de esas limitantes, el ejercicio
mostrado antes es ilustrativo de la utilidad de la herramienta para fines de regulación y
diseño de mercados regulados.
18
En síntesis, estos resultados sumados a datos de la anterior división de las zonas de
prestación del servicio de higiene urbana de la C.A.B.A. podrían ayudar a determinar cada
vez con mayor precisión el “tamaño de escala más productivo” de la zonas a concesionar
para mejorar la eficiencia técnica del servicio sin necesidad de contar con datos sobre
costos y precios.
3.2 Competencia por el mercado y diseño de subastas
Atendiendo a las recomendaciones expuestas en el correspondiente apartado de la sección
2, podría sugerirse en general y para el caso particular de la C.A.B.A. que se subasten las
distintas zonas en forma secuencial, integrando servicios complementarios (recolección y
barrido), que la licitación sea lo más abierta posible -sin restricciones a los operadores no
locales o no nacionales- y la realización de Road Shows.
3.3 Condiciones empíricas implementar la “competencia por comparación”
Los requerimientos empíricos generales para la implementación de la “competencia por
comparación” fueron expuestos en el apartado 2.5. Del análisis del caso de la prestación del
servicio de higiene urbana de la Ciudad de Buenos Aires se verifica que:
a) Con respecto al primer requerimiento, existen 6 empresas (5 privadas y 1 pública)
permitiendo ello utilizar datos en panel (datos por empresa y para varios períodos de tiempo)
para tener un suficiente número de observaciones.
b) En relación a la segunda condición, la comparabilidad se consigue utilizando variables
ambientales (Ej.: densidad de población de la zona) que corrigen el posible efecto de
diferencias de contexto de prestación. Una aplicación de las multas como variable ambiental
de (mala) calidad de servicio fue utilizada en Roitman y Pirchio (2012).
c) La tercera condición se cumple aunque resultan un algo difusas las atribuciones de dos
organismos que según las respectivas leyes, N°2506 (Ley de Ministerios) y la N°210 (Ente
único Regulador de los Servicios Públicos), poseen facultades concurrentes sobre la
regulación del servicio de higiene urbana. El cumplimiento de la tercera condición se da de
todas formas porque, aun con atribuciones ambiguas, ambos organismos fijan las mismas
políticas regulatorias para todos los prestadores.
d) Para el cumplimiento de la cuarta condición debería comenzar a sistematizarse la
información del servicio por medio de normas de contabilidad regulatoria con libre acceso a
los datos de parte del público y especialistas, a efectos de la comparación.
19
3.4 Cálculo de fronteras de eficiencia con D.E.A. para la competencia por comparación
En esta sección se presenta una aplicación de D.E.A. al caso del servicio de higiene urbana
de la Ciudad de Buenos Aires. La idea central de método, en una de sus variantes, es
construir una frontera con los datos reales de producción (productos e insumos utilizados
por las empresas) y medir, en términos de distancia, la eficiencia relativa de cada unidad
productiva en relación a la mejor práctica27
La técnica no paramétrica utilizada es la de programación (lineal) matemática. Se lleva
adelante un ejercicio de medición de eficiencia relativa mediante el uso del programa GAMS
(General Applied Mathematic System) con una base de datos sobre los insumos y productos
de las empresas de higiene urbana de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
. La mejor práctica, es decir, la unidad productiva
con un uso más eficiente de insumos y productos, se encuentra siempre sobre la frontera y
a su vez es generadora de ella.
La metodología elegida es tratar al panel como un único corte transversal (cada firma en
cada período considerada como una observación independiente), juntando todas las
observaciones. Bajo esta alternativa, una única frontera es construida, y la eficiencia relativa
de cada empresa en cada período se calcula con respecto a esta única frontera. En ambas
variantes se puede calcular el promedio de las medidas anuales de eficiencia, de manera de
tener una única medida promedio para el período (y facilitar la comparación con los modelos
econométricos de panel). Siguiendo esta metodología, se construyó una única frontera,
calculando luego los promedios para cada empresa mediante el siguiente modelo28
Modelo 1– DEA Orientado a los insumos (Con datos FIUBA-CEAMSE)
: 29
Insumos: Producto:
:
1. Número de Empleados (L) 1. Producción de residuos sólidos por año (Y)
2. Número de Rutas/Camiones (K)
Se presentan los resultados de las medidas de eficiencia para cada unidad productiva para
el modelo “orientado a (la minimización de los) insumos” tanto para el caso de rendimientos
constantes a escala (C.R.S.), como para rendimientos variables (V.R.S.). En principio, el
modelo V.R.S. es más deseable, ya que no restringe los rendimientos de escala. Sin
embargo, para el caso de empresas pequeñas y menos productivas puede suceder que las
mismas aparezcan como 100% eficientes debido únicamente a la falta de comparadores,
razón por la cual se extiende el análisis al supuesto de rendimientos constantes.
27 Otra de las variantes sería calcular una frontera de costos. 28 Los datos utilizados corresponden nuevamente a las “fichas resumen de caracterización de zona del servicio de higiene urbana” de varias ediciones (años: 2005, 2006, 2007, 2008, 2009) del trabajo “Estudio de calidad de los residuos sólidos urbanos” realizado por la Facultad de Ingeniería de la Universidad de Buenos Aires (FIUBA) y CEAMSE. 29 Definición de las variables: L1 (Choferes), L2 (Cargadores), L3 (Peón General de Barrido, PBG), L (L1+L2+L3), K1 (Rutas domiciliarias/Camiones), K2 (Barrido/Camiones), K3 (Otras maquinarias) y K (K1+K2+K3).
20
Cada unidad productiva es evaluada en relación con las unidades eficientes
correspondientes -en la frontera construida- en relación a las cuales es comparada (sus
‘pares’). Según Lovell (1993), las unidades eficientes así identificadas son similares a, y una
combinación lineal de ellas es mejor que, la unidad productiva ineficiente bajo análisis.
En un análisis con mayor disponibilidad de datos podrían incluirse variables ambientales,
con el objetivo de que cada empresa sea comparada contra otra firma/s existentes o
hipotéticas que tengan el mismo ambiente de operación que la firma que es evaluada. En
ese contexto, se consideraría a dichas variables ambientales como variables neutrales no
discrecionales. Entre las alternativas existentes en este sentido, esa inclusión poseería la
ventaja que supone que la empresa no las puede controlar, con lo cual no se realiza ningún
juicio a priori sobre el sentido de la influencia de cada variable ambiental sobre la eficiencia.
Sin embargo, su inclusión en este caso restringe los grados de libertad de la estimación.
Los resultados de las estimaciones utilizando el modelo expuesto antes se observan en la
Tabla 3. En particular, la empresa AESA resulta la más eficiente en 2009, 2008 y
principalmente en el año 2007, habiendo tenido altos parámetros de eficiencia en 2006 y
2005, en la medición con rendimientos constantes a escala (CRS). Por otra parte, cuando se
pasa a la medición que considera la escala como un posible factor de ineficiencia, surgen
como las “mejores” varios años de URBASUR, AESA y CLIBA. En ambos casos, con
rendimientos constantes y variables a escala, el Ente de Higiene Urbana se ubica como el
de peor performance en términos de eficiencia.
Como se ha afirmado antes, estos resultados permiten obtener medidas de eficiencia por
empresa y puede ordenarse aquellas de mayor a menor para comparar la posición relativa
de cada una respecto de la “mejor práctica” (la ubicada al tope del ranking). Ello permite
invertir la carga de la prueba desde el regulador hacia la empresa teniendo ésta que explicar
la razón de su ineficiencia, es decir, si su ineficiencia es producto de un problema de gestión
o si hay alguna variable (ambiental) en el análisis que no ha sido tomada en cuenta y la está
perjudicando particularmente. Aún si fuera esta última la razón, el regulador estaría
recibiendo información, disminuyendo la asimetría informativa existente.
21
TTaabbllaa 33:: RReessuullttaaddooss ddee eeffiicciieenncciiaa ccoonn mmooddeellooss DDEEAA--CCRRSS yy DDEEAA--VVRRSS MODELO 1 (Qr = f (K,L))
Empresa Año (Con datos FIUBA)
CRS VRS
INTEGRA
Zona 6
2009 0,630 0,712
2008 0,597 0,712
2007 0,707 0,787
2006 0,741 0,804
2005 0,613 0,804
ENTE DE HIGINE
URBANA
Zona 5
2009 0,285 0,474
2008 0,247 0,474
2007 0,474 0,474
2006 0,483 0,499
2005 0,398 0,474
NITTIDA
Zona 4
2009 0,655 0,725
2008 0,594 0,725
2007 0,661 0,740
2006 0,663 0,740
2005 0,542 0,740
URBASUR
Zona 3
2009 0,834 1,000
2008 0,713 0,755
2007 0,842 0,968
2006 0,838 0,928
2005 0,690 0,787
AESA
Zona 2
2009 0,866 0,902
2008 0,796 0,902
2007 1,000 1,000
2006 0,994 1,000
2005 0,979 1,000
CLIBA
Zona 1
2009 0,362 0,935
2008 0,336 0,762
2007 0,385 0,998
2006 0,385 1,000
2005 0,380 0,973
Fuente: elaboración propia sobre la base de datos suministrados por FIUBA y CEAMSE.
3.5 “Arquitectura” de la división del trabajo entre los reguladores del servicio
La “división del trabajo” de los organismos que regulan el servicio de higiene urbana de la
Ciudad de Buenos Aires resulta difusa y/o ambigua. Las atribuciones regulatorias del
EURSPCABA y el Ministerio de Ambiente y Espacio Público resultan concurrentes en varios
22
aspectos, según las respectivas leyes, la N°210 y la N°2506 (Ley de Ministerios, Ministerio
de Ambiente y Espacio Público).
En particular, la Ley N°2506 señala en el inciso 10 del artículo 24 (Capítulo X “Ministerio de
Ambiente y Espacio Público”) que: …Comprende al Ministerio de Ambiente y Espacio Público asistir al Jefe de Gobierno en todo lo
inherente a sus competencias, de acuerdo a los objetivos que se enuncian a continuación:…(10)
Regular y controlar los servicios de higiene urbana y el tratamiento, recuperación y disposición de los
residuos.
La Constitución de la Ciudad de Buenos Aires consiga en su Título Séptimo (Órganos de
Control), Capitulo Sexto – Ente Único Regulador de la Servicios Públicos, lo siguiente: Artículo 138.- El Ente Único Regulador de los Servicios Públicos de la Ciudad, instituido en el ámbito del
Poder Ejecutivo, es autárquico, con personería jurídica, independencia funcional y legitimación procesal.
Ejerce el control, seguimiento y resguardo de la calidad de los servicios públicos cuya prestación o
fiscalización se realice por la administración central y descentralizada o por terceros para la defensa y
protección de los derechos de sus usuarios y consumidores, de la competencia y del medio ambiente,
velando por la observancia de las leyes que se dicten al respecto.
El art. 2 de la Ley N°210 señala que se incluye en la definición de servicio público en el
inciso “c” a “Higiene urbana, incluida la disposición final”. Y, en el artículo 3 de la misma ley
señala en particular las funciones del Ente expresadas en forma general en el artículo 2.
De esa manera, se revela el problema de que el servicio de Higiene Urbana posee dos
organismos reguladores con facultades concurrentes o al menos ambiguas: la repartición
administrativa correspondiente del Ministerio de Ambiente y el EURSPCABA.
Aunque, por ejemplo en el inciso “a” del artículo 3 de la Ley N°210 se consigna que las
funciones del Ente son: “Verificar el correcto cumplimiento de las leyes o normas
reglamentarias de los servicios sometidos a su jurisdicción”. Y en el inciso “e” del mismo
artículo señala que también debe “Controlar el cumplimiento de los contratos de concesión,
licencias, permisos, autorizaciones y habilitaciones”, el propio contrato de concesión
determina que el Poder Ejecutivo concede y regula el servicio.
Estas atribuciones solapadas y poco claras dificultan un proceso regulatorio transparente y
eficiente, considerando los argumentos expuestos en la sección 2.6 de este estudio.
3.6 Actualizaciones contractuales en el sector por efecto de la inflación
En este apartado se analiza el efecto de la inflación sobre los contratos y en particular sobre
los de recolección de residuos urbanos del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires con las
empresas prestadoras del servicio. En la sección 2.7 fue explicado, utilizando la teoría de la
regulación económica, el conflicto entre dos arreglos contractuales distintos: “precio fijo”
versus “costo de servicio”, cuando se implementan en un contexto inflacionario.
23
En el caso de los contratos de recolección de residuos de la Ciudad de Buenos Aires, los
beneficios potenciales de las características de “precio fijo” de esos arreglos legales se
vuelven inciertos ante la presencia de una fuente de fricción importante: la inflación. Para
tratar con este problema el Gobierno creó un mecanismo denominado de “redeterminación
de precios” que descansa en la aplicación de la Ley N°2.809 y su reglamentación por
Decreto Nº 1.312/008 modificado por el Decreto Nº 159/009.
Con base en la teoría económica moderna se plantean algunas sugerencias respecto del
mecanismo actual de ajuste de precios de los contratos de obra pública, de locación de
servicios y de servicios públicos ante la inflación (Ley N°2809 y Dec. N°1312/008), a saber:
a) En la ley se consigna que el contratista debe elegir el índice de precios de referencia
utilizado y ofrecer un análisis propio de los incrementos de precios sobre sus costos. Existe
por ello un claro incentivo a seleccionar índices de precios que sobreestimen los
incrementos. Sería recomendable que todas las redeterminaciones de contratos tomen
como referencia algún índice (por ej.: construido en base a una estructura de costos que
presente la empresa) publicado por una tercera parte independiente u algún organismo
oficial de estadísticas.
b) Resulta perjudicial desde el punto de vista de los incentivos económicos trasladar a
los contribuyentes del fisco de la Ciudad los costos de una posible carencia de habilidad
negociadora de parte de la empresa contratista con sus proveedores. Es decir, no se
debería ajustar el 100% de incremento de los costos en forma prácticamente automática
porque ello simplemente produciría una pérdida de interés y esfuerzo de la empresa para
negociar en mejores términos con sus proveedores (problema de “acción oculta” o moral
hazard). De esta forma también se desalientan ofertas “oportunistas”, que buscan ganar y
luego renegociar al poco tiempo de haberse realizado una Licitación Pública.
c) Debería agregarse una cláusula "gatillo" que obligue a renegociar el costo del
contrato ante una grave alteración de la situación de negocios (podría ser un aumento del
promedio de los índices de +-50% por sobre los establecidos en el contrato) si alguna de las
partes no acepta la redeterminación de precios como solución30
d) Como propone Piffano (1988), debería garantizarse al empresario una tasa “real” de
interés en cualquier período del contrato similar a la enfrentada por este al momento de
realizar su oferta/adjudicación del contrato.
.
30 Varios ejemplos de contratos sin cláusulas gatillo de renegociación motivaron innumerables conflictos judiciales entre la República Argentina y empresas de servicios públicos privadas luego de la devaluación de enero de 2002.
24
4 Conclusiones
El presente trabajo propone una metodología para el diseño de la arquitectura económico-
institucional y de regulación económica del servicio de recolección de residuos sólidos,
sobre la base de recomendaciones fundadas en la teoría económica y en lecciones de
aplicaciones a otros sectores regulados de servicios públicos a nivel internacional. Sobre
esa base se propuso una metodología sistemática y detallada para conseguir mejoras desde
el punto de vista de la eficiencia.
La metodología propuesta consiste en un conjunto de diversas técnicas como la
programación computacional para el cálculo del “tamaño de escala más productivo”
(M.P.S.S.), la mejora del proceso de subasta de las zonas monopólicas óptimas de
prestación mediante recomendaciones emanadas de la teoría de las subastas óptimas, la
aplicación nuevamente de métodos de programación computacional para realización de un
proceso de competencia por comparación -utilizando fronteras de eficiencia- para captar
rentas informativas subyacentes a la dinámica temporal reglada por contratos incompletos,
el diseño de la “arquitectura” de la división del trabajo de los múltiples organismos
reguladores del servicio teniendo en cuenta los incentivos económicos, el tratamiento
contractual y análisis de incentivos de los sistemas de pago en un contexto de fricciones
como la inflación y algunas consideraciones generales sobre el uso actual de impuestos
ambientales, subsidios y otras herramientas económicas en el manejo integral de los
residuos sólidos urbanos. El siguiente esquema resume la propuesta metodológica expuesta
en el estudio.
Modelo de arquitectura económico-institucional y regulatorio para recolección de R.S.U.
Arquitectura económico-institucional Regulación Económica
Zonas: determinación de M.P.S.S.
Reguladores: división del trabajo
Zonas a subastar
Competencia por el mercado: subastas
óptimas
Autoridad concedente
Autoridad Regulatoria
Contrato a precio fijo
ajustado por índice de precios externo
Competencia por comparación
(benchmarking con D.E.A.)
Fuente: elaboración propia.
25
Como caso ilustrativo de aplicación de la metodología propuesta se efectuó un análisis de la
actual “arquitectura” económica, institucional y regulatoria del servicio de higiene urbana de
la Ciudad de Buenos Aires. Se realizó una breve descripción de la normativa de los varios
años hacia atrás dando cuenta de las características de la organización industrial del sector
y sus cambios, efectuando recomendaciones para mejoras de eficiencia utilizando la
metodología propuesta.
En particular, la estimación del “tamaño de escala más productivo” (M.P.S.S.) da cuenta de
un escaso aprovechamiento de las economías de escala en la mayoría de las zonas de
prestación con excepción de la zona 2 (AESA), siendo el peor caso el de la zona 5 (Ente de
Higiene Urbana).
Respecto al mejoramiento de las condiciones de la competencia por el mercado en el
proceso licitatorio se sugiere que se subasten las distintas zonas en forma secuencial,
integrando servicios complementarios (recolección y barrido), que la licitación sea lo más
abierta posible -sin restricciones a los operadores no locales o no nacionales- y que se
realicen Road Shows para incrementar la cantidad de ofertas. De esta forma, el Estado
captaría (ex ante, es decir, en el proceso licitatorio) las rentas de los monopolistas zonales
(que obtendrán ex-post). Este esquema de regulación funciona bajo un requerimiento básico
e imprescindible de las subastas: la existencia de competencia en el proceso licitatorio.
El ejercicio de competencia por comparación aplicando D.E.A. (fronteras de eficiencia) dio
como resultado que la empresa AESA (zona 2) fue la más eficiente en 2007, 2008, habiendo
tenido altos parámetros de eficiencia en 2005 y 2006, en la medición con rendimientos
constantes a escala (CRS). En la estimación que consideró la escala como un posible factor
de ineficiencia, aparecieron como las mejores varios años de URBASUR, AESA y CLIBA. En
ambos casos, con rendimientos constantes y variables a escala, el Ente de Higiene Urbana
se ubicó como el de peor performance en términos de eficiencia. Este último método permite
invertir la carga de la prueba desde el regulador hacia la empresa teniendo ésta que explicar
la razón de su ineficiencia, es decir, si su ineficiencia es producto de un problema de gestión
o si hay alguna variable (ambiental) en el análisis que no ha sido tomada en cuenta y la está
perjudicando particularmente. Aún si fuera esta última la razón, el regulador estaría
recibiendo información, disminuyendo la asimetría informativa existente.
Del análisis de la división del trabajo de los organismos reguladores del servicio se observó
que las atribuciones regulatorias del EURSPCABA y el Ministerio de Ambiente y Espacio
Público resultan concurrentes en varios aspectos, sugiriéndose como buena la concurrencia
de reguladores más no de responsabilidades regulatorias.
En cuanto al tratamiento contractual de las fricciones como la inflación se argumentó que los
beneficios potenciales de las características de “precio fijo” de esos arreglos legales se
vuelven inciertos ante las constantes renegociaciones que motiva ese fenómeno. Se
26
recomendó tomar índices de actualización de precios elaborados por ajenas al contrato o al
menos al prestador, el no reconocimiento de todos los incrementos de costos sin
discriminación de los no gerenciables y los gerenciables, el agregado de una cláusula
"gatillo" contractual que obligue a renegociar el costo del contrato ante una grave alteración
de la situación de negocios si alguna de las partes no acepta la redeterminación de precios
como solución y como principio la garantía al empresario de una tasa “real” de interés en
cualquier período del contrato similar a la enfrentada por este al momento de la
adjudicación.
Sin embargo, finalmente recaerá sobre el hacedor de la política pública la tarea de ponderar
adecuadamente los costos y beneficios de avanzar en las sugerencias propuestas, a la luz
de su conocimiento específico sobre las restricciones operativas presentes en cada caso en
particular, que suelen restringir la aplicabilidad de las propuestas realizadas desde la
academia.
5 Referencias bibliográficas
Ali, A.I. & Seiford L. M., The Mathematical Programming Approach to Efficiency Analysis, en
Fried, Lovell & Schmidt, eds., The Measurement of Productive Efficiency. Techniques
and Applications
Almeida, J. & Nunes M., Assessement of waste operators performance: the Portuguese
case,
, Oxford University Press, NY, 1993.
Proceedings Sardinia 2007
André, F. J. & Cerdá, E., Gestión de residuos sólidos urbanos: Análisis económico y políticas
públicas,
, 11th International Waste Management and Landfill
Symposium, Cagliari, Italy, 2007, pp. 1-5.
Documento de trabajo
Antonioli, B., Fazioli, R. & Filippini, M., Analisi dei rendimenti di scala per il servizio di igiene
urbana in Italia.
. Fundación Centro de Estudios Andaluces.
E2005/23, 2005.
Economia delle fonti di energia e dell’ambiente
Antonioli, B. & Fillipini, M., Optimal size in the waste collection sector,
Nº2, 2002, pp. 27-39.
Review of Industrial
Organization
Ascari, S., Di Marzio, T. & Massarutto, A.,
, Springer, Vol. 20 (3), pp. 239-252, 2002.
L’igiene urbana
Averch, H. & Johnson, L., Behavior of the Firm Under Regulatory Constraint;
, Franco Angeli, Milano, 1992.
American
Economic Review
Bajari, P. & Tadelis, S., Incentives versus Transactions Costs: A Theory of Procurement
Contracts,
, Vol. 52, pp 1052-1069, 1962.
Rand Journal of Economics
Baldwin, R. & Cave, M.,
, 32(3): 387-407, 2001.
Understanding regulation. Theory, Strategy and Practice, Oxford
University Press, New York, 1999.
27
Banker, R. D., Estimating most productive scale size using Data Envelopment Analysis,
European Journal of Operational Research 17
Banker, R.D., Cooper, W.W., Seiford, L.M. & Zhu, J., Returns to Scale in DEA, In Cooper,
Seiford, Lawrence & Zhu (Eds),
, pp. 35-44, 1984.
Handbook on Data Envelopment Analysis
Becker, G. S., A theory of competition among pressure groups for political influence,
, Intern.
Series in Operations Research & Management Science, Vol. 71, p. 608, 2004.
Quarterly Journal of Economics
Bel, G. & Fageda, X., Empirical analysis of solid management waste costs: some evidence
from Galicia, Spain,
, 98:371-400, 1983.
IREA Working Papers 200907
Biagi, F. & Massarutto, A., Efficienza e regolamentazione nei servizi pubblici locali: il caso
dell’igiene urbana,
, University of Barcelona,
Research Institute of Applied Economics, Revised Apr. 2009.
Economia Pubblica N.2
Bosch, N., Pedraja, F. & Suárez-Pandiello, J., Measuring the efficiency of Spanish municipal
refuse collections services,
, pp. 79-115, 2002.
Local Government Studies
Bosch, N., Pedraja, F. & Suárez-Pandiello, J., The efficiency of refuse collection services in
Spanish municipalities: do non-controllable variables matter?,
, vol. 26 (3), pp. 71-90, 2000.
Document de Treball
2001/4
Braeutigam, R. R., Optimal policies for natural monopolies, In: Schmalensee, R., Willig, R.
(Eds.),
. Barcelona: Institut d’Economia de Barcelona, 2001.
Handbook of Industrial Organization
Burgat, P. & Jeanrenaud, C., Measurement of Productive Efficiency: The Example of
Household Waste in Switzerland, IRER, Université de Neuchâtel, WP 9209, 1992.
, Vol. II, North Holland, 1989.
Coelli T., Estache, A., Perelman, S. & Trujillo, L., A Primer on Efficiency Measurement for
Utilities and Transport Regulators, World Bank Institute Development Series
Coelli, T., Prasada Rao, D. & Battese, G.,
, 2003.
An Introduction to Efficiency and Productivity
analysis
Cunha Marques, R. & Simões, P., Incentive regulation and performance measurement of the
Portuguese solid waste management services,
, Kluwer Academic Publishers, 1998.
Waste Management & Research
Debreu, G., The Coefficient of Resource Utilization,
, Vol.
27, N°2, pp. 188-196, 2009.
Econometrica
De Luca, M., S., Guaresti, M., E., Giorgi, N., F., Rosso, M. & Fontan C., Estudio de Calidad
de los Residuos Sólidos Urbanos de la Ciudad de Buenos Aires, IIS/FI/UBA–
CEAMSE–IATASA, 2005/6, 2006, 2007 y 2008, Mimeo.
, 19, 3, pp. 273-292, 1951.
Dewatripont, M. & Tirole J., A theory of Debt and Equity: Diversity of Securities and
Manager-Shareholder Congruence, Mimeo, Université Libre/IDEI, Toulouse, 1992.
CEDOM, Leyes varias, Dirección General de Información y Archivo Legislativo, LCABA.
Dewatripont, M. and Tirole J., A theory of Debt and Equity: Diversity of Securities and Manager-Shareholder Congruence, Mimeo, Université Libre & IDEI, Toulouse, 1992.
28
Domberger, S., Meadowcroft, S. & Thompson, D., Competitive Tendering and Efficiency: The
Case of Refuse Collection, Fiscal Studies
Estache, A. & Martimort, D., Politics, Transaction Costs, and the Design of Regulatory
Institutions, Regulatory Reform and Private Enterprise Division, EDI-WB, 1999.
, 7(4), pp. 69–89, 1986.
Fare, R., Grosskopf, S. & Pasurka, C., Effects on relative efficiency in electric power
generation due to environmental controls, Resources and Energy
Farrel, M., The measurement of productive efficiency,
, Vol. 8(2), pp. 167-
184, 1986.
Journal of Royal Statistical Society
Fried, H., Lovell, C. & Schmidt, S.,
,
Series A, Part III, Volume 120, 1957.
The Measurement of productive efficiency : techniques
and applications
Fullerton, D. & Kinnaman, T., C., Garbage, recycling and illicit burning or dumping,
. Oxford University Press. New York, 1993.
Journal of
Environmental Economics and Management
GCABA, Pliego de bases y condiciones, Licitación pública nacional e internacional para la
contratación de los servicios de higiene urbana, 1997 y 2003.
, 29: 78-91, 1995.
Gómez Lobo, A. & Szymanski S., A law of large numbers: bidding and Compulsory
Competitive Tendering for refuse collection contracts, Review of Industrial
Organization
Gueron, J., M., The Economics of Solid Waste Handling and Government Intervention, in
Selman Mushkin, ed.,
, Nro. 18, pp. 105-113, 2001.
Public Prices for Products
Holmström, B. & Milgrom, P., Regulating Trade Among Agents,
. Washington, D.C.: ICMA, 1972.
Journal of Institutional and
Theoretical Economics
Jouravlev, A., Acceso a la información: una tarea pendiente para la regulación
latinoamericana,
, 146, pp. 85-105, 1990.
Serie Recursos Naturales e Infraestructura Nro. 59
Kumbhakar, S & Lovell K.,
, 2003.
Stochastic Frontier Analyisis
Koopmans, T., C., An analysis of production as an efficient combination of activities. In Koopmans, T.C., ed.,
. Cambridge University Press, 2000.
Activity Analysis of Production and Allocation
Laffont, J. J., The Economics of Regulation Ten Years After,
. JW&S Inc., 1951.
Econometrica
Laffont, J. J. & Tirole, J., Auctioning Incentive Contracts, Mimeo, M.I.T., 1985.
, Vol. 62, No.3,
pp. 507-537, 1994.
Lovell, C., A., K., Production Frontiers and Productive Efficiency, in Fried, H. O, Lovell, C. A.
K. & Schmidt, S. S., (eds.), The Measurement of Productive Efficiency. Techniques
and Applications
Loza, A., Margaretic, P. & Romero, C., Consistencia de medidas de eficiencia basadas en
funciones de distancia paramétricas y no paramétricas. Una aplicación al sector de
distribuidoras de electricidad en la Argentina,
, Oxford University Press, New York, 1993.
Anales de la AAEP, 2003.
29
Klemperer, P. Auction Theory: A Guide to the Literature, Journal of Economic Surveys
Koopmans, T., C., An analysis of production as an efficient combination of activities. In
Koopmans ed.,
, vol.
13, 1999.
Activity Analysis of Production and Allocation
Mas-Colell, A., Whinston, M., D. & Green, J., R.,
. W&S Inc., 1951.
Microeconomic Theory
Massarutto, A., Municipal waste management as a local utility: Options for competition in an
environmentally-regulated industry,
, New York, United
State of America: Oxford University Press, pp. 1-981, 1995.
Utilities Policy
McMillan, J., Selling Spectrum Rights,
, Vol. 15, Issue 1, pp 9-19, 2007.
Journal of Economic Perspectives
McAfee, R., P. & McMillan, J. Bidding for Contracts: A Principal-Agent Analysis,
, pp. 145-162, 1994.
Rand J.
Econ.
McAfee, R., P. & McMillan, J., Auctions and Bidding,
, 17(3), pp. 326-38, 1986.
Journal Economic Literature
Miranda, M., L., Bauer, S., D. & Aldy, J., E., Unit Pricing Programs for Residential Municipal
Solid Waste: An Assessment of the Literature, U.S. E.P.A., Washington, D.C., 1996.
, Vol. 25,
No. 2, pp. 699-738, 1987.
Noll, R., G., Economic Perspectives on the Politics of Regulation, In: Schmalensee, R.,
Willig, R. (Eds.), Handbook of Industrial Organization
Ohlsson, H., Ownership and Production Costs: Choosing between Public Production and
Contracting-Out in the Case of Swedish Refuse Collection,
, Vol. II, North Holland, 1989.
Fiscal Studies
O.E.C.D., A study on methodologies relevant to the O.E.C.D. approach on sustainable
materials management, Environment Policy Committee, 2008.
, Institute for
Fiscal Studies, vol. 24(4), Pp. 451-476, 2003.
Palmer, K. & Walls, M., Optimal policies for solid waste disposal. Taxes, subsidies, and
standards, Journal of Public Economics
Pan American Health Organization (P.A.H.O.), Report on the Regional Evaluation of
Municipal Solid Waste Management Services in Latin America and the Caribbean,
65, pp. 193-205, 1997.
Area of Sustainable Development and Environmental Health
Peltzman, S., Toward a more general theory of regulation,
, Washington D.C., 2005.
Journal of Law and Economics
Penido Monteiro, J. H. & Leite Mansur, G., Manual on municipal solid waste integrated
management in Latin American and Caribbean cities,
,
19: pp. 211-240, 1976.
International Development
Research Centre (IDRC)
Piffano, H. L. P., Eficiencia-X, obra pública, fórmulas polinómicas de ajuste de precios y el
factor financiero,
, 2008.
Revista A.S.A.P.
Porto, A. & Urbiztondo, S., Estudio sobre el servicio de recolección de residuos.
Municipalidades de la Pcia. de Buenos Aires,
Nº 19, pp. 3-23, 1988.
Cuadernos de Economía No.4
Posner, R., A., Taxation by regulation,
, 1993.
Bell Journal of Economics, 2:22-50, 1971.
30
Roitman, M. E. & Pirchio, A., Economías de escala y zonas de servicio óptimas en la
recolección de residuos sólidos urbanos de la Ciudad de Buenos Aires, Mimeo 2012.
Roitman, M. E., Aplicación de técnicas de datos en panel a la medición de eficiencia relativa
entre empresas de distribución eléctrica reguladas: una guía para la práctica
regulatoria, Serie de Textos de Discusión N°57, CEER-UADE, 2005.
Rossi, M. & Ruzzier, C., On the Regulatory Application of Efficiency Measures, Utilities
Policy
Ruzzier, C., Una Introducción a la Estimación No Paramétrica de Fronteras de Eficiencia,
9: 81-92, 2000.
Serie de Textos de Discusión
Seiford, L. & Thrall, R., Recent Developments in DEA: The Mathematical Programming
Approach to Frontier Analysis,
, CEER-UADE, 2002.
Journal of Econometrics
Shleifer, A., A Theory of Yardstick Competition,
46, 1990.
The RAND Journal of Economics
Stevens, B., J., Scale, market structure, and the cost of refuse collection,
, vol.16,
No.3, pp. 319-327, 1985.
The Review of
Economics and Statistics
Stigler, G. J.,The theory of economic regulation,
, Vol. 60, No. 3, pp. 438-448, 1978.
Bell Journal of Economic and Management
Science
Szymanski, S., The Impact of Compulsory Competitive Tendering on Refuse Collection
Services,
, 1971, 2: 3-21.
Fiscal Studies
Terraza, H., Manejo de Residuos Sólidos. Lineamientos para un Servicio Integral,
Sustentable e Inclusivo,
, 17(3), pp. 1–19, 1996.
IDB-TN-101
Tirole, J., The Internal Organization of Government,
. B.I.D., 2009.
Oxford Economic Papers
Wilson, R., Architecture of Power Market,
, New Series,
Vol. 46, No. 1, pp. 1-29, 1994.
Econometrica, Vol 70, No 4, 2002, pp. 1299-1340.
