Rozdział III. Zasady systemu politycznego Unii Europejskiej

Marta Witkowska

Zasady funkcjonowania Unii Europejskiej

Warszawa 2008

Jedność w różnorodnościIn varietate concordia (łac.)

ZASADY.indd 3ZASADY.indd 3 2008-03-02 19:45:332008-03-02 19:45:33

Rozdział IIIZasady systemu politycznego Unii Europejskiej

Termin „system polityczny” był zarezerwowany dotychczas do określania re-lacji pomiędzy podmiotami politycznymi w ramach państwa oraz do opisywania systemu norm i zasad regulujących stosunki wewnątrzpaństwowe. Zastąpił on używane do niedawna pojęcie systemu rządów. Jednakże wraz z rozwojem pro-cesu integracji europejskiej pierwotny związek gospodarczy został przekształcony w organizację społeczno-gospodarczą i polityczną. Możliwe stało się więc opisy-wanie Unii Europejskiej w kategoriach systemu politycznego.

Przykładowo, system polityczny Unii Europejskiej może zostać opisany jako całokształt instytucji politycznych oraz relacji zachodzących między nimi, wraz z zasadami działania systemu normatywnego, na podstawie którego one działają1. W państwie system polityczny w tym kształcie obejmuje ogół osób, grup i orga-nizacji, podmiotów mających dominujący wpływ na opracowanie, wprowadzenie w życie i interpretację norm reglamentujących życie wewnętrzne społeczeństwa – w kontekście Unii Europejskiej społeczeństw państw członkowskich.

Spotyka się również uproszczenie, że system polityczny to ogół struktur, proce-dur i instytucji, które działają wspólnie, aby znaleźć rozstrzygnięcie problemów2. Istotą jest wówczas jednoznaczne określenie, kiedy organizacja ma charakter poli-tyczny, czyli kiedy ma możliwość wpływu lub decydowania o istotnych sprawach dla zbiorowości. Taki charakter mogą mieć również wspólnoty gospodarcze, gdy dochodzi do wytworzenia jednolitego centrum decyzyjnego i władczego, kon-trolującego ważniejsze aspekty życia społecznego i gospodarczego, określającego

1 Stanowisko instytucjonalne (strukturalne), tak np.: Społeczeństwo i polityka. Podstawy nauk politycz-

nych, K.A. Wojtaszczyk, W. Jakubowski (red.), Aspra-Jr, Warszawa 2003, s. 235.2 Ibidem.

ZASADY.indd Sek4:75ZASADY.indd Sek4:75 2008-03-02 19:45:412008-03-02 19:45:41

76 Zasady funkcjonowania Unii Europejskiej

w sposób arbitralny stosunki między jednostkami a władzą, a także stosunki ze-wnętrzne3.

Unia Europejska wypełnia postawione wyżej kryteria. Od początku działal-ności pierwszych Wspólnot Europejskich ukształtował się klarowny system ról i procedur rządzenia – swoisty trójpodział. Ośrodkiem decyzyjnym są Komisja, Rada i Parlament. Komisja wypełnia funkcje instytucji zarządzająco-wykonaw-czej, a ochrona sądowa sprawowana jest przez Trybunał Sprawiedliwości. W tym przypadku nie można jednakże zastosować obowiązującej wobec systemów poli-tycznych państw klasycznej zasady trójpodziału władzy. Kompetencje przekazane Unii Europejskiej, z wyjątkiem jurysdykcji, nie są wyraźnie rozdzielone i przysłu-gują różnym instytucjom wspólnie. Ponadto istnieje wielość procedur, ale niemal wszystkie mają umocowanie w traktatach założycielskich, jedynie pomocniczo stosuje się przyjmowanie regulacji przez same instytucje. Jest to ustrój hybrydowy, ponieważ równowaga instytucjonalna i organizacja zmienia się w zależności od dziedziny współpracy lub filara, do którego dane zagadnienie należy.

W systemie politycznym wyróżnia się cztery podsystemy: instytucjonalny, funkcjonalny, komunikacyjny i regulacyjny. Podsystem instytucjonalny UE obejmuje różnorodne struktury organizacyjne. Do najbardziej istotnych należą instytucje Unii oraz organy państw członkowskich w zakresie, w jakim pełnią one funkcje powierzone przez Unię. Na podsystem funkcjonalny składa się ogół funkcji wypełnianych przez poszczególne elementy podsystemu instytucjonalne-go4, zarówno do wewnątrz, jak i na zewnątrz wobec państw i organizacji między-narodowych. Jako funkcję systemu politycznego należy rozumieć każde działanie, które przyczynia się do zachowania systemu w długim czasie, czyli podtrzymuje stan istniejący bądź zmierza do dalszego rozwoju systemu5. W podsystemie funk-cjonalnym funkcja mediacyjna jest łatwa do zauważenia. Polega ona na rozwią-zywaniu nieuniknionych zatargów związanych ze sprzecznymi interesami grupo-wymi, zwłaszcza między państwami (odmienna racja stanu). Przejawem funkcji innowacyjnej jest przyjmowanie wspólnotowych strategii realizujących zamie-rzenia państw członkowskich UE trudno osiągalne przez te podmioty działające pojedynczo.

Przykładem może być Strategia Lizbońska, przyjmująca założenie, że stworze-nie społeczeństwa informacyjnego jest jednym z działań warunkujących utrzyma-nie wysokiej efektywności gospodarek państw członkowskich w warunkach kon-kurencji światowej, przy jednoczesnym zagwarantowaniu postępu społecznego.

3 T. Biernat, Wspólnota prawa..., op. cit., s. 54.

4 Społeczeństwo i polityka..., op. cit., s. 236.

5 Ibidem.


Zasady systemu politycznego Unii Europejskiej 77

Przy wykorzystaniu funkcji adaptacyjnej prowadzony jest stały monitoring postępu we wdrażaniu zaleceń płynących ze Strategii, co daje poszczególnym pań-stwom członkowskim kolejną motywację do działania.

Elementami podsystemu komunikacyjnego są m.in.: zauważalna samokontrola prawidłowego wypełniania powierzonych zadań,porozumienia międzyinstytucjonalne, powszechny sposób ustalania zasad

współpracy w wybranych obszarach, np. dotyczących technik legislacyjnych itp.,formuła przewodnictwa rotacyjnego w Radzie, zastępuje układ rząd–opozycja

i jest elementem konstruktywnym, gdzie krytyka państw niechętnych propono-wanym przedsięwzięciom zamienia się w respektowanie przyjętych zasad w chwili osiągnięcia porozumienia, i zostaje skonfrontowana, gdy państwa te zostają na-stępnie inicjatorem nowych działań, natrafiających na niechęć lub bierność ze strony pozostałych stron,

powiązania pomiędzy organami sądowymi UE a sądami krajowymi, jak np. procedura zapytań wstępnych.

Podsystem regulacyjny (normatywny) obejmuje ogół norm proceduralnych i materialnych europejskiego prawa wspólnotowego, jak również regulacje i dzia-łania krajowe, które są szeroko pojętymi instrumentami implementacji prawa wspólnotowego. Na system ten składają się ponadto inne reguły nienormatyw-ne wspólne dla państw członkowskich, takie jak: wola dokonywania przeobrażeń w ramach procesu integracyjnego w duchu solidarności między narodami, w po-szanowaniu ich historii, kultury i tradycji oraz normy polityczne wyrażane np. w strategiach, planach i rezolucjach.

W obecnym kształcie systemu politycznego Unii Europejskiej można wyróżnić trzy cechy: niesamodzielność (niski poziom autonomii), specyfika podziału władz i wymienność ról oraz system powiązań międzysystemowych (między systemem unijnym i systemami państw członkowskich)6. Pierwszą cechą jest trwałe ogra-niczenie systemu politycznego jego charakterem wtórnym, pochodnym. W tym aspekcie twierdzi się, że system polityczny Unii jest nierozerwalnie złączony z sy-stemami politycznymi państw członkowskich, nie uznały one bowiem jego samo-dzielności – nie nadały mu formy państwowej. Chociaż granice między państwami narodowymi przestają być zauważalne ze względu na spójność w zakresie ekono-micznym i społecznym (wspólne zasady gospodarcze, waluta i obywatelstwo)7, to na

6 K. Szczerski, Cztery modele legitymizacji systemu politycznego Unii Europejskiej [w:] Globalizacja.

Integracja. Transformacja. Główne problemy globalizacji, integracji europejskiej oraz transformacji politycznej Europy Środkowej i Wschodniej, R. Bäcker, J. Marszałek-Kawa i J. Modrzyńska (red.), Wy-dawnictwo Adam Marszałek, Toruń 2003, s. 94 i n.

7 J. Czaputowicz, Rola państwa w Unii Europejskiej, „Zeszyty Natolińskie” 2004, nr 11, s. 12.

■■

■

■



danym obszarze geograficznym występują regulacje władzy szczebla regionalnego (ustawodawstwo lokalne i regionalne), narodowego (prawo krajowe) oraz ponadna-rodowego (prawo wspólnotowe). Fakt, że Unia Europejska sprawuje funkcje, które niegdyś należały do państwa, nie oznacza jeszcze, że sama stała się suwerenna. Unia Europejska jest „zorganizowana jako sieć, gdzie suwerenność jest raczej łączona i dzielona niż przekazywana na wyższy poziom”8.

Niesamodzielność wynika także z faktu, że podmioty decyzyjne czerpią swą legitymację spoza tego systemu i są w większej części swej działalności zaangażo-wane poza nim. Są to na przykład rządy państw członkowskich, władze regionalne i lokalne, a także partie polityczne i organizacje obywatelskie o zasięgu europej-skim. Podmioty te przenikają do systemu unijnego i go wspierają, ale nie są to instytucje wyłącznie tego systemu. Konkurencja międzypartyjna odbywa się na poziomie narodowym, a pojęcie obywatelstwa nie jest instytucją samodzielną. W procesie decyzyjnym zauważalny jest znaczny wpływ stanowisk narodowych (np. Rada akceptuje propozycje legislacyjne Komisji), co prowadzi do stwierdze-nia, że pełną podmiotowość i autonomię system ten posiada w procesie zarządza-nia, a w pozostałych sferach, zwłaszcza o charakterze ustrojowym, rozstrzygają podmioty związane z otoczeniem systemu.

Natomiast zasada równowagi instytucjonalnej jest odwzorowaniem niemoż-ności ustanowienia klasycznego rozdziału władz, ponieważ model organizacyjny systemu Unii Europejskiej ma zapewniać rodzaj „hamulca i równowagi” (checks and balances). Niemający swego odpowiednika system powiązań i rozdział upraw-nień między instytucje systemu najpełniej można zobrazować przykładem Komi-sji Europejskiej. W założeniu aparat urzędniczy został jako jedyny wyposażony w uprawnienia inicjatywy legislacyjnej oraz prawo składania skarg do Trybunału Sprawiedliwości. Natomiast Parlament Europejski legitymujący się aprobatą spo-łeczną pochodzącą z bezpośrednich wyborów uczestniczy wciąż jeszcze w ograni-czonym stopniu w procesie legislacyjnym.

Uznanie systemu politycznego Unii Europejskiej nie jest potwierdzeniem tezy o jej przekształceniu się w państwo. Unia ma cechy państwa w sensie kompetencyjnym, nie zaś terytorialnym9.

8 R.O. Keohane, S. Hoff mann, Institutional Change in Europe in the 1980s [w:] Th e New European Com-

munity: Decision Making and Institutional Change, R.O. Keohane, S. Hoff mann (red.), Westview, Boulder 1991, s. 13.

9 Z. Czachór, Przygotowania do Konferencji Międzyrządowej..., op. cit.



Do podstawowych zasad systemu politycznego Unii Europejskiej zalicza się wymienione w art. 6 ust. 1 TUE pryncypia. Jest to katalog najwyższych wartości, chronionych traktatowymi środkami represyjnymi. Wartościami tymi są zasady: demokracji, państwa prawa, wolności i poszanowania praw człowieka oraz pod-stawowych wolności. Niektóre z tych zasad są wymieniane ponadto przy okreś-laniu celów Unii w zakresie Wspólnej Polityki Zagranicznej (art. 11 TUE) oraz współpracy na rzecz rozwoju (art. 177 ust. 1 TWE).

Współczesne postrzeganie cech systemu politycznego Unii Europejskiej, w tym zasad demokracji i legitymizacji, zapoczątkowano w latach 70. ubiegłego stulecia. Zauważalne są różne nurty i koncepcje, a zwłaszcza podejścia: ponadna-rodowe, międzyrządowe oraz wielostopniowe (wielopoziomowe), do których wplecione są istniejące od początków współpracy wspólnotowej trendy federali-zacji lub skonfederowania państw członkowskich w jeden organizm, będący dzi-siaj Unią Europejską. Wśród licznych interpretacji politologicznych rolę funda-mentu teoretycznego odegrały teorie funkcjonalizmu i neofunkcjonalizmu oraz współczesne interpretacje współpracy międzyrządowej i zjawiska integracyjnego nazywanego fuzją.

1. Koncepcje ustrojowe systemu politycznego Unii Europejskiej

Po zakończeniu II wojny światowej w Europie Zachodniej znajdowały zwolen-ników różne koncepcje ustrojowe przejawiające się w odrębnych modelach in-tegracji. Za myślą włoskiego polityka Altiero Spinellego lansowana była federali-styczna koncepcja współpracy państw. Została oficjalnie zaprezentowana na Kongresie Europejskim w Hadze w 1948 roku. Zwolennicy tej koncepcji dążyli do przekazania uprawnień państw należących do wspólnoty na rzecz jej instytucji – tworu supranarodowego. Stworzenie „europejskiego państwa federalnego” mu-siałoby oznaczać przyjęcie konstytucyjnie zagwarantowanego porządku politycz-nego, będącego przeniesieniem na skalę ponadnarodową wzorców liberalnejdemokracji. Pierwsza Wspólnota Europejska ( EWWiS) opierała się na założeniach koncepcji federalizacji, jednakże po dojściu do władzy we Francji gen. Charles’a de Gaulle’a, zdecydowanego entuzjasty zasady współpracy międzyrządowej, kolejne powoływane wspólnoty były zorganizowane na zasadach odmiennych. Z czasem jednak wpływ zwolenników federalizmu umacniał się. Trudno obecnie jedno-znacznie stwierdzić, że Wspólnota Europejska jest zbudowana na jednej z tych zasad, jest to raczej wymieszanie założeń. Podbudową teoretyczną nurtu federali-stycznego był funkcjonalizm.



Funkcjonalizm powstał w latach 40. XX wieku, a jego głównym przedstawi-cielem był David Mitrany10. W centrum jego uwagi był proces międzynarodowej współpracy na rzecz bezpieczeństwa i pokoju oraz tworzenia warunków do za-pobiegania katastrofalnym konfl iktom między krajami o dominację i korzyści ekonomiczne, których skutkiem były wojny. W teorii tej wskazywano na istnie-jący w społeczeństwach konsens w sprawach bezpieczeństwa. Stabilność struktur bezpieczeństwa wynikała z homogeniczności społeczeństw. Niedostrzegane były konfl ikty istniejące w społeczeństwach mających tak naprawdę charakter hetero-geniczny, pluralistyczny.

Federalizm oznacza formę organizacji państwa, ale również ruch polityczny mający na celu polityczną integrację jakiegoś regionu w formie dobrowolnego związku państw11. Federalizm skupia się na swoistym podziale władz i metod zorganizowania procesu decyzyjnego w ramach określonej wspólnoty.

Jest to jeden z poglądów na zasadę funkcjonowania Unii Europejskiej w jej I fi-larze, reprezentowany przez mniejszość12. Traktuje on Wspólnotę Europejską jako twór zbliżony do państwa federalnego. Podstawy do takiej klasyfikacji upatruje się w bezpośredniej skuteczności prawa wspólnotowego w krajowych porządkach prawnych, która przemienia państwa członkowskie z pozycji „stron traktatów” w „człony” Wspólnoty. Przeciwnicy zasady federalizacji argumentują, że pozycja państw członkowskich nie jest równoznaczna z pozycją krajów w państwie federal-nym. Wspólnoty jako organizacja międzynarodowa nie mają suwerenności, a ich kompetencje pochodzą od państw, nie mają przymusu państwowego ani narodu.

Przyjęcie koncepcji federacyjnego charakteru Unii w jej I filarze skutkuje wzmocnie-niem pozycji i wpływu międzynarodowego tej organizacji z jednoczesnym osłabie-niem i oddaleniem możliwości samodzielnej kreacji stosunków przez podmioty tej integracji.

Z koncepcją federalizacji ustroju Unii Europejskiej związana jest pewna wartość polegająca na zapewnieniu różnie określanego stopnia samodzielności, odrębności i tożsamości części składowych. Z tego powodu zasada ta wyraża ideę wielości w jedności, a jej stałą cechą jest specyficzne napięcie związane z podzia-

10 Koncepcja została zawarta w pracy A Working Peace System z 1943 roku.

11 Z. Czachór, Vademecum. Europa od A do Z, Wydawnictwo Perspektywy przy współpracy Fundacji

im. Friedricha Eberta, Warszawa 2006, s. 49.12

Pogląd taki częściej wyrażają politycy (np. J. Fischer, B. Geremek) niż badacze procesu integracji europejskiej (prawnicy, politolodzy).



łem kompetencji oraz ich wykonywaniem przez federację i jej części składowe. Koncepcji federalizacji nie można wyprowadzić z norm prawa wspólnotowego, nie została ona też sformułowana w praktyce orzeczniczej Trybunału Sprawied-liwości. Występowanie elementów federalizacji nie przesądza o obowiązywaniu zasady. Natomiast odzwierciedleniem siły tego nurtu w Unii Europejskiej był od-rzucony Traktat konstytucyjny, w którym zawarto podstawowe treści zasady oraz symbole federacji, takie jak konstytucja, fl aga, hymn itp.

Należy jednak również widzieć, że władza Unii, jeżeli tak nazwiemy zakres kompetencji przyznanych jej w traktatach, pochodzi z ograniczenia suwerenno-ści państw członkowskich na zasadzie dobrowolności i w pełni akceptowanego. Wpływ poszczególnych obywateli i grup społecznych na władzę w celu realizacji ich interesów jest możliwy albo bezpośrednio w ramach mechanizmów systemo-wych, albo przez organizacje pośredniczące: partie i grupy interesu13. Na tej pod-stawie większość autorów przyjmuje, że Unia stanowi podsumowanie aktualnego stanu rozwoju integracji wspólnotowej jako związku państw. Nie można podwa-żyć tego stwierdzenia, lecz z samej definicji pojęcia „unia” nie wynika charakter tego związku. Dedukcję można rozpocząć od zaprezentowania celu UE, jakim jest utworzenie międzyrządowej platformy dla koordynacji polityk poszczególnych państw. Traktat o Unii Europejskiej jest umową ramową, która stwarza instytucjo-nalne warunki do realizacji polityk zebranych w II i III filarze oraz ich harmoni-zacji z działaniami w dziedzinach objętych traktatami wspólnotowymi.

Z powyższego jest wyciągany wniosek, że Unia Europejska stanowi szcze-gólny rodzaj konfederacji. Konfederacja jest związkiem państw, które jako twory suwerenne pozostają nadal podmiotami prawa międzynarodowego. Konfedera-cja jest współcześnie organizacją o znaczeniu historycznym14. W takim związku o zakresie kompetencji konfederacji decydują wyłącznie jej państwa członkow-skie. W przeciwieństwie do zasady federalizacji prawo stanowione w obrębie tego związku nie ma właściwości bezpośredniego stosowania czy pierwszeństwa przed prawem krajowym podmiotów tej organizacji.

Ten model integracji został wyrażony w koncepcji „Europy ojczyzn” sformuło-wanej w latach 60. ubiegłego stulecia przez ówczesnego prezydenta Francji Charles’a de Gaulle’a. Było to stanowisko przeciwstawiające się dalszemu postępowi integracji i broniące państwa narodowego, które według autora w modelu ponadnarodowej

13 Por. K.A. Wojtaszczyk, Unia Europejska – integralna wspólnota Europejczyków, „Przegląd Europej-

ski” 2000, nr 1, s. 12–13.14

J. Kranz, Wspólnoty i Unia: ponadnarodowość, federalizm, subsydiarność i suwerenność [w:] Drogi do Europy, J. Kranz, J. Reiter (red.), Więź, Warszawa 1998, s. 26 i n.



integracji mogło rozpłynąć się w „masie europejskiej”15. Koncepcja ta została skrytykowana za postulat utrzymania jednomyślności i prawa weta, który miał w założeniu gwarantować równorzędność mocarstw, a w praktyce służył bloko-waniu decyzji i spowalniał proces integracji. Radykalne podejście de Gaulle’a zo-stało odrzucone przez jego następców, a zwolennicy idei konfederalnych złago-dzili swoje podejście do integracji europejskiej16.

Koncepcja skonfederowania państw w Unii Europejskiej zakłada, że podstawą działania jest współpraca międzyrządowa. W przeciwieństwie do zwolenników koncepcji federalizacji, konfederaliści nie chcą dopuścić do ograniczenia suwe-renności państw członkowskich przez instytucje ponadnarodowe. Jedynym roz-wiązaniem jest umożliwienie rządom narodowym podejmowania decyzji ponad-narodowych przez powołanie organu decyzyjnego, w którego skład wchodziłyby reprezentacje państw, a decyzje byłyby podejmowane jednomyślnie.

Z tego powodu Traktat o Unii Europejskiej konstruuje platformę, która jest szersza niż forum kooperacji międzyrządowej. Podstawowym wyróżnikiem jest imperatyw spój-ności we wszystkich procedurach i formach podejmowania decyzji z zakresu wszyst-kich filarów UE. Celem jest uniknięcie działań nieskoordynowanych i sprzecznych ze sobą.

Od lat 70. ubiegłego stulecia zaczęto szukać możliwości włączenia myślenia konfederalnego do idei praktycznej federacji opartej na stopniowym dochodzeniu do ściślejszych powiązań politycznych i prawnych. W kolejnych traktatach refor-mujących widoczne stało się przyjmowanie rozwiązań przekształcających istnie-jące struktury w unikatowe połączenie zasad federalnych ze współpracą między-rządową, a więc jako pewną federację współpracy, będącą hybrydową organizacją polityczną. W efekcie funkcjonują nie tylko formalne ponadnarodowe struktury i instytucje, ale również mniej sformalizowane związki polityczne między pań-stwami narodowymi i ich władzami17.

Wcześniej, gdyż już w latach 40. ubiegłego wieku, zdecydowane podejście do integracji europejskiej reprezentowali wspomniani funkcjonaliści. Francuski ko-misarz do spraw planowania Jean Monnet, czerpiąc z filozofii funkcjonalizmu, stworzył model stopniowego dochodzenia do rozwiązań federacyjnych przez

15 A. Marszałek, Z historii europejskiej idei integracji międzynarodowej, Wydawnictwo Uniwersytetu

Łódzkiego, Łódź 1996, s. 153.16

A. Zielińska-Głębocka, Dynamika Unii Europejskiej w świetle teorii integracji, „Studia Europejskie” 1999, nr 3, s. 14.

17 A. Zielińska-Głębocka, Dynamika Unii Europejskiej, op. cit., s. 14.



tworzenie realnych więzi między krajami i szukanie odpowiadających im syste-mów politycznych. Praktycznie dotychczasowa integracja europejska przebiegała zgodnie z jego założeniami, że stworzenie pierwotnych więzów integracyjnych w sektorze węgla i stali w ramach EWWiS umożliwi rozwój integracji w kolejnych sektorach.

Rozwinięciem funkcjonalizmu jest neofunkcjonalizm, zajmujący się wy-jaśnieniem warunków integracji regionalnej. Do głównych przedstawicieli tego nurtu należą twórcy teorii Ernst Haas18 i Leon N. Lindberg19 oraz jej kontynua-torzy: Stuart A. Scheingold, Joseph Nye, Donald Puchala i Philippe C. Schmitter. Neofunkcjonalizm jest wytworem liberalnej myśli politycznej. Podkreśla zna-czenie interesu i konfl iktu w społeczeństwie pluralistycznym, kładzie nacisk na konieczność pogodzenia interesów i konfl iktów grupowych z ideą wspólnego dobra grupowego. Państwo to zespół interesów i problemów, z których znaczna część ma istotne znaczenie dla procesu integracji. Proces integracji jest rezulta-tem interakcji sił: grup nacisku, partii, rządów, instytucji międzynarodowych, związków zawodowych. Siły te, realizując własne interesy, dochodzą w tym celu do porozumienia.

Neofunkcjonalizm kładzie więc nacisk na układ instytucjonalny i organizację polityczną integracji europejskiej. Teoria ta znalazła zwolenników przy interpre-tacji procesu integracji europejskiej, zwłaszcza w nurcie federacyjnym, łączącym sferę integracji gospodarczej z tworzeniem struktur politycznych na szczeblu po-nadnarodowym. Dlatego też często identyfikuje się neofunkcjonalizm właśnie z federalizmem20.

Równoległy nurt myśli integracyjnej kładzie nacisk na pierwiastek konfede-racyjny, związany z różnymi formami współpracy międzyrządowej. Nawiązując do myśli neofunkcjonalistów o znaczeniu międzynarodowych konfl iktów inte-resów dla procesu integracyjnego, wskazuje, że system europejski wymaga sta-łych kompromisów, przetargów i współpracy między państwami albo mediacji ze strony instytucji ponadnarodowych. Podkreśla rangę narodowych preferencji po-mijanych przez funkcjonalizm. Nurt ten jest reprezentowany w teorii liberalnej współpracy.

18 E. Haas, Th e Uniting of Europe, 1958 oraz Beyond the Nation State, 1964.

19 L.N. Lindberg, S. Scheingholt, Europe’s Would be Polity, Englewood Cliff s, New Jersey 1970 oraz

Regional Integration: Th eory and Research, L.N. Lindberg, S. Scheingholt (red.), Harvard University Press, Cambridge Mass. 1971.

20 A. Zielińska-Głębocka, Dynamika Unii Europejskiej, op. cit., s. 20.



1.1. Ponadnarodowy wymiar systemu politycznego Unii Europejskiej

Definiując system polityczny Unii Europejskiej w ujęciu ponadnarodowym, należy zastrzec, że wypływająca z niego zasada dotyczy wyłącznie zagadnień z ob-szaru I filara. Nadanie wtórnej podmiotowości prawnomiędzynarodowej przez państwa członkowskie w traktatach założycielskich określa pozycję Wspólnot Eu-ropejskich w relacjach do innych uczestników stosunków międzynarodowych jako organizacji międzynarodowych. Opierając się od dawna na założeniu, że Wspólno-ty mają kompetencje, które zwyczajowo przysługują wyłącznie państwom, wypro-wadzano wniosek, iż Wspólnoty to organizacje o swoistym charakterze. Celowym zamiarem akceptowanym na zasadzie dobrowolności przez wszystkie strony było stworzenie organizacji nowego typu. Stąd należy umiejscowić je na innym po-ziomie integracji niż pozostałe organizacje międzynarodowe. W tym kontekście suwerenność państw nie tyle traci na znaczeniu, ile musi być właściwie rozumiana i interpretowana21. Rola państwa ulega przewartościowaniu, co jednak nie ozna-cza, że suwerenność państwa lub państwo narodowe przestaną istnieć22. Obecnie współpraca międzynarodowa wydaje się elementem koniecznym i pożądanym głównie ze względu na korzyści, jakie odnoszą z niej poszczególne państwa.

Dotychczas nie ma powszechnie uznanej definicji pojęcia ponadnarodowy czy ponadpaństwowy (supranarodowy). Tym pojęciem posługiwał się Traktat ustana-wiający Wspólnotę Węgla i Stali w jego pierwotnej wersji. W pierwszych latach po II wojnie światowej pośrednio krytykowano tradycyjną koncepcję państwa narodowego oraz jego suwerenność jako źródło samowoli i wynikających stąd konfl iktów międzynarodowych. Była koncepcją współpracy popieraną w postaci tzw. federacji europejskiej23. W kontekście Wspólnot używa się tego pojęcia ze względu na szczególne cechy organizacji międzynarodowej, które z taką inten-sywnością i kumulacją nie występują poza Wspólnotami.

Podstawą do operowania pojęciem ponadnarodowości jest możliwość podejmowa-nia decyzji, które mogą zobowiązać państwo członkowskie do określonego zachowa-nia wbrew jego woli (zasada decyzji większościowych).

21 J.A. Caporaso, Th e European Union and Formes of State: Werstphalian, Regulatory or Postmodern?,

„Journal of Common Market Studies” 1996 (March), t. 34, nr 1, s. 35 i n.22

T. Christiansen, European Integration between Political Science and International Relations Th eory: the End of Sovereignty, EUI Working Paper RSC nr 94/4, European University Institute, Robert Schu-mann Centre, Florence 1994.

23 J. Kranz, Wspólnoty i Unia..., op. cit., s. 20 i n.



Pierwszorzędne znaczenie dla podkreślenia ponadnarodowego charakteru Wspólnoty Europejskiej miały orzeczenia ETS w sprawie 26/62 Van Gend&Loos przeciw holenderskiej administracji podatkowej z 1962 roku oraz 16/64 Flaminio Costa przeciw ENEL z 1964 roku. W sprawie Van Gend&Loos ETS stwierdził, że Europejska Wspólnota Gospodarcza (obecnie Wspólnota Europejska) ustanawia nowy porządek międzynarodowy, na którego korzyść państwa przekazały swo-je prawa zwierzchnie. Podmiotami tego nowego porządku prawnego są nie tylko państwa członkowskie, ale także jednostki. W sprawie Costa orzeczono, że Trak-tat ustanawiający Europejską Wspólnotę Gospodarczą stworzył własny porządek prawny, który musi być włączony do porządków prawnych państw członkowskich i musi być stosowany przez ich sądy. Prawo wspólnotowe tworzy autonomiczne źródło prawa, wiążące dla państw członkowskich i ich obywateli.

Dodatkowo w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości został podkreślony prawnomiędzynarodowy charakter Wspólnot jako organizacji o szczególnych cechach – ponadnarodowych24. Trybunał reprezentuje stanowisko, że państwa członkowskie nie mogą w celu usprawiedliwienia złamania postanowień traktato-wych powoływać się przed TS na zasadę prawa międzynarodowego, w myśl której naruszenie umowy przez jedną ze stron upoważnia drugą do niewykonywania zobowiązań.

Zasada ponadnarodowości, jak popularnie określa się zintensyfikowany sto-pień integracji w ramach I filara Unii Europejskiej, oznacza, że reguluje ona cało-kształt stosunków pomiędzy instytucjami Unii, jej państwami członkowskimi i innymi podmiotami. Jest ona definiowana m.in. poprzez następujące elementy:

przypisywanie pozycji nadrzędnej względem prawa krajowego państw człon-kowskich normom pierwotnym i pochodnym europejskiego prawa wspólnotowego oraz całokształtowi dotychczas wypracowanych norm prawnych w tym zakresie, łącznie z ukształtowanymi sposobami ich rozumienia i stosowania, obszarami po-lityk wspólnotowych, orzecznictwem sądowym, łącznie z wartościami tkwiącymi u podstaw funkcjonowania tych organizacji, które zbiorczo są określane mianem tzw. acquis communautaire, tłumaczonym jako „dorobek prawny Wspólnot”;

uznanie zasady, że traktaty założycielskie mogą ustanawiać prawa i obowiąz-ki dotyczące wszystkich podmiotów prawnych (organów państwa i jednostek). Do rozstrzygania o nich uprawnione są organy sądownicze państw członkowskich, na-wet jeśli prawo wspólnotowe i prawo wewnętrzne zawierają sprzeczne przepisy;

24 Orzeczenie w sprawie 7/71, Komisja v. Francja, tekst orzeczenia dostępny na stronie: http://www.curia.europa.eu/pl/content/juris/index.htm.

■

■



pozbawienie państw członkowskich prawa do samowolnego określenia za-leżności między prawem wspólnotowym i ich własnymi porządkami prawnymi;

wyposażenie instytucji Unii w kompetencję do tworzenia prawa, ograniczo-nego do materii I filara, o szczególnym charakterze bezpośredniego obowiązy-wania i bezpośredniego skutku w państwach członkowskich, niewymagającego procedur ratyfikacji czy implementacji norm do krajowego porządku prawnego, jako bezprecedensowe wśród organizacji międzynarodowych;

upoważnienie instytucji Unii, powołanych na podstawie traktatów założyciel-skich, do podejmowania działań niezależnie od państw członkowskich; decyzje podejmowane większością głosów obowiązują wszystkie państwa członkowskie, a TS odrzuca możliwość wnoszenia zastrzeżeń, praktykowaną w prawie między-narodowym, która pozwala państwu uniknąć mocy wiążącej danej uchwały czy normy zawartej w traktacie. Prawo wspólnotowe przewiduje własne procedury ingerencji i sankcji w przypadku niestosowania się do postanowień (takiej od-mienności nie ma w prawie międzynarodowym publicznym – zasada exceptio non adimpleti contractus – zarzut niewykonania umowy: jeżeli jedna strona się nie wywiązała, to druga może powstrzymać się ze spełnieniem świadczeń);

powierzenie instytucjom roli decydenta i realizatora postanowień oraz spra-wowania nadzoru nad odpowiednim i zgodnym z prawem stosowaniem się państw członkowskich do podjętych uzgodnień, łącznie z uczestnictwem w procesie doko-nywania zmian statutowych na drodze podpisywania nowych umów. Poza tym TS zakłada, że reguły określone przez te instytucje muszą być interpretowane w jednakowy sposób;

praktyczne uznanie trwałego charakteru członkostwa25 ze względu na sieć po-wiązań instytucjonalnych i gospodarczych pomiędzy państwami członkowskimi;

ustanowienie na mocy pierwszego Traktatu budżetowego z 1970 roku samo-dzielności finansowej Wspólnoty przez ustalenie jej źródeł dochodu; na finan-sowe źródła własne Wspólnot składają się: w ok. 14% – cła i opłaty nakładane na import artykułów rolnych; w ok. 35% – wpływy z podatku pośredniego (na mocy decyzji Rady z 2004 roku 0,5% podatku); oraz w ok. 51% – wpłaty państw człon-kowskich (od 1988 roku na mocy decyzji Rady dotyczącej harmonizacji obliczania PKB w cenach rynkowych górny pułap ustalono na 1,27% PKB).

Funkcjonowanie I filara oparte jest na ponadnarodowej współpracy państw członkow-skich, w której instytucje działają w granicach suwerennych uprawnień tych państw.

25 Rada Europejska na szczycie w Brukseli w dniach 21–23 czerwca 2007 roku przyjęła w konkluzji, że

przygotowywany Traktat reformujący, zastępujący odrzuconą konstytucję europejską, będzie zawie-rał postanowienie o możliwości dobrowolnego wystąpienia z Unii Europejskiej.

■

■

■

■

■

■



Zasada ponadnarodowości w jej skrajnym rozumieniu oznacza trwałe przenie-sienie uprawnień suwerennych przez państwa narodowe na rzecz struktury ponad-państwowej26. Zasadę tę należy rozumieć nie tylko w kontekście zakresu kompe-tencji, ale głównie jako strukturę i procedury podejmowania decyzji oraz sposób obowiązywania norm prawnych organizacji. Całokształt szczególnych cech I filara Unii Europejskiej, które wyznaczają zasadę ponadnarodowości, można pogrupować w trzy zbiory: autonomii prawnej, sądowej i finansowej, co prezentuje schemat 1.

organy wspólne reprezentują państwa członkowskie

(Urząd Przewodniczącego UE, Komisja Europejska)

organy wspólne mają kompetencję do podejmowania wiążących aktów

prawnych, bezpośrednio skutecznych

wybrane akty prawne mają moc wiążącą względem jednostek, tj. osób

prawnych i fizycznych

prawo organizacji tworzy nowy porządek prawny

decyzje mogą być podejmowane większością głosów

kontrola ważności aktów prawnych poddana jest jurysdykcji specjalnie

do tego celu powołanego organu sądowego

wszelkie spory dotyczące stosowania i wykładni prawa

wspólnotowego mogą być rozpatrywane jedynie przez specjalnie

do tego celu powołany organ sądowy

ETS pełni funkcję sądu administracyjnego i sądu pracy

kontrola jednolitości stosowania prawa wspólnotowego w państwach

członkowskich poprzez instytucję pytań wstępnych (prejudycjalnych)

środki własne budżetu Wspólnot Europejskich pochodzą nie tylko

ze składek państw członkowskich, ale również z opłat rolnych,

podatku VAT oraz ceł

26 J. Czaputowicz, Rola państwa w Unii Europejskiej, op. cit., s. 16.

Schemat 1. Elementy zasady ponadnarodowości Unii EuropejskiejŹródło: opracowanie własne.

Zasa

da p

onad

naro

dow

ości

auto

nom

ia p

raw

naau

tono

mia

sąd

owa

auto

nom

ia

fina

nsow

a



1.2. Międzyrządowy wymiar systemu politycznego Unii Europejskiej

W ujęciu międzyrządowym Unia Europejska postrzegana jest jako uczest-nik stosunków międzynarodowych, w których główną rolę odgrywają państwa i dla koordynacji wspólnych interesów zawiązały organizację (patrz schemat 2). W tzw. liberalnym podejściu międzyrządowym27 sytuację tę określa się w kate-gorii wykorzystania ponadnarodowości Unii do osiągnięcia własnych celów (pre-ferencji) przez rządy narodowe będące głównymi graczami na arenie międzynaro-dowej. Cele te nie mogłyby być osiągnięte na poziomie narodowym. Zauważono, że obecna forma demokracji przedstawicielskiej jest bardzo korzystna dla Unii Europejskiej ze względu na potencjalny brak zainteresowania społecznego spra-wami podlegającymi regulacji na poziomie unijnym. Wszelkie próby rozszerzenia partycypacyjnych uprawnień obywateli nie zwiększają jej legitymizacji. Dowo-dem na to są plebiscyty i referenda dotyczące spraw unijnych oraz wybory do Par-lamentu Europejskiego, ponieważ w kampaniach tych dyskusja staje się odległa od meritum. Przejrzystość, odpowiedzialność i łatwość w wychodzeniu naprze-ciw oczekiwaniom społecznym unijnego systemu „hamulca i równowagi” w wy-starczającym stopniu zapewnia pośrednia demokratyczna kontrola sprawowana przez parlamenty i rządy narodowe, jak również Parlament Europejski28. Wiele prawnych i proceduralnych oraz fiskalnych i administracyjnych barier prawa traktatowego powoduje, że Unia pozostaje pod kontrolą państw członkowskich. W tym podejściu wykazuje się, że Unia Europejska nie cierpi na deficyt demokra-cji, chociaż należy przyznać, że są podejmowane kroki mające na celu zwiększenie przejrzystości i legitymizacji.

Reprezentanci nurtu międzyrządowego29 skłonni są zdefiniować system po-lityczny Unii Europejskiej zdecydowanie wyraźniej. Unia Europejska to między-rządowy model dwupoziomowej gry. Rozróżnia się ponadnarodowe rządzenie, które jest technokratyczne i opiera się na reglamentacji, oraz rządzenie na poziomie narodowym, które zakłada redystrybucję. W tym założeniu zwiększenie przejrzy-stości instytucji unijnych i poleganie na profesjonalnych standardach zapewnią możliwość ustalenia odpowiedzialności podmiotów sprawujących władzę.

27 Tak: A. Moravcsik, Preference and Power in the European Community: A Liberal Intergovernmental

Approach, „Journal of Common Market Studies” 1993, nr 4, s. 473–524.28

A. Moravcsik, In Defence of the „Democratic Deficit”: Reassessing Legitimacy in the European Union, „Journal of Common Market Studies” 2002, nr 4, s. 603–624.

29 G. Majone, Regulating Europe, Routledge, London 1996.



W modelu międzyrządowym zauważalne jest dążenie do zachowania dominującej roli państwa narodowego, przynajmniej w sensie politycznym, i opowiadanie się za zachowaniem status quo. Zmiany mogą zahamować proces integracji, a nawet dopro-wadzić do dezintegracji Unii.

1.3. Wielopoziomowy wymiar systemu politycznego Unii Europejskiej

Stanowisko przeciwstawne – model wielopoziomowego rządzenia (multi-level governance) – koncentruje się na różnorodności Unii i dowodzi, że jest to system wielu zintegrowanych poziomów, zapewniający daleko idący pluralizm uczestników, podejmowanych decyzji i ich form. Unia Europejska jest postrzega-na jako forma instytucjonalizacji współpracy między państwami (patrz schemat 2). Siła państw słabnie w związku z bezustannymi negocjacjami i kompromisami na poziomie unijnym oraz z powodu bezpośredniego dostępu grup interesu i lobby-stów do instytucji UE, z pominięciem poziomu narodowego.

Przykładem może być dążenie krajowych grup interesu (związków zawodo-wych, grup branżowych, partii politycznych) do wyrażenia i uwzględnienia swo-ich racji w rozstrzygnięciach podejmowanych na poziomie ponadnarodowym. Jest to funkcja uzupełniająca, a nie wykluczająca w promocji interesów ekono-micznych lub ideologicznych. Potwierdza to otwartość europejskich instytucji na pluralistyczną grę interesów.

Można na tej podstawie argumentować, że regionalizacja działa stymulująco na demokrację w Unii i tworzy zręby niezbędnej do tego obywatelskiej partycy-pacji30. W przeciwieństwie do podejścia międzyrządowego, wielopoziomowość zakłada współistnienie dwóch czynników autoidentyfikacji – na poziomie po-nadnarodowym i narodowym – co sugeruje, że obecnie nie mamy do czynienia z kryzysem, lecz z narodzinami legitymizacji Unii31. Wskazuje się na rodzące się struktury kontestacji postrzegane jako pożądane forum dyskursu politycznego32. Ponadto reprezentanci tego nurtu twierdzą, że Unia dynamicznie ewoluuje w kie-runku federalistycznego modelu, który jednak może zaistnieć dopiero po wytwo-rzeniu się tożsamości europejskiej i po przezwyciężeniu deficytu demokracji33. W modelu tym struktura utworzona ponad państwami ma cechy hierarchiczne,

30 K. Klaus, Pojęcie i źródła deficytu demokracji w UE, „Studia Europejskie” 2004, nr 2, s. 68.

31 Por. T. Banchoff , M. Smith, Legitimacy and the European Union: Th e Contested Polity, Routledge,

London 1999. 32

Por. K. Bachmann, Konwent o przyszłości Europy. Demokracja deliberatywna jako metoda legitymiza-cji władzy w wielopłaszczyznowym systemie politycznym, Atut, Wrocław 2004.

33 K. Klaus, Pojęcie i źródła deficytu..., op. cit., s. 70.



jednak w odróżnieniu od modelu federacji nie następuje przeniesienie suweren-ności na wspólną władzę. Suwerenność w różnych jej aspektach występuje na wie-lu poziomach władzy poddanych kontroli politycznej34. Rządy narodowe utraciły monopol decyzyjny, ponieważ decyzje są podejmowane kolektywnie35.

System polityczny Unii Europejskiej jest wielostopniowy, zakłada bowiem współ-działanie podmiotów na różnych poziomach: lokalnym/regionalnym, państwowym i ponadpaństwowym. System władzy opiera się na sieci utworzonej przez organy decyzyjne z tych kilku poziomów36.

kategoria/podejście międzyrządowe wielopoziomowe

podmiot decyzyjny państwa narodowe aktorzy polityczni wielu poziomów

forma demokracji przedstawicielska dyskurs polityczny

cel rozstrzygnięć realizacja partykularnych

interesów narodowych

szeroki społeczny konsens w celu

zapewnienia skuteczności rządzenia

kontrola polityczna pośrednia, sprawowana

z poziomu narodowego

występuje na każdym poziomie

przyszłość/potrzeba zmian zachować status quo w kierunku federacji

Źródło: opracowanie własne.

Schemat 2. System polityczny Unii Europejskiej w ujęciu międzyrządowym i wielopoziomowego rządzenia

2. Zasada demokratyzmuPaństwa członkowskie Unii Europejskiej przyjęły założenie, że demokracja jest

jedyną legitymowaną formą sprawowania władzy. Demokratyczny charakter syste-mu jest gwarantowany przez jego ustanowienie jako zasady objętej gwarancjami traktatowymi. Sankcją za naruszenie przez państwo członkowskie tej zasady (od nowelizacji nicejskich37 również za pojawienie się ryzyka poważnego naruszenia)

34 B. Rosamond, Th eories of European Integration, 2nd ed., Blasingstoke, Palgrave 2000.

35 G. Marks, F. Nielsen, L. Ray, J.E. Salk, Competencies, Craks and Confl icts. Regional Mobilization in the

European Union, „Comparative Political Studies” 1996, t. 29, nr 2, s. 167.36

Por. F. Scharpf, Community and Autonomy: Multilevel Policy-Making in the European Union, „Jour-nal of European Public Policy” 1994, nr 1, s. 219.

37 Traktat zmieniający traktaty założycielskie i Traktat o Unii Europejskiej podpisany 7–10 grudnia 2000 r.,

wszedł w życie 1 lutego 2003 roku. Dokument dostępny w wersji elektronicznej na stronie: http://www1.ukie.gov.pl/WWW/dok.nsf/0/16076599767A8A61C1256E83004B4BED?Open&RestrictToCategory=.



może być w ostateczności zawieszenie określonych praw członkowskich, z prawem do głosowania w Radzie włącznie. Rolę zasady demokratyzmu podkreśla się w dia-logu z państwami trzecimi38, zwłaszcza w kwestii pomocy krajom rozwijającym się (art. 177 TWE). Ustanawiając polityki Unii Europejskiej państwa, założyły ponadto, że jednym z celów Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa jest rozwijanie oraz umacnianie demokracji i państwa prawnego39.

U zarania integracji nie nawiązywano do zasady demokratyzmu jako prze-wodniej idei politycznej. Wprawdzie dalekosiężnym celem było zapewnienie po-koju, lecz zasadniczą wagę przywiązano do osiągania celów gospodarczych. Długo nie łączono zasad demokratyzacji z organizacjami międzynarodowymi. Dopiero współczesne unormowania prawa międzynarodowego odwołują się do demokra-cji, głównie w kontekście praw człowieka lub demokratyczności ustrojów pań-stwowych.

Demokracja z jej zasadami, wypełniająca treścią ustrojową w Unii Europej-skiej zasadę demokratyzmu, została uznana za ogólny warunek negocjacji akce-syjnych z chwilą jej wymienienia w kryteriach kopenhaskich. Rada Europejska ustaliła w czerwcu 1993 roku, że członkostwo w UE wymaga od państw kandydu-jących stabilności instytucji gwarantujących demokrację, praworządne państwo, prawa człowieka oraz poszanowanie i ochronę mniejszości40.

Demokracja jest warunkiem wstępnym i kryterium prawnym akcesji oraz jest podsta-wową przesłanką kontynuacji członkostwa.

Spełnianiu wymogów zasad demokracji mogą służyć różne mechanizmy i in-stytucje, jednak samą demokrację najczęściej definiujemy przez odniesienie się do jej zasad podstawowych, takich jak suwerenność społeczeństwa i równość po-lityczna, a dopiero w drugiej kolejności posługujemy się kategoriami instytucji, które ją urzeczywistniają41. Legitymacja demokratyczna jest uzależniona od woli narodu, a w przypadku Unii – od woli społeczeństw państw członkowskich, które

38 Por. Communication to the Council and the EP on the European Union’s Role in Promoting Human Rights and Democratisation in Th ird Countries, COM (2001) 252 final, Brussels, 8.05.2001, tekst do-stępny w wersji elektronicznej: http://europa.eu.int/comm/external_relations/human_rights/doc/com01_252_en.pdf.

39 Art. 11 TUE.

40 Copenhagen European Council: Presidency Conclusions [Konkluzje Prezydencji, Rada Europejska w Kopenhadze], June 1993; jako zasadę wprowadzono na mocy Traktatu amsterdamskiego do treści art. 49 TUE, która stanowi, że każde państwo europejskie, szanujące zasady określone w art. 6 ust. 1, może się ubiegać o członkostwo w Unii.

41 Odpowiedzialność i legitymizacja Unii Europejskiej, A. Arnull, D. Wincott (red.), Wydawnictwo Sej-

mowe, Warszawa 2007, s. 212.



decydują, czy chcą się podporządkować ustanowionym instytucjom ustrojowym. W demokratycznym systemie sprawowania władzy ustanawia się zatem mechani-zmy umożliwiające społeczeństwu wyrażenie woli politycznej. Wybory gwarantu-ją każdemu obywatelowi prawo do uczestnictwa w systemie zbiorowego podejmo-wania decyzji, w którego wyniku ostatecznie określa się politykę, przywództwo i władzę42. Ponadto jednym z podstawowych warunków umożliwiających zakty-wizowanie społeczeństwa i skłonienie go do czynnego zainteresowania sprawami publicznymi jest przejrzystość procesu decyzyjnego w sektorze publicznym. Za-sada jawności, będąca cechą społeczeństwa demokratycznego, została omówiona oddzielnie w kolejnym punkcie rozdziału.

Podstawowym elementem zasady demokratyzmu jest funkcjonowanie wła-dzy o charakterze przedstawicielskim. W Unii Europejskiej kwestia ta może być rozumiana dwojako. Po pierwsze, organem przedstawicielskim jest Parlament Europejski, wyłaniany w drodze demokratycznych wyborów przez społeczeństwa państw członkowskich. Nie należy jednak pomijać faktu, że Rada Unii Europej-skiej jest również przedstawicielstwem, tylko że krajowej władzy wykonawczej, która ma legitymację w postaci wyboru przez demokratyczną reprezentację parla-mentarną w państwach członkowskich. Nie jest to silna legitymacja i prowadzi do dyskusji nad deficytem demokratycznej legitymacji w Unii Europejskiej.

Dostrzeżenie deficytu demokracji rozumianego jako stan wynikły z przeka-zania kompetencji państw narodowych na rzecz struktur integracyjnych, któremu nie towarzyszyło stworzenie wystarczających warunków do zaistnienia demokra-tycznej kontroli, świadczy o wadze zasady demokratyzacji43. W klasycznym ujęciu teorii deficytu demokracji44 jest on rozumiany jako stanowienie prawa o swoistych cechach ponadnarodowości w warunkach ograniczonego udziału i kontroli spo-łecznej. W szczególności funkcjonowanie struktury ponadnarodowej pozbawiło lub ograniczyło parlamenty narodowe w wykonywaniu części władzy ustawodaw-czej na rzecz rządów działających w ramach Rady UE. Wprowadzenie elekcyjnych zasad wyboru przedstawicieli do Parlamentu Europejskiego tylko częściowo zre-kompensowało zaistniałe braki w wypełnianiu zasady demokratyzmu.

W dyskusji nad zmniejszeniem deficytu legitymacji demokratycznej prze-ciwstawne stanowiska zajmują zwolennicy wielostopniowego (wielopoziomo-wego) oraz dwustopniowego (międzyrządowego) modelu rządzenia. Według

42 Ibidem, s. 213.

43 C. Mik, Europejskie prawo wspólnotowe..., op. cit., s. 437.

44 R. Dehousse, Constitutional Reform in the European Community: Are Th ere Alternatives to the Ma-joritarian Avenue?, „West European Politics” 1995, nr 18 (3), s. 118–136.



pierwszych45, sposobem na demokratyzację może być klarowny podział kom-petencji zapewniający większą przejrzystość procesu podejmowania decyzji. Współpraca wielu poziomów rządzenia (regionalnych, narodowych, ponad-narodowych) jest konieczna do zapewnienia demokratyzacji struktur europej-skich. Wzmocnienie roli parlamentów narodowych i Parlamentu Europejskie-go w procesie decyzyjnym może być istotne, chociaż samo umocnienie legisla-tywy nie jest wystarczające, przy założeniu, że Unia nie ma demos. Dostrzegają oni dynamikę zmian idących w kierunku większego udziału społeczeństw państw członkowskich w sprawach unijnych, co pozwala im mieć nadzieję, że w przyszło-ści obywatele UE będą stanowili demos. W tym ujęciu demokracja nie jest wyłącz-nym atrybutem państwa narodowego, lecz wykracza poza jego granice, wiążąc wszelkie poziomy władzy.

Autorzy reprezentujący stanowisko międzyrządowe46 zdecydowanie opowia-dają się za pozostaniem przy dotychczasowej formule demokracji, dowodząc, że zwiększenie partycypacji obywateli w sprawach europejskich na razie niczego nie zmieni, gdyż brakuje poczucia wspólnoty. Ponadto parlamentarna demokracja na szczeblu unijnym jest niemożliwa, dopóki nie ma europejskiego demos i poczucia przynależności – warunków niezbędnych dla demokracji. Deficyt demokracji jest demokratycznie usprawiedliwiony. Jest ceną za utrzymanie politycznej neutralno-ści Unii oraz zachowanie suwerenności państw członkowskich.

W praktyce wzmocnieniu legitymacji demokratycznej UE służą w ograni-czonym zakresie instytucje pomocnicze i lobbing oraz orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości.

2.1. Obywatelstwo Unii Europejskiej

Państwa członkowskie zawierając Traktat z Maastricht, wprowadziły do Trak-tatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską postanowienia o obywatelstwie Unii Europejskiej. Unormowania te stanowią oddzielną Część II (art. 17–22 TWE). Ponieważ Unia nie jest klasycznym związkiem państw suwerennych ani nie jest państwem federalnym, obywatelstwo unijne jest tworem sui generis. Obywatel nie ma jasnych i jednoznacznych konturów, pozbawiony jest wymaganej w świetle prawa międzynarodowego więzi z państwem, ale ma duże znaczenie w dyskusji

45 Reprezentantem jest np. J.H.H. Weiler, Th e State „über alles”: Demos, Telos and the German Maastricht Decision, Jean Monnet Working Paper 1995 (http://www.jeanmonnetprogram.org/papers/95//9506ind.html).

46 Zwłaszcza G. Majone, Europe’s Democratic Deficit: Th e Question of Standards, „European Law Jour-nal” 1998, nr 1, s. 5–28, oraz R. Dehousse, Constitutional Reform in the European Community..., op. cit., s. 131 i n.



nad systemem politycznym i prawnym Unii Europejskiej. Obywatel UE symbo-lizuje charakter wspólnoty państw opartej na solidarności47, ma urzeczywistniać ideę oparcia Unii Europejskiej na wartościach i standardach przypisywanych demokracjom liberalnym respektującym zasady praworządności48. Zwyciężyło przekonanie, że w europejskiej kulturze politycznej pojęcie obywatelstwa jest sil-nie związane z poczuciem przynależności, identyfikacji i lojalności. Wprowadze-nie pojęcia obywatelstwa unijnego miało zmniejszyć dystans między obywatelami państw członkowskich a instytucjami UE49.

Obywatelstwo unijne jest pojęciem wtórnym wobec obywatelstwa państwo-wego. Obywatelem UE jest każdy obywatel państwa członkowskiego. Zasady uznawania obywatelstwa państwa członkowskiego należą do kompetencji samych państw. Unormowanie kwestii korzystania przez obywateli państw członkowskich z obywatelstwa Unii Europejskiej zdjęło pewne bariery przestrzenne, ponieważ swobody rynku wspólnotowego są szerokie, w tym zwłaszcza przemieszczanie się i osiedlanie obywateli państw członkowskich na terytorium innego państwa członkowskiego.

Podstawowym prawem obywatela UE jest prawo kandydowania i udziału w wyborach do Parlamentu Europejskiego oraz w wyborach samorządowych w miejscu zamieszkania na takich samych zasadach jak obywatele państwa, na którego terenie przebywa (standard narodowy)50. Ogólne postanowienia zostały następnie doprecyzowane dyrektywą Rady UE 93/109/WE o szczególnych posta-nowieniach dotyczących prawa głosowania i kandydowania w wyborach do Parla-mentu Europejskiego oraz dyrektywą Rady UE 94/80/WE dotyczącą zasad korzy-stania z prawa wyborczego w wyborach lokalnych51. Istotny w tej drugiej kwestii jest fakt wyrażenia zgody na wprowadzanie przez państwa członkowskie pewnych ograniczeń co do obsadzania niektórych stanowisk52.

Uprawnienia obywatelstwa unijnego w większości powtarzają wcześniej za-gwarantowane uprawnienia obywateli państw członkowskich i w powszechnej

47 R. Kovar, D. Simon, La citoyenneté européenne, „Cahiers de Dront Européen” 1993, s. 285.

48 Por. J. Shaw, European Citizenship: Th e IGC and Beyond, „European Integration Online Papers” 1997, t. 1, nr 3, s. 1, http://eiop.or.at/eiop/texte/1997-003a.htm.

49 W. Sadurski, Obywatelstwo europejskie, „Studia Europejskie” 2005, nr 4, s. 31 i n.

50 Por. M. Dürig, Das neue Wahlrecht für Unionsbürger bei den Wahlen zum Europäischen Parlament, „Neue Verwaltungszeitschrift ” 1994, s. 1180 i n.

51 Dyrektywa Rady 94/80/WE z dnia 19 grudnia 1994 roku ustanawiająca szczegółowe warunki wyko-

nywania prawa głosowania i kandydowania w wyborach lokalnych przez obywateli Unii, mających miejsce zamieszkania w Państwie Członkowskim, którego nie są obywatelami, tekst dostępny w wer-sji elektronicznej na stronie: http://www.doc.ukie.gov.pl/dt/31994L0080.doc.

52 Szerzej: L. Schrapper, Die Richtlinie 94/80/EG zum aktiven und passiven Kommunalwahlrecht für

Unionsbürger, „Deutsches Verwaltungsblatt” 1995, s. 1167 i n.



świadomości instytucja ta ani nie zbliżyła społeczeństw do instytucji unijnych – nie stała się podstawą poczucia lojalności obywatelskiej wobec władzy i wobec współobywateli – ani nie wywarła zasadniczego wpływu na zwiększenie legity-macji politycznej Unii Europejskiej.

2.2. Zasady funkcjonowania europejskich partii politycznych i europejskiego systemu partyjnego

System demokratyczny wymaga istnienia struktur instytucjonalnych, któ-re w toku debaty i dialogu politycznego pozwolą ustalić wolę społeczeństw. Taką możliwość uczestnictwa obywateli w procesach politycznych dają partie politycz-ne i grupy nacisku. Państwa członkowskie Unii Europejskiej, podpisując Traktat z Maastricht, zdecydowały się na wprowadzenie regulacji dotyczącej partii politycz-nych. Unormowanie to zostało zawarte w art. 191 TWE i stanowi, że: „Partie poli-tyczne na poziomie europejskim stanowią istotny czynnik integracyjny wewnątrz Unii”. Następnie tematyce tej została poświęcona rezolucja Parlamentu Europej-skiego z grudnia 1996 roku, w której wyrażono postulat tworzenia tych organizacji politycznych na zasadzie transnarodowej, lecz musiał on poczekać na realizację.

Europejskie partie polityczne nie są strukturami w pełni politycznymi, cho-ciażby ze względu na fakt, że obywatelstwo Unii Europejskiej nie zawiera upraw-nień obywateli do tworzenia „europejskich” partii politycznych. W dotychczaso-wej praktyce kampanie wyborcze prowadzone były w państwach członkowskich przez partie, które następnie łączyły się w federacje o zasięgu europejskim.

W doktrynie ogólne postanowienie zawarte w art. 191 TWE podlegało kryty-ce za deklaratoryjny i symboliczny charakter, nie powiązano bowiem z nim normy pozwalającej wydać akt szczegółowy. Podnoszono również argumenty wskazujące na pozaprawne bariery dla powstawania partii europejskich: różnorodność języ-kową, zróżnicowanie kulturowe, odmienność interesów narodowych i społecz-nych (na przykład grupa rolników z różnych państw wyraża różne interesy)53.

Ostatecznie na mocy Traktatu nicejskiego Rada została upoważniona do ure-gulowania zgodnie z procedurą współdecydowania statusu partii politycznych na poziomie europejskim oraz zasad ich finansowania54. Rozporządzenie zostało podpisane w listopadzie 2003 roku55. Tym samym możliwe stało się traktowanie

53 D. Tsatsos, Europäische politische Parteien?, „Europäische Grundrechte-Zeitschrift ” 1994, s. 4 i n.

54 Do treści istniejącego art. 191 TWE dodano nowy ustęp: „Rada, działając zgodnie z procedurą prze-widzianą w artykułe 251, określa reguły dotyczące ich finansowania”.

55 Rozporządzenie nr 2004/2003 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 4 listopada 2003 roku w spra-

wie przepisów o partiach politycznych na poziomie europejskim oraz zasad dotyczących ich finan-sowania; weszło w życie 15 lutego 2004 roku, lecz praktycznie zostało zastosowane po pierwszych



partii politycznych działających na poziomie europejskim jako istotnego elementu ładu systemowego w Unii Europejskiej. Rozporządzenie odnosi się do krajowych partii politycznych lub ich stowarzyszeń56 działających w Unii, które zostały uzna-ne przez co najmniej jedno państwo członkowskie zgodnie z jego prawem we-wnętrznym (art. 2), oraz wymienia cztery przesłanki uznania partii politycznych lub ich stowarzyszeń za funkcjonujące na poziomie europejskim (art. 3):

posiadanie osobowości prawnej w państwie członkowskim UE, w którym ma swoją siedzibę,

posiadanie reprezentacji w 1/4 państw członkowskich w różnych zgromadze-niach bądź uzyskanie w 1/4 państw członkowskich co najmniej 3% głosów odda-nych w ostatnich wyborach do Parlamentu Europejskiego,

przestrzeganie w szczególności w swoim programie i działalności zasad, na których oparta jest Unia, wymienionych w art. 6 ust. 1 TUE,

uczestnictwo w wyborach do Parlamentu Europejskiego bądź wyrażenie ta-kiej woli.

Partia polityczna, aby mogła być uznana za europejską, nie musi być reprezentowana w Parlamencie Europejskim. Po pierwsze, wystarczy, by była reprezentowana w cen-tralnych lub regionalnych zgromadzeniach w części państw członkowskich. Po drugie, nie musi efektywnie uczestniczyć w wyborach do PE, wystarczy, że zgłosi chęć udziału w nich.

Przyjęcie rozporządzenia nie rozwiązuje kwestii powoływania i funkcjono-wania partii politycznych na poziomie europejskim, w większości państw człon-kowskich bowiem ustawy o partiach politycznych nie przewidują możliwości tworzenia partii przez cudzoziemców, rozszerzania zakresu terytorialnego dzia-łania tych podmiotów na inne państwa albo tworzenia stowarzyszeń. Zatem by móc skorzystać z pomocy finansowej przewidzianej w rozporządzeniu, niezbędne jest dostosowanie przepisów o funkcjonowaniu partii politycznych w państwach członkowskich.

Po wyborach do Parlamentu Europejskiego w czerwcu 2004 roku powstało osiem sojuszy partii politycznych z państw członkowskich, działających jako

wyborach do PE po tej dacie, czyli od marca 2005 roku; dokument dostępny w jęz. polskim [w:] F. Jasiński, C. Mik, Rozporządzenie Parlamentu i Rady nr 2004/2003 w sprawie przepisów o partiach politycznych na poziomie europejskim oraz zasad dotyczących ich finansowania, „Kwartalnik Prawa Publicznego” 2004, nr 2, s. 308–314.

56 W ostatecznym brzmieniu rozporządzenia wymaga się minimum dwóch partii do założenia stowa-rzyszenia.

■

■

■

■



partie polityczne na poziomie europejskim, które były finansowane zgodnie z przepisami rozporządzenia. W tym miejscu należy zasygnalizować różnicę definicyjną pomiędzy transnarodowymi federacjami partii politycznych, tzw. europartiami, oraz frakcjami (grupami) politycznymi działającymi w Parla-mencie Europejskim57. Obydwa podmioty nie są tożsame, ale mogą ściśle współ-pracować ze sobą w ramach określonej rodziny politycznej. Wynika to z faktu, że kandydaci do Parlamentu przystępują do wyborów zwykle w barwach partii istniejącej w swoim kraju, jednak po uzyskaniu mandatu przyłączają się do jed-nej z frakcji politycznych funkcjonujących oficjalnie w Parlamencie lub pozo-stają niezależni. Frakcje te odpowiadają ogólnemu podziałowi partii politycz-nych w Europie. Posłowie zasiadają w izbie parlamentu według przynależności do frakcji, a nie przynależności narodowej.

Pojawiające się w publikacjach określenia „partie europejskie” lub „europar-tie” odnoszą się do współdziałania krajowych partii politycznych działających na poziomie europejskim. Dlatego należy mieć na uwadze fakt, że federacje te nie są partiami w kontekście definicyjnym, nie realizują bowiem w pełni podstawowego celu partii, jakim jest sprawowanie władzy. Pierwsze związki partii politycznych na poziomie europejskim powstały po zapowiedzi wprowadzenia zasady bezpo-średnich wyborów do Parlamentu Europejskiego w 1979 roku58. W kwietniu 1974 roku powstała Konfederacja Partii Socjalistycznych WE, w marcu 1976 roku Fede-racja Liberalnych i Demokratycznych Partii WE, a w kwietniu tego samego roku – Europejska Partia Ludowa-Federacja Partii Chrześcijańsko-Demokratycznych WE59. W latach późniejszych powstawały następne.

Dotychczas główny ciężar współpracy koncentrował się wokół wspólnych ma-nifestów z okazji wyborów do PE, ewentualnie organizacje te stanowiły zaplecze polityczne dla eurodeputowanych. Wynikało to z faktu ograniczonych kompeten-cji PE w zakresie podejmowania wiążących rozstrzygnięć. Stąd federacje te dążyły do wypracowania pozaparlamentarnego wpływu na unijny proces decyzyjny. Mo-tywacją do zintensyfikowania i wzmocnienia powiązań międzypartyjnych była chęć zrównoważenia wpływu na instytucje europejskie i unijny proces decyzyj-ny ogólnoeuropejskich związków interesu, będących formą integracji krajowych grup interesu na poziomie europejskim. Działaniem zmierzającym w tym kie-runku było organizowanie tzw. szczytów z udziałem szefów rządów, przywódców

57 S. Hix, Th e Political System of the European Union, Palgrave Macmillan, London 1999, s. 173.

58 B. Kosowska-Gąstoł, Prawna instytucjonalizacja partii politycznych na poziomie europejskim, „Studia

Europejskie” 2005, nr 3, s. 74.59

Fr. Parti Populaire Européen, PPE, ang. European People’s Party, EPP, oficjalna strona internetowa: http://www.epp.eu/subsubpagina.php?hoofdmenuID=1&submenuID=3&subsubmenuID=9.



partyjnych, przewodniczących frakcji politycznych w PE oraz członków Komisji Europejskiej z ich politycznej rodziny. Spotkania w tym gronie dla wypracowa-nia wspólnego stanowiska mają miejsce najczęściej przed posiedzeniem Rady lub Rady Europejskiej o znaczeniu istotnym dla rozwoju Unii.

Przykładowo uzgodnienia ze „szczytu” w sprawie przyjęcia harmonogramu europejskiej unii monetarnej stworzyły blokadę dla postulatów premier Wielkiej Brytanii Margaret Th atcher w 1990 roku60.

W następstwie wprowadzenia do treści traktatów prawnego uregulowania działania partii politycznych na poziomie europejskim trzy federacje utworzyły nowe, bardziej zwarte struktury organizacyjne. Konfederacja Partii Socjalistycz-nych w listopadzie 1992 roku przekształciła się w Partię Europejskich Socjali-stów61. Europejska Partia Ludowa, pozostając przy swojej nazwie, zmodyfiko-wała wewnętrzne zasady działania. W 1993 roku Federacja Liberalnych i Demo-kratycznych Partii WE została przekształcona w Partię Europejskich Liberałów, Demokratów i Reformistów62 oraz powstała Europejska Federacja Partii Zielo-nych63. Przekształcenia te wiązały się ze zmianą strategii działania – odchodząc od roli tzw. organizacji parasolowej, pomagającej organizować kampanie wybor-cze do PE, wzięły na siebie funkcję transmitera interesów politycznych w proce-sie decyzyjnym. Obecnie są opisywane w kategoriach pozaparlamentarnych biur centralnych czy centralnych komitetów na płaszczyźnie narodowej64.

Omawiana konsolidacja partii politycznych działających w państwach człon-kowskich UE wyraża się w pracach m.in. Grupy Unii na Rzecz Europy Narodów nad statutem umożliwiającym ubieganie się o finansowanie działalności na zasa-dach przewidzianych rozporządzeniem 2004/2003. Analogiczne motywacje przy-świecały Europejskiej Federacji Partii Zielonych, która na kongresie w 2004 roku przekształciła się w Europejską Partię Zielonych65. W tym samym roku komuniści, oceniający dotychczas funkcjonowanie europejskich federacji partii politycznych w kategoriach agitacji wyborczej, powołali do życia Partię Europejskiej Lewicy66.

60 R. Corbett, F. Jacobs, M. Shackleton, Parlament Europejski, Rzeszów 1996, s. 164.

61 Ang. Th e Party of European Socialists (PES), fr. Parti Socialiste Européen (PSE), oficjalna strona inter-

netowa: http://www.pes.org/content/view/43/0/lang,en/.62

Fr. Le Parti Européen des Libéraux, Démocrates et Réformateurs (Parti ELDR), ang. Th e European Lib-eral Democrat and Reform Party (ELDR Party), oficjalna strona internetowa: http://www.eldr.org/.

63 Ang. European Green Party.

64 S. Hix, Th e Political System..., op. cit., s. 173–174.

65 http://www.europeangreens.org/cms/default/rubrik/9/9034.htm.

66 Ang. Th e Party of the European Left , oficjalna strona internetowa: http://www.european-left .org/about/introduction.



Z danych Parlamentu Europejskiego wynika, że status europejskiej partii poli-tycznej mają: EPL – Europejska Partia Ludowa, PES – Partia Europejskich Socjali-stów, ELDR – Europejscy Liberałowie, Demokraci i Reformiści, EPZ – Europejska Partia Zielonych, SEO – Sojusz na rzecz Europy Ojczyzn, EPD – Europejska Partia Demokratyczna67, PEL – Partia Europejskiej Lewicy, WPE – Wolne Przymierze Europejskie68, UER – Unia na Rzecz Europy Różnorodności, SEND – Sojusz na Rzecz Europy Niepodległości i Demokracji. Ponadto od 2006 roku istnieje jeszcze partia Zjednoczona Europa69, o poglądach paneuropejskich i federalistycznych.

Należy zwrócić uwagę na specyfikę tych ugrupowań. Tylko cztery partie polityczne wymienione w pierwszej kolejności mają reprezentację w PE w wiel-kości wymaganej przez rozporządzenie. Pozostałe partie europejskie posiłkują się sugerowanym w art. 3 rozwiązaniem zrzeszania partii krajowych bez repre-zentacji w PE, które mają posłów w parlamentach narodowych lub regionalnych albo też uzyskały odpowiednio wysokie poparcie w ostatnich wyborach do tych organów70. Niektóre mniejsze europartie wypełniają minimalne wymagania, tj. mają reprezentantów z tylko siedmiu państw członkowskich UE, często na pod-stawie indywidualnego członkostwa pojedynczych posłów71. Żadna z europar-tii nie ma reprezentantów pochodzących z wszystkich państw członkowskich, choć EPL jest bliska osiągnięcia tego wyniku, ponieważ grupuje posłów do PE z wszystkich państw poza Wielką Brytanią.

Z powyższego wynika, że znaczenie europejskich partii politycznych rośnie, zwłaszcza po ich prawnej instytucjonalizacji i uregulowaniu kwestii przyznania środków na finansowanie z budżetu PE. Jednak w ogólnej ocenie ich działalność nie może zostać oceniona pozytywnie, ze względu na połowiczność realizacji ce-lów programowych72. Zrealizowanie celu, jakim było formułowanie wspólnych założeń programowych do wyborów do PE, nie powiodło się, ponieważ w więk-szości przypadków kampanie wyborcze koncentrują się wokół zagadnień lokal-nych, stanowiących przedmiot walki wyborczej.

67 Ang. Th e European Democrats, oficjalna strona internetowa: http://www.epp-ed.org/europeande-

mocrats/.68

Także: Wolny Sojusz Europejski (ang. European Free Alliance, fr. Alliance libre européenne), oficjalna strona internetowa: http://www.e-f-a.org/home.php.

69 Ang. Europe United, oficjalna strona internetowa: http://europeunited.eu/modules/start/.

70 W. Gagatek, Transnarodowe federacje partii politycznych w UE, „Międzynarodowy Przegląd Politycz-

ny” 2006, nr 4, s. 212.71

Przykładowo w Europejskiej Partii Demokratycznej wymóg spełniony jest przez członkostwo indy-widualne belgijskiego deputowanego do PE Gérarda Depreza.

72 K.A. Wojtaszczyk, Partie polityczne w Unii Europejskiej [w:] Polska – Unia Europejska, K.A. Wojtasz-

czyk (red.), Warszawa 2003, s. 91.



Wynika z tego ponadto, że europejskie partie polityczne stanowią część nie w pełni ukształtowanego systemu. Na przeszkodzie stoi głównie brak możliwości bezpośredniego udziału tych partii w sprawowaniu władzy w Unii Europejskiej. Pomijając tę kwestię, można skonkludować, że wzrost upraw-nień legislacyjnych Parlamentu Europejskiego oraz rozszerzenie oddziaływa-nia europartii na inne instytucje przyczyniło się do pojawienia się zalążków rywalizacji miądzypartyjnej w PE w miejsce dotychczasowej kooperacji. Nie-liczni autorzy73 zauważają, że od pierwszych wyborów powszechnych do PE ciągle rośnie spójność i konkurencyjność tego systemu. Zwłaszcza od wybo-rów w 1999 roku silna rywalizacja zawiązała się między dwoma największymi frakcjami parlamentarnymi, a trzecia co do wielkości frakcja liberalna przy-jęła rolę piwotalną (obrotową). Dzięki swej pozycji centrowej w układzie lewi-ca–prawica stała się partią relewantną o dużym potencjale koalicyjnym. Kwe-stią problematyczną jest odpowiedź na pytanie, czy bez regulacji prawnych funkcjonowania partii politycznych na poziomie europejskim można było mówić o systemie, wspierając się na normach prawa wewnętrznego państw członkowskich, tak jak uczestnikami tego systemu w głównej mierze były partie krajowe. Przyjęcie unormowań dotyczących europejskich partii poli-tycznych, w tym kwestii ich statutu i finansowania, ma decydujący wpływ na kształt europejskiego systemu partyjnego.

2.3. Wolności

Kategoria wolności jest od zawsze traktowana jako atrybut ustroju demokra-tycznego. W państwie zasada wolności odnosi się do sytuacji prawnych obywatela, określonych jako wolności, w których istnieje możliwość podejmowania działań nieograniczonych prawem. Prawo jej nie tworzy, lecz określa jedynie jej grani-ce74. W Unii Europejskiej wolności zapewniają państwom członkowskim swobodę w podstawowych dziedzinach aktywności gospodarczej i wiążą się przede wszyst-kim z instytucją rynku wewnętrznego (swoboda przepływu osób, towarów, usług i kapitału) oraz ze swobodą efektywnej konkurencji. Istnieją wyjątki, dla któ-rych zasada wolności może być ograniczona: swoboda przepływu pracowników, przedsiębiorczości i świadczenia usług może być ograniczona z uwagi na porządek publiczny, zdrowie publiczne i bezpieczeństwo publiczne, a zakaz monopolu ogra-nicza wolność konkurencji i przepływu towarów.

73 S. Hix, A Supranational Party System and the Legitimacy of the European Union, „Th e International

Spectator” 2004, nr 4, s. 58 i n.74

Encyklopedia politologii, t. 2, Ustroje państwowe, M. Żmigrodzki (red.), Zakamycze, Kraków 2000, s. 431.



Rynek wewnętrzny wymaga, aby zostały zniesione formalności niezbędne przy przekraczaniu granic międzypaństwowych w obrębie Unii Europejskiej. Dla jej mieszkańców oznacza to m.in. wolność pracy, czyli prawo do korzystania z wol-ności przemieszczania się i prawo do swobodnego wyboru pracy. W sposób po-średni wiąże się z tą wolnością prawo do zrzeszania się, prawo do korzystania z in-formacji oraz wyrażania opinii w sprawach dotyczących zakładów pracy i prawo niepełnosprawnych do uczestniczenia w życiu społecznym i zawodowym75. Osoby aktywne chętnie skorzystają ze swobody prowadzenia działalności gospodarczej. Swoboda świadczenia usług wiąże się z transgranicznym dostarczaniem produk-tu działalności przemysłowej, handlowej, rzemieślniczej i stworzonej przez osoby o wolnych zawodach. Może mieć charakter czynny lub bierny, chociaż powszechna staje się komunikacja korespondencyjna w dostarczaniu usług np. przez internet. W celu zapewnienia swobodnego przepływu towarów zakłada się wyeliminowa-nie wszelkich ceł i opłat o podobnym skutku w stosunkach między państwami członkowskimi oraz wprowadzenie wspólnej taryfy celnej w stosunkach z kraja-mi trzecimi76. Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską gwarantuje ponadto jednolite zasady wprowadzające zakaz ograniczeń dla transferu kapitału i płatno-ści bieżących.

Z zasadami otwartego rynku i cechującymi go czterema podstawowymi wol-nościami wiąże się bezpośrednio wolna konkurencja. System prawny i instytu-cjonalny zabezpiecza konkurencję w ramach rynku wewnętrznego przed zakłó-ceniami.

3. Zasady odpowiedzialności i legitymacjiUnia Europejska, jak wszystkie inne systemy polityczne, wymaga dla swojego

funkcjonowania aprobaty społecznej, która w nauce jest określana mianem legity-macji, czyli uznania działań za prawomocne, właściwe, słuszne77. Rozpatrywanie kwestii legitymacji systemu politycznego Unii Europejskiej wiąże się z aspektem jego stabilności. Przeważa pogląd, że uprawomocnienie władzy nie jest ani wa-runkiem wystarczającym, ani nawet koniecznym do zapewnienia tej stabilności78, niemniej zarówno badania, jak i potoczna świadomość wskazują, iż władza po-strzegana jako pozbawiona legitymacji ma problemy w realizacji jakichkolwiek

75 Z. Brodecki, Prawo europejskiej integracji, op. cit., s. 128 i n.

76 Art. 23 ust. 1 TWE.

77 W. Sokół, Legitymizacja systemów politycznych, Lublin 1997, s. 7.

78 Por. A. Rychard, Władza i interesy w gospodarce polskiej u progu lat 80., Warszawa 1987, s. 48 i n.



celów79. Analizy problematyki legitymacji systemu politycznego Unii należy doko-nywać w dwóch płaszczyznach: jako legitymację przez skuteczność działań oraz legitymację przez możliwość uczestniczenia w procesie decyzyjnym. Należy rów-nież dokonać rozróżnienia między legitymacją (prawomocnością) a legitymizacją (uprawomocnieniem). Związek między tymi pojęciami wynika z faktu, że legity-mizacja jest procesem wiodącym do osiągnięcia stanu prawomocności, czyli od zgody na działania do działań uznawanych za właściwe i słuszne.

Nie podlega dyskusji konstatacja, że system polityczny Unii Europejskiej znajduje się w fazie krystalizacji. Stąd do jego analizy należy posłużyć się specy-ficznymi miernikami. Wytworzenie się poparcia społecznego (akceptacji zależ-ności władczych)80 może następować dzięki czynnikom „miękkim” (na przykład ideowym i personalnym) lub „systemowym”, tj. normatywno-strukturalnym81. Legitymizowanie władzy w pierwszym aspekcie oznacza opieranie nowo powsta-jących instytucji na wspólnocie zasad i wartości, które są akceptowane społecznie, budują więź między rządzącymi a rządzonymi. W tym sensie legitymizacja ideo-wa powinna wspierać się przykładowo na wspólnej wizji ładu społecznego, praw człowieka, zakresu wolności, wzorca sprawiedliwości, akceptowanych powszech-nie cnót. Natomiast czynnik personalny widoczny jest w poparciu dla „ojców-za-łożycieli” (Ojcowie Europy), w szacunku, jakim darzy się ich dokonania. Są to z reguły więzi emocjonalne. Niemniej pierwszorzędnymi czynnikami legitymi-zacji pozostają nadal kwestie normatywne i strukturalne. Społeczną akceptację musi uzyskać sposób pierwotnego utworzenia struktur władczych, a następnie funkcjonowania instytucji systemowych, ich wewnętrzna organizacja oraz pro-ces wypracowywania rozstrzygnięć, a także przestrzeganie prawa. Legitymacja nowego systemu politycznego przejawia się zatem w powszechnym przekonaniu, że system ten ma uprawomocnienie do podejmowania działań politycznych wy-nikające ze zgody rządzonych, wpisuje się w reguły „rządów prawa” oraz realizuje istotne społecznie cele82.

Rozwiązania instytucjonalne UE odzwierciedlają wciąż potrzeby kreowania wspólnego rynku i jego polityk, a przez to nie są w stanie odpowiedzieć na wy-zwania stawiane przez współczesne cele polityczne. Przy powoływaniu Wspólnot centralną rolę w realizowaniu wyznaczonych zadań miała odgrywać mianowana

79 W. Sokół, Legitymizacja systemów..., op. cit., s. 15.

80 Por. D. Beetham, Legitymizacja władzy [w:] Władza i społeczeństwo. Antologia tekstów z zakresu so-cjologii polityki, oprac. J. Szczupaczyński, Warszawa 1995, s. 288–290.

81 Taką typologię zaprezentował: K. Szczerski, Cztery modele legitymizacji systemu politycznego Unii

Europejskiej..., op. cit., s. 91 i n.82

Ibidem, s. 92.



Komisja. Zaplanowano powstanie Zgromadzenia, któremu pierwotnie nie przy-znawano miana Parlamentu, ale nie zakładano potrzeby bezpośredniego wybo-ru jego członków, ponieważ przyznano mu funkcję czysto doradczą i nadzorczą. Niezależnie od prawodawczych uprawnień Rady, instytucja ta nie musiała odby-wać jawnych posiedzeń ani upubliczniać przebiegu głosowania. Natomiast akty uchwalane przez te instytucje podlegały jedynie w ograniczonym zakresie kontro-li sądowej na wniosek osób prywatnych, które z założenia nie powinny mieć pra-wa kwestionowania ważnych kategorii aktów Wspólnoty83. To było podstawowe założenie powodzenia procesu integracji.

W toku procesu wspólnotowej integracji europejskiej wielokrotnie próbowano pozyskać aprobatę społeczeństw państw członkowskich dla tego przedsięwzięcia. Ponieważ sam proces stawał się dla nich mało czytelny, wydawał się pozbawiony słuszności i nie wykazywał pozytywnych skutków uczestnictwa w nim, podejmo-wano działania, których celem było uzyskanie większego zrozumienia i poparcia obywateli Unii Europejskiej.

Do takich czytelnych znaków można zaliczyć dołączenie kwestii społecznych do pakietu polityk koordynowanych na poziomie Unii. Zmiany wprowadzone Jed-nolitym Aktem Europejskim, by przyciągnąć uwagę obywateli, określano popularnie mianem nadania integracji „ludzkiej twarzy”84. Dotyczy to ustalenia wspólnej fl agi (tej samej co Rady Europy), hymnu (IV część IX Symfonii Beethovena w opracowa-niu instrumentalnym), ujednoliconego wzoru prawa jazdy i paszportu.

Działania te, dzięki symbolicznej wymowie, miały ułatwić zbudowanie po-czucia wspólnoty, przynależności, a w przyszłości nawet powstanie europejskiego demos. Jednak w opinii publicznej nie było to dostatecznie dostrzegane.

Elementem wzmacniającym legitymację Unii Europejskiej jest wprowadzenie do preambuły i art. 1 Traktatu o Unii Europejskiej odwołania do pojęcia narodów Europy, które stają się głównym podmiotem integracji europejskiej. Nadanie na-rodom kategorii traktatowej zwraca większą uwagę na rolę legitymizacji woli na-rodów europejskich w tym procesie85. W tym samym celu zostały wprowadzone bezpośrednie wybory do Parlamentu Europejskiego. Nie przyniosło to oczekiwa-nych i długotrwałych rezultatów. Utworzenie Sądu Pierwszej Instancji (SPI) miało zrekompensować pozycję jednostek w ochronie sądowej. W Traktacie z Maastricht zdecydowano się na wprowadzenie obywatelstwa Unii Europejskiej.

83 Odpowiedzialność i legitymizacja..., op. cit., s. 117.

84 D. Obradovic, Policy Legitimacy and the European Union, „Journal of Common Market Studies” 1996, nr 2, s. 210–211.

85 Z. Czachór, Przygotowania do Konferencji Międzyrządowej..., op. cit., s. 113.



Dzisiejsza Unia Europejska nie przypomina pierwszych Wspólnot. Jest otwarta, jej in-stytucje przestrzegają reguł demokratycznych w stopniu większym niż traktatowe na-kazy i procedury, ale wciąż podejmowana jest dyskusja o celowości wielu działań oraz podnoszone są obawy o utratę różnych wolności i narodowej hegemonii.

Po części urzeczywistnienie zasady jawności i powszechnego dostępu do do-kumentów wspólnotowych wzbudza wśród obywateli większą przychylność dla systemu politycznego Unii Europejskiej. Niemniej gwarantem zasady odpowie-dzialności i legitymacji są wciąż demokratyczna wiarygodność i oparcie się na zasadzie państwa prawnego w Unii oraz w państwach członkowskich. Ponadto, w odróżnieniu od systemów politycznych i prawnych państw, w Unii dla uzyska-nia legitymacji legislacyjnej nie wystarcza wykazanie się wolą polityczną upraw-nionego gremium86. Legitymacja ta jest mocniejsza, ponieważ zaniechanie zobo-wiązania instytucji wspólnotowej jest egzekwowane na drodze sądowej (art. 232 TWE), a nie tylko w aspekcie politycznym87.

Istotną rolę z punktu widzenia całokształtu funkcjonowania Unii Europej-skiej na arenie międzynarodowej odgrywa Wspólna Polityka Zagraniczna i Bez-pieczeństwa UE, czyli jej II filar. Zwykle jednak polityki zagraniczna, bezpieczeń-stwa i obronna są klasycznymi przykładami polityk zarezerwowanych dla elit po-litycznych, a społeczeństwa nie wyrażają szczególnego zainteresowania nimi. Stąd mechanizmy zachowania zasad odpowiedzialności i legitymacji są w tym filarze raczej szczątkowe, a kontrola parlamentarna w swoisty sposób uszczuplona. Do-tyczy to zwłaszcza działań o charakterze tzw. cichej dyplomacji czy zapobiegania konfl iktom, gdyż publiczna dostępność dokumentów oraz przejrzystość procesu decyzyjnego szkodzą skuteczności zabiegów dyplomatycznych. Z tego względu zasada odpowiedzialności przybiera formę odpowiedzialności elit politycznych państw członkowskich działających w ramach Rady Europejskiej przed parla-mentami narodowymi i przed elektoratem88. Natomiast legitymacja działań Unii w tej materii zależeć będzie w głównej mierze od jej skuteczności w zarządza-niu sytuacjami kryzysowymi oraz w przyczynianiu się do stabilizowania sytuacji w najbliższym sąsiedztwie. Dążenie do skuteczności rodzi napięcia z dążeniem do odpowiedzialności, często bowiem politycy w swych zapędach sięgają do formuły koordynacji polityki zagranicznej w ramach nieoficjalnych grup89.

86 Por. T. Biernat, Wspólnota prawa..., op. cit., s. 64.

87 Ibidem, s. 65.


89 Por. S. Keukeleire, Directorates in the CFSP/CESDP of the European Union: a Plea for Restricted Crisis

Management Groups, „European Foreign Aff airs Review” 2001, t. 6, s. 75.



Rodzaj legitymizacji wynika z tego, kto powołuje skład danej instytucji, jakich interesów ma bronić i przed kim odpowiada za podjęte decyzje (patrz schematy 3 i 4).

Komisja Europejska:parlamentarne wotum zaufania, z zastrzeżeniem, że:

osoba na stanowisko jej przewodniczącego uzgadniana jest na szczeblu szefów rządów lub głów państw

członkowskich i wymaga zatwierdzenia PE,

państwa członkowskie w porozumieniu z kandydatem na przewodniczącego KE uzgadniają listę osób

do nominacji na stanowiska komisarzy;

broni interesów wspólnotowych, kontroluje wykonywanie i stosowanie prawa przez państwa członkowskie

(instytucja skargi do Trybunału) oraz monitoruje przestrzeganie zasad rynku wspólnotowego

(system sankcji indywidualnych);

wotum nieufności uchwalane przez Parlament Europejski.

■◆

◆

■

■

legitymacja wspólnotowa = ponadnarodowa

Parlament Europejski: powszechne wybory bezpośrednie, z zastrzeżeniem, że:

brak jednolitej ordynacji wyborczej, różny podział na okręgi i system przeliczania głosów na mandaty

w poszczególnych państwach – nie odwzorowuje zasady równości,

nie w pełni ukształtowany system europejskich partii politycznych, konkurencja wyborcza odbywa się

na poziomie państw pomiędzy krajowymi partiami politycznymi;

broni interesów obywateli Unii (społeczeństwa)1, w ograniczonej materii uczestniczy w procesie uchwalania

aktów prawnych (procedura współdecydowania), kontroluje Komisję w zakresie realizacji celów i zadań Unii,

prawo do informacji od Rady o podjętych i planowanych przedsięwzięciach (instytucja interpelacji i zapytań

poselskich),

brak konkurencji politycznej pomiędzy frakcjami w PE, raczej system kooperacji.

■◆

◆

■

■


Schemat 3. Legitymacja wspólnotowa instytucji Unii Europejskiej

1 Przykładem jest orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości w sprawie 138/79, S.A. Roquette Frères v.

Rada (zwane Isoglucose; tekst orzeczenia dostępny w wersji elektronicznej na stronie: http://curia.europa.eu/arrets/TRA-DOC-PL-ARRET-C-0138-1979-200406995-05_00.html), gdzie została sfor-mułowana funkcja przedstawicielska PE, odzwierciedlająca na poziomie wspólnotowym podsta-wową zasadę demokratyczną – umożliwienie społeczeństwom udziału w sprawowaniu władzy. PE legitymizuje Unię, przez co przyczynia się do zmniejszenia nierównowagi instytucjonalnej ( deficytu demokratycznego).



Rada Europejska:skład ze względu na kryterium pełnionej funkcji w państwie,

broni interesów narodowych państw członkowskich, brak bezpośredniej kontroli parlamentarnej na szczeblu

europejskim (wola polityczna), konkluzje przekładają się na rozstrzygnięcia Rady (akty prawne),

krajowa odpowiedzialność polityczna, odpowiada przed społeczeństwem i parlamentem krajowym.

■■

■

legitymacja międzyrządowa

Rada Unii Europejskiej:skład ze względu na kryterium pełnionej funkcji w państwie,

broni interesów narodowych państw członkowskich, brak bezpośredniej kontroli parlamentarnej na szczeblu

europejskim (interpelacje i zapytania, sprawozdania), w wielu dziedzinach podejmuje samodzielnie decyzje bez

udziału Parlamentu albo z funkcją fakultatywną jego opinii,

krajowa odpowiedzialność polityczna, odpowiada przed społeczeństwem i parlamentem krajowym.

■■

■


Schemat 4. Legitymacja międzyrządowa instytucji Unii Europejskiej

Z punktu widzenia odpowiedzialności problematyczna jest kwestia usytuowa-nia systemowego Rady Europejskiej (patrz schemat 4). Jej decyzje nie podlegają bez-pośredniej kontroli parlamentarnej na szczeblu europejskim ani krajowym. Stan ten akceptowano głównie dlatego, że decyzje te nie były prawnie wiążące, a na sze-fach państw lub rządów ciąży odpowiedzialność przed parlamentami narodowy-mi. Decyzje te jednak w dużym stopniu wpływają na treść aktów przyjmowanych później przez Radę Unii Europejskiej. Co więcej, szefowie państw i rządów przed-stawiają zwykle parlamentom narodowym ogólnikowe sprawozdania ze spotkań Rady, a ich wyniki rzadko poddaje się gruntownej kontroli parlamentarnej.

Można wysunąć tezę, że Unia Europejska stara się stworzyć system, w którym będą uwzględniane i reprezentowane interesy niezależne i nieograniczone przez systemy państwowe. Ten typ określa się mianem systemu podzielonej władzy, w którym następuje „stopniowe tworzenie legitymowanych instytucji i władz na szczeblu europejskim – stanowią one uzupełnienie konstytucji krajowych i mają sprostać wyzwaniom ewoluującego społeczeństwa globalnego”90.

90 I. Pernice, Multilevel Constitutionalism and the Treaty of Amsterdam: European Constitution-Making Revisited, „Common Market Law Review” 1996, nr 36, s. 703.



3.1. Zasada poszanowania praw człowieka i podstawowych wolności

Zasada poszanowania praw podstawowych (praw człowieka i podstawowych wolności) pozostaje w ścisłym związku z zasadami równości i wolności oraz ma znaczący wpływ na legitymację i odpowiedzialność Unii Europejskiej. Zasada ta ma znaczenie dla całej Unii, nie tylko dla państw członkowskich, lecz także w sto-sunkach zewnętrznych.

Gospodarczemu charakterowi początków współpracy wspólnotowej towarzy-szyło przekonanie, że sytuacje, w których dochodzi do konfl iktu pomiędzy nor-mami wspólnotowymi a podstawowymi prawami człowieka, nie powinny się zda-rzać. W praktyce było inaczej91, dlatego też Trybunał udzielił odpowiedzi na wątpliwość, czy ochrona praw podstawowych jest w stopniu dostatecznym gwa-rantowana systemem wspólnotowym. W sprawie Internationale Handelsgesell-schaft 92 Trybunał stwierdził, że prawa podstawowe są integralną częścią ogólnych zasad prawa, których przestrzeganie zapewnia Trybunał, a ich ochrona wynikają-ca z tradycji konstytucyjnych wspólnych dla państw członkowskich musi być za-pewniana w ramach struktury i celów Wspólnoty. Otrzymaliśmy tym samym od-powiedź na pytanie o miejsce praw podstawowych w klasyfikacji zasad wspólno-towych.

Źródłem praw podstawowych dla Trybunału stały się tradycje konstytucyjne wspólne dla państw członkowskich oraz umowy międzynarodowe służące ochro-nie praw człowieka. Wśród nich najczęściej wymieniana była Europejska Konwen-cja Praw Człowieka93. W praktyce Trybunał odwołuje się również do Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka, Paktów Praw Człowieka, konwencji MOP, Europej-skiej Karty Socjalnej.

Od wejścia w życie TUE w 1993 roku prawa podstawowe znalazły swoje umo-cowanie w art. 6 ust. 2 TUE: „UE szanuje prawa podstawowe gwarantowane w Kon-wencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności podpisanej w Rzymie 4 listopada 1950 roku, a także wynikające ze wspólnych tradycji konstytucyjnych państw członkowskich, jako ogólne zasady prawa wspólnotowego”.

91 Przykładowo sprawa 29/69, Erich Stauder v. Miasto Ulm – Sozialamt, tekst orzeczenia dostępny

w wersji elektronicznej na stronie: http://doc.ukie.gov.pl/dt/61969J0029.doc.92

Sprawa C-11/70, Internationale Handelsgesellschaft GmbH v. Einfuhr- und Vorratstelle für Getreide und Futtermittel – wybrane tezy orzeczenia dostępne w dokumencie zamieszczonym na stronie: www.trybunal.gov.pl/epublikacje/download/PIERWSZENSTWO.pdf.

93 Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, przyjęta przez Radę Europy w Rzy-

mie 4 listopada 1950 roku. Przestrzeganie praw zapisanych w tej konwencji podlega kontroli Europej-skiego Trybunału Praw Człowieka z siedzibą w Strasburgu.



W nurcie umacniania praw podstawowych podkreślenia wymaga decyzja Rady Europejskiej podjęta w czerwcu 1999 roku w Kolonii o przystąpieniu do prac nad projektem Karty Praw Podstawowych UE, która została proklamowana w grudniu 2000 roku w Nicei przez przewodniczących trzech instytucji Unii: PE, Rady i KE (formalnie Kartę należałoby zaliczyć do zbioru porozumień między-instytucjonalnych). Karta formułuje prawa i wolności człowieka, a także prawa obywateli UE w 50 artykułach, zgrupowanych w 6 rozdziałach (Godność, Wol-ność, Równość, Solidarność, Prawa obywateli, Wymiar sprawiedliwości). Poszcze-gólne wolności i prawa są wzorowane na Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, innych umowach międzynarodowych, TWE, orzecznictwie Trybunału Sprawied-liwości, konstytucjach państw członkowskich i innych źródłach. Instytucje, które proklamowały Kartę, uznały się za związane jej postanowieniami przy wykony-waniu swoich kompetencji, zarówno w procesie stanowienia prawa, jak i jego sto-sowania, w kontaktach wzajemnych oraz ponadto w stosunkach z państwami trzecimi.

Do chwili obecnej Trybunał Sprawiedliwości nie powołał się na postanowie-nia Karty w swoim orzecznictwie, co może dowodzić słabej ochrony sądowej jej postanowień, ale trzeba pamiętać, że Trybunał już wcześniej samoistnie podjął się ochrony praw podstawowych na szczeblu wspólnotowym. Ponadto w dwóch doniosłych orzeczeniach w sprawie Factortame94 i sprawie Francovich95 zobowią-zał sądy krajowe do zapewnienia skutecznej ochrony praw wspólnotowych96. Upłynęło jeszcze zbyt mało czasu, by można było stwierdzić, jak społeczność unijna zareagowała na fakt nieegzekwowania sądowego norm Karty oraz jaki skutek przyniesie to dla legitymacji unijnej.

Traktat reformujący z 2007 roku nadaje postanowieniom Karty moc równą traktatom, ale musi pozytywnie zakończyć się proces jego ratyfikacji.

3.2. Zasada jawności

Zasada jawności (przejrzystości systemu) dotyczy dostępu do dokumentów o charakterze politycznym i administracyjnym. Od dawna jest kojarzona z ideą demokracji i wiąże się ściśle z zasadami odpowiedzialności i legitymacji. Zasa-da ta leży obecnie w centrum zainteresowania społeczeństw z tego względu, że we współczesnych modelach systemowych sektory publiczne uległy niebywałemu

94 Sprawy połączone C-46/93 i C-48/93, Brasserie de Pêcheur v. RFN oraz Królowa v. Factortame, tekst

orzeczeń dostępny w wersji elektronicznej na stronie www.administracja.info/ets.doc.95

Sprawy połączone C-6/90 i C-9/90, Francovich i Bonifaci v. Włochy, tekst orzeczenia dostępny w wer-sji elektronicznej na stronie: http://www.curia.europa.eu/pl/content/juris/index.htm.

96 Trybunał nakreślił szerszy zbiór, wykraczający poza prawa podstawowe.



rozbudowaniu przy jednoczesnym ograniczaniu możliwości monitorowania ad-ministracji przez legislatywę. Po drugie, funkcjonowanie demokracji zależy od debaty publicznej opartej na wiarygodnych informacjach. Pełna realizacja tej za-sady pozwala obywatelom i ich związkom reagować na kwestie istotne dla społecz-ności oraz brać udział w dyskusji nad nimi, stanowiąc jednocześnie element wol-ności informacji97. Skoro zaś Unia nadała zasadzie demokracji najwyższą rangę, musi podążać za wyzwaniami rozwoju społecznego, gdzie źródłem debaty staje się najczęściej informacja zdobywana przez dziennikarzy, naukowców i analityków zgodnie z zasadami publicznego dostępu do informacji. Taką debatę w państwach demokratycznych powinni zapoczątkowywać również urzędnicy administracji publicznej korzystający ze swobody wypowiedzi98. Zdobyte informacje mogą sta-nowić element kontroli społecznej działań lub zaniechań osób sprawujących wła-dzę publiczną w UE. Wprowadzenie i urzeczywistnianie tej zasady na poziomie unijnym jest wyrazem konstytucjonalizacji tego specyficznego systemu politycz-nego i prawnego.

Zasadę jawności (przejrzystości) można rozumieć jako zbiór postulatów, takich jak jasny/zrozumiały język aktów prawodawczych, dążenie do uproszczenia traktatów założycielskich, proste i zrozumiałe prawodawstwo, uproszczenie zasad komitolo-gii, śledzenie wpływu grup nacisku w procesie decyzyjnym, przejrzyste procedury wdrażania aktów prawodawczych, publiczny dostęp do dokumentacji, swoboda wypowiedzi urzędników oraz ochrona osób dostarczających informacji o naduży-ciach99.

W pewnych aspektach wiąże się zasadę przejrzystości z dążeniem do przy-jaznej (dobrej) administracji, podstawą obydwu zasad jest bowiem wzrost pozy-tywnego stosunku obywateli do Unii i do całego procesu integracji wspólnotowej, a przez to wzmocnienie jej legitymacji.

Przed powołaniem Unii, czyli przed podpisaniem Traktatu z Maastricht, stan-dardem funkcjonowania instytucji wspólnotowych była „skrytość”100 – wywodzo-na jeszcze z tzw. tajemnicy handlowej101. Sam traktat nie zmienił tej sytuacji, po-

97 R.W. Davis, Public Access to Community Documents: A Fundamental Human Right?, „European In-tegration online Papers” 1999, nr 8, http://eiop.or.at/eiop/texte/1999-008a.htm.


99 Ibidem, s. 92.

100 Autor stosuje ten termin jako przeciwieństwo traktatowo postulowanej „otwartości”.

101 Dowodem tej tezy może być np. sprawa C-170/89, BEUC v. Komisja, w której Europejskie Biuro Sto-warzyszeń Konsumenckich nie uzyskało prawa dostępu do dokumentów niebędących dokumentami poufnymi, ale zawartymi w aktach antydumpingowych będących w posiadaniu Komisji.



nieważ ograniczono się do dołączenia Deklaracji nr 17, w której stwierdzono, że przejrzystość wzmacnia demokratyczny charakter instytucji i publiczne zaufanie do administracji, a w związku z tym Komisja powinna przedłożyć Radzie sprawo-zdanie na temat dostępu publicznego do informacji. Rozwiązanie to wyrażało je-dynie intencję polityczną i służyło zapewnieniu obywateli państw członkowskich o chęci niwelowania deficytu legitymacji demokratycznej. Dopiero Traktat am-sterdamski przyniósł poprawę w zakresie wypełniania zasad przejrzystości, wpro-wadzając w art. 1 ust. 2 TUE zapewnienie jednostce możliwości uzyskania swo-bodnego dostępu do potrzebnych informacji. Podstawowe znaczenie mają w tej materii jeszcze dwa postanowienia:

art. 21 zd. 3 TWE (wprowadzony przez TA) stanowiący, że każdy obywatel UE może pisemnie zwrócić się do każdej z instytucji i organów wymienionych w tym artykule, i zgodnie z art. 7 TWE w dowolnym z oficjalnych języków wskazanych w art. 314 TWE, a organ zobowiązany jest do udzielenia pytającemu pisemnej od-powiedzi w tym samym języku;

art. 255 TWE (wprowadzony przez TA) regulujący prawo dostępu do doku-mentów instytucji wspólnotowych: „Każdy obywatel UE, a także każda osoba fizyczna i prawna zamieszkała lub mająca siedzibę w państwie członkowskim ma

prawo dostępu do dokumentów PE, Rady oraz KE, z zastrzeżeniem zasad i warunków, o których mowa w ust. 2 i 3” – ochrona interesu publicznego lub prywatnego, zalecenie stworzenia warunków i zasad udostępniania dokumentów w regulaminach instytucji.

Przyjmując powyższe regulacje, ustanowiono mechanizm zmniejszający nie-bezpieczeństwo korupcji czy nadużyć władzy, ponieważ wraz z przenoszeniem kompetencji ze szczebla państwowego na unijny obywatele państw członkowskich przy braku stosownych rozwiązań zostali pozbawieni w tym zakresie prawa do informacji o sprawach publicznych. W literaturze podkreślano wówczas ten fakt jako podważający demokrację. W chwili obecnej osoby działające w trzech insty-tucjach wspólnotowych wymienionych w art. 255 TWE powinny być świadome możliwości kontroli z zewnątrz, a przez to ich działania powinna cechować dba-łość o legalność i efektywność. Z drugiej strony, publiczny dostęp do dokumentów powinien zwiększyć zaufanie obywateli do organów publicznych. Jednocześnie re-gulacją tą nie zostały objęte pozostałe instytucje, organy i agencje Unii. Niemniej na tle innych zasad systemowych urzeczywistnienie zasady publicznego dostępu do dokumentów przyniosło wyraźny efekt w dążeniu do realizacji zasady przej-rzystości. Uzupełnieniem tej materii jest Rozporządzenie (WE) 1049/2001102. Akt

102 Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1049/2001 z dnia 30 maja 2001 roku dotyczące

■

■

■



ten zawęził podstawy odmowy dostępu, a ponadto skrócił termin podjęcia działa-nia przez instytucję do 15 dni.

Pozostaje wątpliwe, czy na podstawie art. 255 TWE instytucje mogą udostęp-niać dokumenty dotyczące spraw z zakresu II lub III filara. Pierwszym skojarze-niem jest fakt, że zasada współpracy międzyrządowej daleka jest od standardów przejrzystości z takich powodów, jak chociażby korzystanie z metod dyplomacji zamkniętych drzwi i informacji poufnych103.

3.3. Zasada poszanowania tożsamości państw członkowskich

Zasada poszanowania tożsamości chroni przede wszystkim interes państw i została wpisana do traktatów od czasu wejścia w życie Traktatu z Maastricht (art. 6 ust. 3 TUE). Tożsamość narodowa i jej ochrona w procesie integracji wspól-notowej ma istotne znaczenie dla istnienia i rozwoju państw członkowskich Unii Europejskiej. Tożsamość składa się z wielu elementów, które konstytuują naród. Należą do nich: kultura materialna (wszelkie wytwory człowieka, technika, umiejętności praktyczne), język, historia oraz kultura duchowa (obyczaje, religia, symbole, literatura, sztuka, muzyka, folklor, normy prawne), jak też poczucie przynależności do wspólnoty (patriotyzm)104.

W działalności wspólnotowej zasadę tę realizuje głównie polityka kulturalna (art. 151 TWE), w której „Wspólnota przyczynia się do rozkwitu kultur Państw Członkowskich, w poszanowaniu ich różnorodności narodowej i regionalnej, równocześnie podkreślając znaczenie wspólnego dziedzictwa kulturowego”. Po-nadto prawo wspólnotowe stoi na straży realizacji tego unormowania m.in. przez:

wyłączenie spod zasady swobody przepływu towarów narodowych dóbr kul-tury o wartości artystycznej, historycznej lub archeologicznej,

dopuszczenie pomocy państw członkowskich celem wspierania kultury i ochrony dziedzictwa kulturowego,

ustanowienie programów wsparcia finansowego dla dóbr kultury narodowej,ochronę języków narodowych (języki urzędowe Unii Europejskiej).

publicznego dostępu do dokumentów PE, Rady i Komisji, DzU UE, L 145, 2001, s. 43; wszedł w życie 3 grudnia 2001 roku.

103 K.St.C. Bradley, La transparence de l’Union européenne: une evidence ou un trompe l´œil, „Cahiers de Droit Européen” 1999, nr 35 (3–4), s. 283, 358.

104 Z. Czachór, Vademecum Europa od A do Z, op. cit., s. 163.

■

■

■■



3.4. Zasada stosowania środków represyjnych w stosunkach wewnętrznych

Silnym akcentem politycznego charakteru współpracy w ramach Unii Euro-pejskiej było stworzenie katalogu zasad ustrojowych tej organizacji, stanowiących jednocześnie komponent systemu politycznego, do których należą wymienione w art. 6 ust. 1 TUE zasady wolności, demokracji, poszanowania praw człowieka i podstawowych wolności, jak również państwa prawa. Unormowanie to pozosta-wało do 1999 roku stwierdzeniem deklaratywnym, pozbawionym mechanizmów ochrony. Dopiero wejście w życie postanowień Traktatu amsterdamskiego wpro-wadziło do Traktatu o Unii Europejskiej art. 7, w którym przewiduje się stosowanie środków represyjnych w stosunkach wewnętrznych. Wprowadzając procedurę „re-presyjną”, 15 ówczesnych państw członkowskich miało na względzie rozszerzenie o państwa określane mianem „młodych demokracji”105. Uwzględniając skalę nie-uchronnych transformacji politycznych i gospodarczych, zdawano sobie sprawę, że rozszerzenie może wywołać niestabilność Unii106. Postanowienia zostały uzu-pełnione w Nicei o „system wczesnego ostrzegania”107. Zmianą o podstawowym znaczeniu było dodanie regulacji procedury poprzedzającej podjęcie decyzji w sprawie uznania danego państwa członkowskiego za winne poważnego i stałego naruszenia zasad określonych w art. 6 ust. 1 TUE. Sankcje obejmują zablokowa-nie stosunków dyplomatycznych i zawieszenie w prawach członka. Wprowadzenie nowej zasady daje zainteresowanemu państwu prawo do obrony.

Obecnie z regulacji art. 7 TUE wynikają następujące zasady stosowania środ-ków represyjnych w stosunkach wewnętrznych:

zasada prewencyjnego udzielania niezbędnych zaleceń:w sytuacji, gdy Rada stwierdza wyraźne ryzyko poważnego naruszenia

przez państwo członkowskie zasad wyrażonych w art. 6 ust. 1 TWE;

105 Termin „represyjny” jest tu użyty dla odróżnienia od „działań prewencyjnych”, jakie mogą być pod-jęte wobec przyszłych członków.

106 J. Gower, Th e Charter of Fundamental Rights and EU Enlargement: Consolidating Democracy or Impo-sing New Hurdles? [w:] Th e EU Charter of Fundamental Rights. Text and Commentaries, Federal Trust, London 2000, s. 225, 228.

107 Traktat nicejski dodał nowy ust. 1 do art. 7 TUE: „Na uzasadniony wniosek jednej trzeciej Państw Członkowskich, Parlamentu Europejskiego lub Komisji, Rada, stanowiąc większością czterech pią-tych swych członków po uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego, może stwierdzić istnienie wyraźnego ryzyka poważnego naruszenia przez Państwo Członkowskie zasad wymienionych w ar-tykule 6 ustęp 1 i skierować do tego Państwa stosowne zalecenia. Przed dokonaniem takiego stwier-dzenia Rada wysłuchuje dane Państwo Członkowskie i stanowiąc zgodnie z tą samą procedurą, może wezwać osoby niezależne do przedłożenia w rozsądnym terminie sprawozdania w sprawie sytuacji w tym Państwie”.

■◆



wniosek może złożyć 1/3 państw członkowskich, Parlament Europejski lub Komisja;

wymagana jest zgoda Parlamentu Europejskiego przyjęta większością 2/3 głosów;

decyzję podejmuje Rada, stanowiąc większością 4/5 swych członków;obowiązuje zasada wysłuchania wyjaśnień zainteresowanego państwa;Rada systematycznie bada, czy przyczyny zaistniałej sytuacji zostały

usunięte;zasada zawieszenia określonych praw członkowskich (łącznie z prawem do

głosowania w Radzie):w sytuacji, gdy Rada stwierdza poważne i trwałe naruszenie przez pań-

stwo członkowskie zasad wyrażonych w art. 6 ust. 1 TWE;wniosek może złożyć 1/3 państw członkowskich lub Komisja;wymagana jest zgoda Parlamentu Europejskiego przyjęta większością

2/3 głosów;decyzję podejmuje Rada w składzie szefów państw i rządów, działając jed-

nomyślnie;po dokonaniu tego stwierdzenia Rada może kwalifikowaną większością

głosów postanowić o zawieszeniu określonych praw członkowskich;pomimo nałożenia na państwo członkowskie powyższego środka restryk-

cyjnego całokształt wspólnotowego dorobku prawnego pozostaje niezmiennie wiążący dla tego państwa;

środek restrykcyjny może zostać odwieszony decyzją Rady podjętą kwali-fikowaną większością głosów.Dodanie zasady prewencyjnego udzielania niezbędnych zaleceń miało złago-

dzić funkcjonowanie zasady zawieszania w prawach członkowskich. Ten miękki środek mógłby być zastosowany chociażby w sytuacji, gdy w Austrii w 1999 roku zawiązywała się koalicja z udziałem partii wolnościowej (FPÖ), oskarżanej o gło-szenie haseł nazistowskich. Nie zastosowano wówczas zasady zawieszenia w pra-wach członkowskich, gdyż państwa członkowskie nie chciały podejmować tak drastycznej decyzji pod presją polityczną. Niemniej podjęto inne dyplomatyczne i ekonomiczne próby wywarcia presji na polityków austriackich108.

108 Sankcje stosowane przez 14 partnerów Austrii po wejściu FPÖ do rządu polegały na zawieszeniu oficjalnych kontaktów dwustronnych na szczeblu politycznym, przyjmowaniu ambasadorów Austrii w stolicach UE tylko na szczeblu technicznym oraz wycofanie poparcia dla austriackich kandydatów na stanowiska w organizacjach międzynarodowych. Por. M. Merlingen, C. Mudde, U. Sedelmeier, Th e Right and the Righteous? European Norms, Domestic Politics and the Sanctions against Austria, „Journal of Common Market Studies” March 2001, t. 39, nr 1, s. 59.

◆

◆

◆◆◆

■

◆

◆◆

◆

◆

◆

◆



Oprócz tego w art. 309 TWE zamieszczono brzmiące niemal identycznie prawnie wiążące zobowiązanie co do charakteru rządów w państwach członkow-skich UE. W ten sposób rozwiązano kwestię braku wyraźnych powiązań między-traktatowych. Obydwie procedury nie zostały nigdy zastosowane. Dominuje stanowisko utrzymania zasad demokracji w państwach członkowskich, głównie przez działalność sądów krajowych oraz ewentualne kierowanie wniosków do Eu-ropejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu109.

Oceniając ryzyko zagrożenia lub naruszenia art. 6 ust. 1 TWE, najprościej jest zweryfikować sposób organizowania wyborów, trudniej jest ustalić, czy nie doszło do naruszenia innych zasad (swobody działalności, debaty politycznej oraz prawa do uczestnictwa w procesie decyzyjnym) i czy ich naruszenie było na tyle poważ-ne, aby potraktować je jako złamanie zobowiązania międzynarodowego. Wobec braku uzgodnionych norm międzynarodowych, kształt wewnętrznego systemu politycznego państwa jest jego suwerenną decyzją, nałożenie sankcji byłoby więc zarówno pozbawione legitymacji, jak i bezprawne. Sankcje z kolei muszą speł-niać kryterium proporcjonalności110 i można powątpiewać, czy dotkliwe i wielo-miesięczne sankcje nałożone przez 14 państw na Austrię ten wymóg spełniały111.

Proces integracji w założeniach miał być procesem nieodwracalnym. Dotych-czas – wobec braku wyraźnych odmiennych postanowień – jeżeli państwo zo-stanie członkiem Unii, pozostaje nim na zawsze112. Przyjęta konstrukcja środków represyjnych stan taki musi uwzględniać. Zdefiniowanie tego, co stanowi poważ-ne i trwałe naruszenie zobowiązań przez państwo członkowskie, w odróżnieniu od naruszenia nieznacznego i okazjonalnego, jest problematyczne113. Przykła-dem może być pytanie, czy praktykowanie dyskryminacji rasowej w wyborach do władz lokalnych stanowi poważne naruszenie, za które winę ponosi państwo członkowskie. Kwestia ta może okazać się istotna z tego względu, że obecnie partie prawicowe podczas wyborów w wielu państwach członkowskich cieszą się ros-nącym poparciem. Problem ten może się stać elementem paraliżującym system

109 Np. sprawa Matthews v. United Kingdom. Reports of Judgments and Decisions 1999-I, EHRR 1999, t. 28, s. 361, dotycząca niezorganizowania przez Zjednoczone Królestwo wyborów europejskich w Gi-braltarze.

110 Proporcjonalność zakłada, że najpierw podejmuje się próbę pokojowej ugody, a w wypadku jej nie-powodzenia sankcje powinny być proporcjonalne do naruszenia i nie powinny być poważniejsze (ani trwać dłużej), niż jest to konieczne do naprawienia sytuacji.

111 Odpowiedzialność i legitymizacja..., op. cit., s. 220 i n.

112 Rada Europejska na szczycie w Brukseli w dniach 21–22 czerwca 2007 roku przyjęła w konkluzji, że przygotowywany Traktat reformujący, zastępujący odrzuconą konstytucję europejską, będzie zawie-rał postanowienie o możliwości dobrowolnego wystąpienia z Unii Europejskiej.

113 Odpowiedzialność i legitymizacja..., op. cit., s. 220 i n.



Unii, chociażby przez brak zgody między państwami członkowskimi co do wagi przewinienia oraz rodzaju reakcji, jakiej wymaga sytuacja.

Rozważania te są znaczące z punktu widzenia idei integracji europejskiej, któ-ra jest obecnie zaawansowana w takim stopniu, że destabilizacja w jednym pań-stwie może mieć niekorzystne skutki dla funkcjonowania całego systemu. Prezen-towany mechanizm ochrony zasady demokracji nie ma zabezpieczenia, gwarancji zastosowania, brak bowiem mechanizmu np. sądowego, aby nadzorować działa-nia lub ich brak ze strony Rady w zakresie egzekwowania przestrzegania zasad demokracji. Brakuje zatem gwarancji praworządności, a przynajmniej gwarancji pewności prawnej lub sprawiedliwości114.

4. Zasada państwa prawnegoZasada państwa prawnego pierwotnie była rozumiana jako wytyczna funk-

cjonowania Unii Europejskiej. Praktycznego znaczenia nabrała po wprowadze-niu jej do Traktatu z Maastricht i włączeniu jej podczas szczytu w Kopenhadze do kryteriów prawnych stawianych przed kandydatami do Unii Europejskiej. Jednak dopiero Traktat amsterdamski nadał jej rangę wartości ochronionej prawnie (art. 7 TUE).

Chociaż zasada doczekała się sformułowania niedawno, w systemie prawnym zawsze funkcjonowała jako dorozumiana. Przede wszystkim dlatego, że od począt-ku Trybunał Sprawiedliwości wypełniał funkcję strażnika przestrzegania prawa. Zasada państwa prawnego występuje również w pozawspólnotowych filarach Unii, tj. we Wspólnej Polityce Zagranicznej i Bezpieczeństwa oraz we Współpracy Poli-cyjnej i Sądowej w sprawach karnych (II i III filar UE), lecz jej znaczenie jest mniej-sze. W tych dwóch obszarach sądowa kontrola działalności Unii jest ograniczona.

W obszarze I filara UE Trybunał wykonuje swoją funkcję nie tylko na poziomie wspólnotowym, ale został wyposażony w instrumenty monitorowania, czy i jak prawo to jest stosowane przez sądy krajowe. Ma też możliwość narzucenia krajo-wym sądom powszechnym swojej interpretacji traktatów i aktów wydanych na ich podstawie. W tym aspekcie zasada państwa prawnego jest wzmacniana dążeniem do utrzymania jednolitości i efektywności prawa wspólnotowego w krajowych po-rządkach prawnych. Służy temu głównie procedura pytań prejudycjalnych, zgodnie z którą sądy krajowe mogą kierować do Trybunału prośby o wskazówki dotyczące skutku traktatów dla spraw, których rozstrzygnięcia mają się podjąć. Należy jed-nak mieć na uwadze, że ze względu na procedurę pytań prejudycjalnych jednolita

114 Ibidem, s. 221.



interpretacja prawa wspólnotowego jest zapewniona tylko wówczas, gdy sądy krajo-we kierują do Trybunału zapytania i wykonują wydane przez niego orzeczenia.

Zasada państwa prawnego jest pojęciem znanym, intuicyjnie rozumianym właściwie, lecz formalnie jednoznacznie niezdefiniowanym. W doktrynie prawa i nauk politycznych panuje zgoda co do użyteczności pojęcia państwa prawne-go i jego podstawowych elementów115, kontrowersje wzbudza jednak zakres tego terminu. Po pierwsze, wskazywana bywa niekompletność systemu politycznego i prawnego Unii, gdyż traktaty nie rozstrzygają na przykład kwestii bezpośredniej stosowalności czy bezpośredniego skutku norm prawa wspólnotowego w syste-mach krajowych. Podobnie jest w przypadku kolizji norm wspólnotowych z pra-wem wewnętrznym państw członkowskich, a najbardziej dotkliwy mógłby być przypadek, gdy złamanie przez państwo członkowskie zasady wspólnotowej skut-kowałoby szkodą osoby prywatnej. Większość niezdefiniowanych i problema-tycznych kwestii jest rozstrzygana w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości. Począwszy od pionierskiego orzeczenia w sprawie 26/62 van Gend&Loos116, przez sprawę 6/64 Costa v. ENEL117, po sprawy połączone C-6/90 i C-9/90, Francovich and others118. Warto podkreślić, że w niektórych przypadkach tezy postawione przez Trybunał zostały wprowadzone do traktatów. Tak potwierdzono w posta-nowieniach z Maastricht, że ochrona praw podstawowych jest wartością gwaran-towaną w Unii. Podobnie została rozwiązana kwestia statusu Parlamentu Euro-pejskiego w postępowaniach o stwierdzenie nieważności aktu wspólnotowego.

Elementem zasady państwa prawnego jest dokonywana przez Unię i jej insty-tucje ochrona praw człowieka i podstawowych wolności oraz od niedawna ochrona norm Karty Praw Podstawowych UE119. Prawa człowieka i podstawowe wolności otrzymały rangę ustrojową dopiero w Traktacie z Maastricht przez umieszczenie ich w art. 6 ust. 1 TUE. Natomiast w postanowieniach art. 6 ust. 2 TUE umiesz-czono zobowiązanie Unii do przestrzegania wymogów Europejskiej Konwen-cji Praw Człowieka, której Unia nie jest stroną, ale przystąpiły do niej wszystkie państwa członkowskie. Ochrona praw człowieka i podstawowych wolności stała

115 Por. R. Dworkin, A Matter of Principle, Harvard University Press, Cambridge Mass. 1985, s. 11; P. Craig, Formal and Substantive Conceptions of the Rule of Law: an Analytical Framework, „Public Law” 1997, s. 467, 487; sceptyczny pogląd na temat wartości tego pojęcia: R.M. Unger, Law in Modern Society: Toward a Criticism of Social Th eory, Free Press, New York 1976, s. 176–181, 192–233.

116 Z orzeczenia wynika m.in. bezpośredni skutek.

117 Z orzeczenia wynika m.in. prymat norm prawa wspólnotowego nad prawem wewnętrznym państw członkowskich.

118 W orzeczeniu wywnioskowano zasadę nałożenia odpowiedzialności odszkodowawczej na to pań-stwo, które narusza prawo wspólnotowe, a przez to powoduje szkodę osób prywatnych.

119 Uroczyście ogłoszonej w Nicei w grudniu 2000 roku.



się obecnie standardem międzynarodowym. W przypadku Unii Europejskiej naj-większą trudność sprawia zapewnienie równowagi między ochroną praw jednost-ki a wymogami konkurencyjności gospodarczej. W Unii przez lata wypracowano tzw. europejski model społeczny, charakteryzujący się gotowością do ponoszenia wysokich kosztów zabezpieczenia socjalnego. Pozostaje on w ciągłej konfrontacji do modelu gospodarki rynkowej, w której stawia się na wolną konkurencję.

Trybunał Sprawiedliwości zapewniał zawsze ochronę praw podstawowych, na-wet gdy nie było formalnych wymogów. Argumentacja była wywodzona z ochro-ny najwyższych wartości konstytucyjnych państw członkowskich, których akty prawa wspólnotowego nie mogły naruszać. Skoro ochrona jednostek była zasadą państw członkowskich, to powinna być przeniesiona na poziom unijny120.

Niejednoznaczność w ocenie wywołuje działalność Trybunału, kiedy doko-nuje on interpretacji postanowień traktatowych w sposób odmienny od ich tre-ści. Przykładem jest orzecznictwo dotyczące wspomnianego statusu Parlamentu Europejskiego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności aktu wspólnotowego (art. 230 TWE). Pierwsze orzeczenia w tej materii przyznawały prawo (bez pod-stawy traktatowej) wnoszenia postępowania o stwierdzenie nieważności aktów przyjętych przez Parlament, które miały w zamierzeniu wywierać skutki prawne dla osób trzecich: „Europejska Wspólnota Gospodarcza jest wspólnotą opartą na rządach prawa, zgodnie z którymi ani państwa członkowskie, ani instytucje nie mogą nie być poddane kontroli zmierzającej do zapewnienia, aby ich działania były zgodne z podstawową kartą konstytucyjną, czyli z traktatem”121. Trybunał orzekł następnie, że Parlament może wszczynać postępowania o stwierdzenie nieważności przeciwko Radzie lub Komisji w wypadkach, kiedy celem postępowania jest ochro-na prerogatyw Parlamentu122. Początkowo orzeczenia te wzbudziły protesty, wpi-sują się one jednak w zasadę państwa prawnego i ją umacniają. Trybunał dostrzegł konieczność zapobieżenia sytuacji, w której akty Parlamentu wywołujące skutki prawne byłyby wyłączone spod kontroli sądowej, a także przyznania Parlamentowi środka prawnego w razie naruszenia jego uprawnień przez inne instytucje.

Umocnieniem zasady państwa prawnego jest instytucja skargi o unieważ-nienie, która umożliwia uchylenie niezgodnych z prawem aktów wspólnotowych.

120 Sprawa C-11/70, Internationale Handelsgesellschaft GmbH v. Einfuhr- und Vorratstelle für Getreide und Futtermittel – wybrane tezy orzeczenia dostępne w dokumencie zamieszczonym na stronie: www.trybunal.gov.pl/epublikacje/download/PIERWSZENSTWO.pdf.

121 Sprawa 294/83, Les Verts v. European Parliament; polskie tłumaczenie cytatu w raporcie końcowym przewodniczącego grupy roboczej III dla Konwentu Europejskiego na stronie: www.libr.sejm.gov.pl/oide/dokumenty/monitor/ME6710.pdf.

122 Sprawa C-70/88, Parlament v. Rada (tzw. sprawa Chernobyl), tekst dostępny w wersji elektronicznej na stronie: http://www.curia.europa.eu/pl/content/juris/index.htm.



Osłabia ją natomiast ograniczenie ścisłymi kryteriami dopuszczalności dla osób prywatnych i podmiotów gospodarczych. Przez wiele lat kryteria te były inter-pretowane w sposób bardzo rygorystyczny, zarówno przez Trybunał, jak i przez SPI. Wskutek tego wiele skarg o unieważnienie wniesionych przez osoby prywatne zostało odrzuconych jako nieuprawnione, bez badania ich przedmiotu.

Zagadnieniem pobocznym, związanym jednak z kształtowaniem treści zasady państwa prawnego, jest niezawisłość sędziowska. Kontrowersje wywołuje kwe-stia mianowania sędziów przez państwa członkowskie w sposób niezapewniający dostatecznego dystansu między sprawowaniem urzędu a krajowymi procesami politycznymi123. Ponadto krótka kadencja sędziów może być czynnikiem spraw-czym, że sędziowie – starając się o ponowne mianowanie – poddadzą się krajo-wym wpływom politycznym. Wzmocnieniu zasady państwa prawa i zasady nieza-wisłości sędziowskiej służyłoby powierzenie wyboru członków sądów niezależnej komisji bądź przedłużenie kadencji dożywotnio lub na okres znacznie dłuższy niż obecne sześć lat, ale bez możliwości ponownego mianowania124.

4.1. Zasada pewności prawa i ochrony zaufania

Zasada ta oznacza, że Unia Europejska i jej instytucje nie mogą naruszać pozycji prawnej podmiotów, której dalsze istnienie stanowi lub może stanowić przedmiot ochrony. Chroniona jest pewność prawa125 i zaufanie do prawa. Trwa-łość ochrony zależy od okoliczności pojedynczych przypadków oraz treści i celu przepisu, z którego wynika potencjalnie chroniona pozycja126.

W przypadku prawnogospodarczych stanów faktycznych (np. ilościowych ograniczeń produkcji, sum przeznaczonych na wyrównanie poziomów cen wy-nikających z różnic kursów walutowych, zalecanych wielkości produkcji) in-stytucje wspólnotowe są przede wszystkim zobowiązane do utrzymania trwa-łości swojego sposobu działania, czyli do niedokonywania zmian nagłych i bez zapowiedzi, o ile nie sprzeciwia się temu bezwzględny interes dotyczący dobra powszechnego.

W kolizji do zasady pozostawała funkcja wypełniania luk traktatowych przez Trybunał, która mogła podważać pewność i przewidywalność prawa. Na


124 Por. T. Koopmans, Th e Future of the Court of Justice of the European Communities, „Yearbook of Eu-ropean Law” 1991, t. 11, s. 15.

125 Sprawa 1/73, Westzucker GmbH v. Einfuhr- und Vorratsstelle für Zucker, tekst orzeczenia dostępny w wersji elektronicznej na stronie: http://www.curia.europa.eu/en/content/juris/c1.htm.

126 Sprawy połączone 44–51/77, Union Malt v. Komisja, tekst orzeczenia dostępny w wersji elektronicznej na stronie: http://www.curia.europa.eu/en/content/juris/c1.htm.



poziomie podstawowym zasada państwa prawnego wymaga, aby prawo było wią-żące127. Tych własności prawa wspólnotowego i związanych z tym jeszcze innych jego aspektów państwa członkowskie mogły nie przewidzieć, co jest już sprzeczne z zasadą pewności prawa128. Na tym wymogu opierało się orzecznictwo Trybunału dotyczące skutku bezpośredniego, prymatu i odpowiedzialności odszkodowaw-czej państwa. Sam fakt, że sprecyzowanie tych zasad nastąpiło w orzecznictwie i usunęło wątpliwości, jest czynnikiem zwiększającym skuteczność zasady zaufa-nia i pewności.

4.2. Zasada nieretroakcji prawa wspólnotowego

Zasada nieretroakcji prawa jest fundamentem zasady państwa prawnego oraz podstawą interpretacji dokonywanej przez Trybunał Sprawiedliwości WE129. Za-kaz wstecznej mocy prawa stanowi jednocześnie element innej zasady – ochrony zaufania i pewności prawa. Istnieje zatem domniemanie omówione wyżej, że akty wspólnotowe nie działają wstecz, i jest to domniemanie, które Trybunał traktuje jako szczególnie trudne do obalenia. Oznacza to, że obywatele UE mogą zasadni-czo ufać, iż wszelkie działania Unii nie mogą w późniejszym terminie pogorszyć nabytych praw lub pozycji albo, innymi słowy, nowo wprowadzone przepisy nie mają zastosowania do sytuacji czy zdarzeń, które miały miejsce, zanim te przepi-sy zaczęły obowiązywać. Trybunał uchyli akt działający wstecz, chyba że skutek retrospektywny jest niezbędny do osiągnięcia jego celów, przy czym szanuje się uzasadnione oczekiwania osób, na które ten akt będzie mieć wpływ130.

Zasada nieretroakcji prawa wspólnotowego jest odnoszona głównie do aktów prawa wtórnego, które nie powinny wywoływać skutków prawnych, zanim nie zostaną ofi-cjalnie ogłoszone, czyli zanim podmioty mają okazję poznać ich treść.

U podstaw tej zasady znajduje się przekonanie, że podmioty powinny mieć możliwość planowania swoich działań, znając ich prawne konsekwencje w chwili podejmowania odpowiednich decyzji. Ma to szczególne znaczenie w odniesieniu do prawa karnego, ale również do transakcji handlowych, kiedy regulacja o takim

127 J. Raz, Th e Authority of Law, Oxford University Press, Oxford 1979, s. 212.


129 Por. T.C. Hartley, Constitutional Problems of the European Union, Hart Publishing, Oxford 1999, rozdz. 2 i 4.




skutku narusza, zaburza albo zupełnie zmienia warunki, które stanowiły podsta-wę zawarcia transakcji.

Trybunał Sprawiedliwości w orzeczeniu w sprawie 63/83131 wyłączył w ogóle możliwość retroaktywnego skutku przepisów prawa karnego. W innych dzie-dzinach zakaz ten nie ma charakteru absolutnego. Trybunał dopuszcza możli-wość wyjątków; w szczególnych uzasadnionych sytuacjach regulacje wspólno-towe będą mogły mieć retroaktywny skutek, np. „jeśli wymaga tego osiągnięcie zamierzonego celu, a uprawnione oczekiwania zainteresowanych podmiotów są właściwie respektowane”132. Celem retroaktywnego środka może być np. za-pobieżenie powstaniu luki w prawie, gdy w związku z unieważnieniem obo-wiązującej przez jakiś czas dyrektywy przepisy krajowe wydane w celu jej im-plementacji utraciłyby swoją podstawę na okres od unieważnienia do wejścia w życie nowej dyrektywy133.

5. Zasady systemu instytucjonalnegoSystem instytucjonalny Unii Europejskiej podlega działaniu czynników zwią-

zanych z rozwojem integracji europejskiej. W chwili ustanowienia UE istniejące instytucje wspólnotowe otrzymały kompetencje w zakresie filarów niewspólnoto-wych. Stąd w ramach całej Unii Europejskiej działają te same instytucje, niemniej jednak w ramach każdego z filarów ich kompetencje są odmienne.

Przykładowo Komisja Europejska jest jedynym podmiotem uprawnionym do przedkładania projektu aktu prawnego w I filarze UE, natomiast prawo to w II i III filarze przysługuje również państwom członkowskim. W I filarze UE do Komisji Europejskiej spływają notyfikacje państw członkowskich o dokonywanej procedurze implementacji dyrektyw. Natomiast tę samą funkcję w III filarze UE wypełnia Rada Unii Europejskiej, do niej spływają notyfikacje o implementacji decyzji ramowych.

Skoro zakładamy, że w mechanizmie ustrojowym Unii Europejskiej organy powiązane są w system, to należy ustalić reguły porządkujące ten układ. Do za-sad leżących u podstaw konstrukcji instytucjonalnej Unii Europejskiej, stanowią-cych o różnym stopniu i rodzaju interakcji pomiędzy instytucjami, należą: zasada

131 Sprawa 63/83, Kirk, tekst orzeczenia dostępny w wersji elektronicznej na stronie: http://www.curia.europa.eu/en/content/juris/c1.htm.

132 Orzeczenie w sprawie 98/78, Racke v. Hauptzollamt Mainz, tekst orzeczenia dostępny w wersji elek-tronicznej na stronie: http://www.curia.europa.eu/en/content/juris/c1.htm.

133 Sprawa C-331/88, Królowa v. Ministerstwo Rolnictwa, Rybołówstwa i Żywienia, ex parte FEDESA i in., tekst orzeczenia dostępny w wersji elektronicznej na stronie: http://www.curia.europa.eu/en/content/juris/c1.htm.



równowagi instytucjonalnej, zasada jednolitych ram instytucjonalnych, zasada autonomii instytucjonalnej, zasada lojalnej współpracy międzyinstytucjonalnej, zasada ograniczonych kompetencji (upoważnienia jednostkowego).

W tym rozdziale częściej niż w innych będzie dochodzić do przywoływania Wspólnoty Europejskiej w kontekście instytucji Unii Europejskiej.

W literaturze oraz w publicystyce używa się terminu „instytucje UE”, chociaż zgodnie z treścią traktatów są one w większości instytucjami Wspólnoty Europejskiej, wcześniej bowiem w traktatach założycielskich Wspólnot, a obecnie w TWE znajdujemy unor-mowania prawne wskazujące na ich skład, sposób funkcjonowania oraz podstawowe kompetencje.

5.1. Zasada równowagi instytucjonalnej

Rozszerzeniu aktywności Wspólnot Europejskich na nowe dziedziny współ-pracy towarzyszyła idea utrzymania efektywności współpracy, a nawet jej pogłę-biania. W tym celu dostosowywano model instytucji, a modyfikacji podlegała ich rola w poszczególnych obszarach. Wykładnia artykułów statuujących organy wspólnotowe pozwala na konstatację, że władza organizacji jest podzielona. Specy-ficzny jest model relacji i powiązań między instytucjami. System wspólnotowy nie ma cech aparatu władzy państwowej i do niego nie aspiruje, ale chce legitymować się demokratycznym charakterem – określoną koncepcją zrównoważenia struk-tury instytucjonalnej. W związku z tym zastosowano do jego opisu w aspekcie funkcjonalnym założenia zbliżone do mechanizmu trójpodziału władz – zasadę równowagi instytucjonalnej.

Zasada ta stanowi pewne uogólnienie doktrynalne powiązane z postano-wieniami prawa pierwotnego134 oraz z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwo-ści. Można łączyć ją z zasadą kompetencji powierzonych, ponieważ w wymiarze wewnętrznym podział kompetencji między instytucje jest określany jako zasada równowagi instytucjonalnej. Wynika to wprost z powierzenia zadań organiza-cji do wykonywania czterem głównym instytucjom, które mają się równoważyć. Nie mogą one jednak uzurpować sobie uprawnień pozatraktatowych. Tak zwa-na kompetencja kompetencji (ustalenie zakresu władzy organizacji i jej organów) pozostaje przy państwach członkowskich135. Poszanowanie zasady równowagi

134 Art. 7 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską.

135 J. Galster, C. Mik, Podstawy europejskiego prawa wspólnotowego. Zarys wykładu, Comer, Toruń 1998, s. 74.



instytucjonalnej jest gwarancją prawidłowego funkcjonowania systemu politycz-nego Unii Europejskiej.

W poprawniej interpretacji art. 7 TWE, do którego doprecyzowania przyczy-nił się Trybunał Sprawiedliwości, pojęcie równowagi instytucjonalnej oznacza:

w aspekcie pozytywnym, że organy muszą: działać w granicach uprawnień przyznanych w Traktacie,wykonywać swoje kompetencje w poszanowaniu praw innych instytucji,

w aspekcie negatywnym, że: jeden organ nie może pozbawić drugiego kompetencji przyznanych przez

Traktat,obowiązuje zakaz przekazywania własnych uprawnień innej instytucji,

ochronę jednostki przed nadużyciem wobec niej władzy wspólnotowej przez:równowagę między instytucjami państwowymi powołanymi do tej ochro-

ny a ochroną na poziomie wspólnotowym,wypracowanie systemu wzajemnej współpracy i kontroli na poziomie Unii

i państw członkowskich (wspólnotowy proces podejmowania decyzji i dzia-łań wykonawczych wiąże się z koniecznością ich podejmowania w państwach członkowskich, rozstrzyganie sporów wynikających ze stosowania traktatów należy zaś głównie do sądów państwowych, a w określonych przypadkach do ETS i SPI).

Trybunał Sprawiedliwości po raz pierwszy użył terminu „równowaga władz”136 jako cechy charakterystycznej dla struktury instytucjonalnej Wspólnot w latach 50., ale już w kolejnych orzeczeniach konsekwentnie używał pojęcia „równowaga instytucjonalna”. Potrzeba przypominania o tej zasadzie występuje najczęściej w jej aspekcie negatywnym. Trybunał podkreśla konieczność brania pod uwagę uprawnień innych instytucji w procesie podejmowania własnych zadań – dotyczy to szczególnie roli PE w kształtowaniu prawa137. Zachowanie tej równowagi jest re-spektowane także przez Trybunał w dokonywanej wykładni i interpretacji prawa wspólnotowego oraz w stosowaniu jego postanowień w praktyce.

Można przytoczyć kilka przykładów relacji międzyinstytucjonalnych obrazu-jących działanie mechanizmów stabilizujących:

136 Sprawa 9/56, Meroni & Co. Industrie Metallurgiche SpA v. Wysoka Władza Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali, treść orzeczenia dostępna w wersji elektronicznej na stronie: http://www.doc.ukie.gov.pl/dt/61956J0009.doc.

137 Przykładowo: sprawa C-70/88, Parlament Europejski v. Komisja Europejska (tzw. sprawa Chernobyl), tekst dostępny w wersji elektronicznej na stronie: http://www.curia.europa.eu/pl/content/juris/index.htm.

■◆◆

■◆

◆■

◆

◆



Parlament Europejski może sprzeciwić się określonym aktom prawnym forso-wanym przez Radę i Komisję,

do zatwierdzenia składu Komisji Europejskiej niezbędna jest aprobata Parla-mentu Europejskiego, mimo że sam dobór personalny jest wynikiem uzgodnień międzyrządowych.

Wykrystalizowana zasada dotyczy nie tylko Wspólnoty, ale i UE, a z tym wiąże się potrzeba pogodzenia interesów zarówno wspólnotowych, jak i między-rządowych, harmonizacji celów unijnych z partykularnymi oczekiwaniami państw członkowskich.

Interesy państw są zabezpieczone przez Traktat w ten sposób, że rozstrzygnięcia decyzyjne Unii mogące naruszyć te interesy są zarezerwowane dla gremiów między-rządowych (Rady lub Rady Europejskiej). Ponadto decyzje o wadze ustrojowej dla Unii są podejmowane zgodnie z wymogami konstytucyjnymi państw.

Mechanizm równowagi instytucjonalnej jest pozbawiony procedur mediacyj-nych. Zgodnie z dołączoną do Traktatu nicejskiego deklaracją w sprawie art. 10 TWE w wypadku sporów kompetencyjnych istnieje możliwość zawierania poro-zumień międzyinstytucjonalnych.

W ścisłym związku z tą zasadą, zwłaszcza z jej wymiarem pozytywnym, po-zostaje zasada autonomii instytucjonalnej.

5.2. Zasada jednolitych ram instytucjonalnych

Zasada jednolitych ram instytucjonalnych gwarantuje przejrzystość systemu. Zasada ta została wypracowana z chwilą ustanowienia Unii Europejskiej i wy-znaczenia jej celów w sposób szerszy, podkreślający konieczność budowania na arenie międzynarodowej własnej tożsamości, umacniania demokracji i tworzenia przestrzeni bezpieczeństwa138. Wprowadzenie tej zasady miało zapewnić spójność działań o różnym charakterze prawnym, ale realizujących komplementarne cele. W doktrynie sytuację tę wyjaśnia się jako stworzenie zaplecza instytucjonalnego dla nowego i odmiennego etapu integracji, który miał być prowadzony w wymia-rze międzyrządowym – do czego powoływanie instytucji nie jest niezbędne. Aby jednak umożliwić podejmowanie przez Unię niezbędnych działań, przy zacho-waniu i poszanowaniu dotychczasowego dorobku prawnego Wspólnot (acquis

138 Art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej.

■

■



Unia Europejska

I filar Wspólnoty Europejskie

i Euratom

II filar Wspólna Polityka Zagraniczna

i Bezpieczeństwa

III filar Współpraca Sądowa i Policyjna

w sprawach karnych

INSTYTUCJE WSPÓLNE/JEDNOLITE RAMY INSTYTUCJONALNE

Rada Europejska, Rada, Komisja, Parlament, Trybunał Sprawiedliwości

(z odstępstwem na zasadach wyrażonych w art. 44 TUE),

Trybunał Obrachunkowy

Sąd Pierwszej Instancji

Sąd ds. Służby Publicznej UE

INSTYTUCJE POMOCNICZE

Komitet Ekonomiczno-Społeczny

Komitet Regionów

Europejski Bank Inwestycyjny

Europejski System Banków

Centralnych

Europejski Bank Centralny

Rzecznik Praw Obywatelskich

Urząd Przewodniczącego UE (Prezydencja)

Komitet Polityczny

i Bezpieczeństwa

Wysoki Przedstawiciel

ds. Wspólnej Polityki

Zagranicznej i Bezpieczeństwa

Komitet Wojskowy

Komitet Koordynacyjny

Europejskie Biuro Policji (Europol)

Europejski Wydział Współpracy

Sądowej (Eurojust)

AGENCJEEuropejski Inspektorat Ochrony Danych

Urząd Oficjalnych Publikacji Wspólnot Europejskich

Europejskie Biuro Selekcji Kadr

Europejska Szkoła Administracyjna

Europejska Agencja Bezpieczeństwa Żywności

Europejska Agencja Ochrony Środowiska


Schemat 5. Struktura instytucjonalna Unii Europejskiej



communautaire), jasno i zdecydowanie stwierdzono, że Unia ma do dyspozycji jednolite ramy instytucjonalne139.

Powodem, dla którego zasada ta w sposób bezpośredni została wyrażona w treści TUE, stanowiącym jednocześnie podstawowy problem, jest kwestia kon-trowersyjnej podmiotowości prawnomiędzynarodowej UE. Zdefiniowanie po-wiązania w zakresie systemu instytucjonalnego między UE a Wspólnotami od-zwierciedla zamiar kontynuowania działań wspólnotowych.

Z punktu widzenia formalnoprawnego UE nie ma odrębnych instytucji, ale korzysta z instytucji ustanowionych w TWE (patrz schemat 5). Wynika to głównie z treści art. 5 TUE, w myśl którego Parlament Europejski, Rada, Komisja Europej-ska, Trybunał Sprawiedliwości oraz Trybunał Obrachunkowy140 są właściwe do rozpatrywania spraw i podejmowania działań związanych z realizacją wszystkich celów Unii. Należy przy tym zastrzec, że TUE nie ingeruje w kompetencje organów wspólnotowych, jakie mają one w dziedzinach zaliczanych do I filara, lecz jedynie rozstrzyga kwestie związane z realizacją pozawspólnotowych zadań Unii.

5.3. Zasada lojalnej współpracy międzyinstytucjonalnej

Zasada lojalnej współpracy określa sposób realizacji zadań oraz rodzaj inter-akcji między instytucjami i jest szczególnie istotna dla funkcjonowania systemu politycznego UE. Instytucje są współodpowiedzialne za wspólne dobro poprzez zobowiązanie do takiego współdziałania, które umożliwia osiągnięcie celów in-tegracji. Zasada ta nie została bezpośrednio wyrażona w traktatach, a podsta-wą jej sformułowania w sposób pośredni jest zasada solidarności ustanowiona w art. 10 TWE. Takiej interpretacji dokonuje Trybunał Sprawiedliwości w licz-nych orzeczeniach.

W praktyce stosowanie zasady lojalnej współpracy międzyinstytucjonalnej nierozłącznie towarzyszy konfl iktom, systemowi wzajemnych powiązań i sposo-bowi reprezentacji interesów na poziomie unijnym. Mamy bowiem do czynienia z faktem, że system instytucjonalny UE odwzorowuje układ reprezentacji naro-dów, obywateli i interesu europejskiego (wspólnotowego), co oznacza, że sam in-teres europejski nie jest sumą interesów państw członkowskich i ich obywateli141.


140 Treść tego artykułu zmodyfikowano nieznacznie Traktatem amsterdamskim, dodając Trybunał Ob-rachunkowy.

141 M. Leonard, Sposób na Europę. Pomiędzy federalizmem a Europą narodów, Instytut Spraw Publicz-nych, Warszawa 2000, s. 42.



Dochodzi do sporu o zakres reprezentacji – między Radą a Komisją w sferze wy-konawczej oraz między Radą a Parlamentem w sferze decyzyjnej. Jest to układ je-dynie z pozoru konkurencyjny, w rzeczywistości został ograniczony nakazem lo-jalnej kooperacji międzyinstytucjonalnej i wypełniania wspólnych celów integra-cyjnych. Poprawność funkcjonowania systemu politycznego UE jest uzależniona od współpracy między jej instytucjami oraz od ich zdolności do rozwiązywania sytuacji konfl iktowych, które pojawiają się w trakcie procedur decyzyjnych142.

W doktrynie podkreśla się fakt, że zasada ta stanowi umocnienie elementu równowagi instytucjonalnej.

5.4. Zasada autonomii instytucjonalnej

Zgodnie z tą zasadą każdej instytucji została przyznana autonomia niezbędna do wykonywania jej zadań, wyrażająca się m.in. prawem uchwalania regulami-nów wewnętrznych, kreowania organów pomocniczych czy organizowania admi-nistracji. Na autonomię tę składają się również immunitety i przywileje członków tych instytucji. Ponadto interpretacja Trybunału Sprawiedliwości odnośnie do art. 10 TWE wskazuje na zakaz podejmowania przez państwa działań, które prze-szkadzałyby w realizacji celów Wspólnoty.

Potwierdzeniem istnienia i przestrzegania tej zasady jest orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości w sprawie C-70/88143. Parlament Europejski wystąpił do Trybunału ze skargą o unieważnienie rozporządzenia Rady, nie mając legitymacji procesowej. Trybunał uznał skargę za dopuszczalną, gdyż jest strażnikiem prawa, a PE broni swoich prerogatyw. Trybunał stwierdził, że ustanawiając system podziału kompe-tencji między różne instytucje Wspólnot, traktaty stworzyły równowagę instytu-cjonalną. Przestrzeganie tej równowagi oznacza, że każda z instytucji musi wyko-nywać swoje prawa z należytym uwzględnieniem praw pozostałych instytucji.

5.5. Zasada podziału funkcji pomiędzy instytucje w I filarze

W doktrynie są podejmowane próby klasyfikowania instytucji wspólnoto-wych przy zastosowaniu kryterium funkcji. Można wówczas poszczególnym in-stytucjom przypisywać rolę typu państwowego, np.: uchwałodawczą, wykonaw-czo-zarządzającą, konsultacyjną i kontrolną oraz sądowniczą, a ponadto funkcję

142 S. Gozi, System zarządzania w Unii Europejskiej. Przewodnik, Wydawnictwo M, Kraków 2004, s. 119.

143 Sprawa C-70/88 Parlament v. Rada (tzw. sprawa Chernobyl), tekst orzeczenia dostępny w wersji elek-tronicznej na stronie: http://www.curia.europa.eu/pl/content/juris/index.htm.



regulowania stosunków zewnętrznych144. Należy jednak pamiętać, że nie jest to podział klasyczny, wypływający z zasady trójpodziału władz, obowiązujący wo-bec systemów politycznych państw. Kompetencje przekazane Unii Europejskiej, z wyjątkiem jurysdykcji, nie są wyraźnie rozdzielone i przysługują różnym in-stytucjom wspólnie. Jest to system złożony, a równowaga instytucjonalna nie jest stała i zależy od dziedziny współpracy lub filara, do którego dane zagadnienie należy. W tabeli 1 zostały wyszczególnione funkcje oraz instytucje wspólnotowe je wypełniające. Natomiast schemat 6 obrazuje dywersyfikację pełnionych przez te instytucje funkcji w poszczególnych filarach.

Z informacji przedstawionych w tabeli wynika, że nie można stwierdzić po prostu, iż określone instytucje pełnią określone funkcje, ponieważ występują w różnych powiązaniach. Funkcje są przez nie pełnione uzupełniająco, co ozna-cza, że te same instytucje wypełniają również zadania przynależne innej instytu-cji, a zgodnie z tym założeniem powinny być dla niej hamulcem. Przykładowo, jeśli Radę można określić bez zastrzeżeń jako organ stanowiący prawo, to nie po-winna ona pełnić funkcji wykonawczej. Podobnie jest z zadaniami Komisji, która określana jest najczęściej mianem zarządcy wspólnotowego, a jako jedyna dyspo-nuje prawem inicjatywy legislacyjnej.

Ta sieć wzajemnych powiązań i współpracy pomiędzy instytucjami jest efektem dążenia do osiągnięcia jak największej skuteczności i przejrzystości w działaniu, ale również zachowania równowagi między zasadami współpracy międzyrządowej i ponadnarodowej, na które silnie oddziałuje dodatkowo wola kontroli politycznej. Układ wzajemnych zależności i aktualnych potrzeb społeczno-politycznych dopro-wadził do stopniowego nadawania uprawnień organom w zakresie różnych funkcji, co w ostatecznym kształcie stwarza trudny do zdefiniowania obraz.

Dobrym przykładem jest rola Parlamentu Europejskiego, który w pierwot-nym zamierzeniu pełnił funkcję konsultacyjną, a z czasem jego rola w procesie decyzyjnym została zwiększona, przy jednoczesnym zachowaniu pozycji i funkcji pozostałych instytucji w ogólnym układzie sił145.

Dotychczas jedynie funkcja ochrony prawnej jest wypełniana przez grupę or-ganów sądowych, które nie mają innych funkcji w systemie. Przy rozroście spraw wymagających rozstrzygnięcia sądowego 1988 roku utworzono Sąd Pierwszej In-stancji, nadal jednak rośnie potrzeba zwiększania zakresu ochrony sądowej. Po-twierdziły to decyzje państw członkowskich w trakcie konferencji międzyrządo-wej146 obradującej nad zmianami traktatów. Ustanowiono autonomię dla SPI oraz

144 Por. J. Dutheil de la Rochère, Wstęp do prawa..., op. cit., s. 89.

145 Ibidem.

146 Zmiany wprowadzono w Traktacie nicejskim.



Tabela 1. Podział funkcji pomiędzy instytucje w I filarze

Opis funkcji Instytucja wypełniająca Opis funckji/przykładowe zadania

strategii rozwoju Rada Europejska rozstrzyganie o rozwoju politycznym i celach integra-

cji europejskiej;

dotyczy całej Unii, a więc i jej I filara;

jednak nigdy bezpośrednio nie pełni obowiązków

z zakresu władzy prawodawczej

■

■■

reprezentacyjna Rada, ale w praktyce

Komisja Europejska

reprezentowanie Wspólnoty w stosunkach prawnych

wewnątrz państw członkowskich

reprezentowanie Wspólnoty w stosunkach na ze-

wnątrz, w innych organizacjach (przedstawicielstwa

dyplomatyczne)

negocjowanie porozumień międzynarodowych UE

w I filarze

■

■

■

kształtowania

stosunków

zewnętrznych

Rada UE zawieranie umów międzynarodowych■

rozstrzygania Rada UE stanowi i kieruje przedsięwzięciami polityki

wspólnotowej

■

legislacyjna

(normatywna)

Komisja Europejska formułowanie propozycji legislacyjnej (inicjowanie)■

Rada UE oraz Rada UE wraz

z Parlamentem

przyjmowanie ogólnie obowiązujących aktów

prawnych, współdecydowanie

■

wykonawcza Komisja Europejska wykonywanie polityki wspólnotowej, co wiąże

się niekiedy z przyjęciem aktu normatywnego np.

w kwestiach: polityki transportowej (art. 76 TWE),

prawa konkurencji (art. 86 TWE), zbliżania ustawo-

dawstw (art. 96 TWE),

realizacja budżetu (art. 274 TWE),

Rada może delegować uprawnienia na KE (art. 202

TWE oraz procedury komitologii),

realizuje mandat Rady do negocjowania umów

międzynarodowych

■

■■

■

zarządzająca Komisja Europejska zarządza zasobami finansowymi, z postępowaniem

egzekucyjnym włącznie

■

integracyjna Komisja Europejska prawo udziału w tzw. Trójce,

wspiera Prezydencję UE,

współpraca z misjami dyplomatycznymi państw

członkowskich w krajach trzecich

■■■



cd. tabeli 1

kontrolna Trybunał

Sprawiedliwości,

Sąd Pierwszej Instancji,

Sąd ds. Służby Publicznej

■

■■

kontrola sądowa i rozwój prawa wspólnotowego

Europejski Trybunał

Rewidentów

kontrola wpływów i wydatków

Komisja Europejska kontrola prawidłowości stosowania prawa

wspólnotowego (art. 211 TWE)

prawo wnoszenia wniosków i skarg

do Trybunału Sprawiedliwości

możliwość zbierania potrzebnych informacji

i ich sprawdzanie (art. 284 TWE)

przestrzeganie zasad wolnej konkurencji na rynku

wspólnotowym

■

■

■

■

Parlament Europejski kontrola polityczna Komisji (wotum nieufności)

i działań Rady (interpelacje i zapytania poselskie)

doradcza Parlament Europejski opiniowanie decyzji Rady niepodlegających procedurom

współpracy lub współdecydowania

Komitet Ekonomiczno-

-Społeczny,

wydawanie opinii o charakterze fakultatywnym:

obligatoryjnie w procedurze współpracy

lub współdecydowania oraz z własnej inicjatywy

Komitet Regionów wydawanie opinii o charakterze fakultatywnym:

obligatoryjnie w procedurze współpracy

lub współdecydowania oraz z własnej inicjatywy

Źródło: opracowanie własne na podstawie: System instytucjonalny Unii Europejskiej, K.A. Wojtaszczyk (red. nauk.), Aspra-Jr,

Warszawa 2005, s. 26.

wprowadzono procedurę powoływania wyspecjalizowanych składów sędziow-skich decyzją Rady, w której musi zostać uregulowana również ich właściwość.

Przykładem zastosowania tych nowych regulacji jest decyzja Rady147, na mocy której w 2004 roku ustanowiono Sąd do spraw Służby Publicznej Unii Europejskiej.

147 Decyzja Rady z dnia 2 listopada 2004 roku nr 2004/752/WE, Euratom, tekst dostępny w wersji elek-tronicznej na stronie: http://www.curia.europa.eu/pl/instit/txtdocfr/txtsenvigueur/decision.pdf.



5.6. Zasada podziału funkcji pomiędzy instytucje w II i III filarze

Unia Europejska, realizując cele w obszarze Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa oraz Współpracy Policyjnej i Sądowej w sprawach karnych, jest jedynie platformą współpracy państw członkowskich, co w literaturze bywa okreś-lane również jako szeroko pojęta koordynacja. W tym znaczeniu rozwiązanie to nie odbiega od przyjętych w innych organizacjach międzynarodowych, stąd i funkcje instytucji UE są różne, a działania instytucji podejmowane w I filarze są odmienne od tych z obszarów filarów II i III (patrz schemat 6).

Istotny jest fakt, że Unia Europejska nie dysponuje wystarczającym, odrębnym poten-cjałem instytucjonalnym do realizacji jej różnych zadań i celów.

Taki stan rzeczy zrekompensowano zasadą jednolitych ram instytucjonalnych i tzw. zapożyczeniem instytucji wspólnotowych. Rada formalnie uznała swoje „za-pożyczenie” przez Unię Europejską, zmieniając oficjalną nazwę na „Rada Unii Eu-ropejskiej”148. Za jej przykładem poszła Komisja, upowszechniając w języku nie-oficjalnym nazwę „Komisja Europejska”. Trybunał Sprawiedliwości nie dokonał zmiany swojej nazwy, chociaż coraz częściej w literaturze i publicystyce spotyka się nazwę „Europejski Trybunał Sprawiedliwości”.

Tak jak oczywiste są różnice między zasadami współpracy międzyrządowej i wspólnotowej, tak widoczne są również różnice w działaniach instytucji w I, II lub III filarze. Najważniejszą różnicą w stosunku do systemu wspólnotowego jest zachowanie funkcji wykonawczej przez państwa członkowskie. Chociaż w sfor-mułowaniach traktatowych można dopatrywać się uprawnień Rady, ponieważ wspólne strategie wymagają działań realizujących, do których podejmowania uprawniona jest Rada (art. 13 ust. 3 TUE), są to raczej działania o charakterze ope-racyjnym, a nie wykonawczym lub zarządzającym. Ponadto Unia nie dysponuje rzeczywistymi środkami administracyjnymi ani możliwością postępowania kar-nego, które umożliwiłoby egzekwowanie prawa. Powyższe unormowanie należy odczytywać raczej jako aprobatę państw członkowskich dla podjęcia wszystkich niezbędnych kroków na drodze do poprawnej i pełnej implementacji podjętych decyzji, gdyż to właśnie państwa członkowskie i ich aparat władzy mogą urzeczy-wistnić te decyzje.

Przekazanie Radzie Europejskiej funkcji moderatora strategii rozwoju lub ukierunkowującej najlepiej odwzorowuje międzyrządowy charakter współpracy.

148 Decyzja Rady 93/591/WE, OJ 1993, L 281/18, tekst dostępny w wersji elektronicznej na stronie: http://www.doc.ukie.gov.pl/dt/31993D0591.doc.



Unia Europejska

I filar Wspólnoty Europejskie

i Euratom

II filar Wspólna Polityka Zagraniczna

i Bezpieczeństwa

III filar Współpraca Sądowa i Poli-cyjna w sprawach karnych

Funkcja reprezentacyjna

Komisja Europejska Urząd Przewodniczącego UE wspierany przez Komisję

Funkcja strategii rozwoju

Rada Europejska

Funkcja kształtowania stosunków zewnętrznych

Rada (do negocjacji może upoważ-

nić Komisję)

Rada (do negocjacji może upoważnić Urząd Przewodniczącego UE

wspierany przez Komisję)

Funkcja rozstrzygania

Rada Rada Europejska

Funkcja wykonawcza

Komisja państwa członkowskie

Funkcja operacyjna

Rada (może delegować na Komisję) Rada

Funkcja kontrolna

Trybunał Obrachunkowy

Trybunał Sprawiedliwości, Sąd

Pierwszej Instancji, Sąd ds. Służby

Publicznej, Komisja Europejska,

Parlament Europejski

Komisja w zakresie wydatków administracyjnych

Rada i Trybunał Sprawiedliwości

i ograniczonym zakresie

Funkcja doradcza

Parlament Europejski, Komitet

Ekonomiczno-Społeczny, Komitet

Regionów

Komitet Polityczny i Bezpieczeństwa

Grupa Planowania Strategicznego

Komitet Koordynacyjny


Schemat 6. Podział funkcji pomiędzy instytucje w Unii Europejskiej



Wyłącznie ona określa zasady i ogólne kierunki w zakresie wspólnej polityki za-granicznej, w tym i w zakresie obronności.

Państwa członkowskie nie przekazały funkcji kontrolnej Trybunałowi Spra-wiedliwości. Jedynie w III filarze możemy odszukać uprawnienia TS w bardzo wąskim zakresie do dokonywania wykładni i interpretacji aktów przyjmowanych na podstawie TUE. Ewentualnie funkcję kontrolną, ale w aspekcie bardziej in-formacyjnym niż sankcjonowania, sprawuje Rada, do której spływają informacje od państw członkowskich o działaniach zmierzających do wykonania przyjętych decyzji – notyfikacja działań implementacyjnych.

Z powyższego wynika, że w ramach II i III filara UE instytucjom zostały powierzone: funkcja rozstrzygania, reprezentacyjna i kształtowania stosunków zewnętrznych. Mowa jest o funkcji rozstrzygania, jako że uprawnienie Rady Eu-ropejskiej do przyjmowania ogólnych wytycznych i zasad nie jest uprawnieniem legislacyjnym. Podobnie przyjmowanie innych instrumentów realizacji celów II i III filara UE z reguły nie ma charakteru normatywnego, lecz jest jedynie wy-razem woli politycznej państw, które następnie w myśl przyjętych regulacji podej-mują działania, włącznie z normatywnymi. Najbardziej problematyczna w takim ujęciu wydaje się pozycja decyzji ramowych i decyzji przyjmowanych przez Radę w III filarze UE, ale traktatowe zdefiniowanie tych środków jako pozbawionych mocy bezpośredniego stosowania odbiera krajowym podmiotom – w przypadku braku implementacji lub jej fragmentarycznego charakteru – prawo powoływa-nia się na nie. Dodatkowo traktat nie zobligował krajowych organów wymiaru sprawiedliwości do zadawania pytania prejudycjalnego, jak to jest uregulowane w I filarze UE. Wszystko to wskazuje na celowe osłabienie funkcji kontrolnej, któ-rą mogłyby sprawować instytucje UE, oraz uzasadnia poprawność sformułowania – rozstrzyganie, a nie stanowienie norm prawnych.

Ze względu na sporną kwestię posiadania przez Unię podmiotowości prawno-międzynarodowej problematyczna jest również funkcja reprezentacyjna. Przy za-łożeniu, że jednak są to działania Unii, rolę reprezentanta wspólnego stanowiska państw członkowskich na forum międzynarodowym, na konferencjach i semina-riach z udziałem oficjalnych przedstawicieli państw stronę Unii odgrywa Urząd Przewodniczącego, który może być wspierany przez Komisję.

Natomiast funkcję kształtowania stosunków zewnętrznych z tym samym zastrzeżeniem co powyżej wypełnia Rada UE przez zawieranie umów między-narodowych, do których negocjowania może upoważnić Urząd Przewodniczące-go wspieranego przez Komisję.

Oryginalnym rozwiązaniem jest powierzenie przedstawicielowi organu we-wnętrznego Rady UE kompetencji w zakresie II filara UE – sekretarz Rady UE



pełni funkcję Wysokiego Przedstawiciela ds. WPZiB UE. Powiązania między-filarowe występują również w aspekcie finansowym, gdyż niektóre wydatki ad-ministracyjne lub operacyjne na realizację celów z II lub III filara UE mogą być pokryte z budżetu WE. Wówczas Komisja pełni funkcję zarządzającą i kontrolną tych finansów.

6. Zasada elastycznościZasada elastyczności, nazywana również klauzulą elastyczności, umożliwia

państwom członkowskim wprowadzanie, za pomocą instrumentów prawnych oraz instytucjonalnych nieobejmujących wszystkich państw, rozwiązań pogłębia-jących procesy integracji europejskiej. Wielu autorów opisujących proces ograni-czonej podmiotowo integracji w ramach Unii używa określenia „integracja zróżni-cowana” (ang. diff erentiated integration), gdyż uważają, że jest to termin pojemny i nie nasuwa skojarzeń z żadnym modelem, aczkolwiek jest związany z przyjęciem w przeszłości integracji elastycznej jako formy pomocy dla państw słabszych149.

Idea elastyczności we współpracy umownej nie jest obca w regulacjach prawnomiędzy-narodowych. W istocie odpowiada znanej z konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów z 1969 roku instytucji modyfikacji umowy wielostronnej przez niektóre jej strony150.

W dorobku wspólnotowym idea uelastyczniania procesu integracji europej-skiej była brana pod uwagę na początku lat 60. ubiegłego stulecia w związku z chę-cią przystąpienia Wielkiej Brytanii tylko do wąskiego obszaru współpracy wspól-notowej. Postawa prezydenta Francji gen. de Gaulle’a, zdecydowanie niechętna temu przedsięwzięciu, zastopowała jednak zastosowanie elastyczności. Pojawiła się w postaci konceptualnej w latach 70. XX wieku, wskazując na potrzebę umoż-liwienia państwom członkowskim współpracy na wyższym szczeblu i pogłębienia integracji w pewnych tylko dziedzinach. Przykładowo w tzw. Raporcie Tindeman-sa z 1975 pojawiają się trzy koncepcje teoretyczne, w których są widoczne elemen-ty omawianej zasady, takie jak: „Europa różnych prędkości”, „Europa zmiennej

149 Materiały udostępnione na oficjalnej stronie Urzędu Komitetu Integracji Europejskiej: www2.ukie.gov.pl/HLP/files.nsf/a50f2d318bc65d9dc1256e7a003922ed/d0cd1c8b0839ff 93c1256e7b00480227?OpenDocument.

150 W. Czapliński, Zarys prawa europejskiego, Helsińska Fundacja Praw Człowieka, s. 12, tekst dostęp-ny w wersji elektronicznej na stronie: www.hfh rpol.waw.pl/pliki/WladyslawCzaplinskiZarysPrawa-Europejskiego.pdf.



geometrii” oraz „Europa à la carte”. Różniły się one przyjętymi kryteriami, które miały zadecydować o przyspieszeniu procesu integracji (patrz tabela 2).

„Europa dwóch prędkości” miała skupiać te państwa, które wykazywały go-towość i zdolność do szybkiego pogłębienia współpracy między państwami człon-kowskimi przez utworzenie tzw. European hard core, czyli europejskiego rdzenia o cechach państwa federalnego151. Pozostałe państwa, które w pierwszej kolejności nie weszłyby w jego skład, mogłyby dołączyć do tego elitarnego klubu w każdym momencie, jeśli tylko wyraziłyby taką gotowość, a przede wszystkim chęć uczest-nictwa w tej zacieśnionej współpracy. Rdzeń federalny miałby mieć z założenia charakter przejściowy152 i otwarty dla wszystkich państw.

Kryterium przestrzeni miało natomiast wywrzeć decydujący wpływ na kształtowanie się „Europy o zmiennej geometrii”. W zależności od położenia geo-graficznego miały zostać utworzone zróżnicowane poziomy integracji.

„Europa à la carte” miała pozostawiać państwom dowolność w zakresie wy-boru tych obszarów integracji, w których chcą one uczestniczyć, przy założeniu pewnego minimum rozwiązań, jakie każde państwo członkowskie musiałoby przy-jąć153. Te koncepcje teoretyczne nie pozostały bez wpływu na kolejne, pojawiające się już w latach 90., kiedy zasada ta zaczęła przybierać bardziej zinstytucjonalizowa-ne formy. Już w 1994 roku w dokumencie Lamers–Schäuble pojawiła się inicjatywa włączenia ściślejszej współpracy do traktatów. Jej autorzy postulowali utworzenie Europy z wąskim jądrem, na bazie krajów Beneluksu, Francji oraz Niemiec. Ini-cjatywa miała mieć charakter zamknięty. Państwa tworzące owo jądro z założenia miały nadawać tempo procesowi integracji europejskiej154. Zagadnienie wzmoc-nionej współpracy podjął także premier Francji Édouard Balladur, proponując ideę kręgów koncentrycznych. Zagadnienie to zostało poruszone ponadto przez brytyjskiego premiera Johna Majora, który proponował zwiększenie działania każdego państwa członkowskiego, w dowolnym proponowanym zakresie, nawet z wykroczeniem poza ramy instytucjonalne Wspólnot. Wykorzystał on wówczas zaproponowany mechanizm, by nie podpisać w imieniu Wielkiej Brytanii popra-wek do Pakietu Socjalnego, załączonego do Traktatu o Unii Europejskiej. Gene-ralnie koncepcja „Europy à la carte” była przedmiotem krytyki za proponowanie mechanizmów przeciwstawnych zasadzie jednolitości155.

151 Z.J. Pietraś, Prawo wspólnotowe i integracja europejska, UMCS, Lublin 2005, s. 128.

152 Ibidem, s. 128 i n.

153 Encyklopedia Unii Europejskiej, K.A. Wojtaszczyk (red.), WSiP, Warszawa 2004, s. 81.

154 Z.J. Pietraś, Prawo wspólnotowe..., op. cit., s.128 i n.

155 Encyklopedia Unii Europejskiej..., op. cit., s. 82.



Zasadniczy wpływ na współczesne pojmowanie zasady elastyczności miały listy kanclerza Niemiec Helmuta Kohla oraz prezydenta Francji Jacques’a Chiraca z 6 grudnia 1995 roku, a także ministrów spraw zagranicznych tych państw: Klau-sa Kinkela i Hervé de Charette’a z 17 października 1996 roku. Oba zaznaczały, że państwa gotowe do zacieśnienia współpracy w niektórych dziedzinach powinny to uczynić, a trudności innych państw w pogłębianiu procesu integracji nie powinny stać na przeszkodzie. Autorzy postulowali ponadto wpisanie ściślejszej współpra-cy do traktatu, bez naruszania zasady jednolitych ram instytucjonalnych.

Tabela 2. Przegląd modeli zasady elastyczności

Kryterium wyróżnienia

Nazwy modeli i projektów wchodzących w skład zasady elastyczności(w j. polskim z odpowiednikami w j. angielskim)

czas podstawowe określenie – integracja wielu prędkości (ang. multi-speed)

inne: dwie prędkości (two-speed), krok po kroku (step-by-step), stopniowa integracja

(graduated integration), zróżnicowanie (diff erentiation), twardy rdzeń (hard core),

zmienna prędkość (variable speed), klucz lecących gęsi (fl ying geese), europejska orkiestra

(orchestring Europe)

przestrzeń podstawowe określenie – integracja zmiennej geometrii (variable geometry)

inne: koła koncentryczne (concentric circles), zasada możliwości uczestniczenia

(opt-in), zasada możliwości nieuczestnictwa (opt-out), [dwa] wiele rzędów ([two] multi-

tier), [dwa] wiele poziomów ([two] multi-level), zmienna różnorodność (variable diff erentia-

tion), integracja „ruchome skrzydło” (swing wing), solidarne kręgi (circles of solidarity),

integracja wielu kręgów (many circles), integracja „kręgów imperialnych” (imperial circles),

zróżnicowanie umiarkowane (restrained diff erentiation), integracja [dwu] wielotorowa

([two] multi-track), integracja [dwu] wielopiętrowa ([two] multi-fl oor), zróżnicowanie

strukturalne (structural variability)

materia podstawowe określenie – integracja à la carte

inne: metoda „sprawdź i wybierz” (pick-and-choose), integracja „nakładających się

kręgów” (overlapping circles), zasada możliwości odrzucenia (opt-down), zasada „kawałki

i części” (bits-and-pieces)

Źródło: opracowanie własne na podstawie: T.R. Szymczyński, Modelowe założenia zasady elastyczności oraz próba kategoryzacji

[w:] Unia Europejska po Traktacie nicejskim, op. cit., tekst dostępny w wersji elektronicznej: http://www.rcie.konin.pl/dokumenty/

publ.%20UKIE%205/UE%20po%20Tr.%20Nicejskim.pdf.

Przedstawione wyżej kryteria nie wyczerpują modeli, bo jak zauważono156, państwa tworzące ściślejszą współpracę (rdzeń integracji) mogą być związane

156 H. Wallace, W. Wallace, Flying Together in a Larger and More Diverse European Union, Netherlands Scientific Council for Government Policy, Th e Hague 1995.



czynnikami konkretnej polityki wspólnotowej (jak np. Unia Gospodarczo-Walu-towa), tworzyć wielostronne partnerstwa (jak np. partnerstwo francusko-niemiec-kie) lub podejmować współpracę z inną organizacją międzynarodową (jak było po zmianach wprowadzonych Traktatem amsterdamskim – współpraca z Unią Za-chodnioeuropejską).

Z dotychczasowych doświadczeń wynika, że cechami elastyczności są swoboda wy-boru oraz dobrowolność.

W odniesieniu do Unii Europejskiej zasada elastyczności przybiera dwie po-staci. Pierwszą jest wzmocniona współpraca w działaniach zmierzających do re-alizacji celów traktatowych w zawężonym kręgu podmiotów. W drugiej postaci polega ona na przyznawaniu niektórym państwom członkowskim derogacji zobo-wiązań w obszarach działalności wiążących ogół państw. Odmianą tych postaci jest dobrowolne uczestnictwo.

6.1. Wzmocniona (ściślejsza) współpraca

Zasada elastyczności procesu integracji wspólnotowej najpełniej została wy-rażona w postaci tzw. wzmocnionej czy też ściślejszej (zacieśnionej, pogłębionej) współpracy157. Została ona wprowadzona przez Traktat amsterdamski. Prawne sformułowanie i przyjęcie tej zasady stanowi swoistą negację dotychczasowej kon-cepcji integracji i niektórych zasad prawa wspólnotowego, w myśl których prawo powinno obowiązywać i być w jednolity sposób stosowane we wszystkich pań-stwach członkowskich. Przyjęcie pojęcia wzmocnionej współpracy przypisuje się chęci, by uniknąć sporów związanych z terminem „uelastycznianie”158, chociaż procedura zawiązania ściślejszej współpracy jest rozwiązaniem realizującym po-stulaty uelastycznienia. W doktrynie wprowadzenie tej zasady do traktatów oce-nia się pozytywnie. Rozwiązanie to wychodzi naprzeciw rosnącej liczbie obszarów regulowanych prawem wspólnotowym, a tym samym chroni proces decyzyjny przed osiągnięciem granic jego wydolności i efektywności.

Zasada elastyczności może być zastosowana przez te państwa, które są zainteresowa-ne pogłębianiem integracji w niektórych obszarach. Współpraca może dotyczyć jedy-nie kompetencji niewyłącznych. Jej wprowadzenie jest obwarowane wieloma kryte-riami, które muszą spełnić państwa decydujące się na ściślejszą współpracę.

157 Ang. closer cooperation, fr. coopération renforcée, niem. enger (verstärkter) Zusammenarbeit.

158 Ang. fl exibility.



Ogólne wymogi współpracy określone są w art. 43–45 TUE. Uregulowania dotyczące współpracy w ramach działań I filara UE zawarte są w art. 11 TWE, natomiast dotyczące III filara UE w art. 40 TUE.

Rozwiązania traktatowe normujące wprowadzenie ściślejszej współpracy uwzględniają interesy państw nieuczestniczących w niej od początku i dają moż-liwość przystąpienia każdemu państwu, które wyrazi taką gotowość oraz spełni kryteria określone przez państwa, które nawiązały wzmocnioną współpracę (jeśli kryteria takie zostały sformułowane). Traktat nicejski wprowadził także kryterium zaporowe co do liczby państw, które mogą przystąpić do formułowania założeń wzmocnionej współpracy. Jest to obecnie przynajmniej 8 państw członkowskich i należy zauważyć, że kryterium to w obliczu poszerzenia Unii do 27 państw nie jest wygórowane. Działania prowadzone we wzmocnionej współpracy nie mogą naruszać ani podważać funkcjonowania Wspólnego Rynku przez stwarzanie ba-rier handlowych czy zakłócanie konkurencji. W żadnym wypadku wzmocniona współpraca nie może prowadzić do zmiany Traktatu ani naruszać polityk i działań prowadzonych przez Unię159.

Wprowadzenie ściślejszej współpracy w jakiejś dziedzinie musi mieć charak-ter ostateczny, a przy jej realizacji mają być wykorzystywane procedury, instytu-cje i mechanizmy przewidziane w traktatach. Głównym celem jej wprowadzenia musi być dążenie do realizacji celów Unii, z naciskiem na pogłębianie procesu integracji. Państwa ją zawiązujące muszą mieć na względzie ogół przepisów pra-wa wspólnotowego ( acquis communautaire), dorobek Schengen, a także nie mogą naruszyć zasady jednolitych ram instytucjonalnych (zakaz tworzenia instytucji własnych tej współpracy).

Na podstawie art. 44 ust. 1 TUE państwa wprowadzające ściślejszą współpra-cę w celu przyjęcia aktów i decyzji mają stosować odpowiednie przepisy insty-tucjonalne TUE i TWE. Przyznaje się tu kompetencje Radzie Unii Europejskiej, aczkolwiek prawo głosu mają wyłącznie państwa objęte wzmocnioną współpracą. Nie przeszkadza to naturalnie, by w obradach uczestniczyły wszystkie państwa członkowskie. W razie uzyskania upoważnienia do wzmocnionej współpracy in-stytucje wspólnotowe otrzymują prawo do stanowienia aktów prawnych wiążą-cych w jej zakresie państwa członkowskie i ich podmioty krajowe.

Każde państwo ma możliwość uczestniczenia w takiej współpracy. Występuje wtedy ono z wnioskiem do Komisji oraz Rady. Komisja w ciągu trzech miesięcy podejmuje decyzję o przystąpieniu państwa do wzmocnionej współpracy i przed-stawia ją Radzie Unii Europejskiej.




Przyłączenie się innych państw członkowskich do grupy wzmocnionej współpracy na-stępuje na zasadzie deklaracji woli ze strony zainteresowanych i nie istnieje przy tym możliwość zanegowania takiej decyzji.

Ponadto ustanowienie wzmocnionej współpracy jest traktowane jako rozwią-zanie ostateczne, gdy próby osiągnięcia pożądanych celów nie przyniosły rezulta-tu na drodze dotychczasowej współpracy wszystkich państw.

Tabela 3. Kryteria zastosowania zasady elastyczności

Nazwa kryterium Opis kryterium

wzmocnienie procesu integracji współpraca musi być zgodna z celami Unii, chronić je i służyć jej interesom

wykorzystanie ram

instytucjonalnych

nie można tworzyć nowych instytucji, nieprzewidzianych w traktatach

i naruszać zasad prawnych ustanowionych w prawie wspólnotowym

ostateczne rozwiązanie podjęcie współpracy musi być krokiem ostatecznym, gdy inne środki i metody

uniemożliwiają osiągnięcie zamierzonego celu w gronie wszystkich państw

członkowskich

wykluczenie ustanowienia

wąskiego klubu elitarnego

w ramach współpracy udział wziąć musi grupa przynajmniej 8 państw

zakaz wprowadzania zmian

w acquis communautaire

zakazuje się podejmowania inicjatyw ograniczających rozwój acquis

communautaire lub powodujących jego zmianę

otwartość zakaz wprowadzania ograniczeń podmiotowych, współpraca musi zakładać

możliwość funkcjonowania wszystkim państwom członkowskim oraz ich

podmiotom prawnym i fizycznym

proste zasady przystąpienia zakaz wprowadzania barier dla zainteresowanych państw, ale nowi uczestnicy

muszą szanować dorobek prawny współpracy

prymat prawa wspólnotowego

przed prawem ustanowionym

z wykorzystaniem zasady

elastyczności

działania podejmowane w ramach ściślejszej współpracy muszą być zgodne

ze wszystkimi kryteriami ustanowionymi w traktatach

Źródło: opracowanie własne na podstawie: A. Graś, Polska a zasada elastyczności na przykładzie acquis Schengen [w:] Unia Europejska po

Traktacie nicejskim, op. cit., s. 35 i n.; tekst dostępny w wersji elektronicznej: http://www.rcie.konin.pl/dokumenty/publ.%20UKIE%205/

UE%20po%20Tr.%20Nicejskim.pdf.

W odniesieniu do I filara UE poza zakresem podejmowanych działań w ra-mach wzmocnionej współpracy leżą obszary zastrzeżone do wyłącznej kompeten-cji Wspólnot. Współpraca ta musi szanować dorobek prawny, nie może naruszać



wspólnych polityk, działań i programów. W tabeli 3 zebrano osiem kryteriów za-stosowania zasady elastyczności.

Art. 11 ust. 2 TWE określa przesłanki i procedurę nawiązania ściślejszej współpracy (patrz schemat 7). Wniosek o jej ustanowienie jest wnoszony do Komi-sji Europejskiej, która weryfikuje go pod względem spełnienia przesłanek trakta-towych. Po weryfikacji Komisja może odrzucić taki projekt, podając uzasadnienie państwom wnioskującym. Gdy brak jest przeciwwskazań traktatowych, Komisja przedkłada projekt Radzie Unii Europejskiej. Rada, stanowiąc kwalifikowaną większością głosów, po obowiązkowej konsultacji z Parlamentem Europejskim, udziela upoważnienia państwom do wprowadzenia wzmocnionej współpracy.

KOMISJAuruchamia procedury z inicjatywy zainteresowanych państw członkowskich

Komisja rekomenduje wniosek RADZIE KOMISJA informuje zainteresowane państwa o trakta-

towych powodach nieprzekazania wniosku RADZIE

PARLAMENTopiniuje, a w obszarach podlegających proce-

durze współdecydowania musi

wyrazić zgodę

RADAwiększością kwalifikowaną uchwala zawiąza-

nie „ściślejszej współpracy” pomiędzy zainte-

resowanymi państwami członkowskimi

członek Rady może zażądać skierowania sprawy do

Rady Europejskiej

ustanowienie „ściślejszej współpracy” pomiędzy zainteresowanymi państwami członkowskimi

każde inne państwo członkowskie, zainteresowane uczestnictwem, notyfikuje swój zamiar Komisji i Radzie

Źródło: Opracowanie własne na podstawie art. 11 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską.

Schemat 7. Zasady funkcjonowania „ściślejszej współpracy” w ramach Wspólnot Europejskich (art. 11 TWE)



Opinia PE nie jest wiążąca, ale brak konsultacji stanowi poważne naruszenie pro-cedury decyzyjnej i może prowadzić do unieważnienia decyzji. Jeżeli wzmocniona współpraca ma funkcjonować w obszarze, gdzie akty wspólnotowe są przyjmowa-ne w procedurze współdecydowania, wówczas wymagana jest zgoda Parlamentu Europejskiego. Rada podejmuje uchwałę w pełnym składzie członkowskim. Po-nadto każde państwo może w pewien sposób utrudnić lub zablokować możliwość ustanowienia ściślejszej współpracy, w postaci przedstawienia problemu na forum Rady Europejskiej w składzie szefów państw i rządów, aczkolwiek Traktat nicejski zniósł możliwość zastosowania w tym przypadku jednostronnego weta przez pań-stwo i decyzja o wprowadzeniu wzmocnionej współpracy nadal należy do Rady Unii Europejskiej.

RADAprzyjmuje wniosek zainteresowanych państw członkowskich i uruchamia procedurę

Rada informuje KOMISJĘ, która wydaje opinię, dotyczącą w szczególności zgodności zawiązywanej współpracy

z politykami Unii

przekazanie informacji do PARLAMENTU

RADAjednomyślnie (możliwość odstępstwa określona w art. 23 ust. 2 i art. 43–45 TUE) udziela upoważnienia do zawiązania

„ściślejszej współpracy”

ustanowienie „ściślejszej współpracy” pomiędzy zainteresowanymi państwami członkowskimi

każde inne państwo członkowskie zainteresowane uczestnictwem notyfikuje swój zamiar Radzie i informuje Komisję

Źródło: opracowanie własne na podstawie art. 27c–e Traktatu o Unii Europejskiej.

Schemat 8. Zasady funkcjonowania „ściślejszej współpracy” w ramach Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa (art. 27c TUE)

W obszarze Współpracy Policyjnej i Sądowej w sprawach karnych zasady do-tyczące wzmocnionej współpracy są zbliżone do tych ustanowionych dla I filara



Unii. Do wspomnianych wyżej warunków ogólnych dodano, że w III filarze po-winna się ona przyczyniać do szybszego tworzenia obszaru wolności, bezpieczeń-stwa oraz sprawiedliwości160, a także szanować kompetencje Unii. Z wnioskiem o zawiązanie wzmocnionej współpracy państwa członkowskie zwracają się do Ko-misji, która podobnie jak w filarze I może formułować własną opinię i przekazać ją Radzie. Jeśli jednak Komisja nie udzieli wnioskowi poparcia i nie przekaże go dalej, państwa mogą swoją prośbę skierować bezpośrednio do Rady. Decyzję po-dejmuje Rada większością kwalifikowaną, a państwo nieakceptujące decyzji może przenieść obrady na poziom Rady Europejskiej, lecz ostateczna decyzja jest nadal w gestii Rady.

Natomiast w filarze II Unii Europejskiej pierwotnie nie przewidywano moż-liwości zastosowania wzmocnionej współpracy w ramach Wspólnej Polityki Za-granicznej i Bezpieczeństwa, aczkolwiek art. 17 ust. 4 TUE dopuszczał taką możli-wość w ramach wspólnej polityki bezpieczeństwa. Pozwalało to państwom człon-kowskim na podejmowanie ściślejszej współpracy w ramach UZE lub NATO pod warunkiem nienaruszania zasad i przepisów regulujących WPZiB.

Traktat nicejski dodał art. 27a TUE normujący zasady funkcjonowania ściślej-szej współpracy w II filarze UE (patrz schemat 8). Są one uregulowane w bardzo szczególny sposób, stąd ich analiza została wyodrębniona. Dopuszczenie zasady elastyczności w tym obszarze stwarza zagrożenie wykluczenia dla innych państw, w tym zwłaszcza dla kandydujących161. Z tego względu wprowadzono również nowy art. 27b, w którym dokonano zastrzeżenia, że zasada ta może przedmiotowo do-tyczyć tylko kwestii wspólnych stanowisk i wspólnych działań, a wyklucza sprawy mające implikacje wojskowe lub w dziedzinie obrony. Zastrzeżona została również możliwość weta na mocy art. 27c i art. 23 ust. 2 TUE. Zgodnie z nowym art. 27a, celem wzmocnionej współpracy musi być ochrona wartości i służenie interesom całej Unii, przez podkreślanie jej tożsamości jako spójnej siły na arenie międzynarodowej.

Podkreślenia wymaga formuła „konstruktywnego wstrzymania się od gło-su” stosowana w ramach Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa (art. 23 ust. 1 TUE). Generalnie są to regulacje dotyczące mechanizmu podejmowania decyzji w granicach tej współpracy, w praktyce zostaje jednak osiągnięty podobny skutek.

Zasadę tę wprowadzono, podobnie jak wzmocnioną współpracę, w Traktacie amsterdamskim. Konstruktywne wstrzymanie się od głosu jest uznawane za me-todę łagodzącą wymóg jednomyślności – wiążąca decyzja może dojść do skutku także w przypadku wstrzymania się od głosu, przy czym państwa wstrzymujące


161 Zagrożenie to było oceniane jako duże w chwili, gdy podejmowano o nim dyskusję, a rozszerzenie o kolejnych 12 państw było dopiero w planach.



się nie będą związane podejmowaną decyzją. Państwo teoretycznie nie przeszka-dza w podjęciu i realizacji decyzji z II filara UE, a w praktyce „akceptuje” podjętą decyzję, wyłącza bowiem siebie spod jej obowiązywania i stosowania.

Rozstrzygnięcia podejmowane jednomyślnie przy zgłoszeniu konstruktywne-go wstrzymania się od głosu są ważne po spełnieniu dwóch warunków:

państwo zamierzające wstrzymać się od głosu składa deklarację o zaniechaniu wszelkich działań, które mogłyby kolidować z interesami lub hamować rozwój UE;

liczba głosów państw składających taką deklarację nie może przekraczać 1/3 gło-sów, liczonych zgodnie z zasadą głosów ważonych na mocy art. 205 ust. 2 TWE.

Po spełnieniu tych dwóch warunków decyzja będzie obowiązywać wszystkie państwa członkowskie UE, z wyłączeniem państw, które zastosowały w głosowa-niu zasadę konstruktywnego wstrzymania się od głosu. W Traktacie ustanawiają-cym konstytucję dla Europy unormowania te zostały utrzymane w obowiązującym brzmieniu.

Dokonując oceny praktycznego zastosowania tego mechanizmu w II filarze UE, można dojść do wniosku, że działa on na zasadzie odwrotności. Wzmocnio-ną współpracę w I lub w III filarze państwa muszą zawiązać przy uwzględnieniu istotnych wymogów materialnych i formalnych, natomiast w II filarze wystarczy z ważnych względów państwowych (racja stanu, polityka obronna, warunki eko-nomiczne) zdecydować, że nie będzie się uczestniczyć. Należy jednak podkreślić, że gdyby dane państwo chciało powstrzymać inne od działania, to wystarczy się sprzeciwić. Ponadto inna jest procedura przyjęcia nowego państwa do wzmocnio-nej współpracy w ramach II filara (patrz tabela 4). Wniosek składany jest przez zainteresowane państwo bezpośrednio do Rady, a Komisja zostaje o tym fakcie jedynie poinformowana. To Rada ponadto podejmuje decyzję o przyjęciu państwa do wzmocnionej współpracy i określa warunki jego przyjęcia.

Ściślejsza współpraca poddana jest kontroli Trybunału Sprawiedliwości. Po-nadto art. 11 ust. 2 TWE stanowi, że akty i decyzje niezbędne do wykonywania działań w ramach współpracy podlegają wszystkim odpowiednim przepisom Traktatu, chyba że inaczej stanowi art. 11 TWE lub 43 i 44 TUE, co pozwala twierdzić, iż kontrolę nad tymi aktami sprawuje nie tylko Trybunał, ale także Sąd Pierwszej Instancji162.

Zasady finansowania reguluje art. 44 ust. 2 TUE, zgodnie z którym wydatki związane ze wzmocnioną współpracą ponoszą państwa w niej uczestniczące, na-tomiast wydatki administracyjne pokrywane są z budżetu Wspólnoty. Przepis ten pozostawia jednak furtkę, na mocy której Rada, stanowiąc jednomyślnie, może


■

■



Tabela 4. Zasady dotyczące zawiązywania i przystępowania do „wzmocnionej współpracy”w świetle Traktatu nicejskiego

Zakres materialny

Komisja Rada Parlament

zasa

dy z

awią

zani

a „w

zmoc

nion

ej w

spół

prac

y”

I filar UE

(sprawy objęte

zasadą współ-

decydowania)

przekazuje wniosek

lub odmawia jego

przekazania Radzie,

wraz z uzasadnieniem

decyduje większością

kwalifikowaną (każdy

kraj może żądać włą-

czenia RE do dyskusji)

musi wyrazić

zgodę

I filar UE (sprawy

nieobjęte zasadą

współdecydo-

wania)

przekazuje wniosek

lub odmawia jego

przekazania Radzie,

wraz z uzasadnieniem





musi zostać

wysłuchany

(wydaje opinię)

II filar UE

(z wyłączeniem

spraw obronnych)

wyraża opinię przyjmuje wnioski

i podejmuje decyzje

w tej sprawie jedno-

myślnie z odstęp-

stwami

nie ma udziału

III filar przekazuje wniosek

lub odmawia jego przeka-

zania Radzie, wraz

z uzasadnieniem,

można złożyć

bezpośrednio do Rady





musi zostać

wysłuchany

(wydaje opinię)

zasa

dy p

rzys

tąpi

enia

dod

atko

weg

o

pańs

twa

I filar decyduje o dopuszczeniu

dodatkowych członków

nie ma udziału nie ma udziału

II filar UE wyraża opinię decyzję może odroczyć

kwalifikowaną

większością głosów

nie ma udziału

III filar UE wyraża opinię decyzję może odroczyć

kwalifikowaną

większością głosów

nie ma udziału

Źródło: opracowanie własne na podstawie Commission of the European Community. Sekretary General. To the Members of the Commis-

sion. Summary of the Treaty of Nice. 18.01.2001; tekst dostępny w wersji elektronicznej: http://ec.europa.eu/comm/nice_treaty/

summary_en.pdf.

zdecydować, że tzw. wydatki operacyjne może pokryć budżet albo też całość kosz-tów funkcjonowania wzmocnionej współpracy, łącznie z wydatkami administra-cyjnymi, będą zobligowane pokryć same państwa biorące w niej udział.



6.2. Derogacja zobowiązań wiążących ogół państw UE wobec niektórych państw członkowskich

Derogacja oznacza wyłączenie (bezterminowe) obowiązku państwa człon-kowskiego UE z wypełniania części – specjalnie wynegocjowanej – zobowiązań płynących ze stosowania prawa wspólnotowego163. Przykładem tego rozwiązania prawnego jest wyłączenie Wielkiej Brytanii i Danii, o co obydwa kraje wystąpiły podczas negocjacji Traktatu z Maastricht, z procesu wprowadzania jednolitej wa-luty EURO. Ponadto w trakcie tych negocjacji Wielka Brytania uzyskała również derogację wobec Karty Socjalnej, będącej częścią Traktatu.

Ustanowienie Unii Gospodarczej i Walutowej jest właściwym przykładem wy-korzystania zasady elastyczności prawa wspólnotowego w jej drugim znaczeniu.

Pierwsze ustalenia jej dotyczące sięgają końca lat 60., a więc wyprzedzają po-czątki formułowania elastyczności jako zasady prawa wspólnotowego. Szczyt sze-fów państw i rządów w Hadze sformułował pierwsze wytyczne w zakresie współ-pracy gospodarczo-walutowej państw. Plan Wernera zapowiadał utworzenie wspólnego rynku w ciągu 10 lat. Jednakże dopiero rozwiązania Jednolitego Aktu Europejskiego uporządkowały podstawy prawne niektórych kwestii związanych ze wspólnym rynkiem. Tworzenie rynku wewnętrznego, na którym miałyby być realizowane cztery podstawowe wolności: swoboda przepływu osób, usług, towa-rów i kapitału, wymagało podwyższenia stopnia integracji gospodarczej. W tym celu powołano tzw. Komitet Delorsa (od nazwiska przewodniczącego Komisji) dla przedstawienia praktycznych propozycji etapowego wprowadzania Unii. Przy-jęcie raportu Komitetu nastąpiło na posiedzeniu Rady Europejskiej w Madrycie w 1989 roku. Plan przewidywał dojście do Unii Gospodarczej i Walutowej w trzech etapach:

etap I od 1 lipca 1990 roku (celem była pełna liberalizacja świadczenia wszel-kich usług finansowych);

etap II od 1 stycznia 1994 roku (utworzenie Europejskiego Instytutu Waluto-wego, przekształconego później w Europejski Bank Centralny, zniesienie kontroli wymienialności walut i płatności transgranicznych);

etap III – rozpoczęcie zaplanowano na 1 stycznia 1996 roku, nie później niż 1 stycznia 1999 roku (wprowadzenie wspólnej waluty europejskiej w obiegu międzybankowym i powszechnym oraz przekazanie kompetencji w zakresie poli-tyki pieniężnej Europejskiemu Bankowi Centralnemu).

Z dniem 1 stycznia 1999 roku rozpoczęto realizację ostatniego etapu Unii Go-spodarczej i Walutowej. Polegało to na usztywnieniu kursu walut krajów, które

163 Z. Czachór, Vademecum Europa od A do Z..., op. cit., s. 23.

■

■

■



zakwalifikowały się do tego etapu164. Następnie państwa UE podjęły przygotowania do zastąpienia walut narodowych wspólną walutą europejską we wszystkich trans-akcjach. Euro zostało wprowadzone do obiegu gotówkowego 1 stycznia 2002 roku.

Sednem tego przykładu jest fakt, że nie wszystkie państwa przeszły do trzecie-go etapu unii. W art. 122 TWE stosuje się wobec nich określenie „państwa człon-kowskie objęte derogacją”. Oprócz Wielkiej Brytanii i Danii poza współpracą po-zostają: Szwecja – z kręgu ówczesnych państw członkowskich – oraz 9 nowych krajów z ostatniego rozszerzenia bez Słowenii, która do UGiW przystąpiła z dniem 1 stycznia 2007, oraz Cypru i Malty – od 1 stycznia 2008 roku. Projekt wprowa-dzenia wspólnej waluty miał poprawić wizerunek Unii Europejskiej w opinii pub-licznej, jednak wbrew oczekiwaniom nie uzyskał szerokiego poparcia. Dla wielu obywateli państw członkowskich narodowa waluta stanowiła symbol tożsamości i suwerenności. Optymiści spodziewają się, że postawa ta ulegnie zmianie, gdy społeczeństwa zorientują się, że głównym celem tej zmiany było zdynamizowanie wzrostu gospodarczego i – co się z tym wiąże – zwalczenie bezrobocia.

Funkcjonowanie Współpracy Policyjnej i Sądowej w sprawach karnych ( III fi-lar UE) jest przykładem zastosowania zasady elastyczności w obydwu znaczeniach. Niezwykle wysoki stopień „elastyczności” wynika pośrednio z włączenia acquis Schengen oraz derogacji trwałych wynegocjowanych w Amsterdamie w stosunku do Tytułu IV Części III TWE. Dania jest sygnatariuszem Konwencji z Schengen, ale zapewniła sobie możliwość trwałej derogacji w odniesieniu do jakiejkolwiek decyzji Rady opartej na acquis Schengen w zakresie Tytułu IV TWE165. Następnie w Amsterdamie Wielka Brytania i Irlandia wynegocjowały derogację zarówno do-robku prawnego Schengen, jak i środków podjętych zgodnie z tytułem IV TWE, za-strzegły sobie jednak całkowite dołączenie w terminie późniejszym. Do 21 grudnia 2007 roku tylko dwanaście państw członkowskich w pełni uczestniczyło w systemie Schengen. Na podstawie decyzji Rady nr 2007/801/WE166 została zniesiona kontrola na granicach wewnętrznych Unii z kolejnymi 9 państwami: Polską, Słowacją, Cze-chami, Litwą, Łotwą, Estonią, Maltą, Słowenią i Węgrami.

W odróżnieniu od derogacji, które są bezterminowe, prawo wspólnotowe przewiduje wprowadzanie wyłączeń sprecyzowanych w czasie (terminowych) ze stosowania konkretnych (precyzyjnie określonych) norm tego prawa. Są to tzw. okresy przejściowe.

164 Kryteria konwergencji zostały ustalone w trakcie konferencji międzyrządowej obradującej w Maastricht.

165 Art. 5 Protokołu dot. Danii (tzw. Protokół nr 5).

166 Decyzja Rady z 6 grudnia 2007 roku, tekst dostępny w wersji elektronicznej na stronie: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2007:323:0034:0039:PL:PDF.



Mianem „okres przejściowy” określa się czas, w którym nowy członek Unii Europejskiej jest tymczasowo wyłączony spod obowiązywania określonych regulacji prawa wspólnotowego. Jest to instrument adaptacyjny. Okres przej-ściowy rozpoczyna się w momencie przystąpienia danego państwa do UE. Czę-sto wniosek o udzielenie okresu przejściowego w jakiejś dziedzinie współpra-cy podyktowany jest względami politycznymi lub społeczno-ekonomicznymi kosztami wdrażania zmian. Komisja Europejska przyjęła założenie, że okres przejściowy powinien być przyznawany w wyjątkowych wypadkach, musi mieć określony czas trwania i zakres obowiązywania167. Wniosek państwa o udzielenie okresu przejściowego powinien zawierać terminarz etapowego wdrażania ac-quis communautaire w danej dziedzinie współpracy. Przyznanie okresu przej-ściowego nie może powodować zmian zasad funkcjonowania UE oraz jej poli-tyk, musi uwzględniać interesy wszystkich stron, również innych kandydatów168. Przyznanie okresu przejściowego w wypadku jednego kandydata nie stanowi precedensu dla innych.

Mają one zastosowanie we wszelkich postanowieniach traktatów akcesyj-nych, które wprowadzają elastyczne włączanie nowych obszarów geograficznych do wspólnotowego zakresu współpracy. Wyjątkowo dla włączenia obszaru byłego NRD, która nie zawierała umowy akcesyjnej, a stawała się automatycznie człon-kiem WE, przyjęto wiele regulacji w prawie wtórnym, które wprowadzały mecha-nizm okresów przejściowych169.

6.3. Uczestnictwo dobrowolne w zakresie dopuszczonym traktatami

Kierując się zasadą elastyczności, Traktat amsterdamski ustanowił obsza-ry działania, w których uczestnictwo jest dobrowolne. Przykładem mogą być nieobligatoryjne orzeczenia prejudycjalne dotyczące obowiązującego prawa w III filarze. W tej materii Trybunał Sprawiedliwości jest właściwy względem państw członkowskich tylko w zakresie zaakceptowanym przez państwa w od-nośnym oświadczeniu. W różnym czasie i w różnym zakresie większość państw taką deklarację złożyła, z wyjątkiem Danii, Irlandii i Wielkiej Brytanii.

167 Encyklopedia Unii Europejskiej, op. cit., s. 262.

168 Szerzej: K. Lenaerts, P. Van Nuff el, Podstawy prawa europejskiego, Dom Wydawniczy ABC, Warsza-wa, s.166.

169 Szerzej: A. Graś, Włączenie NRD w system prawny Wspólnot Europejskich, [w:] Zjednoczenie Niemiec. Studia politologiczno-ekonomiczno-prawne, L. Janicki, B. Koszel, W. Wilczyński (red.), Instytut Za-chodni, Poznań 1996, s. 445–464.



Pojęcie dobrowolnego uczestnictwa funkcjonuje w związku z derogacjami wo-bec Irlandii i Wielkiej Brytanii w kwestii acquis Schengen. Podobnie odnośnie do stanowiska Danii we współpracy w ramach acquis Schengen postanowienia protokołu dodatkowego do Traktatu amsterdamskiego umożliwiają jej w każdej chwili powiadomienie innych państw o wyłączeniu się ze wszystkich lub niektó-rych postanowień tego protokołu. W Amsterdamie Wielka Brytania i Irlandia wynegocjowały sobie możliwość całkowitego dołączenia w terminie późniejszym. W 2000 roku pierwsza Wielka Brytania, a następnie Irlandia zadeklarowały chęć częściowego uczestnictwa w aspekcie funkcjonowania Systemu Informacyjnego Schengen (SIS).

Przykładem dobrowolnego uczestnictwa jest również nieformalny sposób włączenia Polski do współpracy w ramach Schengen. Przystąpienie do Konwen-cji (tzw. umowa Schengen II) było niemożliwe do czasu uzyskania statusu członka UE, gdyż Konwencja jest umową zamkniętą. Całkowite przyjęcie Polski do współ-pracy nastąpiło po przeprowadzeniu tzw. procesu ewaluacyjnego i sprawdzeniu stosowania przez Polskę całego acquis Schengen, na drodze podjęcia przez Radę specjalnej uchwały170. Z powyższego wynika, że przyjęcie tego dorobku następuje elastycznie, w zastosowaniem procedury dwuetapowej. W pierwszej fazie, z chwilą uzyskania członkostwa w UE stosuje się niektóre przepisy kompensacyjne, służą-ce wyrównaniu deficytu bezpieczeństwa171. Natomiast unormowania wiążące się ze zniesieniem kontroli na granicy wewnętrznej obowiązują od chwili podjęcia wspomnianej uchwały przez Radę172.

Zasada dobrowolnego uczestnictwa została zastosowana również w obszarze Unii Gospodarczej i Walutowej. Dotyczy ona zawartego w art. 122 TWE kryte-rium mechanizmu kursów wymiany walut w Europejskim Systemie Walutowym, w którym członkostwo jest dobrowolne. Do systemu na zasadzie dobrowolności mogą przystępować państwa spoza strefy euro. Takie ustalenia stały się podstawą wniosku Włoch i Finlandii, a po pozytywnej ocenie Komisji włączono waluty tych państw do systemu.

170 Podobna sytuacja miała miejsce przy rozszerzeniu w 1995 roku o kolejne trzy państwa, którym do-stosowanie się do wymogów tej współpracy zajęło 3–8 lat. Kolejne rozszerzenie, o państwa Europy Środkowo-Wschodniej, nastąpiło 21 grudnia 2007 r.

171 Przykładowo kwestie: polityki wizowej i imigracyjnej, kontroli granicznej na granicach zewnętrz-nych, pobytu i osiedlania się obywateli niektórych państw trzecich, współpracy policyjnej w dzie-dzinie prewencji, walki z przestępczością narkotykową, przepisy o brani palnej i amunicji, ochrony danych osobowych.

172 Por. A. Graś, Polska a zasada elastyczności na przykładzie acquis Schengen [w:] Unia Europejska po Traktacie nicejskim, op. cit., s. 42, tekst dostępny w wersji elektronicznej: http://www.rcie.konin.pl/dokumenty/publ.%20UKIE%205/UE%20po%20Tr.%20Nicejskim.pdf.



6.4. Elastyczność poza ramami instytucjonalnymi Unii Europejskiej

Zasada elastyczności miała swoje urzeczywistnienie również we współpracy grupy TREVI (ang. Terrorism, Radicalism, Extremism, Violence International), która funkcjonowała bez wykorzystania systemu instytucjonalnego i dorobku prawnego Unii. We współpracy tej uczestniczyły wszystkie państwa członkow-skie. Miała luźny i nieformalny charakter173. Trwała od 1975 roku do 1993 roku, a następnie stała się podstawą utworzenia III filara UE.

6.5. Zasada elastyczności a system polityczny Unii Europejskiej

W wymiarze praktycznym należy zauważyć, że działania ustanawiane nie-gdyś tylko przez grupę państw, tak jak porozumienie z Schengen czy Unia Gospo-darcza i Walutowa, są obecnie wizytówkami Unii Europejskiej. Nadały procesowi integracji nowy impuls rozwojowy i pozwoliły zająć jej kluczowe miejsce w go-spodarce światowej. Zachowanie zatem odpowiednich mechanizmów instytucjo-nalnych, nadzór nad powoływaniem i wdrażaniem zasad wzmocnionej współ-pracy w życie może ją uczynić główną kwestią z punktu widzenia następnych lat funkcjonowania Unii Europejskiej.

W jednym z nurtów dyskusji o przyszłości integracji podnoszono, że możli-wość zastosowania zasady elastyczności może okazać się korzystna dla procesu niwelowania różnic w podejściu państw członkowskich do problemu przekaza-nia uprawnień suwerennych. Państwa, które uznałyby, że pewna kwestia nie leży w kompetencjach Unii, po prostu nie uczestniczyłyby we współpracy. Co więcej, takie elastyczne podejście do integracji umożliwia zwiększenie legitymacji Unii, ponieważ państwa, których społeczeństwa wyrażają sprzeciw wobec uczestnictwa w danym obszarze działania Unii, będą mogły wycofać się z tego działania, ale pozostaną nadal członkami Unii, a przy tym nie będą przeszkadzać innym w dą-żeniu do pogłębiania tej integracji174.

Zasada elastyczności umożliwia zatem przyśpieszenie tempa integracji europejskiej, ale tylko przez niektóre państwa175. W literaturze wskazuje się, że jej głównym celem jest pokonywanie pewnej sztywności ram instytucjonalnych przyjętych przez Unię Europejską. Z drugiej jednak strony, trudno jest określić

173 J. Monar, Th e Dynamics of Justice and Home Aff airs: Laboratories, Driving Factors and Costs, „Journal of Common Market Studies”, November 2001, s. 750.


175 Z. J. Pietraś, Prawo wspólnotowe..., op. cit., s. 129.



granicę, która będzie biegła między faktyczną elastycznością a naruszaniem zwar-tości konstrukcji wypracowanej przez dotychczasowe lata procesu integracji.

Zasada elastyczności stanowi odejście od zasady wzajemnej solidarności i jednolitości prawa, gdyż akty stanowione w ramach wzmocnionej współpracy obowiązują jedynie te państwa, które do niej przystąpiły.

Pod wpływem stosowania zasady elastyczności następuje różnicowanie pro-cedur i kompetencji instytucji. Modyfikacja procesu decyzyjnego oraz kompe-tencji instytucji odpowiedzialnych za wprowadzanie wzmocnionej współpracy jest wyrazem odchodzenia od pierwowzoru koncepcji Wspólnoty. W doktrynie zasa-dzie elastyczności przypisuje się w dłuższej perspektywie główną rolę w procesie destruktywnej fragmentacji Unii Europejskiej176. Nie można bowiem dopuścić do powstania Europy o różnym stopniu zaangażowania państw w proces integracji, i tym samym do zróżnicowania ochrony interesów poszczególnych państw człon-kowskich. Tak może stać się w momencie, gdy twórcom wzmocnionej współpracy będzie zależało na utrwalaniu podziałów lub wprowadzaniu wygórowanych wa-runków wstępnych decydujących o przystąpieniu. Wydaje się, iż kryteria zawarte w art. 43–45 TUE skutecznie przeciwdziałają takim praktykom, ale bardzo dużo będzie zależeć od woli poszczególnych państw członkowskich.

Należy jednocześnie dostrzec, że pozytywna rola tej zasady polega na ini-cjowaniu nowych obszarów współpracy. Przy założeniu otwartości wzmocnio-nej współpracy dla wszystkich państw zasada ta może w rezultacie doprowadzić do zacieśniania więzów integracyjnych między państwami członkowskimi. Przy obecnym składzie Unii Europejskiej trudno będzie jednak wytyczać tę jedną dro-gę, którą Europa powinna podążać. Wszelkie wprowadzane mechanizmy powin-ny uniemożliwiać powstanie Europy o różnych interesach i różnym stopniu za-angażowania w proces integracji. Wzmocniona współpraca zawiera jednak jeden dość ważny element w postaci pozostawienia ostatecznej decyzji o przystąpieniu do niej w gestii państwa członkowskiego.

Zasada elastyczności pozwala poszczególnym państwom na podążanie w nurcie in-tegracji własnym tempem. W dłuższej perspektywie może być elementem scalającym, gdyż celem przyjętym przez wszystkie państwa jest chęć integrowania się w struktu-rach europejskich.

176 Ibidem, s. 130.



Bardzo ważny obowiązek spoczywa także na instytucjach Unii Europejskiej, które w ramach przyznanych im kompetencji będą zawsze musiały ocenić, czy zawarcie wzmocnionej współpracy przyczyni się do faktycznego zbliżenia państw członkowskich, a proces poprowadzi w odpowiednim kierunku.

7. Pytania i zagadnienia kontrolneJakie funkcje pełni system polityczny UE?Omów koncepcję federalizacji ustroju Unii Europejskiej.Przedstaw system polityczny Unii Europejskiej w ujęciu ponadnarodowym.Przedstaw system polityczny Unii Europejskiej w ujęciu wielostopniowego

rządzenia.Co składa się na zasadę odpowiedzialności i legitymacji Unii Europejskiej?Jakie elementy składają się na zasadę demokratyzmu w Unii Europejskiej?Opisz zasady funkcjonowania reprezentacji politycznej w Unii Europejskiej.Przedstaw zasady powoływania i funkcjonowania partii politycznych na po-

ziomie europejskim.Na czym polega zasada wolności w Unii Europejskiej?W jaki sposób uregulowano prawo wglądu do dokumentów na poziomie unijnym?Omów kwestię ochrony praw człowieka i podstawowych wolności w Unii Eu-

ropejskiej.Na którym etapie integracji wspólnotowej wprowadzono zasadę jednolitych

ram instytucjonalnych?W jaki sposób zasada równowagi instytucjonalnej odzwierciedla kwestię

międzyrządowego i ponadnarodowego charakteru Unii Europejskiej?Czemu służy zasada lojalnej współpracy międzyinstytucjonalnej w systemie

instytucjonalnym UE w kontekście osiągania celów wspólnotowych?Omów zasadę elastyczności.W jakim celu wprowadzono do Traktatu o UE postanowienia odnoszące się

do ściślejszej współpracy?Czy wprowadzenie zasady elastyczności Traktatem amsterdamskim naruszyło

zasadę jednolitych ram instytucjonalnych?Wymień funkcje, jakie pełni Rada w poszczególnych filarach UE, i scharak-

teryzuj je.

8. Literatura uzupełniającaBarcz J., Organizacja ponadnarodowa, „Sprawy Międzynarodowe” 1991, nr 7–8.Cholawo-Sosnowska K., Karbowska K., Wnukowska A., Instytucje Unii Europejskiej,

Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2005.

■■■■

■■■■

■■■

■

■

■

■■

■

■



Cieleń A., Szymański A., Obywatelstwo Unii Europejskiej, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2004.

Czachór Z., Przygotowania do Konferencji Międzyrządowej. Analiza podstawowych pojęć z punktu widzenia supranarodowego rozwoju Unii Europejskiej [w:] Unia Europejska po Traktacie nicejskim, Z. Czachór (red.), UKIE, Warszawa 2002, s. 118; tekst dostępny w wersji elektronicznej: http://www.rcie.konin.pl/dokumenty/publ.%20UKIE%205/UE%20po%20Tr.%20Nicejskim.pdf.

Czaputowicz J., Teorie stosunków międzynarodowych. Krytyka i systematyzacja, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2007.

Dąbrowski M., Zrzeszanie się obywateli UE w partiach politycznych w Polsce, „Państwo i Prawo” 2006, nr 4, s. 62–75.

Klaus K., Pojęcie i źródła deficytu demokracji w UE, „Studia Europejskie” 2004, nr 2, s. 53–71.Kornobis-Romanowska D., Znaczenie prawne Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej,

„Kwartalnik Prawa Publicznego” 2003, nr 3, s. 185–203.Kowalik-Bańczyk K, Prawo dostępu do dokumentów instytucji wspólnotowych w Unii Europej-

skiej, „Przegląd Prawa Europejskiego” 2004, nr 1, s. 42–48.Malinowska I., Prawa człowieka w Unii Europejskiej, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2005.Mik C., Wzmocniona współpraca w świetle nicejskiej reformy Unii Europejskiej. Polski punkt

widzenia [w:] Traktat nicejski – wnioski dla Polski, J. Barcz i in. (red.), Ministerstwo Spraw Zagranicznych, Ośrodek Informacji Rady Europy, Centrum Europejskie UW, Warszawa 2001.

Muszyński M., Opieka dyplomatyczna i konsularna w prawie wspólnotowym, „Kwartalnik Prawa Publicznego” 2002, nr 3, s. 143–167.

Stępkowski A., Kształtowanie się zasad publicznej dostępności informacji o działalności instytucji Wspólnot Europejskich, „Kwartalnik Prawa Publicznego” 2001, nr 3, s. 59–84.

Stemplowski R., Wzmocniona współpraca a uniwersalizm w Unii Europejskiej [w:] Traktat nicejski, A. Podraza (red.), Towarzystwo Naukowe KUL, Lublin 2001.

System instytucjonalny Unii Europejskiej, K.A. Wojtaszczyk (red. nauk.), Aspra-Jr, Warszawa 2005.

Szczerski K., Cztery modele legitymizacji systemu politycznego Unii Europejskiej [w:] Globalizacja. Integracja. Transformacja. Główne problemy globalizacji, integracji europejskiej oraz transformacji politycznej Europy Środkowej i Wschodniej, R. Bäcker, J. Marszałek-Kawa, J. Modrzyńska (red.), Wydawnictwo Adam Marszałek, Toruń 2003, s. 91–108.

Szydło M., Prawo do dobrej administracji jako prawo podstawowe w unijnym porządku prawnym, „Studia Europejskie” 2004, nr 1.

Szymczyński T.R., Modelowe założenia zasady elastyczności oraz próba kategoryzacji [w:] Unia Europejska po Traktacie nicejskim, Z. Czachór (red.), UKIE, Warszawa 2002, tekst dostępny w wersji elektronicznej: http://www.rcie.konin.pl/dokumenty/publ.%20UKIE%205/UE%20po%20Tr.%20Nicejskim.pdf.
