Embed Size (px)
Citation preview
INSTITUTO SUPERIOR DE CONTROL DE LA GESTION PÚBLICA
ESPECIALIZACION EN CONTROL DE LA GESTION AMBIENTAL
"LA GESTIÓN AMBIENTAL Y LOS ORGANISMOS PUBLICOS DE CONTROL EXTERNO”.
REFLEXIONES PARA UNA GUIA METODOLOGICA DE AUDITORIA MEDIOAMBIENTAL.
TESINA
Dr. Ignacio GRINBERG Cr. Mariano F. FILIBERTO
INDICE
1. Objetivo 3
2. Introducción 4
2.1 Aspectos preliminares 4
2.2 Competencia ambiental en las E.F.S 8
3. La Auditoría Ambiental 9
4. Los Organismos de control público y la gestión ambiental 10
4.1 Cuestiones transversales 13
5. El Honorable Tribunal de Cuentas de la Provincia de Buenos Aires 15
6. Proceso metodológico de una Auditoria de Gestión Ambiental 20
6.1 Alcances 20
6.2 Planificación de la Auditoria 21
6.2.1 Investigación Preliminar 21
6.2.2 Análisis de Riesgos 21
6.2.3 Determinación de líneas de investigación 22
6.2.4 Fuentes de criterios 22
6.2.5 Programa de Auditoria 23
6.3 Ejecución de la Auditoria 23
6.4 Aplicación de Procedimientos – Hallazgos 23
6.5 Informe de la Auditoria 25
6.6 Seguimiento de recomendaciones 25
7. Las Auditorias Coordinadas – Nuevas Tendencias 26
8. Conclusiones 27
9. Citas Bibliográficas 29
2
1. OBJETIVO
El objetivo de este documento es el de fortalecer la idea acerca de la
creciente responsabilidad que tienen las Entidades Fiscalizadoras
Superiores en el control de la gestión ambiental gubernamental. Propicia
además, desarrollar un diagnostico general sobre los avances obtenidos en
la materia, tanto a nivel local como internacional, y ofrecer una herramienta
que pueda ser utilizada por los Tribunales de Cuentas o por los organismos
encargados de realizar el control externo en las Jurisdicciones de su
competencia.
Por ello, y tomando experiencias de otras Entidades de Fiscalización
Superior de América, se intentará desarrollar un encuadre metodológico para
que los responsables de realizar estas auditorías dentro de un organismo de
control externo cuenten con una guía para ejecutar sus tareas en forma
ordenada y procedimental, permitiéndoles realizar un adecuado control de la
gestión ambiental.
“El hombre de estos campos que incendia los pinares
y su despojo guarda como botín de guerra,
antaño hubo raído los negros encinares,
talado los robustos robledos de la sierra.
Hoy ve a sus pobres hijos huyendo de sus lares;
la tempestad llevarse los limos de la tierra
por los sagrados ríos hacia los anchos mares;
y en páramos malditos trabaja, sufre y yerra”
A. Machado, Por tierras de España
3
2. INTRODUCCION
2.1 Aspectos Preliminares
Nos guía el propósito de contribuir y reflexionar sobre los aspectos más
relevantes que vinculan la cuestión ambiental y el accionar de los
organismos de control externos, de manera tal, de hallar espacios en común
que promuevan la cooperación y el compromiso de las entidades
fiscalizadoras con la gestión del medio ambiente.
En una sociedad que adquiere cada vez una mayor sensibilidad por el
cuidado de la naturaleza y el entorno, la auditoría de gestión medioambiental
se presenta como una herramienta clave de los órganos de control que les
permite satisfacer la demanda de una ciudadanía que necesita creer en las
instituciones y depositar su confianza en lo público.
La gestión del medio ambiente en este ámbito, necesariamente debe
hacerse en consonancia al concepto de desarrollo sustentable y hablar de
este concepto en este momento, es hablar del cambio climático, de
energías alternativas, de remediación de pasivos.
Resultan pues los desafíos de estos tiempos, las bases de la continuidad
humana y de su influencia determinante sobre la de todos los demás seres
vivos. De cómo lo resolvamos dependerá el resto del sistema económico,
social, cultural y natural del planeta.
Frente a tal circunstancia, el control de la gestión ambiental debe ser una
herramienta central que permita medir desvíos, aplicar acciones correctivas
y formular recomendaciones en el desarrollo de las auditorías.
El control público debe ser la primera línea de defensa de la ciudadanía en
cuanto a la información y transparencia en la utilización de los recursos
públicos por parte del Estado.
4
Las Entidades de Fiscalización Superior, (en adelante “EFS”), son
organizaciones autónomas, independientes y no políticas que ejecutan el
control público externo para asegurar el uso apropiado y efectivo de los
fondos públicos, el desarrollo de una buena administración financiera, la
correcta ejecución de actividades administrativas, y la comunicación de
información a las autoridades públicas y el público en general a través de la
publicación de informes objetivos.
En la Provincia de Buenos Aires, el control externo es ejercido por el
Honorable Tribunal de Cuentas (en adelante “HTC”). Es un órgano de
control administrativo con funciones jurisdiccionales y posee las atribuciones
que le brindan la Constitución de la Provincia y su ley orgánica. Entre sus
funciones principales está la de examinar las cuentas de percepción e
inversión de las rentas públicas, tanto provinciales como municipales,
aprobarlas o desaprobarlas y en este último caso, indicar al funcionario o
funcionarios responsables como también el monto y la causa de los alcances
respectivos.
Asimismo, puede inspeccionar las oficinas provinciales o municipales que
administren fondos públicos y tomar las medidas necesarias para prevenir
cualquier irregularidad en la forma y con arreglo al procedimiento que
determine la ley.
Por otra parte, una de las nuevas esferas de competencias del Estado es la
importancia de lo ambiental en términos de gestión. El interés por lo
ambiental de hace unas décadas atrás (meramente declarativo), es hoy una
realidad que requiere la implementación de medidas concretas y de políticas
adecuadas para la protección y cuidado del medioambiente, tanto por parte
de los gobiernos como de los ciudadanos.
El rol del Estado en la dotación de bienes y servicios abarca cada vez mayor
relevancia, surgiendo la necesidad de que los órganos de control externo se
involucren en el control de la gestión ambiental auditando a los organismos 5
que ejercen o deberían ejercer el poder de policía ambiental dentro de la
administración pública, a través de de mecanismos y controles eficientes,
que permitan que su actividad sea en beneficio de la sociedad.
Por ello, para el nivel Nacional, Provincial o Municipal, resulta ineludible la
responsabilidad administrativa ambiental tanto directa como indirecta,
estando obligado a reparar el daño ocasionado, con el consecuente
desmedro patrimonial a la hacienda pública.
A su vez, tienen la responsabilidad de hacer efectivo el principio de “quien
contamina repara”, concepto superador al de “quien contamina paga”. Deben
asegurar que el responsable de una actividad devuelva los recursos
naturales dañados a su estado original, aun habiendo actuado de
conformidad con la normativa aplicable. La cuestión deriva en velar por la
restauración de los recursos naturales a su estado original como principio,
dado que la reparación no se tendrá satisfecha por una reparación dineraria.
En esta creciente demanda por el manejo de “lo ambiental”, los gobiernos
han aumentado la dotación de recursos y asignado más fondos
presupuestarios, ampliando las estructuras gubernamentales para dar
respuesta a la creciente sanción de normas y acuerdos internacionales,
nuevas regulaciones y una mayor sofisticación en las herramientas que se
utilizan en las políticas públicas para administrar el medio ambiente.
Si bien las EFS no elaboran las normas y políticas ambientales, poseen un
rol fundamental en este proceso: fiscalizar y controlar que aquellas que se
establecen a nivel nacional e internacional se cumplan, de manera
económica, eficiente y efectiva.
En la actualidad, el control de la gestión ambiental resulta una actividad
relevante en muchas Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS). Se han
llevado a cabo más de 2000 auditorías ambientales1 —cerca de 400
solamente en los últimos tres años— en temas tan amplios como manejo de
cuencas fluviales, regulación de pesticidas, informes sobre desarrollo 1 Sexta Encuesta Sobre Auditorías Ambientales. Intosai – WGEA - 2012
6
sustentable, bioseguridad, cambio climático, pasivos, incineración de
desechos y acuerdos ambientales internacionales.
Estas auditorías tienen un impacto significativo en la administración que
muchos gobiernos ejercen sobre el medio ambiente y el desarrollo
sustentable alrededor del mundo, y se pueden vincular directamente a
resultados ambientales positivos.
Frente este estado de cosas, la INTOSAI 2 (en castellano: Organización
Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores.-), de la cual la
Argentina forma parte, ha incorporado el estudio profundo de esta temática
desde hace varios años. Dentro de esta organización se constituyo una
unidad específica denominada WGEA3 (grupo de trabajo de auditoría
ambiental) la cual ha generado varios documentos destacándose, entre
otros:
Auditoría sobre las Respuestas del Gobierno al Cambio Climático.
Auditando la Biodiversidad: Guía para Entidades Fiscalizadoras
Superiores
Evolución y Tendencias en Auditorías Ambientales.
Auditoría ambiental y auditoría de la regularidad.
Desarrollo Sostenible: El Papel de las Entidades Fiscalizadoras
Superiores.
Orientación para la Ejecución de Auditorías de Actividades con una
Perspectiva Medioambiental.
2 International Organization of Supreme Auditing Institutions
3 Working Group of Environmental Auditing7
2.2. Competencia Ambiental de las EFS.
Durante algún tiempo las EFS postergaron la decisión de incluir entre sus
actividades principales las auditorias de gestión ambiental, ello ocurría en
torno a la discusión respecto a la competencia que sus Cartas Orgánicas o
Normas de Creación les asignaba. El camino iniciado por la INTOSAI en
consonancia a la creciente presión social sobre el control de planes y
programas ambientales impulso a las EFS a producir cambios en sus planes
estratégicos.
En la actualidad las EFS no necesitan tener un mandato ambiental explícito
para auditar planes y programas ambientales.
De hecho, muchas EFS con diferentes mandatos han mostrado que se
puede incorporar las auditorías ambientales a su trabajo. La guía de la
INTOSAI, Auditoría Ambiental y Auditoría de Regularidad4, proporciona
dirección y estrategias para auditores de las EFS que tiene mandato para
efectuar auditorías de regularidad. Explica porqué las EFS no requieren un
mandato de auditoría de desempeño o un mandato ambiental específico
para hacer auditorías con un enfoque ambiental.
Más aún, la séptima encuesta del WGEA llevada a cabo en el 20125, reveló
que 68 EFS ampliaron su rol auditor tradicional para incluir la colaboración
con sus gobiernos en asuntos ambientales. Por ejemplo, se puede solicitar a
una EFS que aconseje acerca de si la legislación actual es adecuada para
abordar un asunto ambiental, o se le puede pedir que revise el desempeño
ambiental de su gobierno. De las 119 EFS que respondieron a la encuesta,
22 reconocieron que ayudan a los gobiernos a formular políticas, y 20
ayudan a los gobiernos a generar indicadores ambientales y otras medidas
4 ISSAI 5120 – Auditoría ambiental y auditoría de la regularidad
5 Séptima encuesta sobre Auditoría del Medio Ambiente. http://www.environmental-auditing.org
8
de desempeño. Algunas EFS incluso tienen mandatos para conducir
auditorías a priori ―auditorías que se completan antes de hacer los gastos.
Las EFS comprenden la importancia de ser independientes y continúan
manteniendo la objetividad e imparcialidad que se requiere.
3. LA AUDITORIA AMBIENTAL
Podemos afirmar que una auditoría ambiental es una revisión sistemática,
documentada, periódica y objetiva de la información ambiental de una
organización, una instalación, o un sitio, para verificar en qué medida se
ajusta con el cumplimiento de criterios de auditoría especificados. Existen
diversas definiciones referidas a la cuestión entre las que destacamos la de
la Environmental Protection Agency (EPA) que dice que una Auditoría
ambiental es una “Revisión objetiva, periódica, documentada y sistemática,
llevada a cabo por entidades homologadas sobre instalaciones y prácticas
relacionadas con estándares medioambientales”. Otras definiciones
relevantes son las de M.T.Estevan6 y el Banco Mundial7, más allá de otras
definiciones que, equivocadamente a nuestro juicio, consideran a la
auditoría ambiental como “Una Evaluación del Impacto Ambiental de una
actividad en funcionamiento”.
Los criterios previamente establecidos contra los cuales se contrasta una
situación existente, pueden estar basados en estándares ambientales
locales, nacionales o internacionales, leyes y regulaciones nacionales, 6 “Proceso de evaluación sistemática, objetiva, independiente y periódica del sistema de
protección ambiental de la empresa en una determinada instalación o actividad, que permite
mejorar las actuaciones en materia de medio ambiente, de las actividades industriales,
agrícolas y ganaderas, de la construcción y los servicios, y que facilita el suministro de
información relevante al público”.
7 “Un examen o revisión metódica de la información ambiental de una organización, una
instalación, o un sitio, para verificar si ellos se ajustan, y en qué medida, con criterios de
auditoría especificados”.
9
permisos y concesiones, especificaciones de sistemas de gestión interna,
estándares corporativos, o guías elaboradas por organizaciones
internacionales, siendo las razones para emprenderla y los objetivos a ser
alcanzados en su realización los que determinarán los criterios y
metodologías a utilizar en la auditoría.
La auditoría ambiental puede ser vista también como el análisis de los
procesos de desempeño de una política pública especifica. No intenta, como
otros instrumentos de gestión ambiental, predecir los impactos potenciales
de inversiones planificadas (aunque los riesgos ambientales asociados con
una operación existente o una expansión planificada son a menudo
identificados).
Sin embargo, las auditorías ambientales pueden ser útiles para evaluar la
implementación de un proyecto dado y en comparación con requerimientos
surgidos de una evaluación ambiental.
Asimismo pueden resultar como una fuente de información relevante para la
elaboración de una línea de base para un estudio de evaluación ambiental
cuando se planifica una rehabilitación o una expansión de una instalación
industrial.
4. LOS ORGANISMOS DE CONTROL PUBLICO Y LA GESTION AMBIENTAL
La gestión ambiental sustentable se ha transformado en una materia
prioritaria en la Argentina y en los países de Latinoamérica. Ya no solo es
parte de una política de buen gobierno, sino que se ha transformado en una
problemática que no permite mayor dilación en cuanto a su ejecución y
control.
Para entender mejor aun como los Organismos de Control fueron
involucrándose en el control de la gestión ambiental, resulta elocuente 10
observar las conclusiones del Simposio Internacional “Gestión ambiental y
los Tribunales de Cuentas”8 llevado a cabo en el año 2010.
La “Carta del Amazonia” afirmaba que
“Los Tribunales de Cuentas deben orientar su atención en sentido de
agregar valor a la gestión ambiental, produciendo conocimiento y
perspectivas, impulsando a los gobiernos a actuar de forma preventiva y
precautoria, garantizando efectividades de las normas internacionales, la
constitución nacional y las leyes de protección del medio ambiente”.
“El control de las cuentas públicas de las distintas esferas gubernamentales
deben considerar las competencias comunes relacionadas con la protección
del medio ambiente, lo que conduce a la necesaria colaboración de los
tribunales de cuentas y los distintos estamentos gubernamentales, con
intercambio continuo de conocimiento y actuación conjunta cuando ello lo
requiera.
“Los tribunales de cuentas deberán promover el estudio de las directrices de
la Organización Internacional de Instituciones Superiores de Auditoria
(INTOSAI) y de otros organismos internacionales buscando la armonización
de métodos y parámetros de auditoría ambiental utilizados en el país,
adaptándolos cuando sea necesario, a las realidades regionales o locales”.
“Para que los tribunales de cuentas cumplan su papel constitucional en
relación a la protección del medio ambiente es imperativo incluir las
cuestiones ambientales en todas las dimensiones de las auditorias, su
competencia, capacitando continuamente a los profesionales y
proporcionando medios adecuados para su actuación”.
Finalmente de instaba a que “Los tribunales de cuentas realicen los
esfuerzos necesarios para crear y mantener grupos de trabajos
permanentes, formados por profesionales del área ambiental”.
8 I Simposio Internacional sobre gestión ambiental y el control de las cuentas públicas, organizado por el Tribunal de Cuentas del Estado de Amazonia y el Instituto Rui Barbosa.
11
El control público es la herramienta que garantiza que las competencias y los
recursos afectados al desarrollo de la gestión de los gobiernos sean
utilizados de la forma más eficiente y útil en beneficio de la sociedad y esto
se refleja en las contribuciones que las auditorías de gestión ambiental,
realizadas en distintas Entidades Fiscalizadoras Superiores, generaron para
el fortalecimiento de políticas públicas y los procesos y sistemas del
gobierno.
Las opiniones y recomendaciones contenidas en los informes colaboraron
con:
la revisión de leyes y regulaciones
el fortalecimiento de los proceso de evaluación de impacto
ambiental.
cambios en los financiamientos de planes, programas y proyectos
ambientales.
la mejora en la administración y preparación para enfrentar
desastres ecológicos.
el cumplimiento de leyes y regulaciones nacionales y de los
acuerdos internacionales.
la implementación de sistemas de rendición de cuentas
relacionados a la administración del medio ambiente.
el énfasis en la medición de desempeño y en la información sobre
los objetivos ambientales.
A partir de estas actuaciones varios Tribunales de Cuentas y Contralorías
Generales de la Región se han fortalecido institucionalmente y convertido en
fiscalizadores eficientes de la aplicación de las medidas de política ambiental
por parte de los Gobiernos9.
9 “Relatorio de Auditoria Operacional em Residuos Solidos Urbanos- RSU. Programa Manaus Limpia.” Tribunal de Contas do Estado do Amazonas. Departamento de Auditoria Operacional. 2011. “Auditoría Operacional na Gestao dos Recursos Hídricos do Distrito Federal”. Programa TCDF ATENTO. Tribunal de Contas do Distrito Federal. 2009. Auditoría Operacional no Servico de Limpeza Urbana do Distrito Federal” Programa TCDF ATENTO. Tribunal de Contas do Distrito Federal 2009.
12
La Argentina no resulto ajena a este cambio en los organismos de control
público y a partir de la participación en eventos de INTOSAI – OLACEFS
donde las definiciones sobre el control ambiental y el rol de las EFS llevaron
a Tribunales de Cuentas como el de la Provincia de Buenos Aires y el de la
Provincia de Santa Fe a iniciar un proceso de planificación estratégica y
fortalecimiento institucional que incorporara a la gestión ambiental como
materia auditable.
4.1 Cuestiones Transversales
Al auditar políticas públicas para el desarrollo sustentable, es importante
conocer cuáles son las principales situaciones que comúnmente podemos
encontrar y que se han detectado de manera consistente en varios estudios
de auditoría de gestión ambiental en diferentes países a partir de la VII
Encuesta Ambiental llevada a cabo durante el año 2012 por la Intosai -
Wgea.
Entre las cuestiones que entendemos transversales a las organizaciones y
que resultan recomendaciones reiterativas en los informes de auditorías de
gestión ambiental, podemos citar:
Responsabilidades poco claras o superpuestas. El marco institucional
para el desarrollo sustentable es generalmente intergubernamental y
requiere más trabajo de los gobiernos para integrar los aspectos
económicos, sociales y ambientales. Existe falta de claridad sobre el
rol específico y las responsabilidades de cada una de las entidades
involucradas, lo que resulta en responsabilidades superpuestas entre
organismos. Estas superposiciones comprometen la efectividad de la
coordinación de políticas y duplican esfuerzos.
13
Falta de coordinación entre el nivel nacional y los niveles
subnacionales. Los problemas ambientales ocurren a todos los
niveles del estado, e involucran a los gobiernos municipales,
regionales y nacionales.
Ausencia o deficiencia de políticas o estrategias. Tiene relación con
la falta de procesos claros para la consecución de políticas que
cuenten con metas, objetivos y estrategias a nivel nacional, regional o
sectorial.
Falta de análisis (económico, social y ambiental) para sustentar las
decisiones. La gobernanza para el desarrollo sustentable requiere
mejor integración de las políticas económicas, sociales y ambientales.
Falta de planificación a largo plazo para implementar políticas y
programas ambientales. No se cuenta con una planificación a largo
plazo en temas de largo plazo como por ejemplo la adaptación al
cambio climático.
Gestión financiera inadecuada de las políticas y programas
ambientales. La ausencia de un marco apropiado de gestión
financiera para sustentar la implementación de políticas y programas
ambientales.
Falta de implementación de la legislación ambiental nacional. Los
gobiernos deben asegurar el cumplimiento de la legislación ambiental
nacional tomando medidas apropiadas, efectivas y balanceadas.
14
Falta de datos ambientales para la toma de decisiones. Las auditorías
han observado que los organismos gubernamentales no cuentan con
datos ambientales para sustentar sus decisiones y evaluar su
desempeño. Existen problemas de disponibilidad, oportunidad,
calidad y precisión de los datos.
Entender el contexto sobre las debilidades que comúnmente se tienen en el
diseño y en la aplicación de políticas públicas ambientales, resulta un factor
relevante al momento de la planificación de las auditorias y en su matriz de
riesgo asociada.
5. EL HONORABLE TRIBUNAL DE CUENTAS DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES.
La base de sustentación normativa para que el Honorable Tribunal de
Cuentas de la Provincia de Buenos Aires realice el control de la gestión
ambiental, se debe a que es el Organismo rector en materia de control
externo en la Jurisdicción permanente.
Algunos podrán argüir que el control de la gestión ambiental lo debe realizar
el ejecutivo provincial a través de su agencia específica para la gestión
ambiental.
Sin perjuicio de ello y de acuerdo a la doctrina internacional y aplicación de
los principios rectores del control externo, existe una clara tendencia para
que organismos reconocidos por su independencia funcional sean los que
evalúen y controlen sin condicionamiento alguno, y de forma contributiva a
través de las auditorías operacionales (eficiencia, eficacia y economía) y
contribuyan a través de estas a una mejora en la gestión, que en este caso
es la ambiental.
Para citar algunos ejemplos de lo ya realizado por otros tribunales de
Cuentas de la región podemos destacar las actividades realizadas por los
15
Tribunales de cuentas del Estado de Amazonas (TCAM)10 y por el del Distrito
Federal de Brasil con sede en Brasilia (TCDF).11 12
Concordantemente, a nivel regional, dentro de la OLACEFS (Organización
Latinoamericana y del Caribe de Entidades Fiscalizadoras Superiores)
apéndice regional de la INTOSAI, es la entidad que promueve las buenas
prácticas en materia de control externo, existe un grupo de trabajo
denominado CONTEMA (Comisión Técnica Especial de Medio Ambiente)
que promueve las buenas prácticas en la materia y como objetivo principal
propicia la realización de auditorías ambientales.13
La Constitución Federal de 1994, en su art. 4114 impone a las autoridades la
protección de los derechos previstos en este articulado. Concordantemente
artículo 124 del Texto Constitucional otorga a las provincias el dominio
originario de los recursos naturales existentes en su territorio.
Llevado el tema al ámbito provincial, la Constitución de la Provincia de
Buenos Aires en su art. 28 15 entre otras cuestiones ambientales “...Toda
10 “Relatorio de Auditoria Operacional em Residuos Sólidos Urbanos- RSU. Programa Manaus Limpia.” Tribunal de Contas do Estado do Amazonas. Departamento de Auditoria Operacional. 2011.
11 “Auditoría Operacional na Gestao dos Recursos Hídricos do Distrito Federal”. Programa TCDF ATENTO. Tribunal de Contas do Distrito Federal. 2009.
12 “Auditoría Operacional no Servico de Limpeza Urbana do Distrito Federal” Programa TCDF ATENTO. Tribunal de Contas do Distrito Federal 2009.
13 Para mayor información ver www.olacefs.com.
14 Art. 41).- Todos los habitantes gozan del derecho a un ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano y para que las actividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las de las generaciones futuras; y tienen el deber de preservarlo. El daño ambiental generará prioritariamente la obligación de recomponer, según lo establezca la ley. Las autoridades proveerán a la protección de este derecho, a la utilización racional de los recursos naturales, a la preservación del patrimonio natural y cultural y de la diversidad biológica, y a la información y educación ambientales. (el resaltado corresponde a los nosotros). Corresponde a la Nación dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección, y a las provincias, las necesarias para complementarlas, sin que aquéllas alteren las jurisdicciones locales.Se prohíbe el ingreso al territorio nacional de residuos actual o potencialmente peligrosos, y de los radiactivos.
15Artículo 28.- Los habitantes de la Provincia tienen el derecho a gozar de un ambiente sano y el deber de conservarlo y protegerlo en su provecho y en el de las generaciones futuras. La Provincia ejerce el dominio eminente sobre el ambiente y los recursos naturales de su territorio incluyendo el subsuelo y el espacio aéreo correspondiente, el mar territorial y su lecho, la plataforma continental y los recursos naturales de la zona económica exclusiva, con el fin de asegurar una gestión ambientalmente adecuada. En materia ecológica deberá preservar, recuperar y conservar los recursos naturales, renovables y no renovables del territorio de la Provincia; planificar el aprovechamiento racional de los mismos; controlar el impacto ambiental de todas las actividades que perjudiquen al ecosistema; promover acciones que eviten la contaminación del aire, agua y suelo; prohibir el ingreso
16
persona física o jurídica cuya acción u omisión pueda degradar el ambiente
está obligada a tomar todas las precauciones para evitarlo”, siguiendo de
este modo a los lineamientos del artículo 41 precedentemente mencionado
de la Constitución Nacional.
A nivel Municipal, la LOM (Ley Orgánica Municipal de la Provincia)16 indica
en su artículo 27 inciso 17) que corresponde a la función deliberativa “La
prevención y eliminación…. (de) la contaminación ambiental y de los cursos
de agua y el aseguramiento de la conservación de los recursos naturales.”17
Por su parte, el Honorable Tribunal de Cuentas surge de acuerdo al art. 159
de la Constitución Provincial. Sus integrantes gozan de las mismas
prerrogativas de los miembros de las Cámaras en lo Civil y Comercial de la
justicia ordinaria.18
En cuanto a sus atribuciones propiamente dichas, el inc. 2) de art. 159 19 del
texto Constitucional establece que dicho Tribunal tiene que “…Inspeccionar
en el territorio de residuos tóxicos o radiactivos; y garantizar el derecho a solicitar y recibir la adecuada información y a participar en la defensa del ambiente, de los recursos naturales y culturales.
Asimismo, asegurará políticas de conservación y recuperación de la calidad del agua, aire y suelo compatible con la exigencia de mantener su integridad física y su capacidad productiva, y el resguardo de áreas de importancia ecológica, de la flora y la fauna. Toda persona física o jurídica cuya acción u omisión pueda degradar el ambiente está obligada a tomar todas las precauciones para evitarlo.
16 Decreto-Ley 6769/58 y actualizaciones.-
17 Art. 27) inc. 17).- La prevención y eliminación de las molestias que afecten la tranquilidad, el reposo y la comodidad de la población, en especial las de origen sonoro y lumínico, así como las trepidaciones, la contaminación ambiental y de los cursos de agua y el aseguramiento de la conservación de los recursos naturales.
18 Art. 6) (Ley 13.339 B.O. 04/05/05) El Presidente y los Vocales del Tribunal gozarán de las mismas prerrogativas que los miembros de la Cámara de Apelaciones en lo Civil y Comercial y podrán ser enjuiciados por la Ley del Jury de Enjuiciamiento. No podrán aceptar ni desempeñar comisiones o funciones públicas encomendadas interinamente por el Poder Ejecutivo u otro poder del Estado. Tendrán un tratamiento remunerativo no inferior al fijado por todo concepto para el Procurador General de la Suprema Corte de Justicia, siéndoles aplicables idéntico régimen previsional que a dicho magistrado.
19 Artículo 159.- La Legislatura dictará la ley orgánica del Tribunal de Cuentas. éste se compondrá de un presidente abogado y cuatro vocales contadores públicos, todos inamovibles, nombrados por el Poder Ejecutivo con acuerdo del Senado. Podrán ser enjuiciados y removidos en la misma forma y en los mismos casos que los jueces de las Cámaras de Apelación. Dicho tribunal tendrá las siguientes atribuciones: 1)- Examinar las cuentas de percepción e inversión de las rentas públicas, tanto provinciales como municipales, aprobarlas o desaprobarlas y en este último caso, indicar el funcionario o funcionarios responsables, como también el monto y la causa de los alcances respectivos. 2)- Inspeccionar las oficinas provinciales o municipales que administren fondos públicos y tomar las medidas necesarias para prevenir cualquier irregularidad en la forma y con arreglo al procedimiento que determine la ley. Las acciones para la ejecución de las resoluciones del tribunal corresponderán al fiscal de Estado.
17
las oficinas provinciales o municipales que administren fondos públicos y
tomar las medidas necesarias para prevenir cualquier irregularidad en la
forma y con arreglo al procedimiento que determine la ley”
Finalmente, la ley orgánica del Tribunal20 indica expresamente en su art. 1
que “El Tribunal de Cuentas es un órgano de control administrativo con
funciones jurisdiccionales y posee las atribuciones que le confiere la
Constitución de la Provincia y las que le otorga esta Ley…”.
En cuanto a sus facultades el art. 1421 inciso 6.- le permite realizar “toda otra
actividad que coadyuve al cumplimiento de las funciones previstas en la
presente ley”. Finalmente, y muy importante es destacar la limitación para
que el Tribunal de Cuentas (art. 42 de la ley orgánica)22 sancione respecto
de aquellas auditorías operacionales (tanto de desempeño, de sistemas o
medioambientales) y que estas sean consideradas como un aporte para el
mejoramiento de la gestión.
La finalidad es dar un valor agregado al control a través de las
recomendaciones pertinentes. No obstante, conforme al control de
legalidad, el Tribunal si puede sancionar en tanto y en cuanto no se cumplan
con las normas técnicas ambientales. 23 La provincia y los municipios son los
responsables de realizar los actos de inspección y vigilancia para verificar el
20 Ley 10.869 modificada por las Leyes 10876, 11755, 12008, 13101, 13118, 13339 y 13963.
21 Art. 14).- Es facultad del Tribunal: 1).- Examinar los Libros de Contabilidad y la documentación existente en las dependencias públicas provinciales o comunales o en aquellos entes que de cualquier forma perciban, posean o administren fondos o bienes fiscales. 2).- Inspeccionar las mismas. 3).- Realizar arqueos de caja. 4).- (Vetado). 5).- Celebrar convenios con Organismos similares de otras jurisdicciones para la fiscalización conjunta de Entes interestaduales, sujetos a su competencia. 6).- Toda otra actividad que coadyuve al cumplimiento de las funciones previstas en la presente ley.
22 Art. 42).- El estudio de la cuenta no podrá́ recaer sobre cuestiones de oportunidad, conveniencia y eficacia de los actos que le dieron origen, pronunciándose sobre la legalidad de la misma. 23 Ley del Medio Ambiente 11723 Art. 25): Las normas técnicas ambientales determinarán los parámetros y niveles guías de calidad ambiental de los cuerpos receptores que permitan garantizar las condiciones necesarias para asegurar la calidad de vida de población, la perdurabilidad de los recursos naturales y la protección de todas las manifestaciones de vida.
18
cumplimiento de las disposiciones de la ley del medio ambiente. 24 (ver arts.
74 y 75 de la Ley 11723).25
En este contexto el HTC incorporo en su Plan Estratégico 2013 - 201726
define como objetivo estratégico, fortalecer el ejercicio de control
gubernamental a partir de la ampliación de su espectro de control
incorporando las auditorias de gestión ambiental.
24 Art. 69): La Provincia y los Municipios según el ámbito que corresponda, deben realizar actos de inspección y vigilancia para verificar el cumplimiento de las disposiciones de esta Ley y del reglamento que en su consecuencia se dicte. 25 Art. 74): La Provincia asegurará a cada Municipio el poder de policía suficiente para la fiscalización y cumplimiento de las normas ambientales garantizándole la debida asistencia técnica. Art. 75): Todo municipio podrá verificar el cumplimiento de las normas ambientales inspeccionando y realizando constataciones a efectos de reclamar la intervención de la autoridad competente. Asimismo en caso de emergencia podrá tomar decisiones de tipo cautelar o precautorio dando inmediato aviso a la autoridad que corresponda.26 http://www.htc.gba.gov.ar/web/
19
6. PROCESO METODOLOGICO PARA UNA AUDITORIA DE GESTION AMBIENTAL.
6.1Alcances
Como hemos resaltado a lo largo del presente el abordaje por parte de las
EFS a las distintas políticas y programas ambientales gubernamentales
puede tener distintos alcances.
A modo de ejemplo los informes de las EFS pueden definir los siguientes
objetivos específicos:
Informar acerca de los logros y las falencias de la gestión ambiental
del estado provincial y municipal y formular las correspondientes
observaciones y/o recomendaciones, tendientes a colaborar con el
mejoramiento institucional y propiciar un desarrollo sostenible.
Verificar el cumplimiento y la adopción de las normas, políticas,
planes y proyectos o actividades relativas al medio ambiente o que
incidan en él.
Establecer si los estudios y evaluaciones de impacto ambiental se
realizan según el modelo y estructura de las normas ambientales de
general aceptación establecidas a nivel nacional e internacional.
Inducir a la reducción de externalidades negativas a través de la
aplicación de sanciones a los entes públicos y/o privados
responsables de la contaminación y el deterioro del medioambiente
basado en el principio de “Quien contamina paga”.
Recomendar sobre la implementación de medidas de mitigación,
reparación, remediación, restauración y planes de manejo ambiental.
Verificar el cumplimiento de Acuerdos Internacionales.
Evaluación de políticas y programas ambientales implementados
6.2 Planificación 20
La auditoría de gestión ambiental en el sector público debe ser planificada
con el fin de identificar los objetivos del trabajo a realizar y de determinar el
método para alcanzarlos de una manera económica, eficiente y eficaz.
La planificación de la auditoría debe facilitar su administración, haciendo un
uso eficiente de los recursos involucrados y ser flexible, pudiendo incorporar
los ajustes que se consideren necesarios durante su desarrollo.
El auditor debe preparar y documentar un Plan de Auditoría, para guiar su
desarrollo; sin embargo, la forma y contenido de ese plan variará de acuerdo
con el tamaño de la entidad, el conocimiento del ente, la evaluación del
riesgo, la complejidad de la auditoría y la experiencia, metodológica y
tecnologías específicas con que cuente el auditor.
6.2.1. Investigación Preliminar
Adquisición del conocimiento adecuado de la entidad y su entorno
El conocimiento del ente a auditar resulta fundamental para poder evaluar
los riesgos de auditoría y programar la naturaleza, alcance y oportunidad de
los procedimientos a realizar.
Dentro de la información a analizar debe estar incluida: información
organizacional general y específica de la parte ambiental, marco legal y
normativo, antecedentes (informes de auditoría anteriores y de control
interno), políticas, planes y programas, y entorno social. Es importante
determinar el área ambiental de influencia, que consiste en conocer con
quién o con quienes interactúa la entidad o proyecto evaluado, tanto desde
lo interno como lo externo.
6.2.2. Análisis de riesgo
Una vez realizado un análisis general de la entidad o de la problemática
ambiental, se debe realizar un análisis del riesgo que permita establecer un
elemento de juicio para la identificación y selección de áreas críticas, áreas
21
de potencial interés para el control, o áreas propensas a ineficiencias,
irregularidades e incumplimiento de objetivos y metas.
La metodología de evaluación de riesgos permite identificar los niveles de
riesgo asociados con cada proceso del universo auditable y en función de
ello asignar en forma proporcional los recursos disponibles. Genera un uso
más eficiente de los recursos pues a los riesgos más importantes se buscará
asignarles recursos suficientes, sin descuidar áreas que en una revisión
preliminar hayan resultado valoradas con un menor riesgo. En ese sentido la
planificación de la auditoría juega un papel fundamental, y la valoración del
riesgo constituye un elemento de juicio importante para esta fase de
planificación.
6.2.3. Determinación de las líneas de investigación
Las áreas, proyectos, procesos, sistemas, actividades, que de acuerdo al
análisis de riesgo realizado serán examinados y por lo tanto se consideran
aspectos de potencial importancia en la ejecución de la auditoría.
Para la determinación de las líneas de investigación se deben tener en
cuenta, entre otros: la materialidad, la evaluación de control interno, el
interés gubernamental, lineamientos organizacionales, la política de cada
EFS, la auditabilidad, así como la trascendencia de los posibles resultados a
informar.
6.2.4. Fuentes de criterio.
Integrados por los actos administrativos, acuerdos, reglamentos internos y
gubernamentales, convenios Internacionales, literatura del tema, leyes,
normas, políticas públicas. También se pueden considerar indicadores de
rendimiento o mejores prácticas de gestión en entidades análogas, en el
ámbito interno e internacional.
22
6.2.5 Programa de Auditoría
Una vez obtenido un conocimiento acabado del ente y en base a los riesgos
determinados por el auditor, el proceso de planificación dará como resultado
un Programa de auditoría.
Este programa es definido como un esquema lógico, secuencial y detallado
de las tareas a realizar y los procedimientos a utilizar, determinando la
extensión y oportunidad en que serán aplicados y los recursos humanos
abocados a cada uno de ellos. Dicho programa debe guiar la acción del
auditor y servir como elemento para el control de la labor realizada.
El programa debe ser flexible ya que puede admitir modificaciones, mejoras
y ajustes que se consideren pertinentes durante el curso de la auditoría.
6.3. Ejecución de la Auditoría
En la fase de ejecución se tiene en cuanta el plan detallado y secuenciado
de auditoría, que establece por proyectos; líneas o áreas las labores que
han de desarrollarse según cada objetivo de auditoría ambiental definido.
En esta etapa el auditor deberá tener en cuenta el desarrollo de las
siguientes actividades básicas:
a. Revisión, ajuste y aplicación de programas de auditorías de gestión ambiental.
b. Aplicación de procedimientos.
c. Determinación de los hallazgos o del resultado.
d. Preparación de las conclusiones.
23
6.3.1 Aplicación de procedimientos - Hallazgos
Se llevarán a cabo los procedimientos establecidos en la etapa de
planificación. El objetivo es recopilar evidencias suficientes sobre el
funcionamiento de las actividades, sistemas y controles identificados durante
la etapa de investigación preliminar.
Los hallazgos ambientales encontrados en la auditoría realizada pueden ser
de cumplimiento o de gestión. El hallazgo de cumplimiento es la desviación
o incumplimiento de normas y/o procedimientos y el de gestión es definido
como aquellos hechos cuyos aspectos sustantivos son ambientales,
causados por acción del hombre que originan un detrimento del medio
ambiente, una afectación al equilibrio ecológico y/o una vulneración al
derecho de los ciudadanos al medio ambiente sano.
El hallazgo ambiental obtenido en este proceso debe estar basado en
hechos y evidencia precisas y debidamente soportadas.
El hallazgo es fundamentalmente la diferencia entre el ser y el deber ser
(criterio). Se deberá informar las desviaciones teniendo en cuenta que el
hallazgo deberá reunir las siguientes condiciones:
a. Debe ser significativo, teniendo en cuenta el impacto ambiental
ocasionado (reversible o irreversible, acumulativo, leve, grave, de largo
plazo).
b. Debe estar basado en hechos y evidencias precisas debidamente
soportadas.
c. Debe ser objetivo y completo.
d. Debe estar basado en una razón suficiente para respaldar las
conclusiones y ser verificable
24
e. Debe ser convincente, claro y preciso, para un tercero que no haya
participado en la ejecución.
f. Debe ser útil y por ende contribuir a la economía, eficiencia, eficacia
y a la promoción de un medio ambiente sano
6.4. Informe de auditoria
Las conclusiones serán volcadas en un informe donde se describirán los
hallazgos y se formularán las recomendaciones u observaciones pertinentes.
En el caso de auditorías ambientales el contenido del informe comprenderá
los siguientes elementos:
- Título
- Destinatarios
- Objetivo de la auditoria: Identificación del plan y programa
- Equipo Auditor
- Alcance y limitaciones
- Normativa aplicada
- Metodología utilizada
- Hallazgos y observaciones
- Opinión (Conclusiones y recomendaciones)
6.5. Seguimiento de recomendaciones
La auditoría de gestión ambiental no alcanzaría sus objetivos si no se
implementan y materializan las recomendaciones incorporadas en el
informe, las que deberían de ser un soporte para una mejor gestión de las
entidades auditadas contribuyendo a mejorar las condiciones ambientales y
a reducir los niveles de contaminación.
25
7. LAS AUDITORÍAS COORDINADAS. NUEVA TENDENCIA.
Como hemos mencionado “lo ambiental” es una materia transversal, que no
responde a jurisdicciones geográficas, políticas e institucionales cerradas. La
problemática trasunta todos los niveles, el local, el nacional, el regional y el
global.
En este entendimiento y el marco de organizaciones como INTOSAI –
OLACEFS se fortalece la idea del valor que adquieren las Auditorias
Coordinadas como generadoras de información local y regional y por las
características de su desarrollo, la creación de capacidades de sus actores.
Las auditorías coordinadas constituyen una forma de colaboración entre las
EFS para ejercer el control sobre cuestiones de naturaleza internacional o
regional, que revisten interés para los países involucrados.
En las auditorías coordinadas cada Entidad Fiscalizadora Superior
participante realiza produce su propio informe, pero en virtud de la existencia
de objetivos compartidos, contribuye con su trabajo a la producción de un
informe “único”, “conjunto”, “consolidado” o “coordinado”.
Lo virtuoso de este tipo de auditoría surge en la etapa de planificación,
donde las EFS participantes buscan construir una matriz que contenga
objetivos comunes bajo parámetros uniformes. La búsqueda de consensos
sobre las realidades de cada país determina que el Informe Consolidado
emerja como una síntesis de la situación regional.
Los beneficios de las Auditorias Coordinadas desde el punto de vista de la
creación de capacidades se expresa en el fortalecimiento de las
metodologías de auditorías, en ampliar las áreas de conocimiento, en la
formación de una red de especialistas bajo el lema de “aprender haciendo” y
26
desde los productos generados se expresan en los informes de cada EFS, el
informe consolidado, el benchmarking que ello conlleva, el fortalecimiento
del dialogo institucional y el aumento de la visibilidad
En el seno de la COMTEMA (Comisión Técnica Especial del Medio
Ambiente) de la OLACEFS, se han desarrollados auditorías coordinadas. En
2011 se realizo la Auditoria Coordinada de Recursos Hídricos, de la que
participaron 9 países. En el año 2013 fue el turno de la Auditoria Coordinada
de Áreas Protegidas.
Actualmente se encuentra en ejecución la Auditoria Coordinada de Pasivos
Ambientales, participan los equipos técnicos de ocho países de la región.
8. CONCLUSIONES
La buena gobernanza, el proceso de tomar decisiones y determinar si se
implementan o no, es esencial para asegurar que la protección ambiental y
desarrollo sustentable produzcan resultados creíbles.
Los organismos de control y sus auditorías juegan un papel fundamental en
el apoyo a la buena gobernanza mediante la mejora en la rendición de
cuentas y la transparencia.
A través de exámenes prácticos, objetivos y rigurosos de cómo los
programas, leyes regulaciones y objetivos ambientales y de sustentabilidad
son gestionados, implementados y monitoreados a nivel nacional, las
entidades fiscalizadoras superiores contribuyen a tal fin.
La auditoría ambiental trasciende del control a la contaminación empresarial
y su enfrentamiento con el Estado, hacia el control ambiental de los recursos
hídricos, a la biodiversidad y al cambio climático. Esto posibilita evaluar la
observancia de las políticas públicas que permita garantizar el derecho a un
ambiente sano, el manejo adecuado de los recursos hídricos, el manejo
27
sustentable de la biodiversidad y la adaptación al cambio climático para las
generaciones futuras.
Para ello es necesario un sistema institucional solvente, basado en
estructuras organizacionales consolidadas, que garanticen la transparencia
en la toma de decisiones, adecuados mecanismos de coordinación y un
modelo eficiente de supervisión y control.
Finalmente poner de manifiesto la importancia que los organismos de control
público externos tendrán en el seguimiento y control las decisiones
ambientales para el futuro de nuestro país. Su rol será fundamental.
28
9. CITAS BIBLIOGRAFICAS
1. ANTUNEZ Alcides Francisco. “Nuevas Tendencias de la Auditoria con
enfoque Ambiental”. Urbe et Ius. Cuba, 2015.
2. CONTRALORIA General de Ecuador. “Normas técnicas de control
externo ambiental”. RO 532. Ecuador. 2002
3. EL CONTRO PÚBLICO, Secretariado Permanente de Tribunales de
Cuentas de la Republica Argentina. Ed. Nº 113. 2012.
4. GLOBAL ENVIRONMENT OUTLOOK. Resumen para América Latina
y el Caribe. Naciones Unidas – PNUMA. 2012.
5. INTOSAI. “Auditoria sobre respuestas del Gobierno al Cambio
Climatico”. Working Group of environmental auditing. 2010.
6. INTOSAI. “Auditoria Ambiental y auditoria de la regularidad”. WGEA.
2011.
7. INTOSAI. “Desarrollo Sostenible: El papel de las entidades
Fiscalizadoras Superiores”. WGEA. 2011.
8. INTOSAI. Mejorando el desempeño nacional. La auditoria ambiental
respalda mejor gobernanza y gestión. www.intosai.org. 2012
9. INTOSAI. “Orientación para la ejecución de auditorías de actividades
con perspectiva ambiental”. WGEA. 2012
10. INTOSAI. ISSAI 5110. Orientación para la ejecución de Auditorias de
actividades con perspectiva medioambiental. www.intosai.org
11. INTOSAI. ISSAI 5120. Auditoría Ambiental y auditoria de la
regularidad. www.intosai.org
12. INTOSAI. ISSAI 400. Normas para la elaboración de los informes de
fiscalización Pública. www.intosai.org
29
13. INTOSAI, EFS-ONU. Auditoria del medio ambiente. Retos presentes
y futuros. Revista Internacional de Auditoria Gubernamental. 2012
14.MONTRUL, Silvia Elisabeth. “Las estrategias de control de un
Tribunal de Cuentas en la aplicación del principio de prevención
ambiental”. Facultad de Derecho. UBA. Argentina, 2010.
15.REVISTA técnica dos Tribunais de Contas. RTTC. Año 1 Nº 1. Ed
Forum. Belo Horizonte, Brasil, 2010.
16.SAIGOS, Fernanda Cecilia. “Auditoria Medioambiental”. Facultad de
Ciencias Económicas. UBA. Buenos Aires. 2001
17.SERRANO, José Luis. “Principios de derecho ambiental y ecología
urbana”. Ed. Trotta. Madrid, España. 2007.
18.SILVA, Marta Varela. “Auditoria Ambiental. Nuevos caminos en el
Control Externo”. Revista Iberoamericana de Contabilidad y
Administración de Empresas. Ed. Gestión Joven. Nº 8. Rio de Janeiro.
Brasil. 2010
19.SIMPOSIO internacional sobre Gestào Ambiental e controle de contas
públicas: O papel dos tribunais de Contas. Ed. Forum, Belo Horizonte,
2011.
30
![tesina 29nov2010[1] _3_.pdf - Repositorio Digital IPN](https://img.pdfslide.net/doc/110x75/6357f3b2d6600031cb0b5e34/tesina-29nov20101-3pdf-repositorio-digital-ipn.jpg)
