陳吉仲 中興大學應用經濟學系

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—社會經濟評估及成本效益分析之方法論以國光石化為例

報告內容經濟學角度看國光石化案 —效益和成本的定義 以國光石化為例結論

經濟學角度看國光石化案 石化產業在生產過程中產生許多負面的外部性問題，如溫室氣體排放增加、全民健康風險增加、危害農漁產品品質、破壞生態和溼地及地層下陷等問題，因此外部成本須內部化，否則將產生市場失靈。

市場失靈時，政府須校正市場失靈，若放任市場失靈，則為政府失靈。

若市場和政府同時失靈？此非經濟學的問題。

衡量重大決策的兩大經濟指標 效率：成本效益分析是從效率的角度出發，亦即國光石化投資案會增加或減少人民多少福利？另外效率方面亦會評估經濟影響，如國光石化投資案的經濟影響中會增加多少 GDP或就業人數。

國家近年來的重大決策皆是從效率出發，如貿易自由化的簽署，因此社會福利和 GDP皆增加，但是所得差距也跟著拉大。

公平：國光石化開發案亦須考量公平的指標，亦即國光石化投資案，增加了哪些人那些地區的福利 ? 減少了哪些人那些地區的福利。

效益與成本分析的原則 環境政策與開發計畫之決策，應考量其對社會所有成員所導致的所有成本與效益

效益是社會所有成員福利之改善，社會所有的成員可分成消費者和生產者，故包括消費者剩餘及生產者剩餘（利潤）

成本是社會所有成員承擔之機會成本 效益與成本都包含內部與外部兩部份

資料來源：蕭代基 (201 1 )

效益的定義 產值 ?

GDP（附加價值）？ 社會福利 ?

GDP的定義 國內生產毛額（ GDP）係指一國在該國「國內」的「一定期間內」，所生產出來供「最終用途」的商品與勞務之「市場價值」

「最終用途」的商品與勞務，又稱為「最終產品」(final products)，與此相對應的，是生產過程中的中間產品 (intermediate products)

GDP僅計算最終產品的價值，因為如此才不會重複計算（ double counting）而高估 GDP

GDP的計算方法包括 附加價值法 支出法 要素所得法 最終產出法 : C+I+G+(X-M) 資料來源：蕭代基 (201 1 )

附加價值計算方法

生產廠商原材料 :

原油及輕油

中間產品乙烯

中間產品(聚乙烯或塑膠 )

中間產品(塑膠杯 )

最終產品珍珠奶茶

石化上游廠商 $1000

石化上游廠商 $2500

石化中下游廠 $3000

石化下游廠 $3200

飲料業者 $3210

附加價值 $2210

要素所得計算法

要素所得計算法單位：百萬元

年份 國內生產毛額

營業盈餘 受僱人員報酬 固定資本消耗 間接稅淨額原始值 比例 原始值 比例 原始值 比例 原始值 比例

1999 9,335,546 3,307,088 35.42% 4,653,349 49.85% 1,017,538 10.90% 357,571 3.83%

2000 9,857,130 3,519,057 35.70% 4,893,571 49.64% 1,107,254 11.23% 337,248 3.42%

2001 9,644,040 3,332,529 34.56% 4,799,050 49.76% 1,193,448 12.37% 319,013 3.31%

2002 10,064,812 3,694,321 36.71% 4,791,056 47.60% 1,234,946 12.27% 344,489 3.42%

2003 10,405,917 3,822,051 36.73% 4,957,883 47.64% 1,306,307 12.55% 319,676 3.07%

2004 11,027,829 4,029,449 36.54% 5,199,412 47.15% 1,441,236 13.07% 357,732 3.24%

2005 11,410,034 4,095,325 35.89% 5,436,252 47.64% 1,510,609 13.24% 367,848 3.22%

2006 11,892,817 4,204,829 35.36% 5,698,931 47.92% 1,623,473 13.65% 365,584 3.07%

2007 12,482,448 4,531,469 36.30% 5,850,552 46.87% 1,742,202 13.96% 358,225 2.87%

2008 12,261,407 4,094,484 33.39% 5,936,309 48.41% 1,909,114 15.57% 321,500 2.62%

2009 12,096,882 4,132,953 34.17% 5,724,071 47.32% 1,945,767 16.08% 294,091 2.43%

薪資所得之比例下降，而廠商 (營業盈餘及固定資本消耗 )比例在增加。

GDP 作為社會福利指標的問題 美國耶魯大學William Nordhaus 與 James Tobin 教授於 1972的著作「 Is growth obsolete?」中質疑以 GDP衡量社會福利變動的正確性

發明經濟福利衡量指標 (Mesure of Economic Welfare, MEW) 希望以此取代 GDP作為衡量福利的指標

經濟福利衡量的計算方式： 經濟福利衡量＝ GDP＋對經濟福利有益的項目－對經濟福利有損（如：公害等）項目

Nordhaus 與 Tobin 指出美國每年經濟福利所得，幾乎只有 GDP的一半

GDP並沒有辦法反映社會福利變動• 未列非市場的經濟活動• 未列入地下經濟活動• 忽略休閒價值• 忽略外部成本

• 無法顯示產業結構的變化• 無法顯示財貨品質的進步• 無法顯示生產技術的進步• 無法顯示所得分配狀況

資料來源：蕭代基 (201 1 )

PS

效益的定義

CS

根據環境經濟學（如蕭代基等人之教科書），一個投資案的效益為其所帶來之社會福利。

P

Q

S

Do

Welfare

效益的定義 (續 ) 主要產品市場成本與效益的分析

未建廠之消費者剩餘 : AEP*

未建廠之生產者剩餘 : ADP*

建廠之消費者剩餘 : BEP’*

建廠之生產者剩餘 : BCP’*

淨效益 : ABCD

願付價格 : AQ *OE

資料來源：蕭代基 (201 1 )

效益的定義 (續 ) 次要產品市場成本與效益的分析

Rule: We should ignore effects in undistorted secondary markets, regardless of whether there are price changes, if we are measuring benefits in the primary market using empirically measured demand schedules that do not hold prices in secondary markets constant.

資料來源：蕭代基 (201 1 )

國光石化投資案 效益和成本範圍之認定

國光石化興建案成本與效益項目的認定

效益 成本

內部效益生產者剩餘（該國公司主要產品）消費者剩餘（該國公司產品）

內部成本建廠成本營運成本

外部效益無

外部成本健康、農業、生態、溫室氣體、地層下陷、材料、景觀損失

國光石化不興建案成本與效益 國光石化不興建的效益包含了溫室氣體的減量、全民的健康之維護、優良的農產品、水資源供需的確保、溼地和生態之功能等效益。

國光石化不興建的成本是對石化產業的經濟損失。

國光石化的效益範圍 假設國光石化上中游為一家廠商。 石化中游產品（即塑膠原料和化學器材）等市場之社會福利。

國光石化的外部成本範圍 溫室氣體減量成本 健康風險成本 安全農漁業產品成本 生態及環境成本 地層下陷成本

排放溫室氣體之外部成本溫室氣體減量成本。溫室氣體排放所造成的損失，如導致全球暖化之衝擊。

未來若未能達到減量的水準下，可能被貿易制裁的成本。

健康風險成本 全台各地的呼吸道、心血管疾病等住院人數和死亡人數增加之成本死亡時的健康成本住院和門診成本

不良日無法工作之成本 全國民眾壽命減少的代價 全台民眾因住院而無法工作的損失，亦即造成邊際生產力下降之成本

健康傷害、面臨死亡風險等心理因素之損失

安全農漁業產品成本 背景

彰化及雲林地區供應全台 1/3以上的優質稻米、 4成以的新鮮蔬菜和豬肉及雞蛋、 8成以上的文蛤。

成本難以購買到安全的農漁產品農漁產品的產值損失農漁民失業後的影響對當地旅遊業及海鮮餐飲業造成的經濟影響

生態及環境成本 全台僅有黑泥沙灘和溼地及其生物的多樣性將遭受到破壞。

瀕臨絕種的中華白海豚將遭受到重大的威脅。 對當地生態旅遊業造成的經濟影響。

地層下陷成本 國光石化設廠後，北彰化水資源引到南彰化，再加上未來氣候變遷之影響，將導致未來中部地區的水資源供給更困難，地層持續下陷，其所造成鉅額的社會成本。公共支出的增加地價的減少土地價值下降高鐵無法營運大肚溪揚塵對健康之危害

國光石化案在公平指標之分析

公平性問題一：就業和失業 以六輕為例，台塑六輕興建後增加一萬個工作就業機會，但有六成以上的比例是外籍勞工。在六輕興建前的雲林縣之漁民有 3萬 8千人，在 2008年時僅剩 2萬 8千人。

國光石化興建後預計增加 1萬 2千個工作機會，有大部份是來自於高雄遷廠後的員工。彰化縣有 1萬 5千個養殖戶，將會受到國光石化設廠影響。

公平性問題二：公有溼地的使用權 目前有六萬個民眾參與當地的溼地之環境信託，亦即透過 NGO團體來向政府購買這塊八千公頃的溼地。但是政府卻認為由 NGO所組成的團體無法認購這塊公有的溼地。

國光石化六家廠商透過行政體系，由行政院認定國光石化是一重大投資案，因此國光石化可優先購買此塊溼地。

六萬個民眾對六家廠商在公有溼地的使用權。

公平性問題三：溫室氣體之排放與減讓 溫室氣體排放加速上升

全國 2008年的二氧化碳排放量是 2億 5千 5百萬公噸，台塑六輕每年排放 6755.7萬公噸 CO2，排除麥寮汽電產生之 2498.3萬噸， 一年排放溫室氣體 4257萬公噸，國光石化預估可能排放 1200萬公噸到 2300萬噸，兩家廠商將占全台溫室氣體排放量的 1/3 。

違反國家宣誓溫室氣體減量之目標目前台灣每個人之平均排放量為 12.08公噸 /人 /年，已高於世界平均值 4.38公噸 /人 /年，高於 OECD國家之10.97公噸 /人 /年，按國光石化估算每年排放 1200萬噸，相當每人會新增 0.55公噸 /人 /年之排放量，顯然違背政府希望在 2016至 2020年，將二氧化碳排放量降至 2008年排放水準（ 11.68公噸 /人 /年）及 2025年再降至 2000年排放目標（ 9.73公噸 /人 /年）。

兩家廠商排放大量溫室氣體，卻由全民承受減讓之成本和痛苦。

公平性問題四：水資源分配不公 縮小規模後仍要每日 22萬公噸用水，將排擠到其他部門水資源之需求，農業即是一例。

水資源分配順序絕非工業為優先。

公平性問題五：用水用電價格合理性 為何石化產業上游廠商用水和用電之價格皆是民生使用價格的一半 ?

為何政府要花 270億元來由北彰化運水至南彰化之支出 ?

公平性問題六：不同區域和團體所得分配和健康風險之不公平性 在縮小規模下由開發單位評估 GDP將增加 2400億元，分配至一般薪資所得階層者的比例為47.32%，在 1050萬就業人數中，每人每年只增加1萬 800元。而 34.17%分配至全國製造業家數（約 8萬 300家），因此每個廠商每年增加了 102萬元之 GDP。

此產生增加之 GDP，換算為人均後，由企業家所獲得之人均 GDP是一般薪資階層者的 100倍，在扣除國光石化對壽命的影響之後，企業家的壽命可大幅度增加，一般民眾的壽命卻因而減少。

結論 以經濟角度分析國光石化在彰化設廠，結論和建議如下：

須同時考量經濟學中效率和公平兩大指標。 國光石化投資案效益和成本分析之效益為社會福利。 政府須將國光石化之外部性成本內部化。 政府評估國光石化案時，應考慮其他替代方案的評估，如評估開放至國外設廠，如此才對國家真正有利。

馬總統在 3/30日與反國光石化團體見面時，特別說明希望將「經濟之成本和效益，健康風險及水資源」等問題於國光石化的環評過程中加以討論，故環保署應召開國光石化環評之專家會議。