Embed Size (px)
DESCRIPTION
Citation preview
1
ПРОЕКТИРОВАНИЕ РЕФОРМ
Полтерович В.М
ЦЭМИ РАН, ИЭ РАН, МШЭ МГУ Москва
21 октября 2014
2
Источники
• Полтерович В.М. Элементы теории реформ
М.: Экономика, 2007- 447 с.
• Полтерович В.М., Старков О.Ю. Формирование ипотеки в догоняющих экономиках: проблема трансплантации институтов. М.: Наука, 2007– 196 с.
• Полтерович В.М. (2012). Проектирование реформ: как искать промежуточные институты. Montenegrin Journal of Economics , Vol. 8, No 2.
• Полтерович В. М. (2012, 2013). Приватизация и и рациональная структура собственности. Экономическая наука современной России.
• Д. Г. Ильинский, Полтерович В.М., Старков О.Ю. (2014). Разработка и исследование ссудо-сберегательных программ ипотечного кредитования: динамическая модель. ЭММ, №2
• Д. Г. Ильинский, Полтерович В.М., Старков О.Ю. (2014). Линейки ссудо-сберегательных тарифных планов: обобщение идеи стройсберкасс. ЭММ, №4.
3
1. Введение Становление институтов -три процесса: • Естественный отбор (Alchian (1950), Норт (1998))• Конструирование- создание принципиально новых
институтов • Тамбовцев(1997), Полтерович (2007, 2012) • Трансплантация - заимствование институтов из
передовых систем (издержки меньше!) La Porta et al (1998), Berkovitz at al (1999), Олейник (2000),
Полтерович (2001)
• Реформы -конструирование и трансплантация- требуют проектирования
4
Реформы в развивающихся странах
чаще всего не дают ожидаемых результатов: • Начало 20 века: переход к плановой экономике.• Латинская Америка и Карибский бассейн:
1980-ые - спад 0,8% в год, 1990-ые - рост 1,5 % в год. • Средний Восток и Северная Африка:
1980-ые - спад 1% в год, 1990-ые - рост 1 % в год. • 26 стран Вост. Европы и бывшего СССР :
1990-ые - спад около 30% ВВП.
5
Опыт России• В 1913 г. российский ВВП на душу составлял 28%
от уровня США по ППС. В 2005 г. цифра оказалась почти такой же –около 27% ( данные правительства США). За это время Япония уменьшила отставание с 25 до 76%, Южная Корея- с 16 до 56%, Норвегия – с 43 до 110%, Ирландия – с 51 до 100%. Правда, для Англии и для большинства стран Латинской Америки и Африки отставание увеличилось. Например, для Чили – с 50% до 29%.
• Требуется методология проектирования реформ!• В течение 2000-х быстрые темпы-
восстановление+роль государства• ВНП на душу (ППП) за 2012 -45% от США. • Движение Ups and Downs. Ловушка среднего дохода
6
Общая постановка задачи реформирования
Реформа = последовательность (промежуточных) институтов, соединяющая исходное состояние с желательным в подходящем институциональном пространстве (+ правило, определяющее условия переходов от каждого промежуточного института к последующему).
Задача реформирования: проектирование и реализация эффективной институциональной траектории.
Критерий эффективности: улучшение благосостояния всех (основных) групп населения (Парето-улучшение).
7
Пример: правило голосования в Совете министров ЕС (Council)
• Римский договор (1958): Совет министров ЕС (Council)- 130 хозяйственных, социальных и политических вопросов. Для 47% из них - правило единогласия. Оно затрудняет принятие решений .
• Культурные и институциональные ограничения: неразвитость институтов принятия решений в ЕС , члены ЕС не доверяли друг другу.
• Число вопросов росло, а значение правила единогласия убывало: 44% всех вопросов – в 1987, 40% - в 1999, 32%- 2003, 27% - в 2009. (одновременно рост числа вопросов и членов ЕС от 6 до 27).
• К 2009 г. (Лиссабонский договор)- правило единогласия -лишь для 27% из 359 вопросов. Все большее значение - правило квалифицированного большинства (Biesenbender, 2011, p. 13).
• Правило единогласия обеспечило возможность взаимодействия. При этом ослаблялись ограничения: росло доверие, формировались институты управления ЕС.
• Число вопросов и доля вопросов, решаемых единогласно, – параметры промежуточного института.
8
Основные задачи теории:
• Объяснить, почему развивающиеся страны не становятся развитыми.
• Разработать методы решения задачи реформирования различных институциональных подсистем.
• Основная практическая задача: создание руководства для реформаторов.
• Преодолевается дилемма «шоковая терапия – градуализм» (понималась как вопрос о скорости реформ, либо как вопрос об одновременном либо последовательном проведении нескольких реформ).
• На первый план выдвигается проблема выбора подходящего институционального пространства и последовательности промежуточных институтов.
Полтерович (2001), Qian (2001)- transition institution, Rodrik (2008) – second-best institution.
9
2. Трансакционные и трансформационные издержки
• «Трансакционные издержки» - издержки соблюдения нормы- и выигрыш агента зависят от нормы поведения («поток»).
• Трансформационные издержки- издержки на переключение от одной нормы к другой («запас»).
• Условие переключения для агента: разность приведенных выигрышей больше трансформационных издержек.
10
Издержки институциональной трансформации (1)
1. Отвлечение ресурсов из традиционных сфер инвестирования
Castanheira, Roland (1995)2. Дезорганизация: A. Старая система разрушается раньше, чем
проявляется эффективность новой. Blanchard, Kremer (1996) B. Рассогласованность действий агентов при
движении к новому равновесию.3. Интенсификация перераспределительной
деятельности (борьба за переходную ренту).
11
Переходная рента-1
• Любое институциональное изменение деформирует систему ограничений, действующих в экономике, и приводит к изменению поля возможностей для хозяйствующих субъектов. Если возникают новые ограничения либо ослабляются старые, то создаются и новые привилегированные позиции, позволяющие получатьпереходную ренту - дополнительную «сверхнормальную» прибыль. Появление новых возможностей рентоизвлечения обычно интенсифицирует перераспределительную активность в ущерб производству (лоббирование, коррупция, воровство, и т.п.).
• (Полтерович (1999); см. также Gelb, Hillman, Ursprung (1996), Hellman (1998)).
12
3. Стратегии реформ: шоковая терапия (1)
Шоковая терапия- единовременное
радикальное изменение системы институтов
Аргументы «за»:
1. Скорость 2. Комплексность
3. Наличие порога
4. Противники не успевают консолидироваться (Сакс (1994), Boyko, Shleifer, Vishny (1995))
5. Ловушка частичных реформ (Hellman (1998))
13
Шоковая терапия (2)Аргументы «против»: 1. Длительный переходный процесс2. Трудность адаптации к имеющимся институтам и
массовой культуре, трудность коррекции.• Дисфункции : атрофия, перерождение, отторжение,
институциональный конфликт. Примеры в России: закон о банкротстве,
прогрессивный налог на доходы физлиц, рынок ГКО, рыбные аукционы, ипотека (АИЖК)
• Институциональные ловушки: формирование равновесных, устойчивых, но не эффективных институтов.
Бартер, неплатежи, коррупция, теневая экономика.
14
Шоковая терапия (3)Аргументы «против»:
3. Шок вызывает протест против реформ (негативные институциональные ожидания).
4. Высокие издержки: отвлечение ресурсов из традиционных сфер инвестирования, дезорганизация и присвоение ренты.
15
Шоковая терапия (4)Аргументы «против»:
5. Возможность разделения на этапы в подходящем институциональном пространстве: использование промежуточных институтов
(нет порога).
6. Возникают дисфункции институтов и
институциональные ловушки
16
Шоковая терапия (5)
• Китай: Большой скачок (1958-1961); cпад 62/58 = 35%
• Культурная революция (1966-1970); спад 68/66= 12% (Maddison)
Россия• Либерализация цен (1992)• Приватизация (1993-1994): в 1993 г. уд. вес негосуд.
предпр. в основных отраслях промышленности составил более 75% по числу предприятий, более 55% по объему пр-ва и более 50% -по численности персонала.
• Либерализация внешней торговли (1992)
17
Стратегии реформ: Выращивание
• Выращивание - поддержка естественной эволюции существующего института
• «За»: 1.Низкие издержки• 2. Возможность адаптации и коррекции• «Против»: 1. Не всегда существует
подходящий институт • 2. Низкая скорость Корпоративное управление в России
18
Стратегия промежуточных институтов
• Реформа – не одномоментный акт, а построение последовательности (промежуточных) институтов в подходящем институциональном пространстве, соединяющей начальный институт с финальным -желательным. • Каждый промежуточный институт удовлетворяет действующим ограничениям.• Последовательность д. быть эффективной.• Понятие промежуточного института:Полтерович (2001)Qian (2001)- transition institutionRodrik (2008) – second- best institution
19
Функции промежуточных институтов
• Промежуточные институты способствуют ослаблению ограничений – культурных, институциональных, политических, технологических или ресурсных, которые препятствуют дальнейшему движению.
• Обычно выполняют функции финального (желательного) института.
20
4. Как искать промежуточные институты-1Три стратегии поиска
• Использование существующего института, его развитие в нужном направлении. Муниципальные предприятия в Китае в процессе формирования частного сектора.
• Конструирование качественно нового промежуточ-ного института. Социалистическая экономика. Европейский Союз. Либерализации цен в Китае.
• Трансплантация (заимствование, импорт ) промежуточного института из более развитой институциональной среды. Словакия и Чехия в 1992-1993 гг.– стройсберкассы . Россия 1992 г. – либерализация цен и внешней торговли, приватизация, и т. п.
21
Как искать промежуточные институты-1аВажное замечание
• При трансплантации и конструировании институтов могут использоваться все три стратегии поиска промежуточных институтов.
• Например, при трансплантации: Либерализация цен в Китае – конструирование
дуальной системы. Приватизация в Китае – действующий
институт муниципальных предприятий. Создание массовой коммерческой ипотеки в
Чехии –заимствование стройсберкасс.
22
Как искать промежуточные институты -2Линейка институтов
• Линейка - это параметризованное множество институтов. Аналог: линейка товаров.
• Линейка (возможных) промежуточных институтов (ЛПИ) : при одном из значений «параметра» (возможно, векторного) получаем начальный институт, при другом – финальный(желаемый, но не обязательно точно определенный). Остальные значения -возможные промежуточные институты.
• Пример: Совет Министров ЕС – два «параметра»: список решаемых вопросов и список вопросов, решаемых единогласно.
23
Как искать промежуточные институты -4Два подхода к конструированию
1. Метод вытеснения
• «Конкуренция» старого и нового (желательного) институтов, агенты могут выбирать между ними. В системе предусматриваются параметры, направленное изменение или «естественная» эволюция которых приводит к частичному или полному вытеснению старого института новым . В переходном режиме оба института и конкурируют, и дополняют друг друга, формируя промежуточную институциональную среду.
• Пример: выбор момента выхода на пенсию – чем позднее, тем больше пенсия. Если ее увеличение значительно, то возраст будет «добровольно» повышаться.
• Формирование ипотеки – стройсберкасы.
• Сублинейка институтов –последовательность промежуточных институтов, существующих одновременно , содержащая начальный и финальный институты. Порождает распределение агентов, которое, эволюционируя, сосредоточивается на финальном институте.
24
Как искать промежуточные институты -5Два подхода к конструированию
2. «Смешивание»• Формирование «смеси» старого и нового институтов в той или
иной «пропорции». «Пропорция» задается соответствующими параметрами, которые формируют линейку.
• Либерализация цен в Китае. Смесь накопительной и распределительной пенсионной систем.
• Приватизация в Словении: смесь государственной+ коллективной и частной собственности. Успешная реформа!
• 20% акций предприятия – бесплатно работникам и их родственникам; 40% - государственным фондам; 40% - либо внешним инвесторам, либо всему коллективу предприятия, либо его менеджерам. 6 лет. Каждый из вариантов выбран в трети случаев.
• Промежуточный институт = «смесь» старого (коллективная и государственная собственность) и нового (частная собственность).
25
Как искать промежуточные институты -6Снижение трансформационных издержек
• Линейка еще не определяет реформу: должны быть указаны последовательность и условия перехода от одного промежуточного институту к другому. Институциональная последовательность (полученная из линейки) не имеет разрывов, если на каждом шаге трансформационные издержки перехода к новому институту не превосходят выигрыша от перехода (измеряемого уменьшением дисконтированного потока трансакционных издержек). Отсутствие разрывов необходимо для успеха.
• Три приема снижения трансакционных издержек: 1) прямая компенсация потерь (дотирование). ( последний этап либерализации валютного курса в Китае). 2) Встроенные механизмы компенсации. Например, увеличение пенсионного возраста может сопровождаться ростом пенсии. 3) Предоставление агентам свободного выбора параметров линейки (в определенных пределах). Дуальная либерализация цен в Китае; свободный выбор момента выхода на пенсию.
26
Опыт Китая: либерализация цен (1)трансплантация+ конструирование +конкуренция (вытеснение,
выращивание)+эксперимент
• Две системы цен - плановые и рыночные (dual track)
Рыночные продажи росли гораздо быстрее, плановая система постепенно исчезала
Qian (1999), McDonell (2004)
1978- эксперимент - 6 предприятий в Сычуани, 1979- около 100 предприятий
1980 - 60% (по выпуску) всех SOE1984 - все предприятия, но разность цен <
20%. 1985 - ограничения сняты
27
Китай: либерализация цен (2)
• К 1993 - плановая система сократилась до 5%, процесс либерализации цен закончился. Он длился 15 лет.
• В России были подобные планы:• Широкомасштабный эксперимент• Доклад Н.И. Рыжкова (1989)
• Теория: Полтерович (1986), • Lau, Qian, Roland (2000)
28
Либерализация цен (продолжение-3)
• В этом примере каждая точка институциональной траектории соответствует промежуточному институту - смешанной системе производства и поставок с определенной долей продаж на свобод-ном рынке. При движении вдоль траектории эта доля уменьшается, а плановые и рыночные цены сближаются, так что получающаяся «институциональная кривая» обеспечивает переход от плановой системы к полностью рыночной.
• Плановые задания и цены – параметры линейки. Она сконструирована. Встроена конкуренция-вытеснение.
• 1). Предприятия и потребители получили возможность адаптироваться к условиям рынка (культурные ограничения) перестроить производственные мощности. 2). По мере расширения рыночных продаж формировалась инфраструктура рынка. 3). Китай избежал производственного спада, быстрой инфляции и неплатежей.
29
Китай: реформа собственности- (1)
Трансплантация+использование имеющегося института+конкуренция (вытеснение)
• Муниципальные предприятия (township - village enterprises) - городские и сельские - мотор экономического роста в Китае в 80-ых годах.
• Собственность городов и сел, фактически - их администраций и партийных лидеров.
• Нечеткие права собственности
30
Реформа собственности (2)
• Доля промышленного пр-ства, %
• Гос. Колл. Частн. Другие
• 1970 88 12 - -
• 1980 75 24 - 1
• 1990 55 36 5 4
• 1996 36 39 15 17 (?)
• 1999 28 35 18 26
31
Реформа собственности (3)
• Муниципальные предприятия в Китае ослабляли ограничения для формирования частной собственности:
• А) школа предпринимательства;• Б) инструмент развития массовой культуры – изменение
отношения к негосударственной собственности;• В) способ расширения производства при плохих
институтах (защита от мафии и федеральной власти).• Лишь немногие из них превратились в частные,
большинство распалось. Вытеснение!
32
Как искать промежуточные институты - 6Две методологии
1. Институциональный эксперимент
• Цель - сократить возможные издержки. Имитация естественного отбора. Планирование.
• Институциональный эксперимент (за редким исключением - аукционы) проводится в реальных условиях: выделяется предприятие, отрасль или регион, где внедряется соответствующий институт.
• В 1984 г. в СССР проводился «широкомасштабный эксперимент»: права предприятий нескольких отраслей были значительно расширены.
• Градуалистские легко реформы сочетаются с институциональным экспериментом; можно менять конструкцию промежуточных институтов и отказываться от продолжения реформ (Roland, 2000).
•
33
Как искать промежуточные институты - 7Две методологии
1а. Институциональный эксперимент-цели
• Выявление препятствий для формирования желательного института.
• Апробация выбранной институциональной линейки (или даже сопоставление нескольких линеек).
• Подбор параметров начального, промежуточных и финального институтов из экспериментальной линейки.
• Выявление условий перехода от одного промежуточного института к другому.
• Завоевание поддержки реформы (ослабление политических ограничений).
34
Как искать промежуточные институты - 7Две методологии
1б. Институциональный эксперимент-цели
Региональное экспериментирование – дополнительные цели:
• Приспособление промежуточных институтов к особенностям региона, в частности, к его культуре и уровню благосостояния.
• Подключение инициативы «снизу» и использование региональных людских и материальных ресурсов.
• Нередко эксперимент предполагает выход за рамки существующего законодательства. Нужен закон об институциональном эксперименте.
35
Китай: либерализация внешней торговли-1
трансплантация + заимствование промеж. института+смешивание+региональный эксперимент
• специальные экономические зоны (СЭЗ)
1979 - две частично открытые провинции- Guangdong, Fujian
1980- еще 4 СЭЗ, своб. цены, частная собственность, ин. инвестиции
1984 - еще 14 открытых прибрежных города
1988- еще одна СЭЗ- Hainan
1992- большинство городов на реке Яндзы и на границах, зоны развития внутри
36
Либерализация внешней торговли(продолжение 2)
Иностр. инвестиции: 1991- $4,1 млрд.
1992-$11 млрд.
До 1994 г. - два обменных курса- плановый и рыночный (dual track liberalization)
В 1994 - плановый курс отменен, предприятиям компенсировали потери
1996 - конвертируемость юаня по текущим операциям, но жесткий контроль по капитальным операциям. Накопление валютных резервов.
37
Либерализация внешней торговли(продолжение 3)
• Специальные экономические зоны (СЭЗ) (вместе с остальной экономикой) выступили как промежуточный институт. При этом благодаря управлению пространственным параметром (увеличением числа СЭЗ) возникла траектория, которая соединила исходное состояние системы с желательным- с режимом относительно свободной торговли для всех китайских предприятий.
• 1). В СЭЗ китайские фирмы учились торговать с Западом и осваивали новые технологии и методы хозяйствования. 2). Правительство, экспериментируя, училось регулировать внешнеторговые связи, подбирало режим торговли.
3). Предотвращен массовый (теневой) вывоз дешевых товаров, разорение отечественных фирм и скачок цен.
38
Как искать промежуточные институты - 8Две методологии
2. Использование теории эволюции институтов
• «Преимущество отсталости» (Александр Гершенкрон ): – возможность заимствовать технологии и институты.. Типичная ошибка: шоковая терапия. Все же задача отыскания последовательности промежуточных институтов проще, чем при конструировании: известна конечная цель и история формирования целевого института.
• Основные разделы проекта реформ. 1. Формулировка целей реформы.
2. Анализ эволюции и опыта трансплантации аналогичных институциональных подсистем в развитых странах.
3. Сопоставление стратегий трансплантации, применяемых догоняющими экономиками к данным подсистемам.
4. Изучение практики функционирования аналогичных институтов в стране-реципиенте.
39
Как искать промежуточные институты - 8Две методологии
2а. Использование теории эволюции институтов
5. Отбор возможных трансплантатов, их модификация и сопоставление с учетом условий страны-реципиента.
6. Выбор последовательности промежуточных институтов и метода управления их трансформацией.
7. Выбор эффективной технологии трансплантации, включая создание необходимых вспомогательных институтов, разработку требуемых изменений в законодательстве и анализ политических процессов, связанных с одобрением плана реформы.
8. Сопоставление интегральных выгод от реформы с интегральными издержками.
9. Разработка методики анализа результатов осуществленных
институциональных изменений.• Нужна теория эволюции трансплантируемого института.
Приспособление к условиям страны-реципиента.
40
5. Задача трансплантации
Особенности рынка трансплантатов Искаженность рынка трансплантатов –
одна из причин дисфункций• Предложение на международных рынках: состязание доноров.
• Внутренние посредники: моральное искушение и ухудшающий отбор.
•Вмешательство государства необходимо для обеспечения эффективной трансплантации.
41
Трансплантация: основные гипотезы
1. Появление нового института – редкое событие. Институциональное развитие осуществляется главным образом за счет трансплантации.
2. Стратегия промежуточных институтов дает более высокие шансы на успех, нежели шоковая трансплантация. «Прыжки» ведут к дисфункциям.
3. Рациональная стратегия трансплантации ускоряет развитие института в среде реципиента по сравнению с донором.
4. Структурная аналогия: трансплантаты в разных странах эволюционируют по аналогичным схемам.
42
5a. Пример: трансплантация ипотечных институтов
• Гипотезы были проверены на примере эволюции ипотечных институтов в мире. Эти институты возникли сравнительно недавно, появились вначале в четырех передовых странах:стройсберкооперативы и ССА- в Англии,сбербанки-в Германии, ипотечные банки- во Франции, агентства вторичного рынка – в США. • В. Полтерович, О. Старков, Формирование
ипотеки в догоняющих экономиках: проблема трансплантации институтов. М.: Наука, 2007.
43
Формирование ипотеки. Виды ипотечных институтов.
1. Ссудно-сберегательные институты: • строительно-сберегательный кооператив (ликвидируемый,
серийный);• строительно-сберегательная касса.
2. Ссудно-сберегательная ассоциация.
3. Сберегательный банк.
4. Ипотечный банк.
5. Агентство вторичного рынка ипотечных кредитов: (Fannie Mae –гос., потом- частное, Ginnie Mae, Freddy Mac-гос.)• торговля закладными;• торговля пулами закладных.
44
Эволюционное дерево ипотечных институтов.
Ликвидируемыйстройсберкооператив
Стройсберкасса
Ссудно-сберегательная ассоциация
СберБанк Ипотечный банк
Гос. агентство вторичного рынка-FM
Частное агентство вторичного рынка -FM
Вторичный рынок пулов закладных
I. МАССОВАЯ ИПОТЕКА II. ЭЛИТНАЯ ИПОТЕКА
1775
1840
1852
1845
1938
III. РАЗВИТЫЙ РЫНОК КРЕДИТА
1971
1968
1768
45
Данные о 125 эпизодах зарождения ипотеки в 63 странах за 230 лет.
Центры эволюции: Англия 4 института (1775 и 1845), Германия (1768), Франция (1852) и США (1932).
Остальные 118 случаев трансплантации подтверждаются историческими свидетельствами об агентах переноса, об образце, наличием указания на общность принципа работы или названия.
Роль трансплантации в развитии институтов
46
Ускорение развития трансплантатов.В Англии ССА создавались 70 лет, в США – ок. 29.
В Германии ССК создавались 67 лет, в Восточной Европе – 0 лет.
Страна-реципиент
Страна-донор, трансплантат (дата возникновения)
Ускорение развития
института, годы
Англия, ликвидир.
кооператив (1775)
Англия, непрерыв.
кооператив (1840е)
Англия, ссудно-сберег. ассоциация
(1845)
США 1831 1850е 1860е ССА-41
Германия 1885 1924 НК-26
Германия, ССК (1952)
Восточная Европа
1992-1999 67
47
72 стартовых эпизодов заимствования: анализ за 230 лет.
Показа-тель
Массовая ипотека
Элитная ипотека
Вторичный рынок кредитов
Старт с ССИ
Старт с ССА
Старт с Ландшафта
Старт с ипотечного банка
Старт с агентства вторичного рынка без секьюрити-зации кредитов
Старт с агентства вторичного рынка с секьюрити-зацией кредитов
Позитивные эпизоды
22
15
13
4 0 0
Дисфункции 1 0 0 4
4
9
Всего эпизодов 23 15 13 8 4 9
48
Опыт внедрения институтов ипотечных ценных бумаг в развивающихся странах
• Руководители целого ряда проектов USAID и Всемирного банка нашли 2 успешных примера внедрения двухуровневой ипотеки (ипотечные банки) среди 28 попыток в 19 странах за последние 30 лет (Lea ea al (2004)). Всего же их около 35.
• В 2002 г. USAID рекомендовало вторичный рынок ипотеки Монголии.
49
Шоковая стратегия :Результаты в России 1992- май 1994
Институт Годы Кол-во кредитов, тыс./ % населения
Объем, млн. долл. США
Коммер. банки
12 11 / 0,007 210
Ценные бумаги (АИЖК и др.)
12 4 / 0,003 46,4
Кооперативы 4 18 / 0,01 145,2
50
Массовый старт стройсберкасс в Словакии и Чехии
Словакия
Чехия
Население, млн. чел. 5,5 10,3
Год старта 1992 1993
Кол-во контрактов через 10 лет, % населения
20 45
Кол-во кредитов через 10 лет, % населения 5 6
Среднее отношение депозитов к ВВП, % в 1-ый / в 7-ой год
0,08 / 0,95
0,1 /4.9
Отношение депозитов к премии, раз 8,5
10,8
51
Стратегия промежуточных институтов (2)Роль государства.
Ср. доля бюджетных дотаций на
жилье в ВВП за
1992-2002, %
Жилищ-ный кредит,
доля в ВВП в 2002 г., %
Ввод,
кв.м на
душу в
2002 г.
Рост ввода жилья в 2002 к 1996,
раз
Слова-кия 1,07 12,7 0,30 2,4
Венгрия 0,74 4,6 0,29 1,1
Польша 1,33 1,8 0,25 1,7
Россия 1,30 (2003) 0,1 0,23 1,0
52
Стратегия промежуточных институтов Становление современной ипотеки в Словакии
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
1996 1997 1999 2002 2005 2010Стройсберкассы Банки Гос.фонд
53
Препятствия для развития передовых форм ипотеки.
1. Высокое отношение цены жилья и доходов.
2. Недостаточная культура сбережения (короткие горизонты, отсутствие навыков бюджетирования, слабая дисциплина).
3. Высокие ставки по кредиту:• Слабые суды;• Отсутствие кредитных историй;• Низкое доверие;• Теневые отношения.
54
ССК как промежуточный институт
• Более длинные сроки, низкая ставка по кредиту и низкая маржа – в результате специализации, совмещения плана сбережений и кредитования, встроенного механизма преодоления информационной асимметрии.
• Источник долгосрочных сбережений и спроса на недорогое жилье.
• Отбор посредством предварительного плана сбережения.
• Ослабление институциональных и культурных ограничений :
• 1). школа заемного и сберегательного поведения для миллионов; укрепление доверия и позитивных ожиданий;
2). создание кредитных историй; 3). увеличение нормы сбережения; отбор надежных
заемщиков для банков.
55
Кризис: сокращение объема новых жилищных кредитов в странах Восточной Европы
и в России.
Страна Сокращение объема новых жилищных кредитов: 6 мес. 2009 по сравнению с 6 мес. 2008
Чехия -25%Словакия -27%Польша -53%Россия -83%
56
Российская ипотека в ловушке.
Вопрос о создании ССК в России остается нерешенным. Закон об ССК отклонялся в 2002, 2004 и 2010 гг.
• Ипотечная система в России удерживается в институциональной ловушке в результате:
а) лоббирования неэффективной системы ее создателями; Hellman (1998)
б) сопротивления банков, опасающихся потери клиентов и субсидий;
в) сопротивления федеральных ведомств – боязнь конфликтов при перераспределении дотаций в пользу вкладчиков ССК.
57
Проектирование выхода из институциональной ловушки.
Кризис ослабил неверные ожидания и сопротивление реформе. Благодаря этому, вероятно, сформировалось «второе окно возможностей».
Проект выхода из ловушки предполагает использование промежуточных институтов – последовательности экспериментальных ипотечных систем регионального уровня.
- банковские спецсчета (а не ССК)!
58 5858
План внедрения
1. Реализация алгоритма стройсберкассы в крупном регионе с помощью банковских жилищных накопительных счетов –эксперимент
2. Дотируемое строительство жилья – снижение цен за счет земли, инфраструктуры и контроля коррупции :
Девелопер в собственности администрации. С ним заключается договор о региональных дотациях на приобретение земли и инфраструктуры в обмен на обязательство продавать жилье по цене, не свыше оговоренной. Банк заинтересован в контроле.
3. Распространение эксперимента на другие регионы 4. Распространение на всю страну
59 59
Выигрыши проекта: а) для государства.
1. Для региональной администрации – повышение результативности жилищных субсидий.
В случае успеха регион оказывается флагманом в развитии новой системы ипотечного кредитования.
2. Для федерального правительства – плацдарм для отработки законодательства и методов управления новым сектором массовой ипотеки; невысокие потери в случае неудачи (поскольку это эксперимент).
60 60
Выигрыши проекта: б) для банков и населения.
3. Для банков – прибыль от спецсчетов, дополнительный спрос на коммерческие кредиты (населению и застройщикам); формирование массового потока заемщиков с кредитными историями.
4. Для потребителей с невысокими доходами и части очередников - возможность приобрести жилье и сократить срок ожидания до 5-6 лет.
В случае успеха проект может стать реализуемым компромиссом между теми, кто поддерживает реформу ипотеки и теми, кто противостоит ей.
Краснодарский экспериментПодготовка: сент.2010- окт.2011
1. Создание АРКК –агентства развития
Заключение договоров
2. Расчеты по Краснодару
3. Опросы населения
4. Принятие закона и инструкций
16 записок для администрации края
5. Разработка моделей
6. Переходный режим: краткосрочное накопление- демонстрационный эффект
61
Модель• Динамическая• Как правило, имеется стационарный режим
Позволяет:• рассчитывать разные варианты схем
накопления и кредитования;• выявлять кассовые разрывы и исследовать
систему на финансовую устойчивость;• исследовать линейки тарифных планов.• Администрирование выплаты субсидий• Профессиональное программирование-
компания Ланит 62
Первые результаты
• Экспериментальный проект реализован в виде банковских накопительных жилищных счетов «Ипотечный» и счетов для перечисления социальных выплат в рамках совместной программы «Строительные сберегательные кассы» администрации Краснодарского края и Сбербанка России.
• Программа вызвала интерес у населения: открыто более 4000 счетов, свыше 50 тысяч граждан обратились за консультациями по процедуре вступления в программу. Проект получил название
«Народная ипотека».
• Две трети вступивших согласились копить 5-6 лет.
• Строительство дешевого жилья.
• первые вкладчики получают квартиры.
• Распространение : Ростовская область, Башкортостан, Ханты-Мансийский автономый округ (Ханты-Мансийский банк), Калужская область –с 2015 г.
63
Вклад «Ипотечный», Сбербанк
Срок накопления 4 5 6
Ставка по вкладу, % 1,5 2 2
Срок кредита, лет 6 7,5 9
Ставка по кредиту, % 7 6 6
Максимальный кредит, млн. руб. 1,0 1,5 1,5
Социальные выплаты осуществляются ежеквартально в размере 30% от взносов по вкладу, но не более 9 тыс. руб. за квартал.______________________________________________________________Дальнейшее распространение: Калужская область, с 1 янв. 2015;Субсидия 50%, но не более 5 000 в месяц; участники :ограничения на жилплощадь – свободные (33 м. на одинокого, 42 м. – семья из двух, 18 м. – на каждого при семье более двух).
64
Распространение «народной ипотеки»
Краснодар-ский край
Ростовская область
Башкорто-стан
Ханты-Мансийский авт. округ
Участие Почти все Нужд -ся 1-ый год –все. Затем-нужд.
Нуждающиеся + доп. усл.
Друзья вкладчиков
Копить 5 лет +почти все
Инвалиды Копить 5 лет+п. все
Нет. Премия при покупке
Банк Сбер Сбер Сбер Ханты-Манс. банк
Вклад Ипотечный Ипотечный 3-6 лет,1-1,5%
От 6250 руб.Премия 50%, не более 12,5 тыс., 450 000.1% , 8%, ключ. ставка
Кредит Ипотечный Ипотечный 6-7%, ½ на-коплений
7,9% -10,9%3-15 лет; 11-12%, до 30 лет
65
Линейки тарифных планов: бинарная Тарифный план
Коммерческая ипотека(1 год)
ССП(5 лет)
Взнос, обеспечивающий покупку 50 кв. м., тыс. руб.
22 330 10 000
Доли вкладчиков на тарифном плане, % от населения
3,47 24,27
Субсидия на сбережения, % 0 30
Ставки по вкладу/кредиту, % 5/13,5 2/6Отношение кредита к накоплению вкладчика
4,58
0,89
Доля накоплений и субсидий в цене квартиры,%
17,8 52,9
Приведенная прибыль банка на 100 вкладчиков: 122,4 млн. руб.Расходы государства: 189 млн. руб.Приведенный совокупный выигрыш потребителя: 127,7 млн.Средний срок получения жилья : 4,5 лет 70
Эффективная линейка плановТарифный план:
Рынок(1 год)
ССП (2 года)
ССП (3 года)
ССП (4 года)
ССП(5 лет)
Взнос, обеспечивающий покупку 50 кв. м. 22330 18010 14600 11850 10000Доля вкладчиков на тарифном плане, % от населения 3.47 3.36 5.31 7.63 7.97Субсидия на сбер., % 0 7 15 24 30Ставки по вкладу/кредиту, % 5/13,5 5/12,5 4,5/11 3,5/8,5 2/6Отношение кредита к накоплению 4.58 2.16 1.39 1.05 0.89Доля накоплений и субсидий в цене квартиры,% 17.94 31.66 41.87 48.74 52.87
Прибыль банка (стац. режим): 170,1 млн. Прирост: 39%Расходы государства: 129,6 млн. Экономия: 31%Совокупный выигрыш потребителя: 132,4 млн. Прирост: > 3,9%Средний срок получения жилья 3,48 года. Сокращение: 23% 71
68
Свойства линеек тарифных планов• 1. Парето-эффективность (локальная Парето-
эффективность): при любом (небольшом) изменении параметров кому-то из агентов становится хуже.
• 2. Правильность: удаление любого подмножества планов уменьшает прибыль банка и увеличивает расходы государства или совокупный выигрыш потребителей.
• 3. Справедливость: по мере увеличения срока накопления проценты по кредитам и вкладам монотонно убывают, процент на субсидии растет, выигрыши потребителей убывают (условие непустоты коротких ТП);
• 4 Сплошность: линейка должна включать все промежуточные тарифные планы между первым и максимальным по сроку планом.
• Д. Г. Ильинский, Полтерович В.М., Старков О.Ю. (2014а, б).
69
Линейки тарифных планов = сублинейки промежуточных институтов
• Финальный институт –коммерческая ипотека
• Участники распределяются по тарифным планов в соответствии с распределением по доходам
• По мере роста доходов относительно цены жилья распределение концентрируется на рыночном плане, обеспечивающем приобретение жилья за минимальное время (1 год). Субсидии никто не берет.
• Это метод вытеснения.
70
Рациональная стратегия трансплантации
• Рациональная стратегия трансплантации: выбор подходящих промежуточных институтов – вначале, как правило, не самых передовых, но приспособленных к несовершенной институциональной среде реципиента и создающих условия для дальнейшего развития.
• Это одна из основных идей формирования стратегии реформ.
71
6. Принципы реформирования.Сдерживание «поиска ренты» (1)
• Любая реформа создает предпосылки для интенсификации перераспределения в ущерб производству. При разработке плана реформ необходимо предусматривать меры, направленные на сдерживание таких процессов. Интенсификация перераспределения : усиление
борьбы за приоритетные позиции, расширение масштабов теневой деятельности, лоббирования и коррупции, рост преступности, увеличение издержек экономической и политической конкуренции (реклама, ценовые войны). Все эти явления называют «поиском ренты».
72
Сдерживание «поиска ренты» (2)
Это достигается: • выбором последовательности реформ; • компенсацией проигравшим;• борьбой с рентоориентированным
поведением (коррупцией, теневой экономикой)
Рост коррупции во время реформ: Jonson et al (1997)
73
Борьба с коррупцией
% СТРАН С БОЛЕЕ ВЫСОКИМ УРОВНЕМ КОРРУПЦИИ
1996 1997 1998 2001 2002
Выше, чем в России, % 13 6 11 11 27
Выше, чем в Китае, % 8 11 39 36 42
Источник: Transparency International (Tanzi (1998)),
www.transparency.org/cpi
74
Последовательность реформ (1)
• При выборе состава и последовательности институциональных преобразований следует учитывать их комплементарность в динамике.
При положительной комплементарности издержки одновременного проведения двух реформ меньше, чем последовательного, а при отрицательной - больше.
75
Последовательность реформ (2)
Пример (Bollard (1992)): нельзя либерализовать внешнюю торговлю до либерализации внутреннего рынка и введения мер по изъятию ренты, т.к. в переходном режиме эти две реформы отрицательно комплементарны.
Китай: обе реформы шли постепенно c 1979 г. и к 1992-1993 гг. завершились под контролем государства
Россия: 1992, потери
76
Последовательность реформ (3)
Начинать надо с реформ (этапов)
• наиболее информативных
• дающих быстрый положительный эффект
Roland (2000)
77
Последовательность реформ (4)
• Быстрая приватизация в начале рыночных реформ – негативное влияние на рост. Катышев, Полтерович (2006)
Средний ВВП страны в % к начальному за 9 лет реформ отрицательно зависит скорости приватизации в начале реформ
(0.000) (0.000) (0.005) (0.014) (0.048)
2
9 82.77 2.67 1.08 15.69 37.00 ,
0.899,
GDP EXPORT BLACK WAR PR
R
78
Компенсация проигравшим
• Слои, проигрывающие в результате институциональных преобразований, должны получить достаточную компенсацию. Этим достигается
1) справедливость 2) поддержка реформ 3) сдерживание поиска ренты
• Китай: Административная реформа (1983) Унификация валютного курса (1994)
• Россия: Обесценение сбережений (1992)
79
Роль государства
• В период реформ роль государства увеличивается. Эффективная либерализация требует укрепления государства («ортодоксальный парадокс», Cyfer, Dietz. (1987)).
• На начальном этапе крупномасштабных реформ необходима административная реформа
• Китай (1983), Россия (2004) • Стимулирование роста
80
7. ПЕРСПЕКТИВНЫЕ ТРАЕКТОРИИ (1)
Должны учитывать (1) масштаб отклонений параметров исходной
институциональной системы от целевой;• (2-3) ресурсные и технологические ограничения
(плотность сетей);• (4) особенности гражданской культуры и уровень
развития человеческого капитала (коллективизм – корпоративное управление; патернализм – соц. политика);
• (5) возможности принятия политических решений о реформах и отказа от них;
• (6) статическую и динамическую комплементарность институтов;
81
ПЕРСПЕКТИВНЫЕ ТРАЕКТОРИИ (2)
Должны• (7) обеспечивать ослабление ресурсных,
технологических и институциональных ограничений вдоль траектории;
• (8) включать эффективные меры по сдерживанию перераспределительной активности;
• (9) формировать институциональные ожидания, стимулирующие движение вдоль траектории;
• (10) предусматривать на каждом шаге, по крайней мере, частичную компенсацию потерь;
• (11) сочетаться с государственной политикой стимулирования экономического роста.
82
8. РЕФОРМЫ: ДЕСКРИПТИВНЫЙ АНАЛИЗ
• I. Инициация реформы 1) В чем была цель реформ (часто скрывается)? Движущие силы (культурный, социальный, политический контекст) - кто поддерживал и кто оппонировал. 2) Происхождение идей, положенных в основу реформы. Заимствованы? Сконструированы?3) Как осуществлялась реформа? просто приняли законы и все? 4) Технология проектирования. Какие принципы реформирования были нарушены?
• II. Результаты. Дисфункции. Издержки. Проигравшие.
Корректирующие реформы. Долгосрочный эффект. Сопоставление с норм. теорией. Уроки.
83
РЕФОРМА 1861-а
• Зайончковский П. 1968; Томсинов В. 2012
• I. Инициация реформы• Цель – эффективность, прогресс, восстания
Игроки: дворянство, крестьянство, власть Происхождение идей: Запад + русская община, Технология проектирования: 4 года подготовки
• Общий интерес дворян и правительства: свободные платили большую подать правительству, но платили сами –не помещики за них.
• Январь 1857 г. - секретный комитет по крестьянскому вопросу. Обсуждения по губерниям. Ноябрь 1857 г. –комитет стал гласным. 1858 г. – Дворянские комитеты в губерниях; результаты -в редакционную комиссию (Ростовцев)
•
84
РЕФОРМА 1861 -б
• Выводы: 1) личная свобода; 2) в разных регионах –разные схемы (населенность и плодородие); 3) гарантированный выкуп помещикам.
• 1859 г. –разработка законопроектов ( Ростовцев).
• Обсуждения: Главным Комитет по крестьянскому вопросу и Государственный Совет.
• Схема: промежут институты= смешивание+вытеснение
• Свобода и право распоряжения имуществом
• Помещики сохраняли собственность, но д. были предоставить полевой надел общине по определенным нормам в зав. от региона (Уставные грамоты)
• Крестьяне платили барщиной или оброком (по нормам!) и не могли отказаться в теч. 9 лет. (смешивание)
85
РЕФОРМА 1861-3
• Крестьянам –право выкупа полевого надела по соглашению с помещиками: 20% -крестьяне сами, 80% -госуд кредит под 6% годовых на 49 лет (выплаты шли помещикам!) (вытеснение).
Результаты• Помещики – часть заинтересована, но многие
разорялись; брали себе лучшие земли (отрезки), лишая крестьян леса, пастбищ, водоемов (рентоориентированное поведение)
• Крестьяне –разочарованы. Восстания. Но процесс шел. Общинное землепользование провалилось.
• Александр III, 1881: постепенная отмена подушной подати и ограничение власти общины; обязательный выкуп земель по сниженным ставкам В 1882 г. -Крестьянский банк, призванный выдавать ссуды крестьянам.
86
РЕФОРМА 1861-4
• Ошибки1. Надо было продолжать институциональный
эксперимент: еще до основной реформы были: три западные губернии, Петербург, Новгород. Надо было подождать результатов и постепенно распространять реформу (Китай -15 лет).
2. В процессе расширения реформы следовало разъяснить крестьянам ее смысл, чтобы не возникало недоразумений (формирование позитивных институциональных ожиданий).
3. Надежда на общину не оправдалась: не учет массовой культуры. Это пришлось исправлять Александру III.
4. Не предотвращено извлечение ренты (отрезки).5. У помещиков все же осталось слишком много земли?
87
Приватизация в России:
реформы без проектов
• Шоковая терапия 1993-1994 гг.• Не учтен опыт других стран (Польша, Китай)• Не учтены культурные и институциональные
ограничения: негативное отношение к частной собственности, отсутствие эффективных собственников и менеджеров, законодательства, инфраструктуры обмена.
• Отсутствие спроса – предприятия шли за бесценок• Никаких мер против присвоения ренты• Негативные институциональные ожидания:
сопротивление трудовых коллективов• Нет практики проектирования – возможны «аукционы»
1995 г.
88
Аргументы:
A. Устранение нечестной конкуренции со стороны госпредприятий; развитие частной инициативы.
B. Пополнение бюджета.
С. Идеологические соображения – вера в то, что приватизированные предприятия эффективнее государственных .
D. Уменьшение издержек управления госсектором; прекращение дотирования госпредприятий; нежелание государства нести производственные и политические риски, связанные с изменениями условий производства и реструктуризацией.
•
•
Очередная массовая приватизация в России 2012: в чем причины?-1
89
E. Стимулирование инвестиций фирм-покупателей после приватизации.
F. Улучшение инвестиционного климата: демонстрация намерений правительства развивать рынок.
G. Развитие финансового сектора (заинтересованность представителей финансового сектора в новых возможностях получения прибыли).
H. Заинтересованность потенциальных покупателей, рассчитывающих приобрести предприятия по цене ниже рыночной.
I. Административные игры: использование приватизации для ослабления оппонентов.
J. Личная заинтересованность некоторых чиновников в приватизации.
Очередная массовая приватизация в России: в чем причины?-2
90
Опыт Норвегии-2
• «Государственная собственность обеспечивает контроль над нашими национальными ресурсами и доходы, которые могут быть использованы на благо всего общества».
• Например, для реализации этой цели государство владеет 100% акций гидроэлектростанции Statkraft и лесной компании Statskog.
• Среди других объектов со специальными целями в декларации названы инфраструктура, электрические сети, культура, здравоохранение.
91
Опыт Норвегии-3
• В основе управления государственной собственностью лежит ясная формулировка цели участия государства в собственности каждого предприятия. Все такие предприятия делятся на четыре группы (The Government’s Ownership Policy, 2008. P. 26).
1). Компании с коммерческими целями.
2) Компании с коммерческими целями и с целью обеспечить расположение их штаб-квартир на территории Норвегии.
3) Компании с коммерческими целями и с другими специально определенными целями.
4) Компании с целями, касающимися соответствующего сектора народного хозяйства.
92
Опыт Норвегии-4
• Всем компаниям с коммерческими целями устанавливаются задания по отдаче на капитал. При определении заданий в качестве ориентира используется модель оценки капитальных активов (CAPM).
• На самом деле, даже вхождение государства в собственность компаний из первой группы преследует не только коммерческие цели. Например, владение частью акций компании Eksportfinans ASA в течение 50 лет обосновывалось необходимостью создать для экспортных компаний Норвегии условия, «сравнимые» с условиями, предоставляемыми их конкурентам (p. 28).
93
Опыт Норвегии-5
• Одна из главных причин включения компании в третью группу – стремление правительства сохранить контроль над инфраструктурой: телекоммуникациями, железными дорогами, почтой.
• Цели компаний из четвертой группы непосредственно не связаны с доходностью или отдачей на капитал. Например, основная задача компании Enova SF – способствовать реструктуризации энергетического сектора, обеспечивающей сохранение окружающей среды, в частности, содействовать использованию возобновляемых источников энергии.
94
9. Заключение: проектирование реформ-1
Поиск промежуточных институтов
Источники линеек• Использование существующего института • Конструирование качественно нового
промежуточного института • Трансплантация промежуточного института
Принципы конструирования• Конкуренция (вытеснение) и смешивание
Методология выбора линеек и подстройки• Институциональный эксперимент • Теория эволюции реформируемых институтов
95
Заключение: проектирование реформ-2Построение траекторий
При проведении реформ целесообразно следовать рекомендациям теории:
Перспективные траектории:• Стратегия промежуточных институтов
(а не шок)• Сдерживание «поиска ренты»• Выбор последовательности реформ• Компенсация проигравшим• Стимулирование роста
96
Разделы типичного проекта:
1.формулировка целей;2. анализ спонтанной эволюции институтов; 3.анализ аналогичных реформ в других (не только
передовых) странах и институциональных экспериментов; 4. разбиение реформы на этапы и представление ее в
виде последовательности промежуточных институтов; 6. сопоставление интегральных выгод от реформы с
интегральными издержками; 7. обоснование перспективности планируемой
институциональной траектории в соответствии с требованиями (1) – (11);
8. выбор эффективной технологии осуществления реформы, включая создание необходимых вспомогательных институтов;
9. методика анализа результатов осуществленных институциональных изменений.
97
Cектор институциональных исследований и разработок
Cектор институциональных исследований и разработок – сеть специализированных организаций для изучения,
трансплантации и конструирования институтов, проектирования и мониторинга реформ.
Cтандарты на институциональное проектирование.
98
Искусство и наука реформ
• Каждая реформа должна быть авторской, целесообразна организация нескольких конкурирующих проектов.
• Только обеспечив качественный процесс реформирования можно надеяться на быстрый и стабильный экономический рост.
• Реализация принципов = Искусство реформ
