УДК 351.84 СТРУКТУРНЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ОРГАНІВ … · ЩОДО ЗАХИСТУ ПРАВ ДІТЕЙ ... виховуються в цих сім’ях кожен

Державне будівництво. – № 2/2015 ISSN 1992-2337

1

УДК 351.84

К. Є. Дубовик, к.держ.упр., доцент кафедри права та європейської інтеграції ХарРІ НАДУ, м. Харків

СТРУКТУРНЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ

З НАДАННЯ АДМІНІСТРАТИВНИХ ПОСЛУГ

ЩОДО ЗАХИСТУ ПРАВ ДІТЕЙ

Зроблено аналіз функціонального забезпечення органів державної влади, що надають адміністративні послуги неповнолітнім. Виділено особливості організації роботи установ, що займаються питаннями захисту прав дітей. Означено основні напрями подальшого удосконалення роботи всіх установ, що опікуються долею неповнолітніх в Україні.

Ключові слова: органи власті, структурне забезпечення, послуги, захист прав дитини.

Постановка проблеми. Сучасне розшарування суспільства, різке

зниження рівня життя населення, бідність більшої його частини, безробіття,

низька ефективність роботи навчальних закладів, правоохоронних органів,

зниження ролі і статусу сім’ї як вагомого соціального інституту, відсутність

механізму реалізації конституційних прав громадян призвели до виникнення в

українському суспільстві великої кількості неблагополучних сімей. Діти, яки

виховуються в цих сім’ях кожен день знаходяться в екстремальних життєвих

умовах.

Органи державної влади й місцевого самоврядування покликані

вирішувати всі питання, що стосуються захисту прав дітей, надавати якісні

послуги щодо запобігання негативним явищам. Практика свідчить, що

структура й функції виконавчих органів потребують кардинальної перебудови.

Аналіз останніх досліджень. Управлінські відносини в системі органів

виконавчої влади у вітчизняній літературі досліджено ще недостатньо. Окремі

аспекти даної проблеми розглядали В. Авер’янов, Г. Одінцова, Н. Нижник та ін.

Питання структурно-функціонального забезпечення державно-

управлінської діяльності висвітлено в роботах Г. Атаманчука, І. Коліушка,


2

В. Лугового, Н. Мироновой та ін.

Зазначені праці є науковим підґрунтям для вдосконалення структури та

функцій органів влади у сфері захисту прав дитини, але вирішення практичних

питань супроводжується виникненням труднощів, пов’язаних з необхідністю

врахування специфіки, притаманній сфері захисту прав дитини. Науковці також

по-різному визначають поняття управлінських послуг.

Мета статті – узагальнення результатів дослідження щодо обґрунтування

основних напрямів структурно-функціональних перетворень в управлінні

сферою захисту прав дитини з надання якісних адміністративних послуг.

Виклад основного матеріалу. В перехідній період держави, коли

пересічні громадяни стають соціально незахищеними, коли сім’ї частково або

взагалі втрачають свої функції виховання, матеріального забезпечення та

турботи про нормальний розвиток дитини, здійснення перетворень у соціально-

економічній сфері залежить, насамперед, від органів державної влади. Виникає

потреба у створенні служб та установ, які б допомогли у вирішенні соціальних

проблем та захисті прав дитини. Саме створення таких служб дозволяє тим

громадянам, яким вирішити ці проблеми самостійно важко або зовсім

неможливо, захищати права дітей. Створення системи координації зусиль усіх

гілок влади та структур для захисту прав дитини покликані повернути сім’ї її

найважливіші соціальні функції.

Функція (function) – обов’язки, дії [1]. На думку науковців, функції

управління – це відносно відокремлена в процесі розподілу управлінської праці

сфера діяльності, що відрізняється специфічними формами і методами впливу

на керований об’єкт [2].

За часи незалежності в Україні були створені служби, установи та дорадчі

органи, основною функцією яких є захист прав дитини: служби у справах дітей,

управління у справах сім’ї та молоді, центри соціальних служб для сім’ї, дітей

та молоді. На сьогодні спеціальні установи для неповнолітніх та громадські

формування підпорядковані різним органам державної влади.

Служби у справах дітей опікуються центрами соціальної реабілітації для


3

неповнолітніх, дитячими будинками сімейного типу, прийомними сім’ями.

Приймальники-розподільники для неповнолітніх підпорядковуються органам

внутрішніх справ. Загальноосвітні школи, школи-інтернати для дітей-сиріт та

професійні училища соціальної реабілітації належать до відомства освіти.

Будинки малюка, дитячі будинки та центри медико-соціальної реабілітації

неповнолітніх створюються в державній системі охорони здоров’я. Виховно-

трудові колонії належать до Державного департаменту України з питань

виконання покарань. До відання управління у справах сім’ї та молоді належать

молодіжні центри праці, центри реабілітації наркозалежної молоді. Центрам

соціальних служб для молоді підлеглі кризові центри соціально-психологічної

реабілітації з функціональними обмеженнями, консультативні пункти

соціальної роботи в сільській місцевості. Таким чином різна підпорядкованість

закладів, що надають послуги неповнолітнім, неузгодженість їх дій, значно

затрудняє оперативно вирішувати питання, що стосуються захисту прав дітей.

Лише підпорядкованість одній установі, що буде опікуватись проблемами

неповнолітніх, надасть можливість вчасно та оперативно вирішувати всі

питання стосовно захисту прав дітей.

На місцях працюють Координаційні ради всіх рівнів з питань дітей. До

складу таких рад включено представників управління (на обласному та

місцевому рівнях) або відділу (на районному рівні) у справах сім’ї, дітей та

молоді, служби у справах дітей, центру соціальних служб для молоді, таких

відділів як: управляння освіти, охорони здоров’я, кримінальної міліції у справах

дітей УМВСУ України. Завданням ради є вирішення питань щодо дітей, молоді,

жінок та сім’ї шляхом створення програм та заходів, які забезпечать всебічний

розвиток особистості, реалізації державних та місцевих програм, захист

майнових, житлових та особистих прав й інтересів дітей та молоді,

забезпечення прав дітей з функціональними обмеженнями, дітей-сиріт та дітей,

позбавлених батьківського піклування.

Концепція адміністративної реформи в Україні передбачає, що важливим

чинником виходу із кризи українського суспільства є створення сучасної,


4

ефективної системи державного управління шляхом проведення

адміністративної реформи. Серед завдань, які потрібно розв’язати для

досягнення мети реформи, є запровадження нової ідеології функціонування

виконавчої влади і місцевого самоврядування як діяльності щодо забезпечення

реалізації прав і свобод громадян, надання державних та громадських послуг.

Виконавча влада, реалізуючи призначення демократичної, соціальної

правової держави, створюється для реалізації прав і свобод громадян, а також

надання їх широкого кола державних, у тому числі управлінських послуг.

Держава цілеспрямовано мінімізує своє втручання в життєзабезпечення

громадян і бере на себе лише ті послуги, які в даний період розвитку

суспільства в змозі гарантувати і неможливо знайти на ринку послуг. Вона

постійно прагне перегулювання, тобто передачі своїх функцій механізмам

ринкової саморегуляції і недержавним інституціям [6].

Статтею 1 Закону України «Про соціальні послуги», комплексом

правових, економічних, психологічних, освітніх, медичних, реабілітаційних та

інших заходів визначаються «соціальні послуги», які спрямовані на окремі

соціальні групи чи індивідів, які перебувають у складних життєвих умовах та

потребують сторонньої допомоги, з метою поліпшення або відтворення

життєдіяльності, соціальної адаптації, та повернення до повноцінного життя

[10]. Деякі вчені відзначають нову роль держави у відносинах з громадянами:

«…держава не управляє громадянами, а надає їм управлінські послуги, тобто її

різноманітні дії спрямовані на створення умов для реалізації громадянами своїх

прав і свобод» [11]. Інтегруючи підходи більшості авторів [11; 7], соціальні

послуги у сфері захисту прав дитини можна визначити як сукупність заходів,

спрямованих на забезпечення умов для повноцінного життя та розвитку

дитини.

У щорічному зверненні Президента України до Верховної Ради України

глава держави відзначив, що необхідним кроком у розвитку України, як

незалежної, сильної держави з великим потенціалом є здійснення глибоких

структурних реформ, які потребують консолідації влади, політичних сил і нації


5

в цілому. Влада все більше зміщується в сторону самоорганізації громадян, де

йде пошук нових інструментів державного управління [8]. За словами

Президента, реальна комплексна політична реформа повинна базуватися на

певних пріоритетах, серед яких на перший план виноситься питання щодо

забезпечення участі громадян в управлінні державою. Поряд із цим важливими

є такі напрями, як запровадження механізмів реальної підзвітності і

відповідальності перед суспільством усіх гілок влади й органів державного

управління; підвищення дієздатності й ефективності функціонування системи

влади шляхом збалансованого розподілу повноважень і функцій між гілками й

органами ; делегування повноважень органам місцевого самоврядування;

передача громадськості на місцях одночасно функцій виконавчих органів й

достатніх ресурсів для їх реалізації; спрощення механізмів надання

адміністративних послуг населенню; адаптація інститутів політичної системи й

громадянського суспільства до нових суспільних потреб через підвищення

вимог до політичних партій та створення нових умов і стимулів для неурядових

організацій. Процес запровадження нової моделі державного управління й

удосконалення політичних інститутів повинен бути прозорим і виключно

правовим.

Сьогодні Україна започатковує державну політику, орієнтовану на

підвищення економічних, соціальних та гуманітарних стандартів життя для

кожного громадянина. Особливу увагу слід надавати нашому майбутньому –

дітям. Протягом найближчих років актуальним питанням буде необхідність у

наданні допомоги дітям, які проживають у екстремальних життєвих умовах,

дітям із зони антитерористичної операції. Перед службами у справах дітей

стоїть завдання щодо створення таким дітям гармонійного розвитку та

кваліфікованої психологічної допомоги.

Виконання цих завдань Президент України в першу чергу покладає на

уряд. Політика уряду формується і здійснюється державними службовцями, які

працюють у міністерствах. Міністерством у справах сім’ї та молоді України

формується та реалізується державна політика у сфері захисту прав дитини.


6

Представлене воно на місцях територіальними підрозділами, підпорядкованими

обласній, міській та районній державними адміністраціями. Найбільша

чисельність працівників перебуває в міністерствах, відомствах, в обласних,

міських та районних управліннях. Все це не сприяє якісному наданню

адміністративних послуг. Зокрема, згідно із Законом України «Про органи і

служби у справах неповнолітніх та спеціальні установи для неповнолітніх»

штатна чисельність працівників районних і міських служб у справах дітей

установлюється залежно від кількості неповнолітніх, які проживають у районі

або місті (один працівник служби на 2-3 тис. неповнолітніх у районах та на 5-6

тис. у містах та районах у містах) [3]. Фактично такі показники навантаження

на одного державного службовця сфери захисту прав дитини перевищує в 3-5

разів. Недостатнє фінансування місцевих бюджетів не дає змогу розширювати

штатну чисельність служб, які безпосередньо працюють з дітьми –

споживачами управлінських послуг.

Відсутня чітка визначеність сфер компетенції органів управління. Закон

України «Про органи і служби у справах неповнолітніх та спеціальні установи

для неповнолітніх», передбачає головні завдання органів і служб у справах

дітей (серед яких є розроблення заходів щодо забезпечення прав, свобод і

законних інтересів дитини; координація зусиль органів виконавчої влади,

органів місцевого самоврядування, організацій та установ у вирішенні питань

соціального захисту неповнолітніх; здійснення контролю за дотриманням

законодавства про працю та умовами утримання і виховання неповнолітніх у

спеціальних установах; ведення державної статистики, надання консультацій з

питань соціального захисту та профілактики правопорушень неповнолітніх) [3].

Заслуговує на увагу досвід Франції щодо запровадження принципу

виділеної компетенції на прикладі забезпечення громадян освітою. Уряд

визначає основні напрями та реалізує політику в межах діючого законодавства.

Міністерства встановлюють навчальні плани. Університети є державними

закладами, що мають академічну автономію. У компетенції регіонів

перебувають ліцеї та заклади, що надають професійну освіту. Коледжі


7

утримуються департаментами, а початкові школи та дошкільні заклади

утримуються комунами [7]. Таким чином, усі управлінські суб’єкти діють у

чіткій відповідності з визначеною компетенцією та визначеними ресурсами.

Враховуючи зазначений досвід, було б доцільно визначити Кабінетом

Міністрів стратегію та забезпечити реалізацію політики щодо захисту прав

дітей з урахуванням міжнародного та в межах національного законодавства.

Міністерству у справах сім’ї та молоді необхідно створити єдину Національну

програму щодо захисту прав дітей, сім’ї та молоді. Регіональні інституції мають

забезпечувати виконання зазначеної програми на місцевому рівні. Для цього

виконавчим радам всіх рівнів слід ініціювати створення агенцій та громадських

формувань, які забезпечуватимуть захист прав дитини і будуть їх підзвітні.

Міським радам доцільно було б взяти під свою опіку центри соціальної

реабілітації неповнолітніх, районним – спеціалізовані служби і формування для

дітей і молоді. Завдяки цього з’явиться більше можливостей працювати

безпосередньо з дитиною та середовищем, в якому ця дитина зростає, а також

розмежування функції і повноваження.

Науковці вважають, що «немає чіткого розмежування функцій

регіональних органів влади і органів місцевого самоврядування» [9].

Задовольнити потреби населення в управлінських послугах можливо лише за

умови розмежування таких повноважень. На сьогодні конкретний розподіл

відсутній, значна частина повноважень дублюється. Органи державної влади не

повинні вирішувати питання, які успішно можуть розв’язуватися на рівні

органів місцевого самоврядування.

Для забезпечення якісного управління сферою захисту прав дитини

важливо поєднувати принципи централізму і децентралізму. Децентралізація

влади передбачає делегування повноважень держави органам місцевого

самоврядування, одним із завдань яких є надання пільг, пов’язаних з охороною

дитинства. Децентралізація слугує перетворенню органів місцевого

самоврядування в центри відповідальності й прийняття рішень. За умови

децентралізації влади є необхідним перехід від прийняття й реалізації


8

управлінських рішень до надання адміністративних послуг, що зараз і

відбувається в Україні. Але надання адміністративних послуг у сфері захисту

прав дітей має свою специфіку. Ні всі послуги стосовно неповнолітніх можуть

бути доступні до широкого кола громадян. Для удосконалення якісних

адміністративних послуг можна використати досвід Великобританії та

скандинавських країн, які з 80-х років почали створювати виконавчі агенції. На

сьогодні їх кількість досягла майже ста і більше. 90 % всіх державних

службовців працюють саме у виконавчих агенціях [5].

Повноваження щодо створення таких органів надати місцевим радам на

підставі закону, що дають змогу мобільно вирішувати питання про їх

створення, реорганізацію чи ліквідацію. Діяльність виконавчих агенцій є

ефективною, адже вони не займаються формуванням державної політики, а

здійснюють лише професійне адміністрування. Крім того, розмежування

політичних та адміністративних функцій робить діяльність цих органів більш

стабільною і захищеною від змін політичної ситуації в країні. Також діяльність

виконавчих агенцій у західних країнах базується на засадах виробничого

менеджменту, в тому числі в частині їх фінансової діяльності. Багато агенцій є

повністю або частково самоокупні, оскільки надають платні послуги. І саме

елемент госпрозрахунку дозволяє ефективно впливати на покращення якості

послуг, що надаються цими органами.

Види послуг, які можуть надаватися агенціями, можуть бути

різноманітними: поширення соціальної інформації і правових знань;

матеріальна, психологічна та юридична допомога; соціально-побутова

допомога, в тому числі вдома; сприяння зайнятості молоді, попередження

бездоглядності та безпритульності, проведення благодійних акцій,

профілактика насильства та жорстокого поводження в сім’ї.

Основними напрямами роботи агентств також можуть бути: надання

допомоги сім’ям з дітьми; створення «телефону довіри» з метою профілактики

суїцидів і надання допомоги дітям, які потрапили в складні життєві ситуації або

страждають від насилля в сім’ї; надання допомоги дітям-інвалідам; надання


9

консультативно-правової допомоги дітям і молоді з питань зайнятості; захист

прав дитини в суді.

Очікуваний ефект: зростання адресності, доступності та якості послуг;

ефективне використання суспільних ресурсів та підтримка громадських

ініціатив; підвищення рівня соціальної захищеності дітей і молоді;

запровадження громадського контролю за діяльністю влади; адекватний

перерозподіл соціальної відповідальності між державою і суспільством.

Діяльність агенцій здійснюватиметься на підставі угод, укладених з

відповідним органом місцевого самоврядування. Фінансування буде

здійснюватися на підставі наданих агенціями актів про виконання певних робіт

за підписом осіб, яким було надано послугу.

У випадку запровадження інституту виконавчих агенцій захисту прав

дитини схема механізму управління сферою захисту прав дітей зміниться таким

чином, що перевага буде надаватися головному завданню суспільства –

задоволенню потреб дитини.

Поряд із цим принципово зміниться вигляд управлінської піраміди, адже

органи місцевого самоврядування зможуть мотивувати створення такої

кількості агенцій та громадських формувань, скільки їх потрібно для надання

якісних адміністративних послуг на місцях.

Такі фактичні кроки потребуватимуть внесення змін до Закону України

«Про органи і служби у справах неповнолітніх і спеціальні установи для

неповнолітніх» і Закону України «Про місцеве самоврядування» щодо

формування штатної чисельності працівників, які надають послуги населенню з

питань захисту прав дитини.

В умовах досягнення децентралізації влади всі установи й формування

для захисту прав дитини будуть підпорядковані органу місцевого

самоврядування певної території, що сприятиме покращанню координації їх

роботи й переорієнтації діяльності з боротьби з наслідками негативних явищ на

їх профілактику.

Досвід європейських країн щодо децентралізації влади заслуговує на


10

подальше вивчення й застосування в практичній діяльності відповідних

міністерств і відомств, інших органів виконавчої влади й місцевого

самоврядування нашої держави [12].

Під час здійснення структурно-функціональних змін повинні суттєво

змінитися й принципи державної політики щодо захисту прав дитини. До

існуючих принципів (законності, застосування переважно методів виховання і

переконання; гласності; збереження таємниці про неповнолітніх,

неприпустимості приниження честі й гідності дитини) вважаємо за необхідне

додати принципи відкритості, доступності, іноваційності, субсидіарності,

децентралізації. Принцип відкритості – надання звітів про діяльність

відповідних органів і служб у відкритій державній статистиці та засобах

масової інформації. Доступність – можливість отримання інформації та якісних

адміністративних послуг. Іноваційність – залучення новітніх технологій до

вирішення питань забезпечення прав дитини. Принцип субсидіарності надає

право і зобов’язує вищі органи влади розв’язувати лише ті проблеми, на

виконання яких нижчі структури не здатні. Принцип субсидіарності доповнює

принцип децентралізації – перерозподіл повноважень регіонам з метою їх

ефективного використання та заохочення регіональної ініціативи, оптимізація

практичного вирішення питань на регіональному рівні, а також як

розмежування функцій та повноважень між різними рівнями влади.

Потребує вирішення не лише питання чіткого розподілу повноважень між

органами державної влади й органами місцевого самоврядування, а й

забезпечення їх матеріальними, фінансовими та кадровими ресурсами.

Реформування державної служби покликано забезпечити добір і розстановку

високопрофесійних, чесних і патріотично налаштованих кадрів апарату

управління. Вивірений шлях прийому на державну службу – уніфікована

процедура кадрового тестування, коли при доборі кадрів обирають не

конкретних особистостей, а професійні якості анонімних претендентів на

підставі стандартної та об’єктивної процедури. Цей механізм не суперечить

Закону України «Про державну службу», але гарантовано забезпечує


11

необхідний кваліфікаційний рівень, виключає можливість лобіювання

кандидатів, гарантує прихід на державну службу патріотів.

Висновки. Для подолання існуючої ситуації в Україні щодо захисту прав

дітей необхідно розробити єдину державну програму підтримки дитинства,

забезпечити її фінансово. В межах програми здійснити ретельний аналіз усіх

компонентів збереження генофонду нації та визначити напрями роботи в галузі.

Розширити повноваження служб у справах дітей таким чином, щоб всі питання

стосовно неповнолітніх вирішувались однією службою, управлінням або

департаментом. Завдяки цьому дитина, яка позбавлена батьківського

піклування буде знаходитись з моменту народження і до повноліття в одному і

тому ж закладі, що однозначно позитивно вплине на її психічний стан,

дозволить найкраще пройти соціалізацію та знайти серед професійних

вихователів таку людину яка б на протязі перебування в закладі виконувала

роль матері або батька, з обов’язковим подальшим спілкуванням.

Список використаних джерел:

1. Англо-русский и русско-английский словарь / под ред. А. В. Литвиновой. – 19-е изд., испр.– М. : Русский язык, 1974. – 464 с.

2. Державне управління і менеджмент : навч. посіб. / Г. С.Одінцова, Г. І. Мостовий, О. Ю. Амосов та ін. ; за заг. ред. д-ра екон. наук, проф. Г. С. Одінцової. – Х. : ХарРІ УАДУ, 2002. – 492 с.

3. Закон України «Про органи і служби у справах неповнолітніх та спеціальні установи для неповнолітніх» // Зб. нормат.-прав. актів у сфері захисту прав дітей. – К. : Дитячий фонд ООН «ЮНІСЕФ», 2002. – С. 318.

4. Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні». – К. : Парлам. вид-во, 2007 – 85 с.

5. Коліушко І. Б. Виконавча влада та проблеми адміністративної реформи в Україні : монографія / І. Б. Коліушко. – К. : Факт. – 2014. – 206 с.

6. Концепція адміністративної реформи в Україні / Державна комісія з проведення в Україні адміністративної реформи. – К. : Центр політико-правових реформ – Центр розвитку українського законодавства, 1998. – 62 с.

7. Луговий В. І. Управління освітою : навч. посіб. для слухачів, аспірантів, докторантів спеціальності «Державне управління» / В. І. Луговий. – К. : Вид-во УАДУ, 1997. – 302 с.

8. Про внутрішнє і зовнішнє становище України у 2015 році : Звернення Президента України до Верховної Ради України // Уряд. кур’єр. – 2015. – № 17.

9. Розмежування функцій державного управління та місцевого самоврядування // Трансформація моделі економіки України: ідеологія, протиріччя, перспективи / за ред. В. М. Гейця. – К. : Логос, 2008. – С. 217–225.

10. Социальний паспорт Харькова. – Х. : Междунар. фонд «Панна», 2003. – 208 с. 11. Управлінські (адміністративні) послуги – новела адміністративного права //

Адміністративна реформа для людини : наук.-практ. нарис / за ред. І. Коліушка. – К. : Центр


12

політико-правових реформ, 2001. – С. 25–35. 12. Цибуліна І. В. Удосконалення функціонального забезпечення установ, що

вирішують питання щодо неповнолітніх / І. В. Цибуліна // Теорія та практика державного управління : зб. наук. праць. – Х. : Вид-во ХарРІ НАДУ «Магістр», 2003. – С. 77.

Dubovik K. E. The main aspects of the structural improvement of public authorities,

provision of administrative services for the children's rights protection. Modern stratification of society, a sharp decline in living standards, poverty of a majority of

the population, unemployment, low efficiency of the educational and law enforcement institutions, reducing the role and status of family as an important social institution, and lack of mechanisms for implementing the constitutional rights of citizens have led the Ukrainian society to a large number of disadvantaged families emergence.

Key words: structurally maintenance, bodies of authority, service, protection, right of the child.

Дубовик Е. Е. Структурное обеспечение органов государственной власти предоставляющих административные услуги по защите прав детей.

Проанализированно функциональное обеспечение органов государственной власти, которые предоставляют административные услуги несовершеннолетним. Выделены особенности организации работы служб, которые занимаются вопросами защиты прав детей. Определены основне направления дальнейшего усовершенствования работи всех учреждений, которые заботятся о судьбе несовершеннолетних в Украине.

Ключевые слова: органы власти, структурное обеспечение, услуги, защита прав ребёнка.

Надійшла до редколегії 30.11.2015 р.

Documents

УДК 351.84 СТРУКТУРНЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ОРГАНІВ … · ЩОДО ЗАХИСТУ ПРАВ ДІТЕЙ ... виховуються в цих сім’ях кожен