Η ΔΙΑΦΘΟΡΑ ΣΤΗΝ ΠΟΛΙΤΙΚΗ ΚΑΙ ΤΗΝ ΔΗΜΟΣΙΑ ΔΙΟΙΚΗΣΗ ΣΤΗΝ ΣΥΓΧΡΟΝΗ ΕΛΛΑΔΑ. ΣΧΕΣΕΙΣ ΑΛΛΗΛΕΞΑΡΤΗΣΗΣ.

ΕΡΓΑΣΙΑ ΣΤΟ ΣΕΜΙΝΑΡΙΟ «ΔΙΑΚΥΒΕΡΝΗΣΗ ΚΑΙ ΔΙΑΦΘΟΡΑ»

ΚΕΝΤΡΟ ΔΙΑΚΥΒΕΡΝΗΣΗΣ ΚΑΙ ΒΙΩΣΙΜΗΣ ΑΝΑΠΤΥΞΗΣ

ΖΥΓΟΥΛΗΣ ΦΩΤΙΟΣΦΟΙΤΗΤΗΣ ΠΜΣ ΠΟΛΙΤΙΚΗΣ ΕΠΙΣΤΗΜΗΣ & ΙΣΤΟΡΙΑΣ ΤΟΥ

ΠΑΝΤΕΙΟΥ ΠΑΝΕΠΙΣΤΗΜΙΟΥ

ΑΘΗΝΑ ΑΥΓΟΥΣΤΟΣ 2010

ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΑ.

1. Ορισμός της διαφθοράς στη Δημόσια Διοίκηση. Χαρακτηριστικά της

διαφθοράς. Το σύστημα εξουσίας στην Ελλάδα. Το

πρωθυπουργικοκεντρικό σύστημα. Η διαφθορά στην πολιτική και την

Δημόσια Διοίκηση. Συνέπειες της διαφθοράς στη Δημόσια Διοίκηση.

2. Βιβλιογραφία.

2

1. Ορισμός της διαφθοράς στη Δημόσια Διοίκηση. Χαρακτηριστικά της

διαφθοράς. Το σύστημα εξουσίας στην Ελλάδα. Το

πρωθυπουργικοκεντρικό σύστημα. Η διαφθορά στην πολιτική και την

Δημόσια Διοίκηση. Συνέπειες της διαφθοράς στη Δημόσια Διοίκηση.

Είναι αλήθεια ότι στη χώρα μας υπάρχει μακρά παράδοση φαινομένων

διαφθοράς στις συναλλαγές του πολίτη με τις δημόσιες υπηρεσίες. Η διαφθορά και η

κακοδιοίκηση αποτελούν σύμπτωμα κακής διακυβέρνησης η οποία έχει αρνητικές

συνέπειες τόσο στην εφαρμογή αρχών ενός κράτος δικαίου όσο και στην οικονομική

ανάπτυξη μιας κοινωνίας.

Τι είναι όμως διαφθορά; Διαφθορά θεωρείται οποιαδήποτε νομικά κολάσιμη

συμπεριφορά που έχει κατάχρηση δημοσίου αξιώματος ή ρόλου για την επίτευξη

ιδιωτικού οφέλους.1 Το όφελος μπορεί να είναι υλικό ή ηθικό. Η διαφθορά

περιλαμβάνει μεν την κατάχρηση εξουσίας που αφορά στη χρήση δημοσίου

αξιώματος για την επιδίωξη προσωπικού οφέλους αλλά δεν ταυτίζεται με αυτήν. Η

διαφθορά αποτελεί κάτι το ευρύτερο.

Συνήθως φαινόμενα διαφθοράς αποτελούν χαριστικές πράξεις της διοίκησης,

οι μεσολαβητικές διαδικασίες της γραφειοκρατίας και η δωροδοκία. Η διαφθορά στο

δημόσιο τομέα προκαλεί αναποτελεσματικότητα και αδιαφάνεια και οδηγεί σε

φαινόμενα κακοδιοίκησης που εντείνονται από την πολυνομία και την έλλειψη

ελεγκτικών μηχανισμών.

Η ποιότητα της διακυβέρνησης και της λειτουργίας των θεσμών αποτελούν

κριτήρια νομιμότητας της δομής μιας πολιτείας. Μια δημοκρατική πολιτεία δεν

επιτρέπει την εμφάνιση φαινομένων διαφθοράς, αντιθέτως η χρηστή διοίκηση και η

δημοκρατική οργάνωση οδηγούν στην εξάλειψη τέτοιων φαινομένων. Είναι κοινώς

1 Μπέσιλα – Μακρίδη, Ο έλεγχος της διοίκησης, εκδόσεις Σάκκουλα 2006, τόμος ΙΙ, σελ 29.

3

αποδεκτό ότι η οικονομική ανάπτυξη ωθεί προς την εμφάνιση δημοκρατικών δομών

και ότι η διαφάνεια στη διακυβέρνηση υποστηρίζει την οικονομική ανάπτυξη.

Παρόλο που η Ελλάδα είναι μια δημοκρατική χώρα παρουσιάζει την

μεγαλύτερη διαφθορά στην Ευρώπη. Μάλιστα δε τα πολιτικά κόμματα στη χώρα μας

θεωρούνται ως ο θεσμός με την μεγαλύτερη διαφθορά και αυτό σημαίνει ότι δεν είναι

δυνατόν να καταπολεμηθεί η διαφθορά χωρίς εκ βάθρων αλλαγές στο υφιστάμενο

πολιτικό σύστημα. Η διαπλοκή και η διαφθορά αποτελούν συμφυή στοιχεία του

νεωτερικού και ουσιαστικά του προαντιπροσωπευτικού συστήματος.2 Ο πόλεμος

εναντίον των φαινομένων διαφθοράς απαιτεί την έξοδο από μια αντίφαση: Δεν είναι

δυνατόν να καταστεί το πολιτικό σύστημα υγιές εάν δεν μεταβληθεί το ίδιο το

πολιτικό σύστημα. Όταν λοιπόν στην πολιτική λέγεται ότι υπάρχει ανάγκη για

εξυγίανση και διαφάνεια, τοποθετείται ένα δίλημμα ηθικής φύσεως στη θέση μιας

ακραιφνώς πολιτικής επιλογής.

Υπό την έννοια αυτή, η καλλιέργεια μιας νέας πολιτικής κουλτούρας και μιας

νέας ηθικής στη δημόσια διοίκηση αποτελούν αλληλένδετα στοιχεία μιας

δεοντολογίας που θα οδηγεί στην εν γένει βελτίωση της διοίκησης και στην

αποκατάσταση της διαφάνειας και της εξωστρέφειας. Οι αρχές της νομιμότητας, της

ισότητας και της αξιοκρατίας, χαρακτηριστικά του σύγχρονου κράτους δικαίου είναι

αναγκαιότητα να γίνουν καθημερινό βίωμα.

Το Σύνταγμα του 1975 καθιερώνει για πρώτη φορά την αρχή του κοινωνικού

κράτους δικαίου.3 Έχουμε λοιπόν με την κατοχύρωση αυτή την παράλληλη πλεύση

τόσο της αρχής του κοινωνικού κράτους όσο και της αρχής του κράτους δικαίου. Το

φαινόμενο της διαφθοράς δεν συμβιβάζεται με την αρχή του κοινωνικού κράτους

2 Γιώργου Κοντογιώργη, «Διαφθορά και Πολιτικό Σύστημα», στο συλλογικό έργο Κλεομένη Κουτσούκη – Παντελή Σκλιά, Διαφθορά και Σκάνδαλα στη Δημόσια Διοίκηση και την Πολιτική, Εκδόσεις Σιδέρη, Αθήνα 2005. σελ. 142.3 Δημήτρη Θ. Τσάτσου, Συνταγματικό Δίκαιο, Τόμος Β, Εκδόσεις Σάκκουλα, Αθήνα 1994.

4

δικαίου. Η διαφθορά είναι τελικά ένα αντισυνταγματικό φαινόμενο. Αντίκειται στην

αρχή της νομιμότητας της δημόσιας διοίκησης σύμφωνα με την οποία τα διοικητικά

όργανα μπορούν να προβαίνουν μόνο στις νόμιμες ή υλικές ενέργειες που

προβλέπονται και επιβάλλονται ή επιτρέπονται από κανόνες δικαίου, οι οποίοι και

καθορίζουν την αρμοδιότητά τους. Αντίκειται επίσης η διαφθορά στην αρχή του

δημοσίου συμφέροντος σύμφωνα με την οποία οι ενέργειες των διοικητικών οργάνων

αποσκοπούν πάντοτε στην εξυπηρέτηση του δημοσίου συμφέροντος. Αντίκειται

τέλος η διαφθορά στην αρχή προστασίας των διοικουμένων, δηλαδή την προστασία

των δικαιωμάτων ή και συμφερόντων που κατοχυρώνονται από το Σύνταγμα και

προβλέπονται από την νομοθεσία, όπως το δικαίωμα της ισότητας, της αμεροληψίας

της διοίκησης και της καλής λειτουργίας της. Η εξυπηρέτηση ιδιοτελών

συμφερόντων από κρατικά όργανα εκτός του ότι αναιρεί την θεμελιώδη λειτουργία

της δημόσιας διοίκησης αντανακλά ένα σημαντικό πρόβλημα που αναφύεται στο

πλαίσιο της πολιτικής προσέγγισης της διαφθοράς. Στην προσέγγιση αυτή

προϋποτίθεται το αντιπροσωπευτικό πρόσημο της πολιτικής εξουσίας.4 Στο

νεωτερικό κράτος η ιδιότητα του ελεγκτή και του ελεγχομένου συναντώνται στο

θεσμό του κράτους. Αποτέλεσμα αυτού του γεγονότος είναι ότι η πολιτική δεν

υπόκειται στη δικαιοσύνη, με την έννοια ότι δεν υπόκειται ο πολιτικός στη

διαδικασία της δικαιικής ευθύνης της εξουσίας.

Ως αποτέλεσμα αυτής της πραγματικότητας παρατηρείται το φαινόμενο της

νομιμοποίησης της πελατειακής διαπλοκής του πολιτικού προσωπικού, δηλαδή της

μεταβολής των πολιτικών προσώπων ως εντολοδόχων των ιδιωτών αντί της λαϊκής

θέλησης. Κατά τον τρόπο αυτό μεταλλάσσεται και διαφθείρεται ο σκοπός της

πολιτικής. Μεταβαίνοντας από τα πολιτικά πρόσωπα στους αξιωματούχους της

4 Γιώργου Κοντογιώργη, «Διαφθορά και Πολιτικό Σύστημα», στο συλλογικό έργο Κλεομένη Κουτσούκη – Παντελή Σκλιά, Διαφθορά και Σκάνδαλα στη Δημόσια Διοίκηση και την Πολιτική, Εκδόσεις Σιδέρη, Αθήνα 2005. σελ. 133

5

δημόσιας διοίκησης παρατηρούμε το φαινόμενο της διαφθοράς του κρατικού

μηχανισμού, ο οποίος είναι επιφορτισμένος με την εφαρμογή της πολιτικής. Η

διαφθορά αυτή αποδίδεται στην διπλή σήψη και της πολιτικής εξουσίας και της

δημόσιας γραφειοκρατίας.

Στην Ελλάδα, λόγω της ανυπαρξίας μετάβασης προς την νεωτερικότητα κατά

τα πρότυπα της Δύσης, δεν εμφανίσθηκε ιδεολογία που να νομιμοποιεί ένα κοσμικό

κράτος βασισμένο στα κοινωνικά και πολιτικά αιτήματα που προήλθαν από την

Βιομηχανική Επανάσταση και τον Διαφωτισμό. Για το λόγο τούτο και οι πελατειακές

σχέσεις μεταξύ πολιτικής εξουσίας και πολίτη (patron – client system) οδήγησαν σε

ένα καθεστώς νοσηρότητας (spoil system) όπου κυριαρχούσε η πώληση των

δημοσίων θέσεων με αντάλλαγμα την ψήφο. Η υπερίσχυση αυτής της πελατειακής

σχέσης αντανακλά μια νοσηρή σχέση μεταξύ πολίτη και πολιτικού, μια αυτονόμηση

της πολιτικής εξουσίας σε σχέση με την εξέλιξη της κοινωνίας. Στην Ελλάδα έχουμε

την ταύτιση του κράτους με το εκάστοτε κόμμα εξουσίας και συνεπώς την

ενδυνάμωση μιας κομματοκρατίας που έχει άμεση σχέση με τον συγκεντρωτισμό που

αποπνέει το πολιτικό σύστημα. Συγκεντρωτισμό όχι ως απόρροια μιας ιδεολογικής

κατασκευής όπως για παράδειγμα συνέβη στο γαλλικό κράτος λίγο πριν και μετά το

ξέσπασμα της Γαλλικής Επανάστασης, αλλά ως μια εκδοχή του κράτους της

νεωτερικότητας που συναντάμε στην περιφέρεια της Ευρώπης και όχι στον σκληρό

πυρήνα της.

Τα φαινόμενα αυτά δεν οδηγούν μόνο στην εξάπλωση της διαφθοράς στη

κοινωνία και δη στη δημόσια διοίκηση αλλά καταλήγουν στην κατάλυση του

κράτους. Στην Ελλάδα έχουμε την συνάντηση δύο ρευμάτων από το 1974 και μετά. 5

Το ένα ρεύμα ήταν ο καταπιεσμένος ριζοσπαστισμός της Αριστεράς. Το δεύτερο

5 Στάθη Καλύβα, «Ποιος κυβερνά αυτόν τον τόπο;», άρθρο στην εφημερίδα Καθημερινή, 6 Ιουνίου 2010.

6

ρεύμα ήταν ένας διεκδικητικός μικροαστισμός διακριτός από την Αριστερά. Η

σύνθεση αυτών των δύο ρευμάτων οδήγησε σε έναν λαϊκισμό που ανδρώθηκε τις

δεκαετίες του 1980 και 1990 και έφεραν την χώρα στο χείλος της οικονομικής και

πολιτισμικής χρεοκοπίας.

Στο σημείο αυτό πρέπει να αναφέρουμε την ενδιαφέρουσα άποψη του

Νικηφόρου Διαμαντούρου περί ερμηνείας των πολιτικών εξελίξεων και εν γένει του

ελληνικού πολιτικού συστήματος μέσα από το πρίσμα που δημιουργεί η σχέση

πολιτικής και πολιτισμού.6 Οι δύο κουλτούρες που μάχονται μεταξύ τους, η

εκσυγχρονιστική και η παραδοσιακή, αντανακλώνται σε όλα τα ελληνικά πολιτικά

κόμματα. Η έλευση του ΠΑΣΟΚ στην εξουσία χαρακτηρίζεται από μια αποζημιωτική

δικαιοσύνη απέναντι στα κοινωνικά στρώματα που βρίσκονταν στο περιθώριο της

πολιτικής ζωής τις προηγούμενες δεκαετίες. Η δικαιοσύνη αυτή που αποκαθιστά τα

κοινωνικά στρώματα από τις αδικίες που υπέστησαν συνδέθηκε με έναν λαϊκισμό

που αναφέρεται άμεσα στην παραδοσιακή κουλτούρα της ελληνικής κοινωνίας, και

πάντως όχι την συνδεδεμένη με τον εξευρωπαϊσμό της χώρας και τον εκσυγχρονισμό

των πολιτικών και κοινωνικών δομών.

Δεν επιτεύχθηκε λοιπόν στην Ελλάδα της Μεταπολίτευσης μια κοινωνική

συναίνεση επί του θεσμικού πλαισίου λειτουργίας του κράτους.7 Η αδυναμία

συναίνεσης στο θέμα αυτό δεν επιτρέπει και στην λεγόμενη «κοινωνία των πολιτών»

να αναπληρώσει το υφιστάμενο έλλειμμα δημοκρατίας και να γεφυρώσει το χάσμα

μεταξύ των πολιτών και των πολιτικών. Το γεγονός της ανυπαρξίας μιας ελάχιστης

συναίνεσης σε θεμελιώδη θέματα λειτουργίας του κράτους και του πολιτικού

συστήματος οδηγείς σε ποικίλες στρεβλώσεις διαρθρωτικού χαρακτήρα.

6 Νικηφόρου Διαμαντούρου, Πολιτισμικός δυϊσμός και πολιτική αλλαγή στην Ελλάδα της Μεταπολίτευσης, Εκδόσεις Αλεξάνδρεια, Αθήνα 2000.7 Άννα Κουμανταράκη, «Διαφθορά και Πολιτική Θεωρία», στο συλλογικό έργο Κλεομένη Κουτσούκη – Παντελή Σκλιά, Διαφθορά και Σκάνδαλα στη Δημόσια Διοίκηση και την Πολιτική, Εκδόσεις Σιδέρη, Αθήνα 2005. σελ 163.

7

Ενώ το ελληνικό κράτος θεωρείται ότι είναι στην χορεία των κοσμικών

κρατών πράγμα που σημαίνει ότι η εξουσία που ασκείται είναι μια νομικού –

ορθολογικού τύπου εξουσία και ότι υφίσταται, αφενός μεν αποκλεισμός της

δημόσιας γραφειοκρατίας από την κατοχή των μέσων εξουσίας, αφετέρου δε

παρατηρούνται φαινόμενα αυτονόμησης της γραφειοκρατίας από την πολιτική,

παρατηρούμε την διατήρηση στοιχείων του παραδοσιακού (σύμφωνα με τον Max

Weber) τύπου εξουσίας, όπως αυτά ενσαρκώνονται τόσο στην υιοθέτηση και

προβολή μιας παρωχημένης ιδεολογίας όσο και στην ιδιοποίηση ωφελημάτων από

την άσκηση της εξουσίας.

Είναι η Ελλάδα ένα νεωτερικό και κοσμικό κράτος όταν επικρατούν τέτοιες

συνθήκες; Θα απαντούσαμε αρνητικά. Αυτά τα πατριαρχικά πρότυπα μιας

παραδοσιακής εξουσίας όπως ισχύουν στην Ελλάδα αντικατοπτρίζονται και στις

σχέσεις των πολιτικών με τη δημόσια γραφειοκρατία, στις σχέσεις της κεντρικής

κυβέρνησης με την τοπική αυτοδιοίκηση και στις «πελατειακές σχέσεις» μεταξύ των

πολιτικών και των πολιτών.

Οι καταστάσεις αυτές παρατηρούνται σε χώρες που βρίσκονται σε ένα

καθεστώς χρονικής μετάβασης από μια πολιτική και ιστορική δομή σε μια άλλη. Πως

άλλωστε είναι δυνατόν να εξηγήσουμε το φαινόμενο να διατηρούνται σε ισχύ

παραδοσιακά στοιχεία στο πλαίσιο μιας εξουσίας νομικού – ορθολογικού τύπου; Η

μυθοποίηση στοιχείων της εξουσίας είναι μια άλλη όψη του προβλήματος αυτού που

οδηγεί στην απομόνωση και στην αποδυνάμωση μιας ανερχόμενης κοινωνίας των

πολιτών υπο τη μορφή συλλογικών μη κυβερνητικών οργανώσεων.

Μια άλλη παράμετρος του θέματος της διαφθοράς στην διοίκηση και

ειδικότερα στην τοπική αυτοδιοίκηση αποτελεί η ανάγκη διάκρισης μεταξύ

8

διαφθοράς και γενικότερης δυσλειτουργίας της δημόσιας διοίκησης.8 Άλλο πράγμα

είναι η διαφθορά στο δημόσιο χώρο και άλλο η κακοδιοίκηση στο δημόσιο τομέα.

Ως κακοδιοίκηση νοείται κάθε άλλη ενέργεια ή παράλειψη που αντιβαίνει στις

αρχές της χρηστής διοίκησης ή επιφέρει παράνομα ζημία στο δημόσιο ή στους

τρίτους.9 Διαφθορά λοιπόν και καταπάτηση των αρχών της χρηστής διοίκησης

συμβαδίζουν καθώς το πλαίσιο της κακοδιοίκησης αποτελεί την μήτρα της

διαφθοράς.

Φαινόμενα διαφθοράς είναι :

Οι συναλλαγές εν κρυπτώ, «κάτω από το τραπέζι»

Οι χαριστικές πράξεις της Διοίκησης έναντι αμοιβής

Η γραφειοκρατία που ευνοεί τις μεσολαβητικές διαδικασίες

Η κακή εξυπηρέτηση του πολίτη

Η δωροδοκία

Η κακή ποιότητα των δημοσίων υπηρεσιών.

Η κατάχρηση – υπεξαίρεση χρημάτων

Η απάτη

Ο εκβιασμός

Η ευνοιοκρατία

Η διαφθορά προξενεί μέγιστη αναποτελεσματικότητα της διοίκησης. Αυτή η

αναποτελεσματικότητα οφείλεται στους κάτωθι λόγους:10

Στην αναξιοκρατία

Στην αδιαφορία των υπαλλήλων για την εκτέλεση του καθήκοντός τους

Στην πολυνομία

8 Ελισάβετ Μακρίδη, «Εσωτερικός και Εξωτερικός Έλεγχος της Διοίκησης», στο συλλογικό έργο Κλεομένη Κουτσούκη – Παντελή Σκλιά, Διαφθορά και Σκάνδαλα στη Δημόσια Διοίκηση και την Πολιτική, Εκδόσεις Σιδέρη, Αθήνα 2005. σελ 689.9 Ετήσια Έκθεση του Γενικού Επιθεωρητή Δημόσιας Διοίκησης, Αθήνα 2004, σελ 191.10 Ετήσια Έκθεση του Γενικού Επιθεωρητή Δημόσιας Διοίκησης, Αθήνα 2009.

9

Στον κατακερματισμό της οργάνωσης

Στην γραφειοκρατική αναποτελεσματικότητα

Στην έλλειψη κατάλληλων μηχανισμών για τον αποτελεσματικό έλεγχο του

Δημόσιου τομέα

Στην ανάπτυξη μιας διαφορετικής νοοτροπίας ανά υπαλληλική κατηγορία,

ενός “esprit de corps” και της περιχαρακώσεως σε αυτό

Στην ανεπάρκεια των πορισμάτων και των εκθέσεων για τη δημόσια διοίκηση

Στην βραδύτητα στην απονομή της Δικαιοσύνης

Στο σύστημα προσλήψεων των δημοσίων υπαλλήλων το οποίο είναι από

εξισωτικό έως ισοπεδωτικό και λειτουργεί σε βάρος της αξιοκρατίας και της

επαγγελματικής επάρκειας.11

Στην έλλειψη διαφάνειας που εμποδίζει τους πολίτες και την κοινωνία των

πολιτών να έχουν πρόσβαση σε πληροφορίες για να τις χρησιμοποιήσουν για

τον έλεγχο της δημόσιας διοικητικής δράσης, με ταυτόχρονη όμως προστασία

των προσωπικών δεδομένων και υπό το πρόσχημα της προστασίας αυτών, να

παρέχεται κάλυψη σε παράνομες ενέργειες ή να παρεμβάλλονται εμπόδια

στην πάταξή τους.

Στην ποινική και πειθαρχική ατιμωρησία των δημοσίων υπαλλήλων που έχει

δημιουργήσει στους παρανομούντες ένα αίσθημα ασυδοσίας

Ποιος είναι ο στόχος του κράτους; Ανάμεσα σε πολλά άλλα είναι και η

προάσπιση του δημοσίου συμφέροντος και η παροχή ποιοτικών δημοσίων αγαθών.

Στις ημέρες μας ακολουθείται μια «οικονομίστικη» πολιτική η οποία νομιμοποιείται

και από την σοβούσα οικονομική κρίση οπότε παρατηρείται το φαινόμενο το

κεντρικό κράτος αλλά και οι οργανισμοί τοπικής αυτοδιοίκησης να χαρακτηρίζονται

από συγκεντρωτισμό, αδιαφάνεια και διαφθορά. Η αναγκαιότητα του

11 Αντώνη Μακρυδημήτρη, Διοίκηση και Κοινωνία, Εκδόσεις Θεμέλιο, Αθήνα 1999 σελ 129.

10

εξορθολογισμού του κράτους ταυτίζεται με τον ολοκληρωτικό εναγκαλισμό του

δημοσίου από τους ιδιώτες και προβάλλεται η επίπλαστη ανάγκη να λειτουργήσει το

κράτος αποκλειστικά με ιδιωτικοοικονομικά κριτήρια. Από την άλλη όμως στην

Ελλάδα παρατηρούμε την ισχυροποίηση σταδιακά μιας διοικητικής αντικουλτούρας

η οποία λειτουργεί με τους δικούς της κώδικες. Έχουμε μια αυτονόμηση της

γραφειοκρατίας από την πολιτική, υπο την έννοια που αποδίδεται από τον Max

Weber δηλαδή υπο την έννοια του κομφορμισμού των δικαιωμάτων μιας κάστας

ανθρώπων οι οποίοι είναι εσωστρεφείς. Εδώ υπεισέρχεται και το θέμα της σχέσης

μεταξύ γραφειοκρατίας και πολιτικής. Το πνεύμα της υπευθυνότητας που πρέπει να

διακρίνει τη δημόσια γραφειοκρατία είναι το ίδιο με την υπευθυνότητα του

πολιτικού; Ο πολιτικός είναι ένας επαγγελματίας γραφειοκράτης; Ο κίνδυνος να

μετατραπεί ο πολιτικός ή σε δημαγωγό ή σε στυγνό γραφειοκράτη ο οποίος δεν

λαμβάνει καμία πρωτοβουλία είναι υπαρκτός.12 Για τον Weber η σχέση μεταξύ

πολιτικής και γραφειοκρατίας δεν είναι αναγκαστικά αντιθετική αρκεί να

εξασφαλίζονται οι απαραίτητες θεσμικές και λειτουργικές εγγυήσεις ώστε η

αναπόφευκτη διεύρυνση του πεδίου της γραφειοκρατίας να εξισορροπείται από ένα

εξίσου επαρκές και κατάλληλο σύστημα πολιτικής εξουσίας.13 Άρα το ελληνικό

πολιτικό σύστημα που ευνοεί την διαφθορά αποτελεί μια κατ΄ επίφαση

αντιπροσωπευτική κοινοβουλευτική δημοκρατία. Για τον Weber ο κίνδυνος της

διαφθοράς εμφανίζεται όταν ισχυροποιείται η γραφειοκρατία σε σημείο πλήρους

αυτονόμησης.

Ο καθηγητής Βαρβαρέσσος στην περίφημη έκθεσή του14 αναφέρει τρία κύρια

χαρακτηριστικά της παθολογίας της ελληνικής δημόσιας διοίκησης : Την

12 Άννα Κουμανταράκη, «Διαφθορά και Πολιτική Θεωρία», στο συλλογικό έργο Κλεομένη Κουτσούκη – Παντελή Σκλιά, Διαφθορά και Σκάνδαλα στη Δημόσια Διοίκηση και την Πολιτική, Εκδόσεις Σιδέρη, Αθήνα 2005. σελ 158.13 Αντώνη Μακρυδημήτρη, Διοίκηση και Κοινωνία, Εκδόσεις Θεμέλιο, Αθήνα 1999 σελ 309.14 Varvaressos K., Report on the Greek Economic Problem, Washington D. C. 1952

11

ανισοκατανομή του ανθρώπινου δυναμικού στις δημόσιες υπηρεσίες, τις πελατειακές

σχέσεις που ευνοούν τον κομματισμό, την αυθαιρεσία και την αναξιοκρατία και τέλος

τον νομικισμό και την γραφειοκρατική νοοτροπία που δεν αναστέλλουν μόνο τη

δημιουργικότητα και την πρωτοβουλία του υπαλλήλου αλλά και δυναστεύουν τον

πολίτη των κοινωνικά υποδεέστερων τάξεων.15

Κατά τη γνώμη του Αντώνη Μακρυδημήτρη, «η ελλιπής αυτονόμηση της

διοίκησης από την πολιτική και η συνακόλουθη τάση συγκέντρωσης της

αποφασιστικής δύναμης και επιρροής εντός του πολιτικού συστήματος καθώς και η

διαρθρωτική ακαταλληλότητα του διοικητικού μηχανισμού τόσο σε επίπεδο

οργάνωσης όσο και σε επίπεδο ανθρώπινου δυναμικού, αποτελούν τα δύο κύρια

χαρακτηριστικά της διοικητικής κρίσης στην Ελλάδα. Προφανώς ο καθηγητής

Μακρυδημήτρης όταν αναφέρεται στην ανάγκη αυτονόμησης της δημόσιας

γραφειοκρατίας στην ελληνική πραγματικότητα έχει κατά νου τον σφιχτό

εναγκαλισμό της διοίκησης με την πολιτική. Είναι και αυτή μια άλλη όψη του ίδιου

νομίσματος της δυσαρμονίας στη σχέση πολιτικής και γραφειοκρατίας στην ελληνική

έννομη τάξη.

Η κρίση αυτή αφορά τον εσωτερικό πυρήνα του πολιτικού συστήματος και

αναπαράγεται όπως είναι κατανοητό και στην κοινωνία διότι εμποδίζει την ανάπτυξη

της κοινωνίας των πολιτών. Τα πολιτικά κόμματα αποτελούν τους αποκλειστικούς

πολιτικούς διαμεσολαβητές μεταξύ κράτους και κοινωνίας. Στην νοσηρή αυτή

κατάσταση οδήγησε και το έλλειμμα ποιότητας της δημοκρατίας μας λόγω του

πρωθυπουργικοκεντρικού χαρακτήρα του πολιτεύματος.

Το ίδιο το πολιτικό σύστημα, υποστηρίζει ο πρώην βουλευτής της Νέας

Δημοκρατίας Πέτρος Τατούλης,16 τροφοδοτεί και τροφοδοτείται από τη διαφθορά.

15 Αντώνη Μακρυδημήτρη, Διοίκηση και Κοινωνία, Εκδόσεις Θεμέλιο, Αθήνα 1999 σελ 51.16 Πέτρος Τατούλης, «Η Διαφθορά στην Ελλάδα», άρθρο ανηρτημένο στο προσωπικό ιστολόγιο του πρώην βουλευτή της Νέας Δημοκρατίας.

12

Θεωρεί ως αίτια του φαινομένου αυτού την «αλά κάρτ τήρηση των νόμων και την

επιλεκτική εφαρμογή κυρώσεων όπως και την πρωθυπουργοκεντροποίηση του

πολιτικού συστήματος με συνέπειες την τεράστια συγκέντρωση των εξουσιών και την

επακόλουθη αύξηση των φαινομένων της διαφθοράς. Υπάρχει λέει ο φόβος για την

αποκέντρωση. Η διαφθορά στην δημόσια διοίκηση αποτελεί κατά κάποιο τρόπο

προτύπωση της διαφθοράς και στους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης. Ο

πρωθυπουργοκεντρισμός οδηγεί στον δημαρχοκεντρισμό. Ο δήμαρχος «άρχων της

πόλεως» είναι ωσεί βουλευτής. Οι χαμηλής ποιότητας υπηρεσίες του κεντρικού

κράτους μεταφέρονται στους ΟΤΑ όπου σε συνδυασμό με την ανυπαρξία πόρων

λόγω της παρακράτησής τους από την κεντρική κυβέρνηση η διαφθορά βρίσκει

πρόσφορο έδαφος ανάπτυξης.

Το κεντρικό κράτος επιθυμεί την μονοπώληση των ωφελειών από ένα νοσηρό

καθεστώς πελατειακής σχέσης (patron – client system) δείχνοντας το με την

περιθωριοποίηση της τοπικής αυτοδιοίκησης αναιρώντας ταυτόχρονα τον εαυτό του

και τον επιτελικό χαρακτήρα του. Για τούτο το λόγο και στην Ελλάδα δεν έχουμε

πραγματική αποκέντρωση αλλά αποσυγκέντρωση του κράτους. Η απόδοση θεσμικής

και οικονομικής εξουσίας στους ΟΤΑ βοηθά αφενός μεν στην αποτελεσματική

άσκηση της κεντρικής πολιτικής σύμφωνα με την αρχή της επικουρικότητας και τις

παραδόσεις του κοινοτισμού στον ελληνικό χώρο αφετέρου δε στον περιορισμό της

επέκτασης της διαφθοράς και στο πρώτο κύτταρο της πολιτείας, τον δήμο.

Παρατηρούμε λοιπόν ένα φαύλο κύκλο από τον οποίο θα εξέλθουμε μόνον όταν

αλλάξει εκ βάθρων το πολιτικό σύστημα και δημιουργήσει ασφαλιστικές δικλείδες

για την εξάλειψη τέτοιων νοσηρών φαινομένων.

13

ΒΙΒΛΙΟΓΡΑΦΙΑ

Μπέσιλα – Μακρίδη, Ο έλεγχος της διοίκησης, εκδόσεις Σάκκουλα 2006,

τόμος ΙΙ

Κλεομένη Κουτσούκη – Παντελή Σκλιά, Διαφθορά και Σκάνδαλα στη

Δημόσια Διοίκηση και την Πολιτική, Εκδόσεις Σιδέρη, Αθήνα 2005.

14

Δημήτρη Θ. Τσάτσου, Συνταγματικό Δίκαιο, Τόμος Β, Εκδόσεις

Σάκκουλα, Αθήνα 1994

Νικηφόρου Διαμαντούρου, Πολιτισμικός δυϊσμός και πολιτική αλλαγή στην

Ελλάδα της Μεταπολίτευσης, Εκδόσεις Αλεξάνδρεια, Αθήνα 2000

Ετήσια Έκθεση του Γενικού Επιθεωρητή Δημόσιας Διοίκησης, Αθήνα

2004

Ετήσια Έκθεση του Γενικού Επιθεωρητή Δημόσιας Διοίκησης, Αθήνα

2009

Αντώνη Μακρυδημήτρη, Διοίκηση και Κοινωνία, Εκδόσεις Θεμέλιο,

Αθήνα 1999

Varvaressos K., Report on the Greek Economic Problem, Washington D.

C. 1952

Στάθη Καλύβα, «Ποιος κυβερνά αυτόν τον τόπο;», άρθρο στην εφημερίδα

Καθημερινή, 6 Ιουνίου 2010

15

16