Upload
user2013
View
243
Download
0
Embed Size (px)
Citation preview
Об организации системы экспертной оценки влияния проектов международных договоров и решений ЕЭК на условия ведения предпринимательской деятельности
Заместитель начальника отдела адвокатирования предпринимательства Департамента развития предпринимательской деятельностиЕвразийской экономической комиссии Юлегин Артём Александрович
г. Москва, 1 февраля 2013 г.
| 2Актуальность проблемы.
Какова цель внедрения ОРВ в ЕЭК?Цель внедрения ОРВ в ЕЭК – обеспечение эффективности наднационального регулирования, то есть его
способности обеспечить достижение установленных Соглашениями о формировании ТС и ЕЭП общественно значимых целей с наименьшей нагрузкой на государственные органы и предпринимательство Сторон
Интересы наднационального органа (ЕЭК) – их соблюдение закреплено в
Договоре о ЕЭК: 1. ЕЭК самостоятельна в принятии
решений. 2. ЕЭК непосредственно осуществляет полномочия, переданные Сторонами на
наднациональный уровень.
Эффективное наднациональное регулирование подразумевает обеспечение баланса интересов трех заинтересованных групп субъектов
Интересы бизнес-сообществ Сторон – в настоящее время
отсутствуют действенные механизмы их соблюдения
«Информационный вакуум» у
представителей бизнес-сообществ Сторон в
отношении большинства проектов НПА,
разрабатываемых в ЕЭК
Низкая представленность
представителей интересов бизнеса
в составах Консультативных
комитетов (подкомитетов)*
Отсутствие механизма «обратной связи» и
практики учета замечаний при
направлении обращений в ЕЭК
Проблемные вопросы соблюдения интересов бизнес-сообществ Сторон
Интересы государственных органов Сторон – предусмотрен обширный
перечень механизмов их соблюдения: 1. Внутригосударственное
согласование. 2. Участие в деятельности Консультативных комитетов
(подкомитетов).3. Проведение заседаний рабочих групп и совещаний экспертов.
Отсутствие возможности доведения позиции бизнес-сообществ
Сторон на заседаниях Коллегии ЕЭК до всех ее
членов (министров)
* Представители бизнес-сообщества включены в составы лишь 8 из 17 консультативных комитетов, образованных при ЕЭК. Средняя доля представителей бизнес-сообщества от общей численности составов всех консультативных комитетов и подкомитетов составляет 11,71%. При этом 44,68% от всех представителей бизнес-сообщества сосредоточены в составах консультативных комитетов под председательством Члена Коллегии (Министра) Т.М. Сулейменова.
| 3Первые шаги к внедрению ОРВ в ЕЭК.
Что уже сделано?
В рамках подготовки правил внутреннего
документооборота в ЕЭК подготовлены и
направлены детальные предложения по формированию
регламентной основы для подготовки заключений о
последствиях влияния проектов НПА ЕЭК на
условия ведения предпринимательской
деятельности
Нормативная основа для проведения ОРВ в ЕЭК
Утверждено Положение о Консультативном
комитете по вопросам предпринимательства, в котором одной из трех
основных его задач определена подготовка
предложений по устранению избыточных
административных барьеров в сфере
предпринимательскойдеятельности *
В структуре Департамента развития предпринимательской деятельности образован отдел адвокатирования
предпринимательства, который выполняет специальную задачу – проводит экспертизу проектов международных и
наднациональных НПА в целях выявления в них положений, вводящих необоснованные ограничения и обязанности для
субъектов предпринимательской деятельности или способствующих их введению.
Определена специализация
сотрудников отдела адвокатирования
предпринимательства в части проведения ОРВ
проектов НПА по отраслям регулирования
Организационная основа для проведения ОРВ в ЕЭК
Утверждено Положение о Департаменте развития предпринимательской
деятельности ЕЭК, в котором в числе его основных задач предусмотрены:
1. Обеспечение формирования и реализации сбалансированной политики в сфере предпринимательской деятельности.
2. Выработка предложений, направленных на устранение барьеров, иных ограничений для
субъектов предпринимательской деятельности.
2. Разработка мероприятий устранению избыточных административных барьеров. 4. Оказание содействия в защите интересов
субъектов предпринимательской деятельности**
Достигнуты договоренности о сотрудничестве с
Департаментом ОРВ Минэкономразвития
России и Центром ОРВ НИУ ВШЭ
* Абзац третий пункта 2 Положения о Консультативном комитете по вопросам предпринимательства, утвержденного Решением Коллегии ЕЭК от 25.09.2012 № 171.** Пункт 6 Положения о Департаменте развития предпринимательской деятельности, утвержденного приказом Председателя Коллегии ЕЭК от 10.10.2012 № 294.
| 4Первый опыт. Как Департамент развития предпринимательской деятельности проводит ОРВ сейчас?
Первые итоги работы отдела адвокатирования предпринимательства с октября 2012 г. по январь 2013 г.
1. Отделом было проведено более 190 экспертиз проектов правовых актов ЕЭК.
2. Внесено более содержательных 160 предложений по устранению, недопущению и минимизации административных барьеров, иных ограничений взаимного доступа субъектов предпринимательской деятельности на рынок Сторон, изложенных в 51 заключении (из них 43 заключения было подготовлено в рамках рассмотрения материалов, внесенных к рассмотрению на заседаниях Коллегии ЕЭК).
Коллегия Евразийской экономической комиссии
Т.М. Сулейменов
Отдел адвокатирования
предпринимательства Департамента
развития предпринимательской
деятельности
Материалы к заседаниям Коллегии
(\\kts-server)
Член Коллегии ЕЭК
Правовой департамент ЕЭК
Департаменты ЕЭК – ответственные разработчики проектов НПА
Замечания и предложения
Развернутое обоснование
Не принимается
Повторное согласование
Повторное согласование
Принимается
Принимается Повторное согласование
Не
подд
ерж
ивае
тся
| 5SWOT-анализ.
Каковы плюсы и минусы внедрения ОРВ в ЕЭК?
Возможности1. Соответствие НПА ЕЭК интеграционным целям регулирования в ТС и ЕЭП. 2. Устранение необоснованных барьеров для ведения бизнеса. 3. Снижение рисков судебного обжалования принимаемых ЕЭК актов. 4. Общее повышение эффективности и качества регулирования в ЕЭК. 5. Формирование стандартов и базы лучших практик «умного» регулирования, а также перечня типовых случаев необоснованного регулирования
Сильные стороны1. Представленность интересов бизнеса при разработке проектов актов ЕЭК. 2. Формирование позитивного имиджа ЕЭК, как открытого и прозрачного регулятора.3. Рассмотрение вопроса об использовании альтернатив регулирования (внедрение вариативности регуляторных инструментов).4. Информированность членов Коллегии об обратной связи бизнес-сообществ и независимых экспертов Сторон в отношении проектов актов ЕЭК. 5. Обеспечение недопустимости принятия заведомо и очевидно неэффективных актов ЕЭК
Угрозы 1. «Лоббирование» частных интересов представителями отдельных бизнес-структур или отраслей. 2. Отсутствие механизма ответственности разработчика (регулятора) за учет замечаний, содержащихся в заключении об ОРВ
Слабые стороны1. Увеличение сроков разработки НПА.2. Рекомендательный характер замечаний и предложений представителей бизнес-сообществ и независимых экспертов Сторон к проектам актов ЕЭК. 3. Отсутствие механизма ответственности субъекта проведения ОРВ
| 6Рекомендации ОЭСР. В чем состоят мировые
стандарты последовательности проведения ОРВ?
Оценка регулирующего воздействия проекта НПА
Определение целей регулирования проекта НПА
Анализ затрат и выгод от принятия НПА* (с учетом экономических, социальных и
экологических последствий, включая возможные отложенные эффекты с
течением времени, определение тех, кто, скорее всего, получит выгоду и тех, кто,
вероятно, понесет дополнительные расходы.
Анализ конкретных проблем, решаемых НПА* (исправление провалов рынка,
защита прав и граждан и др.).
Анализ отрицательных эффектов, влияния НПА* на конкуренцию и благосостояние
граждан.
* По возможности данные выражаются числовыми значениями для удобства расчетов и сравнений.
Определение средств регулирования,
используемых в проекте НПА
Определение оптимального соотношения целей и инструментов регулирования, предусмотренных проектом НПА
Осуществление анализа регулирующего воздействия однородных действующих
НПА
Публичное обсуждение и доступность результатов проведения ОРВ проекта НПА
Принятие проекта НПА
| 7Лучшие практики интеграционных объединений.
Как проводится ОРВ в Евросоюзе?
Проведение ОРВ (3 участника)
Орган – разработчик проекта НПА, ответственный за
проведение ОРВ
Совет по ОРВ (IAB)центральный орган по ОРВ (анализ качества
ОРВ)
Подготовка предварительного документа, описывающего суть планируемого регулирования –
Концепцию проекта НПА (I – этап)
Заключение об ОРВ по итогам публичных консультаций (III - этап)
Методологическая помощь
Финальная версия отчета
Анализ НПА и публичные консультации (обсуждение) II - этап
Европейская комиссия (принятие окончательного
решения об одобрении проекта НПА)
Промежуточные версии отчета
Итоговое заключение об ОРВ
(«IAB opinion»)
Межведомственное согласовании
(inter-service consultation) Совет ЕСЕвропейский
парламент
На рассмотрение
Движение документов
| 8Опыт Австралии и Канады. В чем заключаются лучшие страновые модели проведения ОРВ?
РАЗРАБОТЧИК
МИНЮСТ
Проект регулирующего акта ОРВ на ранней стадии
Аппарат Правительства страны
Предварительная публикация
Принятие правового акта
Комментарии
КачествоНа
дора
ботк
у с
нача
льно
й ст
адии
1. Широкая степень охвата – ОРВ проводится в отношении законодательных и подзаконных актов. Разработчик заблаговременно планирует свою деятельность по подготовке регулирующих актов. Список основных инициатив в области регулирования заранее публикуется на сайтах ведомств. 2. Осуществляется ОРВ на ранней стадии. 3. ОРВ содержит требования по проведению анализа «издержки-выгоды», оценке рисков, воздействия на конкуренцию, наличие механизмов мониторинга воздействия НПА после введения его в действие. 4. Разумные сроки публичного обсуждения проекта предлагаемого акта и подготовки проекта заключения об ОРВ. Канада – от 30 дней, Австралия – от 42 дней. 5. Мониторинг и контроль проведения ОРВ осуществляются специальным и независимым органом.
Публичные консультации (обсуждение)
Вопросы
Замечания
Предложения
| 9Наиболее «близкий» опыт? Как проводится экспертиза проектов
НПА в государствах – членах ТС и ЕЭП, а также в Украине?
Российская Федерация
1. ОРВ проводится в отношении проектов федеральных законов и подзаконных актов, а также проектов решений Совета ЕЭК.2. Ограниченный перечень отраслей регулирования для проведения ОРВ.3.ОРВ включает в себя три стадии: уведомление о подготовке проекта НПА, подготовка сводного отчета о проведении ОРВ, подготовка заключения об ОРВ.4. ОРВ на ранней стадии полноценно не внедрено.5. Срок проведения ОРВ составляет от 30 дней.6. Количественные расчеты последствий принятия НПА проводятся преимущественно с использованием данных бизнес-ассоциаций.
Республика Беларусь1. Проведение экспертизы в отношении проектов НПА, которые могут оказывать существенное влияние на условия ведения предпринимательской деятельности.2. Рассмотрение проектов НПА (осуществляется общественно-консультативными (экспертными) советами по развитию предпринимательства), а также проведение публичного обсуждения.3. Сроки для рассмотрения и обсуждения устанавливаются исходя из специфики регулируемых отношений.
Республика Казахстан1. Проведение экспертизы аккредитованными объединениями субъектов частного предпринимательства проектов НПА, затрагивающих интересы бизнеса (10 рабочих дней).2. Проведение экспертизы законопроектов научными учреждениями и высшими учебными заведениями, а также отдельными учеными и специалистами (15 календарных дней).
Украина1. Планирование деятельности по подготовке проектов регуляторных актов на следующий год. 2. Подготовка анализа регуляторного влияния (ОРВ на ранней стадии).3. Обнародование проектов для получения замечаний и предложений (публичные консультации).4. «Ретроспективная ОРВ» - отслеживание результативности регуляторных актов и пересмотр регуляторных актов.
В Украине выработан комплексный поход к ОРВ, но имеются существенные проблемы с
его практическим внедрением.
| 10Предлагаемая модель. Как мы предполагаем проводить ОРВ?
Сфера внедрения – предлагается реализовать ОРВ проектов НПА по
широкому кругу отраслей регулирования, поскольку практически все НПА ЕЭК
затрагивают интересы субъектов предпринимательской деятельности.
Стадии проведения – предлагается реализовать схему повсеместного проведения ОРВ проектов НПА их
разработчиком на ранней стадии их подготовки.
Методология – полномасштабная ОРВ включает экономические
(количественные) расчеты, но поскольку ЕЭК находится на начальном
этапе внедрения ОРВ проектов НПА предлагается начать качественной оценки возможных последствий их
реализации.
Наиболее близкой для организации ОРВ в ЕЭК представляется российская модель при ее внедрении с рядом особенностей:
Сравнительные преимущества Сравнительный недостаток
| 11Три направления проведения ОРВ. В каких формах предлагается проводить ОРВ в ЕЭК?
ОРВ «на ранней стадии» - проводится в отношении всех
проектов актов ЕЭК (за исключением проектов
НПА, регулирующих внутренние вопросы
организации деятельности ЕЭК) их разработчиком на этапе
подготовки концепции проекта НПА.
ОРВ по итогам проведения публичных консультаций (ПК) –
ПК проводятся в отношении ограниченного круга наиболее
значимых проектов НПА, регулирующих
правоотношения в ряде приоритетных сфер.
Первоначально проведение ПК предлагается организовать на «дискуссионной площадке»
Консультативного комитета по вопросам
предпринимательства.
«ОРВ – light-версия» - подготовка заключений о
последствиях влияния проектов НПА на условия ведения предпринимательской
деятельности. Мотивированное решение о необходимости подготовки заключения принимается
директором Департамента развития
предпринимательской деятельности и о нем
уведомляется Департамент ЕЭК – ответственный разработчик
проекта НПА. Заключение подписывается
Членом Коллегии (Министром) по экономике и финансовой
политике.
Направление проведения оценки регулирующего воздействия
Проведение ОРВ на «ранней стадии». Какие ключевые позиции концепции регулирования изначально обозначает разработчик?
| 1212
Цель (цели) наднационального регулирования
Целевая группа – субъекты планируемого регуляторного воздействия
Сфера регулирования – общественные экономические отношения, являющиеся предметом применения регуляторных мер
Инструменты регулирования и их соразмерность для решения проблемы
Механизм действия – причинно-следственная связь между целью и инструментами регулирования
Ожидаемый результат – позитивный конечный эффект регулирования
Предполагается оказание консультационной поддержки департаментам-разработчикам в содержательном наполнении соответствующей справки силами сотрудников Департамента развития предпринимательской деятельности и привлеченных внешних экспертов.
Возможность и необходимость наднационального регулирования
Принятые и планируемые меры по обеспечению транспарентности разработки проекта НПА (публичные
консультации, экспертные заключения, расчеты)
Возможные последствия воздействия на экономику и бизнес в целом
Альтернативные варианты регулирования и решения проблемы
Соответствие администрирования и правоприменения заявленным целям регулирования – возможности реализации на практике Соотношение планируемых
регуляторных мер с существующим
регулированием (в целях реализации
принципа «one in – one out»)
| 13Пример 1. Необоснованное расширение сферы регулирования.
Подготовка Порядка ведения Единого перечня продукции, в отношении которой устанавливаются
обязательные требования в рамках Таможенного союза
Обеспечение прозрачности процедуры
Установление критериев отбора и включения продукции в перечень
Учет мнения представителей бизнес-сообщества
Безопасность потребителя
Устранение избыточных требований к товарам
Снижение барьеров во взаимной торговле
Предложение Цели Критерии
Технические регламенты по отдельным видам пищевой продукции и ветеринарные,
фитосанитарные, санитарные меры
О безопасности мяса и мясной продукции
О безопасности мяса птицы и продукции ее переработки
О безопасности рыбы и рыбной продукции
Корреляция технических регламентов
О требованиях к энергетической эффективности электрических энергопотребляющих устройств
Об информировании потребителя об энергетической эффективности электрических энергопотребляющих устройств
х
Примеры:
Пример 2. Неполный охват целевой группы. | 14
Экспертиза проведена отделом адвокатирования предпринимательства Департамента развития предпринимательской деятельности
Проект Соглашения о перемещении служебного и гражданского оружия между государствами –
членами ТС и ЕЭП
Льготный разрешительный режим для перемещения и
внутреннего транзита гражданского оружия
применяется только при участии в охоте
Не предусмотрены все случаи перемещения и внутреннего транзита
служебного и гражданского оружия
Выявлено:Подготовлены предложения и рекомендации
Департамента развития предпринимательской
деятельности об исключении выявленных
барьеров
Пример 3. Несоразмерность инструментов регулирования для решения проблемы | 15
15
Изменения в Технический регламент Таможенного союза «О безопасности колесных транспортных средств»
Оснащение системой
(устройством) вызова экстренных
оперативных служб
Пассажиры
Груз
Транспортные средства для коммерческой перевозки пассажиров (детей), опасных грузов, твердых бытовых отходов и мусора (мусоровозы), транспортные средства оперативных служб оснащаются аппаратурой спутниковой навигации.
Вновь выпущенные транспортные средства с 2016 года массой более 2,5 тонн должны оснащаться устройством вызова экстренных оперативных служб.
Вновь выпущенные транспортные средства с 2017 года массой менее 2,5 тонн также должны оснащаться системой вызова экстренных оперативных служб.
Пример 4. Отсутствие причинно-следственной связи между предлагаемыми мерами и намеченной целью
| 16
Положения проекта Технического регламента Таможенного союза «О безопасности алкогольной продукции»
2. Ведение реестра алкогольной продукции1. Уведомление хозяйствующим субъектом уполномоченных органов Сторон о начале
обращения алкогольной продукции
Позиция отдела адвокатирования предпринимательства: 1. Требования по направлению уведомлений и ведению реестра алкогольной продукции –
не обеспечивают и не гарантируют достижение целей технического регулирования, поскольку реализация этих требований не приведет к повышению уровня безопасности алкогольной продукции,
вовлекаемой в оборот, а также не позволит снизить риски введения потребителей в заблуждение. 2. Требование о предоставлении информации дублирует существующие инструменты контроля
алкогольной продукции, вводимой в оборот (сертификация), что является необоснованным административным барьером для хозяйствующих субъектов.
Хозяйствующий субъект обязан уведомлять о начале обращения каждого нового наименования алкогольной продукции
| 1717
«ОРВ – light-версия». Как выглядит схема подготовки заключений о последствиях влияния проектов НПА на условия ведения
предпринимательской деятельности?
Коллегия Евразийской экономической комиссии
Член Коллегии (Министр) по экономике и финансовой политики Т.М. Сулейменов
Департамент развития предпринимательской деятельности
Департамент ЕЭК – ответственный разработчик проекта НПА
Член Коллегии (Министр), ответственный за разработку проекта НПА
Государственные органы Сторон
Подготовка проекта заключения (30 дней)**
Проекты НПА
Замечания и предложения* (или отказ в подготовке заключения**)
Сопроводительные справки к проектам НПА
Варианты заключений по проекту:1. Положительное заключение – проект НПА поддержан без замечаний.2. «Условно положительное» заключение – проект НПА концептуально поддерживается при условии его доработки с учетом частных замечаний и предложений.3. Отрицательное заключение – принятие проекта НПА не поддерживается концептуально.
* Все замечания и предложения к проекту НПА оформляются в виде служебных записок за подписью директора Департамента развития предпринимательской деятельности или лица, временно исполняющего его обязанности. ** Директор Департамента развития предпринимательской деятельности принимает решение по вопросу о необходимости подготовки заключения на проект НПА. В случае, если проект НПА не затрагивает интересы бизнеса, то Департамент развития предпринимательской деятельности направляет в адрес Департамента ЕЭК – разработчика проекта НПА мотивированную служебную записку об отсутствии необходимости в подготовке заключения.
Информирование, запрос позиции (в случае необходимости)
Заключение подписывается Т.М. Сулейменовым Доклад о подготовленных
заключениях и основных фактах изложенных в них
Проект НПА и заключение Члена Коллегии (Министра)
по экономике и финансовой политики
Совет Евразийской экономической комиссииРешение об одобрении проекта НПА и заключение Члена Коллегии (Министра) по экономике и финансовой политики
ОРВ по итогам публичных консультаций. Как данная работа может быть организована в рамках
Консультативного комитета по вопросам предпринимательства?| 1818
Член Коллегии ЕЭК – Министр по экономики и финансовой политике
Т.М. Сулейменов
Субъекты предпринимательской деятельности, бизнес-
ассоциации, представители
научного сообщества и др.
Член Консультативного комитетаДепартаменты Евразийской
экономической комиссииПроекты
международных договоров и актов
ЕЭК
Консультативный комитет ЕЭК по вопросам предпринимательства
Заключения об оценке последствий влияния проектов международных договоров и актов ЕЭК на условия ведения
предпринимательской деятельности
Коллегия Евразийской экономической комиссии
Субъекты предпринимательской деятельности, бизнес-
ассоциации, представители
научного сообщества и др.
Член Консультативного комитета
Субъекты предпринимательской деятельности, бизнес-
ассоциации, представители
научного сообщества и др.
Член Консультативного комитета
Департамент развития предпринимательской
деятельности Евразийской
экономической комиссии
Субъекты предпринимательской деятельности, бизнес-
ассоциации, представители
научного сообщества и др.
| 19Приоритетные сферы анализа количества заключений проектов НПА ЕЭК
(с учетом доли от общего количества заключений по проектам решений Коллегии ЕЭК)
Техническое регулирование и
применение санитарных,
фитосанитарных и ветеринарных мер
(39,53%)
Таможенное администрирование (13,95%)
Таможенно-тарифное и нетарифное регулирование
(13,95%)
Антимонопольное регулирование
(9,3%)
Транспорт и инфраструктура
(6,98%)
Приоритетные направления подготовки заключений о
последствиях влияния проектов международных
договоров и актов ЕЭК на условия ведения
предпринимательской деятельности
16,29% составили заключения на проекты решений Коллегии ЕЭК вносимые
Департаментами, осуществляющих обеспечивающую деятельность ЕЭК.
| 20
Благодарю за внимание!