《养老机构设立许可办法》《养老机构设立许可办法》解 读解 读

杭州市民政局 陈娜

【简要背景】1. 《社会福利机构管理暂行办法 》， 1999 年出台。2. 养老服务形势的发展3. 《老年人权益保护法》的出台 许可办法共 6章 31条 2940 个字。 （从制定到出台，费时 1年多；多次召开专家论

证会。部内外征求意见 3次，向社会公开征求意见 1次；共涉及国务院 27个机构、 37个地方民政部门。收到意见建议 150 多条。）

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【适用范围】

养老机构设立许可的申请、受理、审查、决定和监督检查，适用本办法（第 2 条）。

【养老机构定义】

1. 本办法所称养老机构，是指为老年人提供集中居住和照料服务的机构 ( 第三条）。

2. 城乡社区日间照料和互助型养老场所等不适用本办法 （第三十条） 。

3. 养老机构包括光荣院、农村五保供养服务机构等（民政部贯彻两个办法的通知）

1.明确内涵 2.明确范围。

【管理部门】

第四条 国务院民政部门负责全国养老机构设立许可工作。

县级以上地方人民政府民政部门负责本行政区域内养老

机构设立许可工作。

【基本原则】

第五条 实施养老机构设立许可，应当遵循公开、公平、公正原则。

1.公开、公平和公正是现代行政程序中的三项重要原则。

2.除依法保密的外，公开包括规定公开和行为公开：许可机关做出的各种规定必须让公众知晓（第 21条）；行政机关实施的许可行为，均应通过公开文件发布或在办公场所张贴等，使相对人了解。

【设立条件】 第六条 设立养老机构，应当符合下列条件： （一）有名称、住所、机构章程和管理制度； （二）有符合养老机构相关规范和技术标准，符合国家环境保护、

消防安全、卫生防疫等要求的基本生活用房、设施设备和活动场地；

（三）有与开展服务相适应的管理人员、专业技术人员和服务人员；

（四）有与服务内容和规模相适应的资金； （五）床位数在 10 张以上； （六）法律、法规规定的其他条件。 1.该条是对《老年人权益保障法》第 43条的细化。 2.相关规范和技术标准包括《老年人社会福利机构基本规

范》、《老年人建筑设计规范》等。 3.资金，按照登记机关要求。 4.床位数 10张（基于现实和域外经验）。

【举办者、许可机关】

第七条 依法成立的组织或者具有完全民事行为能力的自然人可以向养老机构住所地县级以上人民政府民政部门申请设立养老机构。

1.举办者：组织和自然人。 2.许可者：民政部门 3.明确了地域管辖，以拟设养老机构住所地为关联点，

由住所地民政部门受理设立申请，实施许可。

【许可权限】 第八条 县、不设区的市、直辖市的区人民政府民政部

门实施本行政区域内养老机构的设立许可。 设区的市人民政府民政部门实施住所在市辖区的养老

机构的设立许可。 设区的市人民政府民政部门可以委托市辖区人民政府

民政部门实施许可。 第九条 省级以上人民政府投资兴办的发挥实训、示

范功能的养老机构，可以到同级人民政府民政部门申请设立许可。

前款规定的许可事项，可以委托下一级人民政府民政部门实施许可。

第十条 涉外。

1.明确了主要的审批权限在县、设区的市（第 8 条第 1 款和第 2 款） ；

2.两种特殊情形（ 1) 省级以上人民政府举办的，同级民政部门； ( 投资兴办的含义——财政资金） （审批部门——省民政厅、国家民政部） （ 2 ）涉外； 方式——合资、合作 审批部门——省级民政部门举办

3.委托 （ 1 ）两个委托 省级以上部门实施的，可以委托下一级人民政府举办； 设区的市可以委托区级民政部门实施； （ 2 ）行政委托和行政授权的区别 （行政授权必须有明确的法律、法规或者规章的依据） （ 3 ）委托的权利和责任• a 必须公告受委托机关和委托权限。• b 受委托机关不得再委托。• c 委托机关对委托实施的行政许可负责监督（权利委托、义

务不委托）。• 引起行政争议，委托机关——被申请人、被告• 赔偿损失——委托机关

• 民政部许可权限：国务院投资兴办的养老机构；• 省民政厅局许可权限：涉外养老机构；省级政府投资兴办

的养老机构；民政部委托许可；• 设区的市民政局（如杭州）许可权限：住所在市辖区的养

老机构；省民政厅局委托许可（包括涉外养老机构和省级政府投资兴办的养老机构）；

• 不设区的地级市民政局许可权限：行政区域内养老机构；省民政厅局委托许可（包括涉外养老机构和省级政府投资兴办的养老机构）；

• 不设区的县级市民政局、县民政局（如临安市）许可权限：行政区域内养老机构；

• 设区的市辖区民政局（如上城区）许可权限：设区的市民政部门委托许可。

【筹建指导】 第十一条 许可机关根据申请人筹建养老机构的需要和

条件，在设立条件、提交材料等方面提供指导和支持。 1.取消了原办法中的筹建许可。 2.考虑举办养老机构在立项，用地等方面的实际需要，办法

创设了筹建指导制度，用提供行政指导的方式为申请人提供所需咨询等服务。

3.《娱乐场所管理办法》（自 2013 年 3月 11 日起施行）第10条： 申请设立娱乐场所前，筹建人可以向负责审批的文化主管部门提交筹建咨询申请，文化主管部门应当为筹建人提供行政指导。

【设立申请】 第十二条 申请设立养老机构，应当向许可机关提交下列文件、

资料： （一）设立申请书； （二）申请人、拟任法定代表人或者主要负责人的资格证明文件； （三）符合登记规定的机构名称、章程和管理制度； （四）建设单位的竣工验收合格证明，卫生防疫、环境保护部门

的验收报告或者审查意见，以及公安消防部门出具的建设工程消防设计审核、消防验收合格意见，或者消防备案凭证；

（五）服务场所的自有产权证明或者房屋租赁合同 ; （六）管理人员、专业技术人员、服务人员的名单、身份证明

文件和健康状况证明； （七）资金来源证明文件、验资证明和资产评估报告； （八）依照法律、法规、规章规定，需要提供的其他材料。

1.申请人——组织或具有完全民事行为能力的人；2.机构名称；3.竣工验收证明；环评；卫生防疫；消防合格；4.资金证明文件；5.兜底条款（不可随意扩大）。

【设立许可】

第十三条 许可机关应当自受理设立申请之日起 20 个工作日内，对申请人提交的文件、材料进行书面审查并实地查验。符合条件的，颁发养老机构设立许可证（以下简称设立许可证）；不符合条件的，应当书面通知申请人并说明理由。

1. 时间要求，按照《行政许可法》第 42条规定，确定 20个工作日的审查期限。可延期 10日（经机关负责人同意并告知）

2.审查方式——书面审查并实地查验。 3.经审查符合设立条件的，要及时颁发养老机构设立许可证，不

符合条件的，应当书面通知，并说明理由。

【依法登记和禁止性规定】

第十四条 养老机构应当取得许可并依法登记。未获得许可和依法登记前，养老机构不得以任何名义收取费用、收住老年人。

1.目前，先许可后登记。 2.不得收费。

【设立许可证】

第十五条 设立许可证应当载明机构名称、住所、法定代表人或者主要负责人、服务范围、有效期限等事项。

设立许可证分为正本和副本，正本和副本具有同等法律效力。设立许可证的式样由国务院民政部门统一规定。

民政部、省民政厅都发了文件，里面有具体要求。

【换证与延续】 第十六条 设立许可证有效期 5年。设立许可证有效期届满 30 日前，养老机构应当持设立许可证、登记证书副本、养老服务提供情况报告到原许可机关申请换发许可证。

许可机关应当在有效期限届满前按照设立条件作出是否准予延续的决定，逾期未做决定的，视为准予延续。

【设立分支机构】

第十七条 养老机构设立分支机构，应当依照本办法第八条、第九条和第十条的规定，到分支机构住所地的县级以上人民政府民政部门办理申请设立许可手续。相关法律、行政法规对分支机构另有规定的，从其规定。

1.鼓励设置分支机构，主要目的是体现了鼓励、扶持养老机构品牌化、连锁化、集团化经营的指导思想。

2.除外条款，但目前民非单位不能设立分支机构。

【许可事项变更】

第十八条 养老机构变更名称、法定代表人或者主要负责人、服务范围的，应当到原许可机关办理变更手续。

养老机构变更住所的，应当重新办理申请设立许可手续。

1.设立许可证载明事项发生变化，养老机构须办理变更手续。2.名称、法定代表人或者主要负责人、服务范围变更的，养老机

构到原许可机关，就变更事项在设立许可证上做出相应修改。3.养老机构如果变更住所，就必须重新办理申请设立许可手 续。

住所变化，通常会涉及收住老人的安置，因此作了严格规定。

【终止情形】

第十九条 养老机构自行解散，或者无法继续提供服务的，应当终止，并将设立许可证交回原许可机关，办理注销手续。

终止服务的养老机构应当按照有关规定进行清算。1.养老机构终止的原因——自行解散或无法继续提供服务。2. 规定终止必须把设立许可证交回原许可机关，这就意味着养老

机构在法律上已经丧失提供养老服务的资格。3.第 2款明确了进行清算的要求。由于相关登记法律、法规中，已经有对清算的具体规定，该款只是原则性提出。

清算一般包括三步： 第一步是确定清算人，组成清算组，对养老机构的财产进行清理，编制有关清算的会计报表和财产清单，通知或公告债权人，清理债权债务，处理清偿债务后的剩余财产以及代表养老机构参与相关民事诉讼活动等。

第二步是组织清算。主要是通知债权人在限定期限内申报债权，将养老机构的全部财产作价现金，并按照国家规定的清偿顺序偿还债务。

第三步是制定清算报告。清算工作结束后，清算组织要提出清算报告并造具清算期内的收支报表和各种财务帐册。各财务数据须经注册会计师验证、签字。

【停止服务】

第二十条 养老机构因分立、合并、改建、扩建等原因暂停服务的，或者因解散等原因终止服务的，应当向原许可机关提出申请，并提交老年人安置方案，经批准后实施。未经批准，不得擅自暂停或者终止服务。

1.终止要提出申请； 2.向原机关申请； 3.要有老年人安置方案； 4.要和《管理办法》第 27条相结合。

【信息公开】

第二十一条 许可机关应当建立健全养老机构设立许可信息管理制度，及时公布养老机构设立许可相关信息。 ( 公开原则）

对许可机关信息公开的要求。

【监督检查】

第二十二条 许可机关依法对养老机构的名称、住所、法定代表人或者主要负责人、服务范围等设立许可证载明事项的变化情况进行监督检查，养老机构应当接受和配合监督检查。

许可机关实施养老机构设立许可和对有关事项进行监督检查，不得收取任何费用。

1.检查的义务和范围； 2.不得收费。

【设立许可撤销】 第二十三条 有下列情形之一的，许可机关或者其上级

机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销许可：

（一）许可机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出准予许可决定的；

（二）超越法定职权作出准予许可决定的； （三）违反法定程序作出准予许可决定的； （四）对不符合法定条件的养老机构准予许可的； （五）依法可以撤销许可的其他情形。 许可机关发现养老机构以欺骗、贿赂等不正当手段取得许可的，应当予以撤销。

许可机关依法撤销许可后，应当告知相关登记管理机关。

解 读 - 1

本条的制定依据是《行政许可法》第 69条。 1. 第一款（ 5 种情形）规定了许可机关或者其上级机关对养老机构设立许可

行为的监督，体现了坚持依法行政的原则。其中，滥用职权是指许可机关工作人员故意滥用手中的职权或者超越自己的职权，致使养老机机构或国家利益遭受损失的行为。玩忽职守是指许可机关工作人员不履行或者不正确履行其职责，致使公共财产、国家和人民利益遭受损失的行为。

2. 第二款规定了被许可人以欺骗、贿赂手段取得许可的，也要撤销。欺骗手段是指设立养老机构的申请人明知自己的申请不符合行政许可的条件、故意采取弄虚作假的方法，造成行政机关在审查过程过产生错觉，骗取行政机关做出准予许可的决定。贿赂手段是指申请不符合养老机构设立条件或者资格，却通过向许可机关及其工作人员行贿金钱、财务等方式，取得行政机关做出准予许可决定的行为。

3.第三款体现了与登记管理机关之间的衔接。民政部门撤销设立许可的，应当将撤销情况告知登记机关，以便登记机关按照有关规定办理养老机构的撤销和注销手续。

【设立许可证注销】 第二十四条 养老机构有下列情形之一的，许可机关应

当注销许可，并予以公告： （一）设立许可证有效期届满未延续的； （二）养老机构依法终止的； （三）许可被依法撤销、撤回的； （四）被登记管理机关依法吊销登记证书的 ; （五）因不可抗力导致许可事项无法实施的； （六）法律、法规规定的应当注销许可的其他情形。 许可机关依法注销许可后，应当告知相关登记管理机

关。

注销、撤销与撤回的区别

1. 注销——是指行政机关注明取消行政许可，是行政许可结束后由行政机关办理的手续。通常是工商、民非登记的必要环节，标志着经行政许可的特定生产经营等活动的结束终止，而不论是因为许可实施中具有违法因素，还是被许可人主动想结束行政许可事项的活动（例如许可期满、依法中止等）。 2. 撤销——由行政机关做出决定，其事由通常是行政许可的实施中为违法因素，即违法导致行政许可的撤销。

撤销许可的情形具体为：行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守做出准予许可决定，超越法定职权、违反法定程序、对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予许可等情形。另外，被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，其所取得的行政许可应当予以撤销。

3. 撤回的情形主要包括两种：一是申请人在申请过程中对其行政许可申请的撤回，二是行政机关因为行政许可所依据的客观情形发生重大变化而对其行政许可决定的撤回。

均要书面通知。

【举报处理】

第二十五条 任何单位和个人对违反本办法的行为，有权向许可机关举报，许可机关应当及时核实、处理。

【养老机构违法行为的法律责任】 第二十六条 养老机构有下列情形之一的，许可机关应当

依法给予警告，并处以 3 万元以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）未依法履行变更、终止手续的； （二）涂改、倒卖、出租、出借、转让设立许可证的 1.本条制定依据是《行政许可法》第 80条。用列举方式规定了养

老机构的违法行为情形。 2. 关于 3万元最高罚款数额。不少人认为过低，不能产生威慑力。

但只能维持现有的表述。理由是：按照《国务院关于贯彻落实〈行政许可法〉的通知》（国发〔 1996 〕 13号）的规定，办法作为部门规章，设定行政处罚的罚款数额最高不能超过 3万元 .

【擅自设立养老机构的法律责任】

第二十七条 未经许可设立养老机构的，由许可机关责令改正；造成人身、财产损害的，依法承担民事责任；违反治安管理规定的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的有关规定予以处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

【许可机关违法行为的法律责任】

第二十八条 许可机关及其工作人员在养老机构设立许可申请、受理、审查、决定和监督检查中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，由上级机关责令改正；造成严重后果的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

行政机关违法的责任（行政责任；刑事责任）。

【对本办法施行前有关事项的处理】

第二十九条 本办法实施前设立的养老机构，符合本办法规定条件的，应当按照本办法的规定办理有关手续。

本办法实施前设立的养老机构，不符合设立条件的，应当在本办法实施后 1 年内完成整改，其中农村五保供养服务机构应当在实施后 2 年内完成整改。

1.之前的，也要符合该办法。 2.时间规定

【实施日期】

第三十一条 本办法自 2013年 7 月 1 日起施行。

谢谢！