서울시민복지기준 제정과추진방향에 대한 제언

김연명 ( 중앙대 사회복지학부 교수 )

2012.2.29( 수 )

National Minimum 의 역사적 맥락

영국 구빈법 Poor Law 개혁에서 소수파보고서 (1905 년 ) 의 입장 : → 빈곤은 개인적 원인이 아닌 사회구조적 문제

Webb 부부 주도하의 ‘ National Minimum’ 확보운동 (1910 년대 ) → 6 대 영역 : 최저임금제 , 6 시간 노동제 , 아동영양 주거 의료의 최저기준∙ ∙ , 실업방지

전통적 복지국가의 이론적 초석을 놓은 Beveridge Report (1942) 의 기본 이념 :

ILO 의 102 호 조약 ‘사회보장의 최저기준에 관한 조약‘ (1952) 으로 발전 , 승계 → 이후 최저기준을 점차적으로 상향하는 조약을 1960 년대 도입 1968 년 일본 동경도 미노베 도지사가 ‘ Civil Minimum’ 개념을 도정에 도입

“ 복지국가의 본질은 국가가 모든 국민에게 최저수준의 소득 , 영양 , 의료 , 주택 , 그리고 교육을 제공하는 것이다“ (Wilensky, 1975:1) “ 복지국가는 국민생활의 최저기준 National Minimum Standards 을 유지하는데 있어 서 국가의 책임을 제도화 한 것이다 (Mishra, 1990:34)

한국적 맥락 대한민국헌법 34 조 → “ 모든 국민은 인간다운 생활을 할 권리를 갖는다” 1994 년 참여연대 사회복지위원회 ‘국민복지최저선’ 확보 운동 천명 → 생활보호법 개정 , 노인수당 수급 등 → 국민복지기본선에 대한 지속적 캠페인 1998 년 김대중 정부에서 ‘한국의 사회보장과 국민복지기본선’ 보고서 발간 → 국민복지기본선을 ‘최저선’ (minimum standards) 과 ‘적정선’ (decent standards) 로 구분하여 최저선 뿐만 아니라 적정선의 중요성을 부각 → 소득 , 건강 , 주거 , 고용 , 복지서비스의 최저선 및 적정선 제시

2000 년 ‘생활보호법’을 대체하는 ‘국민기초생활보장법’ 제정 및 시행 2010 년 서울시 의회 보고서 ( 서울시민 복지기준선 마련을 위한 정책적 연구 ) → 소득 , 건강 , 주거 , 고용 등 4 개 영역 박원순 후보 2011 년 선거에서 ‘시민복지기본선’을 공약으로 제시 ( 공약참조 ) 2012 년 2 월 ‘서울시민복지기준 추진위원회’ 구성

국민복지기준

국민복지기준 National Welfare Standards

유형 국민복지최저선 국민복지적정선

수준 경제 , 사회발전수준을 고려하여 국민 ( 시민 ) 이 생활영역에서

누려야 할 최저한의 수준 (mini-mum standards)

경제 , 사회발전수준을 고려하여 생활영역에서 국민 ( 시민 ) 이

누려야 할 ‘품위 있는’ 기준 (decent standards)

책임 국가 및 자치단체의 책임 국가 , 자치단체 , 개인과 가족 , 기업 등 사회적 공동 책임

재원 조세를 통한 국가 및 자치제의 책임 조세 외 보험료 , 이용자 부담 등 사회적 공동 부담

대상 저소득층과 노인 , 장애인 , 아동 중 사회적 취약계층

저소득층 이상 중산층 혹은 위험을 사회적으로 해결하는 것이 효율적인

계층

권리 구체적 권리 ( 청구권 성립 ) 추상적 권리 ( 청구권 미성립 )

영역 소득 , 건강 , 주거 , 교육 , 고용 , 돌봄 등 복지의 제 영역

1968 년 동경도 미노베도지사 (1967-1979, 3 년 연임 ) 가 내건 시정운영의 목표 National Minimum 을 지역 자치단체에 적용한 것으로 일종의 “도시생활의 표준’ Civil Minimum 이란 (TMG, 1968: iii) “ 동경 거주자들의 생활에 필요한 필수적이고 최저한 necessary and minimum 의 기준 혹은 근대도시가 필요로 하는 도시편의시설 urban facilities 의 최저수준＂ Civil Minimum 이란 새 개념을 창안해 낸 두 가지 이유 (TMG, 1968:3)

“ 첫째 , 소위 National Minimum 이 실제 전반적인 일본 국민의 생활수준과 비교하여 너무 너무 낮아 NM 이 실제적으로 보장되지 않고 있으며 , 둘째 , 도시생활에서의 NM 은 자체의 특수한 성격이 있어 일반적인 NM 을 그대로 적용하기 어렵다”

동경도 Civil Minimum Plan ( 동경도 중기계획 : 3 년 ) 의 적용 분야 보육시설 증설 , 고등학교 신설 , 너싱홈 장애인시설∙ , 노동자복지시설 건설 , 휴일 야간진료 ∙정 비 및 확대 , 소방방재시설 정비 , 공공주택건설 , 상하수도 정비 , 녹화 , 보행시설 정비 등 * 생활편의시설을 강조하는 이러한 흐름은 1964 년 동경올림픽을 전후 대규모 시설 은 완비되었으나 도시생활편의시설은 매우 부족한 상태에서 나온 것임 ) 미노베도지사가 일본 ‘혁신자치제’의 상징이었던 만큼 시민참여를 상당히 강조함

시민생활최저선 Civil Minimum(CM)

중앙정부(National Welfare Standards)

여러 가지 용어의 관계와 위상 및 과제

적정선Decent Standards

최저선Minimum Standards

= National Minimum

지방정부 (서울시 )(Local Welfare Standards = Seoul Welfare

Standards, 서울시민복지기준 )

적정선Decent Standards

최저선Minimum Standards

= Civil Minimum예 : 최저생계비 ( 복지부 ), 최저주거기준 ( 국토부 ),

의무교육 ( 교육부 )

1

2

3

4

예 : 품위 있는 보육서비스 (적정수준의 교사 대 원생 비율과 시설 기준 ), 보호자 없는 병원

등

선 4 관련 과제 : ① 서울시가 정한 최저기준에 미달하는 가구수와 수혜자수 ( 가령 돌봄이 필요한데 돌봄을 못 받는 노인 ( 가구 ) 수와 이를 해결하기 위해 필요한 정책 과제 ) ② 최저기준에 미달하는 자치구의 복지관련 서비스 현황 ( 급여나 시설의 측면에서 ) 과 이를 해결하기 위한 정책과제 ( 구별 복지격차 해소 ) 선 3 관련 과제 : 대도시의 특성을 감안하여 정해져야 하는 기준 제시 ( 예 , 중소도시를 기준으로 만든 최저생계비 기준을 변경 대도시형 최저생계비 산출 ) 와 정책과제

선 1, 2 관련 과제 : 품위 있는 수준의 복지혜택의 기준 제시와 이를 충족 시킬 수 있는 장단기 정책과제

영역별 정책의 특성 , 그리고 정책의 발전 정도가 상이하여 최저선이 중요한 영역이 있고 ( 가령 소득보장 ), 적정선이 중요한 영역이 있음 ( 가령 , 보육이나 보건의료 영역 ). 따라서 유연한 정책 제안이 필요

예 : 서울형 최저생계비 산출 , 서울형 최저주거기준 등 , 동별 최저 국공립보육시설 수 등

예 : 의료보험 보장율 80%, 국민주택규모 기준 등

광역자치단체에서 시행한 최초의 “실질적인 종합 복지계획”의 가능성 성공 여부에 따라 국가수준 및 자치체의 복지정책을 내실화하고 선도하는 역할 서울시민의 삶의 질의 최저한을 보장하고 나아가 ‘품위 있는’ 생활수준 ‘ decent levels of living’ 제공

서울시민복지기준 제정 및 집행의 상징성

서울시민복지기준최저선 적정선

① 보통시민의 ‘품위 있는’ 삶의 질 보장② 서울시 취약계층의 기본적 삶의 질 보장③ 자치구간 복지격차 해소

중앙정부의 national minimum 실질화 유도 , 중앙정부의 복지 , 의료 , 주거 , 교육정책의

수준 상향

여타 광역 및 기초자치단체의 복지정책의 수준 향상 유도 → 지역주민의 삶의 질과 복지의

내실화

서울시

중앙정부

지방자치단체

쟁점 검토 (1): ‘ 최저선’ or ‘ 적정선’ 서울시의 경제 , 사회적 수준 그리고 그간의 복지정책의 발전 수준을 충분히 고려해야 함 .

한국 및 서울의 발전 수준 , 그리고 한국의 복지수준을 고려할 때 ‘최저선’의지나친 강조는 서울 복지기준 (Seoul Welfare Standards, SWS) 역사적 의미를 반감시킬 가능성 있음 .

영역별로 차이는 있지만 의료 , 주거 , 교육 , 보육 등의 영역에서 한국은 이미 복지최저선이 일정 수준에 도달 한 것으로 보아야 함 . 때문에 ,

→ 최저선 자체의 낮은 수준을 문제 삼을 것인가 ( 예 , 기초법의 생계급여 수준 ) 아니면 최저선에서 적용이 안 되는 ‘사각지대’를 문제 삼을 것인가 ( 예 , 부양의무자 기준 , 최저주거기준의 실질적 집행 , 돌봄 , 보육시설의 접근권이 보장 안 되는 지역 등 ) 에 대한 판단 필요 . → 서울시가 중앙정부가 아닌 광역단체 임을 감안 할 때 , 중앙정부 기준보다 높은 최저기준 설정의 집행 가능성과 실효성 검토 필요함 , 동시에 최저선의 실질적인 집행 (즉 , 최저선 이하의 삶을 사는 가구 비율 대폭 축소 ) 을 강조하는 것이 더 중요한 의미를 가질 수도 있음

SWS 가 상징성이 큰 서울시의 정책임을 감안하면 정치적 , 정책적으로 ‘적정선’이 더 중요할 수 있음 . 질좋은 공교육 , 질좋은 공보육 , 질좋은 주거환경이 서울 중산층의 핵심 욕구임 . 따라서 ,

→ 5 대 영역에서 서울시 복지정책과 중산층 시민의 삶의 질을 한 단계 끌어 올릴 수 있는 적정선에 관련 정책들이 충분히 검토되고 제시되어야 함 . → 사회적 주목도에 있어서도 적정선이 강조되어야 최저선 보장도 탄력을 받을 수 있음

쟁점 검토 (2): ‘ 적정선’이 실제 가능한가 ?

적정선을 시행하기 위해서는 막대한 예산과 기간이 필요한데 실제 가능한가 ? 적정선을 일단 중장기 목표로 설정 : 2013-2018 년 12 월까지 - 적정선의 달성은 중장기 계획이 있어야 가능함 . 가령 공공보육시설 아동 수용율을 2018 년 까지 현재의 10% 에서 30% 수준으로 상향 - 1 단계 (2013-2014) 와 2 단계 (2015-2018 년 ) 로 구분 6 개년 계획 수립 ( 최저선도 마찬가지 ) 5 대 영역에서 적정선을 모두 제시하고 이를 단기간에 달성하는 것은 불가능 , 핵심은 - 중장기적으로 적정선으로 나아갈 발판이 될 수 있는 핵심 정책들이 설정되어야 함 .

가령 , 서울시의 공공병원 중 2-3 개를 지정하여 ‘보호자 없는 병원’으로 만드는 것은 단기간에시범사업으로 가능하고 이것이 의료의 적정선으로 나아가는 발판 정책이 될 수 있음 .

- 따라서 각 , 영역에서 적정기준의 발판이 될 수 있는 핵심 정책아이템을 개발해야 함 . 이번 용역보고서는 학술 목적 외 정책대안과 집행가능한 실제 사업을 마련하는 것임 . 따라서 , - 서울시 담당 행정부서가 ‘사업’으로 직접 시행할 수 있는 적정선 정책이 제시되어야 함 . - 여러 개의 적정선 지표와 프로그램이 제시된다 하더라도 핵심 정책에 대한 제안이 있어야 함 . 적성선에서 시민과 사회적 주목을 끄는 정책이 없으면 전체적으로 정책추진의 동력이 상실됨 . - 주목을 끄는 사업이 있으면 다른 정책제안도 탄력을 받게 됨 . - 기존 정책의 한계를 과감히 돌파하고 적정선 마련의 발판이 될 수 있는 정책선정에 특히 주 목할 필요가 있음 ( 중앙정부의 정책에도 영향을 미칠 수 있는 것 )

쟁점 검토 (3): ‘ 예산’의 한정성 ? 서울시 복지예산의 한계를 미리 생각할 필요는 없음 . - 각 영역에서 제시된 모든 정책 프로그램을 놓고 종합적으로 ‘정무적 판단’이 필요함 - 예산을 미리 생각하여 중요하고 의미 있는 프로그램을 사전에 사장 시킬 필요는 없어 보임 동시에 프로그램과 지표의 설정시 담당자와 사전 협력을 통해 대략의 예산을 추정되어야 함 .

쟁점 검토 (4): 프로그램의 ‘지표화’와 제시방법 최저선 혹은 적정선 이건 제안된 프로그램을 평가 , 모니터링 할 수 있는 지표화가 반드시 필요 - 가령 , 빈곤선 이하 가구가 서울시 전체 가구의 7%(2012 년 ) 인데 2018 년까지 4% 로 감축 - 가령 , 최저주거기준 이하 가구가 9% 인데 (2012 년 ) 2018 년까지 5% 로 감축 - 가령 , 동별 국공립 보육시설의 아동수용률이 평균 8% 인데 이를 2018 년까지 30% 수준으로 확대 - 강령 , 시설의 종사자 ( 교사 , 보건 , 개호인력 ) 대 수용자 ( 아동 혹은 노인 ) 의 비율을 18 년까지 상향 - 필수적인 예방접종율의 연차별 확대 계획 등 지표 제시를 박시장 임기 (14 년 ) 와 그 이후 18 년까지 나누는 방법 (?)

참고 ; 지표 , 프로그램 , 핵심 사업의 관계 ( 예시 )

기준

최저선

정책목표

최저생계보장

프로그램

- 서울형 부양의무자 기준의 제정- 대도시형 추가생계비 지급- ◯ ◯ ◯ ◯ ◯- ◯ ◯ ◯ ◯ ◯

핵심 사업 선정

- ( 사업 1) 서울형 부양의무자 기준의 제정 및 시행- ( 사업 2) ◯ ◯ ◯ ◯ ◯

지표제시

2018 년까지 서울시

빈곤가구율 3% 로 감축

적정선

품위 있는 병원 이용

- 서울의료원 등 공공병원의 기능 재정립- ◯ ◯ ◯ ◯ ◯- ◯ ◯ ◯ ◯ ◯

- ( 사업 1) 서울의료원 보호자없는 병원 지정 시범 사업 (2013-2014)- ( 사업 2) ◯ ◯ ◯ ◯ ◯

2018 년까지 보호자없는

병원 30 개 운영

쟁점 검토 (5): ‘ 보고서’의 포함 내용 영역별로 비교 가능한 지표 포함 - 가령 , 서울시 주거 상태의 실태 비교 : 동경 , 뉴욕 , 런던 등 - 서울시 보건의료 예산의 도시별 비교 , 국공립 보육시설의 도시별 비교 등 - OECD 지표 , 세계 주요 도시 지표 등의 계량화된 지표와의 비교 포함 . 중앙정부의 기존 정책과 제안된 최저선 , 적정선과의 관계 검토 - 가령 , 기초생활보장법의 규정과 ( 만약 한다면 ) 서울시 빈곤정책 최저선 , 적정선과의 관계와 의미 - 최근 정부에서 내놓은 무상보육정책과 서울시 보육정책의 관계 등 서울시의 독자적인 정책의 성과와 한계 검토 - 가령 , 서울형 어린이집의 성과와 한계 - 서울시 지역보건의료정책 , 주거정책의 성과와 한계 박원순 시장의 보건복지 , 주거 공약의 검토 ( 서울형 수급자 , 어린이집 확대 , 공공임대주택 8 만호 등 )

쟁점 검토 (6): 공공복지공급자 확대 방안 최저선 혹은 적정선 이건 공공복지공급자의 확충 없이는 실효성을 거두기 힘든 것이 현실 - 각 영역별로 공공복지시설 확대 방안 검토 ( 공공보육시설 , 보건의료시설 , 요양시설 , 공공주택 등 ) - 가능하면 공공시설 확대를 연도별로 목표치 제시 ( 예 , 국공립어린이집 비율 ‘ 18 년까지 20% 로 확충 ) 단 , 공공시설 확충은 그 자체가 최저 , 혹은 적정선 목표가 아닌 거기에 도달하기 위한 수단임 . - 단순히 공공복지시설을 건설하는 것이 아니라 건설 , 매입을 통한 기능전환 등 다양한 방식 검토 5 대 영역 보고서 모두에서 최저선 및 적정선에 도달하기 위한 공공복지시설 확대 방안 제시

참고 (1): 연구진 , 분과위 , 추진위의 역할

연구진

분과위원회

총괄분과

전체위원회

조직

- 학술적 기초연구 , 전문가 및 시민 ( 단체 ) 의견 수렴 , 보고서 작성 , 최저선 및 적정선 사업 선정 및 지표 연도별 제시

- 연구 보고서를 토대로 최저선 및 적정선 사업 선정 및 지표 확정 - 관련 시민단체 및 시 담당부서와 협의 및 의견수렴

- 보고서 작성 및 사업계획 수립의 가이드라인 마련- 개별 분과의 제안을 전체적으로 조정 , 서울복지계획 ‘시안’ 마련- 일정관리 , 시당국 서울시 의회와의 사업프로그램 협의- 전체 위원회에 회의 안건 상정

- 서울시민복지기준 토의 및 확정 , 발표 - 기준 설정 이전까지 주요 현안 토의 결정

기능과 역할

참고 (2): 전체 일정

7 월 초

9 월 말

- 제 3 차 전체 회의 : 서울복지기준 최종 시안 의결

- ‘ 서울시민복지기준’ 확정 및 발표

4 월 말 -5 월 초

- 제 2 차 전체 회의 : 각 분과의 1 차 시안 보고 및 검토 , 토의

4 월 중순 - 연구진 및 각 분과별 1 차 시안 마무리

5 월초 -5월말

- 분과별 정책 워크숍 개최 의견 수렴 . 국제학술대회 개최 (?)

6 월 - 총괄분과를 중심으로 서울복지기준 시안 마련 / 공청회 개최

7 월 – 8 월- 시민의견 수렴 및 홍보 (타운홀미팅 , 패널단 검증 )/ 시의회 보고

참고 (3): 최종안의 형태 보고서 작성 시 학문적 수준에서 검토 가능한 최저선과 적정선 모두를 제시하되 최종적으로 아래와 같은 방식으로 정리되고 정책적으로 시행될 가능성을 염두에 두어야 함 .

‘ 서울시민이 선정한’ 서울시민복지기준 20 대 과제 (2013-2018) (예시 )

소득보장 ○대 과제 : 최저선 : ( 과제 1) 부양의무자 기준 합리화를 통한 서울시 빈곤가구율 감축 ( 과제 2) 교육급여 확대를 통한 서울시민의 계층이동의 활성화 적정선 : ( 과제 1) ……………………………… ( 과제 2) .…………………………….. 의료보장 ○ 대 과제 주거보장 ○ 대 과제 교육보장 ○ 대 과제 돌봄보장 ○ 대 과제 공공복지시설 확충 ○ 대 과제

수요자인 서울시민의 입장에서 사업과 보고서가 자신의 삶에 어떤 영향을 미칠지 검토 필요 최종안을 수요자의 입장에서 다시 정리하는 작업이 필요할 듯 ( 서울시민으로서 이 정도는 보장 받겠구나 !)

참고 (4) 관련 실국에서 지원해야 할 업무

영역별로 최저선과 적정선 집행에 필요한 정책 프로그램과 아이디어 수집 → 연구진과 분과위원회에 제공 (3 월 말 이내 )

- 특히 각 영역별로 ‘서울시민복지기준’의 대표 프로그램이 될 수 있는 아이템 선정 검토 - 각 영역별로 최저선 및 적정선의 대표 프로그램 2-3 개 필요 ( 사회적 주목도 고려 )

연구진 및 분과위원회에서 제시한 정책 프로그램의 행정적 실행가능성 검토

제안된 프로그램에 대한 정밀한 예산 소요액 추계

분과위원회 회의에서 참석 행정 쪽 의사 적극적 전달

영역별 관련 시민단체의 의견 수렴 ( 분과위원회와 함께 ) 및 실질적 시민 참여방안 아이디어제공

연구진에서 필요로 하는 관련 자료 및 통계 제공

반드시 읽어 보아야 할 참고 도서 < 필수 서적 > 변재관 , 김연명 외 , 『한국의 사회보장과 국민복지 기본선』 , 보건사회연구원 ,

1998 김형용 외 , 『서울시민 복지기준선 마련을 위한 정책적 연구』 , 서울특별시 의

회 , 2010 서울특별시 , 『희망서울 시정운영 계획 2012-2014』 의 관련 부분 『서울시민복지기준 Seoul Standard 2012-2014』 (13쪽 ), ( 박원순시장

공약 팜플렛 )

< 기타 참고 서적 > 박능후 , “ 기초보장제도의 역사적 전개과정 그 함의” , 『보건사회연구』 , 제 20

권 제 2 호 이지원 , “ 현대 일본의 자치제 개혁운동 : 혁신자치제와 시빌미니멈을 중심으로” ,

서울대 사회학과 박사학위논문 , 1999 Tokyo Metropolitan Government, Civil Minimum Plan-1968: How civil

minimum can be achieved, 1968

감사합니다