重要法条（制度）导读

关于旅行社

法条原文 第二十八条　设立旅行社，招徕、组织、

接待旅游者，为其提供旅游服务，应当具备下列条件，取得旅游主管部门的许可，依法办理工商登记：

（一）有固定的经营场所； （二）有必要的营业设施； （三）有符合规定的注册资本； （四）有必要的经营管理人员和导游； （五）法律、行政法规规定的其他条件。

立法背景 本条是关于旅行社设立条件和程序的规定

（旅行社业务经营许可制度）。 旅行社业务的特殊性：　　第一，对旅行社的依赖性。　　第二，旅游产品和服务具有无形性。　　第三，先付费，后服务。 第四，旅行社业所需的固定资本较少

（资产有限 - 责任承担）。

立法背景 历史： 1985 年以来，国务院先后颁布的

《旅行社管理暂行条例》、《旅行社管理条例》和《旅行社条例》都规定了旅行社业务经营许可制度，本条规定是对这项旅游业施行多年、实践证明行之有效的制度的法律确认。

立法背景 境外同类制度： 境外旅游业发达国家或地区也大多

对旅行社业实施市场准入制度，例如日本、新加坡、法国、我国台湾和香港等；美国有 19 个州以法令的形式确立了旅行社市场准入制度，如纽约、华盛顿、加州等。

条文解读 一、旅行社及其业务内容 （一）招徕、组织、接待旅游者 旅行社可以单独经营招徕、组织、接待中的一项业务，

也可以是多项业务的组合。 （二）为旅游者提供旅游服务 　 通常包括： 1. 包价旅游服务（第 111 条） 　 即旅行社预先或者根据旅游者的要求安排行程，提供或

者通过履行辅助人提供交通、住宿、餐饮、观光游览、休闲度假、导游、领队等两项以上组合旅游服务，并以总价打包销售的业务。

　 这种业务属于旅行社专属业务，非旅行社不可经营。 　　

条文解读 2. 导游、领队服务（第 40 条）　 导游和领队为旅游者提供服务必须接受

旅行社的委派，因此，也只有旅行社可以为旅游者提供导游、领队服务。

3. 旅游代订、设计、咨询服务（第 74条）

其中的出境、签证手续等服务，只能由具备出境旅游业务经营权的旅行社代办。

二、旅行社设立的条件　（一）固定的经营场所和必要的营业设

施　 与《公司法》公司设立条件“有公司住

所”规定相衔接。　 《旅行社条例实施细则》 - 经营场所要求：

拥有产权的营业用房，或者租用的、租期不少于 1 年的营业用房，满足申请者业务经营的需要；营业设施的要求为：电话、传真机等必要设施设备。

（二）有符合规定的注册资本 注册资本是公司制企业章程规定的全体股

东或发起人认缴的出资额或认购的股本总额，并在公司登记机关依法登记。

　 旅行社 - 业务活动 / 法律责任的基础。　 出资形式：现金、固定资产或技术（经依

法设立的验资机构开具验资证明即可）。 “ 符合规定”：主要指下位法的规定。

《旅行社条例》 - 申请设立从事境内旅游业务和入境旅游业务的旅行社，至少需要有 30万元人民币注册资本。（需要调整）

（三）必要的经营管理人员和导游　 本法新要求。因为旅行社是劳动密集型

服务企业，同时也是技能、知识和信息等要素聚集的现代服务业，经营管理人员对企业经营服务和发展非常关键，因此，旅行社应当有必要的经营管理人员。

　 同时，导游服务既是旅行社专属业务，也是包价旅游中最基础、常见的服务，要求旅行社有必要数量的专职导游——导游：劳动报酬少甚至无报酬 / 旅游者：权益。

“ 必要的”：数量等要求。需要下位法细化。

条文解读（五）法律、行政法规规定的其他条件　 兜底条款。 具体条件由行政法规来细化。 三、旅行社设立的程序　取得旅游主管部门的业务经营许可——向工商行政管理部门申请设立登记。

法条原文第二十九条　旅行社可以经营下列业务：　　　（一）境内旅游；　　　（二）出境旅游；　　　（三）边境旅游；　　　（四）入境旅游；　　　（五）其他旅游业务。 旅行社经营前款第二项和第三项业务，

应当取得相应的业务经营许可，具体条件由国务院规定。

立法背景 本条是关于旅行社业务范围的规定。 此前，分别在《旅行社条例》、《边境

旅游暂行管理办法》、《大陆居民赴台湾地区旅游管理办法》等现行有效法规、规章亦有规定。

为了使之更为周延并与《出境入境管理法》有关出境、入境的定义相衔接，本法对此作出更为准确、严格、科学的界定。

条文解读 一、旅行社业务范围 （一）境内旅游　 指在中华人民共和国领域内，除香港特别行政区、澳门特别行政区以及台湾地区之外的地区进行的旅游活动。

（二）出境旅游 《出境入境管理法》第 89 条：“出境，

是指由中国内地前往其他国家或者地区，由中国内地前往香港特别行政区、澳门特别行政区，由中国大陆前往台湾地区。”

（二）出境旅游具体包括：　 第一，中国内地居民前往其他国家或地

区旅游；　 第二，中国内地居民赴香港特别行政区、澳门特别行政区旅游；

第三，中国大陆居民前往台湾地区旅游； 第四，在中国内地的外国人、无国籍人、

在内地的香港特别行政区、澳门特别行政区居民和在大陆的台湾地区居民前往其他国家或地区旅游。

（三）边境旅游　 《出境入境管理法》第 90 条：“经国务

院批准，同毗邻国家接壤的省、自治区可以根据中国与有关国家签订的边界管理协定制定地方性法规、地方政府规章，对两国边境接壤地区的居民往来作出规定。”

　 边境旅游是指经批准的旅行社组织和接待我国及毗邻国家的公民，集体从指定的边境口岸出入境，在双方政府商定的区域和期限内进行的旅游活动。边境旅游是出境、入境旅游的特殊形式。

（四）入境旅游　 《出境入境管理法》第 89 条：“入境，是指由

其他国家或者地区进入中国内地，由香港特别行政区、澳门特别行政区进入中国内地，由台湾地区进入中国大陆。”包括：

　　第一，其他国家或者地区的旅游者来中国境内旅游；

　　第二，香港特别行政区、澳门特别行政区旅游者来内地旅游；

　　第三，台湾地区旅游者来大陆旅游。 另外，在实际工作中，在中国境内长期居住

的外国人、无国籍人和港澳台居民在境内旅游也作为入境旅游管理。

（五）其他旅游业务　 这是兜底条款。 如代订旅游服务、代售旅游产品、提供

旅游设计、咨询等业务。根据旅游业发展的需要，旅行社可以从事的业务范围还有可能不断拓展。

二、出境业务和边境业务的特别许可　依附性、安全问题及其保障 - 应对能力和

资金保障能力（及时救助、安全转移、先行赔偿旅游者等）。

　大陆居民赴台旅游业务：两岸目前对旅行社和旅游者均进行总量控制 / 动态调整。

本条设定的特别许可制度，是对《旅行社条例》及《边境旅游暂行管理办法》中相关制度的延续。

二、出境业务和边境业务的特别许可 具体条件由国务院规定。 目前的《旅行社条例》第 8 条规定，

“旅行社取得经营许可满两年，且未因侵害旅游者合法权益受到行政机关罚款以上处罚的，可以申请经营出境旅游业务。”

法条原文第三十一条　旅行社应当按照规定交纳旅

游服务质量保证金，用于旅游者权益损害赔偿和垫付旅游者人身安全遇有危险时紧急救助的费用。

立法背景　 本条是关于旅行社交纳旅游服务质量保证金和质量保证金用途的规定。

　 目的：加强对旅游者权益的保障。专用款项。　 国外：法国、加拿大、俄罗斯、日本、新加坡、澳大利亚、爱尔兰、香港特别行政区、台湾地区等许多旅游业发达国家（地区）均规定了质量保证金制度，保障旅游者权益。

　 具体形式：　 (1) 所有旅行社均缴纳确定数额的质量保证金。　 (2)根据营业额交纳不同数额的质量保证金。 (3) 提供担保。

立法背景　 1994 年，我国建立该项金制度。国务院

和国家旅游局制定了相应的管理办法，对质量保证金的交纳义务人、交纳标准、期限、管理方式、赔偿对象、赔偿范围、赔偿标准和赔偿程序等作出了全面的规定。

实践证明，该制度对于国家加强对旅行社服务质量的监督和管理 -守法、守约意识，保护旅游者的合法权益等发挥了重要作用。因此，本法确认了该项制度。

条文解读 一、按照规定交纳旅游服务质量保证金

是旅行社的义务　（一）交纳标准　 《旅行社条例》：经营境内旅游业务和

入境旅游业务资质的旅行社的质量保证金交纳标准统一为 20 万元，每设立一个分社增存 5 万元；经营出境旅游业务的旅行社需增存 120 万元，即总额为 140 万元旅行社，每设立一个分社增存 30 万元。

质量保证金存期由旅行社确定，但不得少于 1 年，利息归旅行社。

（二）交纳方法　 《旅行社条例》规定了两种方法： （ 1 ）旅行社将规定数额的资产存入国务院旅

游主管部门指定银行开设的质量保证金专门账户。　　流程：取得旅行社业务经营许可——到指定银行开设质量保证金专门账户，并与指定银行签订质量保证金专用账户协议—— 7 个工作日内向作出许可的旅游主管部门提交证明文件，以及上述协议。

（ 2 ）由旅行社向作出许可的旅游主管部门提交担保数额不低于质量保证金交纳标准的银行担保。

（三）交纳期限　 根据《旅行社条例》的规定，旅行社交纳质量保证金的期限，是取得旅行社业务经营许可证之日起 3 个工作日内。

取得旅行社业务经营许可证的日期以许可证上签注的日期为准。

二、用途 （一）用于旅游者权益损害赔偿 1. 旅游主管部门使用的情形 　　（ 1 ）旅行社违反旅游合同约定，侵害旅游者合法权益，经旅游主管部门查证属实的。

　　两个要件： 　　一是基于旅行社与旅游者之间的合同（违约），且侵害的是旅游者的利益，而不是其他人的利益。

　　二是经旅游主管部门查证属实。 （ 2 ）旅行社因解散、破产或者其他原因造成旅游者预交旅游费用损失的。其他原因：主要指旅行社恶意卷款而逃等诈骗行为。预交旅游费用：包括旅游团费、签证费等。

2.人民法院使用的情形　两个要件：　（ 1 ）必须是判决、裁定及其他生效法律文书

认定的。 （ 2 ）用于旅行社损害旅游者合法权益，旅行

社拒绝或者无力赔偿的。 最高法院《关于执行旅行社质量保证金制度的

通知》（法【 2001 】 1 号）：第一，旅行社因自身过错未达到合同约定的服务质量标准而造成旅游者的经济权益损失的；第二，旅行社的服务未达到国家或行业标准而造成旅游者的经济权益损失的；第三，旅行社破产后造成旅游者预交旅行费损失的；第四，人民法院判决、裁定及其他生效法律文书认定旅行社损害旅游者合法权益的。

（二）用于垫付旅游者人身安全遇有危险时紧急救助的费用

　 因旅行社拒绝履行合同致使旅游者被甩团、滞留，或因不可抗力、意外事故等导致人身安全遇有危险，且旅行社拒绝或者无力及时承担救助责任时，通过旅游服务质量保障金及时垫付相关费用，可以有效保障旅游者人身、财产安全和合法权益，因此，本法增设了这一用途。

紧急救助费用主要包括安排旅游者食宿、治疗、救援、返程等使旅游者脱离危险的紧急性费用。旅游主管部门在突发事件发生后，可以决定使用保证金垫付紧急救助费用。

法条原文　 第三十四条 旅行社组织旅游活动应当向合格的供应商订购产品和服务。

立法背景本条是关于旅行社向供应商订购旅游产品

和服务的规定。旅行社组织的旅游活动所提供的产品和服

务，绝大多数不是由旅行社直接提供的，而是其向餐馆、酒店、交通运输、景区、娱乐场所等供应商订购。现实当中，由于旅游产品和服务存在质量问题，造成旅游者权益受损的事例时有发生。可见旅行社订购合格的旅游产品和服务至关重要。

立法背景　市场机制（自由选择）。要求旅行社选择合格的供应商（强制）基于下列因素：

　 1. 旅行社向不合格供应商订购产品损害旅游者权益。

　 2.扰乱市场秩序。　行业竞争激烈 - 不正当竞争。“零负团费”

等经营模式。订购不合格供应商等方式以降低成本，排挤竞争对手，获得交易机会 -扰乱了市场经营秩序。

　 3. 行政法和民法结合对此类行为加强规范。

条文解读一、应当向“合格的供应商”订购产品和服务

　“ 订购”：按通常理解为预订、购买，订购的标的包括吃、住、行、游等产品和服务。

“ 供应商”：指所有由旅行社选择的、为旅游者提供服务的企业或者个人，主要包括本法所称的地接社、履行辅助人、代理销售包价旅游产品的旅行社、受委托的旅行社等。

“ 合格”：法律、法规对供应商有许可和营业执照等资质要求的，应当取得相应资质；法律、法规没有规定资质要求的，应按市场通常判断来确定。

二、旅行社在“组织旅游活动”中订购　既包括组团社组织或者安排的包价旅游

产品和服务，也包括地接社为接待旅游者订购的旅游产品和服务。

　实践中，旅行社可能预先采购、打包并销售产品和服务，也可能根据旅游者的要求安排旅游活动，还可能由旅游者自由选择机票加酒店的产品服务组合。不管采用何种形式，应当承担谨慎选择供应商（保障旅游者权益）的义务。

二、旅行社在“组织旅游活动”中订购

法律关系：(1) 行政主管部门与旅行社之间的行政法律

关系（监管权 -遵守义务 - 行政法律责任 ) ；(2) 旅游合同法律关系（权利 -义务 - 民事

责任）。

法条原文第三十五条 旅行社不得以不合理的低价组

织旅游活动，诱骗旅游者，并通过安排购物或者另行付费旅游项目获取回扣等不正当利益。

旅行社组织、接待旅游者，不得指定具体购物场所，不得安排另行付费旅游项目。但是，经双方协商一致或者旅游者要求，且不影响其他旅游者行程安排的除外。

发生违反前两款规定情形的，旅游者有权在旅游行程结束后三十日内，要求旅行社为其办理退货并先行垫付退货货款，或者退还另行付费旅游项目的费用。

立法背景本条是对旅行社诱导、欺骗旅游者消费，

并以此获取不正当利益、从而以不合理低价组织、接待旅游者经营模式及其具体行为的禁止性规定。

行政规范（责任）与民事规范（责任）结合。

立法背景长期以来，旅行社企业在经营团队包价旅游中，

以不含或基本不含目的地接待费用的极低报价招徕旅游者，然后，在行程中利用旅游者信息不对称、身处陌生环境、对旅行社信任和依赖的弱势地位，诱导、欺骗旅游者购物或参加另行付费旅游项目，再由为旅游者提供商品和另行付费旅游项目经营者方面获取不正当利益，来弥补成本、获取利润，形成广为社会诟病的“零负团费”经营模式。

旅游主管部门从立法到执法，不懈努力，但收效不明显。

需要治本 - 有效，设计法律制度。

条文解读一、旅行社 “零负团费”经营模式及其危

害（一）严重扭曲旅行社经营模式　　企业：经营模式扭曲（非理性经营）。　　旅游者：用脚投票”（自助出游）。（二）不正当竞争从而扰乱市场（三）严重侵害旅游者的合法权益（四）扭曲导游等从业人员获取报酬的正

常机制

二、旅行社不得以“零负团费”模式开展经营活动

第一，“正当、合理的情形”：旅行社可以证明的，当年批量采购机票的总成本已在前期经营中通过摊入部分机票收回，因所余机票可自行定价而形成的团费报价降低，或者旅行社将景区、住宿经营者向其集中支付的奖励性款项作为促销补贴等。

　 第二，“诱导、欺骗旅游者”：一是旅行社以不合理的低价诱导旅游者报名参团；二是隐瞒不合理低价的事实真相，不向旅游者明示团费低于经营、接待和服务成本费用；三是隐瞒购物场所、自费项目的真实情况，如该购物场所所售商品价格与当地社会平均水平的真实差异等；四是不向旅游者披露，旅行社将因其消费而获取利益的事实。

第三，不正当利益：既包括回扣、“人头费”等形式的货币利益，也包括非货币的有形或无形的利益。

条文解读三、旅行社不得指定具体购物场所，不得

安排另行付费旅游项目 自愿、自主、自选 观点及其讨论 四、购物、自费项目的除外情形及要求 第一，双方协商一致或者旅游者要求。 第二，不影响其他旅游者行程安排。

五、旅行社违反规定应当承担相应的退款责任

按照本款规定，在结束行程的三十日内，旅行社要承担对旅游者所购商品的退货责任并需要先行垫付退货货款，或者向旅游者全额退还自费项目的价款。（无条件退货、退款）

　 合同相对性原则。　 但考虑到旅游活动的异地性，考虑到相

关经营者仍然是旅行社所确定的，特别是旅行社在未经协商一致即安排相关活动的违法行为的性质，本法作出突破合同相对性的规定。旅游者既可以要求地接社、也可以要求组团社退货、退款。

关于导游

法条原文第三十七条 参加导游资格考试成绩合格，

与旅行社订立劳动合同或者在相关旅游行业组织注册的人员，可以申请取得导游证。

条文解读一、取得执业资格的条件（一）参加导游资格考试成绩合格　现行《导游人员管理条例》第 3 条－参加导游

资格考试的条件是：高中以上学历；身体健康；具有适应导游需要的基本知识和语言表达能力；中华人民共和国公民。

目前，主要通过笔试和面试两种方式来考察是否具有适应导游需要的基本知识和语言表达能力；组织考试的部门为省级旅游主管部门。考试成绩合格的，具备申请导游证的资格。

（二）取得导游证　根据本条规定，申领导游证的情形有两种： 1.与旅行社订立劳动合同　　　本条所称劳动合同，是指《劳动合同法》

第 12 条、第 13 条和第 14 条规定的“固定期限劳动合同和无固定期限劳动合同”，也即导游成为旅行社的正式员工。

　　如果导游与旅行社解除劳动关系后，再与其他旅行社订立劳动合同的，应当变更换发导游证。

如果不再从事导游业务的，导游证自动失效，应当缴回导游证。

2. 在相关旅游行业组织注册　 根据上位法优于下位法的原则，本法施

行后，《导游人员管理条例》条例规定的“在导游服务公司注册”的取得条件，将被本法所规定的制度所代替。

本法没有明确规定相关行业组织的具体类型和注册层级。

　 在下位法有明确规定之前，可从以下几方面理解：

　 第一，相关旅游行业组织可以是导游协会、旅游协会的导游分会或者导游工作部门等。

　 第二，注册主要是指加入其执业所在地的相关旅游协会，成为其会员，享有该协会章程规定的权利，履行该协会章程规定的义务。如果导游离开原执业所在地的市到其他市执业的，则需变更、换发导游证。

第三，旅游主管部门应当抓紧研究相关旅游行业组织的设立和导游注册工作，为本法的施行做好准备。

二、不予取得导游证的情况 　 1.根据本法第 103 条的规定，导游证被吊销未愈三年的，不得重新申领导游证。

　 2. 无民事行为能力或者限制民事行为能力人不得取得导游证。

3. 《导游人员管理条例》第 5 条：患有传染性疾病和受过过失犯罪以外刑事处罚的，也不得取得导游证。

法条原文第三十八条 旅行社应当与其聘用的导游依

法订立劳动合同，支付劳动报酬，缴纳社会保险费用。

　旅行社临时聘用导游为旅游者提供服务的，应当全额向导游支付本法第六十条第三款规定的导游服务费用。

　旅行社安排导游为团队旅游提供服务的，不得要求导游垫付或者向导游收取任何费用。

立法背景我国导游薪酬模式是由用工制度确定的： 　第一阶段，建国－改革开放初，行政或事业单位在编

人员，收入：基本工资＋带团补贴＋奖金。 　第二阶段，改革开放－ 20世纪 90 年代中期，企业职

工，收入：基本工资＋出团补助＋小费＋景点门票的折扣以及购物的回扣。

第三阶段， 20世纪 90 年代中期－至今，第一类“自由执业者”，收入：基本工资＋带团津贴＋佣金分成或回扣和小费等；第二类“社会导游”，没有基本工资，所谓的带团津贴也非常低（辛苦、需要创收）。

本条规定的主要目的就是在目前的制度下保障导游的合法权益。

一、旅行社应当与其正式聘用的导游建立劳动关系

　 本条第一款规定主要针对旅行社导游而言。旅行社作为用人单位，对其所录用的作为正式员工的导游，应当履行三项法定义务：

（一）订立劳动合同 《劳动合同法》：建立劳动关系，应当订立书面劳动合同。

已建立劳动关系，未同时订立书面劳动合同的，应当自用工之日起一个月内订立书面劳动合同。

用人单位与劳动者在用工前订立劳动合同的，劳动关系自用工之日起建立。

用人单位自用工之日起超过一个月不满一年未与劳动者订立书面劳动合同的，应当向劳动者每月支付二倍的工资。

用人单位自用工之日起满一年不与劳动者订立书面劳动合同的，视为用人单位与劳动者已订立无固定期限劳动合同。

（二）支付劳动报酬 数额：不应低于当地最低工资标准。 （三）缴纳社会保险费用 旅行社作为用人单位，依法应当为导游缴纳社会保险费用。

《社会保险法》：包括基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险和生育保险等五险，其中的工伤和失业保险的费用全部由用人单位缴纳，其它三种保险的费用由用人单位和劳动者各自按照规定比例缴纳。

二、旅行社应当为临时聘用导游支付导游服务费用（“劳务合同”）

　本条第二款的规定主要针对社会导游。　受淡旺季等因素影响，旅行社还会临时聘用一些社会导游满足其用工需求。

　旅行社应当在包价旅游合同中明确导游服务费用，而且应当将该费用全额支付给临时聘用的社会导游。

三、旅行社不得要求导游垫付或者向导游收取费用

　“买团”（导游根据所带团队游客人数向旅行社交纳的费用）：买团费、接待费用、工资等。

　 具体情况具体分析：如扬州、上海等地“赌团”等做法。

关于景区

法条原文　第四十二条 景区开放应当具备下列条件，

并听取旅游主管部门的意见：　（一）有必要的旅游配套服务和辅助设

施； （二）有必要的安全设施及制度，经过安全风险评估，满足安全条件；

　（三）有必要的环境保护设施和生态保护措施；

（四）法律、行政法规规定的其他条件。

立法背景　本条是关于景区开放条件的规定。　意义：涉及旅游的安全性、便利性和舒适性，涉及对旅游者的保护。

　共同要求：所有类型景区都应当具备的旅游安全保障、基本接待服务、设施、游览条件和环境。

必要性：国家对景区的资源保护、利用和管理颁布了一系列法律规范，但对景区接待旅游者应当具备的条件缺乏明确的规范，甚至有乡镇、社区等单位自行划定一片区域即开展经营活动（缺乏保障） - 需要规范。

条文解读　 本条的基本立法精神，是要求景区开放接待旅

游者符合条件：（ 1 ）安全性（核心要素）；（ 2 ）便利和舒适性；（ 3 ）保护生态环境，实现可持续发展。

　一、景区开放应具备的条件 （一）必要的旅游配套服务和辅助设施 包括：住宿接待设施及其服务、餐饮设施及其服务、

旅游购物设施及其服务、文化娱乐设施及其服务、医疗设施及其服务、景区交通设施及其服务，具体如供水、排水、供电、停车场、通讯、公厕、垃圾箱、无障碍设施，以及景区区域界限、服务设施、游览解说系统、通用指示标志、游客中心、救助电话等。

条文解读目前，这些要求分见于国家、地方标准和

地方法规。《旅游景区质量等级的划分与评定》（ GB/T17775 － 2003 ）有一些要求；我国 29 个地方性旅游法规中规定了对景区的一些要求，包括：停车场、免费公共厕所、通讯设备、安全保障与紧急救援、无障碍设施、医疗条件、公共通用标识牌以及对游览环境的要求。

（二）必要的旅游安全设施及制度，经过安全风险评估，满足安全条件

　 法律对安全条件有明确规定的，要符合相关规定；有国家标准或者行业标准的，要符合标准；没有标准的，要符合保障人体健康和人身、财产安全的要求。

旅游安全设施及制度：（ 1 ）场所的安全保障，如景区内道路交通、卫生环境、山体、植被、物种或水域、雷电等自然环境危害的防范设备等；（ 2 ）设施设备的安全保障，如工程管线、游乐设施设备、消防设施、防灾设施设备等；（ 3 ）针对旅游者的安全保障制度等，如治安保卫、安全救护、安全警示标识、安全使用说明、紧急救援配置、景区流量控制等安全制度和预案情况、安全操作从业人员和管理人员状况及安全培训等。

景区安全风险评估：指运用各相关领域的科学、专业方法和手段，系统地分析景区本身及开放接待旅游者可能面临的威胁及其存在的脆弱性，评估安全事件发生的可能性以及一旦发生可能造成的危害程度，景区是否具有针对性的抵御威胁的防护对策有效地保护旅游者。步骤：（ 1 ）识别景区可能发生安全事故的危害；（ 2 ）评估危害的风险；（ 3 ）评估控制风险的措施及管理。

（三）必要的环境保护设施和生态保护措施

　 这是对《环境保护法》、《文物保护法》的衔接。

　 资源的多样性、良好的生态环境，是满足旅游者审美、体验旅游需求的重要基础，也是实现旅游业可持续发展的前提条件。

《环境保护法》第 19 条：“开发利用自然资源，必须采取措施保护生态环境。”

（四）法律、行政法规规定的其他条件　　与相关法律、行政法规的衔接。法律、

行政法规对一些条件还有明确规定的，景区应当按照相关规定执行；没有规定的，应结合本规定执行，必要时可以制定相应的强制性标准或者细化的规定。

条文解读　前三项所指“必要的”：指其所提供的

产品和服务要满足旅游者最基本的游览需要，符合保障旅游者人身、财产安全的最基本要求，符合保护生态环境的最低标准。

　目前，一些地方性旅游法规已有具体规定。如《四川省旅游条例》。

二、景区开放接待旅游者应当听取旅游主管部门的意见

　 旅游主管部门：专业管理、监管职责　 在决定景区开放接待旅游者前，应当听

取旅游主管部门的意见。 旅游主管部门应该有同意开放和不同意

开放的具体标准、要求，不得无故不同意。

法条原文第四十三条 利用公共资源建设的景区的门票和景

区内的游览场所、交通工具等的收费，实行政府定价或者政府指导价，严格控制价格上涨。拟提高价格的，应当举行听证会，征求旅游者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。

　 利用公共资源建设的景区，不得通过增加另行收费项目等方式变相涨价；另行收费项目已收回投资成本的，应当相应降低价格或者取消收费。

公益性的城市公园、博物馆、纪念馆等，除重点文物保护单位和珍贵文物收藏单位外，应当逐步免费开放。

立法背景主旨：本条是关于利用公共资源建设的景

区的门票和其他项目收费的管理规定。问题：利用公共资源建设的景区 -公益性质

之体现？国外：一些经济和旅游业发达的国家和地

区，对公益性景区基本不以营利为目的。 “ 国家公园”等：政府拨款 - 人民福利针对性：专门规范之。

条文解读　遵循《价格法》，强调了利用公共资源建设的景区门票价格和其他收费的公益性。

　一、严控利用公共资源建设的景区的门票及其游览场所、交通工具等另行收费项目等价格上涨

（一）严格控制价格上涨　 严格控制景区门票等价格上涨是基本原

则和要求。 （二）在定价机制上，实行政府定价或者

政府指导价

条文解读 　　　政府指导价：指依照《价格法》规定，

由政府价格主管部门或者其他有关部门，按照定价权限和范围规定基准价及其浮动幅度，指导经营者制定的价格。

　　政府定价：指依照《价格法》规定，由政府价格主管部门或者其他有关部门，按照定价权限和范围制定的价格。政府在必要时可以对资源稀缺的少数商品价格、重要的公益性服务价格实行政府指导价或者政府定价。

条文解读以上定价权限和具体适用范围，以中央的

和地方的定价目录为依据，地方定价目录由省、自治区、直辖市人民政府制定。根据国家发改委《游览参观点门票价格管理办法》（计价格［ 2000 ］ 2303号）的规定，游览参观点门票价格依其关系社会文化生活和国际国内旅游的重要程度，分别实行政府指导价、政府定价，其定价权限和具体适用范围，以地方定价目录为依据。目前，各地基本通过地方定价目录的方式，明确了实行政府指导价和政府定价的景区。　　

条文解读实行政府定价或者政府指导价的，还包括利用公共资源建设的景区内的“园中园”等游览场所和索道、摆渡车船、电瓶车等交通工具的收费。

（三）定价程序上，拟收费或者提高价格应当听证

听证是《价格法》第 23 条确立的制度，即“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。”本法衔接之。

（三）不得通过增加另行收费项目等方式变相涨价

　另行收费项目也即第一款所指游览场所、交通工具等项目。政府在核定这些另行收费项目价格时，就要考虑收回成本的大概年限，在大概年限之后，应当降低价格或者取消收费，对此各方都有监督权。

二、公益性城市公园、博物馆、纪念馆的逐步免费开放

法条原文第四十五条 景区接待旅游者不得超过景区

主管部门核定的最大承载量。景区应当公布景区主管部门核定的最大承载量，制定和实施旅游者流量控制方案，并可以采取门票预约等方式，对景区接待旅游者的数量进行控制。

旅游者可能达到最大承载量时，景区应当提前公告并同时向当地人民政府报告，景区和当地人民政府应当及时采取疏导、分流等措施。

条文解读一、景区是流量控制的责任主体　主要承担以下几项责任：　（ 1 ）景区接待旅游者不得超过景区主

管部门核定的最大承载量。景区最大承载量，即景区最多能够容纳旅游者的数量。

　（ 2 ）景区应当在其收费处、入口处、网站，必要时还要通过旅游公共服务信息平台、公共媒体等途径公布最大承载量，保障旅游者的知情权和选择权。

（ 3 ）景区应当制定并实施旅游者流量控制方案，做好各项预案，在旅游旺季时提前增加人手，配备力量，及时分析流量情况，采取各种手段严格控制景区流量。

（ 4 ）在旅游者数量可能达到最大承载量时，应当提前广而告之提醒旅游者，并同时向当地县级以上人民政府报告，根据旅游流量控制方案、预案，采取切实可行的疏导、分流等措施，保障安全。

二、当地人民政府对景区流量控制负有统筹职责　本条规定旅游者数量可能达到最大承载量时，

当地人民政府在接到景区的报告后，应当指挥、指导、协助景区及时采取疏导、分流等措施。

　为了做到应对从容，地方人民政府应当与重点景区事先共同研究方案，做好各种应对预案。

三、景区主管部门具有核定和监督景区承载量的职责

　核定景区最大承载量有两种方式：一是在景区制定规划时核定。二是在景区开放时核定。

四、景区采取流量控制的主要方式　 门票预约；合理设计景区内的游览线路，

提高旅游者的流动率；设置明确、清晰的景区指示牌，避免误导旅游者，造成不必要的拥堵；提前、及时公布景区流量，保持景区流量信息实时畅通，供旅游者选择和参考；合理设计旅游者排队的方式和途径。等等。