От ежегодной – к От ежегодной – к среднесрочнойсреднесрочной

бюджетнойбюджетной программе:программе: опыт Албании опыт Албании

доктор Шерефедин Шеху

ССБП – действенный инструмент в достижении целей государства в

области развития

Главной целью мер политики Правительства было сокращение бедности

Распределение ресурсов влияет на развитие страны

Политика оказывается успешной только в том случае, если она имеет широкую поддержку и вовлекает различные слои населения

Преобразует стратегии в планы расходований: Стратегия сокращения бедности Национальная стратегия социально-

экономического развития Прочие отраслевые стратегии

Служит едиными рамками, в которых можно реализовывать планы и программы во всех секторах и сферах деятельности государства

Конкретные факторы Существенные потребности в государственных

инвестициях: Инвестиционные портфели часто недостаточны Планирование инвестиций плохо сочетается с бюджетным

процессом Вопросы распределения ресурсов:

Нестабильные бюджетные лимиты Противоречивость относительно секторов, проектов и сроков «Раздробленный» инвестиционный бюджет и отсутствие

достоверных бюджетных рамок для инвестиций Краткосрочный горизонт бюджета Отсутствие единства в подходе к бюджету, особенно в

отношении проектов, финансируемых с помощью внешних средств

Институциональные и процедурные недостатки Методологические и практические сложности

Отсутствие критериев для принятия решений относительно инвестиционных предложений

ССБП: история и трудности

Впервые внедрён в 2000 году Подготовлен на трёхлетнюю перспективу В течение 5 лет охвачены пилотные

министерства В 2006 г. введены инвестиционные рамки Инструмент, не имеющий институционального

оформления Отсутствие удачных ресурсных документов:

программ, стратегий, проектов Недостаточные возможности/навыки Слабая политическая заинтересованность

Улучшение контроля за бюджетными и общими расходами и более эффективное

распределение ресурсов (Общие операции Правительства Албании как %

ВВП)

Индикаторы 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Доходы и гранты 24,5 24,1 24,6 24,6 25,6 26,0 26,8

Налогов. доходы 21,3 21,7 21,7 21,8 21,9 22 22,1

Неналог. доходы 2,8 2,1 1,8 1,8 1,8 1,8 1,8

Гранты 0,4 0,3 1 1 0,9 0,8 0,8

Итого расходы 29 29,2 28,4 28,7 28,2 28 27,9

Текущие расходы 24,6 24 23,2 22,8 22,4 22,2 22

Капит. расходы 4,6 5 5,3 5,5 5,7 5,7 5,8

Текущий баланс -0,5 -0,2 0,4 0,7 1,4 1,6 1,9

Внутр. финансиров-е 3,1 4,2 3,1 3 2,8 2,6 2,5

Внешн. финансир-е 1,5 1 0,8 1,1 0,7 0,7 0,7

Госуд. долг 61,7 56,5 54,9 54,9 54,4 53,5 52,6

2005- Возобновление интереса к ССБП и принятие системы

комплексного планирования (СКП)

Основные реформы: Разработана программа модернизации Правительства Национальная стратегия преобразована в процесс

стратегического планирования В полной мере внедрены процесс и процедуры ССБП Создана структура, отвечающая за стратегию внешней

помощи Разработаны процессы комплексных государственных

инвестиций и планирования внешней помощи Должным образом встроено планирование интеграции в

ЕС Укреплён потенциал по выработке политики и

управлению ею Внедрена система комплексного мониторинга Разработан план действий для стратегий в секторах

Как работает эта система?-Секторная стратегия в СКП-

Стратегия в государственном секторе отражает:

Программу Правительства Евроатлантическую интеграцию Государственные инвестиции Внешнюю помощь

Стратегия в государственном секторе:

Встраивается в Национальную стратегию развития и интеграции (НСРИ)

Способствует связности политики и общему представлению о направлениях в секторе в более долгосрочной перспективе

НСРИ

СЕКТОРНЫЕ/«СКВОЗНЫЕ»

СТРАТЕГИИ

СБП

ГОДОВОЙ БЮДЖЕТ

Секторная стратегия в СКП

Точка зрения Правительства(Совет министров, центральные министерства и ведомства)

Точка зрения сектора(Отраслевые министерства и ведомства)

Политические цели

Программы Правительства

Установление/ пересмотр

стратегических целей

Государственная служба и

регулирование

НСРИ (включая интеграцию в ЕС)Анализ программы, координация политики, Анализ МФИ и доноров Среднесрочная бюджетная программа

Финансовое и бюджетное управление и контроль

Ресурсы для НСРИСтратегическое и корпоративное планирование

Участие в среднесрочном и годовом бюджетном процессе

Потенциал по оперативному руководству и достижению результата

Годовой бюджет в контексте ССБП

Первый год ССБП Основан на среднесрочных приоритетах и

максимальных значениях Главный инструмент для преобразования

мер политики государства в планы расходований, их анализа и корректировки

Результат анализа, проводимого Минфином, а также диалога с отраслевыми министерствами Оценка программы и индикаторы эффективности

Процесс и компоненты ССБП

Как он регулируется? Как он работает? Примеры

Макроэкономический анализ и прогноз (МАП)

Ключевой механизм, обеспечивающий связь бюджета с мерами политики и выделение средств в соответствии с приоритетами

Объединённый результат работы департамента макроэкономики, бюджетного, налогового и таможенного департаментов

Варианты утверждаются как часть процесса ССБП/бюджета руководством Минфина и Комитета по стратегическому планированию (КСП)

Ключевые индикаторы: Темпы экономического роста Инфляция Дефицит бюджета и потолок заимствований Расходы и доходы как доля ВВП Дефицит/профицит счёта текущих операций

Основные среднесрочные цели

Темпы экономического роста: 6% Уровень инфляции: 2- 4% Чистые внутренние заимствования к ВВП:

2.3% Доходы как доля ВВП: 27,3 % Расходы как доля ВВП: 31,2 %

ПРИМЕР

Максимальные значения Максимальные значения (лимиты) расходов в (лимиты) расходов в ССБПССБП

Готовятся и пересматриваются Минфином Связаны с МАП, но утверждаются отдельно от

совокупного расходного лимита, чтобы не поставить его под угрозу в процессе обсуждений распределения ресурсов по секторам/отраслям

Основаны на стратегиях в секторах/отраслях и полностью отражают намерения в отношении внешнего финансирования

Официально утверждаются КСП и Совмином: существенно укрепляет процесс придаёт больше значимость процессу ССБП, а

также обеспечивает более высокую дисциплину процесса

Процесс СБППроцесс СБП и и процедуры УГРпроцедуры УГР (1) (1)

Связь бюджетов с мерами политики достигается благодаря Инструкции по подготовке бюджета и сопутствующими процедурами выработки:

Стратегических целей программы (долгосрочная перспектива)

Стратегических задач программы (на каждый год ССБП) Проектов программы Результатов программы Мероприятий Расходов по мероприятиям и статьям

Во всех отраслевых министерствах разрабатываются и внедряются процедуры стратегического анализа программы (САП)

Процесс СБППроцесс СБП и и процедуры УГР процедуры УГР (2)(2)

Выпускаются два набора Инструкций по подготовке бюджета (в марте и июне)

Разрабатываются отдельные инструкции по управлению государственными инвестициями (УГИ)

Комитет по модернизации государственного управления следит за ходом САП и PEIP

Министр финансов информирует Совет министров о соблюдении требований министерствами

Окончательная подготовка и завершение работы над Программными заявлениями о политике - в июне-августе

Документ ССБПДокумент ССБП

Комитет по стратегическому планированию (КСР) утверждает подготовку документа ССБП в трёх вариантах :

Два проекта в июне и сентябре и Окончательный документ после

утверждения годового бюджета Национальным собранием

Повысить потенциал Повысить потенциал Минфина в управлении Минфина в управлении процессом ССБПпроцессом ССБП

Основные обязанности/навыки: Разрабатывать/анализировать процедуры и

инструкции ССБП Разрабатывать расходные лимиты на

основании данных макроэкономического прогноза

Осуществлять руководство/оказывать поддержку отраслевым министерствам

Проводить анализ представляемых документов и работать с отраслевыми министерствами над их совершенствованием

Готовить Документ ССБП и годовой бюджет

Повысить возможности Повысить возможности отраслевых министерств по отраслевых министерств по работе с СКПработе с СКП

Основные обязанности/навыки: Разработка/пересмотр перечня программ,

целей, задач, проектов, результатов, мероприятий и расходов по мероприятиям и статьям

Создание группы «Стратегического бюджетного планирования и интеграции» во главе с министром

Обеспечить эффективное Обеспечить эффективное документальное отражение документальное отражение новых систем и процедурновых систем и процедур

Система государственных расходов и государственных инвестиций:

Система ССБП разработана и полностью внедрена в деятельность всех министерств Правительства

Готовится и доставляется во все министерства Руководство пользователя

Отчёты об анализе расходов: Специалисты Бюджетного департамента (Минфин)

анализируют представленные документы в рамках ССБП

Готовятся шаблоны отчётности и собираются отчёты отраслевых специалистов

ССБП: основные компоненты

1. Меры политики/допущения в налоговой сфере

2. Прогнозирование доходов3. Меры политики в отношении

распределения и расходования ресурсов

4. Максимальные значения расходов и их распределение

Отчисления в счёт социального страхования

Июнь 2006: снижение ставки отчислений с 38,5% до 29,5%

2007-2009: ежегодное снижение ставки на 1% до уровня 26,5%, из которых 17% выплачивает работодатель

Обоснование: Значительные масштабы уклонения в

несельскохозяйственном частном секторе: 48-50% INSTAT сообщает о наличии 213000 наёмных

работников, в то время как отчисления делают всего 150000

Средний уровень заработной платы, заявленный частным сектором, на 34% ниже, чем в государственном секторе

ПРИМЕР

Прогнозирование доходов от отчислений в счёт социального страхования

ПРИМЕР

Прогнозирование доходов от налога на прибыль

Ежегодное снижение ставки налога на 1% до уровня 17% в 2009 г. Увеличение размеров амортизации в отношении новых технологий Вычет в размере 20 % в отношении реинвестированной прибыли Увеличение на 10% благодаря экономическому росту, и на 8% - благодаря

повышению качества налогового администрирования

ПРИМЕР

Статьи 2006 2007 2008 2009Итого доходы (млн. лек) 19773 22081 24663 27428

Итого доходы (как % ВВП) 2,2% 2,2% 2,3% 2,3%

Ставка налога 20% 19% 18% 17%

Прибыль предприятий (млн. лек) 98863 116217 137019 161343

Темпы роста прибыли 18,20% 17,60% 17,90% 17,80%

Допущение относительно увеличения на основании темпов экономического роста 10% 10% 10%

Допущение относительно увеличения благодаря сокращению масштабов уклонения 8% 8% 8%

Меры политики/допущения относительно расходов

Увеличение бюджетных средств на фонд оплаты труда - 7%

Обслуживание долга как доля ВВП – 2,96% в 2009 Расходы на содержание и деятельность, не связанные с

выплатой заработной платы, по сравнению с предыдущим годом - 12%, 15% и 20%

Сокращение размеров субсидирования социального и медицинского страхования благодаря увеличению поступающих отчислений

Увеличение размеров трансферта местным органам власти - 25% ежегодно

Увеличение социальных пособий и пособий по безработице - 6%

Увеличение инвестиций по сравнению с предыдущим годом - 62%, 28% и 18%

ПРИМЕР

Отраслевые допущения: прирост по сравнению с предыдущим годом

Министерства

2007 2008 2009

Содерж-е Инвест. Содерж. Инвест.Содерж.

.Инвест.

Экономики 0,0% 20,2% 0,0% 16,2% 0,0% 16,6%

Сельского хоз-ва 0,0% 20,2% 0,0% 16,2% 0,0% 16,6%

Обществ. работ 13,0% 20,2% 10,0% 16,2% 8,0% 16,6%

Образования 19,0% 45,0% 16,2% 30,0% 15,0% 30,0%

Культуры и спорта 13,0% 20,2% 10,0% 16,2% 8,0% 16,6%

Здравоохранения 19,0% 45,0% 16,2% 30,0% 15,0% 30,0%

Юстиции 0,0% 20,2% 0,0% 16,2% 0,0% 16,6%

Внутренних дел 0,0% 20,2% 0,0% 16,2% 0,0% 16,6%

Обороны 19,0% 45,0% 16,2% 30,0% 15,0% 30,0%

Окружающ. среды 13,0% 20,2% 10,0% 16,2% 8,0% 16,6%

Фонд развития 0,0% 20,2% 0,0% 16,2% 0,0% 16,6%

Прочие 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0%

ПРИМЕР

Приоритетные сектора: максимальные значения

Министерство Единица 2006 2007 2008 2009

Образов-е Млн. лек 27128 34007 39875 46202

в % к ВВП % 3,02 3,46 3,71 3,93

Здравоохр. Млн. лек 19818 23885 27560 31858

в % к ВВП % 2,20 2,43 2,56 2,71

Оборона Млн. лек 14169 16805 19168 21801

в % к ВВП % 1,57 1,71 1,78 1,85

Обществ .работы Млн. лек 20287 28827 35820 42634

в% к ВВП % 2,25 2,93 3,33 3,62

ПРИМЕР

ПРИМЕР Процесс управления ССБ и планирования инвестиций

Бюджетный год – 2 Разработка новых инвестиционных проектов

Бюджетный год – 1

Январь Техническая пролонгация ССБП Обновление существующих сметных оценок проектов

Февраль Макроэкономическая ситуация Рассмотрение предложений по новым проектам

Март Обновление ССБП Принятие решения о том, какие проекты будут представлены Кабинету

Апрель Совещание Кабинета I: лимиты Внешнее обсуждение основных проектов

Июнь Совещание Кабинета II: новые предложения

Обновление сметных оценок по новым и существующим проектам

Август Детальные предложения в Минфин  

Сентябрь Совещание Кабинета III: окончательный вариант бюджета

 

Октябрь Представление Бюджета в Парламент  

Декабрь Утверждение бюджета Парламентом Подробные планы реализации проектов

Бюджетный год

Январь Исполнение бюджета Реализация инвестиционных проектов

Июнь Среднесрочный анализ бюджета Обновление сметных оценок

Декабрь Технические корректировки на конец года Определение стоимости предстоящих работ