Конфликтогенные факторы, связанные с незаконным использованием пастбищ Кыргызской Республики

_______________________________________________________________________________ Общественный Фонд «За международную толерантность»

Проект «Раннее предупреждение для предотвращения насилия» стр. 1 из 23

ОБЩЕСТВЕННЫЙ ФОНД «ЗА МЕЖДУНАРОДНУЮ ТОЛЕРАНТНОСТЬ»

ТЕМАТИЧЕСКОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ

Конфликтогенные факторы, связанные с незаконным использованием

пастбищ Кыргызской Республики гражданами Республики Таджикистан и

Республики Узбекистан в приграничных селах Баткенского района

Баткенской области и Аксыйского района Джалалабадской области

Кыргызской Республики

Бишкек -2009



Содержание:

Введение

Описание проблемы:

Краткая предыстория

Контекст

Описание сторон конфликта

Отношение сторон к предмету

Воздействие сторон на предмет

Взаимоотношения сторон по поводу предмета

Проблемные зоны

Варианты решения проблемы

Выводы и рекомендации

Использованная литература



I. Введение: Данное исследование проведено Общественным фондом «За международную

толерантность» в рамках проекта «Раннее предупреждение для предотвращения насилия».

Предметом настоящего исследования является процесс незаконного

использования пастбищ со стороны граждан Республики Таджикистан (РТ) и Республики Узбекистан (РУ) на территории приграничных населенных пунктов Баткенского района Баткенской области и Аксыйского района Джалалабадской области Кыргызской Республики (КР).

Выбор этой проблемы, как предмета исследования, обоснован, во-первых,

миссией Фонда, которая заключается в предотвращении и ненасильственном разрешении конфликтов в КР и Центральной Азии (ЦА); во-вторых, актуальностью решения данной проблемы для жителей вышеуказанных районов, возможности негативных последствий, которые могут возникнуть в случае не решения этой проблемы.

Период исследования: 1990-2009 гг. В ходе исследования использовались различные методы сбора и анализа

информации. В частности, были осуществлены выезды в фокусные зоны и проведены интервью с местными жителями, которые сталкиваются с данной проблемой, а также с представителями приграничных ОМСУ, Лесхоза, НПО и местными экспертами, знакомыми с этой проблемой; изучены материалы, собранные местными властями, а также материалы из СМИ и отчеты Общественного фонда «За международную толерантность».

Необходимо отметить, что информация об интересах и действиях

сопредельных сторон (узбекской и таджикской) получена от граждан и государственных структур КР, работающих в этом направлении и владеющих необходимой информацией. Причина в том, что в рамках данного исследования не было возможности и доступа для исследования позиций и интересов узбекской и таджикской сторон в непосредственном контакте с ними.

II. Описание проблемы: Предыстория.

Образование новых независимых государств на постсоветском пространстве и их переход к рыночной экономике, сопряженный с разрывом хозяйственных связей, повлекли за собой возникновение множества социально-экономических проблем в Ферганской долине. К их числу можно отнести безработицу, бедность, отсутствие согласованного механизма использования ограниченных природных ресурсов (особенно таких, как вода и земля), непрекращающиеся территориальные споры, как следствие незавершенности процесса делимитации и демаркации границ между странами региона и другие проблемы, которые в



целом отрицательно влияют на взаимоотношения жителей сопредельных государств. Наряду с вышеуказанными проблемами, на сегодняшний день, в приграничных участках Ферганской долины, в частности в Баткенской области КР и Согдийской области РТ, а также Джалалабадской области КР и Андижанской и Наманганской областях РУ, остро стоит проблема совместного использования пастбищ и возникающих на этой почве конфликтов между приграничными сообществами. Особенно актуальной эта проблема является на приграничных территориях Баткенского района КР и Исфаринского района РТ, Алабукинского и Аксыйского районов КР и Касансай, Чуст, Чартакского районов РУ.

Первые открытые конфликты в сфере использования пастбищ имели место в период распада СССР и начала процесса делимитации и демаркации границ между странами региона. Однако, по мнению экспертов, скрытые противоречия по использованию пастбищ КР имелись даже при СССР. Но учитывая реалии единого Союзного государства и социально-экономический и политический контексты того времени, все эти противоречия носили закрытый характер и не предавались огласке, следовательно, не предпринимались меры по их разрешению. Сейчас эти конфликты, как правило, носят сезонный характер и обостряются весной и осенью, т.е. в период начала и завершения пастбищного сезона. Контекст

В силу природно-географических условий региона, наиболее выгодные пастбищные угодья расположены в Кыргызстане, особенно в приграничных с Узбекистаном и Таджикистаном территориях. Таджикские и узбекские села, как правило, расположены на равнинах, и их жители не имеют доступных альтернативных территорий для выпаса скота, кроме использования территории КР.

Из-за отсутствия между Кыргызстаном и Таджикистаном, Кыргызстаном и Узбекистаном согласованного механизма использования пастбищ КР, чаще всего, узбекские и таджикские граждане пользуются этими пастбищами нелегально, без соблюдения необходимых норм, правил и процедур. Нередко это сопровождается вырубкой ими редких арчовых деревьев и кустарников для заготовки строительных материалов и дров, потравой скотом сельхозугодий кыргызских крестьян. В связи с чем, происходит быстрое опустынивание огромных участков пастбищ, что приводит к усилению ветровой эрозии почвы, уменьшению и исчезновению растительного и животного биоразнообразия, а также к общему ухудшению экологической обстановки в данном регионе. Все это происходит на фоне все более усиливающейся тенденции увеличения поголовья скота в приграничных сообществах трех республик.

Из-за невозможности предотвратить процесс нелегального использования пастбищ Кыргызстана гражданами РТ и РУ, местные власти на своем уровне периодически предпринимают попытки регламентировать и упорядочить процесс пастбище пользования со стороны граждан соседних государств. В основном, они мотивируют это тем, что, если нет возможности прекратить данный процесс, то кыргызская сторона должна, хотя бы, получить более или менее справедливую компенсацию и оплату за использование пастбищ КР.

В частности, по мнению некоторых опрошенных экспертов, в период с 1991 года по 1998 год между Кыргызстаном и Узбекистаном, Кыргызстаном и Таджикистаном на местном уровне заключались соглашения об использовании



пастбищ КР. Практиковались также неформальные договоренности. К примеру, в период с

1998 года по 2002 год в Аксыйском и Алабукинском районах КР, ОМСУ заключали такие договора, согласно которым, кыргызская сторона предлагала свои неиспользованные пастбища в обмен на услуги (предоставление в аренду для сезонных работ комбайнов, тракторов и т.д.) узбекской стороны.

Есть сведения о том, что в Баткенской области в 2003-2004гг. издавалось постановление областной администрации, разрешающее ОМСУ, в случае получения письменной просьбы от местных властей Таджикистана и Узбекистана, сдавать в аренду неиспользуемые пастбища гражданам этих государств для выпаса скота.

При этом необходимо отметить, что все вышеуказанные попытки местных властей на своем уровне отрегулировать этот процесс, де-юре носили незаконный характер. Согласно Положения «О передаче в аренду и использовании пастбищ» (от 29.11.1999 года) иностранные граждане и юридические лица могли пользоваться пастбищами КР на условиях аренды и только на основании межгосударственных и межправительственных соглашений, которые фактически отсутствовали.

Действующее законодательство КР (Закон КР «О пастбищах» от 26 января 2009 года), хотя и не допускает аренды в использовании пастбищ, основанием для использования иностранными гражданами пастбищ на территории КР предусматривает межгосударственные и межправительственные соглашения. Однако, на сегодняшний день, ни между Кыргызстаном и Таджикистаном, ни между Кыргызстаном и Узбекистаном, такие соглашения не подписаны. Данный закон содержит противоречивые статьи, по которым, с одной стороны, передача в аренду пастбищ запрещается, а с другой стороны, отсутствует четкий механизм использования иностранными гражданами пастбищ, в случае заключения межправительственного соглашения, ратифицированного Жогорку Кенешем Кыргызской Республики.

Внедрение нового закона «О пастбищах» оказало существенное влияние на предмет исследования, поскольку:

� Новый закон «О пастбищах», направленный на внедрение по сути нового рыночного механизма использования пастбищ гражданами КР и основанного на общинном пользовании (Создание Ассоциации пастбищепользователей, Пастбищных комитетов, Пастбищный билет и т.д.), на практике еще полностью не внедрен.

� ОМСУ и местное население плохо информированы об этом законе и механизмах его внедрения.

� Несмотря на то, что действие Закона КР «О пастбищах» на порядок использования пастбищ Государственного лесного фонда не распространяется, для которого сохраняется прежний правовой режим использования, реализация нового закона «О пастбищах» породила внутренние споры между ОМСУ и Лесхозами КР по поводу определения границ пастбищ, относящихся к ведению этих субъектов. В связи с тем, что Закон внедряет рыночный механизм процесса пастбище пользования, когда взимается оплата за поголовье скота, а определенная часть этих выплат должна быть отчислена в местные бюджеты, то ОМСУ заинтересованы в увеличении своих пастбищных угодий, а лесхозы, в свою очередь, в сохранении имеющихся в их управлении пастбищ. Такое положение дел несет реальную конкуренцию за ресурсы.

В связи с увеличением поголовья скота у населения, обострились также и споры о необходимости перераспределения пастбищных угодий между Лесхозами



и ОМСУ КР. По мнению некоторых экспертов, например, в Баткенском районе поголовье малого рогатого скота (МРС) уже превысило показатели времен СССР. Теперь ОМСУ столкнулись с проблемой нехватки пастбищ, а следовательно и источника доходов в местный бюджет. Для большинства приграничных ОМСУ пастбища – это основной источник доходов в их бюджете.

Иными словами, сам процесс пастбище пользования даже для граждан КР до конца не отработан и, скорее всего, потребует дополнительных доработок исходя из правоприменительной практики.

Ситуация также осложняется наличием спорных пастбищных территорий между КР и РТ, КР и РУ. По мнению экспертов, только в приграничных районах Баткенского и Исфаринского районов имеется около 600 га спорных пастбищных участков, а на территории Аксыйского района около 380 га пастбищ, принадлежность которых оспаривается сопредельной стороной. К примеру, на сегодняшний день, принадлежность около 500 га спорной территории в местечке Чуурган Баба (Баткенский район) оспаривается Кыргызстаном и Таджикистаном. Из-за неопределенного статуса, ежегодно на ее территории происходят мелкие стычки и инциденты, связанные с тем, что кыргызская сторона, в лице Баткенского Лесхоза, требует оплаты за пользование этими пастбищами с таджикских животноводов, а те, в свою очередь, отказываются платить, мотивируя это тем, что данная территория принадлежит Таджикистану. Стороны конфликта и их описание I. Жители приграничных сел КР II. Органы местного самоуправления КР, приграничные с РТ и РУ: Самаркандекский айыльный округ расположен в северо-западной части Баткенского района КР на расстоянии 32 км от районного центра. Граничит с севера с городом Шураб, с юго-востока с джамоатами Чоркух и Сурх РТ, с юга и запада с Актатырской с/у КР. Актатырский айыльный округ расположен в западной части Баткенского района КР на расстоянии 40 км от районного центра. Граничит с севера с Самаркандекским а/о, с запада с Лейлекским а/о Лейлекского района КР, с юга с Ак-Сайским а/о, с востока с джамоатом Чорку Исфаринского района РТ. Ак-Сайский айыльный округ расположен в юго-западной части Баткенского района КР. Граничит с юга с джамоатом Ворух Исфаринского района, с севера с джамоатом Чорку РТ. Основные дороги, связывающие села данного айыльного округа с другими частями Баткенского района проходит через территорию Таджикистана. Кербенская городская управа расположена в западной части от областного центра г.Жалалабад. С юга граничит с Чартакским районом Наманганской области РУ. Кошдобюнский айыльный округ расположен с восточной стороны от районного центра г.Кербен. С юга граничит с Чартакским районом Наманганской области РУ. Актамский айыльный округ расположен с севера-восточной стороны от районного центра с.Алабука. С восточной стороны граничит с Касансайским районом Наманганской области РУ. Аккоргонский айыльный округ расположен с севера-восточной стороны от районного центра с.Алабука. С восточной стороны граничит с Касансайским районом Наманганской области РУ.



III. Пограничные заставы и посты Пограничной Службы КР, осуществляющие защиту границ КР на данных участках. IV. Кыргызские чабаны, берущие на выпас скот граждан РТ и РУ. V. Сотрудники Баткенского лесного хозяйства КР. VI. Таджикские владельцы скота. VII. Узбекские владельцы скота. VIII. Органы местного самоуправления Республики Узбекистан и Республики Таджикистан (джамоаты и махалля комитеты): Джамоат Ворух– административная единица Исфаринского района Согдийской области РТ. Граничит с Ак-Сайским а/о Баткенского района КР. По своему географическому расположению является таджикским анклавом на территории КР. От основной территории района разделен селом Ак-Сай. Транспортная коммуникация, соединяющая Ворух с другими частями Исфаринского района проходит через территорию с.Ак-Сай КР. Джамоат Сурх Исфаринского района Согдийской области РТ расположен в южной части Исфаринского района на расстоянии 14 км от районного центра. В южной части граничит с джамоатом Чорку, в северной части с селением джамоата Шахрак РТ, с западной части с Самаркандекским а/о и с восточной части с селениями Мин-Булак Ак-Сайского а/о и Мин-Орук Самаркандекского а/о КР. Джамоат Чорку Исфаринского района Согдийской области РТ расположен в южной части Исфаринского района на расстоянии 18 км от районного центра. С севера граничит с Самаркандекским а/о, с северо-запада Ак-Татырским а/о и с юга Ак-Сайским а/о Баткенского района КР. Через джамоат Чорку проходит дорога, связывающая г.Баткен с тремя приграничными а/о Баткенского и Лейлекского районов КР. Отношение сторон к предмету (что думают стороны о предмете, чего хотят, как относятся к предмету и какая у них позиция).

I. Жители приграничных сел КР: - Кыргызские жители, проживающие на приграничных участках и имеющие

доступ к пастбищам, считают, что со стороны таджикских и узбекских жителей идет нерациональное использование пастбищ КР и происходит незаконная вырубка лесов, что приводит к оголению пастбищ.

- Заинтересованы в доступе к наиболее выгодным пастбищным угодьям. Соответственно, не заинтересованы в конкуренции с узбекскими и таджикскими гражданами за эти ресурсы.

- Считают, что пастбищные участки, которые в настоящее время являются спорными, принадлежат кыргызской стороне. В связи с чем, таджикская и узбекская стороны не имеют право пользоваться данными участками бесплатно.



- Кыргызские жители заинтересованы в сохранении своих посевов от наплыва скота.

- Выступают за то, чтобы граждане РТ и РУ пользовались пастбищами без права аренды, с выплатой повышенной платы, основанной на принципе оплаты за поголовье скота, выпасаемого на пастбищах КР.

- Недовольны бездействием местных властей, которые не могут прекратить нелегальный выпас скота гражданами РТ и РУ на пастбищах КР.

- Озабочены проблемой деградации пастбищ КР.

II. Органы местного самоуправления КР, приграничные с РТ и РУ: - Заинтересованы в пополнении местных бюджетов за счет средств от использования пастбищ КР, как местными жителями и чабанами, так и гражданами РУ и РТ.

- ОМСУ КР, так же как и РТ и РУ, как правило, не владеют достоверной и полной информацией о количестве таджикского и узбекского скота, выпасаемого на пастбищах КР. В связи с чем, затрудняется процесс правильного планирования использования пастбищ КР с соблюдением необходимых нормативов согласно количества скота на определенную пастбищную территорию. Более того, затрудняется процесс соблюдения необходимых агротехнических стандартов при использовании пастбищ, что приводит к деградации земель на пастбищах КР.

- Выступают за внесение изменений и дополнений в Закон КР «О пастбищах», которые намного упрощают и подробно расписывают механизмы использования пастбищ иностранными гражданами.

- Заинтересованы в отсутствии конфликтов по вопросам пастбищ с гражданами сопредельных государств.

- Считают, что при решении вопросов использования пастбищ, а также конфликтов, возникающих на этой почве, именно местными властями РТ и РУ используются рычаги воздействия на ОМСУ КР, такие как вода, дорога и т.д. с целью получения наиболее выгодных для себя условий.

- Заинтересованы в обеспечении разумного, сбалансированного использования кыргызских пастбищ без нанесения вреда их экологическому состоянию.

- Заинтересованы в скорейшем завершении процесса делимитации и демаркации границ с Таджикистаном и Узбекистаном, что позволит также решить вопрос принадлежности спорных пастбищ.

- Заинтересованы в определении границ пастбищных участков между ОМСУ и районами, а также в возможном перераспределении пастбищ между ОМСУ и Лесхозами КР.

III. Пограничные заставы и посты Пограничной Службы КР, осуществляющие защиту границ КР на данных участках:

- Заинтересованы в выполнении своих прямых обязанностей – защите границ КР.

- Заинтересованы в скорейшем завершении процесса делимитации и демаркации границ с соседними республиками, что позволит определиться с вверенной им для охраны территорией.

IV. Кыргызские чабаны, берущие на выпас скот граждан РТ и РУ: - Заинтересованы в сокрытии реального количества, выпасаемого ими скота.

Поскольку, для них материально выгоднее укрывать настоящее их количество



для того, чтобы избежать необходимости вносить оплату за поголовье, их вакцинацию и т.д.

- Заинтересованы в продолжении этого «бизнеса». Им намного выгоднее пасти скот граждан РТ и РУ из-за более высокой оплаты по сравнению с оплатой, которую им предлагают граждане КР.

- Из-за отсутствия каких-либо формальных договоров с владельцами скота, они отказываются нести какую-либо материальную ответственность за падеж и пропажу скота граждан Таджикистана и Узбекистана.

V. Сотрудники Баткенского лесного хозяйства КР: - Заинтересованы в получении дополнительных средств в собственные

бюджеты от использования пастбищ, как местным жителями и чабанами, так и гражданам РУ и РТ.

- Заинтересованы в скорейшем завершении процесса делимитации и демаркации границ с соседними республиками, что позволит им определиться с вопросом спорных пастбищ.

- Заинтересованы в отсутствии конфликтов по вопросам пастбищ с гражданами сопредельных государств.

- Заинтересованы в обеспечении разумного и сбалансированного использования кыргызских пастбищ без нанесения вреда их экологическому состоянию.

VI. Таджикские владельцы скота: - Поскольку на территории РТ нет доступных пастбищ для выпаса скота, им

необходим свободный, равный и беспрепятственный доступ к кыргызским пастбищам.

- Учитывая низкий жизненный уровень, отсутствие работы, считают животноводство одним из основных источников дохода, поэтому заинтересованы в его развитии или по крайней мере сохранении существующих объемов.

- Заинтересованы в снижении тарифов за использование пастбищ, поскольку таджикские жители не считают себя иностранными гражданами. Считают, что до распада Советского союза у граждан РТ существовал равный доступ к этим земельным угодьям, и выступают за сохранение данного положения дел.

- Пастбищные участки, которые считаются в настоящее время спорными, принадлежат таджикской стороне, и они имеют право пользоваться этими участками бесплатно.

- Для таджикских граждан нет широкого доступа к информации о нормативно-правовых актах Кыргызстана, регламентирующих пастбищепользование для иностранных граждан на территории КР.

VII. Узбекские владельцы скота: - В связи с тем, что на территории РУ нет возможности пасти скот, они

заинтересованы в установлении договоренностей с жителями КР о выпасе их скота.

VIII. Органы местного самоуправления Республики Таджикистан и Республики Узбекистан (джамоаты и махалля комитеты):



- Заинтересованы в доступе своих жителей к пастбищам КР, так как аналогичные пастбища в РТ расположены в отдаленных и труднодоступных районах республики и являются для них экономически невыгодными.

- Оспаривают принадлежность спорных пастбищ, считают их исконно таджикской\узбекской территорией.

Воздействие сторон на предмет I. Жители приграничных сел КР: - Кыргызские жители регулярно безуспешно поднимают проблему незаконного использования пастбищ со стороны граждан РТ и РУ и призывают соответствующие структуры предотвратить подобные случаи. Однако, эти призывы остаются безрезультатными. II. Органы местного самоуправления КР, приграничные с РТ и РУ: - Из-за отсутствия межправительственных соглашений, пытаются решить

проблему посредством заключения соглашений об использовании пастбищ на уровне ОМСУ и районов, чтобы, таким образом, хоть как-то упорядочить этот процесс и извлечь выгоду для местных бюджетов.

- Отмечались факты, когда на письменные обращения граждан Таджикистана и Узбекистана о предоставлении возможности использовать пастбища КР для выпаса скота, выдают такие разрешения, при этом устанавливая для них повышенные тарифы.

- Привлекают внимание вышестоящих государственных структур о необходимости решения этой проблемы. В частности, инициатива о необходимости заключения межправительственного соглашения с республикой Таджикистан исходила от ОМСУ, районных и областных властей приграничных районов Баткенской области КР.

- Предпринимают меры по предотвращению случаев незаконного выпаса скота гражданами РТ и РУ на кыргызских пастбищах, например, посредством ареста их скота, что провоцирует «адекватные» меры со стороны ОМСУ Таджикистана и Узбекистана, выражающиеся в перекрытии воды, взаимном аресте скота и т.д.

- Предпринимают меры по реализации нового закона «О пастбищах» (почти в каждом ОМСУ уже созданы ассоциации пастбищепользователей, пастбищные комитеты и т.д.).

III. Пограничные заставы и посты Пограничной Службы КР, осуществляющие защиту границ КР на данных участках:

- В пастбищный сезон осуществляют контроль за доступом к пастбищам, разрешая доступ только тех пастбищепользователей, которые имеют соответствующее разрешение местных властей (в том числе и граждан соседних государств).

- Практикуют установление мобильных блокпостов на границе для предотвращения нелегального проникновения граждан РТ и РУ и их скота на кыргызские пастбища, что становится причиной усиления напряженности между сообществами.



IV. Кыргызские чабаны, берущие на выпас скот граждан РТ и РУ: - Практикуют стихийный, не организованный выпас таджикского и узбекского

скота на пастбищах КР.

- Скрывают реальное количество скота граждан республики Таджикистан и республики Узбекистан, выпасаемого ими на кыргызских пастбищах, для того, чтобы избежать адекватной оплаты за пользование пастбищами, и с целью экономии при проведении ветеринарной вакцинации животных.

V. Сотрудники Баткенского лесного хозяйства КР: - Из-за отсутствия межправительственных соглашений, на основании

письменных обращений со стороны таджикских местных властей, дают разрешение на использование пастбищ, находящихся в их ведении, колхозам Таджикистана.

- Осуществляют охрану пастбищ, с точки зрения ее экологического состояния.

- Регулярно и безуспешно привлекают внимание вышестоящих государственных структур и местных властей о необходимости решения этой проблемы.

- Предпринимают меры по предотвращению случаев незаконного выпаса скота гражданами соседних республик на пастбищах КР.

VI. Таджикские и узбекские владельцы скота: - Несмотря на запреты со стороны пограничников и представителей ОМСУ КР,

нелегально пасут свой скот на пастбищах КР.

- Ищут возможность избежать оплаты за пользование пастбищами, в том числе посредством использования услуг кыргызских чабанов.

VII. Органы местного самоуправления Республики Таджикистан и Республики Узбекистан (джамоаты и махалля комитеты): - Не предпринимают меры по альтернативному решению этой проблемы, тем

самым усугубляя эту проблему.

- Во время официальных встреч и переговоров с местными властями Кыргызстана постоянно поднимают эту проблему.

Взаимоотношения сторон по поводу предмета I. Жители приграничных сел КР: Жители приграничных сел и владельцы скота РТ и РУ: - Кыргызские жители выступают против передачи в аренду кыргызских пастбищ гражданам вышеназванных республик, так как опасаются, что это способствует нерациональному использованию пастбищ со стороны граждан соседних республик со всеми вытекающими из этого негативными последствиями (вырубка лесов, эрозия почвы и т.д.), а также может привести к постепенному переходу переданных в аренду земель в фактическое владение этих государств. Жители приграничных сел и ОМСУ:

- Информируют ОМСУ о фактах нелегального выпаса скота гражданами РТ и РУ на территории КР.

- Информируют ОМСУ о случаях нелегального выпаса скота граждан РТ и РУ кыргызскими чабанами.



Жители приграничных сел и Пограничная Служба КР:

- Информируют пограничные заставы о фактах нелегального выпаса скота гражданами РТ и РУ на кыргызской территории.

- Зачастую они помогают сотрудникам пограничных служб в их действиях по недопущению скота граждан соседних республик на кыргызские пастбища.

Жители приграничных сел и кыргызские чабаны:

- Крайне недовольны деятельностью кыргызских чабанов, которые берут на выпас скот граждан РТ и РУ, так как считают, что чабаны, таким образом, способствуют нелегальному выпасу скота граждан соседних республик на пастбищах КР, при этом не внося ОМСУ соответствующую повышенную оплату за скот граждан РТ и РУ.

Жители приграничных сел и Лесхоз КР:

- При необходимости пользуются пастбищами, находящимися в ведении Лесхозов с внесением установленной платы.

Жители приграничных сел и ОМСУ РТ и РУ:

- Не имеют никаких взаимоотношений с ОМСУ РТ и РУ. II. Органы местного самоуправления КР, приграничные с РТ и РУ: ОМСУ КР и Пограничная Служба КР:

- Информируют и привлекают внимание пограничных застав об инцидентах, связанных с незаконным выпасом скота гражданами РТ и РУ.

ОМСУ КР и граждане РТ и РУ, кыргызские чабаны:

- Выявляют факты незаконного выпаса скота граждан РТ и РУ кыргызскими чабанами с последующим наложением на них санкций, которые малоэффективны.

ОМСУ КР и Лесхоз КР:

- Имеют напряженные взаимоотношения с сотрудниками Лесхоза из-за существующей между ними конкуренции за право управления пастбищами.

ОМСУ КР и жители приграничных сел РТ и РУ:

- Имеют напряженные взаимоотношения с жителями приграничных сел РТ и РУ, так как часто при выявлении случаев нелегального выпаса скота на кыргызской территории применяют к ним санкции в виде ареста их скота и т.д.

ОМСУ КР и ОМСУ РТ и РУ:

- Стараются держать связь с ОМСУ РТ и РУ. Имеют опыт переговоров с сопредельной стороной по урегулированию инцидентов, возникающих на этой почве.



III. Пограничные заставы и посты Пограничной Службы КР, осуществляющие защиту границ КР на данных участках: Пограничная Служба КР и ОМСУ КР, Лесхоз КР:

- Как правило, имеют тесно налаженное сотрудничество с местными властями. Постоянно обмениваются информацией о фактах нарушения границы и незаконного выпаса скота гражданами РТ и РУ на кыргызской территории.

- Планируют и осуществляют совместно с ОМСУ и Лесхозом КР мероприятия по предотвращению нелегального выпаса скота на территории Кыргызстана.

- При избрании меры пресечения к нарушителям границы -нелегальным пользователям пастбищ, чаще всего согласовывают свои действия с ОМСУ КР.

Пограничная Служба КР и Жители приграничных сел КР:

- Сотрудничают с местными жителями в осуществлении охраны государственной границы на данных участках по выявлению и предотвращению фактов нелегального выпаса скота гражданами соседних республик на территории Кыргызстана.

Пограничная Служба КР и граждане РТ и РУ:

- На своем уровне предпринимают меры по недопущению скота граждан РТ и РУ на пастбища КР (арест их скота, перешедших границу Кыргызстана; взимание штрафов и т.д.), что способствует обострению отношений с гражданами приграничных сел соседних стран.

Пограничная Служба КР и другие:

- С другими сторонами конфликта не взаимодействуют. IV. Кыргызские чабаны, берущие на выпас скот граждан РТ и РУ: Кыргызские чабаны и жители приграничных сел КР:

- Отмечаются конфликты между жителями кыргызских сообществ (в особенности крупными фермерами) и чабанами, так как местные жители считают несправедливым уклонение чабанов от уплаты за пользование пастбищами, а также обвиняют их в том, что они, таким образом, способствуют опустыниванию пастбищ и т.д.

Кыргызские чабаны и граждане РТ и РУ:

- Отмечаются случаи, чаще всего осенью, споров, носящих по сути гражданско-правовой характер, между кыргызскими чабанами и гражданами РУ и РТ, доверившими им выпас своего скота на кыргызских пастбищах. В силу объективных (форс-мажорные обстоятельства) и субъективных факторов (ненадлежащий уход и охрана, отсутствие регулярного ветеринарного контроля и т.д.) зачастую кыргызские чабаны допускают падеж скота. В связи с отсутствием каких-либо формальных договоров между чабанами и владельцами скота из соседних стран, чабаны отказываются нести какую-либо материальную ответственность за падеж скота. Это вызывает недовольство узбекских и таджикских граждан, и в силу низкой правовой культуры, вследствие которой стороны не обращаются в суды для решения этих гражданско-правовых споров, эти споры переходят в плоскость множества



мелких конфликтов на уровне сообществ, усугубляя и без того напряженные отношения между соседними сообществами в приграничных районах.

Кыргызские чабаны и ОМСУ КР:

- Отмечается напряженность между чабанами и представителями ОМСУ, так как чабаны скрывают свои доходы и не вносят соответствующую плату в местный бюджет, а также способствуют возникновению вспышек ветеринарных заболеваний среди животных, поскольку не проводят их поголовную вакцинацию.

Кыргызские чабаны и таджикские владельцы скота:

- Имеют налаженное взаимодействие с таджикскими владельцами скота, в особенности, крупными фермерами (иногда государственной формы собственности), которые им доверяют выпас скота на кыргызских пастбищах.

Кыргызские чабаны и другие:

- С другими сторонами конфликта не взаимодействуют. V. Сотрудники Баткенского лесного хозяйства КР: Лесхоз КР и ОМСУ КР:

- Взаимодействуют с местными властями КР районного уровня для упорядочения процесса пользования пастбищами со стороны колхозов Республики Таджикистан (т.е.государственного скота).

- Имеют напряженные взаимоотношения с приграничными ОМСУ Баткенского района из-за существующей между ними конкуренции за право управления пастбищами.

Лесхоз КР и Пограничная Служба КР:

- Тесно взаимодействуют с пограничными заставами по охране пастбищ КР и недопущению нелегального выпаса скота гражданами Республики Таджикистан.

Лесхоз КР и кыргызские чабаны:

- Имеют напряженные взаимоотношения с кыргызскими чабанами, нелегально пасущими скот граждан РТ и РУ на пастбищах КР.

Лесхоз КР и жители приграничных сел РТ и РУ:

- Имеют напряженные взаимоотношения с жителями приграничных сел РТ и РУ, так как часто при выявлении случаев нелегального выпаса скота на кыргызской территории применяют к ним санкции в виде ареста их скота и т.д.

Лесхоз КР и другие:

- С другими сторонами конфликта не взаимодействуют. VI. Таджикские владельцы скота: Таджикские владельцы скота и ОМСУ КР:

- Настроены против ОМСУ КР, пограничников, сотрудников Лесхоза и представителей государственной ветеринарной службы КР, поскольку считают,



что они создают барьеры для недопущения (ограничения) их скота на пастбища Кыргызстана.

Таджикские владельцы скота и кыргызские чабаны:

- Сотрудничают с кыргызскими чабанами, на взаимовыгодной основе. Таджикские владельцы скота и ОМСУ РТ:

- Постоянно привлекают внимание своих властей к необходимости решения этой проблемы, вследствие чего проблема использования пастбищ очень часто входит в повестку переговоров и встреч местных властей КР и РТ.

- Для получения доступа к кыргызским пастбищам используют различные рычаги влияния на кыргызскую сторону. Например, могут перекрыть источники воды, если они находятся на их территории, перекрывают дороги по которым скот граждан КР перегоняется на пастбища (практически ежегодно это практикуется жителями села Ворух Исфаринского района РТ).

VII. Узбекские владельцы скота: Узбекские владельцы скота и жители приграничных сел КР:

- В случае ареста скота граждан РУ со стороны погранотрядов привлекают своих друзей, родственников со стороны КР.

- В некоторых случаях при аресте скота граждане РУ платят штраф. Но, жители приграничных сел Узбекистана после оплаты штрафа часто предпринимают ответные меры: избивают граждан КР при переходе границ, угоняют их скот и т.д.).

Узбекские владельцы скота и кыргызские чабаны:

- Сотрудничают с кыргызскими чабанами на взаимовыгодной основе. Узбекские владельцы скота и Пограничные Службы КР:

- Настроены против пограничников, сотрудников Лесхоза и представителей Государственной ветеринарной службы, так как считают, что они создают барьеры для недопущения (ограничения) их скота на пастбища КР.

Узбекские владельцы скота и ОМСУ КР: - Настроены против ОМСУ, сотрудников Лесхоза и представителей Государственной ветеринарной службы КР, так как считают, что они создают барьеры для недопущения (ограничения) их скота на пастбища КР. Узбекские владельцы скота и Лесхоз КР и Государственная ветеринарная служба КР:

- Настроены против сотрудников Лесхоза и представителей Государственной ветеринарной службы КР, так как считают, что они создают барьеры для недопущения (ограничения) их скота на пастбища КР.



VIII. Органы местного самоуправления Республики Таджикистан и Республики Узбекистан (джамоаты и махалля комитеты): ОМСУ РТ,РУ и ОМСУ КР:

- Время от времени обращаются к кыргызским местным властям с просьбой предоставить возможность таджикским животноводам пасти свой скот на пастбищах КР. Чаще всего эти просьбы удовлетворяются кыргызской стороной.

- Для получения наиболее выгодных условий, чаще всего, при переговорах по этой проблеме используют как рычаг давления другие спорные/нерешенные вопросы, в которых кыргызская сторона зависима от них.

- По мнению кыргызской стороны, скрыто стимулируют и поддерживают нелегальный выпас скота своими гражданами на кыргызских пастбищах.

ОМСУ РТ,РУ и Пограничная Служба КР:

- Имеют напряженные отношения с пограничниками КР. ОМСУ РТ,РУ и другие:

- С другими сторонами конфликта не взаимодействуют.



Проблемные зоны:

� На сегодняшний день нет межгосударственных и межправительственных соглашений между Кыргызской Республикой и Республикой Таджикистан, Кыргызской Республикой и Республикой Узбекистан по вопросу использования пастбищ КР этими государствами, соответственно нет правового основания для использования гражданами РТ и РУ пастбищ КР.

� Закон КР «О пастбищах» применительно к вопросу об использовании пастбищ гражданами иностранных государств, по сути, содержит противоречивые статьи, по которым с одной стороны, передача в аренду пастбищ запрещается, а с другой стороны не указан четкий механизм использования пастбищ иностранными гражданами, в случае заключения межправительственного соглашения.

� Реализация нового закона «О пастбищах» также породила некоторые внутренние споры между ОМСУ и Лесхозами КР по поводу определения границ пастбищ, относящихся к ведению этих субъектов. Поскольку закон внедряет рыночный механизм процесса пользования пастбищами, когда взимается оплата за поголовье скота, а определенная часть этих выплат должна быть отчислена в местные бюджеты или в бюджеты Лесхозов. ОМСУ заинтересованы в увеличении своих пастбищных угодий, а Лесхозы в сохранении уже имеющихся в их управлении пастбищ, то есть налицо реальная конкуренция за ресурсы.

� Наличие спорных пастбищных территорий между КР и РТ, КР и РУ. По

мнению экспертов, только в приграничных районах Баткенского и Исфаринского районов имеется около 600 га спорных пастбищных участков, а на территории Аксыйского района имеется около 380 га пастбищ, принадлежность которых оспаривается сопредельной стороной.

• Практикуется стихийный, не организованный выпас таджикского и узбекского скота, чаще всего с привлечением отдельных кыргызских чабанов (частных лиц). Как правило осенью обостряются споры, носящие по сути гражданско-правовой характер, между этими кыргызскими чабанами и гражданами РУ и РТ, доверившими им выпас своего скота на кыргызских пастбищах. В силу объективных (форс-мажорные обстоятельства) и субъективных факторов (ненадлежащий уход и охрана, отсутствие регулярного ветеринарного контроля и т.д.) зачастую кыргызские чабаны допускают падеж и утерю скота. И в связи с отсутствием каких-либо формальных договоров с владельцами скота кыргызские чабаны отказываются нести за это какую-либо материальную ответственность. Это вызывает недовольство узбекских и таджикских граждан, и в силу низкой правовой культуры, вследствие которой стороны не обращаются в суды для решения этих гражданско-правовых споров, эти споры переходят в плоскость множества мелких конфликтов на уровне сообществ, усугубляя и без того напряженные отношения между соседними сообществами в приграничных территориях.

• ОМСУ КР, (как РТ и РУ), как правило, не владеют достоверной и полной информацией о количестве таджикского и узбекского скота, выпасаемого на



кыргызских пастбищах, что не позволяет им правильно планировать использование пастбищ с соблюдением необходимых нормативов количества скота на определенную пастбищную территорию и не способствует соблюдению необходимых агротехнических стандартов при использовании пастбищ, что приводит к деградации земель на пастбищах КР. Это, в свою очередь, усиливает недовольство местных жителей, с одной стороны, нелегальным выпасом гражданами РТ и РУ скота на пастбищах КР, с другой стороны, бездействием властей в решении этой проблемы.

• В последнее время участились случаи насильственных инцидентов, связанных с использованием пастбищ КР гражданами РТ и РУ. Чаще всего это проявляется в стычках и драках между жителями сел приграничных районов. Участились случаи взаимного ареста скота с последующей выплатой штрафов для их возвращения, а также случаи угона/кражи скота.

• Нередко нелегальный выпас скота гражданами РТ и РУ на территории КР сопровождается вырубкой ими редких арчовых деревьев и кустарников для заготовки строительных материалов и дров, потравой скотом сельхозугодий кыргызских крестьян. Иначе говоря, происходит быстрое опустынивание огромных участков пастбищ.

• Для таджикских и узбекских граждан нет широкого доступа к информации о нормативно-правовых актах Кыргызстана, регламентирующих пастбищепользование для иностранных граждан на территории КР.

• Неупорядоченность процесса использования пастбищ КР гражданами РТ и

РУ вызывают конфликты:

а) между жителями приграничных сообществ КР и РТ, КР и РУ.

б) между представителями ОМСУ приграничных сообществ, пограничной службы, Лесных хозяйств КР и жителями приграничных сообществ РТ и РУ.

в) между ОМСУ приграничных районов и кыргызскими чабанами, осуществляющими нелегальный выпас таджикского и узбекского скота, так как чабаны, таким образом, помогают им (гражданам РТ и РУ) избежать законной оплаты за выпас скота на территории КР, которая для них, как правило, выше, чем для граждан КР.

� Налицо недостаточность внимания и мер по решению этой

проблемы со стороны центральных органов власти. Таким образом, исходя из анализа видно, что центральные органы власти мало вовлечены в процесс регулирования этой ситуации.

Анализ вышеизложенных проблемных зон показывает, что ключевой

проблемой является отсутствие согласованного, прозрачного, рыночного механизма использования пастбищ между КР и РТ, КР и РУ, что приводит к увеличению вероятности конфликтов с высоким потенциалом насилия в соответствующих приграничных регионах.

При отсутствии внимания и оперативного решения данной проблемы ситуация будет усугубляться и процесс обретет еще более беспорядочный, стихийный характер. Это, в свою очередь, приведет к следующим негативным последствиям:



• Постоянные конфликты на приграничных территориях на этой почве не прекратятся, что может спровоцировать более масштабные насильственные конфликты, даже на межгосударственном уровне.

• Продолжится деградация кыргызских пастбищ, оголение и вырубка лесов.

• Возрастет недовольство среди населения приграничных сел страны политикой властей КР, что повлечет понижение уровня доверия населения к власти.

III. Варианты решения проблемы: Вариант №1. Усилить охрану государственной границы (вплоть до рытья траншей, установки колючей проволоки и других заградительных устройств по всему периметру государственной границы и т.д.). Ожидаемые последствия: Для жителей приграничных сел РТ и РУ не будет беспрепятственного доступа к кыргызским пастбищам.

Позитивные стороны: Негативные стороны:

• Сокращение количества нарушения границ.

• Предотвращение нелегального выпаса скота на кыргызских пастбищах гражданами РТ и РУ.

• При определенных условиях (без учета мнения населения, отсутствия полной достоверной информации), может спровоцировать конфликты в приграничных сообществах, особенно в тех районах, где есть спорные территории.

• Усложнит торгово-экономические, социально-культурные связи в вышеуказанных регионах.

• Приведет к принятию адекватных мер со стороны РТ и РУ.

• Станет препятствием для интеграционного процесса в ЦА.

Выполнимость:

• Потребует больших финансовых ресурсов.

Своевременность: Вариант решения представляется вполне своевременным.

Целесообразность: Этот вариант будет целесообразен с точки зрения предотвращения нелегального выпаса скота гражданами РТ и РУ на кыргызских пастбищах. Однако, в то же время, реализация этого варианта может спровоцировать сопредельные государства принять адекватные меры, например, ужесточить процедуры перехода границ для граждан КР.



Вариант №2. Разработка и подписание межправительственных соглашений об условиях использования гражданами РТ и РУ пастбищ КР согласно Закона “О пастбищах”.

Ожидаемые последствия: Будет создана легальная основа для выпаса скота граждан РТ и РУ на пастбищах КР.

Позитивные стороны:

Негативные стороны:

• Определит правила и процедуры выпаса скота граждан РУ и РТ на пастбищах КР.

• Станет еще одним источником пополнения бюджета государства КР.

• При правильной реализации уменьшит риск конфликтов.

• При не рациональном использовании (увеличение поголовья скота) может способствовать дальнейшей деградации пастбищ.

• Вызовет недовольство местных жителей, так как усилит их опасения о последующем захвате и присвоении земель, переданных в пользование сопредельным государствам.

• Поставит пользователей пастбищ КР и граждан РТ и РУ в неравное положение, что также вызовет недовольство местных жителей и станет еще одним источником конфликтов.

• При нечетком описании процедур и слабом контроле, может стать «кормушкой» для коррупционеров. Пользуясь наличием межправительственного соглашения некоторые чиновники могут самостоятельно сдавать в аренду пастбища иностранным гражданам, а доходы от этого присваивать себе.

Выполнимость: Данный вариант реализуем только при условии наличия заинтересованности и воли со стороны властей РТ и РУ.

Своевременность: Вариант решения представляется вполне своевременным, если проекты соглашений уже готовы и согласованы. Если нет, то на их разработку уйдет много времени.

Целесообразность: Это один из целесообразных вариантов, при условии, если соглашения и механизм их выполнения будут качественными. Но, есть опасения в том, что они не будут выполняться сопредельными государствами. В связи с чем, степень целесообразности - средняя.



Вариант №3.

Внести изменения/дополнения в закон “О пастбищах”, с целью делегирования ОМСУ права предоставления неиспользуемых пастбищ иностранным гражданам – жителям приграничных сообществ сопредельных государств, с соблюдением процедур, предусмотренных Законом КР “О пастбищах” (выдача Пастбищного Билета и т.д.), при наличии с соседними государствами соответствующих межгосударственных и межправительственных соглашений, ратифицированных Жогорку Кенешем Кыргызской Республики.

Ожидаемые последствия:

• Будет создана легальная основа для выпаса скота граждан РТ и РУ на пастбищах КР.

• Четко будут регламентированы права и обязанности всех субъектов, вовлеченных в этот процесс (роль и полномочия ОМСУ, Пастбищных Комитетов, иностранных пастбищепользовалей и т.д.).

Позитивные стороны: Негативные стороны

• Создаст легальную и наиболее справедливую основу для выпаса скота граждан РТ и РУ на пастбищах КР;

• Определит правила и процедуры выпаса скота граждан РУ и РТ на пастбищах КР;

• Станет еще одним источником пополнения бюджета ОМСУ;

• Позволит регулировать процесс пастбищепользования, планировать и осуществлять меры по их восстановлению;

• Будет способствовать сокращению количества конфликтов на приграничных территориях;

• При не рациональном использовании (увеличение поголовья скота) может способствовать дальнейшей деградации пастбищ.

Выполнимость: Учитывая заинтересованность приграничных ОМСУ РТ и РУ, данный вариант реализуем.

Своевременность: Не займет много времени, и представляется вполне своевременным.

Целесообразность: Целесообразность выше среднего.



IV. Выводы и рекомендации: Исходя из анализа вышеуказанных вариантов решений, предлагаем в

качестве решения данной проблемы взять за основу вариант решения №3, т.е. внести изменения/дополнения в закон “О пастбищах”, с целью делегирования ОМСУ права предоставления неиспользуемых пастбищ иностранным гражданам – жителям приграничных сообществ сопредельных государств, с соблюдением процедур, предусмотренных Законом КР “О пастбищах” (выдача Пастбищного Билета и т.д.), при наличии с соседними государствами соответствующих межгосударственных и межправительственных соглашений, ратифицированных Жогорку Кенешем Кыргызской Республики.

Для реализации данного варианта и снятия напряженности рекомендуем предпринять следующие меры:

1 Правительству Кыргызской Республики:

1.1 Рассмотреть возможность выделения дополнительных средств Пограничной Службе КР для усиления существующих пограничных застав, находящихся в непосредственной близости к районам, где происходит нелегальный выпас скота гражданами РТ и РУ, как материально, так и численно;

1.2 Активизировать работу Государственной Комиссии по установлению

границ пастбищ, для скорейшего снятия напряженности, существующей между ОМСУ, районами и Лесхозами по поводу принадлежности пастбищ;

1.3 Ускорить процесс делимитации и демаркации границ с РТ и РУ.

2 Министерству сельского хозяйства КР:

2.1 Еще раз на местах изучить проблему нелегального использования пастбищ иностранными гражданами в разрезе всех приграничных с РТ и РУ районов, так как данное исследование проводилось только в двух приграничных районах (Баткенском и Аксыйском) и имела одной из целей привлечь внимание компетентных органов к необходимости скорейшего решения данной проблемы.

2.2 Согласовав с приграничными ОМСУ, жителями приграничных сообществ,

властями районного и областного уровня, инициировать внесение рекомендуемых изменений и дополнений в Закон КР “О пастбищах”.

2.3 Разработать и иниицировать принятие необходимых подзаконных актов

четко регламентрирующие права, обязанности и полномочия сторон при использованными гражданами иностранных госудраств пастбищ КР, с целью исключения коррупции, возникновения конфликтов и других негативных последствий (вырубка лесов, нерациональное использование пастбищ и т.д.).



2.4 Совместно с Министерством иностранных дел КР ускорить разработку и подписание межправительственных соглашений об условиях использования гражданами РТ и РУ пастбищ КР, согласно Закона КР “О пастбищах”.

2.5 В работу по подготовке указанных соглашений привлечь

квалифицированных экспертов, представителей ОМСУ, областных и районных государственных администраций приграничных регионов.

3 Органам местного самоуправления приграничных районов:

3.1 Провести информационно-разъяснительную работу среди населения

приграничных сел о Законе “О пастбищах”: установить информационные щиты о правилах и нормах использования пастбищ, а также сбора дров и вырубки лесов (на двух языках); разработать и распространить листовки и брошюры о правилах и нормах использования пастбищ и сбора дров/вырубке лесов и т.д.

3.2 Привлечь общественное внимание, включая депутатов Жогорку Кенеша

КР и представителей Правительства КР, на конфликты, возникающие из-за нелегального использования пастбищ в приграничных районах.

4 Неправительственным и международным организациям:

4.1 Поддержать и реализовать инициативы по повышению потенциала

органов местного самоуправления по управлению пастбищами, в свете реализации нового Закона КР “О пастбищах”.

4.2 Укрепить потенциал Пастбищных Комитетов в их работе по управлению

пастбищами.

4.3 Оказать поддержку ОМСУ КР в реализации рекомендации 3.1 и 3.2 для ОМСУ.

4.4 Помочь в организации, финансировании и фасилитации всех действий,

связанных с широким общественным обсуждением выбранного варианта решения и его лоббирования.

V. Использованная литература и нормативно-правовые акты:

1. Гражданско-процессуальный кодекс КР, 29.12.1999 г. 2. Закон КР «О пастбищах», от 26.01.2009 г. 3. Постановление Правительства КР «О мерах по реализации Закона КР «О

пастбищах», №386 от 19 июня 2009 г. 4. Кутуева А. «Пастух, получи билет на пастбище», статья из www.24.kg

от 28.10.2009 г. 5. Материалы мониторинговых отчетов Аксыйского и Баткенского Офисов ОФ

«За международную толерантность».

Documents

Конфликтогенные факторы, связанные с незаконным использованием пастбищ Кыргызской Республики