Эдуард Трутнев Девелопмент по праву. Партнёрство застройщиков и органов власти при выполнении взаимосвязанных проектов по развитию территорий1

Трутнев Эдуард Константинович – кандидат архитектуры, руководитель направления «Реформы в сфере недвижимости» Фонда «Институт экономики города», доцент кафедры экономики города и муниципального управления Государственного Университета Высшая Школа Экономики. Участник разработки Градостроительного кодекса РФ, иных законодательных актов Российской Федерации, муниципальных нормативных правовых актов – правил землепользования и застройки для более десятка городов России. Автор более 100 публикаций по вопросам градорегулирования, рынка недвижимости, управления развитием территорий.

Партнёрство – это то, о чём ныне модно говорить. Партнёрство как действия нескольких субъектов обусловлено особой технологией и правовыми нормами. Какой должна быть правовая технология применительно к девелопменту – освоению и развитию незастроенных и застроенных территорий? Об этом кратко говорится в данной статье.

Объекты и субъекты действийДевелопмент – это особая технология действий, которую определяет размерность объектов, по отношению к которым совершаются действия. Чтобы понять, какое место занимает девелопмент в ряду иных действий, необходимо логическим образом связать объекты действий с субъектами действий.Объекты действийПоследовательное увеличение размерности объектов девелопмента определяет три типа объектов, три вида проектных технологий и различные правовые институты в отношении объектов в зависимости от их величины:1) объекты первого типа – «элементарные» земельные участки, в отношении которых применяется правовой институт подготовки, формирования из состава государственных или муниципальных земель земельных участков для их предоставления физическим и юридическим лицам для строительства. Такие лица, как владельцы земельных участков, становятся застройщиками;2) объекты второго типа – локализованные территории (в виде больших земельных участков как будущих кварталов, микрорайонов, разделяемых на «элементарные» земельные участки, или в виде локализованного конгломерата застроенных земельных участков), в отношении которых действия осуществляют застройщики-девелоперы в соответствии с правовым институтом развития территорий (незастроенных и застроенных)2;3) объекты третьего типа – совокупности локализованных территорий (объектов второго типа), а также линейных и нелинейных земельных участков за пределами локализованных территорий для обеспечения таких территорий инженерной и социальной инфраструктурой. В отношении объектов третьего типа применяются технологии партнерства застройщиков-девелоперов и органов власти.

Субъекты действийС тремя типами объектов связаны три разновидности технологий и три вида субъектов (или три вида сочетания и взаимодействия различных субъектов):1) застройщики – лица, которые владеют «элементарными» земельными участками и на основе и в соответствии с градостроительными планами земельных участков (а также содержащимися в составе таких планов техническими условиями на подключение к сетям инженерного обеспечения) подготавливают проектную документацию и осуществляют строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, располагаемых в пределах таких «элементарных» земельных участков;2) застройщики-девелоперы – лица, которые, действуя в рамках правовых институтов развития незастроенных и застроенных территорий:

а) приобрели переданные им в установленном порядке публичной властью права совершать действия и совершают действия в отношении большого земельного участка, территории с установленными границами:

• приобрели права аренды на свободные от прав третьих лиц незастроенные земельные участки в границах впервые образуемых элементов планировочной структуры – кварталов, микрорайонов, районов – в случаях комплексного освоения территорий в целях строительства;• заключили договоры о развитии застроенных обременённых правами третьих лиц территорий с установленными границами и характеристиками планируемого преобразования, развития;

б) приняли на себя обязательства по обустройству больших незастроенных земельных участков, застроенных территорий внешней инженерно-технической инфраструктурой и объектами социальной инфраструктуры, освобождению застроенных территорий от прав третьих лиц в соответствии с законодательством;в) могут осуществлять строительство, реконструкцию в пределах «элементарных» земельных участков после завершения планировки территории и выполнения иных обязательств – при условии, что застройщики-девелоперы на соответствующем этапе не передали свои права в пользу иных застройщиков;

3) сочетание взаимодействующих на условиях партнёрства субъектов действий в отношении объектов третьего типа – совокупностей территорий и земельных участков. Применительно к крупным территориальным образованиям мы по необходимости имеем дело со специфической технологией взаимодействия различных субъектов – частных (застройщиков-девелоперов) и публичных – органов власти. Основные особенности этой технологии рассматриваются ниже.

1 В основе статьи – раздел 6 главы «Планировка территории» книги Градорегулирование: Основы регулирования градостроительной деятельности в условиях становления рынка недвижимости. М.: Фонд «Институт экономики города», 2008. С. 199-205.2 См.: Градорегулирование…, с. 192-198.

Несоответствие между ограниченными возможностями застройщиков-девелоперов и масштабами задач развития городов и территорийНеобходимость зафиксировать и обсудить указанное несоответствие определяется объективными требованиями технологии развития территории – девелопмента. Развитие территории обеспечивается строительством «внутри территории» – на земельном участке в границах квартала, микрорайона, – и «вне территории» – это строительство «внеплощадочных» объектов и сетей инженерно-технического обеспечения. Последние, как правило, обслуживают не один квартал или микрорайон, а несколько. Поэтому начало освоения территории – это строительство не только и не столько «для себя», сколько «для себя и для других». Возникает вопрос, кто будет строить «для других», а вместе с ним и вопрос о привлечении к строительству органов власти и обеспечении взаимодействия между ними и частными застройщиками-девелоперами.Возможностей частных застройщиков-девелоперов недостаточно для решения задач развития города в целом. Частные застройщики-девелоперы осваивают (развивают) части территории города – кварталы, микрорайоны. Переход к следующему масштабу – району или районам – означает переход к деятельности, осуществить которую частные застройщики-девелоперы обычно не в состоянии, или они в этом не заинтересованы по объективным причинам, связанным с закономерностями развития бизнеса. Даже если допустить, что у частного застройщика-девелопера достаточно финансовых, кадровых и иных ресурсных возможностей, ограничителем непременно выступит иной фактор. Этот фактор – риски. Риски не возвратить с прибылью вложенные средства. Эффективный частный застройщик-девелопер всегда будет снижать риски, а это значит, что он всегда будет действовать поэтапно.Поэтапные действия – это рациональная технология, которая используется не только частными лицами, но и публичной властью, планирующей и реализующей соответствующие проекты. Поэтапные действия означают:1) признание невозможности предвидеть в деталях всё заранее, полностью гарантировать результат (возврат с прибылью затраченных средств) и поэтому – задействование технологии снижения рисков;2) обеспечение приемлемого уровня гарантирования результата – это снижение рисков путём разбиения на части больших «кусков» территории и планирование деятельности первоначально на относительно малой части территории в обозримые сроки с резервированием возможности продолжения, расширения деятельности путём последующего освоения дополнительных частей территории (в случае экономического успеха на первом этапе);3) действия в отношении относительно малых частей – это действия в отношении квартала, максимум микрорайона.Таким образом, в силу специфики этого вида бизнеса частные застройщики-девелоперы вынуждены «работать» с относительно небольшими «ячейками» (кварталами, микрорайонами) – одним из двух компонентов ячеисто-сетевой структуры города 3. В то же время даже малая «порция» территории – квартал, микрорайон, – для того, чтобы быть построенной и нормально эксплуатироваться, нуждается в определённом объёме инженерного ресурса, подаваемого по сетевой схеме – по сетям инженерного обеспечения, второму компоненту ячеисто-сетевой структуры города. Подача ресурса может состояться при условии, что будет построена сеть с пропускной способностью, рассчитанной не только на квартал или микрорайон, но и на гораздо более значительные потребности, определяемые совокупным развитием больших территорий в масштабах, например, района или нескольких районов. Это магистральная сеть вместе с генерирующими (аккумулирующими) объектами. Застройщик-девелопер заинтересован в том, чтобы иметь возможность присоединить построенный им квартал, микрорайон (посредством разводящих-подводящих сетей, которые он готов строить сам) к имеющимся магистральным сетям и генерирующим (аккумулирующим) объектам, которые он не готов и не заинтересован по экономическим соображениям строить сам (дополнительное увеличение цены продаваемой строительной продукции с утратой потенциальных покупателей жилья и возникновение убытков с риском банкротства, вызванного реализацией неоправданно рискованного проекта).В этом и состоит коллизия между пределами экономических возможностей частных застройщиков-девелоперов и превышающими эти пределы потребностями развития города в целом. Однако эта коллизия разрешима – при условии применения определенной технологии.Наряду с частными застройщиками-девелоперами должен появиться еще один субъект, который заинтересован и готов делать то, чего, как правило, не делают частные застройщики-девелоперы, а именно строить магистральные сети и генерирующие (аккумулирующие) объекты инженерно-технической инфраструктуры. Таким субъектом могут стать органы публичной власти. Во взаимодействии частных застройщиков-девелоперов и органов публичной власти рождается технология партнёрства как синхронизации выполнения различных (как минимум двух) взаимосвязанных проектов.Далее логическая основа партнёрства застройщиков-девелоперов и органов власти как синхронизации проектов описывается по трём позициям: 1) виды проектов; 2) условия выполнения муниципалитетом соответствующего проекта; 3) технология подготовки и выполнения взаимосвязанных проектов.

Проекты, которые подлежат взаимоувязке по параметрам и синхронизации во времениЭто, во-первых, проекты, выполняемые застройщиками-девелоперами в отношении кварталов, микрорайонов, которые в совокупности образуют вновь создаваемый жилой район. Каждый из застройщиков-девелоперов:а) осуществляет строительство разводящих-подводящих сетей инженерного обеспечения, присоединяемых к магистральным сетям, строительство которых обеспечивается муниципалитетом;б) осуществляет строительство объектов в пределах «элементарных» земельных участков (подключаемых к разводящим-подводящим сетям инженерного обеспечения);в) может осуществлять (самостоятельно или с участием муниципалитета) строительство сетевых объектов социального обслуживания.Во-вторых, это проекты, выполнение которых обеспечивается муниципалитетом в отношении:а) строительства магистральных сетей инженерного обеспечения и (при необходимости) генерирующих (аккумулирующих) объектов;б) строительства сетевых объектов социального обслуживания (самостоятельно или с участием застройщиков-девелоперов).Существует и третий вид проектов – это проекты, выполнение которых может обеспечивать субъект РФ. Например, в части строительства магистральных сетей электро- и газообеспечения, а также соответствующих генерирующих (аккумулирующих)

3 См.: Градорегулирование…, с. 131-133.

2

объектов.

Условия, при которых участие в проекте муниципалитета может быть признано целесообразнымУчаствовать в проекте вместе с застройщиками-девелоперами муниципалитет может при определенных условиях.Первое: приоритетным для муниципалитета является выполнение бюджетных полномочий – первоочередных обязательств по предоставлению социального жилья малообеспеченным гражданам, которые в соответствии с жилищным законодательством обладают правом на получение такого жилья.Если первое условие соблюдено, вступает в силу второе:а) наличие в бюджете части «капитальное строительство в соответствии с полномочиями муниципалитета»;б) наличие субсидий, предоставленных из бюджета субъекта РФ на выполнение соответствующего проекта;в) наличие заимствований муниципалитета на выполнение проекта (при наличии позиции «а», но при недостаточности бюджетных средств).И третье условие (при соблюдении двух первых) – это наличие также:а) инвестиционных программ развития магистральных сетей инженерного обеспечения (генерирующих, аккумулирующих объектов – при необходимости) применительно к данному проекту;б) комплексной схемы развития сетей инженерного обеспечения, на основе которой подготовлены инвестиционные программы развития магистральных сетей инженерного обеспечения;в) плана реализации генерального плана, в составе которого утверждена комплексная схема развития сетей инженерного обеспечения (в соответствии с которой подготовлены инвестиционные программы), параметры которой скоординированы и с генеральным планом, и с градостроительными регламентами правил землепользования и застройки.

Логическая модель технологии подготовки и выполнения взаимосвязанных проектов – девелопментаОсновные положения (стадии) такой технологии:1) подготовка генерального плана, правил землепользования и застройки, гарантирующих посредством градостроительных регламентов предельные параметры строительства и возможность планирования инженерной инфраструктуры в соответствии с этими предельными параметрами4;2) подготовка комплексной схемы развития сетей инженерного обеспечения в составе плана реализации генерального плана. Выделение приоритетных инфраструктурных проектов в составе инвестиционных программ (выполняемых в соответствии с комплексной схемой), определение возможностей и объёмов их финансирования в соответствии с процессом бюджетного планирования, привлечения иных средств на реализацию инфраструктурных проектов;3) отработка взаимоувязанных параметров и характеристик применительно к соответствующей территории комплексного проекта (одного из приоритетных проектов), состоящего из двух проектов: проекта, который будет выполнять застройщик-девелопер, и проекта, реализацию которого будет обеспечивать муниципалитет. Подготовка документов (по инициативе муниципалитета или застройщика-девелопера), необходимых для запуска такого комплексного проекта:

а) проекта планировки территории, охватывающего все компоненты совместно выполняемого проекта (кварталы, микрорайоны в составе района); границы зон планируемого размещения сетей магистральной инфраструктуры – проекты первого типа, выполнение которых планируется частными застройщиками-девелоперами; границы земельных участков для размещения генерирующих (аккумулирующих) объектов – проект второго типа, выполнение которого обеспечивается муниципалитетом. Определяются общие параметры двух взаимосвязанных проектов в объёме, необходимом и достаточном для запуска проектов. Такая подготовительная работа может быть выполнена на стадии 2 или на основе её результатов с необходимой детализацией соответствующих параметров и характеристик;б) документов для проведения аукциона по предоставлению победителю прав аренды земельного участка в границах впервые образуемого квартала, микрорайона для комплексного освоения. В составе таких документов должен быть проект договора аренды указанного земельного участка5. В проекте договора аренды должны быть указаны согласованные обязательства партнёров по срокам выполнения обязательств, в том числе один и тот же предельный срок в отношении:

• выполнения обязательства застройщика-девелопера завершить строительство разводящих-подводящих сетей инженерной инфраструктуры, которые с соответствующей даты должны быть готовы к присоединению к магистральным сетям, строительство которых обеспечивает муниципалитет;• выполнения обязательства муниципалитета завершить строительство магистральных сетей инженерной инфраструктуры (а также генерирующих, аккумулирующих объектов – в соответствующих случаях), которые с соответствующей даты должны быть готовы к присоединению к ним разводящих-подводящих сетей инженерной инфраструктуры, построенных застройщиками-девелоперами;

в) документов для проведения конкурса на размещение муниципального заказа на строительство магистральных сетей инженерной инфраструктуры (а также генерирующих, аккумулирующих объектов – в соответствующих случаях) или документов для выполнения действующими организациями коммунального комплекса соответствующих видов работ в соответствии с инвестиционными программами таких организаций;

4) проведение аукциона среди застройщиков-девелоперов, а также размещение муниципального заказа и (или) обеспечение условий для работ, выполняемых действующими организациями коммунального комплекса в соответствии с их инвестиционными программами;5) синхронное выполнение двух взаимосвязанных проектов:

а) проекта, осуществляемого застройщиком-девелопером – победителем аукциона: подготовка документации по планировке квартала, микрорайона (в составе района), посредством которой детализируются позиции документов, предоставленных победителю аукциона, а также устанавливаются новые позиции, например в части проектов градостроительных планов «элементарных» земельных участков (нелинейных и линейных), на которых будут строиться соответствующие объекты;

4 См.: Градорегулирование…, с. 133-136.5 Проект формы договора аренды земельного участка в границах вновь формируемого квартала, микрорайона для комплексного освоения в целях жилищного строительства см. на сайте Института экономики города http://www.urbaneconomics.ru.

3

подготовка проектной документации в соответствии с градостроительными планами земельных участков, получение разрешений на строительство соответствующих объектов;строительство разводящих-подводящих сетей инженерного обеспечения; параллельно (одновременно) производятся работы по строительству объектов жилого и иного назначения в пределах выделенных «элементарных» земельных участков; обеспечение присоединения разводящих-подводящих сетей (построенных застройщиком-девелопером) к магистральным сетям инженерного обеспечения, строительство которых обеспечено муниципалитетом);передача в муниципальную собственность разводящих-подводящих сетей инженерного обеспечения, а также земельных участков в пределах территорий общего пользования (парки, скверы, бульвары, улицы, дороги);подключение построенных застройщиком-девелопером (или застройщиками – в случае переуступки прав аренды или совершения сделок купли-продажи земельных участков) на «элементарных» земельных участках объектов капитального строительства к разводящим-подводящим сетям инженерного обеспечения (присоединенных к магистральным сетям инженерного обеспечения); обеспечение ввода построенных объектов в эксплуатацию;б) проекта, обеспечиваемого муниципалитетом:

• подготовка проектной документации (в соответствии с градостроительными планами земельных участков, являющихся неотъемлемыми компонентами проекта планировки территории с проектом межевания территории – в соответствующей части, выполненного в соответствии с позицией 3 «а» применительно к магистральным сетям инженерно-технического обеспечения, а также генерирующим (аккумулирующим) объектам – в соответствующих случаях;• предоставление разрешений на строительство, осуществление строительства магистральных сетей инженерно-технического обеспечения, а также генерирующих (аккумулирующих) объектов – в соответствующих случаях; предоставление разрешений на ввод указанных объектов в эксплуатацию;• обеспечение присоединения к магистральным сетям инженерно-технического обеспечения разводящих-подводящих сетей инженерного обеспечения, построенных застройщиком-девелопером;• обеспечение приёма в муниципальную собственность разводящих-подводящих сетей инженерного обеспечения, построенных застройщиком-девелопером, а также территорий общего пользования, образованных в пределах квартала, микрорайона.

4