Бизнес в законе 5'2011

18

1. 2. МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ПРАВОВЫЕ АКТЫ КАК СРЕДСТВА ПРАВОВОЙ

ПОЛИТИКИ В СФЕРЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Корсакова С.В., докторант ГОУ ВПО «Саратовская го-сударственная академия права», к.ю.н., доцент Аннотация. В статье раскрывается место и роль муниципальных правовых актов в формировании и осуществлении российской правовой политики в сфере местного самоуправления. Ключевые слова: Местное самоуправление, му-ниципально-правовая политика, средства право-вой политики, муниципальные правовые акты

MUNICIPAL LEGAL ACTS AS MEANS OF LEGAL POLICY IN THE

LOCAL SELF-GOVERNMENT SPHERE

Korsakova S.V., the doctorant of State Educational Establishment of Higher Professional Education «Saratov state academy of law», Candidate of Law science, Assistant professor Annotation: The article reveals the role and place of municipal legal acts in the formation and implementation of the municipal policy in the Russian Federation. Keywords: Local self-government, municipal and legal policy, a means of legal policy, municipal acts of law Муниципально-правовая политика (правовая полити-ка в сфере местного самоуправления), являясь особой разновидностью правовой политики, представляет со-бой опосредованную правом деятельность органов го-сударственной власти и местного самоуправления, а также местного сообщества по укреплению механиз-мов участия населения в самоуправлении, созданию организационно-правовых условий для устойчивого самостоятельного развития муниципальных образова-ний, построению теоретически обоснованной и эффек-тивно действующей модели взаимоотношений госу-дарственной власти и местного самоуправления. Важным средством выражения и закрепления муни-ципально-правовой политики являются муниципаль-ные правовые акты, которые характеризуются всеми свойствами правовых актов, но представляют собой их особую разновидность. Это обусловлено тремя фак-торами: во-первых, различиями в содержании вопро-сов, разрешаемых государством и местным само-управлением; во-вторых, различиями в юридической природе актов государства и муниципальных образо-ваний; наконец, различиями в процедуре принятия решения. В Федеральном законе № 131-ФЗ 2003 года не толь-ко закрепляется право органов местного самоуправ-ления и должностных лиц местного самоуправления принимать правовые акты, но и впервые формулиру-ется понятие муниципального правового акта как ре-шения по вопросам местного значения или по вопро-сам осуществления отдельных государственных пол-номочий, переданных органам местного самоуправле-ния федеральными законами и законами субъектов

РФ, принятого населением муниципального образова-ния непосредственно, органом местного самоуправле-ния и (или) должностным лицом местного самоуправ-ления, документально оформленного, обязательного для исполнения на территории муниципального обра-зования, устанавливающего либо изменяющего обще-обязательные правила или имеющего индивидуаль-ный характер. В систему муниципальных правовых актов входят: 1) устав муниципального образования, правовые ак-ты, принятые на местном референдуме (сходе граж-дан);

2) нормативные и иные правовые акты представи-тельного органа муниципального образования;

3) правовые акты главы муниципального образова-ния, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправле-ния и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образова-ния. Среди муниципальных правовых актов – средств правовой политики в сфере местного самоуправления особое значение приобретает устав муниципального образования. Именно этот акт выступает связующим звеном, через которое конституционные установления и нормы федерального законодательства, законода-тельства субъекта Федерации трансформируются в положения нормативных актов муниципальных обра-зований Российской Федерации, что является важным условием единства правовой системы и правовой по-литики государства.1 Выполняя учредительную роль, устав обеспечивает стабильность и устойчивость раз-вития муниципального образования. Юридические качества и свойства устава муници-пального образования, позволяют определить его ме-сто в муниципально-правовой политике. Во-первых, устав муниципального образования - основной доку-мент муниципального уровня, закладывающий начала формирования локальной муниципально-правовой по-литики, являясь важным ориентиром для деятельно-сти населения, органов муниципальной власти, иных субъектов правовой политики. Устав закрепляет важ-нейшие права и приоритеты органов местного само-управления, связанные с их статусом, принципиаль-ные вопросы обеспечения участия граждан в право-творческой и правореализационной деятельности в муниципалитете. Для этого в уставе широко использу-ются нормы-цели, нормы-принципы, нормы-понятия, нормы-самообязательства, нормы-стимулы, нормы-статусы и нормы-ограничения. Кроме того, заслужи-вают поддержки нормы устава, которые направлены на утверждение приоритетных направлений развития муниципалитета. Так, например, в ст. 15 Устава города Ростова-на-Дону2 в качестве приоритетных направле-ний деятельности органов городского самоуправления и должностных лиц городского самоуправления опре-делены: а) обеспечение условий жизни в городе, способст-вующих достижению свободы и неприкосновенности, личного благополучия и социального, культурного, нравственного, духовного развития членов местного сообщества;

1 См.: Сикайло, А.В. Устав муниципального образования как

нормативно-правовой акт: правовая природа и особенности реа-лизации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2007. – С. 3.

2 Устав города Ростова-на-Дону (ред. от 15.06.2010). Принят решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 09.04.1996 № 211// [Электрон. ресурс] / АО «Консультант Плюс». - М., 2011.

Корсакова С.В.

ПРАВОВЫЕ АКТЫ И МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ

19

б) гарантирование свободы экономической деятель-ности для всех жителей города и достижение стабиль-ного экономического роста на основе принципов соци-ально-ориентированного рыночного хозяйства муни-ципального образования; в) гарантирование условий для участия членов ме-стного сообщества в городском самоуправлении, в развитии местной демократии на основе политическо-го, идеологического, культурного многообразия, со-трудничества между всеми его участниками. Исходя из этих положений устава городского посе-ления, формируется и муниципально-правовая поли-тика, поскольку очевидно, что создание условий для развития муниципального образования - важная не только социально-экономическая, но и правовая зада-ча. Не менее значимы вопросы разработки надежных правовых механизмов, создающих условия для эф-фективной деятельности муниципальных органов в заданных направлениях. Во-вторых, устав муниципального образования яв-ляется одним из правовых средств, обеспечивающих реализацию в муниципально-правовой политике прин-ципа саморегулирования местного самоуправления. В-третьих, устав играет определяющую роль в раз-витии правового регулирования правоотношений в му-ниципальном образовании, поскольку на его основе разрабатываются и принимаются иные муниципаль-ные правовые акты. Устав – основа для дальнейшего нормотворчества. И, наконец, устав является средством обеспечения единообразия подходов в правоприменительной и правоохранительной деятельности субъектов муници-пально-правовой политики. Важнейшим требованием к уставу является наличие в нем механизмов реализа-ции его положений и норм, а также положений и норм федерального законодательства и законов субъекта РФ. В уставе должны содержаться преимущественно четкие нормы прямого действия. Помимо норм, опре-деляющих структуру органов местного самоуправле-ния, их полномочия по обеспечению прав населения на самостоятельное и под свою ответственность ре-шение вопросов местного значения, уставы муници-пальных образований включают в себя нормы процес-суального характера, регулирующие порядок разра-ботки, принятия и отмены основных актов местного самоуправления, утверждения планов и программ раз-вития муниципального образования, формирования органов местного самоуправления и избрания либо назначения его должностных лиц, разрешения споров между органами местного самоуправления, предпри-ятиями, учреждениями и иными физическими и юри-дическими лицами, и т.п. В заключении отметим ценностное значение устава муниципального образования как средства формиро-вания муниципально-правовой политики в городских, сельских поселениях и иных муниципалитетах. Так, в преамбуле устава муниципального образования, как правило, отчетливо воплощается совокупная ценност-ная установка муниципалитета и направленность всех институтов местного самоуправления на реализацию интересов местного сообщества. Например, преамбу-ла Устава города Ростова-на-Дону имеет следующее содержание: «Ростовская-на-Дону городская Дума, ру-ководствуясь Конституцией Российской Федерации, законодательством Российской Федерации и Ростов-ской области, выражая волю и интересы жителей го-рода Ростова-на-Дону, проявляя уважение к историче-

ским, культурным и иным традициям Ростова-на-Дону, утверждая права и свободы жителей города, веру в законность и справедливость, стремясь к наиболее эффективной демократической организации городской жизни на принципах самоуправления, принимает Ус-тав города Ростова-на-Дону». Однако, не только пре-амбула, но и некоторые положения последующих глав имеют аналогичную смысловую нагрузку. Так, в ст. 6 названного Устава определены «высшая цель и пред-назначение городского самоуправления» следующим образом: «Городское самоуправление осуществляется для общего блага, социальной и правовой защиты на-селения города, содействия созданию условий, обес-печивающих достойную жизнь и свободное развитие каждого человека - жителя города Ростова-на-Дону». Закрепленные уставом муниципального образования ценности, интегрирующие всех жителей муниципаль-ного образования – богатых и малоимущих, образо-ванных и малограмотных, людей различных нацио-нальностей, культур и вероисповедания, - значимы с точки зрения решения посредством права задач, на-правленных на усовершенствование основных эле-ментов муниципальной правовой жизни. Они сос-тавляют важнейший аспект и муниципального право-творчества, и правоприменения. Иные муниципальные нормативно-правовые акты также задействованы в ходе осуществления муници-пально-правовой политики, только на различных эта-пах и в разных формах ее реализации.3 Например, средствами-инструментами муниципального право-творчества являются помимо устава регламент пред-ставительного органа местного самоуправления и иные акты, определяющие формы нормотворчества, порядок принятия и действия муниципальных право-вых актов.4 Обеспечению совместимости различных видов му-ниципальных правовых актов как ресурсов правовой политики и согласованного взаимодействия всех субъ-ектов по их использованию способствует их система-тизация по единым классификационным правилам. Классификация муниципальных правовых актов имеет большое практическое значение в выявлении их сущ-ности, рассмотрении специфических черт отдельных групп актов, особенностей их принятия и оформления. В рамках муниципально-правовой политики класси-фикация, во-первых, дает возможность установить взаимосвязь норм, содержащихся в различных муни-ципальных правовых актах, выстроить иерархию этих норм и, в конечном счете, грамотно их реализовать; во-вторых, способствует более четкому определению требований, предъявляемых к муниципальным право-

3 См.: Багаутдинова, Ю.Б. Муниципально-правовая политика

как особая разновидность правовой политики: общетеоретиче-ский аспект: Дис. … канд. юрид. наук. - Саратов, 2009. - С. 115-116.

4 См., например: Решение Ростовской-на-Дону городской Думы от 07.12.2010 № 56 «О принятии плана работы Ростовской-на-Дону городской Думы на 2011 год»// Ростов Официальный. – 2010. – 15 декабря; Постановление Администрации г. Ростова н/Д от 29.10.2010 № 827 «Об утверждении Положения о порядке про-ведения антикоррупционной экспертизы муниципальных норма-тивных правовых актов и проектов муниципальных нормативных правовых актов Администрации города Ростова-на-Дону»//Документ опубликован не был. [Электрон. ресурс] / АО «Консультант Плюс». - М., 2011; Постановление Администрации г. Новошахтинска от 06.08.2009 № 1162 «Об определении печатных изданий в качестве источника официального опубликования му-ниципальных правовых актов»// Несветай-ТВ Ориентир-10. – 2009. – 19 августа; и др.

Бизнес в законе 5'2011

20

вым актам, помогает совершенствовать порядок их издания и осуществлять контроль за соблюдением за-конности в актах различных видов; и, наконец, обеспе-чивает научный подход к отбору актов при их типиза-ции и систематизации. В этой связи возрастает роль аккуратно и корректно составленного классификатора муниципальных правовых актов, включающего в себя нормативные, правоприменительные и правоинтер-претационные акты, согласованного с общероссий-ским Классификатором правовых актов5. Заметим, что частично проблему систематизации муниципальных нормативных правовых актов наравне с иными зада-чами решает ведение федерального регистра муници-пальных нормативных правовых актов.6 Подводя итоги, отметим следующее. При всем раз-нообразии муниципальных правовых актов - средств муниципально-правовой политики эффективность их применения в качестве инструмента, обеспечивающе-го достижение поставленных целей, неопределенна и недооценена. Это во многом обусловлено, во-первых, непониманием специфики муниципальных правовых актов как средства правовой политики и официальной формы выражения воли уполномоченного субъекта при помощи правового инструментария; во-вторых, от-сутствие четкой системы правовых актов муниципали-тета, характеризующейся иерархичностью, взаимосвя-занностью и взаимообусловленностью; и, в-третьих, невысокой степенью регламентации правотворческой и правореализационной деятельности уполномочен-ных субъектов. Решение этих проблем должно стать приоритетом современной муниципально-правовой политики.

Список литературы: 1. Багаутдинова Ю.Б. Муниципально-правовая политика как

особая разновидность правовой политики: общетеоретиче-ский аспект: дис. … канд. юрид. наук: 12.00.01/ Багаутдинова Юлия Борисовна - Саратов, 2009. – 170 с.

2. Бялкина Т.М. О системности законодательного регулиро-вания местного самоуправления /Т.М. Бялкина//Журнал рос-сийского права. – 2002. - № 4. - С. 36- 43.

3. Корсакова С.В. Муниципально-правовая политика в со-временной России: понятие и принципы /С.В. Корсакова // Правовая политика и правовая жизнь. - 2008. - № 1. – С. 55-60.

4. Корсакова С.В. Муниципально-правовая политика Рос-сии: теоретико-методологические основы / С. В. Корсакова ; под ред. А. В. Малько ; Рос. акад. наук, Сарат. фил. Ин-та го-сударства и права. - Ростов-на-Дону : РСЭИ, 2010. – 204 с.

5. Корсакова С.В., Малько А.В. Муниципально-правовая по-литика: сущность, принципы, приоритеты /С.В. Корсакова, А.В. Малько //Правоведение. – 2009. - № 1.- С. 92-105.

6. Малько А.В., Затонский В.А. Правовая политика в сфере местного самоуправления как средство усиления российской государственности /А.В. Малько, В.А. Затонский // Закон. - 2006. - № 11. – С. 89-94.

5 См.: Указ Президента РФ от 15.03.2000 № 511 (ред. от

28.06.2005) «О классификаторе правовых актов»//Собрание зако-нодательства РФ. – 2000. - № 12. - Ст. 1260.

6 Постановление Правительства РФ от 10.09.2008 № 657 «О ведении федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов» (вместе с «Положением о ведении федерально-го регистра муниципальных нормативных правовых ак-тов»)//Собрание законодательства РФ. – 2008. - № 38. - Ст. 4301. Практика ведения реестров муниципальных правовых актов на-чинает формироваться и на уровне муниципальных образований. См., например: Решение Собрания представителей муниципаль-ного образования «Ольский район» от 03.09.2007 № 77-РН «О реестре муниципальных правовых актов муниципального образо-вания «Ольский район». - [Электрон. ресурс] / Режим доступа: //www.dfoportal.info/area08x/partieia/article-ny7dbb.htm

7. Матузов Н.И., Ушанова Н.В. Возможность и действитель-ность в российской правовой системе/Н.В. Матузов, Н.В. Ушанова; ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права». – Саратов, 2010. – 392 с.

8. Правовая политика России: теория и практика: моногра-фия /Под ред. А.В. Малько, Н.И. Матузова. - М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2006. – 752 с.

9. Правовая политика: словарь и проект концепции / Под ред. А.В. Малько; ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права». – Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2010. – 276 с.

References: 1. Bagautdinova U.B. Municipal-legal policy as a special

version of legal policy: general-theoretical aspect: the thesis. … cand. of the judicial sciences: 12.00.01/Bagautdinova Julia Borisovna - Saratov, 2009. – 170 p.

Byalkina T.M. About the system of the legislative regulation of local self-government/T.M. Byalkina //Journal of the Russian law. – 2002. - № 4. - p. 36 43.

Korsakova S.V. Municipal-legal policy in the modern Russia: the concept and principles/S.V. Korsakova //the Legal policy and legal life. - 2008. - № 1. – p. 55-60.

Korsakova S.V. Municipal-legal policy of Russia: theoretical-methodological bases / S. V. Korsakova; Edited by A. V. Malko; Rus. Acad. of Sciences, Sarat. fil. Of the Inst. Of the State and the law. - Rostov-on-Don, 2010. – 204 p.

Korsakova S.V., Malko A.V. Municipal-legal policy: the essence, the principles, the priorities /S.V. Корсакова, A.V.Malko//Jurisprudence. – 2009. - № 1. - p. 92-105.

Malko A.V., Zatonsky V.A.. Legal policy in local self-government sphere as a means of strengthening of the Russian statehood/A.V. Malko, V.A.Zatonsky//The Law. - 2006. - № 11. – p. 89-94.

Matuzov N.I., Ushanova N.V. Possibility and the validity in the Russian legal system/N.V. Matuzov, N.V.Ushanova; Saratov state academy of law. – Saratov, 2010. – 392 p.

The legal policy of Russia: the theory and practice: the monography / Edited by A.V.Malko, N.I.Matuzova. - М: TK Velbi, Publishing house Prospect, 2006. – 752 p.

The legal policy: the dictionary and the concept project / Edited by A.V.Malko; « Saratov state academy of the right». – Saratov: Publishing house «Saratov state academy of the right», 2010. – 276 p.

РЕЦЕНЗИЯ на статью кандидата юридических наук, доцента Корсаковой Светланы Владимировны «Муниципаль-ные правовые акты как средства правовой политики в сфере местного самоуправления» Проблема средств в муниципально-правовой поли-тике, их своевременного и качественного совершенст-вования, все больше становится актуальной, научно и практически значимой. Без ее должного разрешения невозможно будет оптимизировать механизм правово-го регулирования местного самоуправления в Россий-ской Федерации. В статье Корсаковой С.В. исследуются малоизучен-ные вопросы места и роли муниципальных правовых актов в правовой политике в сфере местного само-управления; обозначены проблемы, связанные с пол-ноценным и эффективным применением их в качестве инструмента муниципально-правовой политики. Особо выделен устав муниципального образования как сво-его рода основное средство осуществления муници-пально-правовой политики. Нельзя не согласиться с авторским тезисом о том, что обеспечению совместимости различных видов му-ниципальных правовых актов как ресурсов правовой политики способствует их систематизация по единым классификационным правилам. В этой связи, заслу-

Корсакова С.В.

ПРАВОВЫЕ АКТЫ И МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ

21

живает внимания предложение автора разработки и внедрения общеродового классификатора муници-пальных правовых актов, включающего в себя норма-тивные, правоприменительные и правоинтерпретаци-онные акты. В целом, научная статья Корсаковой С.В. «Муници-пальные правовые акты как средства правовой поли-тики в сфере местного самоуправления» является са-мостоятельным, логически выдержанным исследова-нием, а содержащиеся в ней выводы и предложения должным образом аргументированы и имеют важное научное и практическое значение. Рецензируемая на-учная работа соответствует предъявляемым требова-ниям и рекомендуется для публикации в открытой пе-чати.

Директор Саратовского филиала института государства и права РАН, заслуженный деятель науки Российской Федерации, профессор, д.ю.н. А.В. Малько