ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ АЛКОГОЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ РОССИЙСКОГО ГОСУДАРСТВА

Савостин В.А. АСПЕКТЫ АЛКОГОЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ РОССИИ

35

2.5. ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ АЛКОГОЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ РОССИЙСКОГО

ГОСУДАРСТВА Савостин Валентин Александрович, аспирант кафедры теории и истории государства и права БФУ им. И. Кан-та, ЗАО «Содружество – Соя», юрисконсульт Аннотация. Рассмотрены подходы государства к политике в области производства и продажи алко-гольных напитков с момента их появления в Россий-ском государстве, обосновывается необходимость законодательных мер по ограничению производства и продажи алкогольной продукции, государственной монополии, на фоне катастрофически опасного уровня потребления алкоголя в современном россий-ском обществе. Ключевые слова: алкоголь, законодательное ог-раничение, государственная монополия, нега-тивные последствия потребления

OFFICIAL ASPECTS OF RUSSIAN STATE ALCOHOLIC POLICY

Savostin Valentin, post-graduate student of theory and history of state and law sub-faculty, Immanuel Kant Baltic Federal University, CJSC “Sodrugestvo – Soy”, lawye r Annotation: This article considers state’s policy in the area of production and trading of alcohol since it appeared in Russia, the necessity of legislative limitation on production and trading of alcohol and the necessity of state monopoly is grounded considering the extremely dangerous level of alcohol consumption in the present-day Russian society. Keywords : alcohol, legislative limitation, state monopoly, negative consequences of consumption С момента появления в Российском государстве ал-

когольных напитков, применялись различные право-вые нормы, регулирующие их производство и продажу. Появление крепких алкогольных напитков (водки) на территории России датируется приблизительно 1428 годом во время правления московского князя Василия II1. До указанного времени жители Руси употребляли в основном слабоалкогольные напитки, значительно ус-тупающие по крепости водке. Ни о какой традиции пьянства не могло быть и речи. С появлением крепких алкогольных напитков, т.е. нового объекта правового регулирования, появляются и первые законодатель-ные нормы, регламентирующие данный вопрос. Нор-мы, относящие к ограничению и запрету употребления алкогольных напитков можно встретить в различных памятниках права периода становления централизо-ванного феодального государства. На начальных этапах нормы касались в основном

священнослужителей, т.к. проблема широкого упот-ребления алкогольных напитков среди населения не стояла столь остро и крепкие алкогольные напитки не имели значительного распространения для извлече-ния из них экономической выгоды для государства. Например, Устав Князя Ярослава в статье 35 указыва-

1 Долгов А. В., Иваненко Р.Б., Милюков А.Ф. Криминальная си-

туация в сфере производства и оборота этилового спирта, алко-гольной и спиртосодержащей продукции и меры борьбы с ней. Санкт-Петербург: «Юридический центр Пресс», 2005, С. 22.

ет на суд епископа по делам упившихся попов или мо-нахов. Согласно церковным правилам, поп, проведший в пьянстве всю ночь до шести часов утра, не допус-кался к заутрене и рисковал быть извергнутым из са-на

2. «Стоглав» содержит «Ответ о пиянственном пи-тии. Собрание от божественнаго писания яко не подо-бает во обители питию бытии от негоже пиянство бы-вает». Глава 52 содержит пространные рассуждения о вреде пьянства, осуждает употребление алкоголя в религиозных учреждениях3. Однако с ростом производства и потребления алко-

гольной продукции на Руси, государство вводит более детальное и жесткое регулирование данной сферы от-ношений. Уже в XV – XVI веках Россия столкнулась с проблемой чрезмерного употребления алкогольных напитков. Еще до образования централизованного го-сударства Кирилл Белозерский писал великому князю: «Господине, хрестьяне ся пропивают, а люди гибнут»4; в «Вопросах» Ивана IV митрополиту Макарию, содер-жащих начертание предполагаемых преобразований, четвертый вопрос был о борьбе с корчемством (мес-тами продажи спиртного), от которого «крестьянам ве-ликая беда чинитца и другим погибель»5. С ростом производства и потребления алкоголя в России, госу-дарство активно использовало данные явления как инструмент пополнения казны за счет различного рода налогов, систем продажи и производства продукции. Например в XV – XVII веке не раз вводилась государ-ственная монополия на производство и продажу спиртных напитков6. Довольно подробно феодальное право регулировало данный вопрос, например, в Со-борном Уложении 1649 года, крупнейшем кодексе рус-ского феодального права, где значительное внимание - целая глава XXV была посвящена борьбе с незакон-ной торговлей и производством спиртного, которые приводили к уменьшению доходов казны от продажи алкоголя. Не смотря на появляющиеся негативные свидетельства пристрастия людей к алкоголю (так Юрий Крижанич, хорватский богослов философ, писа-тель, историк писал: «Расплодились в народе пре-мерзкие нравы, и виной тому то, что всякое место на-полнено кабаками, заставами, откупщиками, цело-вальниками…»7, приоритетом государственной поли-тики было извлечение дохода от производства и про-дажи алкогольной продукции. Борьба с негативными последствиями злоупотребления спиртными напитка-ми велась, лишь отчасти, церковью. Следовательно, проблема чрезмерного употребле-

ния алкогольных напитков в России и проблема госу-дарственного регулирования данных отношений имеет глубокие исторические корни. С XVI века в истории ал-когольной политики Российского государства, стоит вопрос баланса нравственных общественных интере-сов и фискальных интересов государства, заинтересо-

2 Российское законодательство X-XX веков. Т. 1. М.: изд-во

«Юридическая литература», 1985. С. 187-188. 3 Российское законодательство X-XX веков. Т. 2. М.: изд-во

«Юридическая литература», 1985. С. 457. 4 Российское законодательство X-XX веков. Т. 3. М.: изд-во

«Юридическая литература», 1985. С. 438. 5 Долгов А.В., Иваненко Р.Б., Милюков А.Ф. Криминальная си-

туация в сфере производства и оборота этилового спирта, алко-гольной и спиртосодержащей продукции и меры борьбы с ней. - Санкт-Петербург: изд-во «Юридический центр Пресс», 2005. С. 25.

6 Похлебкин В. В. Чай и водка в истории России. Красноярск, 1995. С. 227.

7 Соловьев С. М. История России. Т. 7, М., 1966. С. 156.

Бизнес в законе 6'2011

36

ванного в пополнении казны за счет пристрастия гра-ждан России к алкоголю. В период становления империи (реформы Петра I)

алкогольная политика также шла по пути использова-ния алкогольных напитков как источник дохода бюдже-та. «Петр, воротившийся в августе 1698 года из путе-шествия, вешал на виселицах крамольную Москву и приступал к своей реформации. Средством к его ре-форматорским затеям по-прежнему служили кабаки, и Пётр шёл в этом случае по пути своих предшественни-ков: Пётр принялся облагать питьё и еду народа»8. О насаждении пьянства в русском обществе свидетель-ствует также В. О. Ключевский9. Отдельно обратимся к периоду истории России, на-

чавшемуся в 1861 году с отмены крепостного права. Данный этап можно характеризовать как переходный, период становления капиталистических отношений. Современное российское государство сейчас находит-ся в схожем историческом положении, перед совре-менным российским обществом стоят проблемы, кото-рые уже приходилось решать в истории страны. При-нимая решения, избирая ту или иную стратегию регу-лирования общественных отношений, следует опи-раться на исторический опыт, обратиться к резуль-татам, которые имели место в схожих исторических ситуациях, безусловно учитывая те изменения, кото-рые произошли в современном обществе. Отмена крепостного права закономерно вызвала

широкое развитие свободного предпринимательства, что привело к росту заводов по производству спиртно-го, питейных заведений. Высочайше утвержденным 4 июля 1861 г. Положе-

нием о питейном сборе с 1 января 1863 г. были унич-тожены откупа и установлен новый способ взимания питейного дохода, получивший название акцизной системы. Сущность данной системы основывалась на 4 основных принципах: 1) свобода производства спиртных напитков; 2) свобода торговли этими напит-ками; 3) обложение налогом выкуриваемого спирта (акциз) и обложение налогом мест продажи спиртных напитков (патентный сбор); 4) государственный кон-троль как за производством вина и спирта, так и за их реализацией. Что в принципе совпадает с современ-ной системой производства и продажи спиртных на-питков. Ключевыми можно признать две статьи вышеуказан-

ного Положения - 229 и 230. Первая из них гласила: «Оптовая и дробная продажа питей составляет пред-мет свободной торговли». Вторая вносила существен-ное дополнение: «Продажа напитков производится по вольной цене, устанавливаемой взаимным соглаше-нием продавца с покупателем»10. Подход государства к этому вопросу был определен

предельно четко: свобода частного предприниматель-ства в этой области экономической деятельности, но под жестким контролем государства, свободная конку-ренция и государственное регулирование. Массовое промышленное производство водки в ус-

ловиях свободной конкуренции и отмены монополии 8 См.: Иван Пыжов. История кабаков в России в связи с истори-

ей русского народа. Издание книгопродавца – типографа М. О. Вольфа, Санкт-Петербург, 1868.

9 Ключевский В. О. Сочинения в 9-ти томах, Т. 8. С. 35-37. 10 Положение о питейном сборе, высочайше утвержденном 4-го

июля 1861 года, с присовокуплением высочайше утвержденных 20 марта 1862 года правил о взысканиях за нарушение постанов-лений о питейном сборе и судопроизводстве по сим делам. М.: типография Александра Семена, 1862. С. 229-230.

откупщиков привело к снижению её цены, увеличению продаж и росту доходов казны от акцизных сборов. Только за один 1864 год потребление водки возросло почти в 2 раза. Приведём одно из свидетельств того времени: "Новая акцизная система уничтожила по-следние препоны к безграничному развитию пьянства. Дорогая и дурная откупщическая водка сделалась де-шёвкой. Продажа питий распивочно и навынос стала свободным торгом. На каждом шагу явились новые ка-баки. Овощные лавки сделались питейными домами. Наконец, и селения не избежали участи городов... Со-блазн к пьянству развился до крайней степени. При уродливом размножении нового класса торгующих и безграничном предложении не было ничего, что могло до некоторой степени уравнять потребление, сдержать пьянство"11. Широкое недовольство населения алкого-лизацией, олицетворявшейся частными кабаками, по-служило одним из мотивов к восстановлению в 1894 г. правительством Александра III государственной моно-полии на водку. Место кабака заняла казённая лавка, в которой продавалась водка в закупоренной таре и только на вынос. Эта питейная реформа выявила, что часть населения серьёзно поражена пьянством, и, в то же время, стимулировала развитие худших традиций потребления алкоголя. Спиртные напитки стали по-требляться на улице, что нанесло ущерб обществен-ной нравственности. Известный русский юрист А.Ф.Кони писал: "Когда была введена казённая прода-жа вина, многие радовались, что кабак, как средоточие спаивания ... отжил своё время и, если можно так вы-разиться, распылился на спокойное домашнее упот-ребление вина. Но эта иллюзия продолжалась недол-го. Кабак не погиб, а прополз в семью и во многих слу-чаях... внёс в неё развращение и приучение жён и да-же детей пить водку. Кабак... как ядовитый цветок рас-пустился на улице"12. Проводя историко-правовой анализ рассматривае-

мой проблемы, нельзя не обратить внимания на то, что Россия второй половины XIX века - страна сель-скохозяйственная, основную часть населения в этот период составляло крестьянство. Для этой категории населения потребление водок, настоек, российских и зарубежных виноградных вин в силу экономических и социальных причин не являлось характерным. Про-дукция пивоварения и медоварения также не находила сбыта среди крестьян, где издавна подобные напитки являлись продуктом домашнего приготовления13. Се-годняшняя Россия – страна урбанизированная, с го-раздо более высоким процентом жителей, проживаю-щих в городах. Следовательно, в современной России ситуация противоположная, и потребление промыш-ленно произведенного алкоголя будет гораздо выше, чем в позапрошлом веке, кроме того, изменились культурные традиции, выросла доля потребления крепких напитков. В Советской России с 1946 по 1979 г.г. в условиях

командной экономики наблюдался рост потребления алкоголя (стабилизировавшийся в 1980-1984 годах), рассматриваемого как источник пополнения бюджета и

11 Огурцов П.П. "Алкогольная болезнь", № 6, Москва, 2000 г.

URL: http://soberview.org/istoriya-alkogolizacii-rusi.html 12 Алкоголизм. Хитрости и тонкости (под редакцией доктора

мед. наук Александра Валентиновича Стрикалова). М.: изд-во Бук-пресс, 2006.

13 Мариупольский А.М. Раздробительная торговля спиртными напитками в России в 60-е гг. XIX в. Некоторые аспекты пробле-мы. Предприниматели и предпринимательство в Сибири. Вып.3: Сборник научных статей. Барнаул: Изд-во АГУ, 2001. С. 134.


37

фактора социальной стабильности и умиротворения, однако сохранялся социальный контроль пьянства как однозначно негативного явления14. Особого внимания заслуживает рассмотрение периода 1985 – 1991 года, в котором действовала государственная программа М.С. Горбачева по борьбе с пьянством и алкоголиз-мом, на нормативном уровне, состоящая из: Поста-новления ЦК КПСС «О мерах по преодолению пьянст-ва и алкоголизма» и Постановления Совмина СССР «О мерах по преодолению пьянства и алкоголизма, искоренению самогоноварения». 16 мая 1985 года опубликован Указ Президиума Верховного Совета СССР «Об усилении борьбы с пьянством и алкоголиз-мом, искоренении самогоноварения», внедрявший ад-министративные и уголовные наказания за нарушение новых правил. Целью было устранение одной из са-мых важных причин алкоголизации – доступности про-дукции. Меры имели определенный положительный эффект и поддержку в обществе, однако стимулиро-вали теневой рынок алкоголя и производство суррога-тов и самогона, что уменьшало отдачу от реформ. Обратимся к ситуации с потреблением алкоголя и

нормативному регулированию его производства и про-дажи в современной России. Основным нормативным актом, регулирующим дан-

ный вопрос на федеральном уровне, является Феде-ральный закон № 171-ФЗ «О государственном регули-ровании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ог-раничении потребления (распития) алкогольной про-дукции». До принятия действующей редакции закона от 21.07.2011, данный закон имел ярко выраженную фискальную направленность, подходит к регулирова-нию вопроса производства и продажи алкогольной продукции с точки зрения учета её количества как объекта взимания различных государственных плате-жей. Единственной статьей, защищающей публичные интересы, являлась статья 16, регулирующая порядок поставок и розничной продажи алкогольной продукции. Согласно её содержанию, не допускалась розничная продажа алкогольной продукции:

- в детских, образовательных и медицинских органи-зациях;

- на всех видах общественного транспорта (транс-порта общего пользования) городского и пригородного сообщения;

- в организациях культуры (за исключением распо-ложенных в них организаций или пунктов обществен-ного питания, в том числе без образования юридиче-ского лица), физкультурно-оздоровительных и спор-тивных сооружениях;

- несовершеннолетним; - не допускается розничная продажа алкогольной

продукции с содержанием этилового спирта более 15 процентов объема готовой продукции в местах массо-вого скопления граждан и местах нахождения источни-ков повышенной опасности (в том числе на вокзалах, в аэропортах, на станциях метрополитена, оптовых про-довольственных рынках, объектах военного назначе-ния) и на прилегающих к ним территориях, а также в ларьках, киосках, палатках, контейнерах, с рук, лотков, автомашин, в других не приспособленных для продажи данной продукции местах15.

14 Алкоголь и здоровье населения России 1900 – 2000 (под ре-

дакцией А. К. Демина). М., РАОЗ, 1999. 15Федеральный закон № 171-ФЗ «О государственном регулиро-

вании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и

Данное содержание статья приобрела за 15 лет су-ществования закона, в момент его принятия в 1995 го-ду список ограничивался лишь следующими ограниче-ниями, направленными на защиту общества от пагуб-ного влияния алкоголя:

- в детских, учебных, культовых и лечебно - профи-лактических учреждениях и на прилегающих к ним территориях;

- лицам, не достигшим возраста 18 лет - Не допускается розничная продажа спиртных на-

питков с содержанием этилового спирта более 13 про-центов объема готовой продукции в местах массового скопления граждан и нахождения источников повы-шенной опасности (вокзалы, аэропорты, станции мет-ро, объекты военного назначения) и на прилегающих к ним территориях, а также в ларьках, киосках, палатках, павильонах, контейнерах, не приспособленных для продажи данной продукции помещениях, на оптовых продовольственных рынках и на прилегающих к ним территориях, с рук, лотков, автомашин16. С учетом изучения действующей редакции закона,

можно сделать вывод, что законодатель усиливает меры, направленные на ограничение потребления на-селением алкогольной продукции на законодательном уровне. Редакция закона от 21.07.2011 г. дополни-тельно запрещает продажу алкогольной продукции на объектах спорта, военных объектах и прилегающих к ним территориях и. д. Очевидно, что закон стремится ограничить распитие населением алкогольной продук-ции, что теперь даже отражено в названии закона («…и об ограничении потребления (распития) алко-гольной продукции»)17. Однако данные позитивные меры не являются достаточными. В истории современной России настал момент, когда

государство поставлено перед выбором – либо про-должать использовать процессы производства, про-дажи, а следовательно, и потребления населением алкогольной продукции как источник дохода, либо при-знать, что сложившаяся ситуация опасна для совре-менного российского общества, а, следовательно, и для государства в целом и ввести ограничительные меры для борьбы с употреблением алкоголя. Безус-ловно, необходимо признать, что фискальная полити-ка и пополнение государственного бюджета также яв-ляется важным для блага общества, т.к. государство осуществляет свою деятельность, в том числе на со-бираемые налоги и иные обязательные платежи. В по-следующем, правовое и социальное государство, коим провозглашена РФ, должны направлять полученные средства на исполнение своих социальных обяза-тельств, оборону и безопасность, и иные направления. Однако в ситуации, когда само существование госу-дарства подвергается опасности, выбор должен быть сделан в пользу сохранения здоровья нации с соот-ветствующими контрмерами, направленными на огра-ничение производства и продажи алкогольной продук-ции. Согласно теории права, понятие публичного интере-

са может быть сформулировано как признанные госу-

спиртосодержащей продукции» в ред. от 05.04.2010 года//СПС «Консультант плюс»

16Федеральный закон № 171-ФЗ «О государственном регулиро-вании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции» в ред. от 22.11.1995 года//СПС «Консультант плюс»

17 Федеральный закон № 171-ФЗ «О государственном регули-ровании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции» в ред. от 21.07.2011 года//СПС «Консультант плюс»


38

дарством общественные интересы, выраженные в нормах права и обеспеченные принудительной силой государства, значимая связь между совпадающими и одинаково важными элементами правомерных инте-ресов множества частных лиц, исключая иные элемен-ты, не являющиеся значимыми для всех субъектов. По отношению к публичному интересу каждый субъект может выразить свое положительное отношение в це-лом, даже если это и заставляет его отказаться от ря-да своих частных интересов18. Существующей крити-ческой ситуацией с потреблением алкоголя россий-ское общество подвергает угрозе не только его даль-нейшее развитие, но и само существование, воспроиз-водство, ввиду порождаемых алкогольных проблем. Ст. 7 Конституции РФ гарантирована охрана здоровья людей, ст. 55 установлено, что права и свободы чело-века и гражданина могут быть ограничены федераль-ным законом только в той мере, в какой это необходи-мо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопас-ности государства19. Сложившаяся ситуация с потреб-лением алкоголя такова, что угрожает всем этим яв-лениям, следовательно, свобода предприниматель-ской деятельности в области производства и продажи алкоголя обязана быть ограничена в защиту публич-ных интересов общества. Сегодняшний подход к правовому регулированию

данной сферы во многом повторяет ошибки, совер-шенные в истории России второй половины XIX века, главным образом ошибки смещения приоритетов в сферу экономических интересов в ущерб охране здо-ровья населения, общественной нравственности. В то время как обеспечение публичных интересов создает предпосылки и является необходимым условием для нормального, устойчивого развития как самого госу-дарства, так и общества в целом. Политика "пьяного бюджета" подвергалась серьез-

ной критике со стороны интеллигенции начиная с се-редины XIX в. Ф. М. Достоевский рисовал картины мо-рального и нравственного разложения личности под влиянием водки. В качестве причин распространения пьянства писатель называл правительственную алко-гольную политику, поскольку «чуть не половину тепе-решнего бюджета нашего оплачивает водка… Мы, так сказать, будущностью нашею платим за наш велича-вый бюджет великой европейской державы»20. На определенных этапах государство имеет право, а

в некоторых случаях обязано пойти на ограничение свободного рынка, если это ставит под угрозу само существование народа. От решения, которое будет принято либо в форме действия путем принятия изме-нений, либо в форме бездействия, сохранив сущест-вующие принципы алкогольной политики, будет зави-сеть будущее страны. Крепкие алкогольные напитки, получающиеся в ре-

зультате дистилляции, способствуют быстрому дости-жению опасно высокой концентрации алкоголя в крови и представляют собой значительно большую опас-ность для жизни и здоровья человека. В России на протяжении долгого времени наблюдается тяжелей-ший комплекс алкогольных проблем: сверхсмертность, приводящая к депопуляции, деградация социальной

18 Горшунов Д. Н. Интерес в частном праве. Казань: изд-тво Ка-

занского государственного университета, 2005. С. 90. 19 Конституция РФ. Профессиональные юридические системы

«Кодекс». Спб., 2003 . с. 6; 19. 20Достоевский Ф.М. Полн. собр. соч.: В 30 т. том 21. Л., 1980.

среды, рост тюремной популяции и т.д.21 Объем по-требления чистого алкоголя на душу населения с тру-дом поддается оценке, однако по самым скромным подсчетам в 2002 году составлял более 15 литров на душу населения (в то время как потребление свыше 8 литров чистого алкоголя в год является опасной для общества)22. В России с учетом не разрешенных к по-треблению спиртосодержащей продукции и крепких спиртных напитков домашней выработки фактическое потребление алкогольной продукции на душу населе-ния в настоящее время составляет около 18 литров в год

23. Доктор медицинских наук, руководитель отдела информатики и системных исследований Московского НИИ психиатрии Минздрава Российской Федерации, автор книги «Алкогольная ситуация в России» А.В. Немцов считает, что алкогольные потери современной России включают около 30% мужских смертей и 15% женских, что, например, в 2001 г. оставило 550 тысяч смертей

24. Довольно подробно демографические, со-циальные, экономические последствия употребления алкоголя на современном этапе содержит Доклад Об-щественной палаты Российской Федерации «Злоупот-ребление алкоголем в Российской Федерации: соци-ально – экономические последствия и меры противо-действия»25. В настоящее время рассматриваемая проблема при-

знается на высшем государственном уровне. Концеп-ция развития системы здравоохранения в Российской Федерации до 2020 года включает в себя, наряду с прочими, и такую задачу: формирование здорового образа жизни населения, в

том числе снижение распространенности употребле-ния табака до 25% и снижение потребление алкоголя до 9 л в год на душу населения26; Также в ряде регионов РФ принимаются местные за-

коны субъектов федерации, направленные на ограни-чение времени розничной продажи алкогольной про-дукции с содержанием этилового спирта более 15 процентов объема готовой продукции в ночное время (с 23 до 7 часов местного времени)27. Также с 2009 го-да действует Концепция реализации государственной политики по снижению масштабов злоупотребления

21 Халтурина Д.А., Коротаев А.В. Демографический кризис:

причины и пути преодоления. России грозит гуманитарная ката-строфа. URL: http://spkurdyumov.narod.ru/HalturinaKorotaev.htm

22 Тапилина В. С. Качество жизни населения и потребления ал-коголя в современной России. «ЭКО», №9, 2005. С. 15-29.

23Концепция реализации государственной политики по сниже-нию масштабов злоупотребления алкогольной продукцией и про-филактике алкоголизма среди населения Российской Федерации на период до 2020 года. Одобрена распоряжением Правительст-ва Российской Федерации от 30 декабря 2009 г. № 2128-р//СПС «Консультант плюс»

24 Немцов А. В. 2006. География связанной с алкоголем смерт-ности в России. Доклад на всероссийской конференции "Концеп-ция алкогольной политики России", Москва, 18 мая 2006// URL: http://www.zlev.ru/97_23.htm

25 Доклад Общественной палаты Российской Федерации «Зло-употребление алкоголем в Российской Федерации: социально – экономические последствия и меры противодействия», утвер-жден Советом Общественной палаты Российской Федерации 13 мая 2009 года// URL: http://www.demoscope.ru/weekly/knigi/alkogol /alkogol.pdf

26 Концепция развития системы здравоохранения в РФ до 2020 года. Официальный сайт Министерства здравоохранения и соц. развития РФ. URL: http://www.zdravo2020.ru/concept

27 Закон Калининградской области «О внесении изменения и дополнения в Закон Калининградской области «О лицензирова-нии розничной продажи алкогольной продукции на территории Калининградской области» (Принят Калининградской областной Думой четвёртого созыва 25 ноября 2010 года)//СПС «Консуль-тант плюс»


39

алкогольной продукцией и профилактике алкоголизма среди населения Российской Федерации на период до 2020 года, содержащая декларативные положения об опасности сложившейся в современном российском обществе ситуации. Современное законодательство РФ, безусловно,

имеет административные и уголовно-правовые нормы, направленные на сокращение производства и обора нелегальной алкогольной продукции. В большинстве своем они сосредоточены в Кодексе Российской Фе-дерации об административных правонарушениях: ст.ст. 6.14, 14.16 – 14.19, 15.12, 15.13 и в иных стать-ях

28. Однако сегодняшняя ситуация с потреблением алкоголя настолько опасна для современного россий-ского общества, что необходимо воспрепятствовать свободной предпринимательской деятельности в об-ласти производства и оборота даже легальной алко-гольной продукции. Данное вмешательство в опреде-ленных пределах возможно и допустимо существую-щими концепциями, направленными на уменьшение потребления алкоголя гражданами. План Министерства финансов и Министерства эко-

номического развития РФ, обнародованный в средст-вах массовой информации в марте 2011 года, преду-сматривающий административное вмешательство в ценообразование и повышение минимальной цены на бутылку водки путем многократного повышения акци-зов, вызывает противоречивые мнения. Наряду с воз-можным пополнением бюджета, данная мера не при-ведет к снижению потребления алкоголя, а вызовет расцвет теневого рынка и самогоноварения29. Данных мер правого регулирования не достаточно

для воплощения в жизнь доктринально определенных задач российского государства по улучшению ситуа-ции с потреблением алкоголя в современном россий-ском обществе. Для воплощения поставленных задач необходимы кардинальные решения, которые должны быть воплощены в соответствующих нормативно-правовых актах. На уровне правового регулирования целесообразным будет применение ряда жестких мер. В первую очередь направлением государственного

регулирования должен стать отказ от фискальных приоритетов алкогольной политики и изменение ак-цента в сторону охраны здоровья граждан, даже если на начальных этапах это приведет к уменьшению до-ходов государственного бюджета за счет поступления средств от производства и продажи алкогольной про-дукции, однако в долгосрочной перспективе позволит снизить косвенные потери государства от негативного влияния её потребления за счет снижения уровня пре-ступности, заболеваемости, смертности, травматизма, и т.д. и проявления социально благоприятных послед-ствий широкого отказа от употребления алкоголя. Исторический опыт установления полных запретов

на продажу алкогольной продукции, так называемый «сухой закон» (запрещающий производство, импорти-рование, экспортирование, транспортировку и продажу алкогольных напитков (за исключением медицинских и научных целей), показал свою несостоятельность, как мера ограничения потребления населением алкоголь-ной продукции, как в России, так и на территории мно-гих зарубежных государств, ввиду невозможности ос-

28 Кодекс Российской Федерации об административных право-

нарушения//СПС «Консультант плюс» 29 Электронное СМИ «Ведомости», URL: http://www.vedomosti.ru

/opinion/news/1238447/povyshenie_stavki_akciza_na_alkogol_mozhet_privesti_k

тановки нелегального производства, подменяющего собой легальное, и контрабанды. Поэтому первичной адекватной мерой должно стать

введение государственной монополии на производст-во и оборот любой алкогольной продукции в соответ-ствии со ст. 4 Федерального закона «О государствен-ном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции», которая предоставляет законодательным органам РФ путем принятия федерального закона устанавливать соответствующую монополию. Введение данной меры позволит поставить под контроль государства количе-ство, цену и, в первую очередь, качество производи-мой продукции. Для осуществления производства и продажи алко-

гольной продукции целесообразно создание специа-лизированной государственной корпорации с исключи-тельным правом производства и продажи алкогольной продукции с присутствием общественного контроля над её деятельностью. При этом на предприятия об-щественного питания данная мера не распространяет-ся. Для соблюдения данной меры необходимо будет остановить выдачу лицензий на розничную продажу алкогольной продукции иным организациям. Мини-мальный возраст, с которого разрешается приобрете-ние и потребление алкоголя, должен быть повышен до 21 года. Передача в руки государства розничной продажи ал-

когольных напитков позволит избежать злоупотребле-ний при продаже алкогольной продукции, в частности позволит уменьшить объем продаж продукции несо-вершеннолетним. Розничная продажа алкогольной продукции должна производиться только в специали-зированных магазинах, крепкая алкогольная продук-ция не должна продаваться в местах реализации то-варов народного потребления. При этом у государст-венных органов отпадет необходимость контроля ог-ромного количества субъектов предпринимательской деятельности и выявления нарушений в порядке про-изводства и продажи алкогольной продукции, т.к. вся деятельность будет осуществляться непосредственно уполномоченными субъектами. Данная мера должна быть направлена на сокращение числа мест рознич-ной продажи алкогольной продукции и удаление их на окраины населенных пунктов для усложнения доступ-ности продукции. Безусловно, введение таких жестких мер, карди-

нально меняющих социально значимую систему про-изводства и продажи алкогольной продукции, невоз-можно будет осуществить единовременно. Необходи-мо поэтапное движение к обозначенной модели с це-лью защиты населения РФ от пагубного воздействия алкоголя, т.к. исторический анализ данной проблемы показывает, что со второй половины XIX века в России происходит усугубление проблемы чрезмерного по-требления алкоголя, что на сегодняшний день стало существенной угрозой обществу. Данные меры будут являться грубым вмешательст-

вом государства в рыночные отношения и деятель-ность субъектов предпринимательской деятельности. Однако из опыта следует, что иные меры не имели ус-пеха. Практически на протяжении всей истории России с момента появления крепких алкогольных напитков их потребление росло и сейчас достигает максимального уровня за всю историю страны. Изменение отношения к потреблению алкогольных

напитков в обществе является крайне трудной зада-чей, поскольку за долгие годы интенсивного потребле-


40

ния алкогольных напитков в обществе к этому сложи-лось лояльное отношение и приблизилось к социаль-ной норме. Изменение общественного сознания путем прямого нормативного регулирования невозможно, однако данный аспект также должен являться одним из направлений государственной политики, в том чис-ле и предметом правового регулирования. Движением в данном направлении должно стать принятие изме-нений в Федеральный закон №38-ФЗ «О рекламе», ус-танавливающая полный запрет на любую рекламу ал-когольной продукции. С введением государственной монополии реклама алкогольной продукции также не должна возобновляться. Принятие упомянутого комплекса мер (государствен-

ная монополия, ограничение географической доступ-ности и времени продажи) не противоречит, а, напро-тив, облегчит систему влияния на потребление алко-голя еще и ценовой политикой в отношении алкоголь-ной продукции прямым государственным регулирова-нием цен, что также уменьшит доступность алкогольной продукции. Сама по себе смена собст-венника организаций, производящих и реализующих алкогольную продукцию, естественно не приведет улучшению ситуации в обществе. В период советского государства и отсутствия частного предприниматель-ства в принципе ситуация несколько улучшилась толь-ко в период существования «сухого закона», во все ос-тальное время в стране наблюдался устойчивый рост потребления алкогольных напитков. При этом «алко-гольный» доля доходов бюджета была весомой – 15%. На современном этапе доходы бюджета от производ-ства и оборота алкогольной продукции составляют 0,7% (например, в 2008 году – 66 млрд. рублей), что является крайне низким по сравнению с прошлым ис-торическим периодом, в то время как материальные потери по оценкам специалистов составили 1 трилли-он 700 млрд. рублей30. Самым важным фактором яв-ляются задачи алкогольной политики государства, и на протяжении почти всей истории страны задачи ограни-чения потребляемого алкоголя, защита населения от его пагубного воздействия была превалирующей весьма недолго. В настоящее время субъекты пред-принимательской деятельности с момента становле-ния рыночных отношений продемонстрировали неспо-собность достижения баланса собственных интересов в получении прибыли и заботы о публичных интере-сах, что привело современное российское общество к чрезвычайно опасной ситуации. Необходимо отметить, что исторический опыт Рос-

сии показывает, что принятие мер, ограничиваю щих законную продажу и производство крепкой алко-

гольной продукции, неизбежно приводит к росту тене-вого рынка. Следует признать, что полностью это яв-ление искоренить невозможно. Однако, даже призна-вая то, что теневой рынок будет существовать, выше-описанные вынужденные меры должны привести к по-ложительному эффекту в структуре потребления гражданами РФ алкогольных напитков, существенно снизить их количество, улучшить качество и тем са-мым исключить негативное влияние потребления ал-коголя на российское общество.

30 Доклад Общественной палаты Российской Федерации «Зло-

употребление алкоголем в Российской Федерации: социально – экономические последствия и меры противодействия», утвер-жден Советом Общественной палаты Российской Федерации 13 мая 2009 года//URL: http://www.demoscope.ru/weekly/knigi/alkogol /alkogol.pdf

Список литературы: 1. Долгов А. В., Иваненко Р.Б., Милюков А.Ф. Криминальная

ситуация в сфере производства и оборота этилового спирта, ал-когольной и спиртосодержащей продукции и меры борьбы с ней. Санкт-Петербург: «Юридический центр Пресс», 2005, С. 22.

2. Российское законодательство X-XX веков. Т. 1. М.: изд-во «Юридическая литература», 1985. С. 187-188.

3. Российское законодательство X-XX веков. Т. 2. М.: изд-во «Юридическая литература», 1985. С. 457.

4. Российское законодательство X-XX веков. Т. 3. М.: изд-во «Юридическая литература», 1985. С. 438.

5. Долгов А.В., Иваненко Р.Б., Милюков А.Ф. Криминальная си-туация в сфере производства и оборота этилового спирта, алко-гольной и спиртосодержащей продукции и меры борьбы с ней. - Санкт-Петербург: изд-во «Юридический центр Пресс», 2005. С. 25.

6. Похлебкин В. В. Чай и водка в истории России. Красноярск, 1995. С. 227.

7. Соловьев С. М. История России. Т. 7, М., 1966. С. 156. 8. Иван Пыжов. История кабаков в России в связи с историей

русского народа. Издание книгопродавца – типографа М. О. Вольфа, Санкт-Петербург, 1868.

9. Ключевский В. О. Сочинения в 9-ти томах, Т. 8. С. 35-37. 10. Положение о питейном сборе, высочайше утвержденном 4-

го июля 1861 года, с присовокуплением высочайше утвержденных 20 марта 1862 года правил о взысканиях за нарушение постанов-лений о питейном сборе и судопроизводстве по сим делам. М.: типография Александра Семена, 1862. С. 229-230.

11. Огурцов П.П. "Алкогольная болезнь", № 6, Москва, 2000 г. URL: http://soberview.org/istoriya-alkogolizacii-rusi.html.

12. Алкоголизм. Хитрости и тонкости (под редакцией доктора мед. наук Александра Валентиновича Стрикалова). М.: изд-во Бук-пресс, 2006.

13. Мариупольский А.М. Раздробительная торговля спиртными напитками в России в 60-е гг. XIX в. Некоторые аспекты пробле-мы. Предприниматели и предпринимательство в Сибири. Вып.3: Сборник научных статей. Барнаул: Изд-во АГУ, 2001. С. 134.

14. Алкоголь и здоровье населения России 1900 – 2000 (под редакцией А. К. Демина). М., РАОЗ, 1999.

15. Федеральный закон № 171-ФЗ «О государственном регули-ровании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции» в ред. от 05.04.2010 года//СПС «Консультант плюс».



18. Горшунов Д. Н. Интерес в частном праве. Казань: изд-тво Казанского государственного университета, 2005. С. 90.

19. Конституция РФ. Профессиональные юридические системы «Кодекс». Спб., 2003 . с. 6; 19.

20. Достоевский Ф.М. Полн. собр. соч.: В 30 т. том 21. Л., 1980. 21. Халтурина Д.А., Коротаев А.В. Демографический кризис:

причины и пути преодоления. России грозит гуманитарная ката-строфа. URL: http://spkurdyumov.narod.ru/HalturinaKorotaev. htm.

22. Тапилина В. С. Качество жизни населения и потребления алкоголя в современной России. «ЭКО», №9, 2005. С. 15-29.

23. Концепция реализации государственной политики по сни-жению масштабов злоупотребления алкогольной продукцией и профилактике алкоголизма среди населения Российской Федера-ции на период до 2020 года. Одобрена распоряжением Прави-тельства Российской Федерации от 30 декабря 2009 г. № 2128-р//СПС «Консультант плюс».

24. Немцов А. В. 2006. География связанной с алкоголем смертности в России. Доклад на всероссийской конференции "Концепция алкогольной политики России", Москва, 18 мая 2006// URL: http://www.zlev.ru/97_23.htm

25. Доклад Общественной палаты Российской Федерации «Злоупотребление алкоголем в Российской Федерации: социаль-но – экономические последствия и меры противодействия», ут-вержден Советом Общественной палаты Российской Федерации 13 мая 2009 года// URL: http://www.demoscope.ru /weekly/knigi/alkogol /alkogol.pdf.


41

26. Концепция развития системы здравоохранения в РФ до 2020 года. Официальный сайт Министерства здравоохранения и соц. развития РФ. URL: http://www.zdravo2020.ru /concept.

27. Закон Калининградской области «О внесении изменения и дополнения в Закон Калининградской области «О лицензирова-нии розничной продажи алкогольной продукции на территории Калининградской области» (Принят Калининградской областной Думой четвёртого созыва 25 ноября 2010 года)//СПС «Консуль-тант плюс».

28. Кодекс Российской Федерации об административных пра-вонарушения//СПС «Консультант плюс».

29. Электронное СМИ «Ведомости», URL: http://www.vedo-mosti.ru /opinion/news/1238447/povyshenie_stavki_akciza_na_ alkogol_mozhet_privesti_k.

30. Доклад Общественной палаты Российской Федерации «Злоупотребление алкоголем в Российской Федерации: социаль-но – экономические последствия и меры противодействия», ут-вержден Советом Общественной палаты Российской Федерации 13 мая 2009 года//URL: http://www.demoscope.ru/ weekly/ knigi/alkogol /alkogol.pdf.

References: 1. Djlgov A.V., Ivanenko R.B., Miljukov A.F. Criminal a situation in

sphere of manufacture and a turn of ethyl spirit, alcoholic and production containing spirit and a measure of struggle against it. St.-Petersburg: «the Legal center the Press», 2005, P. 22.

2. The Russian legislation of the X-XX-th centuries. Т. 1. М: publishing house «Legal literature», 1985. P. 187-188.

3. The Russian legislation of the X-XX-th centuries. Т. 2. М: publishing house «Legal literature», 1985. P. 457.

4. The Russian legislation of the X-XX-th centuries. Т. 3. М: publishing house «Legal literature», 1985. P. 438.

5. Djlgov A.V., Ivanenko R.B., Miljukov A.F. Criminal a situation in sphere of manufacture and a turn of ethyl spirit, alcoholic and production containing spirit and a measure of struggle against it. - St.-Petersburg: publishing house «the Legal center the Press», 2005. P. 25.

6. Pochlebkin V.V. Chaj and vodka in the history of Russia. Krasnoyarsk, 1995. P. 227.

7. Nightingale S.M. History of Russia. Т. 7, М, 1966. P. 156. 8. Ivan Pyzhov. History of taverns in Russia in connection with

history of Russian people. Ed. The bookseller – M.O. Volf's printer, St.-Petersburg, 1868.

9. Kljuchevsky V.O.Sochinenija in 9 volumes, Т. 8. P. 35-37. 10. Position about drinkable gathering, highest confirmed on July,

4th, 1861, with addition highest confirmed the rules confirmed on March, 20th, 1862 about collectings for infringement of decisions about drinkable gathering and legal proceedings on these affairs. М: Alexander Simeon's printing house, 1862. P. 229-230.

11. Cucumbers of Item П "Alcoholic illness", № 6, Moscow, 2000 URL: http://sobervie w.org/istoriya-alkogolizacii-rusi.html.

12. Alcoholism. Cunnings and subtleties (under edition of the doctor of medical sciences of Alexander Valentinovicha Strikalova). М: publishing house the Beech-press, 2006.

13. Mariupolskiy A.M. Razdrobitelnaja trade in spirits in Russia in 60th of XIX century Some aspects of a problem. Businessmen and business in Siberia. Iss.3: the Collection of scientific articles. Barnaul: Publishing house AGU, 2001. P. 134.

14. Alcohol and health of the population of Russia 1900 – 2000 (under A.K. Dyomin's edition). М, РАОЗ, 1999.

15. The federal law № 171-FZ «About state regulation of manufacture and a turn of ethyl spirit, alcoholic and production containing spirit» in is. From 4/5/2010 of year//Union of Right Forces «the Adviser plus».



18. Gorshunov D. N. Interest in private law. Kazan: izd-tvo the Kazan state university, 2005. P. 90.

19. The constitution of the Russian Federation. Professional legal systems "Codes". Спб., 2003. P. 6; 19.

20. Dostoevsky F.M. Poln. Collected works: In 30 т. Volume 21. L, 1980.

21. Halturina D.A., Korotayev A.V. Demographic crisis: the reasons and overcoming ways. Russia is threatened with humanitarian accident. URL: http

22. Tapilina V. S. Quality of life of the population and alcohol consumption in modern Russia. «ECO», №9, 2005. P. 15-29.

23. The concept of realization of a state policy on decrease in scales of abusing by alcoholic production and preventive maintenance of alcoholism among the population of the Russian Federation for the period till 2020. It is approved by the order of the Government of the Russian Federation from December, 30th, 2009 № 2128-r//Union of Right Forces «the Adviser plus».

24. Nemtsov A.V. 2006. Geography of the death rate connected with alcohol in Russia. The report at the All-Russia conference "Concept of an alcoholic policy of Russia", Moscow, on May, 18th 2006//URL: http:// www.zlev.ru/97_23.htm.

25. The report of Public chamber of the Russian Federation «Abusing alcohol in the Russian Federation: socially – economic consequences and counteraction measures», it is confirmed by Council of Public chamber of the Russian Federation on May, 13th, 2009//URL: http:// www.demoscope.ru/weekly/knigi/alkogol /alkogol.pdf. 26. The concept of development of system of public health services in the Russian Federation till 2020. An official site of Ministry of Health and соц. Developments of the Russian Federation. URL: http:// www.zdravo2020.ru/concept.

27. The law of the Kaliningrad region «About modification and additions in the Law of the Kaliningrad region« About licensing of retail of alcoholic production in territory of the Kaliningrad region »(It is accepted by the Kaliningrad regional Duma of the fourth convocation on November, 25th, 2010)//Union of Right Forces« the Adviser plus ».

28. The code of the Russian Federation about administrative offenses//Union of Right Forces «the Adviser plus».

29. Electronic "Sheet" mass-media, URL: http:// www. vedomosti.ru/opinion/news/1238447/povyshenie_stavki_akciza_na_ alkogol_mozhet_privesti_k.

30. The report of Public chamber of the Russian Federation «Abusing alcohol in the Russian Federation: socially – economic consequences and counteraction measures», it is confirmed by Council of Public chamber of the Russian Federation on May, 13th, 2009//URL: http:// www.demoscope.ru/weekly/knigi/alkogol /alkogol.pdf. РЕЦЕНЗИЯ научного руководителя д.ю.н. профессора Финогентовой О.

Е. на статью Савостина Валентина Александровича «Пуб-лично-правовые аспекты алкогольной политики Российского государства». Статья Савостина В. А. посвящена анализу мер государст-

венного регулирования производства и продажи алкогольных напитков с момента их появления в Российском государстве. В данной статье автор обосновывает необходимость законо-дательных мер по ограничению производства и продажи ал-когольной продукции. Савостин В. А. справедливо указывает на то, что Феде-

ральный закон № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции», имеет ярко выраженную фискальную направленность, подходит к регулированию во-проса производства и продажи алкогольной продукции с точ-ки зрения учета её количества как объекта взимания различ-ных государственных платежей. Автор считает, что основным направлением государствен-

ного регулирования должен стать отказ от фискальных при-оритетов алкогольной политики и изменение акцента в сто-рону охраны здоровья граждан, даже если на начальных эта-пах это приведет к уменьшению доходов государственного бюджета. Выводы и основные положения статьи обоснованы и опи-

раются на глубокий и многосторонний анализ изучаемой про-блемы. Статья логична, написана на высоком научно-теоретическом уровне и рекомендуется к публикации в от-крытой печати.

Кафедра теории и истории государства и права, БФУ им. Канта, профессор, д.ю.н. О. Е. Финогентова

Documents

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ АЛКОГОЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ РОССИЙСКОГО ГОСУДАРСТВА