Лекция 7. Внебюджетное финансирование ...ecsocman.hse.ru/data/654/699/1219/lektsii_7.pdf · 2009-04-01 · Лекция 7. Внебюджетное

Лекция 7. Внебюджетное финансированиеобразования

Понятие внебюджетного финанси-рования, источники внебюджетныхсредств, порядок внебюджетногофинансирования, совершенствова-ние внебюджетной деятельности вобразовании

7.1. Общие вопросы внебюджетногофинансирования

Понятие ”внебюджетная деятельность“ применительно к сфереобразования сложилось достаточно давно. Его содержание опре-делялось исходя из того обстоятельства, что, наряду с деятель-ностью, финансируемой из бюджета, образовательное учреждениеимеет возможность осуществлять ”дополнительную“ деятельность,что называется ”в свободное от основной работы время“ и с исполь-зованием своего кадрового и материального потенциала. Финансо-вое обеспечение этой деятельности осуществлялось, как правило,не из бюджета, поэтому и деятельность называлась и часто назы-вается ”внебюджетной“.

Средства, поступающие от осуществления такой деятельности,принято называть внебюджетным финансированием, внебюджет-ными поступлениями, доходами от самостоятельной деятельностиобразовательного учреждения. Термины эти также сложились дав-но, используются, в основном, как синонимы, хотя и отражают раз-ные отношения.

Что такое бюджетное финансирование, всем, очевидно, понят-но, хотя бы из предыдущих лекций. Кроме того, это понятие на-

225

Лекция 7. Внебюджетное финансирование образования

столько плотно вошло в жизнь, что у каждого есть и свое пред-ставление о нем. Напомним, что для рассмотрения экономическихпроблем образования удобно пользоваться этим термином, имеяв виду, что это безвозмездное обеспечение деятельности образо-вательных учреждений средствами бюджета учредителя. Обычнопонимается — государственного и муниципального. Следует доба-вить, что если это будет безвозмездное обеспечение средствами изкоммерческой организации-учредителя (из прибыли после уплатыналогов), то это также может считаться бюджетным финансирова-нием.

Можно ли в таком случае сказать, что внебюджетное (или не-бюджетное) финансирование — это все прочие поступления средствв учебное заведение? Обычно так и говорят.

Все средства, поступающие в образовательное учреждение неиз бюджета, разумеется, являются внебюджетными. В данном слу-чае применяется так называемое ”негативное определение“, в каче-стве отличительного признака выбирается их ”непринадлежность“к определенному источнику поступления— к бюджету, причем не-важно, к какому именно бюджету. Может быть, это и не самаяудачная классификация, но она прочно вошла в обиход, а тер-мин имеет общепринятый характер. Таким образом, поступающиев учебное заведение средства делятся на бюджетные и внебюджет-ные (рис. 7.1). Было бы логично называть все поступающие в учеб-ное заведение средства доходами, но применительно к бюджетнымсредствам этот термин обычно не используется, а применяется по-ка только к внебюджетным поступлениям.

Все средства,поступающие

в образовательноеучреждение

Средства,поступающиеиз бюджетаучредителя

Средства,поступающие

из иныхисточников

Рис. 7.1. Средства, поступающие в учреждение из разныхисточников

226

7.1. Общие вопросы внебюджетного финансирования

Как было показано раньше, бюджетные средства, поступающиев учебное заведение в режиме финансирования, характеризуютсядвумя основными признаками:• направлены на совершенно определенные расходы (в соответ-

ствии со сметой);• поступают безвозмездно, т. е. взамен этих средств собствен-

ник не получает от учебного заведения эквивалента в видетоваров и (или) услуг.

Иногда говорят, правда, что государственный или муниципаль-ный бюджет от имени общества оплачивает обучение молодежи, аобщество получает эквивалент своих расходов в виде образованныхлюдей. Но это вопрос, как минимум, дискуссионный. Ведь учатчеловека несколько лет, эквивалентность суммы полученных имзнаний и навыков понесенным затратам на этот процесс являетсянеочевидной, отдача обществу от подготовленного человека можетне соответствовать затратам на подготовку, да ее и вовсе может небыть (человек уехал из страны) и т. д.

Это вовсе не означает, что бюджетные средства не могут по-ступать в образовательное учреждение иначе. Могут, конечно. Го-сударство может, например, приобретать (покупать по рыночнымценам) для своих нужд товары и услуги. Поэтому для понима-ния финансирования необходимо ввести еще один важный при-знак: финансировать организацию может только ее учредитель-собственник (по определению, данному в Гражданском кодексеРоссийской Федерации, ст. 120). Финансировать образовательноеучреждение, таким образом, может государство или муниципаль-ное образование, а может и частное лицо. Следует отметить, чтонаибольшее распространение получила точка зрения, что учреди-тель у учреждения может быть только один, поскольку финанси-роваться учреждение может только из бюджета учредителя, а неучредителей.

Конечно, можно подискутировать относительно средств спон-соров, отличающихся целевым характером и передающихся на без-возмездной основе (обычно). Поэтому их тоже можно неформальносчитать финансированием, хотя и не со стороны учредителя. Крометого, известно понятие ”самофинансирования“, т. е. финансирова-

227


ния организацией своих собственных работ, выполняемых внутриорганизации, за счет средств, находящихся в собственности (распо-ряжении) этой организации. Результаты такой работы могут быть:• потреблены этой же организацией, в этом случае самофинан-

сирование представляется в виде возмещения собственных из-держек по выполнению работы за собственный счет;• получены в виде некоторого продукта, интеллектуального

объекта и т. п., который может быть в дальнейшем реализован(продан, использован для производства товаров или услуг),что возместит (полностью, частично или с прибылью) поне-сенные издержки, или отложен ”в запас, в задел“, что должноувеличить активы организации.

Но поскольку оба эти варианта имеют в качестве конечного ре-зультата конкретный продукт, в том или ином виде использован-ный организацией, то, строго говоря, это финансированием не яв-ляется. Скорее такой вариант следует отнести к приобретению ор-ганизацией товаров, работ, услуг (хотя бы и у себя самой). Другойвопрос, если организация тратит свои средства на проведение, на-пример, исследовательских работ, которые не приносят осязаемогорезультата (по крайней мере, на определенном отрезке времени),тогда это, наверное, можно считать самофинансированием.

Таким образом, финансирование может осуществляться из сле-дующих источников:• бюджет учредителя;• спонсорские средства;• собственные средства, находящиеся в самостоятельном рас-

поряжении учреждения (организации).И уж если быть еще более точным, следует указать, что на цели

собственно финансирования могут быть использованы те средстваорганизации, которые остаются у нее после погашения издержек,понесенных для получения этих средств, т. е. прибыль, да еще ипосле урегулирования отношений с налоговой системой.

Следовательно, для осуществления самофинансирования обра-зовательное учреждение (по определению некоммерческая органи-зация!) должно быть нацелено на получение прибыли, решать за-дачи коммерческой организации.

228

7.2. Из истории внебюджетного финансирования

Вернемся к внебюджетным средствам и внебюджетному финан-сированию.

Основными источниками внебюджетных средств являются до-ходы от самостоятельной деятельности образовательного учрежде-ния, осуществляемой за рамками той деятельности, которая фи-нансируется из бюджета учредителя, а также различные пожерт-вования, не имеющие целевого характера. Перечень основных ис-точников представлен в табл. 7.1.

Таблица 7.1. Внебюджетные средства и внебюджетноефинансирование

Источники внебюджетныхсредств

Источники внебюджетногофинансирования

Спонсорские средства, пожерт-вования

Спонсорские средства, пожертвования

Доходы от самостоятельной дея-тельности

Часть доходов, остающаяся в распоряженииобразовательного учреждения после возме-щения издержек, связанных с получениемэтих доходов, т. е. прибыль после уплаты на-логов

Поэтому, когда говорят о внебюджетном финансировании, сле-дует это понимать, как расходование прибыли, полученной в ре-зультате приносящей доходы деятельности, а также пожертвова-ний, полученных от ”неучредителей“, на возмещение расходов понеобходимыми для деятельности организации видам деятельности.

Понимая основные черты внебюджетного финансирования, бу-дем все же считать, что внебюджетным финансированием являетсяполучение и расходование образовательным учреждением средствиз внебюджетных источников. Рассмотрение особенностей этогопроцесса и будет предметом данной лекции.


Внебюджетные, или ”специальные“, средства являлись важнымисточником финансирования деятельности образовательных учре-ждений буквально с момента их создания. Эти средства представ-ляли собой доходы от различных видов деятельности, осуществ-ляемых образовательными учреждениями. Указанный термин

229


применялся еще в университетских уставах XIX в., а также и вдругих документах, характеризующих финансирование образова-ния. Его содержание практически не изменялось и в более позднеевремя, вплоть до 1990-х гг. XX в., когда ”специальные средства“были постепенно вытеснены понятием ”внебюджетные средства“.

Как уже отмечалось выше, в Российской Империи наря-ду с ассигнованиями государственного казначейства (бюджетныесредства) образовательные учреждения получали проценты с капи-талов, принадлежащих учебным заведениям, переданных или по-жертвованных им, плату за обучение и содержание учащихся (вос-питанников), доходы от ”привилегий“, предоставленных в пользуучебных заведений (воспитательных домов), доходы от специальносозданных предприятий, доходы от продажи имущества (имений)учебных заведений.

Например, Мануфактура Воспитательного дома с 1801 г. по1803 г. имела оборот более 1 168 тыс. руб. и прибыль более 252 тыс.руб., обеспечивая занятость 1 178 чиновников, мастеровых и вос-питанников. Воспитательному дому с 1765 г. было предоставленоправо клеймления игральных карт и получения всех доходов от ихпродажи на территории Российской Империи. С конца 1766 г. по1774 г. Воспитательный дом с клеймления карт (10 коп. с каждойколоды) получил около 25 тыс. руб. дохода, хотя по расчетам дол-жен был получать не менее 27 тыс. руб. в год. Основной причинойтакого отклонения были злоупотребления, связанные с торговлейнеклеймленными картами или картами с фальшивым клеймом. По-лучаемые доходы позволили Воспитательному дому создать свойкапитал [80, с. 228, 404].

В начале XX в. специальные средства составляли существен-ную часть финансовых поступлений российских университетов, аих расходование регламентировалось соответствующими сметами.Средства направлялись на содержание высших учебных заведений,выплату гонораров профессорам [10]. Рассмотрение финансовойсметы университета, а равно рассмотрение и утверждение ежегод-ной сметы доходов и расходов специальных средств, составляющихего собственность, были предметом занятия университетскогоСовета.

230


Формализованное определение содержания термина ”специаль-ные средства“ было дано, например, в постановлении СНК СССР

”О специальных средствах учреждений, состоящих на государ-ственном бюджете“ от 13 декабря 1930 г. [155, с. 200]. Специаль-ными средствами были названы суммы, образующиеся из тех дохо-дов учреждений, состоящих на государственном бюджете, которыена основании особых постановлений законодательных органов мо-гут расходоваться учреждениями на специальные цели без прове-дения их по доходной и расходной части единого государственногобюджета СССР.

Это определение с точки зрения государственного бюджетаможно рассматривать, с одной стороны, как отнесение специаль-ных средств все-таки к доходам (или средствам) бюджета, а с дру-гой — как выделение средств из бюджета, поскольку формально вбюджет они не включаются. Такое понимание подчеркивает неко-торую ”особость“ этих средств, определенное их отделение от бюд-жетных средств как в учете, так и в расходовании. Причем этаособенность специальных средств была установлена государством,т. е. по существу собственником этих средств. К специальным сред-ствам были отнесены, например, доходы, получаемые учреждени-ями, состоящими на государственном бюджете, от сдачи в наем на-ходящихся в их ведении заведений и помещений или от их ”экспло-атации иным способом“(в орфографии источника. —Примеч. авт.).Эти доходы предназначались для покрытия расходов по содержа-нию и ремонту зданий и помещений [155, с. 201].

С учетом этого обстоятельства отнесение в наше время к нена-логовым доходам бюджета доходов, полученных бюджетным учре-ждением от осуществления самостоятельной деятельности, пред-ставляется логичным, поскольку полностью соответствует давнозаявленной позиции государства в этом вопросе.

Особенности формирования и расходования специальныхсредств учреждений, состоящих на республиканском бюджетеРСФСР, бюджетах автономных республик и местных бюджетов,определялись постановлениями правительства, например поста-новлением СНК РСФСР ”О специальных средствах учреждений,состоящих на республиканском бюджете РСФСР, бюджетах ав-

231


тономных республик и местных бюджетах“ от 9 июля 1944 г.№ 536 [155, с. 201–205] и другими нормативными документами, на-пример Инструкцией НКП и НКФ РСФСР об обеспечении началь-ной, неполной средней и средней школы твердым бюджетом и опредоставлении прав распорядителей кредитов директорам и заве-дующим школами [155, с. 8–11]. Изучение этих документов позво-ляет сделать некоторые выводы о позиции государства в отноше-нии специальных средств, получаемых государственными бюджет-ными учреждениями.

Во-первых, право иметь специальные средства предоставлялосьне всем бюджетным учреждениям, т. е. имел место разрешитель-ный принцип осуществления приносящей доходы деятельности,действовавший выборочно как по видам деятельности, так и поконкретным учебным заведениям.

Во-вторых, несмотря на то, что специальные средства не зачис-лялись в бюджет, по ним, как и по бюджетным средствам, состав-лялись сводные сметы по народным комиссариатам и ведомствам,представлявшиеся в соответствующий НКФ одновременно со свод-ными бюджетными сметами.

В-третьих, своды смет специальных средств утверждалисьНКФ после утверждения соответствующих бюджетов. На основеутвержденных сводов наркоматами и другими органами управле-ния утверждались подведомственным учреждениям сметы специ-альных средств.

Таким образом, планирование специальных средств осуществ-лялось централизованно, практически в том же порядке, что и пла-нирование бюджетных средств. И утверждались сметы специаль-ных средств так же, как и бюджетные сметы.

Доходная часть сметы по специальным средствам составляласьс полным учетом всех ожидаемых к поступлению доходов и остат-ков специальных средств, а расходная— в соответствии с планомработ, на которые эти средства должны были расходоваться.

Сметы должны были составляться отдельно по каждому видуспециальных средств. Причем передвижение сметных назначенийиз сметы одного вида специальных средств в смету другого видане допускалось.

232


Передвижение кредитов из одной статьи в другую в пределаходной сметы специальных средств могло производиться в исклю-чительных случаях в порядке, установленном для передвижениякредитов по бюджетным ассигнованиям.

Распорядителями специальных средств являлись руководителиучебных заведений. В частности, например, в школах специальны-ми средствами распоряжались директора или заведующие, кото-рые вели также учет поступления и расходования этих средств. Всяработа по составлению смет школ по специальным средствам, также как и по бюджетным, должна была проводиться при непосред-ственном участии коллектива школы и общественных организаций(партийных и профсоюзных).

Специальные средства бюджетных учреждений хранились напроцентных текущих счетах в тех кредитных учреждениях, в кото-рых имелись текущие счета по исполнению бюджетных смет этихучреждений. Специальные средства всех видов хранились на од-ном текущем счете. Выдача специальных средств с этих счетов осу-ществлялась кредитными учреждениями в пределах утвержденнойсметы при представлении распорядителем кредитов по специаль-ным средствам (руководителем бюджетного учреждения) справкиоб утверждении соответствующим органом управления сметы спе-циальных средств. При отсутствии такой справки средства не вы-давались, а осуществлялся только прием и зачисление доходныхпоступлений на текущие счета. Следует отметить, что этот поря-док с незначительными изменениями действовал еще и в начале1990-х гг., когда банки требовали от образовательных учрежденийутвержденную министерством (ведомством) смету расходов специ-альных средств, а основные его положения были учтены при фор-мировании порядка казначейского исполнения бюджета.

При поступлении доходов в размерах, превышающих смету, ихрасходование допускалось после утверждения дополнительной сме-ты, т. е. сметы на дополнительные доходы. При поступлении дохо-дов в размерах, меньших, чем было предусмотрено сметой, должныбыли быть соответственно сокращены и расходы по смете.

Перечень видов специальных средств бюджетных учрежденийи направления их расходования были строго регламентированы.

233


Например, для бюджетных учреждений, состоящих на республи-канском бюджете РСФСР, были разрешены 10 видов специальныхсредств и направлений их расходования (табл. 7.2).

Таблица 7.2. Перечень специальных средств учреждений,состоящих на республиканском бюджете РСФСР

Источники специальных средств Назначение специальных средств

1. Арендная и квартирная плата и дру-гие доходы от принадлежащих учре-ждениям зданий и общежитий, а такжепоступления от субарендаторов за объ-единенное хозяйственное обслуживание(вешалка, телефон и пр.)

1. На содержание, оборудование и ре-монт зданий и общежитий, а также напокрытие расходов по объединенномухозяйственному обслуживанию

2. Доходы от эксплуатациитранспорта

2. На содержание, ремонт и пополне-ние транспорта

3. Входная плата в музеи и навыставки

3. На покрытие расходов по органи-зации, содержанию и пополнению му-зеев и выставок экспонатами

4. Поступления от продажи репродук-ций научных и художественных произ-ведений, а также копий с архивных до-кументов

4. На расходы, связанные с репродук-цией произведений, а также на содер-жание и пополнение музеев экспона-тами

5. Доходы от лекций, платных вечеров,спектаклей, концертов и т.п.

5. На цели, установленные при органи-зации лекций, платных вечеров и т.п.

6. Поступления от клиентуры библио-тек абонементной платы, а также суммв возмещение порчи и утери книг

6. На пополнение книжных фондов

7. Плата за обучение в детских музы-кальных, хореографических и художе-ственных школах и плата за обучениена курсах по подготовке отдельных ви-дов специалистов

7. На содержание этих школ и курсов

8. Доходы от лабораторий, кабинетов,научно-исследовательских и опытныхучреждений, а также от издания науч-ных трудов и от утилизации подопыт-ных животных

8. На содержание и оборудованиенаучно-исследовательских и опытныхучреждений, лабораторий и каби-нетов

9. Доходы от производственной де-ятельности учебно-вспомогательных иподсобных предприятий и хозяйств, непользующихся правами юридическихлиц, а также часть прибыли подсоб-ных предприятий, пользующихся пра-вами юридических лиц

9. На организацию, текущее содержа-ние и расширение этих предприятий,а также на хозяйственные и операци-онные потребности учреждений, прикоторых они состоят

10. Средства хозяйственных и другихорганизаций, поступающие по догово-рам на выполнение специальных работ(научно-исследовательских, подготовкакадров и т.п.)

10. На работы, связанные с выполне-нием специальных договоров

234


Перечень специальных средств учреждений, состоящих на бюд-жетах автономных республик и местных бюджетах, был хотя и су-щественно шире и содержал уже 23 вида специальных средств, втом числе и те, что приведены в таблице, но также представлялсобой закрытый перечень.

Наряду с указанными источниками, специальные средства мог-ли формироваться за счет средств отдельных отраслей народно-го хозяйства. В частности, Наркомторгу СССР было разрешено с1 апреля 1944 г. расходы по подготовке и переподготовке массовыхкадров для торговли производить за счет издержек производстваи обращения организаций этой отрасли, установив средние нормыотчислений на подготовку кадров в области торговли 0,02–0,3% отоборота, в области производства — 1% от фонда заработной платы,в области заготовок — 0,15% от суммы заготовок, и дифференци-ровать эти нормы по отдельным организациям и предприятиям,а часть средств обратить на образование централизованных фон-дов подготовки кадров [30]. При этом финансирование из бюджетаподготовки кадров в вузах и техникумах Наркомторга СССР со-хранялось.

Для учета и расходования этих средств бюджетным орга-низациям открывались специальные текущие счета. Расходованиесредств осуществлялось на подготовку и переподготовку кадровсистемы Наркомторга, а также на обучение техминимуму и сан-минимуму в соответствии со сметами, которые утверждались тер-риториальными органами управления системы наркомата в соот-ветствии с Инструкцией ”О порядке образования, расходованияи учета средств на подготовку и переподготовку кадров в системеНаркомторга СССР“от 18 мая 1944 г. № 0153 [155].

Важным источником поступления специальных средств для си-стемы высшего образования были средства, полученные от научно-исследовательских работ. Положением о научно-исследовательскойдеятельности высших учебных заведений, утвержденным поста-новлением СНК СССР от 18 февраля 1944 г. № 4, ст. 51 [155, с. 98–99], например, предусматривалась возможность направления ди-ректором вуза экономии средств, полученных после исполненияплана научно-исследовательских работ (по сути дела — прибыли,

235


неизрасходованных средств), на укрепление материальной ба-зы высшего учебного заведения. Необходимым условием такого ис-пользования средств являлось выполнение работ в полном объеме,поскольку неиспользованные средства в результате невыполне-ния работ должны были перечисляться в доход бюджета.

Постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР ”О ме-рах по улучшению подготовки специалистов и совершенство-ванию руководства высшим и средним специальным образо-ванием в стране“ от 3 сентября 1966 г. № 729 [95, п. 22] ректорамвысших учебных заведений было предоставлено право использо-вать 75% суммы превышения доходов над расходами по научно-исследовательским работам, выполняемым по хозяйственным дого-ворам, на расширение и укрепление материально-технической базывысших учебных заведений, сверх ассигнований по планам капи-тальных вложений. Тем самым ставилась задача ”закладывать вплановую себестоимость НИР“ превышение доходов над расхода-ми, т. е. прибыль.

Важным, хотя и не слишком существенным, источникомсредств для обеспечения деятельности образовательных учре-ждений выступала также и плата за обучение. Платность обуче-ния, существовавшая в дореволюционной России, была отмененапосле 1917 г., но в дальнейшем ее элементы вновь постепенно воз-родились. Следует отметить, что уже в 30-е гг. XX в. допуска-лись расчеты между учреждениями, предприятиями и организаци-ями за подготовку кадров в высших и средних профессионально-технических учебных заведениях, содержащихся за счет вне-бюджетных средств (средств отраслей), т. е. функционирующих напринципах хозяйственного расчета. По существу, речь шла об опла-те обучения, проводимого по заказам хозрасчетных организаций.Постановлением СНК СССР ”Об установлении платности обуче-ния в старших классах средних школ и в высших учебных заве-дениях СССР и об изменении порядка назначения стипендий“ от2 октября 1940 г. № 1860 была введена плата за обучение в следу-ющих размерах (табл. 7.3).

Плата за обучение должна была вноситься в соответствующиеучебные заведения равными долями два раза в год: к 1 сентября

236


и к 1 февраля. Ряд категорий учащихся был освобожден от платыза обучение: инвалиды, дети пенсионеров, дети военнослужащихдействующей Армии, дети погибших и др. Контроль за внесени-ем платы осуществлялся очень строго. Учащийся, не внесший вустановленные сроки плату за обучение, подлежал отчислению изучебного заведения.

Таблица 7.3. Размеры платы за обучение в средних школах ивысших учебных заведениях

Учебное заведениеРазмер

платы в год,руб.

Для учащихся VIII—X классов средних школ, техникумов,педагогических училищ, сельскохозяйственных и медицин-ских школ и других специальных средних учебныхзаведений

в школах Москвы и Ленинграда 200во всех остальных городах, а также в селах 150

За обучение в высших учебных заведениях СССР:находящихся в городах Москве, Ленинградеи столицах союзных республик 400

находящихся в других городах 300в художественных, театральныхи музыкальных 500

Размер платы за обучение был сопоставим с величиной зара-ботной платы таких категорий работников сферы образования, какучителя начальных школ и начальных классов, получавших в зави-симости от стажа и места работы 350–500 руб. в месяц. Для срав-нения, заработная плата ассистента кафедры без ученой степенисоставляла в то время 700–900 руб. в месяц, профессора, докторанаук— 1500–2000 руб. в месяц.

Постановлением Совета Министров СССР от 22 мая 1948 г.№ 1729 (и соответствующим Инструктивным письмом МинфинаСССР от 21 июня 1948 г. № 388) [30] с 1 сентября 1948 г. была вве-дена плата за обучение на подготовительных курсах и отделенияхпри высших и средних специальных учебных заведениях. Доходыот вносимой платы за обучение должны были проводиться по сметевнебюджетных (специальных) средств соответствующего учебногозаведения и направляться на содержание подготовительных курсови отделений, в т. ч. на оплату труда преподавателей.

237


Практически все эти подходы в части формирования специ-альных (внебюджетных) средств сохранялись до конца 1980-х гг.,претерпевая незначительные изменения. Введение в 1989 г. новыхусловий хозяйствования в образовании свело на нет разницу междубюджетными и внебюджетными (специальными) средствами, объ-единив их в единый источник финансирования. Но в связи с пере-ходом экономики к рыночным механизмам новые условия хозяй-ствования развития не получили, а их элементы в части единыхсчетов и формирования фондов внутри образовательных учрежде-ний свое существование, по существу, прекратили к 1995 г.

Серьезные изменения в сферу экономики образования былипривнесены в 1992 г. Законом ”Об образовании“ и другими законо-дательными и нормативными актами. Основополагающим положе-нием в этой части можно считать закрепление за образовательнымучреждением права собственности:• на денежные средства, имущество и иные объекты собствен-

ности, переданные ему физическими и юридическими лицамив форме дара, пожертвования или по завещанию;• на продукты интеллектуального и творческого труда, являю-

щиеся результатом его деятельности;• на доходы от собственной деятельности образовательного

учреждения и приобретенные на эти доходы объекты соб-ственности [118, ст. 39].

Несмотря на противоречивость этого положения в связи снекоммерческим статусом образовательного учреждения, оноявилось серьезным стимулом для развития в сфере образованияприносящей доходы деятельности. Следует отметить сохранениебюджетного финансирования, объемы которого не ставились вкакую-либо зависимость от получаемых доходов из внебюджетныхисточников. Одновременно был существенно расширен диапазонвидов деятельности, которую могли осуществлять образователь-ные учреждения для получения доходов.

Государственные и муниципальные образовательные учре-ждения получили право оказывать населению, предприятиям,учреждениям и организациям платные дополнительные образова-тельные услуги, куда были отнесены обучение по дополнительным

238


образовательным программам, преподавание специальных курсови циклов дисциплин, репетиторство, занятия с учащимися углуб-ленным изучением предметов и другие услуги, за рамками соот-ветствующих образовательных программ и государственных обра-зовательных стандартов.

Высшим учебным заведениям (образовательным учреждениямвысшего профессионального образования) было разрешено такжеосуществление платного обучения в рамках государственных об-разовательных стандартов и программ граждан, принимаемых ввуз сверх установленных контрольных цифр приема [114, ст. 29].Негосударственные образовательные учреждения получили правоосуществлять образовательную деятельность на платной основе.

Образовательные учреждения получили право вести регулиру-емую соответствующим законодательством предпринимательскуюдеятельность, к которой была отнесена любая деятельность обра-зовательного учреждения:• по реализации и сдаче в аренду основных фондов и имуще-

ства образовательного учреждения;• по торговле покупными товарами, оборудованием;• по оказанию посреднических услуг;• по долевому участию в деятельности других учреждений (в

том числе образовательных), предприятий и организаций;• по приобретению акций, облигаций, иных ценных бумаг и по-

лучению доходов (дивидендов, процентов) по ним;• по ведению приносящих доход иных внереализационных опе-

раций, непосредственно не связанных с собственным произ-водством предусмотренных уставом продукции, работ, услуги их реализацией.

Для стимулирования развития такой деятельности законода-тельством были установлены налоговые льготы. В случае полногоинвестирования доходов от осуществления всех видов деятельно-сти на цели обеспечения образовательного процесса и его развитияв данном образовательном учреждении такая деятельность счи-талась непредпринимательской и освобождалась от налогообложе-ния. Следует, правда, заметить, что применение налоговых льгот иосвобождений было связано с наличием некоторых условий и огра-

239


ничений [13]. Тем не менее стимулирующая роль этих законода-тельных положений представляется очевидной.

Таким образом, несмотря на формальное разделение де-ятельности на непредпринимательскую и предпринимательскую,наличие ряда ограничений, общее состояние образовательногоучреждения было в значительной степени приближено к состоя-нию коммерческой организации.

Дальнейшее развитие законодательства в начале XXI в. ввелоряд существенно важных ограничений в самостоятельное распо-ряжение образовательными учреждениями внебюджетными сред-ствами, к числу наиболее важных из которых можно отнести сле-дующие положения:• право собственности образовательных учреждений на дохо-

ды от самостоятельной деятельности было заменено правомсамостоятельного распоряжения при сохранении, скорее все-го — временно, за ними права самостоятельного утверждениясмет доходов и расходов по внебюджетным средствам;• поскольку доходы образовательного учреждения отнесены к

неналоговым доходам бюджета, смета внебюджетных средствдолжна составляться в кодах классификации расходов бюд-жетов [150]; в смете приводятся коды, по которым предусмат-риваются затраты;• распределение расходов в смете внебюджетных средств осу-

ществляется без отнесения к конкретным источникам обра-зования средств;• учреждение может составлять различные сметы по видам

внебюджетной деятельности, но в органы казначейства долж-на представляться сводная смета;• учреждениям необходимо оформление разрешений на откры-

тие лицевых счетов по учету средств, полученных от пред-принимательской и иной приносящей доходы деятельности, ворганах казначейства.

Эти положения нашли отражение в Порядке формированиясмет доходов и расходов по внебюджетным средствам, разра-ботанном Министерством образования Российской Федерации в2001 г. [94].

240

7.3. Организация внебюджетного финансирования


Первоначально набор источников формирования специальныхсредств носил достаточно ограниченный характер. Как уже упо-миналось выше, Закон ”Об образовании“ существенно расширилправа образовательных учреждений в части осуществления само-стоятельной приносящей доходы деятельности, предоставив правообразовательным учреждениям осуществлять практически все ви-ды предпринимательской деятельности и оказывать платные об-разовательные услуги, в том числе осуществлять платноеобучение. Тем самым были созданы условия для формированияи быстрого развития дополнительных источников финансовых по-ступлений в сферу образования, вследствие чего объем внебюджет-ных поступлений в систему образования постоянно увеличивался.Внебюджетные средства зачислялись на расчетные счета образова-тельных учреждений и расходовались ими по своему усмотрениюна уставные цели.

Принятие Бюджетного кодекса [22] и отнесение внебюджетныхсредств к неналоговым доходам бюджета потребовало измененийв организации их движения, т. е. во внебюджетном финансирова-нии. Одним из главных требований была передача учета внебюд-жетных средств на лицевые счета в систему казначейства, вклю-чая закрытие расчетных счетов бюджетных учреждений в банках.Открытие лицевых счетов потребовало оформления для главныхраспорядителей бюджетных средств генеральных разрешений наоткрытие таких счетов. На основании генерального разрешенияглавные распорядители бюджетных средств выдают соответству-ющие разрешения бюджетополучателям— образовательным учре-ждениям. Разрешение предусматривает:• перечисление всех источников формирования внебюджетных

средств, причем в виде исчерпывающего конкретного перечнятаких источников;• каждый источник получения средств должен иметь обосно-

вание в виде ссылки на нормативный правовой акт, которымразрешено осуществление вида деятельности, служащего ис-точником получения средств;

241


• для всех внебюджетных средств должны указываться на-правления расходования получаемых средств, классифициро-ванные по кодам раздела и подраздела бюджетной классифи-кации;• при получении дохода из источника, не указанного в гене-

ральном разрешении, полученные средства зачисляются насчет учреждения, но не могут использоваться без внесениясоответствующего пункта как в генеральное разрешение, вы-даваемое главному распорядителю бюджетных средств, таки в разрешение, выдаваемое бюджетополучателю.

По существу, требование об оформлении разрешения на откры-тие лицевых счетов по учету внебюджетных средств поставило точ-ку на обсуждавшейся в течение нескольких лет проблеме видоввнебюджетной деятельности, которые может осуществлять обра-зовательное учреждение [15, 25, 44, 166, 168, 169, и др.], посколькузаставило разработать и постоянно пополнять перечень всех до-ступных источников получения доходов и, соответственно, видовдеятельности, которые позволяют их привлечь.

Определение конкретного перечня направлений получения ирасходования, по сути, практически полностью повторяет требо-вания к организации внебюджетного финансирования 1930-х гг. заисключением (пока что) необходимости утверждения сметы вне-бюджетных доходов и расходов в вышестоящем органе управления.Такой порядок порождает ряд проблем в организации внебюджет-ного финансирования, к числу которых можно отнести следующие:• регламентирование набора видов самостоятельной, принося-

щей доходы деятельности, которые могут осуществлять обра-зовательные учреждения, в некотором смысле противоречитзаконодательству об образовании, которое таких ограниченийне содержит;• получение дохода обусловлено необходимостью соблюде-

ния формальной тождественности названия источника дохо-да формулировке, указанной в разрешении на открытие ли-цевого счета по учету внебюджетных средств, а отнюдь несоответствием содержания этого вида деятельности основнойцели образовательного учреждения;

242


• появление каждого нового источника внебюджетных доходов,даже соответствующего основным направлениям деятельно-сти, установленным законодательством, требует внесения со-ответствующих дополнений не только в разрешение, выдан-ное бюджетополучателю, но и в генеральное разрешение,выданное главному распорядителю бюджетных средств.

Если же говорить, что называется, в целом, то особой необ-ходимости вводить такую организацию внебюджетного финанси-рования как-то не видится. С одной стороны, ограничение набо-ра источников внебюджетных доходов, возможно, направлено нарешение проблемы соответствия осуществляемых видов деятель-ности тем целям, для достижения которых создано образователь-ное учреждение. И это правильно. Чем больше видов деятельно-сти, кроме образовательной, осуществляется, тем больше ресурсовобразовательного учреждения отвлекается от основной деятельно-сти. С другой стороны, введение в разрешение ”нового“ вида при-носящей доходы деятельности является, в общем, формальной про-цедурой и не сопровождается какой-либо оценкой содержания этойдеятельности на предмет соответствия основной цели, стоящей пе-ред образовательным учреждением. Во всяком случае, достаточноширокий набор ”разрешенных“ видов внебюджетной деятельностиговорит, с моей точки зрения, именно об этом.

Одновременно с этим были определены все направления рас-ходования доходов, получаемых образовательными учреждениямииз внебюджетных источников, с привязкой их к конкретным ис-точникам. Для примера можно сослаться на Генеральное разре-шение на открытие лицевых счетов по учету средств, полученныхот предпринимательской и иной приносящей доходы деятельности,в органах Федерального казначейства, выданное МинфиномРоссии Минобразованию России в 2001 г. и предусматривавшееполучение доходов из двух основных источников:• доходы, получаемые находящимися в ведении Минобразова-

ния России учреждениями, от платной образовательной де-ятельности, оказания платных образовательных услуг, пред-принимательской деятельности и других видов разрешеннойдеятельности (всего 7 основных видов деятельности);

243


• добровольные отчисления учреждений и организаций на фор-мирование отраслевого фонда финансирования научных ис-следований и экспериментальных разработок Минобразова-ния России (централизация внутриотраслевых средств).

Практика дальнейшей работы показала необходимость его су-щественного расширения, что и было последовательно реализова-но. Генеральное разрешение, выданное Федеральному агентству пообразованию в 2005 г., содержало уже 10 основных источников до-хода, имеющих внутреннюю детализацию. В частности, источника-ми дохода подведомственных Рособразованию учебных заведений иих обособленных структурных подразделений были указаны 39 ви-дов образовательной и иной деятельности. И если полученные отэтих видов деятельности доходы могут быть израсходованы прак-тически по всем направлениям, то доходы, например, получаемые ввиде арендной платы, могут расходоваться только на возмещениезатрат на эксплуатационные, коммунальные и административно-хозяйственные услуги.

Аналогичные разрешения оформляются и для других отраслей,имеющих в ведении образовательные и иные бюджетные учрежде-ния. Например, в соответствии с выданным Федеральному агент-ству лесного хозяйства Генеральным разрешением № 053043 наоткрытие лицевых счетов по учету средств, полученных от пред-принимательской и иной приносящей доход деятельности, в тер-риториальных органах Федерального казначейства главному рас-порядителю средств федерального бюджета и подведомственнымему учреждениям1 указаны 12 источников формирования внебюд-жетных доходов со ссылкой на законодательный или нормативныйакт, разрешающий осуществлять соответствующий вид деятельно-сти, и направления использования полученных средств отдельнопо каждому источнику их получения (табл. 7.4 — извлечения).

Рассматривая действующий разрешительный порядок учетаи расходования внебюджетных средств, нетрудно провести опре-деленные аналогии с описанным выше порядком, действующим всфере образования в 30–40-е гг. XX в.

1Сайт ФГУП”Рослесинфорг“. Документы общего пользования. —

http://www.roslesinforg.ru/tomcat/Vers_01/info_03_01_02_03.jsp

244


Таблица 7.4. Источники формирования и направленияиспользования внебюджетных средств

Источники формирования Направления использования

1. Доходы лесхозов, опытных лесхозов,лесхозов-техникумов, находящихся в ве-дении Рослесхоза, от предпринимательскойи иной приносящей доход деятельности (суказанием 35 конкретных видов деятельности,от которой может быть получен доход)

На нужды лесного хозяйства,в соответствии со сметамидоходов и расходов, утвер-ждаемыми в установленномпорядке

2. Доходы, получаемые лесхозами, опытнымилесхозами, лесхозами-техникумами, нахо-дящимися в ведении Рослесхоза, за предостав-ление информации о лесном фонде РоссийскойФедерации, предоставляемой за плату

На реализацию функций всфере лесного хозяйства,возложенных на лесхозы,опытные лесхозы, лесхозы-техникумы, находящиеся введении Рослесхоза

3. Доходы, получаемые государственнымиобразовательными учреждениями сред-него профессионального образования, на-ходящимися в ведении Рослесхоза (6 видов де-ятельности)

На содержание образователь-ных учреждений, в том чис-ле на выплату заработнойплаты и оказание матери-альной помощи работниками учащимся в соответствиисо сметами доходов и расхо-дов, утверждаемыми в уста-новленном порядке

Как и в те времена, перечень направлений получения доходовобразовательными учреждениями носит закрытый характер (хо-тя и существенно расширен), направления использования средстврегламентированы (хотя и не так строго). Разница, с моей точкизрения, состоит только в том, что сметы расходов внебюджетныхсредств в настоящее время утверждаются и изменяются образова-тельными учреждениями самостоятельно.

Изменения в условиях привлечения образовательными учре-ждениями внебюджетных средств показывают общую направлен-ность на усиление централизованного государственного управле-ния этим процессом и постепенное и последовательное преобра-зование внебюджетных средств в бюджетные. Логическим завер-шением этого процесса может стать учет доходов от разрешеннойсамостоятельной деятельности образовательных учреждений в со-ставе доходов бюджета и, соответственно, проведение этих средствчерез бюджетную систему. Можно ожидать также, что зачислен-ные в бюджет средства будут перераспределены и направлены не

245


только в образовательные учреждения, которые эти средства зара-ботали, но и в другие, а также в иные отрасли хозяйства, финан-сируемые из бюджета. В результате можно ожидать следующихизменений в системе образования:• сокращения степени заинтересованности образовательных

учреждений в развитии приносящей доходы деятельности;• сокращения внебюджетной деятельности в учебных заведе-

ниях и (или) увода доходов ”в тень“;• снижения активности в сфере образования в части осуществ-

ления приносящей доходы деятельности.Приведенные выше изменения представляют собой лишь пред-

положения, основанные на логике развития государственного управ-ления внебюджетной деятельностью в сфере образования.

Набор осуществляемых в настоящее время образовательнымиучреждениями видов приносящей доходы деятельности довольноширок2 и может быть представлен через следующие источники по-ступления внебюджетных средств:

1) самостоятельная (в т. ч. предпринимательская) деятельностьобразовательных учреждений, их структурных подразделе-ний и территориально обособленных подразделений: филиа-лов, мастерских, учебно-опытных участков, агростанций, хо-зяйств, типографий, издательств, музеев, магазинов, подраз-делений общественного питания, санаториев и профилакто-риев, баз отдыха, библиотек и др.;

2) предоставление услуг по проживанию, пользованию комму-нальными и хозяйственными услугами в общежитиях, в томчисле жилых домах и жилых помещениях;

3) предоставление услуг по содержанию детей и учащихся вструктурных подразделениях образовательных учреждений,школах-интернатах, в спортивно-оздоровительных учрежде-ниях;

2По материалам Генерального разрешения на открытие лицевых счетов поучету средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доходдеятельности, в территориальных органах Федерального казначейства главно-му распорядителю средств федерального бюджета и подведомственным емуучреждениям, выданное Рособразованию.

246


4) централизация части доходов структурных и территориальнообособленных подразделений от их предпринимательской ииной приносящей доход деятельности;

5) децентрализация доходов — отчисление образовательнымиучреждениями части полученных от их предприниматель-ской и иной деятельности доходов структурным подразделе-ниям;

6) получение добровольных пожертвований, целевых взносов изразличных источников;

7) выполнение научно-исследовательских и опытно-конструк-торских работ сверх тематического плана научно-техничес-кой деятельности, реализуемого за счет средств федерально-го бюджета; гранты на проведение научно-исследовательскихработ (за исключением грантов Президента Российской Фе-дерации и Правительства Российской Федерации);

8) организация и проведение музеями экскурсий, лекций, выста-вок-продаж, ярмарок, театральной и концертной деятельно-сти, производства изобразительной, печатной, сувенирной идругой тиражируемой продукции и товаров народного по-требления с использованием изображений музейных предме-тов и музейных коллекций, здания музея, объектов, располо-женных на территории музея;

9) предоставление имущества в аренду;10) получение от страховых организаций средств на возмещение

вреда по договорам обязательного страхования гражданскойответственности владельцев транспортных средств.

Наиболее широкие возможности предоставляет осуществлениеобразовательным учреждением различных видов деятельности, врамках которой можно получать доходы от:

• предоставления платных образовательных услуг;• предоставления платных дополнительных образовательных

услуг, не предусмотренных соответствующими образователь-ными программами и государственными образовательнымистандартами;

• реализации услуг и продукции, изготовленной учащимися истудентами в период практики, реализации услуг и собствен-

247


ной продукции структурных подразделений и территориаль-но обособленных подразделений, наделенных в соответствиис положениями об этих подразделениях правом ведения бух-галтерского учета и собственной сметой доходов и расходовпо внебюджетным средствам;• торговли покупными товарами, оборудованием;• оказания посреднических услуг;• приобретенных ранее акций, облигаций и иных ценных бумаг

(дивиденды, проценты)3;• медицинской, санаторно-курортной деятельности;• спортивной, физкультурно-оздоровительной деятельности;• экскурсионной, туристской деятельности;• консультационных (консалтинговых) услуг;• услуг по маркетингу;• аудиторской деятельности;• экспертной деятельности;• деятельности библиотек, архивов;• юридических услуг;• транспортных услуг, в том числе перевозок населения и гру-

зов собственным транспортом;• услуг связи, включая услуг в областях информационно-теле-

коммуникационных систем, телематических служб, услуг пе-редачи данных, услуг местной телефонной связи;• производства и реализации продукции (услуг) общественного

питания;• деятельности в области метрологии, стандартизации, серти-

фикации, экологической паспортизации;• проведения испытаний, обслуживания и ремонта приборов,

оборудования и иной техники;• организации ярмарок, аукционов, выставок, культурно-мас-

совых и других мероприятий и т. д.Приведенный перечень не является исчерпывающим, посколь-

ку конкретные образовательные учреждения могут осуществлятькакие-то свои специфические виды внебюджетной деятельности.

3В настоящее время приобретение ценных бумаг на доходы от самостоя-тельной деятельности не разрешается.

248

7.4. Внебюджетное финансирование образовательногоучреждения

Конечно, на практике отдельное образовательное учреждениене сможет осуществлять все виды деятельности для получениядоходов. Тем более, если речь идет об общеобразовательной шко-ле или детском дошкольном учреждении. Однако для обеспече-ния бесперебойного функционирования учебного заведения в частивнебюджетной деятельности в разрешении на открытие лицевогосчета все необходимые или даже потенциально необходимые видыдеятельности должны быть предусмотрены.

7.4. Внебюджетное финансированиеобразовательного учреждения

Доходы от внебюджетной деятельности находятся в самосто-ятельном распоряжении образовательного учреждения. Расходо-вать их, следовательно, образовательное учреждение может само-стоятельно. Считается, что эти средства могут использоваться чутьли не ”как угодно“ и в первую очередь на возмещение недостаткабюджетного финансирования. Особенно много на эту тему былосказано и написано в период бюджетного дефицита (см., напри-мер, [154]). Сейчас острота проблемы бюджетного финансированиясущественно снижена, но проблема использования внебюджетныхсредств осталась.

Необходимо сразу же уяснить некоторые важные, даже прин-ципиально важные характеристики внебюджетных доходов.

1. Внебюджетные доходы в подавляющем большинстве случаевявляются платой за оказанные образовательным учреждени-ем услуги, реализованные товары и (или) выполненные рабо-ты (за исключение пожертвований).

2. Внебюджетные средства являются неналоговыми доходамибюджета и могут расходоваться только в порядке, предусмот-ренном для бюджетных средств, т. е. по смете, в которой непредусматривается получение прибыли.

3. Полученные доходы должны в первую очередь возмещатьпонесенные образовательным учреждением затраты на осу-ществление деятельности, в результате которой эти доходыбыли получены. Невозмещенные затраты означают убыток.

249


4. Выручка от реализации образовательным учреждением то-варов, работ или услуг является объектом обложения нало-гом на добавленную стоимость (наличие льгот не исключаетуплаты налога).

5. Прибыль, полученная образовательными учреждениямипо итогам осуществления внебюджетной деятельности, можетиспользоваться ими самостоятельно только после уплатыналога.

Следовательно, получение и расходование доходов от внебюд-жетной деятельности может осуществляться только в определен-ном порядке, который можно предствить в виде схемы на рис. 7.2.

Производство услуг,товаров, работ

Реализация услуг,товаров, работ

Доход

Распределениедохода

Возмещение издержекпроизводства и

реализации

Прибыль

Уплата налога Самостоятельноераспоряжение

Рис. 7.2. Получение и распределение доходов от внебюджетнойдеятельности

Производство и реализация услуг, товаров и работ со всей оче-видностью требует определенных затрат. Полученный доход, сле-довательно, должен быть распределен на три основных составляю-щих: уплата налога на добавленную стоимость, возмещение издер-

250


жек и прибыль. Прибыль в свою очередь распределяется на сум-му налога на прибыль и прибыль, остающуюся в самостоятельномраспоряжении образовательного учреждения. В общем виде схе-ма повторяет распределение дохода в коммерческой организации,что, в общем, и должно быть. Специфика отрасли образования со-стоит однако в том, что в рамках образовательного учрежденияосуществляются одновременно и во взаимодействии некоммерче-ская (финансируемая из бюджета) и коммерческая деятельностипри наличии ограничений общего характера:

• отсутствие цели извлечения прибыли и, соответственно, от-сутствие ее отражения в финансовых планах;

• невозможность использования бюджетных средств для ком-пенсации затрат по внебюджетной деятельности;

• необходимость совместного согласованного ”участия“ бюд-жетных и внебюджетных средств в возмещении затрат обра-зовательного учреждения, понесенных в процессе осуществ-ления им своей деятельности.

Первые два ограничения вопросов обычно не вызывают: односледует из законодательства, а второе — тоже и к тому же отраже-но в подзаконных актах. Насчет третьего ограничения следует датьнекоторые пояснения. Дело в том, что образовательное учреждениеявляется единым комплексом, осуществляющим различные видыдеятельности. Для обеспечения их осуществления оно несет неко-торый объем расходов, часть из которых обусловлены содержаниемэтих видов деятельности и пропорциональны их объемным пока-зателям (условно переменные расходы), а часть — не зависят (илизависят не прямо) от объемов работ, а определяются физическимихарактеристиками учреждения как объекта (условно постоянныерасходы). И те и другие расходы должны покрываться за счет до-ходов, причем как бюджетных, так и внебюджетных. Первые рас-ходы можно посчитать прямо, отдельно по каждому виду деятель-ности, а вот вторые следует считать в целом по учреждению ираспределять по видам деятельности, ”накладывая“, добавляя ихв качестве ”довеска“ к прямым расходам. Отсюда и их название —накладные расходы. Варианты такого распределения могут бытьразными, но, как правило, распределение осуществляется пропор-

251


ционально объему работ в стоимостном выражении. Поэтому и ис-пользуется выражение ”накладные расходы— столько-то процен-тов“ (от расчетной стоимости работы).

Теперь рассмотрим процесс осуществления внебюджетной дея-тельности, получения и распределения образовательным учрежде-нием дохода для определения необходимых для этого условий илитребований к его организации (рис. 7.3).

Осуществление образовательным

учреждением внебюджетной деятельности

A0

Финансовыйрезультат

Условия осуществлениявнебюджетной деятельности

Ресурсы, необходимыедля осуществления

внебюджетной деятельности

Внебюджетныесредства

1

x08/08/07Срок исп.: СодержанинАВТОР:ПРОЕКТ

ДАТАВерс.

Заказчик Дата

P.

Рис. 7.3. Процесс осуществления образовательным учреждениемвнебюджетной деятельности

Общая схема предельно проста. Внебюджетные средства посту-пают в некий механизм осуществления внебюджетной деятельно-сти и превращаются там в финансовый результат, в котором об-разовательное учреждение заинтересовано. Для того, чтобы пра-вильно понимать содержание этого процесса, необходимо выявитьего этапы, отражающие последовательное преобразование внебюд-жетных средств в финансовый результат, и определить необходи-мые организационные условия их осуществления. Для этого об-щая схема процесса декомпозируется, т. е. разделяется на элементы(рис. 7.4). Следует отметить, что каких-либо специальных подхо-дов или методов этот процесс не требует, да они и не разработа-ны. Декомпозиция осуществляется на основе в первую очередь зна-ния содержания исследуемого процесса. В нашем случае — с учетомвсех указанных выше условий и ограничений при осуществленииобразовательным учреждением внебюджетной деятельности.

252


C1

Условия осуществлениявнебюджетной деятельности

M1 Ресурсы, необходимыедля осуществлениявнебюджетной деятельности

O1

Прибыльпосле уплаты

налогов

I1

Внебюджетныесредства

Разработка и корректировка

сметы внебюджетных

доходов и расходовA1

Процесс осуществления внебюджетной деятельности A2

Распределение доходов от

внебюджетной деятельности

A3

Осуществление взаимоотношений

с налоговой системой

A4Налоги

уплаченные

Утвержденнаясмета

Фактическиерасходы Возмещение

расходов

Корректировкасметы

Порядок разработкисметы

Порядок осуществлениявнебюджетнойдеятельности

Порядокраспределениядоходов

Порядок оформленияналоговых отношений

Доход

Порядокраспоряженияприбылью

2

x09/08/07Срок исп.: СодержанинАВТОР:ПРОЕКТ

ДАТАВерс.

Заказчик Дата

P.Рис. 7.4. Этапы осуществления образовательным учреждениемвнебюджетной деятельности

Схема иллюстрирует четыре основных этапа процесса получе-ния и распределения доходов вуза от внебюджетной деятельности.

1) Планирование — разработка сметы доходов и расходов вне-бюджетных средств — обязательный элемент организациивнебюджетного финансирования. Смета разрабатывается иутверждается до начала осуществления внебюджетной дея-тельности. Утвержденная смета представляется в казначей-ство, в котором находится лицевой счет учебного заведенияпо учету операций с внебюджетными средствами. При рас-хождении фактических доходов и расходов с запланирован-ными в смету в обязательном порядке вносятся соответству-ющие изменения. Если этого не сделать, то расходование вне-бюджетных средств может быть приостановлено казначей-ством до внесения изменений в смету.

2) Процесс осуществления внебюджетной деятельности. Без это-го процесса внебюджетные доходы не могут быть получены.В данном случае речь не идет о пожертвованиях, хотя и дляих получения какая-то деятельность необходима.

3) Распределение доходов от внебюджетной деятельности —важная составная часть описываемого процесса, поскольку

253


связана с движением средств внутри образовательного учре-ждения, распределением их между подразделениями, возме-щением расходов, понесенных в ходе осуществления внебюд-жетной деятельности, распределением накладных расходов,определением сумм налогов, оформлением документов дляприменения налоговых льгот и др.

4) Осуществление расчетов с налоговой системой можно былобы и не выделять в качестве отдельного ”подпроцесса“. В дан-ном случае ставилась задача показать, что без выполненияэтой операции финансовый результат внебюджетной деятель-ности не может быть получен. Если даже налоги платить ненужно (такое тоже возможно), то и этот вариант должен бытьсоответствующим образом документально оформлен, урегу-лированы отношения с налоговой системой.

Еще раз отметим, что схема иллюстрирует осуществление вне-бюджетной деятельности с точки зрения получения финансовогорезультата. Но с другой стороны, осуществление этой деятельно-сти как раз и направлено на получение дохода. К тому же схемапоказывает наличие и второго финансового результата — налогов,в получении которых должно быть заинтересовано государство.Разумеется, каждый этап может быть представлен в виде после-довательности еще более мелких этапов вплоть до отдельных опе-раций, в этом и состоит содержание примененного в данном случаеподхода — анализа и моделирования процесса осуществления вне-бюджетной деятельности, называемого ”анализ бизнес-процессов“.

Хочется обратить внимание на два важных обстоятельства, так-же отраженных на схеме, но в обобщенной форме без необходимойдетализации (вследствие экономии места).

1. Как и весь процесс осуществления внебюджетной деятельно-сти, каждый представленный на схеме этап требует ресурсно-го обеспечения, структура и объемы которого определяютсясодержанием этого этапа.

2. Каждый этап в рамках процесса требует нормативно-методи-ческого обеспечения, т. е. установления условий его осуществ-ления в рамках единого процесса осуществления внебюджет-ной деятельности.

254


Необходимость ресурсного обеспечения любого процесса пред-ставляется по меньшей мере очевидной. Но, как ни странно, обэтом часто забывают. Особенно когда дело касается внебюджетнойдеятельности.

В этом смысле схема является очень полезной, поскольку позво-ляет представить, для какого вида деятельности ресурсы необходи-мы, какие именно ресурсы и в каких объемах с тем, чтобы в даль-нейшем определить необходимые для этого финансовые затратыи заложить их в смету. Кроме того, такое представление позволя-ет ”вписать“ эти виды деятельности в структуру образовательногоучреждения. В упрощенном варианте структура потребности в ре-сурсах может быть представлена следующим образом (табл. 7.5).

Таблица 7.5. Ресурсное обеспечение осуществления внебюджетнойдеятельности

Этап Необходимые ресурсы

Разработка сметы внебюд-жетных доходов и расходов • труд работников, осуществляющих

данную деятельность;• необходимые материалы;• услуги;• содержание помещений, в которых

осуществляется деятельность;• и т. д.

Осуществление внебюджет-ной деятельностиРаспределение доходов отвнебюджетной деятельностиОсуществление расчетов сналоговой системой

И все необходимые ресурсы должны быть качественно и количе-ственно определены и учтены, а в смете доходов и расходов преду-смотрены средства для их оплаты. Чем точнее это будет сделано ичем лучше обосновано, тем меньше вопросов возникнет и у прове-ряющих субъектов, и у работников образовательного учреждения,которые должны будут взять на себя дополнительную нагрузку всвязи с осуществлением внебюджетной деятельности вместе с бюд-жетной.

Для того чтобы весь процесс внебюджетной деятельностифункционировал правильно и не вызывал дополнительных вопро-сов, он должен соответствовать действующему законодательству,подзаконным актам и быть соответствующим образом оформленнеобходимыми решениями в пределах компетенции образователь-ного учреждения. Следует иметь в виду, что ”самостоятельное рас-

255


поряжение“, о котором упоминается в связи с внебюджетны-ми средствами, означает ”самостоятельное принятие решений“о распоряжении этими средствами. А раз решения должны при-ниматься, то должен быть установлен порядок их принятия: ктопринимает, куда могут быть направлены средства, какова проце-дура принятия, как оформляется решение и т. д. Представленнаясхема позволяет составить представление о том, какой круг вопро-сов должен решаться этими документами.

В общем, это видно из основных этапов процесса осуществле-ния внебюджетной деятельности. В данном случае речь не идето конкретном содержании этих документов. Более того, их составтакже может отличаться от приведенной структуры. Важно, чтодля нормальной организации внебюджетной деятельности должныбыть приняты решения, как минимум, по следующим вопросам:

1) в уставе образовательного учреждения должны быть указа-ны те виды внебюджетной деятельности, которые может осу-ществлять учреждение;

2) должен быть установлен порядок разработки сметы доходови расходов по внебюджетной деятельности;

3) должно быть разработано и утверждено положение о порядкеосуществления внебюджетной деятельности в образователь-ном учреждении;

4) должен быть определен порядок распределения доходов отвнебюджетной деятельности, в том числе отражающий уста-новленные ограничения;

5) в положении об оплате труда и стимулировании работниковобразовательного учреждения должны быть предусмотренывыплаты работникам за участие в осуществлении внебюджет-ной деятельности;

6) должен быть установлен порядок оформления документовдля взаимодействия с налоговой системой в части внебюд-жетной деятельности и т. д.

Вот после выполнения указанных требований и принятия необ-ходимых для этого решений будет ясно, что:• осуществляемая образовательным учреждением внебюджет-

ная деятельность является уставной;

256


• смета доходов и расходов разрабатывается, утверждается икорректируется;

• доходы от внебюджетной деятельности распределяются обос-нованно;

• ресурсы, расходуемые на осуществление внебюджетной дея-тельности, учтены верно;

• труд работников, осуществляемых внебюджетную деятель-ность, оплачен в соответствии с принятым порядком;

• все необходимые документы, подтверждающие принятие ре-шений по указанным направлениям, приняты в рамках правобразовательного учреждения и в соответствии с уставом.

После этого можно получить прибыль и самостоятельно распо-рядиться ею.

Важно и то, что самостоятельно распорядиться прибылью мож-но также только в соответствии с уставом образовательного учре-ждения и принятыми на его основе положениями (или другими до-кументами) о таком распоряжении полученными средствами. Какправило, такие документы утверждаются советом образовательно-го учреждения, и за их исполнением осуществляется строгий кон-троль. Впрочем, вся финансовая сфера деятельности образователь-ных учреждений является объектом строгого контроля со сторонымногочисленных контрольных и надзорных органов.

В заключение следует отметить, что прибыль, полученная в ре-зультате осуществления образовательным учреждением самостоя-тельной уставной деятельности, может использоваться по несколь-ким направлениям:• для развития внебюджетной деятельности, т. е. расширения

базы для ее осуществления;• для восполнения недостатка бюджетного финансирования,

реинвестирования доходов в обеспечение и развитие образо-вательного процесса в данном образовательном учреждении;

• на цели, не связанные с деятельностью данного образова-тельного учреждения, например в качестве взноса в уставныйфонд иной организации;

• на иные, предусмотренные уставом образовательного учре-ждения цели.

257


Таким образом, самостоятельное распоряжение доходами отвнебюджетной деятельности предполагает определенную организа-цию внебюджетной деятельности, ее всестороннее ресурсное обес-печение и установление порядка осуществления различных видовдеятельности в рамках ее осуществления.

258

Documents

Лекция 7. Внебюджетное финансирование ...ecsocman.hse.ru/data/654/699/1219/lektsii_7.pdf · 2009-04-01 · Лекция 7. Внебюджетное