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Fiche technique – modes de relation entre l’Etat et les collectivités territoriales
1. Décentraliser
Dans le cadre d’une loi de décentralisation, l’Etat peut transférer une de ses compétences à une catégorie de collectivités territoriales.
Conformément à l’article 72-2 de la Constitution, tout transfert de compétences entre l'Etat et les collectivités territoriales s'accompagne de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice. Toute création ou extension de compétences ayant pour conséquence d'augmenter les dépenses des collectivités territoriales doit être accompagnée de ressources déterminées par la loi.
Une décentralisation aboutie est un transfert d’une politique publique, assumé, plaçant la collectivité en situation de pleine responsabilité démocratique, lisible pour le citoyen, sans doublon et sincère financièrement. Sa réussite, c’est-à-dire l’efficacité et l’efficience qui doivent en résulter en termes d’action publique, doit être évaluée, sous le contrôle du Parlement, seul compétent pour déterminer les compétences des collectivités territoriales.
2. Déléguer
L’article L1111-8-1 du CGCT prévoit la possibilité pour l’Etat, sauf lorsque sont en cause des intérêts nationaux, de déléguer par convention à une collectivité territoriale ou à un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre qui en fait la demande l'exercice de certaines de ses compétences.
Les compétences déléguées sont exercées au nom et pour le compte de l'Etat, qui demeure compétent pour définir le cadre d’intervention des collectivités délégataires. Elles ne peuvent habiliter les collectivités territoriales et les établissements publics concernés à déroger à des règles relevant du domaine de la loi ou du règlement. Une collectivité territoriale qui exerce une compétence par délégation ne peut à son tour la déléguer.
Une illustration de délégation a été mise en œuvre par le décret du 30 décembre 2015, par lequel l’Etat a délégué à la région Bretagne ses compétences en matière culturelle, dans le domaine du soutien aux filières du livre, du cinéma ainsi que du patrimoine culturel immatériel. Un autre exemple concerne les missions d'animation et de concertation dans le domaine de la gestion et de la protection de la ressource en eau et des milieux aquatiques à des régions, sur un fondement législatif spécifique, figurant dans le code de l’environnement. La Bretagne et Grand-Est exercent ces missions. Certains départements ont par ailleurs choisi d’exercer par délégation la compétence en matière de vaccination et de dépistage du cancer, lorsque cette compétence a été re-centralisée en 2005.
3. Contractualiser
L’Etat peut aussi mettre en œuvre une contractualisation avec les collectivités territoriales afin de les inciter à s’investir dans certains champs de leurs propres compétences, en cohérence avec les orientations portées par le gouvernement dans le cadre de politique nationale. L’Etat et les collectivités territoriales conventionnent librement sur des objectifs à mettre en œuvre par les collectivités ; l’Etat apportant un soutien financier pour compléter leurs actions sur des points spécifiques, qui entrent dans leur champ de compétence sans pour autant être obligatoires, ni porter atteinte à la libre administration de sa compétence par la collectivité.
C’est cette méthode qui a été retenue dans le cadre du plan d’investissement dans les compétences, qui vise à former deux millions de jeunes peu qualifiés ou de demandeurs d’emplois à travers des pactes régionaux d’investissement dans les compétences, conclus avec les régions.
Cette méthode a été également retenue dans le cadre du fonds d’appui aux politiques d’insertion, puis des conventions d’appui à la lutte contre la pauvreté et d’accès à l’emploi, conclues avec les départements au titre de la stratégie nationale de prévention et de lutte contre la pauvreté.
La contractualisation est une modalité souple d’exercice permettant de soutenir ou d’accompagner l’action des collectivités et de partager des objectifs de performance. L’expérience a montré que la réussite d’une contractualisation passe par le respect de bonnes pratiques : caractérisation préalable des territoires permettant de justifier la démarche et définition des objectifs et résultats attendus ; points de vigilance dans la conduite du processus ;adaptation du rôle des différents acteurs.
4. Participer à la gouvernance
Les représentants des collectivités territoriales peuvent enfin être associés à la gouvernance de certaines structures. C’est par exemple le cas en ce qui concerne le conseil national de la caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA), celui-ci regroupe ainsi 52 membres et leurs suppléants, représentant tous les acteurs concernés, dont six représentants des conseils départementaux désignés, ainsi que leurs six suppléants, par l’Assemblée des départements de France.
Fiche technique – l’adaptation du droit aux spécificités locales
I/ La différenciation
A droit constitutionnel constant
Une « différenciation » est d’ores et déjà possible, si elle respecte les principes rappelés par le Conseil d’Etat dans son avis du 21 février 2019 sur le projet de loi relatif aux compétences de la collectivité européenne d’Alsace :
« Dans le cadre constitutionnel actuel, les règles d’attribution des compétences et les règles
d’exercice des compétences sont, en principe, les mêmes au sein de chaque catégorie de
collectivités territoriales. Il n’en résulte pas pour autant que les règles applicables aux
compétences des collectivités territoriales doivent être identiques pour toutes les collectivités
relevant de la même catégorie. Le principe constitutionnel d’égalité, applicable aux
collectivités territoriales « ne s'oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des
situations différentes, ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général pourvu
que, dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport avec
l'objet de la loi qui l'établit (…) » (Conseil constitutionnel, décision n° 91-291 DC du 6 mai
1991). […]
A cet égard, il convient de distinguer, d’une part, l’attribution de compétences particulières et,
d’autre part, leur mode d’exercice.
S’agissant de l’attribution des compétences, la loi ne peut attribuer des compétences différentes
à des collectivités territoriales d’une même catégorie, que pour des raisons d’intérêt général
ou pour des motifs tirés d’une différence de situation, dans le cadre de transferts limités et
précisément identifiés.
L’application de règles différentes à l’exercice des compétences de collectivités de la même
catégorie est largement admise, sans qu’il soit pour autant porté atteinte au principe
d’égalité. »
À cadre constitutionnel constant, il est donc possible d’attribuer par la loi des compétences spécifiques à une collectivité territoriale, et d’en adapter les modalités d’exercice, sous réserve que ces deux modalités de « différenciation » correspondent à un motif d’intérêt général, ou qu’elles soient justifiées par l’existence d’une spécificité inhérente à la situation de la collectivité territoriale.
Comme l’a rappelé le Conseil d’Etat dans son avis n° 393651 du 7 décembre 2017, une telle « différenciation des compétences » doit respecter les exigences constitutionnelles découlant des principes d’égalité et de libre administration des collectivités territoriales.
Ainsi, l’attribution par la loi de compétences différentes à des collectivités territoriales d’une même catégorie est possible, dans le cadre constitutionnel actuel, si :
- les compétences attribuées spécifiquement à une catégorie de collectivités territoriales, dont le nombre devra nécessairement être limité, sont identifiées avec précision, de sorte que le principe selon lequel les collectivités territoriales d’une même catégorie sont soumises à un même statut soit respecté ;
- elle ne porte pas atteinte aux conditions essentielles d’exercice d’une liberté publique ou d’un droit constitutionnellement garanti ;
- les compétences sont attribuées à l’échelon propre à permettre une mise en œuvre meilleure et plus efficace, au meilleur coût ;
- les compétences sont attribuées avec l’accord des collectivités territoriales concernées ;- les compétences transférées font l’objet d’une compensation financière lorsqu’elles ont
pour conséquence d’accroître les charges des collectivités territoriales.
Avec la révision de la Constitution envisagée par le Gouvernement
Une modification de l’article 72 de la Constitution serait nécessaire pour introduire un « droit à la différenciation » entre collectivités territoriales, permettant à certaines d’entre elles, d’une part, d’exercer des compétences différentes de celles qu’exercent les collectivités territoriales de la même catégorie et, d’autre part, d’appliquer des règles différentes à l’exercice des compétences, sans qu’il leur soit nécessaire, dans les deux cas, de justifier d’une différence objective de situation.
Il s’agirait tout d’abord de permettre que certaines collectivités territoriales exercent des compétences, en nombre limité, dont ne disposent pas l’ensemble des collectivités de la même catégorie. De la sorte, une commune, un département ou une région pourra intervenir dans un domaine que les autres communes, départements ou régions ne pourront pas exercer, pour tenir compte des spécificités de cette collectivité territoriale et des enjeux qui lui sont propres.Sans préjuger des choix que le Gouvernement et le Parlement pourraient faire ultérieurement,dans le cas où l’article 72 de la Constitution serait modifié pour autoriser des collectivités territoriales à exercer des compétences dont ne disposent pas l’ensemble des collectivités de la même catégorie, la loi pourrait, par exemple, permettre que l’ensemble des compétences relatives aux collèges et aux lycées soit confié soit aux départements, soit à la région en fonction des enjeux locaux et de la volonté des collectivités concernées, dès lors qu’il s’agit d’une même mission de construction, d’équipement et de fonctionnement d’établissements du second degréet d’accueil, de restauration et d’hébergement des élèves du second degré.
Parallèlement, s’agissant de la différenciation des règles relatives à l’exercice des compétences, serait également ouverte la possibilité pour les collectivités territoriales et leurs groupements de déroger pour un objet limité, lorsque la loi ou le règlement l’ont prévu, aux dispositions législatives ou réglementaires qui régissent leurs compétences. Cette dérogation pourra intervenir, le cas échéant, après l’expérimentation déjà prévue aujourd’hui au quatrième alinéa de l’article 72 de la Constitution. A son issue, la disposition pourra être maintenue de manière pérenne dans la collectivité territoriale expérimentatrice ainsi que, le cas échéant, dans d’autres collectivités locales le demandant.
II/ L’expérimentation
A droit constitutionnel constant
Il existe, depuis la loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l’organisation décentralisée de la République, deux types d’expérimentation inscrits dans la Constitution. Aux termes de l’article 37-1 de la Constitution « la loi et le règlement peuvent comporter, pour un
objet et une durée limités, des dispositions à caractère expérimental ». Cette expérimentation s’inscrit dans la possibilité reconnue de longue date par le Conseil constitutionnel pour un pouvoir normatif d’édicter provisoirement une norme différente, ne s’appliquant qu’à un échantillon (CC, 28 juillet 1993, n° 93-322 DC).
En outre, conformément aux dispositions du quatrième alinéa de l’article 72 de la Constitution, les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent « lorsque, selon le cas, la loi ou le
règlement l’a prévu, déroger à titre expérimental et pour un objet et une durée limités, aux
dispositions législatives et réglementaires qui régissent l’exercice de leurs compétences », dans les conditions prévues par les articles LO. 1113-1 à LO. 1113-7 du code général des collectivités territoriales (CGCT) créés par la loi organique n° 2003-704 du 1er août 2003 relative à l’expérimentation par les collectivités territoriales.
La collectivité expérimentatrice doit agir dans le respect des règles de compétences. Ainsi, le recours à l’expérimentation ne doit porter que sur ce qui relève du pouvoir réglementaire de cette collectivité, lequel s’exerce dans les bornes des compétences qui sont dévolues à cette collectivité par la loi.
L’expérimentation doit avoir un objet limité, c’est-à-dire que la loi ou le règlement doivent définir de manière suffisamment précise son objet et ses conditions de mise en œuvre.
La limitation de sa durée est inhérente à l’expérimentation. L’article LO. 1113-1 du CGCT fixe ainsi la durée maximale des expérimentations de l’article 72 à cinq ans, qui peut être prolongée à l’expiration de ce délai jusqu’à trois ans, en application de l’article LO. 1113-6 de ce même code.
L’expérimentation ne peut enfin déroger que de manière limitée au principe d’égalité. La mesure expérimentée sur l’échantillon doit être conforme, dans le périmètre testé, à toutes les normes constitutionnelles, y compris le principe d’égalité : il n’est pas possible d’expérimenter une mesure qui, si elle était généralisée, violerait le principe d’égalité.
A son issue, le choix doit être fait entre l’abandon de l’expérimentation, ou bien la généralisation des mesures prises à titre expérimental, conformément aux dispositions de l’article LO. 1113-6 du CGCT.
Les évolutions envisagées à droit constitutionnel constant
L’étude du Conseil d’Etat rendue à l’été 2019 révèle un nombre important d’expérimentations menées au titre de l’article 37-1 de la Constitution, avec 153 expérimentations en cours, dont près d’une trentaine intéressent les collectivités locales. Toutefois, seulement quatre expérimentations menées au titre de l’article 72 de la Constitution ont été recensées.
Le Conseil d’Etat préconise d’améliorer le cadre méthodologique de la conception, de la conduite et de l’évaluation des expérimentations. Il propose également d’affirmer les stratégies ministérielles de développement et de soutien aux expérimentations et de favoriser l’initiative des collectivités territoriales en matière d’expérimentation.
Au sujet des expérimentations de l’article 72, le Gouvernement est favorable à plusieurs des propositions du Conseil d’Etat, qui nécessitent une révision de la loi organique n° 2003-704 du 1er août 2003 :
- l’entrée dans l’expérimentation serait facilitée, par la suppression du mécanisme actuel d’autorisation de chaque collectivité candidate, qui prévoit que la demande de participation à l’expérimentation, par une délibération transmise au représentant de l’Etat puis adressée par celui-ci, accompagnée de ses observations, au ministre chargé des collectivités territoriales, doit être autorisée par le Gouvernement par décret en Conseil d’Etat. Une collectivité entrant dans le champ de l’expérimentation autorisée
par la loi ou le décret pourrait décider d’y participer par une simple délibération prise en ce sens et transmise au représentant de l’Etat ;
- les issues possibles à l’expérimentation seraient enrichies de deux possibilités, que le droit actuel n’interdit pas mais qui ne sont pas expressément prévues par l’article LO. 1113-6 du CGCT : d’abord, celle de généraliser la mesure expérimentée à seulement une partie des collectivités territoriales, dans la mesure où ces dernières se trouveraient dans une différence objective de situation ; ensuite, la possibilité pour la loi ou le règlement d’être revus, dans le sens d’une simplification du droit et de l’attribution de responsabilités et de marges de manœuvre plus importantes au pouvoir réglementaire local (cf. III).
Avec la révision de la Constitution envisagée par le Gouvernement
Il serait possible, à l’issue de la révision de la Constitution envisagée par le Gouvernement, d’ajouter une nouvelle issue de l’expérimentation, s’ajoutant aux deux nouvelles issues rendues explicites par la modification de la loi organique du 1er août 2003 présentée ci-dessus, qui consisterait à ne maintenir la mesure expérimentale que dans la collectivité territoriale expérimentatrice et, le cas échéant, celles le demandant, sans avoir à justifier une différence objective de situation.
A titre d’exemple, la loi n° 2007-1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat, complétant les dispositions de l’article 142 de la loi n° 2006-1666 du 21 décembre 2006 de finances pour 2007, a instauré, à titre expérimental, le revenu de solidarité active (RSA) dans certains départements, afin « d’assurer l’augmentation des ressources d’'une
personne bénéficiaire d’un minimum social qui prend ou reprend un travail, exerce ou accroît
son activité afin d'atteindre un revenu garanti qui tient compte des revenus d’activité
professionnelle et des charges de famille ». D’abord expérimenté dans 34 départements dans des conditions fixées par décret, le RSA a ensuite été généralisé par la loi n° 2008-1249 du
1er décembre 2008. Sans préjuger des choix que le Gouvernement et le Parlement pourraient faire ultérieurement, la révision de la Constitution envisagée par le Gouvernement permettrait d’autoriser, sur un fondement législatif, des départements à adapter les règles relatives au versement du RSA, d’abord à titre expérimental puis de manière pérenne.
Ainsi, l’expérimentation conduite dans un cadre constitutionnel révisé permettrait unedifférenciation des règles relatives à l’exercice des compétences, dans la mesure où les dérogations aux normes législatives ou réglementaires pourraient être, à l’issue de l’expérimentation, pérennisées dans le seul ressort des collectivités territoriales expérimentatrices et de celles qui le demandent.
III/ La dévolution du pouvoir réglementaire local
Aux termes de l’article 72, alinéa 3, de la Constitution : « Dans les conditions prévues par la
loi, les collectivités territoriales (...) disposent d'un pouvoir réglementaire pour l'exercice de
leurs compétences. » Cette mention a été introduite par la révision de 2003 pour consacrer la jurisprudence du Conseil Constitutionnel et du Conseil d’Etat.
La source du pouvoir réglementaire des collectivités territoriales
La jurisprudence a reconnu aux collectivités la capacité à prendre les mesures réglementaires liées à l’organisation de leur service public, par exemple pour organiser le droit de grève en l’absence de dispositions législatives (Conseil d’État, 9 juillet 1965, Pouzenc) ou à la gestion de leur domaine.
Le Conseil d’Etat précise que « le pouvoir réglementaire des collectivités territoriales n’est pas
inconditionné. Il s’exerce dans les bornes d’une compétence définie par la loi et doit avoir un
fondement législatif. Cette double limitation est imposée par l’article 34 de la Constitution aux
termes duquel : « la loi détermine les principes fondamentaux (...) de la libre administration
des collectivités territoriales, de leurs compétences et de leurs ressources » (avis d’Assemblée générale du 15 novembre 2012).
Il serait contraire aux articles 21 et 72 de la Constitution de confier aux collectivités territoriales le soin de fixer des règles d’application d’une législation étrangère aux compétences locales, et ce, alors même que cette législation ne serait pas sans incidence sur leur fonctionnement ou sur l’exercice de leurs compétences ou sur la vie locale.
Ainsi, eu égard aux exigences constitutionnelles, l’exercice d’un pouvoir réglementaire par les collectivités locales devra être le plus souvent explicitement prévu par la loi et assorti par celle-ci de l’encadrement approprié.
Ce pouvoir réglementaire peut cependant résulter également implicitement des dispositions législatives attributives d’une compétence ou aménageant une compétence déjà attribuée. Un pouvoir réglementaire non expressément prévu peut-être ouvert par le législateur. Les exemples pratiques sont nombreux : une commune, compétente pour gérer une cantine scolaire ou une piscine, a, par voie de conséquence, qualité pour en règlementer l’accès : horaires, tarifs, etc., que la loi l’y habilite expressément ou non.
Les limites
Son extension relève du domaine de la loi, dans les limites suivantes :
- ne pas conférer aux collectivités des attributions dans une matière relevant du domaine de la loi ;
- ne pas intéresser les conditions essentielles de mise en œuvre des libertés publiques ;- ne pas provoquer une rupture du principe d’égalité. En pratique, la limite tenant au
principe d’égalité est souple. Les taux des impôts locaux, les règles d’urbanisme, varient à des degrés considérables d’une commune à l’autre sans qu’il s’ensuive aucune question quant à la constitutionnalité des facultés ainsi ouvertes par le législateur ;
- respecter les compétences des autres collectivités, égales, en droit. Appliqué par exemple aux schémas régionaux prescriptifs, ces derniers ne sont opposables aux actes des autres collectivités que par des liens de prise en compte (souple) ou de compatibilité (plus contraignant) et non par un lien, très fort, de conformité ; le degré de détail des dispositions du schéma est limité ; le schéma est approuvé par arrêté du représentant de l’Etat dans la région ;
- respecter le pouvoir réglementaire du Premier ministre : si ce dernier ne peut intervenir dans les domaines afférents à la compétence des collectivités territoriales que s’il y est habilité par le législateur, les règles fixées par les collectivités territoriales doivent respecter, le cas échéant, le cadre fixé par ledit décret. Si la loi ne prévoit aucun décret d’application, les collectivités peuvent arrêter elles-mêmes les règles qu’appelle l’exercice d’une compétence confiée par elle, dans la mesure toutefois où aucune disposition d’ordre national n’est nécessaire. En revanche, si une mesure d’ordre national est nécessaire mais non prévue par la loi, le Premier ministre reste seul fondé à intervenir.
AIDES À LA PIERRE-
I/ Objectifs de la politique publique
Ces aides financières sont destinées à : - la production (construction et acquisition), la réhabilitation et la démolition des logements
locatifs sociaux ainsi que la création de certains types de places d’hébergement ; - l’amélioration de l’habitat privé.
Leurs objectifs sont les suivants : - social, puisqu’elles visent à réduire le niveau de loyer afin de solvabiliser les ménages les plus
fragiles, ainsi que d’améliorer les conditions de logements. - de transition énergétique, en contribuant à moderniser le parc de logements, - d’équité territoriale, par une juste répartition des aides en fonction des besoins, - et plus largement d’amélioration du cadre de vie par l’amélioration de l’habitat (lutte contre
l’habitat indigne ; accessibilité).
II/ Répartition des compétences
Les aides à la pierre, hors ANRU, reposent essentiellement sur deux établissements publics : (A) Le
Fonds national des aides à la pierre (FNAP), créé en 2016, est chargé de contribuer au financement
des opérations de développement, d'amélioration et de démolition du parc de logements locatifs
sociaux. (B) L'Agence nationale de l'habitat (Anah), met en œuvre la politique nationale
d’amélioration du parc de logements privés existant.
Les aides à la pierre pour le parc social (A) et le parc privé (B) financent des interventions de nature
sensiblement différentes suivant la nature, publique ou privée, du parc de logement. Les aides de
l’ANAH se concentrant sur la rénovation des logements..
A) Pour le FNAP
1) Le conseil d'administration du FNAP, en votant son budget, décide de la répartition des enveloppes et des objectifs régionaux. Trois collèges le composent :
o Cinq représentants de l'État, o Cinq représentants du domaine du logement social, o Cinq représentants du Parlement et des collectivités territoriales, dont un député
et un sénateur et trois représentants de l’AdCF, l'ADF et de France urbaine.
2) La répartition infra-régionale est assurée par les préfets de région, après une validation en CRHH par les partenaires locaux. Elle s’appuie sur l'analyse de la DREAL, qui est le responsable de budget opérationnel de programme (BOP) du programme 135 délégué au niveau régional.
3) Le préfet élabore ensuite un projet de répartition détaillée entre les territoires de gestion, qui sont de deux sortes :
o Des EPCI ou des départements ayant signés une convention de délégation de gestion des aides la pierre,
o Des DDT(M) dans les territoires où une convention de délégation n'a pas été conclue.
B) Pour l’ANAH
Les principes de gestion sont proches des crédits du FNAP, puisque le même principe de délégation et répartition est mis en place.
La convention de délégation concerne donc à la fois la délégation de la gestion des aides attribuées
par l’Anah pour l'habitat privé et celle des aides attribuées par le FNAP pour le logement social.
Depuis la loi du 13 août 2004, les EPCI et les conseils départementaux peuvent demander à gérer
les aides à la pierre de l’État. Cette faculté a été accrue par les lois MAPTAM et NOTRe en faveur des
EPCI. Cette délégation engage juridiquement l’État délégant et la collectivité délégataire pour six
années renouvelables dans le cadre d’une convention - conclue sur la base d’un programme local de
l’habitat (PLH) exécutoire lorsqu’elle concerne un EPCI.
Lors de la convention de délégation, les délégataires peuvent opter pour laisser l'instruction des
dossiers à la charge des services déconcentrés de l’État, éventuellement différenciée entre parc
public et parc privé ; c'est le cas dans plus de 70% des cas de délégation. Le paiement des aides
relève dans tous les cas de la responsabilité du délégataire et de son comptable.
Compte tenu des grandes différences en matière d’intervention et de public cible entre les deux
aides, leur délégation doit pouvoir être traitée séparément
III/ Diagnostic de la situation actuelle
Au 1er janvier 2019, 110 collectivités ou groupements ont signé une convention de délégation (83
EPCI et 27 départements, dont Paris). Ce nombre est assez stable depuis 2007, en légère baisse ces
dernières années, essentiellement du fait des recompositions intercommunales et de la création des
métropoles.
Plusieurs rapports permettent de dresser, au regard de la grille de lecture énoncée par le Président
de la République (responsabilité, lisibilité et financement), un constat partiel sur la gestion et la
gouvernance des aides à la pierre :
- Le rapport du sénateur Philippe DALLIER, fait au nom de la commission des finances, sur la
répartition et l’utilisation des aides à la pierre (octobre 2018)
- Le rapport de la Cour des comptes sur la délégation des aides à la pierre (2011)
A) Lisibilité
Le rapport DALLIER constate que la gestion des aides à la pierre doit encore « se rapprocher des
territoires ». Par exemple, les délégations avec instruction par l’État sont en pratique susceptibles de
constituer des doublons, le délégataire assurant lui-même une « pré-instruction ». Cette organisation
n'est donc rationnelle ni pour les services du délégataire, ni pour ceux de l'administration
déconcentrée. Outre le doublon au sein des administrations, il s'agit aussi d'un surcroît de travail et
de complexité pour les bailleurs, qui doivent porter leurs dossiers devant le délégataire d'une part, et
devant l'administration départementale de l’État d'autre part lorsque celle-ci assure l'instruction. A
minima, la décision finale revenant au délégataire, la fluidité des circuits d’instruction et de signature
est complexifiée. Ces délégations partielles sont de plus en plus évitées et converties en délégations
totales depuis quelques années.
B) Financement
La montée en puissance d'intercommunalités ayant compétence pour l'élaboration des PLUi et PLH
leur donne désormais vocation à reprendre, dans bien des cas, les responsabilités auparavant
assumées par les services de l'État.
C) Responsabilité démocratique et proximité
Il demeure une interrogation sur la nature d’attribution de la gestion des aides à la pierre. Si le
dispositif législatif actuel prévoit seulement que soit délégués aux EPCI et aux départements cette
compétence, un scénario de décentralisation plus complète de ce bloc, en incluant éventuellement
un ensemble de politiques sociales du logement, à une strate de collectivités/EPCI pourrait
également être proposé à la concertation.
D) Enjeux de transition
La Cour des comptes fait remarquer que, si la délégation est un processus complexe, « il est en
pratique largement irréversible : la refonte de l'administration déconcentrée et la réduction
concomitante des moyens humains et des compétences techniques de l'État rendent difficilement
envisageable le retour à la situation antérieure dans les zones où des délégations ont été conclues.
L'ampleur de la réforme conduit d'ailleurs à s'interroger sur la capacité de l'État à continuer
d'exercer, dans les zones qui restent sous sa gestion directe, les compétences ailleurs déléguées. »
IV/ Comment améliorer l’atteinte des objectifs ? Faut-il différencier le traitement des aides à la pierre pour le parc social de celles du parc privé ?
Contractualisation
De nouvelles collectivités locales sont-elles volontaires pour engager une nouvelle génération de délégations ? Cette délégation porterait sur l’instruction et la décision d’attribution des aides à la pierre dans le parc social et reposerait sur l’atteinte d’objectifs préalablement contractualisés avec l’Etat concernant la construction, la démolition et la réhabilitation du parc social.
Décentralisation
Peut-on imaginer le passage à un véritable transfert de compétence, et non d'une simple convention de délégation ? Quelle articulation faudrait-il alors prévoir avec l’article 55 de la loi SRU qui reconnaît aux préfets, dans le cadre de l’exercice du droit de préemption, la faculté de mobiliser des aides à la pierre au bénéfice de l’opération faisant l’objet de la préemption ?
Selon quelles modalités peut-on envisager cette décentralisation, notamment financières mais aussi du point de vue de l’atteinte globale d’objectifs de solidarité ? Et dans cette hypothèse, il convient de noter que le transfert porterait à la fois sur les aides à la pierre et l’attribution des logements sociaux, en particulier le DALO.
Quel niveau de collectivités pourrait se voir confier cette compétence ?
Différenciation
À défaut d’envisager une décentralisation généralisée, qui n’est pas forcément souhaitée par toutes les collectivités, et alors que les délégations qui forment la référence historique ne forment pas un ensemble homogène, certaines d’entre elles seront-elles intéressées par une approche dans un cadre différencié, afin de servir des stratégies territoriales spécifiques en la matière ? Dans ce cadre, comment intégrer la différenciation dans une démarche orientée vers la performance ?
ÉDUCATION NATIONALE – SANTÉ EN MILIEU SCOLAIRE
I/ Objectifs de la politique publique
La santé en milieu scolaire contribue à la réussite, à l'accueil et l'accompagnement de chaque élève
en fonction de ses besoins spécifiques, liés notamment à sa santé physique ou psychique. Elle
permet de porter un diagnostic sur chaque élève le plus précocement possible.
À ce titre, les médecins de l'éducation nationale sont chargés des actions de prévention individuelle
et collective et de promotion de la santé auprès de l'ensemble des enfants scolarisés dans les
établissements d'enseignement des premiers et seconds degrés (collèges et lycées).
Au-delà des visites médicales et de dépistage obligatoires et des missions de détection et de
signalement, la médecine scolaire assure un certain nombre de compétences actuellement non
prises en charge par des collectivités locales. Par exemple, les décisions d’aménagements pour les
examens nationaux tels le baccalauréat, le contrôle de l’aptitude aux travaux réglementés des élèves
de 15 à 18 ans (indispensable pour l’orientation en lycée professionnel) , les aménagements de
scolarité rendus nécessaires par des situations de handicap (PAI, PAP, …) au moment où se met en
place un « service public de l’école inclusive », de maladie, de phobie scolaire, de harcèlement ou
autres besoins particuliers. »
La loi pour une école de la confiance a fixé des objectifs ambitieux, en lien avec l'abaissement de six à
trois ans de l'âge de l'instruction obligatoire, en réaffirmant l’importance de la visite de la 4ème
année, organisée à l’école par les services de PMI, appuyés par les services de médecine scolaire en
tant que de besoin.
II/ Répartition des compétences
Outre la compétence générale des ARS en matière de santé, l’État exerce la compétence en
matière de santé en milieu scolaire, notamment à travers les bilans de santé.
Les collectivités s’investissent fortement dans le champ de la médecine préventive (hors
médecine scolaire), et en premier lieu les départements :
o Opérationnellement à travers le service de protection maternelle infantile (PMI) et
les centres de planification et d’éducation familiale (CPEF),
o Et par des activités de vaccination et de dépistage (cancers et IST), par voie de
convention conclue avec l’ARS.
III/ Diagnostic de la situation actuelle
D’une part, des zones de recouvrement entre petite enfance et scolarisation existent puisque les
enfants sont dans leur très grande majorité accueillis en école maternelle dès l’âge de trois ans (voire
dès deux ans parfois). Les missions principales de la PMI concernent la prévention médico-sociale, les
bilans de santé et le dépistage des troubles psychiques, psychologiques ou sensoriels de l’enfant. De
fait, les actions en faveur des enfants constituent historiquement le cœur de l’activité des services de
PMI ; elles représentent 59 % des activités de consultations et de visites à domicile. Les services de la
PMI suivent environ 20 % des enfants de 0 à 6 ans.
D’autre part, le rapport Peyron, remis à la ministre des solidarités et de la santé en mars 2019,
souligne le taux de réalisation très modeste des bilans de santé réalisés par l’éducation nationale.
Ce transfert présenterait trois avantages :
Un atout de territorialité et d’impulsion politique ;
Une coordination des acteurs internes (notamment PMI et ASE) permettant une facilitation
du parcours des jeunes ;
Une compétence du département en matière de médecine scolaire trouverait sans nul doute
une cohérence avec ses responsabilités en matière de protection maternelle et infantile.
o Les liens avec la lutte contre la maltraitance et la protection de l’enfance en général
(services de l’aide sociale à l’enfance, missions d’observatoire départemental de
l’enfance en danger) constituent une autre source possible de synergies accrues (la
détection et le signalement sont dans les missions des médecins et des infirmiers
scolaires).
En outre, la médecine scolaire constitue une demande de l’Assemblée des départements de France
(ADF) qui revendique un « bloc de compétence en matière de santé infantile » pour les conseils
départementaux. (Plateforme « New deal départemental », février 2019). Afin de ne pas porter
préjudice à la continuité de la prise en charge de la santé de l’enfant, un scénario de décentralisation
de la santé scolaire s’entendrait :
sur la totalité du champ, médecins et infirmières, y compris donc dans les établissements scolaires, afin de ne pas introduire une nouvelle dichotomie entre santé scolaire dite de secteur et infirmières des établissements,
sur les 1er et 2nd degrés, car un découpage plus ciblé des compétences transférées, centré par exemple sur une délégation du suivi sanitaire scolaire dans les établissements primaires, comporterait des risques non négligeables de dispersion du service de santé scolaire.
Points d’attention :
Un risque d’affaiblissement du lien entre promotion de la santé et les enseignements et
actions éducatives.
Une décentralisation aux départements de la santé scolaire comporterait certains risques de
mise en œuvre du fait de la faible attractivité de ces missions.
o Si la médecine scolaire se singularise depuis de nombreuses années par des vacances
de postes importantes, cette réalité n’est cependant pas spécifique à l’Education
nationale. Des rapports et études montrent que les services de la PMI sont de la
même manière en prise à des difficultés structurelles. Le risque existe qu’une
départementalisation de la médecine scolaire augmente les disparités territoriales de
prise en charge des élèves par rapport aux besoins.
Une décentralisation qui pourrait ne pas rencontrer l’adhésion des personnels concernés
o Les personnels sont attachés au cadre ministériel, et au caractère national de la
politique de santé à l’école, reposant sur des instructions nationales et des médecins
et infirmiers conseillers techniques à tous les échelons du ministère.
IV/ Comment améliorer l’atteinte des objectifs ?
Décentralisation Une décentralisation vers les départements de la médecine scolaire permettrait-elle d’accroitre sa performance grâce à un pilotage départemental ? Selon quelles modalités ? Le transfert des bilans de santé permettrait-il la constitution d’un bloc de compétence « médecine préventive » cohérent au profit des départements ? Sinon, quelles autres actions de prévention individuelle et collective pourraient être décentralisées pour parachever cet ensemble ?
Contractualisation Dans quelles conditions la départementalisation de la médecine scolaire pourra-t-elle se faire dans le respect de l’équité territoriale ? Une contractualisation État-départements sur des objectifs de résultat est-elle envisageable ?
SPORT
I/ Objectifs de la politique publique
La politique du sport en France s’organise autour de trois objectifs principaux :
1) Le développement des pratiques sportives (« sport pour tous ») par le soutien aux
fédérations, l’investissement dans les infrastructures, et la participation à l’ensemble des
politiques interministérielles notamment en matière d’éducation, de santé et
d’engagement ;
2) La définition d’une stratégie du sport de haut niveau (« haute performance ») via la
formation, la préparation des sportifs en lien avec les fédérations et l’accompagnement des
entraineurs ;
3) La sécurité, la protection des usagers, le respect des règles d’éthiques et d’intégrité ainsi que
le respect de l’égalité d’accès des citoyens à la pratique sportive.
II/ Répartition des compétences
L’État détient principalement des compétences en matière de définition de la stratégie du
sport de haut niveau. Il garantit l’égal accès à tous aux pratiques sportives et conduit la
politique de lutte contre le dopage. Il exerce la tutelle sur les fédérations sportives. Il assure
la coordination des stratégies et des politiques interministérielles. Les CREPS exercent, pour
le compte de l’État, des missions de formation et de préparation des sportifs en liaison avec
les fédérations; ainsi que de formation initiale et continue dans les domaines des activités
physiques et sportives, de la jeunesse et de l’éducation populaire.
Les collectivités territoriales conduisent l’essentiel des politiques en matière de
développement des pratiques sportives. La loi NOTRe a d’ailleurs fait du sport une
compétence partagée entre l’ensemble des collectivités territoriales, pour laquelle il
n’existe pas de chef de filât. Dans la pratique, une répartition des rôles se dessine, limitant
les risques de doublons entre collectivités :
o Le bloc communal se mobilise en premier lieu sur les équipements sportifs (dont
elles sont pour 80% d’entre eux les propriétaires) et sur les aides aux clubs,
o Les départements détiennent quant à eux une compétence spécifique en matière de
développement des sports de nature. (À ce titre, ils élaborent un plan départemental
des espaces, sites et itinéraires relatifs aux sports de nature. Ce plan inclut le plan
départemental des itinéraires de promenade et de randonnée.)
o Les régions gèrent les centres de ressources, d’expertises et de performances
sportives (CREPS), dont la propriété leur a été transférée par l’État en 2017.
Source : Rapport de la députée Perrine Goulet, sur le financement des politiques sportives (données 2014)
millions d'€
11 milliards
d'€
Répartition du financement du sport e
État (ministère des Sports) Collectivitiés territoriales
Récemment, la gouvernance des politiques du sport s’est vue profondément transformée par la
mise en place de l’Agence nationale du sport (ANS), créée par le décret du 20 avril 2019 supprimant
le Centre National pour le Développement du Sport (CNDS). L’ANS aura pour double mission
l’organisation et le financement des deux piliers « haute performance » et « sports pour tous ». Elle
revalorise par ailleurs la place des collectivités territoriales dans la mise en œuvre des politiques du
sport, puisque les associations d’élus sont reconnues membres fondateurs de l’ANS. Ainsi, la
représentation au sein de l’organisme de délibération s’organise comme suit :
30% des droits de vote pour le collège des associations de collectivités locales,
30% des droits de vote pour le collège des représentants de l’État,
30% des droits de vote pour le collège des représentants de mouvements sportifs,
10% des droits de vote pour le collège des représentants des acteurs économiques et
sociaux.
Au niveau régional, l’ANS sera déclinée en « parlements du sport » (ou conférences régionales du
sport) dans une logique d’adaptation aux réalités locales.
Au niveau départemental ou infra-départemental, selon les demandes des territoires, seront mises
en place des conférences de financeurs.
III/ Diagnostic de la situation actuelle
Par la mise en place de l’ANS, la politique du sport fait d’ores et déjà l’objet d’une réorganisation,
relativement consensuelle entre l’État, les collectivités territoriales, les fédérations sportives et les
acteurs économiques et sociaux, qu’il convient à présent de stabiliser. En conséquence, le « nouvel
acte de décentralisation » ne peut remettre profondément en cause cette organisation, qui favorise
la responsabilité des collectivités ainsi qu’une meilleure lisibilité du système de gouvernance au
regard de la réalité du financement du sport aujourd’hui.
IV/ Comment améliorer l’atteinte des objectifs ?
Dévolution du pouvoir règlementaire / simplification normative S’il semble a priori exclu de transférer aux collectivités le pouvoir règlementaire lié à la sécurité et la protection des usagers, prérogative régalienne de l’État, dans quelle mesure certaines dispositions du code des sports pourraient être exercées par les collectivités territoriales, qui disposeraient à ce titre d’un élargissement de leur pouvoir règlementaire ? A minima, comment réduire le poids des normes relatives au sport pesant sur les collectivités territoriales ?
COMPETENCE TRANSPORTS – RESEAU ROUTIER NATIONAL
I/ Les objectifs de la politique publique
Depuis la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, une logique de spécialisation des réseaux a été dessinée :
Le réseau routier national (RRN) porte une logique de gestion par itinéraire pour les flux à
longue distance ;
Les réseaux départementaux et communaux portent des enjeux de proximité.
En arrière-plan de la logique de spécialisation, existe bien sûr un objectif de rationalisation des
moyens d’intervention des administrations, d’efficacité de l’action publique et de responsabilisation
des gestionnaires routiers, chacun à leur niveau.
II/ La répartition actuelle des compétences
98% des routes françaises appartiennent aujourd’hui aux départements, aux EPCI à FP et aux communes. Après la dernière vague de décentralisation (17 000 kms de routes transférées aux départements en 2006) :
• 21 087 km de voiries nationales appartiennent à l’État : 9 127 kms d’autoroutes concédées qui supportent 15,6% de l’ensemble des trafics routiers en France ; 11 960 km d’autoroutes non concédées et de routes nationales (6 946 kms de routes à chaussées séparées et 5 014 de routes nationales bidirectionnelles) qui supportent 18,9% de l’ensemble des trafics routiers en France ;
• 381 000 km de routes départementales appartenant aux conseils départementaux (et aux
métropoles sur leur territoire depuis la loi MAPTAM) ;
• 701 000 km de routes et rues appartenant aux communes ;
• Les conseils régionaux ne sont gestionnaires d’aucun réseau routier.
III/ Eléments de diagnostic de la situation actuelle :
L’approfondissement de la décentralisation en ce domaine doit offrir l’occasion de :
- Renforcer la lisibilité du pilotage des politiques de transport en abandonnant l’intervention résiduelle de l’Etat sur certains modes de transport,
- Viser un objectif d’efficacité en mutualisant l’ingénierie en charge des questions de
transport.
Les routes sont aujourd’hui perçues par l’ensemble des usagers comme relevant d’une responsabilité locale et la distinction entre routes nationales et routes relevant des collectivités est de moins en moins comprise.
En outre, certaines collectivités, les départements en particulier, disposent désormais de services
très structurés dotés d’une expertise et d’une capacité d’action.
IV/ Modalités d’amélioration de l’atteinte des objectifs de la politique publique :
Il est donc envisageable de décentraliser tout ou partie des 11 960km de routes nationales non concédées relevant d’une logique d’aménagement du territoire et de désenclavement du réseau routier national avec les moyens humains et techniques correspondants, et ce en fonction des demandes des collectivités.
Dans l’hypothèse d’une décentralisation dans le domaine routier, les niveaux de collectivités gérant déjà des routes semblent être des cibles prioritaires pour un éventuel transfert, dans une logique de rationalisation des moyens et de répartition claire des compétences.
IV/ Comment améliorer l’atteinte des objectifs ?
Jusqu’où aller dans la décentralisation du réseau routier national : se limiter au réseau routier
répondant à des problématiques d’aménagement du territoire ou inclure dans le processus
l’ensemble du réseau non concédé ?
Dans quelle mesure peut-on envisager un transfert « à la carte » de sections du RNN non concédé,
en fonction des demandes des collectivités ?
Quels sont les territoires qui appelleront une organisation spécifique (ex : le réseau francilien) ?
Comment la matérialiser, via une expérimentation, une différenciation à droit constant ?
Quelles seront les prérogatives de l’Etat à préserver dans ce domaine afin de lui permettre d’assurer
les fonctions de transit national et international, la gestion des évènements exceptionnels, le
contrôle des grands ouvrages et itinéraires de transit, la sécurité routière et la gestion des crises ?
CHALEUR RENOUVELABLE ET ECONOMIE CIRCULAIRE
I/ Objectifs de la politique publique En matière de chaleur renouvelable, la loi du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la
croissance verte fixe l'objectif ambitieux de multiplier par cinq la quantité produite de chaleur
renouvelable et de récupération livrée par les réseaux de chaleur à l'horizon 2030.
En matière d'économie circulaire, la feuille de route pour l'économie circulaire (FREC) fixe notamment
comme objectif la collecte de 100 % des déchets recyclables d’ici 2025, la simplification et
l'harmonisation des règles de tri des déchets, et l'accélération de la collecte des emballages
recyclables.
II/ Répartition actuelle des compétences L'État, via l'ADEME exerce des actions d'orientation et d'animation de la recherche, de prestation de services, d'information et d'incitation dans le domaine : - de la réalisation d'économies d'énergie, et le développement des énergies renouvelables,
notamment d'origine végétale ;
- de la prévention, la réduction et la valorisation des déchets, de la lutte contre le gaspillage
alimentaire, et de la transition vers l'économie circulaire.
Les collectivités territoriales disposent également de nombreuses compétences en matière de chaleur renouvelable et d'économie circulaire, notamment : - La région est chef de file pour l’exercice des compétences relatives à l’aménagement et au
développement durable du territoire, ainsi qu’à l’énergie. Elle élabore le schéma régional climat air
énergie (SRCAE). Elle est également chargée de l’élaboration du plan régional de gestion et de
prévention des déchets.
- Les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre sont
exclusivement compétents pour la collecte et le traitement des déchets ménagers, et peuvent
également se charger des déchets dits assimilés susceptibles d’être collectés sans sujétions
techniques particulières. Les intercommunalités de plus de 20.000 habitants élaborent un plan
climat-air-énergie territorial (PCAET). Par ailleurs, elles peuvent aménager, exploiter, faire aménager
et faire exploiter toute nouvelle installation de valorisation énergétique des déchets ménagers ou
assimilés.
- En outre, l’ADEME co-finance via les CPER des actions avec le fonds chaleur et le fonds économie
circulaire.
III/ Comment améliorer l’atteinte des objectifs ?
Si les missions d’expertise remplies par l’ADEME n’ont pas vocation à être décentralisées, il
apparaît que la Région pourrait disposer de leviers accrus au regard de sa responsabilité de chef
de file en matière de développement durable et d’énergie, et alors même qu’elle apporte son
concours à certains projets.
• Gouvernance Faut-il davantage associer les collectivités territoriales, en particulier les Régions, à la gouvernance locale de l’ADEME ?
• Contractualisation Faut-il contractualiser avec les régions des objectifs dans ce domaine, dont l'atteinte serait soutenue notamment par les crédits budgétaires de l'ADEME délégués aux Régions ?
o Par exemple, mettre en place une contractualisation intégrée avec les Régions pour déléguer la gestion d’une partie des crédits de l’ADEME (partie du Fonds Chaleur et du Fonds Économie circulaire, pour 100 M€/an), dans le cadre des CPER par exemple, et pour contribuer à certains objectifs nationaux définis dans ces contrats (production d’énergie renouvelable, tonnage de
déchets recyclés…). À titre d’exemples, les chaufferies biomasse de petite et moyenne puissance, le solaire thermique, la méthanisation, la lutte contre le gaspillage alimentaire, la collecte des
biodéchets, ainsi que les observatoires, pourront ainsi rentrer dans le périmètre délégué.
1
CULTURE
L’Etat, via le ministère de la Culture conduit la politique de sauvegarde, de protection et de mise en valeur du patrimoine culturel dans toutes ses composantes.
Il favorise la création des œuvres de l'art et de l'esprit et le développement des pratiques et des enseignements artistiques, dont il encadre les diplômes. Il définit, coordonne et évalue les politiques publiques relatives aux arts du spectacle vivant et aux arts plastiques.
Il contribue, conjointement avec les autres ministères intéressés, aux politiques publiques d'émancipation artistique et culturelle des citoyens, notamment au travers de l’éducation artistique et culturelle. Il en assure le pilotage national et régional.
Dans tous les domaines, il encourage les initiatives culturelles locales, développe les liens entre les politiques culturelles de l'État et celles des collectivités territoriales. Il a un rôle à la fois d’animateur et de médiateur.
Il veille au développement des industries culturelles. Il contribue au développement des nouvelles technologies de diffusion de la création et du patrimoine culturels.
Il accompagne le développement et la valorisation des contenus et services culturels numériques.
Il met en œuvre, conjointement avec les autres ministères intéressés, les actions de l'État destinées à assurer le rayonnement de la culture et de la création artistique françaises et de la francophonie.
III/ Diagnostic de la situation actuelle
A) Proximité
Décentralisation : Les politiques culturelles telles qu’on les connait aujourd’hui se sont développées à la faveur des mouvements de décentralisation et de déconcentration qui se sont nourris l’un l’autre. C’est ce que consacre la loi NOTRe en affirmant la compétence partagée.
Cette réflexion sur le rapprochement du citoyen de la décision publique en matière culturelle a eu lieu avec les associations représentatives des collectivités territoriales au sein du conseil des collectivités territoriales pour le développement culturel (CCTDC). Elle se poursuivra au Conseil des territoires pour la culture (CTC) dans le cadre d’une instance modernisée.
Déconcentration : Le rôle des DRAC est renforcé en leur confiant l’essentiel du pouvoir de décision individuelle.
Délégation de compétences : une expérimentation est en cours en Bretagne dans le domaine du soutien aux filières du livre, du cinéma ainsi que du patrimoine culturel immatériel (issue du décret du 30 décembre 2015).
La circulaire du Premier ministre du 12 juin 2019 relative à la mise en œuvre de la réforme de l’organisation territoriale de l’État a affirmé l’ambition de généraliser le dispositif à l’ensemble des régions qui en font la demande.
2
B) Responsabilité démocratique
Le dialogue avec les collectivités territoriales est institutionnalisé au sein du conseil des collectivités
territoriales pour le développement culturel (CCTDC), désormais rebaptisé Conseil des territoires
pour la culture (CTC). Il regroupe l’ensemble des associations représentatives d’élus, des DRAC et l’administration centrale autour du Ministre et a pour objectif principal de favoriser la co-construction des politiques publiques culturelles dans le cadre de la mise en œuvre des compétences partagées.
Dans le cadre de ce dialogue, on note que :
- Les collectivités sont très attachées à la notion de compétence partagée et à la responsabilité de l’Etat, qu’elles ont fortement revendiquée dans le cadre de la loi NOTRe ;
- Les collectivités ont très largement investi le champ culturel et manifestent la volonté de rendre plus lisibles les dispositifs déjà adaptés aux réalités locales.
Le 15 juillet 2019, le ministre de la Culture a annoncé à Avignon vouloir faire évoluer le rôle du
Conseil des territoires pour la culture (CTC) dans le double objectif de :
- Renforcer la co-construction et donner plus de place aux associations d’élus pour être force de propositions ;
- Décliner le CTC, instance nationale, au sein de chaque territoire pour renforcer le dialogue sur la territorialisation de la mise en œuvre des politiques culturelles.
IV/ Comment améliorer l’atteinte des objectifs ?
La conduite des politiques culturelles en France suit la longue histoire de la décentralisation et de la déconcentration. Le champ culturel fonctionne déjà par co-construction entre l’Etat et les collectivités, tant pour l’élaboration des politiques culturelles que pour leur mise en œuvre.
Les mois ou années à venir doivent permettre d’améliorer les décisions dans ces processus de co-construction des politiques avec des DRAC plus en responsabilité d’action et de décision, au plus près des acteurs et des territoires.
Il conviendra d’articuler la présente concertation avec celle menée au sein du Conseil des territoires pour la culture (au niveau national et dans ses déclinaisons territoriales). Elle pourra aborder l’évolution de l’organisation et des modalités de pilotage des politiques culturelles. Elle devra permettre de définir de façon collégiale, dans un tour de table élargi, les pistes d’évolutions et leurs modalités de mise en œuvre.
Les questions suivantes peuvent guider les discussions avec les collectivités territoriales :
• Délégation – Différenciation
La délégation de compétence en cours en Bretagne a-t-elle apporté des évolutions significatives tant
pour la Région, que pour l’Etat et l’ensemble des acteurs de la filière concernée ? Cet outil est-il
pertinent pour les politiques culturelles ? Sur le modèle de la Bretagne, d’autres Régions seraient-elles
volontaires pour se voir déléguer la gestion des aides dans le secteur des industries culturelles ?
3
Comment renforcer la territorialisation des politiques culturelles et mieux répondre aux attentes
d’accompagnement de proximité, d’assouplissement et de différenciation dans la mise en œuvre des
dispositifs d’intervention ?
• Décentralisation
Sans remettre en cause les compétences de chaque nature de collectivité, sur certains dossiers pour
lesquels différents types de collectivités sont associées avec l’Etat, est-il souhaitable de confier un
pilotage par l’une d’entre elles dans une logique de chef de filât ?
• Gouvernance
Est-il envisageable de modifier la gouvernance des fonds régionaux d'art contemporain (FRAC) pour
mieux intégrer le rôle des collectivités et en particulier des régions ?
Comment renforcer la co-construction des politiques culturelles dans le cadre du Conseil des
territoires pour la culture (au niveau national et dans ses déclinaisons territoriales) ?
Quelle forme doit prendre la déclinaison locale du CTC (niveau de granularité, modalités d’action…) ?
Quelles missions et finalités doivent être définies pour le CTC au niveau national et au niveau des CTC
locaux ? Comment organiser l’articulation des missions de l’instance nationale et des instances
locales ?
Les commissions culture des CTAP sont-elles des outils adaptés et pertinents ? Comment les inciter à
se généraliser ?
• Contractualisation
Comment inscrire les dispositifs contractuels mis en place par le ministère de la Culture dans des
pactes et contrats territoriaux au service d’une stratégie de développement territorial ?
Comment formaliser dans les conventions la nécessaire solidarité territoriale et la prise en compte des
priorités ministérielles ?
Comment répondre aux objectifs d’accompagnement de proximité, d’assouplissement et de
différenciation dans la mise en œuvre des dispositifs par le biais de la contractualisation ?
ZONAGE DES POLITIQUES FISCALES DU LOGEMENT
I/ Objectifs de la politique publique Le zonage « A/B/C », créé en 2003 dans le cadre du dispositif d’investissement locatif dit « Robien »,
est utilisé notamment pour déterminer les zones éligibles et moduler le niveau d'incitation financière des aides à l'investissement locatif (« Pinel ») et à l'accession à la propriété (« prêt à taux zéro »). Il sert également d’assise à de nombreux autres dispositifs (« louer abordable », prêts conventionnés, prêt social de location-accession (PSLA)...) Pour répondre à cet objectif, il classifie les territoires selon le degré de tension de leur marché immobilier local. Il a été révisé depuis, en 2006, 2009 et 2014. Ces zones sont désignées, par ordre de déséquilibre décroissant, sous les lettres A bis, A, B1, B2 et C. II/ Répartition des compétences En règle générale, la compétence de définition du zonage est uniquement ministérielle : « Pour l'application de certaines aides au logement, un arrêté des ministres chargés du logement et du budget, révisé au moins tous les trois ans, établit un classement des communes du territoire national en zones géographiques en fonction du déséquilibre entre l'offre et de la demande de logements. » (Article R304-1 du code de la construction et de l’habitation) Le CRHH n’intervient normalement pas dans la définition du zonage1
: Le comité régional de l'habitat et de l'hébergement (CRHH) est « chargé de procéder aux concertations permettant de mieux répondre aux besoins en matière d'habitat et d'hébergement et de favoriser la cohérence des politiques locales. » (Article L364-1 du CCH) En particulier, il émet divers avis sur les projets d’arrêtés de PLH, le volet habitat des PLUI-H, les orientations de la politique de l’habitat dans la région, la programmation annuelle des aides publiques au logement, les modalités d’application qui régissent l’attribution des logements sociaux… Variations d’attribution du CRHH en fonction des territoires : En Île-de-France, il est coprésidé par le Président du Conseil Régional et le Préfet de Région. Il élabore le schéma régional de l’habitat et de l’hébergement. En Bretagne, dans le cadre du « contrat d’action publique », l’État met en œuvre une expérimentation visant à améliorer l’adéquation du dispositif d’aide à l’investissement locatif « Pinel » aux enjeux locaux d’aménagement du territoire. Cette expérimentation confèrera une marge d’adaptation aux instances locales, qui pourront redéployer au sein de la région les zones d’éligibilité au dispositif Pinel, y compris à un niveau infra-communal, sous contrainte budgétaire (contingentement en amont de la population des zones éligibles). Ces périmètres d’éligibilité seront définis en concertation avec les acteurs locaux de l’habitat, au sein du CRHH, et arrêtés par le préfet de région. L’expérimentation devra respecter les objectifs nationaux de lutte contre l’étalement urbain. Pourrait être également expérimentée une
1 Cependant, lors de la révision du zonage A/B/C en 2014, une consultation des acteurs locaux de l’habitat, notamment dans le cadre des CRHH, a été effectuée, sous l’égide des préfets de région, afin que le projet de zonage établi au niveau national selon une méthodologie statistique unifiée soit examiné à la lumière des marchés territoriaux de l’habitat. Cette phase de consultation a conduit à procéder à un nombre significatif de reclassements et de déclassements de communes.
modulation des plafonds de loyer du dispositif, y compris à un niveau infra-communal. Elle sera autorisée dans le projet de loi de finances pour 2020. Composition du CRHH Le CRHH, présidé par le préfet de région, se compose de trois collèges répartis comme suit : 1) un collège de représentants des collectivités territoriales et de leurs groupements, 2) un collège de représentants de professionnels intervenant dans les domaines du logement, de l'immobilier, de la construction ou de la mise en œuvre des moyens financiers correspondants, 3) un collège de représentants d’organismes intervenant dans le domaine de l’accueil des personnes en situation d’exclusion, de bailleurs privés, des partenaires sociaux, de personnalités qualifiées… III/ Diagnostic de la situation actuelle Dans un rapport du 21 mars 2019 sur « la gestion des dépenses fiscales en faveur du logement » la Cour des comptes a recensé 66 principales dépenses fiscales en faveur du logement représentant environ 17,8 milliards d'euros en 2018, soit près de 20% de l'ensemble des dépenses fiscales. La Cour met en évidence l’insuffisance du pilotage de ces aides fiscales et de l’évaluation de leur efficacité par le Gouvernement. À plusieurs reprises, des associations d’élus ont fait part de leur intérêt pour être davantage associées à la définition des zonages fiscaux. Par exemple, • AdCF : « À la lecture du rapport de la Cour, il apparaît clairement que les mesures fiscales [sont] territorialement mal ciblées, génératrices d’effets d’aubaine voire inflationnistes. [...] L’AdCF appelle pour ces raisons à un important débat de fond sur les dépenses fiscales et leur pilotage. […] Les zonages ouvrant à des incitations fiscales, comme l’ouverture des avantages fiscaux devraient être pilotés contractuellement et conditionnés à des vérifications préalables. » • France Urbaine : « Il est souhaité davantage de responsabilités au regard des moyens mobilisés sur les territoires et notamment sur […] le zonage des opérations de défiscalisation. » A) Responsabilité démocratique et proximité
Faire contribuer davantage les collectivités à la définition d’une partie du zonage pourrait permettre une adaptation aux réalités du marché local plus rapide. Ce levier pourrait également compléter les autres volets du développement territorial dans le cadre d’une politique globale d’aménagement du territoire. (i.e. non pas uniquement refléter les zones tendues au sein de la région mais définir plus largement les zones pour lesquelles il y aura une aide fiscale pour encourager l’investissement et leur niveau ou condition, y compris sur des zones « en devenir ».) B) Lisibilité et financement
En matière fiscale, dans le domaine du logement en général, l’action sur le zonage semble la plus à même de concilier le cadre national des principes et la décentralisation de sa mise en œuvre ; il pourrait être envisagé de confier à un certain niveau de collectivités la responsabilité du zonage relatif à telle politique en faveur du logement, selon des critères et des indications fixés au plan
national, et en prévoyant leur responsabilité quant aux conséquences budgétaires des choix effectués.
IV/ Comment améliorer l’atteinte des objectifs ? • Décentralisation Les collectivités sont-elles volontaires, dans un esprit comparable au « Pinel breton », pour assumer la définition du zonage des politiques fiscales sous contrainte budgétaire ? Quel niveau de collectivités privilégier pour participer à la définition du zonage, dans un objectif de lisibilité et de performance (régions, intercommunalités, métropoles) ? Le cas échéant, est-il envisageable d’associer différents niveaux de collectivités ? Plusieurs scénarios pourraient être envisagés : 1) « Scénario du guichet » : Faut-il attribuer à un niveau de collectivités (EPCI ou région ?) un montant correspondant à la dépense fiscale par rapport à une référence historique, dont elle assurerait la distribution aux particuliers ? 2) « Scénario de dépense fiscale maintenue » : faut-il permettre à la collectivité sur la base de critères fixés par la loi le choix de définir le périmètre des logements éligibles et de moduler les plafonds de loyers sachant que la dépense fiscale resterait gérée par la DGFIP ? Le cas échéant, si la collectivité définit un zonage qui conduit à dépasser l’enveloppe par rapport à une référence historique, elle se voit refacturer ou rembourser dans le cas contraire. Le dispositif pourrait également fonctionner sur la base de contingentement. • Différenciation À défaut d’envisager une décentralisation généralisée, certaines d’entre elles seront-elles intéressées par une décentralisation dans un cadre différencié ? • Expérimentation À défaut d’une décentralisation (généralisée ou dans un cadre différencié), quelles autres collectivités seraient volontaires pour mener une expérimentation à partir des trois scénarios mentionnés ci-dessus ?
TRANSITION ECOLOGIQUE / FOCUS BIODIVERSITE
I/Les objectifs de la politique publique
La loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages du 8 août 2016 définit ainsi les objectifs de la politique en faveur de la biodiversité : préserver la biodiversité des milieux, des ressources ainsi que la sauvegarde des services qu'ils fournissent et des usages qui s'y rattachent. Elle s’inspire d’un certain nombre de principes, parmi lesquels les principes de précaution et d’action préventive, de pollueur payeur, ou d’accès aux informations. Elle s’inscrit dans un objectif général de
développement durable, auquel concourent les engagements suivants : lutte contre le changement climatique, préservation de la biodiversité, cohésion sociale et solidarité entre les territoires et les générations, épanouissement de tous les êtres humains, transition vers une économie circulaire. II/ La répartition actuelle des compétences
- L’Etat est responsable : o de la conception, l’animation et l’évaluation des inventaires du patrimoine naturel ;
o de la police de l’environnement ;
o de la protection des espèces ;
o de l’atteinte du bon état de conservation des espèces et habitats d’intérêt communautaire
en application des directives européennes
o des parcs naturels nationaux ;
o des parcs naturels marins ;
o du classement des parcs naturels régionaux ;
o des réserves naturelles nationales ;
o de l’inscription et du classement sur la liste des monuments naturels et des sites ;
o des forêts de protection ;
o des arrêtés préfectoraux de protection de biotope, géotope et des habitats naturels ;
o avec la région de l’élaboration du schéma régional de cohérence écologique (SRCE)
jusqu’à élaboration du SRADDET par la région ;
o de la co-présidence avec la région du comité régional de la biodiversité (CRB).
- Il s’appuie pour intervenir sur l’Agence française pour la biodiversité (AFB) : o Instituée par la loi du 8 août 2016, et créée le 1er
janvier 2017, elle regroupe l'Onema
(Office national de l'eau et des milieux aquatiques), Parcs nationaux de France, l'Agence des
aires marines protégées et le groupement d'intérêt public ATEN (Atelier technique des
espaces naturels), soit un effectif d’environ 1200 emplois.
o Elle assure notamment des missions d’expertise auprès des services de l’Etat et des
collectivités territoriales, apporte des soutiens financiers, gère des aires protégées.
o Elle dispose en 2019 d’un budget de 96 M€ de crédits d’intervention (hors masse
salariale).
o Elle fusionnera au 1er janvier 2020 avec l'Office national de la chasse et de la faune
sauvage (ONCFS) pour former l'Office français de la biodiversité.
o Elle est organisée autour de trois pôles thématiques (Brest, Montpellier et Vincennes), et
des implantations territoriales (850 personnes) à travers les antennes de façade maritime,
et des directions régionales ou interrégionales.
o L'article 21 de la loi biodiversité a par ailleurs donné la possibilité aux régions et à l'AFB de
créer conjointement des « agences régionales de la biodiversité » (ARB).
- L’Office national des forêts (ONF) gère par ailleurs les réserves biologiques (234) qui protègent les espèces et habitats naturels remarquables et relèvent du domaine forestier de l’Etat. - La région est :
o Associée à la conduite des inventaires du patrimoine naturel et responsable des
inventaires locaux ;
o A l’initiative et est maître d’ouvrage de la création et du renouvellement des parcs
naturels régionaux, qui sont gérés par des syndicats mixtes, et dont le classement relève
d’un décret ;
o Pour la Collectivité territoriale de Corse, autorité compétente pour les réserves naturelles
de Corse;
o Chef de file en matière de protection de la biodiversité ;
o Co-responsable avec l’Etat de l’élaboration, de la mise en œuvre et de l’évaluation du
schéma régional de cohérence écologique (SRCE), jusqu’à date de réalisation du SRADDET ;
o Responsable de la conception et mise en œuvre du schéma régional d’aménagement, de
développement durable et d’égalité des territoires (SRADDET) comprenant un volet
« protection et restauration de la biodiversité » issu de l’absorption du SRCE ;
o Responsable de l’élaboration de la stratégie régionale de la biodiversité (SRB) ;
o Co-responsable de la création de l’agence régionale de la biodiversité (ARB) avec l’AFB,
o Co-animatrice du comité régional de la biodiversité (CRB- conjointement avec le préfet de
région) ;
o Co-financeur de la politique de protection des espèces (plans nationaux d’actions).
- Le département est responsable : o des inventaires locaux du patrimoine naturel ;
o du plan départemental des itinéraires de promenade et de randonnée, du plan
départemental des itinéraires de randonnée motorisée, et du plan départemental des
espaces, sites et itinéraires relatif aux sports de nature ;
o des espaces naturels sensibles ;
o des espaces agricoles et naturels périurbains.
- Les communes ou intercommunalités peuvent : o réaliser des inventaires locaux permettant d’instaurer des zonages de patrimoine naturel ;
o instaurer des zonages protecteurs dans les documents de planification territoriale et
urbaine (SCOT, PLUi, PLU, carte communale) ;
o instaurer des zones de protection du patrimoine architectural et urbain (ZPPAU).
III/ Eléments de diagnostic de la situation actuelle :
- Au regard de la responsabilité démocratique du porteur de la compétence : la Région dispose de moyens limités au regard de sa responsabilité de chef de file. - Au regard de la lisibilité de l’exercice de la compétence pour les usagers : l’exercice de la compétence est partagé entre plusieurs acteurs.
IV/ Comment améliorer l’atteinte des objectifs ?
- [décentralisation] peut-on envisager des transferts des services déconcentrés vers les régions sur le champ de la gestion des sites Natura 2000 terrestres ? Les compétences concernées pourraient être la fonction d’autorité administrative en lieu et place du préfet de département, à savoir la création du comité de pilotage Natura 2000, voire la désignation des sites, et, à défaut de collectivité locale volontaire, l’élaboration et la mise en œuvre du document d’objectifs, voire l’approbation du document d’objectifs, tout en prévoyant un co-financement en contrepartie des fonds européens et une instruction financière des contrats par les régions. Eu égard aux enjeux en matière de contentieux européen, il conviendrait que l’État exerce un contrôle de légalité avec possibilité d’action récursoire en cas de contentieux. - [décentralisation] peut-on envisager une décentralisation de la labellisation des Parcs naturels régionaux (PNR) ? - [décentralisation] peut-on envisager de donner à la Région une place renforcée dans l’animation du comité régional de la biodiversité (CRB) ? - [dévolution du pouvoir réglementaire] confier aux acteurs territoriaux la définition et l’inscription de « sites d’intérêt local », en complément de la labellisation opérée par l’Etat ?
TRANSPORT – VOIES NAVIGABLES ET PORTS FLUVIAUX
I/ Objectifs de la politique publique La propriété des voies navigables et ports fluviaux induit les responsabilités suivantes : • L'exploitation, l'entretien, la maintenance, l'amélioration, l'extension et la promotion, des voies navigables et ports fluviaux, • Le développement d’un transport fluvial complémentaire des autres modes de transport, contribuant ainsi au report modal par le réseau principal et par le réseau secondaire, • La gestion hydraulique des voies en conciliant les usages diversifiés de la ressource aquatique, ainsi qu'en assurant l'entretien et la surveillance des ouvrages et aménagements hydrauliques, • Le concours au développement durable et à l'aménagement du territoire, notamment par la sauvegarde des zones humides et des aménagements nécessaires à la reconstitution de la continuité écologique, la prévention des inondations, la conservation du patrimoine et la promotion du tourisme fluvial et des activités nautiques. II/ Répartition des compétences • Le domaine public fluvial est, dans sa plus grande partie, la propriété de l’État. • Une partie du domaine public fluvial peut déjà être transférée aux collectivités territoriales : o La loi du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages autorise les collectivités à constituer leur propre domaine public fluvial soit directement par expropriation, acquisition amiable, ou création ; soit par transfert de propriété d’un élément du domaine public fluvial de l’État. Ces transferts de propriété remplacent les simples transferts de compétences instaurés par la loi du 22 juillet 1983 qui n’avaient concerné que trois régions, la Bretagne, la Picardie et les Pays de la Loire, o Ce volet domanial est complété par la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, qui traite des transferts des personnels qui interviennent sur les voies transférées. Cette même loi étend le dispositif de transfert aux ports intérieurs o Par ailleurs, le décret n° 2005-992 du 16 août 2005 prévoit les modalités concrètes de transfert de propriété du domaine public fluvial et fixe la liste des voies d’eau et des ports qui ne peuvent pas être transférés en raison de leur utilité pour le développement du transport de marchandises par voie d’eau. • En outre, s’agissant spécifiquement des ports fluviaux, une option alternative au transfert du domaine public fluvial (DPF) aux collectivités pourrait être privilégiée. En effet, depuis 2015 un dispositif a été spécifiquement mis en place dans l’objectif de dynamiser la gestion et l'exploitation des ports fluviaux. Ce dispositif permet en particulier : o D’unifier et sanctuariser le foncier public provenant des différents gestionnaires ou propriétaires
du domaine public fluvial (notamment VNF et les collectivités) et des autres parcelles éventuellement dédiées à un usage portuaire dans une seule entité publique (syndicat mixte ouvert - SMO); o de confier l'exploitation du foncier ainsi unifié à une société d’économie mixte à opération unique (SEMOP), par le biais d’une concession. Le projet de loi d’orientation des mobilités prévoit une disposition qui contribuera à renforcer ce dispositif en permettant le transfert en pleine propriété du DPF au bénéfice du syndicat mixte ouvert (SMO), et donc d'augmenter le capital du SMO. III/ Diagnostic de la situation actuelle A) Proximité
3 500 km de réseau de voies d’eau « secondaire » sont transférables à droit constant. Ils incluent les canaux de Bourgogne, le canal latéral à la Loire ou encore le canal du Midi. Parmi ces 3 500 km, 600 km sont gérés par l’État, notamment des fleuves côtiers, des canaux maritimes ainsi que des plans d’eau intérieurs comme les lacs d’Annecy et du Bourget. B) Enjeux de transition
La Bourgogne est la seule collectivité ayant expérimenté une décentralisation
IV/ Comment améliorer l’atteinte des objectifs ? • Décentralisation Un transfert de propriété étant réalisable « à droit constant », des collectivités sont-elles
volontaires pour engager une décentralisation du domaine public fluvial et des ports fluviaux ?
Quel échelon de collectivité privilégier (régional pour favoriser des logiques d’itinéraires,
départemental pour favoriser la proximité, quelle collectivité pour les lacs, ...) ?
En cas de transfert, les collectivités doivent elles conserver la triple mission de gestion de la
circulation, de gestion hydraulique et d’aménagement du territoire. ? A défaut, le transfert
devrait à minima exclure le DPF qui a une vocation de transport fret national notamment ?
Comment accompagner au mieux les collectivités dans la réalisation de ce transfert, pour faire
face notamment aux conséquences budgétaires et en matière de ressources humaines ?
Concernant les ports fluviaux, quelles sont les collectivités volontaires, et selon quels schémas à
privilégier (décentralisation ou création de syndicat mixte ouverts, compte-tenu des
améliorations apportées par le projet de loi d’orientation des mobilités en matière de transfert de
propriété en faveur des syndicats mixtes ouverts).
TRANSPORTS RESEAU FERRE NATIONAL ET TRAINS D’EQUILIBRE DU TERRITOIRE
I/ Les objectifs de la politique publique
Le nouveau pacte ferroviaire va entrer véritablement en vigueur en 2020, avec notamment la transformation du groupe public ferroviaire en groupe public unifié et la nécessité d’un retour à l’équilibre du Groupe et du Gestionnaire d’infrastructure. Ce retour à l’équilibre repose sur un effort conséquent de l’Etat qui reprend 35 Md€ de dette de SNCF Réseau. Le projet de loi d’orientation des mobilités fixe les objectifs de la stratégie de l’Etat en matière de transports pour les années à venir. Il s’agit notamment de :
1 Réduire les inégalités territoriales et contribuer à l’objectif de cohésion des territoires
métropolitains et ultra-marins, en renforçant l’accessibilité des villes moyennes et des territoires mal connectés aux métropoles, aux grandes agglomérations ou aux pays limitrophes, ainsi qu’au sein des agglomérations aux quartiers prioritaires de la politique de la ville, tout en veillant à limiter la consommation d’espaces naturels et l’étalement urbain ;
2 Renforcer les offres de déplacements du quotidien, améliorer la qualité et la sécurité des réseaux
routiers, ferroviaires et fluviaux et en assurer la pérennité, remédier à la saturation des villes et de
leurs accès et améliorer les liaisons entre les territoires ruraux ou périurbains et les pôles urbains ;
3 Accélérer la transition énergétique, la diminution des émissions de gaz à effet de serre et la lutte
contre la pollution et la congestion routière, en favorisant le rééquilibrage modal au profit des
déplacements opérés par les modes individuels, collectifs et de transport de marchandises les moins
polluants, tels que le mode ferroviaire, le mode fluvial, les transports en commun ou les modes actifs,
en intensifiant l’utilisation partagée des modes de transport individuel et en facilitant les
déplacements multimodaux ;
4 Améliorer l’efficacité des transports de marchandises pour renforcer la compétitivité des
territoires et des ports, accélérer le report modal et diminuer l’impact environnemental des transports
de marchandises.
II/ La répartition actuelle des compétences
La répartition des compétences en matière de transports ferroviaires se fait essentiellement entre l’Etat et la région, quasi-exclusivement pour l’exploitation des services et marginalement pour la gestion des infrastructures (uniquement en Corse et en PACA pour Nice/Digne). En ce qui concerne l’exploitation des services, l’État détient la compétence pour « l'organisation des
services de transport ferroviaire de voyageurs d'intérêt national et les services de transport routier
effectués, le cas échéant, en substitution de ces services ferroviaires », tandis que la région a le soin d’organiser les services ferroviaires d’intérêt régional, c’est-à-dire « exécutés dans son ressort
territorial ou desservant son territoire ». À ce jour, le monopole de l’exploitation de ces services sur le réseau ferré national est confié à SNCF Mobilités dont la loi pour un nouveau pacte ferroviaire prévoit de mettre un terme à partir du 12 décembre 2020.
En ce qui concerne la gestion des infrastructures, l’État bénéficie d’un monopole sur la propriété et la gestion du réseau ferré national. C’est sur ce réseau que les régions exercent leur compétence en matière de transport ferroviaire. Toutefois, elles peuvent disposer de leur propre réseau s’agissant du capillaire fret et des lignes à voie métrique. La gestion du réseau ferré national par une collectivité territoriale ou un groupement ne peut concerner que « les lignes d’intérêt local ou régional à faible trafic du réseau ferré national » et les collectivités compétentes « en matière de développement économique », c’est-à-dire, la région. Le projet de loi d’orientation des mobilités dans son article 46bis, ouvre cette possibilité d’un transfert de gestion aux régions et à toute collectivité reconnue autorité organisatrice de transport. III/Eléments de diagnostic de la situation actuelle :
Le réseau ferré national est composé de 30 000 km de lignes, dont 9 000 km de « petites lignes ». Parmi ces 9 000 km, on peut distinguer plusieurs groupes : - 2 000 km correspondent à des itinéraires nationaux, - 3 000 km correspondent à des lignes structurantes au plan régional connectées aux grands nœuds ferroviaires, - 4 000 km correspondent à des lignes moins circulées, mono-transporteur et sur lesquels le transfert peut s’envisager. Deux éléments de contexte sont à prendre en compte : d’une part, la fin du monopole de SNCF Mobilités, et d’autre part, la volonté de l’échelon national de recentrer sa politique d’investissement sur les « axes structurants ». Ces éléments suscitent une vive inquiétude des collectivités qui craignent l’abandon des « petites lignes », pourtant essentielles à l’activité économique et l’emploi dans certains territoires dont les dessertes par d’autres modes de transport s’avèrent inadaptées ou insuffisantes. Le projet de loi d’orientation des mobilités permet un transfert de gestion des lignes du réseau ferré national d’intérêt local ou régional vers les régions, moyennant une soulte tenant compte des impacts économiques qui en résultent pour les parties. La région Grand Est, Nouvelle Aquitaine et Occitanie ont fait connaître leur intérêt pour ce transfert de gestion. Il conviendra de les interroger sur l’étendue de l’expérimentation qu’elles souhaitent mener.
IV/ Comment améliorer l’atteinte des objectifs ?
Il est donc envisageable de transférer la gestion d’une partie du réseau ferré national avec les moyens humains et techniques correspondants. [Décentralisation] : Dans une optique de décentralisation, quelle pourrait être l’étendue du réseau
transféré ? Dans quelles conditions les régions seraient prêtes à gérer les 4000 km de lignes les moins
circulées?
Comment traiter les enjeux financiers ?
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