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El derecho al desarrollo de la Carrera Administrativa

Xinia Pérez Quesada. Costa Rica. Máster en Administración Pública; actualmente cursa el Doctorado en “Estudios de la Sociedad y la Cultura” en la Universidad de Costa Rica. Posee estudios en Sociología con énfasis en Estado y Políticas Públicas de la Universidad Nacional. Funcionaria del Departamento de Recursos Humanos de la Asamblea Legislativa de Costa Rica. Autora del libro El hostigamiento laboral en Costa Rica.

En materia de empleo público y de reclutamiento, se observa que a la administración pública, los ciudadanos pueden acceder mediante tres formas de nombramiento claramente diferenciadas: a) Elección popular, b) Por confianza y c) Concurso de oposición; en otras palabras, por el Régimen de Confianza y por el Régimen de Servicio Civil, en el caso de aquellas instituciones cubiertas por este sistema de empleo, aunque éste no aglutina al 100% de las instituciones que componen el sector público.

En la Revista Jurídica No. 92 del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad de Costa Rica, encontramos -en un artículo escrito por Jimmy Bolaños González (1)- una clasificación bastante interesante al respeto. Señala el autor que, son funcionarios públicos los que ocupan los cargos de elección popular, ya sea en forma directa por voluntad del electorado, como el Presidente, el Vicepresidentes de la República, los Diputados, los Regidores, los Síndicos y los Alcaldes municipales; o bien, los nombramientos indirectos efectuados por los señores Diputados: Magistrados, Defensor de los Habitantes, Regulador General de los Servicios Públicos, Contralor General de la República, Procurador General de la República.

Por otro lado están los funcionarios de confianza, es decir, aquellos designados políticamente. Éstos, como en la época medieval, tienen un vínculo personal o directo de afinidad o lealtad con el Presidente, el Ministro o el Diputado y no con el Estado. Finalmente, están los funcionarios ligados a la administración pública por una relación de servicio sometida a un régimen jurídico- administrativo o estatutario, REGULADOS POR EL SERVICIO CIVIL; nombrados por concurso externo mediante convocatoria pública y por concurso de oposición, con el fin de resguardar los principios Constitucionales de igualdad, mérito, capacidad y publicidad. Ello con el fin de garantizar la carrera administrativa y como antítesis al compadrazgo del botín político, el paternalismo, el amiguismo y el favoritismo, cuyo fin es rodearse de aquellos “leales” y desplazar, despedir, poner entredicho, relegar o crearles mal ambiente a los funcionarios administrativos de carrera para que renuncien voluntariamente.

En relación con este tema, el artículo 191 de la Constitución Política (2) establece que “Un Estatuto de Servicio Civil regulará las relaciones entre el Estado y los servidores públicos con el propósito de garantizar la eficiencia de la Administración”.

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En esa misma dirección, el artículo 192 (3), plantea “Con las excepciones que la Constitución y el Estatuto de Servicio Civil determinen, los servidores públicos serán nombrados a base de idoneidad comprobada y solo podrán ser removidos por las causales de despido justificado que exprese la legislación de trabajo, o en caso de reducción forzosa de servicios, ya sea por falta de fondos o para conseguir una mejor organización de los mismos” (Lo resaltado no es del original).

En concordancia con lo anterior y apelando al artículo 33 de la misma Constitución Política, que establece el principio de igualdad ante la ley, no se justifican los nombramientos de funcionarios, efectuados sin respetar los procedimientos y la normativa que regula a la administración pública, en materia de reclutamiento, selección de personal y contratación de personal.

Los puestos de carrera administrativa no son puestos de confianza. Esto significa que no se pueden hacer nombramientos con carácter político, todo lo contrario, los nombramientos en estos cargos, deben hacerse de conformidad con los procedimientos y requisitos que establece el Estatuto de Servicio Civil y sus Reglamentos. En buen castellano, los nombramientos en cargos, tales como: Subdirectores, Directores y Jefaturas de Área, deben regirse por las disposiciones del artículo 20 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil, el cual plantea:

“Los ascensos de una clase a la inmediata superior en la misma u otra serie, los podrán hacer los jefes (4), según las vías de carrera administrativa...”.

Por lo tanto, los nombramientos que se realicen a “dedo”, sin que medie un criterio objetivo, técnico o profesional, no proceden, porque se están violentando los procedimientos y los requisitos o competencias establecidos en la normativa del Régimen de Servicio Civil. Lo anterior es, además, contrario a las disposiciones acuerpadas en la Ley General de la Administración Pública (LGAP), la cual establece que la administración pública actuará sometida al ordenamiento jurídico, según la escala jerárquica de sus fuentes (5).

En ese sentido, los teóricos, expertos en la gestión de los recursos humanos, coinciden en plantear, que el trabajo está asociado con comportamientos que revelan que las personas, que ocupan puestos en las administraciones públicas, poseen un conjunto de cualidades o competencias, entre ellas, el dominio técnico de un determinado campo del conocimiento.

Este conjunto de cualidades, denominado perfil de competencias, incluye los conocimientos y las habilidades, actitudes, capacidades cognitivas e incluso los rasgos de personalidad que les habilita para ejercer determinadas tareas y responsabilidades, llámeseles funciones. En el Reino Unido, por ejemplo, son numerosas las organizaciones públicas que han comenzado a desarrollar modelos y experiencias de gestión por competencias.

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En el caso costarricense, los puestos de confianza por definición están claramente delimitados en la Constitución Política y en el Estatuto de Servicio Civil (6). Mientras que, en el caso de los puestos de carrera administrativa, es el capítulo V del Estatuto de Servicio Civil el que establece el procedimiento que debe seguirse para la selección de los postulantes a los respectivos cargos, siendo la modalidad del concurso público el medio para optar por éstos.

En lo que respecta a los concursos internos, los requisitos por considerar son:

a) Los requisitos del puesto

b) Las competencias que requiere el puesto (cognitivas-psicomotrices - actitudinales y aptitudinales) y las que posee el funcionario

c) La antigüedad

d) Las evaluaciones del desempeño.

Asimismo, el artículo 27 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil, entre otros, establece claramente los derechos de los funcionarios públicos a participar en los concursos para ascensos, dándoles prioridad a los funcionarios regulares o en propiedad mejor calificados.

El desarrollo de una carrera administrativa es fundamental en toda organización y, en ese sentido, los expertos señalan que la delimitación de las competencias presentes y futuras exigidas en cada puesto pueden suponer la base de un sistema de carrera. Así, cada puesto o tipo de puesto puede tener tres niveles de excelencia.

El primer nivel se consigue con la acreditación de las competencias básicas e imprescindibles para desempeñar el puesto. El segundo nivel se va adquiriendo con la incorporación de nuevas competencias, que se añaden a las anteriores y que deben ser acreditadas suficientemente. Una vez adquiridas las competencias del segundo nivel, se comienza con la adquisición de las competencias del nivel superior (tercer nivel), mediante las cuales el ocupante del puesto recibe la habilitación para ascender de puesto.

De tal forma que, cuando exista una vacante de categoría superior, los candidatos que tengan tales competencias y posean, además, evaluaciones de rendimiento positivas, podrán competir por el ascenso correspondiente.

En este modelo, cada competencia adquirida en el proceso de carrera es acreditada, lo mismo que la adquisición de los niveles dentro del puesto. Estos datos se incorporan al currículo personal, permitiendo ascensos lentos pero continuos en la vida profesional de todo funcionario.

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Pero, si no queremos complicarnos la vida con la aplicación de este modelo, u otros que existen, el respeto por los procedimientos y la normativa establecidos - que regulan el desarrollo de carrera administrativa en la Administración Pública - resultan fundamentales.

Si bien es cierto que, por el deber de obediencia, se deben acatar las disposiciones de los superiores jerárquicos, los actos que éstos emiten deben estar acordes con la normativa y los procedimientos que regulan la administración pública en los niveles nacional e internacional.

Por lo tanto, si los actos que se emiten riñen contra estos principios normativos y procedimentales, se pueden tomar medidas para corregirlos; ello con base en la Ley Contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito, el artículo 281 del Código Procesal Penal, y la misma LGAP (7), recurriendo, a esta última, en lo que respecta a los alcances de la responsabilidad de la administración por sus actos lícitos o ilícitos.

En razón de los argumentos que anteceden, no se justifican los nombramientos efectuados sin respetar los principios fundamentales de igualdad y no discriminación, así como, obviando las competencias que se tienen para el puesto, esto es, las competencias definidas por las cualificaciones cognitivas, producto de la formación académica, que acreditan a los candidatos para el desempeño de las funciones de un puesto de trabajo. Y, por último, dejando al margen del proceso, por un lado, la formación adicional o capacitación que le proporciona al funcionario, las habilidades y destrezas para la ejecución de esas funciones y, por otro, la experiencia adquirida durante los años de ejercicio profesional o de servicio. Todos estos elementos, en conjunto, son los que confluyen en un proceso objetivo para determinar que el candidato es apto o capaz para ocupar un puesto.

En conclusión, es necesario que las instituciones desarrollen procesos objetivos de selección de los funcionarios para ocupar los puestos, sacando a concurso los puestos que van quedando vacantes o los de nueva creación. En materia de recursos humanos, se deben definir y aplicar políticas que coadyuven a la promoción, ascenso y movilidad ascendente del talento humano, como instrumentos de motivación e incentivos.

No es nada sano para una institución que los funcionarios deban contar con la bendición de un padrino político para optar por un puesto, obviándose los elementos fundamentales para optar a éste en condiciones de igualdad.

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Notas:

(1) Bolaños González, Jimmy: “El derecho de acceder a la Función Pública”, en: Revista Jurídica No.92, mayo-Agosto 2000, San José, Costa Rica, Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad de Costa Rica, pp. 66-67.

(2) Constitución Política de Costa Rica, Novena edición, San José, Costa Rica, Editorial el Porvenir, 2000, p. 51.

(3) Idem. Constitución Política de Costa Rica, Novena edición, San José, Costa Rica, Editorial el Porvenir, 2000, p. 51.

(4) El Artículo 52 de la Ley de Enriquecimiento Ilícito (L8422): Introduce modificaciones significativas en este sentido.

(5) Asamblea Legislativa. Artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP), Imprenta Nacional, San José, Costa Rica, 2004, p11.

(6) LGAP, Op. Cit, Títulos I-II-III: pp. 9-35

(7) LGAP, artículo 108: “Que el acto sea manifiestamente arbitrario, por constituir su ejecución abuso de autoridad o cualquier otro delito”. Sección II, p39, Op. Cit.

Bibliografía

Bolaños González, Jimmy: “El derecho de acceder a la Función Pública”, en: Revista Jurídica No. 92, Mayo-Agosto 2000, San José, Costa Rica, Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad de Costa Rica, 2000.

Constitución Política de Costa Rica, Novena edición, San José, Costa Rica, Editorial el Porvenir, 2001.

Ley General de la Administración Pública (LGAP), San José, Costa Rica, Asamblea Legislativa, Imprenta Nacional, 2004.

Xinia Pérez Quesada