На правах рукописи

Пискунова Екатерина Александровна

Законодательный процесс в субъектах Российской Федерации

Специальность 12.00.02 – Конституционное право; конституционный

судебный процесс; муниципальное право

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Москва - 2015 г.

2

Работа выполнена в Федеральном государственном бюджетном

образовательном учреждении высшего профессионального образования

«Московский государственный юридический университет имени О.Е.

Кутафина» (МГЮА)

Научные

руководители:

заслуженный деятель науки Российской

Федерации, доктор юридических наук,

профессор

Страшун Борис Александрович

доктор юридических наук, профессор

Фадеев Владимир Иванович

Официальные

оппоненты:

Васильева Татьяна Андреевна

доктор юридических наук, доцент

Институт Государства и Права РАН

заведующая сектором сравнительного права

Дудко Ирина Александровна

кандидат юридических наук, доцент,

Российский государственный университет

правосудия заместитель заведующего кафедрой

конституционного права по учебной работе

Ведущая организация Московский государственный университет

имени М.В. Ломоносова

Защита состоится 14 октября 2015 года в 15.00 на заседании

диссертационного совета Д 212.123.02, созданного на базе Московского

государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина

(МГЮА), г. Москва, 123995, ул. Садово-Кудринская, 9, зал заседаний

диссертационного совета.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московского

государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина

(МГЮА).

Полный текст диссертации и автореферата размещены на сайте

Московского государственного юридического университета имени О.Е.

Кутафина (МГЮА): http://msal.ru/general/academy/councils/collab/

Автореферат разослан «____»______________ 201_ года.

Ученый секретарь

диссертационного совета

доктор юридических наук, профессор Е.С. Шугрина

3

Общая характеристика работы

Актуальность темы исследования. Парламентаризм, как политико-

правовое явление, первоначально возникший в Западной Европе и,

впоследствии, получивший толчок к своему дальнейшему развитию в

Северной Америке, имеет уже многовековую историю. России в этом смысле

повезло меньше, хотя идеи парламентаризма, парламентский настрой

временами возбуждали общество и даже фрагментарно проявлялись в

практике в царствование Александра II и Николая II, в правление которого и

появился первый парламентский институт - Государственная дума. В

Советском государстве идея парламентаризма пришлась не ко двору и,

прежде всего, по идеологическим причинам. Последнее, 3-е издание

Советского энциклопедического словаря даже в 1984 году фиксировало, что

парламентаризм – это «система государственного руководства обществом со

стороны буржуазии, при которой чётко разграничены функции

законодательных и исполнительных властей при привилегированном

положении парламента. При парламентаризме правительство образуется

парламентом из числа членов партии, имеющей большинство в парламенте, и

ответственно перед ним»1. Противовесом «буржуазному» парламентаризму

стали советы депутатов (депутатов трудящихся - в Конституции СССР 1936

г.2, народных депутатов – в Конституции СССР 1977 г.

3), которые

представляли собой систему представительных органов «от Москвы – до

самых до окраин», сосредотачивавших в своих руках и законодательные, и

исполнительные функции власти. Это можно было бы расценивать как шаг

1 Советский энциклопедический словарь / Гл. ред. А.М. Прохоров, 3-е изд. – М.: Сов.

энциклопедия, 1984 – С. 967. 2 Конституция (Основной закон) Союза Советских Социалистических Республик (утв.

Постановлением Чрезвычайного VIII Съезда Советов СССР от 05.12.1936) (ред.

05.12.1936) // [Электронный ресурс] URL: http://constitution.garant.ru (дата обращения

04.01.2015). 3 Конституция (Основной закон) Союза Советских Социалистических Республик (принята

Верховным Советом СССР 07.10.1977) (ред. 07.10.1977) // [Электронный ресурс] URL:

http://constitution.garant.ru (дата обращения 04.01.2015).

4

вперед к прямому народоправству, но в условиях советского тоталитарного

строя эта идея могла быть реализована только формально.

В свете вышесказанного отметим, что верховенство закона,

самостоятельность и независимость законодательной, исполнительной и

судебной ветвей государственной власти друг от друга дают основание

признать тот факт, что государственное строительство Российской

Федерации началось и продолжается на принципах парламентаризма,

несмотря на то, что в Конституции РФ, по справедливому замечанию О.Н.

Булакова, «термин парламентаризм не употребляется, однако, в работах

российских ученых исследуется его содержание в сравнительном ракурсе, а

также предполагается применение и воплощение его принципов в

российскую действительность»4. Парламентаризм как государственный

режим в нашей стране не сложился, однако самостоятельность органов

законодательной власти, их функции и предметы ведения позволяют заявить

о парламентской сущности подобных органов, в том числе и органов на

уровне регионов.

Нам представляется необходимым отметить, что неоценимая роль в

создании государственно-правовой системы современной России

принадлежит российским регионам. Напомним о том, что посыл к

парламентаризму в условиях политического кризиса 1993 г. в России и в

течение последующего переходного периода формирования федеральных

законодательных представительных органов государственной власти в

соответствии с положениями Конституции Российской Федерации исходил,

и в не меньшей степени, от регионов России, которые подписали

Федеративный договор 1992 года, и в которых процесс формирования

органов государственной власти шел полным ходом. Наконец, отметим еще

одно обстоятельство. Децентрализация власти посредством передачи части

властных полномочий федеральных органов власти властным структурам

4 Современный парламент: теория, мировой опыт, российская практика / под общ. ред.

О.Н. Булакова. - М.: Эксмо, 2005 - С. 45.

5

субъекта РФ, во-первых, повышает их политико-правовой статус, во-вторых,

формирует для них модуль «делай как я» в отношении муниципальных и

общественных структур, и задает новый вектор развития, направленный на

создание гражданского общества, и роль, отводимая в этом процессе

субъектам Российской Федерации, представляется чрезвычайно важной и

значимой.

Таким образом, в современной России 2010-х все основополагающие

принципы построения государства и общества – верховенство закона,

разделение властей, децентрализация государственных полномочий имеют

место быть и в теории, и на практике. В соответствии с принципом

разделения властей законодательная ветвь власти не только приобретает

самостоятельное и независимое от исполнительной власти положение, но и

потенциальную возможность играть ведущую роль в политике созидаемого

нового российского государственного устройства на основах

парламентаризма. Именно потенциальную возможность, поскольку реальная

возможность ограничена действиями исполнительной власти.

В соответствии с принципом федерализма активная роль на

государственно-правовом поле отведена субъектам Российской Федерации, и

о том, что эта роль исполняется, было уже отмечено выше. Главным

доказательством тому может служить то обстоятельство, что

законодательный процесс в России осуществляется как на федеральном

уровне, так и на уровне субъектов федерации.

Выбор темы исследования не является случайным по следующим

причинам:

- во-первых, регионы – субъекты федерации России – постепенно

начинают наращивать свой экономический и политический вес, реализуя

самостоятельно либо с помощью федерального центра задачи по

привлечению инвестиций, организации производства и выпуска продукции в

оборонном, энергетическом, машиностроительном, металлургическом,

сельскохозяйственном секторах и других отраслях экономики;

6

- во-вторых, казалось бы, определенный Конституцией РФ политико-

правовой статус субъектов федерации все же пока не является достаточно

стабильным, о чем свидетельствуют прецеденты территориальных

изменений, внесения изменений в порядок избрания глав регионов, участия в

выборах политических партий и др.;

- в-третьих, сами по себе, если учитывать географическое, социально-

экономическое, демографическое и др. положение региона, такие нюансы,

как название законодательного органа, его количественный состав,

организация законодательной процедуры и т.п., являются объективными

обстоятельствами и только подчеркивают его конституционно-правовую

самостоятельность. Однако проявляющиеся в законодательной практике

регионов разночтения с соответствующими федеральными законами вряд ли

могут способствовать усилению единства и целостности государства и

общества, избежать ущемления законных прав и свобод граждан Российской

Федерации вне зависимости от их проживания в конкретном регионе. Так,

например, по данным Министерства юстиции РФ, за период с января по

ноябрь 2014 года 62% законопроектов законодательного органа Удмуртской

Республики не соответствовали нормам федерального законодательства,

тогда как, по Приволжскому федеральному округу, в который входит этот

субъект федерации, и по России в целом эта цифра составила 18%5;

- в четвертых, наметившееся в последние годы усиление активности

населения в общественно-политической деятельности, оказывает свое

воздействие и на законодательный процесс. Такие явления, как

возникновение новых институтов гражданского общества (общественные

палаты, общественные движения), появление новых процедур воздействия

гражданского общества на политику государства (общественная экспертиза,

общественное обсуждение законопроектов), объективно ведут к усложнению

5 [Электронный ресурс] URL: http://minjust.ru (дата обращения 04.01.2015).

7

законодательного процесса и по форме, и по содержанию, расширяя

сложившиеся представления о его стадиях (этапах);

- в-пятых, сравнительная новизна такого предмета исследования, как

региональный законодательный процесс, вызывает к нему повышенный

интерес ученых-правоведов, однако и в трудах мэтров отечественного

правоведения, и в работах начинающих исследователей эта проблема ещё не

получила полного осмысления.

Степень научной разработанности темы. Как уже отмечалось,

проблематика вопросов, связанных с организацией законодательного

процесса в субъектах РФ, вызывает повышенное внимание исследователей.

Однако в большей степени в литературе рассматривается статус органов,

осуществляющих парламентский законодательный процесс в субъектах РФ,

нежели сам процесс.

Достаточно подробная характеристика законодательных

(представительных) органов субъектов РФ, их конституционно-правового

статуса содержится в учебниках, учебных пособиях, энциклопедиях и

справочниках по конституционному праву, в числе которых необходимо

отметить, прежде всего, учебники под редакцией С.А. Авакьяна, М.В. Баглая,

Е.И. Козловой, О.Е. Кутафина и В.И. Фадеева.

Пока еще дискуссионный вопрос о состоянии парламентаризма в

современной России, о степени парламентарности органов государственной

власти стал для исследователей стимулирующим фактором, что и отразилось

выходом значительного количества научных работ по этой теме,

принадлежащих таким авторам, как О.Н. Булаков, В.И. Васильев, Р.Ф.

Васильев, Г.А. Гаджимагомедов, В.Д. Горобец, И.В. Гранкин, Г.П. Ивлиев,

П.В. Крашенинников, А.П. Любимов, Э.Г. Липатов, С.В. Нарутто, Л.А.

Нудненко, В.И. Павлушкин, Д.В. Пажетных, С.В. Поленина, А.Е. Постников,

Г.Д. Садовникова, А.Х. Саидов, Ю.А. Тихомиров, Т.Я. Хабриева, В.Е.

Чиркин, А.Н. Шохин и другие.

8

Вопросы, связанные с деятельностью современных законодательных

органов в России в сравнении с аналогичными органами в зарубежных

странах, рассматриваются в трудах Д.А. Ковачева, Б.С. Крылова, В.В.

Маклакова, А.А. Мишина, Б.А. Страшуна и других авторов.

Вопросы статуса, компетенции законодательных органов субъектов

Российской Федерации затрагивали Е.Б. Абросимова, О.В. Афанасьева, А.С.

Автономов, А.А. Захаров, В.В. Иванов, В.А. Кряжков, А.Ф. Малый, Ж.И.

Овсепян, Е.М. Орлова, И.А. Полянский и другие.

Теория правотворчества, аспекты законодательной деятельности

субъектов Российской Федерации, а также проблемы, являющиеся смежными

с проблематикой настоящего исследования представлены в трудах С.С.

Алексеева, Л.И. Антоновой, С.М. Бекетовой, Т.А. Васильевой, О.А.

Гаврилова, Б.В. Дрейшева, И.А. Дудко, В.Б. Исакова, Д.А. Керимова, В.А.

Лебедева, М.Н. Марченко, Н.А. Михалевой, Н.В. Ройзман, А.С. Пиголкина,

В.Н. Синюкова, Б.Н. Топорнина, И.А. Умновой, А.Ф. Шебанова.

Диссертантом были изучены также разработки таких зарубежных

авторов, как Р. Давид, Р. Леже, Р. Лукич, А. Нашиц, Н. Неновски.

Проблемы регионального законодательного процесса привлекают

внимание молодых ученых, и, в этой связи, необходимо отметить

диссертационные исследования Ю.И. Анденюк, С.М. Бекетовой, Л.Б.

Бутхановой, В.И. Захаровой, И.И. Киреева, О.А. Коротковой, А.В. Кочеткова,

В.А Купина, Е-Д. С. Третьяковой, Е.А. Холодиловой и других.

Объект исследования.

Суммируя вышесказанное, диссертант полагает, что региональный

законодательный процесс представляет собой актуальную тему для

исследования, объектом которого становятся общественные отношения,

складывающиеся по поводу реализации парламентского законодательного

процесса в субъектах Российской Федерации. Это отношения,

складывающиеся на всех стадиях законодательного процесса в субъектах

Российской Федерации: осуществление права законодательной инициативы,

9

подготовка законопроекта к рассмотрению законодательным органом в

пленарном заседании, обсуждение законопроекта и принятие закона,

санкционирование, официальное опубликование, так и отношения,

относимые к факультативной составляющей, то есть общественное

обсуждение и общественная экспертиза законопроектов, отклонение закона

высшим должностным лицом субъекта РФ, создание согласительных

комиссий.

Предмет исследования.

Правовое регулирование законодательного процесса в субъектах РФ,

составляет предмет диссертационного исследования. Следует также

отметить, что принятие законов субъекта Российской Федерации

посредством проведения референдума не охватывается настоящим

исследованием ввиду специфики и нераспространенности данного явления.

Цель исследования. Исходя из этого, диссертантом обозначается

цель исследования – на основе анализа теории и практики организации

законодательного процесса в субъектах РФ выявить его современные

характеристики, обозначить перспективы совершенствования и повышения

эффективности законодательной деятельности в регионах России.

Задачи исследования. В соответствии с поставленной целью

диссертант обозначает задачи исследования:

- определить содержание понятий «законодательный процесс»,

«законодательная деятельность», «законодательная процедура»,

«законодательная инициатива» и других базовых категорий в исследовании

законодательного процесса субъектов Российской Федерации;

- проанализировать принципы регионального законодательного

процесса;

- исследовать правовое регулирование законодательного процесса в

субъектах Российской Федерации;

- определить стадии законодательного процесса в субъектах

Российской Федерации;

10

- провести сравнительный анализ оформления стадий законодательного

процесса в субъектах РФ и определить перспективы развития регионального

законодательного процесса;

- определить и обосновать свою позицию по ряду дискуссионных

вопросов;

- сформулировать рекомендации по совершенствованию и

оптимизации регионального законодательного процесса.

Методологическая основа исследования. Исходя из темы

диссертации, определенных целей и задач, а также характера

источниковедческой базы, методологическую основу исследования

составили:

- сравнительно-исторические методы, позволяющие изучить

накопленный опыт правотворчества и правоприменения, сопоставить его с

современной нормативной регламентацией отношений, складывающихся в

ходе законотворческой деятельности субъектов Российской Федерации, и, на

этой основе, выявить тенденции и перспективы эволюции законодательного

процесса и его правового регулирования;

- общелогические методы, позволяющие произвести сравнительный

анализ документов, выявить общее и различия, определить тенденции

подходов к теоретическому освоению проблемы законодательного процесса

в субъектах РФ и его реализации на практике;

- структурно-системные методы, позволяющие представить объект

исследования в целостном виде, имеющим определенную структуру, а также

взаимосвязи между его элементами, то есть, законодательный процесс в

регионах представляется, с одной стороны, в совокупности важнейших

элементов соответствующих региональных правовых систем, и, с другой –

как подсистема целостной правовой системы России;

- метод функционального анализа, позволяющий изучить

эффективность законодательного процесса и его соответствия практике

социально-экономической и культурной жизни;

11

- статистический метод, позволяющий использовать количественные

характеристики при анализе законодательного процесса;

- метод моделирования, позволяющий выстроить возможные

перспективы развития законодательного процесса в обозримом будущем.

Ведущими частнонаучными методами диссертант избрал

сравнительно-правовой и формально-юридический методы.

Сравнительно-правовой метод позволяет проводить сравнительный

анализ регионального законотворчества и законоприменения, способствует

поиску наиболее рациональных решений проблем законодательного процесса

субъектов Российской Федерации, помогает учесть опыт различных

регионов, федерации, а также зарубежный опыт.

Применение сравнительно-правового метода в ходе диссертационного

исследования структурировалось следующим образом:

1) сбор нормативно-правовых актов, регулирующих региональный

законодательный процесс;

2) распределение собранного материала по стадиям законодательного

процесса и по отдельным проблемам (вопросам) внутри указанных стадий;

3) сопоставление нормативно-правовых решений по одним и тем же

проблемам (вопросам) и выявление общего, особенного и единичного, а

также выяснение степени распространенности того или иного решения среди

субъектов Российской Федерации (использование указанного решения во

всех субъектах Российской Федерации, в большинстве, в ряде, в некоторых, в

отдельных субъектах Федерации, в единичном регионе);

4) анализ и оценка сравниваемых нормативно-правовых решений с

точки зрения их законности и практической целесообразности;

5) выявление позитивного опыта в нормативном регулировании

законодательного процесса субъектами Российской Федерации, разработка

предложений и рекомендаций по совершенствованию указанного

регулирования.

12

Таким образом, сравнительно-правовое исследование стимулирует

дальнейшее развитие, совершенствование законодательства и, тем самым,

имеет непосредственный «выход» на прогнозирование и планирование

законодательной деятельности, на обеспечение ее научной обоснованности.

Учитывая то обстоятельство, что законодательный процесс в регионах

субъектов нормативно упорядочен, это позволяет подвергнуть его

формальному анализу: выяснить, какие требования предъявляются к тем или

иным участникам законодательного процесса, к их действиям на его

различных стадиях, какими правовыми актами эти действия легитимируются.

Помимо этого, формально-юридический метод позволяет глубже

понять смысл исследуемых норм права и законодательных процедур.

Нормативная основа исследования:

- Конституция Российской Федерации, конституции и уставы

субъектов Российской Федерации, федеральные конституционные законы,

федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, относящиеся

к теме исследования, конституции отдельных зарубежных государств;

- регламенты Государственной Думы и Совета Федерации

Федерального Собрания Российской Федерации, законодательных органов

субъектов Российской Федерации;

- иные нормативные правовые акты Российской Федерации и субъектов

Российской Федерации;

Кроме того, для сравнительного анализа были привлечены отдельные

акты, утратившие силу: Конституция РСФСР 1978 года, Регламент

Верховного Совета РСФСР, Регламент Государственной Думы Федерального

Собрания Российской Федерации от 25 марта 1994 года, а также проекты

федеральных законов «О нормативных правовых актах Российской

Федерации», «О порядке принятия федеральных конституционных и

федеральных законов», «О порядке реализации права законодательной

инициативы», «О Конституционном Собрании РФ».

Эмпирическая основа исследования.

13

Основой послужили отдельные решения высших судов, относящиеся к

предмету исследования, справочные и аналитические материалы сайтов

органов государственной власти, а также данные социологических опросов,

проведенных автором в ходе исследования.

Научная новизна исследования. Несмотря на то, что проблемы

законодательного процесса в субъектах Российской Федерации все больше и

чаще привлекают внимание специалистов, что и было отмечено выше,

обобщающих работ на эту тему не так уж много. Предлагаемое

диссертационное исследование является одним из немногих, всецело

посвященных этой теме. Соискатель поставил своей целью сосредоточиться

только на проблеме законодательного процесса в субъектах РФ и

максимально скрупулёзно проанализировать её во всех её составляющих с

учётом новых общественных отношений, и полагает, что с этой точки зрения

диссертационное исследование имеет свою новизну и практическую

значимость.

По мнению диссертанта, научная новизна заключается также в том, что

нашло свое отражение в положениях, вынесенных на защиту.

Положения, выносимые на защиту.

1. В целях оптимизации законодательного процесса в Российской

Федерации на любых его уровнях следует прийти к единому пониманию

дефиниций, связанных с ним, как то: что такое законодательный процесс,

законодательная процедура, законотворческий процесс, законопроектный

процесс, законодательная деятельность, правотворческий процесс,

конструирование закона. Понятие законодательного процесса в субъектах

Российской Федерации определяется в диссертации как деятельность

указанных законодательством Российской Федерации, региональным

законодательством субъектов связанная с реализацией права

законодательной инициативы, обсуждением, в том числе, с привлечением

общественности, принятием, подписанием и официальным опубликованием,

изменением и отменой законов субъектов Российской Федерации.

14

2. Осуществление законодательного процесса должно опираться на

современные принципы, одним из которых является принцип эффективности

законодательного процесса. Его закрепление с указанием критериев

эффективности в регламентах законодательных (представительных) органов

государственной власти субъектов Российской Федерации, а возможно и в

регламентах палат федерального парламента, послужит основой для оценки

качества деятельности этих органов населением и самими этими органами, а

значит, будет способствовать повышению качества законодательных актов,

ими принимаемых.

3. Осуществление гражданами права законодательной инициативы

как действительного механизма демократии может быть легче реализовано

именно в законодательном процессе в субъектах Российской Федерации.

Представляется, что включение граждан в перечень обязательных субъектов

права законодательной инициативы, содержащийся в части 1 статьи 6

Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих

принципах организации законодательных (представительных) и

исполнительных органов государственной власти субъектов Российской

Федерации», станет важным шагом на пути развития демократии. Более

того, учитывая возможные сложности в реализации указанного права

гражданами, стоит при этом шире использовать возможности института

законодательного предложения, распространить имеющуюся практику

отдельных регионов на все субъекты федерации.

4. С целью достижения высокого уровня юридической техники в

законодательном процессе в субъектах Российской Федерации

представляется целесообразным создание методических рекомендаций по

юридической технике с учетом позитивного опыта, накопленного регионами,

на уровне парламентских ассоциаций, например, Парламентской Ассоциации

Северо-Запада России, Парламентской Ассоциации «Дальний Восток и

Забайкалье», Южно-Российской Парламентской Ассоциации.

15

5. Установление авторства закона, в том числе коллективного,

способствовало бы ответственному поведению инициаторов

законодательного процесса, повышению качества законопроектов и как

следствие, принимаемых законов. Поэтому, думается, указание авторства

законопроектов в публикуемых сообщениях о них должно получить большее

распространение в законодательной деятельности субъектов Российской

Федерации.

6. На наш взгляд, для устранения возможности принятия

недоработанного закона, требуют закрепления в регламентах

законодательных (представительных) органов государственной власти

субъектов Российской Федерации условия, при которых временной

промежуток между чтениями законопроекта на пленарных заседаниях может

быть сокращен.

7. Развитие интернет-технологий, таких как видеоконференцсвязь,

интернет-голосование и других, фактически уже используемых в

законодательном процессе следовало бы облечь в правовую форму, путём

закрепления в регламентах региональных парламентов.

8. В целях устранения разночтений в законодательстве субъектов

Российской Федерации необходимо изменить положения частей 1 и 2 статьи

8 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих

принципах организации законодательных (представительных) и

исполнительных органов государственной власти субъектов Российской

Федерации» таким образом, чтобы этап подписания нормативно-правового

акта высшим должностным лицом именовался иным термином нежели

«обнародование», а термин «обнародование» был заменен на «официальное

опубликование». Это должно бы послужить посылом для приведения

законодательства субъектов Российской Федерации к единообразной

терминологии.

9. Нужно признать, что отношения по общественному обсуждению

законопроектов и их общественной экспертизе оформились в отдельную

16

факультативную стадию законодательного процесса в субъектах Российской

Федерации. Нормативно определены участники, формы, результаты данной

деятельности. Однако закрепление этих отношений в настоящее время носит

фрагментарный характер, поэтому они ждут еще своего целостного

регулирования.

Теоретическая и практическая значимость исследования.

Во-первых, исследование может внести свой посильный вклад в

дальнейшее развитие теории конституционного права в целях оптимизации

правового регулирования деятельности государственных органов власти на

региональном уровне;

Во-вторых, исследование может быть полезным для студентов,

аспирантов, преподавателей, изучающих, преподающих или исследующих

конституционное право в общем, а также применительно к конкретным

регионам, или к регионам России в целом;

В-третьих, анализ современного состояния законодательного процесса

на российском региональном уровне, выявленные проблемы и

сформулированные предложения по его совершенствованию могут быть

приняты во внимание, учтены, или использованы в практической работе

парламентов в субъектах РФ для укрепления целостности правовой системы

России, развития подлинного федерализма, формирования в Российской

Федерации правового государства, повышения правовой культуры

региональных законодателей.

Апробация результатов диссертационного исследования.

Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре конституционного и

муниципального права Московского государственного юридического

университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). Основные результаты были

апробированы в научных публикациях автора; в выступлениях на

конференциях, в частности на III и IV международных научно-практических

конференциях «Актуальные проблемы совершенствования законодательства

и правоприменения», г. Уфа, 2013, 2014, 2015 годов, международной

17

научно-практической конференции, посвященной 20-летию со дня принятия

Конституции Российской Федерации «Человек, его права и свободы: опыт

конституционного строительства», г. Вологда, 6 декабря 2013 года,

Международной научно-практической конференции «Кутафинские чтения» -

«Гармонизация российской правовой системы в условиях международной

интеграции», г. Москва, 3-5 апреля 2014 года; на лекциях и практических

занятиях по курсу «Конституционное право» для студентов Северо-

Западного института (филиала) Университета имени О.Е. Кутафина

(МГЮА). Основные положения диссертационного исследования стали

основой студенческого научного проекта «Как написать закон».

Структура диссертации. В структурном отношении работа состоит из

введения, двух глав, заключения и библиографии.

Основное содержание работы

Во введении работы анализируется актуальность, степень

разработанности темы диссертации, определяются объект, предмет, цели,

задачи исследования, приводятся используемые в работе методы

исследования, обосновывается новизна, излагаются положения, выносимые

на защиту, а также апробация результатов диссертационного исследования.

В первой главе диссертации «Понятие, принципы, правовое

регулирование законодательного процесса в субъектах Российской

Федерации», состоящей из трех параграфов, исследуются теоретико-

правовые основы законодательного процесса. Особое внимание уделяется

анализу понятий и категорий, составляющих ядро этого правового института

и принципам законодательного процесса. В главе 1 анализируется также

состав и структура законодательства, определяющего осуществление

законодательного процесса.

В первом параграфе «Понятие законодательного процесса в

субъектах Российской Федерации» отмечается отсутствие в научной

18

литературе и законодательстве регионов единого подхода к понятию

законодательного процесса вообще и законодательного процесса в субъектах

РФ в частности, анализируются распространенные в науке точки зрения,

обосновывается авторское определение законодательного процесса. В

параграфе уделяется внимание «терминологическому беспорядку» в части

определения законодательного процесса.

Второй параграф первой главы «Принципы законодательного

процесса в субъектах Российской Федерации» посвящен проблеме

правового закрепления основополагающих начал осуществления

законодательного процесса в субъектах Российской Федерации.

Рассматриваются основные, предлагаемые в литературе принципы, а также

обосновывается принцип эффективности законодательного процесса,

вырабатываются критерии данного принципа. Отмечается также, что понятие

эффективности в Российской Федерации отличается от подобного понятия в

зарубежных странах.

В третьем параграфе первой главы «Правовое регулирование

законодательного процесса в субъектах Российской Федерации»

исследуются основные нормативные источники законодательного процесса в

субъектах Российской Федерации, как на федеральном, так и на

региональном уровне. Отдельно выделяется практика конституционных

судов, приводятся варианты регулирования статуса законодательного

представительного органа государственной власти субъекта РФ регионами.

Отмечаются недостатки, вызванные отсутствием федерального закона о

нормативных актах, рассматривается позитивный в этом отношении опыт

регионов.

Глава вторая «Стадии законодательного процесса в субъектах

Российской Федерации» посвящена непосредственно содержанию

законодательного процесса в субъектах Российской Федерации. Глава

состоит из двух параграфов, поделенных на четыре и две соответственно

части.

19

Первый параграф второй главы именуется «Обязательные стадии

законодательного процесса в субъектах Российской Федерации», в нем

выделяются четыре части, определенные в соответствии с рассматриваемыми

стадиями: «Осуществление права законодательной инициативы»;

«Подготовка законопроекта к рассмотрению законодательным органом;

«Обсуждение законопроекта и принятие закона»; «Санкционирование,

официальное опубликование закона, вступление закона в юридическую

силу».

Осуществление права законодательной инициативы в законодательном

процессе субъектов Российской Федерации вызывает интерес в особенности

потому, что на региональном уровне реализация права инициативы

отличается от федерального процесса. Во-первых, на уровне субъектов РФ

круг инициаторов намного шире, чем на федеральном уровне, во-вторых

только в регионах активно принимаются изменения в учредительные акты о

расширении круга инициаторов за счет народной законодательной

инициативы. В-третьих, на уровне субъектов есть прецеденты использования

такой формы законодательной инициативы как законопредложение, чего нет

на уровне РФ. Также в работе подробно рассматриваются регламентные

нормы на предмет закрепления процедуры осуществления права

законодательной инициативы, приводится статистика процесса по кругу

инициаторов.

В рамках подготовки законопроекта к рассмотрению в пленарном

заседании законодательного органа постоянные комитеты и аппараты

региональных парламентов проводят большую работу. В исследовании

анализируются нормы регламентов законодательных органов и

законодательство субъектов о проведении правовой, антикоррупционной,

лингвистической и других экспертиз. Излагается проблема авторства

законопроекта, обосновывается точка зрения автора на эту проблему.

Значительное внимание уделено в диссертации обязательной стадии

процесса – обсуждению законопроекта в пленарном заседании

20

законодательного органа и принятию закона. Детально рассматривается

процедура обсуждения и принятия закона. Отмечается гибкость регламентов

законодательных органов в части закрепления количества чтений по

законопроекту, которая позволяет парламентам принимать законы в одном

заседании сразу в нескольких чтениях. Затрагивается практика лоббирования

законов в субъектах Российской Федерации.

Что касается последней обязательной стадии – санкционирования,

официального опубликования и вступления в силу, то в соответствующей

части исследования подробно разбирается разнородность применяемых в

законодательных актах как федеральных, так и региональных терминов,

определяющих сущность стадии. Обосновывается авторский взгляд на эти

термины. Помимо этого, анализируются источники опубликования принятых

законов в субъектах Российской Федерации.

Второй параграф второй главы «Факультативные стадии

законодательного процесса в субъектах Российской Федерации» разделен

на части «Общественное обсуждение, общественная экспертиза

законопроекта», «Отклонение принятых законов высшим должностным

лицом субъекта РФ, создание согласительных комиссий».

В работе обосновывается признание состоявшейся факультативной

стадией процесса – общественное обсуждение и общественную экспертизу

законопроектов. Исследуются все составляющие стадии: правовое

регулирование, субъекты, объекты, практика реализации.. Кроме того,

приводятся данные самостоятельно проведенного автором социологического

исследования на предмет признания населением института общественных

палат, как факультативных участников законодательного процесса.

Излагаются в работе также особенности использования на

региональном уровне института отклонения принятых законов высшим

должностным лицом субъекта РФ и создания согласительных комиссий.

Заключение содержит основные результаты проведенного

исследования, а также планы по изучению данной темы в дальнейшем.

21

Основные положения диссертации опубликованы в 17 статьях общим

объёмом 5,9 п. л.

Публикации в ведущих рецензируемых научных журналах,

рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства

образования и науки Российской Федерации:

1) Пискунова Е.А. Понятие законодательного процесса в субъектах

Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право, 2013. №

9. С. 54-58. (0,5 п. л.)

2) Пискунова Е.А. Правовое регулирование законодательного

процесса в субъектах Российской Федерации // Исторические, философские,

политические и юридические науки, культурология и искусствоведение.

Вопросы теории и практики, 2014. № 2-2 (40). С. 157-159. (0,3 п. л.)

3) Пискунова Е.А. Юридическая техника и правовая культура

законодателя как условия совершенствования законодательного процесса в

субъектах Российской Федерации // Научное мнение, 2014. № 9. С. 184-187.

(0,4 п. л.)

4) Пискунова Е.А. Стадия реализации права законодательной

инициативы в региональном законодательном процессе в Российской

Федерации // В мире научных открытий, 2015. № 3.4 (63) (Социально-

гуманитарные науки). С. 2078-2091. (0,3 п. л.)

5) Пискунова Е.А. Рассмотрение законопроектов и принятие

законов парламентами субъектов Российской Федерации // Научное мнение,

2015. № 4. С. 68-72. (0,3 п. л.)

Иные публикации

22

1) Пискунова Е.А., Иванова Я.А. Участие органов исполнительной

власти в законодательном процессе в РФ // Формы взаимодействия органов

государственной власти: региональный аспект: материалы научно-

практического семинара (г. Вологда, 26 октября 2012 года) / отв. ред. Р.В.

Нагорных, редкол.: Корепина А.В. и др. – Вологда: ИП Киселев А.В. 2012. С.

64-71. (0,3 п. л.)

2) Пискунова Е.А. Васильева Я.В. Реализация нормотворческих

полномочий субъектов Российской Федерации в сфере административного

законодательства // Инновации в юридическом образовании и науке,

материалы Международной научно-практической конференции (г. Вологда,

07 декабря 2012 года) / ФГБОУ ВПО «МГЮА им. О.Е Кутафина», филиал в

г. Вологде; отв. ред. Р.В. Нагорных. – Вологда. 2012. С. 122-131 (0,4 п.л.)

3) Пискунова Е.А. Проблемы понятия «законодательный процесс» в

РФ // Актуальные проблемы совершенствования законодательства и

правоприменения: материалы III Международной научно-практической

конференции (г. Уфа, 8 февраля 2013 год) /под общ. ред. А.В. Рагулина, М.С.

Шайхуллина; Евразийский научно-практических институт проблем права. –

Уфа. 2013. С. 51-56 (0,2 п. л.)

4) Пискунова Е.А. Законодательная технология и другие факторы

эффективности законодательства // Наука в центральной России, Научно-

производственный периодический журнал: спецвыпуск апрель 2013, по

итогам работы II-й Международной научной конференции «Наука в

центральной России» (г. Тамбов, 4-5 апреля 2013 год)/под.ред. Зазуля А.Н.,

Нагорнов С.А. и др. Наука в центральной России. – Тамбов. 2013. С. 151-154

(0,3 п. л.)

5) Пискунова Е.А. Принципы законодательного процесса в

субъектах Российской Федерации // Актуальнi питання правовоi теорii та

юридичноi практики: Матерiали мiжнародноi науково-практичноi

конференцii, м. Ужгород, 11-12 жовтня 2013 р. – Херсон: Видавничий дiм

«Гельветика», 2013 (0,3 п. л.)

23

6) Пискунова Е.А. Общественная экспертиза нормативных

правовых актов в рамках концепции общественного контроля // Теория и

практика российского конституционализма: сборник докладов научно-

практической конференции, посвященной 75- летию со дня рождения

академика О.Е. Кутафина, 26 июня 2012 г. / отв. ред. В.И. Фадеев – М.:

Издательский центр Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). 2013. С.

306-313 (0,4 п. л.)

7) Пискунова Е.А. Общественный контроль в системе

взаимоотношений государства и общества // Проблемы конституционного

развития Российской Федерации: сб. статей, посвященных 90-летию проф.

Б.С. Крылова / отв. ред. В.И. Фадеев. – М.: Издательский центр

Университета имени О.Е. Кутафина. 2013. С. 193-203 (0,7 п. л.)

8) Пискунова Е.А. Демократизация законодательного процесса в

Российской Федерации // Человек, его права и свободы: опыт

конституционного строительства: материалы Международной научно-

практической конференции, посвященной 20-летию со дня принятия

Конституции Российской Федерации // Вологда. Древности Севера. 2013. С.

68-72 (0,3 п. л.)

9) Пискунова Е.А. Проблемы эффективности законодательства

Российской Федерации // Актуальные проблемы совершенствования

законодательства и правоприменения. Материалы IV международной

научно-практической конференции г. Уфа, 8 февраля 2014 г. Часть I

Государственно-правовая и гражданско-правовая секции. Уфа. 2014. С. 137-

140 (0,3 п. л.)

10) Пискунова Е.А. Тенденции развития законодательного процесса

в субъектах Российской Федерации // Актуальные проблемы гуманитарных и

естественных наук, № 04 (63) апрель 2014. Часть II, Москва. С.44-46 (0,2 п.

л.)

11) Пискунова Е.А. Участие органов прокуратуры в законодательном

процессе субъектов Российской Федерации // Правоохранительная служба в

24

Российской Федерации: проблемы и перспективы развития / материалы

научно-практического семинара, г. Вологда, 31 октября 2014 г. / М-во

образования и науки РФ, Моск. гос. юрид. ун-т им О.Е. Кутафина (МГЮА)

Сев.-Зап. Ин-т (Филиал) ун-та им О.Е. Кутафина (МГЮА) Вологда: ИП

Валеева В.Н. 2014. С. 21-29 (0,3 п.л.)

12) Пискунова Е.А. Правовая культура регионального законодателя //

Культура и право: состояние и основные тенденции развития: сборник

материалов международной научно-практической конференции (Вологда, 21-

28 ноября 2014 г.) / Правительство Вологодской области, ВРОООО

Ассоциация юристов России, Сев.-Зап. Ин-т (филиал) Ун-та им. О.Е.

Кутафина (МГЮА), Вологодский областной суд. Вологда: ИП Валеева В.Н.,

2014. С. 71-77 (0,3 п. л.)