1

ה' בכסלו תשע"ה

7112בנובמבר 72

אבי ברגר מנכ"ל משרד התקשורתאל: מר

של שירותים סיטונאיים וקביעת תעריף בעדם ברשת האספקה מתכונת - אסדרת שוק סיטונאי חברת בזק

בשימועשהועלו עיקריות משפטיות מענה לטענות ב מסכמת חוות דעת משפטית

פרקיםראשי

פתח דבר .א

האסדרה הליךתיאור .ב

המסגרת הנורמטיבית .ג

ההחלטה הנשקלת .ד

:ומענה להן קריותיהע המשפטיות טענותב דיון .ה

כללי -מענה לטענות במישור הסמכות

שירות טלפוניה סיטונאיהחובה לספק קביעת דבר העדר סמכות למענה לטענות ב

שירות פסיבי לקביעת החובה לספקעדר הצדקה יה -עניין חריגה מסמכות ב ותמענה לטענ ברשת הגישה

חריגה מעיקרון העלות ושימוש מופרז בנקודות ייחוס -מענה לטענות בדבר חריגה מסמכות

בדבר חריגה מסמכות בקביעת מחיר לשירות טכנאי עד בית הלקוח ותמענה לטענ

סבירות תיק השירות-סבירות המודל הכלכלי ואי-אימענה לטענות בעניין

מענה לטענות בעניין הליך האסדרה כי לא ניתן לקבוע באופן סופי את התעריפים כל עוד לא סוכמו ותמענה לטענ -

תיקי השירותכי לא ניתן להחיל את חובת מכירת השירותים על בזק ללא יישום ותמענה לטענ -

על הוט זמנית-בועיון ובזכות הטיעון בהליך קביעת התעריפים המענה לטענות בדבר פגיעה בזכות -

בעד השירותים הסיטונאיים קיומה של תשתית עובדתית מוצקה ונאותה-מענה לטענות בדבר אי -

סיכום .ו

7

פתח דבר .א

מנת לאפשר תחרות -ארוך ומורכב עלאסדרתי האחרונה קיים משרד התקשורת הליך שנהב .1הליך האסדרה כולל קביעת תעריפים התקשורת הקווית המכונה "השוק הסיטונאי".בתחום

קביעה כלל ההליך כן כמו . עבור שירותים סיטונאיים בהתבסס על מודל כלכלי שנבנה לשם כך

.( ושירות טלפוניה סיטונאיBSAאספקת שירות גישה רחבת פס מנוהלת )למתכונת הבדבר

של עניינהים ומשפטיים. יכה מורכב היבטים כלכליים, הנדס להליך אסדרתייש מטבע הדברים .7הנוגעים להליך שקיים משרד התקשורת המשפטיים ההיבטים של סקירהב זו דעת חוות

בין .המשרד שניהל השימוע הליכי במסגרת שעלו העיקריות המשפטיות לטענות התייחסותו שירותים שלתעריפים עובלק השר של לסמכותובוחנת חוות הדעת טענות שהועלו ביחס ,היתר

טענות שהועלו בקשר ; השירותים רשימת בהחלטת שהוגדרוברשת חברת בזק סיטונאיים .זה בעניין המשרד שקיים להליךטענות בקשר ו ;אספקתם למתכונת

, טרם קבלת 12.11.7112שר התקשורת ביום את עיקרי חוות הדעת המשפטית הצגתי בפני .3נכון להעלות עמדה זו על הכתב, על מנת שיהיו בפני החברות והציבור ידו. מצאתי ל-החלטה על

מלוא הנימוקים להחלטה שהתקבלה.

יפה ועו"ד הראל עמית, מהלשכה המשפטית במשרד -חוות הדעת נכתבה יחד עם עו"ד יעל מלם .2 התקשורת.

האסדרהתיאור הליך .ב

רקע

בדבר מדיניות וכללי התחרות בתחום הוועדה לגיבוש המלצות מפורטות המליצה 7112 בשנת .5

אשר (Wholesale Market" )סיטונאי שוק" יוקם כי 1"(גרונאו ועדתהתקשורת בישראל )", החברה הישראלית או לפעול על תשתיות של בזק לחכור שירותים ספקי יוכלו במסגרתו

לספק"(, בכדי התשתית בעלי"יחד, ) "(הוט)" והוט טלקום ש.מ. "(חברת בזקלתקשורת בע"מ )", ההתקשרות תהיה בין שהומלץלפי מודל השוק הסיטונאי 2.קצה ללקוחות שירותיםבמישרין

על מנת שספק השירותים יתקשר ישירות עם הלקוח ויספק ספק השירותים ובין בעל התשתית, 3.לו מגוון שירותי תקשורת

במדינות המיושמת, האירופית הנציבות גישת על התבססה זו במתכונת אסדרה על ההמלצה 4הקודמת. המאה של 01-ה שנות סוף מאז האירופי האיחוד

כלל לאספקת רבת משתתפים תחרות מתכונת זו תאפשר התפתחותועדת גרונאו סברה כי .6, ובפרט בכל הנוגע לתחרות באספקת שירותי אינטרנט נייחים, הנייחים התקשורת שירותי

1דוח ועדת גרונאו וכן מכתב האימוץ של שר התקשורת דאז, פורסמו באתר משרד התקשורת בכתובת

www.moc.gov.il :תחת המדור "דוחות ועדות"; קישורים לדוח ולמכתב האימוץ ,http://www.moc.gov.il/sip_storage/FILES/1/1351.pdf ;

c.gov.il/sip_storage/FILES/6/1436.pdfhttp://www.mo 2 .12דוח ועדת גרונאו, עמ' 3

לפי מודל זה יוכלו בעלי התשתית להמשיך ולספק שירותים במישרין ללקוחותיהם. 4סמנכ"ל בכיר כלכלה במשרד התקשורת ושל פרופ' גרונאו בנושא: הכלכלית הסופית של הדעת בחוות כמפורט

, בנספח לחוות הדעת, 16.11.7112ים מרביים לשירותים סיטונאיים ברשת "בזק", מיום "המלצה בדבר קביעת תשלומ .73, 77עמ'

3

בידיהמלצות ועדת גרונאו אומצו . חברתית של הציבור בישראללהתפתחות כלכלית ים יהחיונ שר התקשורת.

רות בשוק התקשורת בהמשך להמלצות ועדת גרונאו וכחלק ממהלך כולל שתכליתו פיתוח התח .2 של תעריפי שירותים סיטונאיים ברשתות נייחות. הנייחת, החל המשרד בבחינה

ועדה לבחינת מבנה תעריפי בזק ועדכונם ולקביעת תעריפי שירותים 7111 בשנתמונתה לשם כך

מודל בבניית חייק לוועדת לסייע מנת-על"(. ועדת חייקסיטונאיים בתחום התקשורת הנייחת )", בישראלהנייחות התקשורת רשתות עבור עלויותמבוסס סיטונאיים שירותיםשל תמחור

5."(פרונטיר חברת)" Frontier Economicsהתקשר המשרד עם חברת הייעוץ הבינלאומית

חזרה ואיששה את בפועל, ועדת חייק לא המליצה על תעריפי השירותים הסיטונאיים. הוועדה .2 של שורה התשתית בעליספקי שירותים יוכלו לרכוש מ כי המליצההמלצות ועדת גרונאו, ו

צינורות - ducts) לקנים בגישה וכלה, Bitstream Access בשירות החל, סיטונאיים שירותים 6.דומים תשתיתיים ומוצרים בהם ניתן להשחיל כבלי תקשורת(

פרונטיר בהליך בניית מודל העלויות עבור משרד חברתהמשיכה ת חייקשל ועד עבודתה בתום .0 התקשורת.

השר מסמך מדיניות

התקשורת בתחום התחרות הרחבת בנושא מדיניות מסמךפרסם שר התקשורת 7.5.7117ביום .11את עיקרי המלצות ועדת חייק אימץ השר , בו "(השר מדיניות מסמך)" טונאייס שוק - הנייחת

7באופן המפורט בו.

מסמך של פרסומו מיום חודשים שישה של זמן פרק יינתן כי נקבעמדיניות השר במסמך .11 יבעל בין סיטונאיים שירותים אספקתל הסכם לגיבוש ומתן משא יתנהל במהלכו, המדיניותאחד כל םפרסי מתןהמפעילים מהותיים. בתום המשא ו הםים ששירות ספקי לבין התשתית

של מחיריהם את הן תכלול המדף הצעת. שגובשו להסכמים אשרב" מדף הצעת" התשתית יבעלמ ןהו ,ותנאי אספקתם לכלל הסכם בעלי התשתית וספקי השירותיםהגיעו שלגביהם השירותים

משרד שיפרסם לרשימה בהתאםותנאי אספקתם אחרים סיטונאיים שירותים של מחיריהם את יינתנו לא וכי אחיד יהיה כלשהו סיטונאי שירות עבור התעריף כי נקבע עוד .לעת מעת התקשורת

את התקשורת שר יקבע, הסכמהכלל יגיעו הצדדים ל לא אם ,חודשים שישה בתום. לגודל הנחות .לאספקתםמחירי השירותים ואת התנאים

בנוגע בעיקר, הקלות של שורה המדיניות מסמך כלל, התשתית בעלי על שהוטלו החובות לצד .17 מבניות הפרדות תבוטלנה שבהתקיימותם תנאים וכן שירותים בתמחור תעריפית לגמישות . האסדרה כללי לפי כיום הקיימות

5 ברשת נייחת.עבור השלמת שיחה ג "המודל הכלכלי של חברת פרונטיר סייע למשרד גם בקביעת תעריף קש 6 דו"ח הוועדה זמין באתר משרד התקשורת, בקישור:

http://www.moc.gov.il/sip_storage/FILES/2/2642.pdf 7 :בקישור, התקשורת משרד באתר השר זמין המדיניות מסמך

http://www.moc.gov.il/sip_storage/FILES/4/2824.pdf

2

יישום המדיניות

ישראל סלקום לבין בזק חברת בין ומתן משא התקיים השר מדיניות מסמך פרסום בעקבות .13בהתאם , כן על אשרלכדי הסכמות. ולא הבשילתהליכים אלו אך ,מ"בע תקשורת פרטנרו מ"בע

השירותים יסופקו בהם התנאים את לקבוע התקשורת שר נדרשלקבוע במסמך מדיניות השר, .ובכלל כך את אופן אספקתם ואת מחיריהם הסיטונאיים

לחוק התקשורת )בזק 5סעיף 7113 אוגוסטבחודש ןבמקביל לצעדים אלה תוקכמו כן, .12 "(.החוק" או "חוק התקשורת)" 1027-ושידורים(, התשמ"ב

החלטת רשימת השירותים

שימוע קיים המשרד הליך , ובהיעדר הסכמה בין החברותפרק הזמן לניהול משא ומתן משחלף .15 ומאפייניהם להציע לספקי שירותיםיחוייבו לרשימת השירותים אשר בעלי התשתית בנוגע

החלטת רשימת ") והחלטת אתמנכ"ל המשרד פרסם 12.1.7112(. ביום "השירותים רשימת)", רשימת השירותים ת המנכ"ל. בהתאם למסמך המדיניות, וכפי שנקבע בהחלט("השירותים

8כמשמעותה במסמך המדיניות. תהיה בבחינת "הצעת המדף"

:נקבעו השירותים הסיטונאיים הבאים רשימת השירותיםב .16

:(Bitstream Access) מנוהלת פס-רחבת גישה (1) ;ארצית-כלל חיבור ברמת -

CMTS -ב ,MSAG -או מקומית בתוואי רחב פס של בעל התשתית )ב אזורית חיבור ברמת - או במתקני תשתית נוספים(;

השקע הראשון ועד ,אופטי, לפי הענייןאו מתכת כבלי-סיב ממשק מארון למקטעים פירוק (7)

; בשלב זה שירות זה יוצע ברשת חברת בזק (Subloop Unbundling) בית משתמש הקצהב בלבד ולא יוצע ברשת הוט.

ברשת הגישה, רשת האיסוף וברשת הליבה; (Dark Fiber) אפלים שכירת סיבים (3)

הליבה;" ברשת Virtual Dark Fiber" -( שכירת אורך גל אופטי ) (2)

ועמודים לתשתית הפיסית של קנים, תת קנים, גובים, קופסאות גישה (5)

(Ducts, Miniducts, Microducts, Man-hole, Box Access and Poles) ,ברשת הגישה רשת האיסוף וברשת הליבה; ב

שירות טלפוניה סיטונאי. (6)

שירותים הסיטונאיים ברשת בזקל פיםקביעת התערי

התקשורת לרשתות עלויות מודלהמשיך המשרד לבנות החברות בין ומתן משא לניהול במקביל .12, שונים סיטונאיים שירותים של תעריפים לקביעת להיערךבסיוע חברת פרונטיר, בכדי הנייחות . החברות בין הסכמה היעדר של במקרה

8 של ברישיונותיהם שירות בתיקי, הצורך במידת, ייקבע הסיטונאיים השירותים אספקת אופן כי, בהחלטה נקבע

בנספח השירותים רשימת נקבעהכחלק מההחלטה תוקנו רישיונות בעלי התשתיות באופן ש. התשתיות בעלי ."המוקדם לפי, השר ידי-על שיקבע במועד או עתידי שירות"כ, ברישיונות השירותים

5

בסיס שימשו, הנייחות הרשתות רלבנטיים שלהם לרכיבי ביחס פרונטיר חברת המלצות .12-ו, "ג"קש" - גומלין קישור בעד תשלום) הנייחת ברשת השיחה השלמת תעריפי בדבר להמלצות

72.11.7113.9 מיום( "ג"הקש הליך"

השוק לצורך אסדרת המודל הכלכלי את לאחר סיום הליך הקש"ג המשיכה חברת פרונטיר לגבש .10גם במידע שהתקבל מהחברות הרלוונטיות בהליך הסיטונאי. לשם כך השתמשה חברת פרונטיר

, 7113במהלך שנת ,שהעבירו החברות לבקשת משרד התקשורתמידע נוסף בוקביעת הקש"ג בפרט אודות מחיריהם של רכיבי רשת שונים, לרבות חפירת תעלות, כבילה, וציוד אקטיבי כגון ו

. נתבים

סיטונאיים שירותים אספקת בענייןהראשון שימועאת ה התקשורת , פרסם שר15.1.7112ביום .71מודל הבהתבסס על ("הראשון השימועבזק )" חברת ברשת סיטונאיים שירותיםותעריפים ל

."(פרונטיר חברת דוח" -" והכלכלי המודלכלכלי שבנתה חברת פרונטיר עם דוח שצרפה לו )"ה

נלוו המסמכים הכלכליים הבאים: לשימוע הראשון

- Frontier Economics, "Estimating the cost of a Wholesale Access Service on

Bezeq's Network - Model Documentation, January 2014 ."(4102דוח פרונטיר המלווה למודל הכלכלי מינואר )"

המלצה בדבר קביעת תעריפים מרביים סמנכ"ל כלכלה, מר לבאות ופרופ' גרונאו, " - "(.חוות הדעת הכלכלית הראשונה)" 7112"", ינואר סיטונאיים ברשת "בזק לשירותים

.16.7.7112 ליום עד הראשון לשימוע ןהתייחסות להעביר התבקשו החברות

עד ליום למתן התייחסות לשימוע הראשון המועדהחברות שר התקשורת דחה את בקשתל .71פה בפניו ואף הזמין -בנוסף, השר נענה לבקשת החברות וקבע כי יתקיים שימוע בעל. 11.3.7112

את נציגי חברת פרונטיר מחו"ל, על מנת שיוכלו לשמוע במישרין את טענות החברות.

בהם החברות מכתבים רבים חלק מ, שלחו אחרונההחל מהימים שקדמו לפרסום השימוע ועד ל .77במהלך התקופה ת כנגד הליכי אסדרת השוק הסיטונאי.טענות שונופרשו באריכות ובפירוט

בזק לבדה עשרות מכתבים בנושא, אשר זכו למענים מפורטים של חברת האמורה, שלחה המשרד.

"ץ להורות מבג בזק ביקשה בעתירתה 10.המשרד נגדבזק עתירה חברתהגישה 11.7.7112 ביום .73מנת על נוסף וכן מידעהמודל של חברת פרונטיר גרסאות שונות לטענתה שללה למסורלמשרד

. הראשון להתייחס למסמכי השימוע -לשיטתה - לאפשר לה

- פה בעל השימוע מתכונת לגבי המשפט בית הצעתאת מקבלים תוך שהצדדים נמחקה העתירה . מעתירתה בה חוזרת שהעותרת ותוך - למחרת הדיון קבוע שהיה

פני שר התקשורת, נציגי המשרד ויועציו. במסגרת זו, החברות ב הופיעו 12-71.3.7112 בימים .72 .הכלכלי למודל בנוגע הבהרות חברותמספר ביקשו

9"שינוי תעריפי קישור ראו:, נייחת ברשת שיחה השלמת עבור גומלין קישור תעריפי שינוי הליך בדבר מפורט לתיאור

שהועלו בשימוע" עבור השלמת שיחה ברשת נייחת, חוות דעת משפטית במענה לטענות משפטיות עיקריות ןגומלי חוות הדעת זמינה באתר משרד התקשורת, בקישור: .11.11.7113מיום

http://www.moc.gov.il/sip_storage/FILES/4/3384.pdf 10 (.7112)פורסם בנבו, תבזק, החברה הישראלית לתקשורת בע"מ נ' משרד התקשור 1111112בג"צ

6

שלמסמך לחברות הועבר, פה-ובעל שהתקבלו בכתב להתייחסויות ובהמשך, 11.2.7112 ביום .75יתר .הכלכלילפרמטרים שונים במודל בנוגעהבהרה שאלות חלק מאשר השיב ל פרונטיר חברת

לחברות ניתנה אפשרות להתייחס . במסגרת השימוע המשני כפי שיפורט להלן השאלות נענו .17.5.7112, ולבקשת החברות מועד זה נדחה עד ליום 1.5.7112למסמך ההבהרות עד ליום

-המידע, התשנ"ח חופש חוק לפי בקשות שתי בזק חברת הגישה 70.6.7112-ו 0.6.7112 בימים .76 לגיבוש ההמלצות שהוצגולטענתה ושימשאת המודלים ש לידיה לקבל ביקשה בזק חברת .1002

דחתה 72.2.12 -ו 72.6.12 בימים. ג"לקש בנוגע השר ובהחלטת הסיטונאי השוק בענייןבשימוע . בזק חברת בקשות אתבמשרד המידע חופש על הממונה

חופש עתירת)" המידע חופש על הממונה החלטות נגד בזקעתרה חברת 2.2.7112 ביום .72 11."(המידע

הם המסמכים שהתבקשו דחה בית המשפט את העתירה וקבע כי 3.11.7112 יוםפסק דינו מב

לבזק אלה טיוטות להעביר שלא במשרד המידע חופש על הממונה החלטת וכי טיוטות עבודה . ומידתית סבירהיתה ה

העיקרים שנערכושינויים לבנוגע לשימוע הראשון, פרסם המשרד שימוע משני 10.2.7112ביום .72למסמכי השימוע המשני צורפה חוות דעת מאת סוכנות ."(המשני השימועהכלכלי )"במודל

לצורך הערכת אורך הסתייע המיפוי הלאומית של ישראל "המרכז למיפוי ישראל", בה המשרד תשתית יעילה המבוססת על תשתית חברת בזק.

הם: המשנישנלוו לשימוע הכלכליים המסמכים

- Frontier Economics, "Estimating the Cost of a Wholesale Access Service on

Bezeq's Network – Model Documentation", August 2014 "(.4102דוח פרונטיר המלווה למודל הכלכלי מאוגוסט )"

- Frontier Economics, "Estimating the cost of a Wholesale Access Service on

Bezeq's Network – Response to main issues raised by stakeholders during the

consultation", August 2014.

המרכז למיפוי ישראל, דו"ח סיכום פעילות הערכת אורך תשתית יעילה המבוססת על - .7112מבוסס ניתוח מערכת מידע גיאוגרפי, יוני –תשתית חברת בזק

המלצה בדבר קביעת תעריפים מרביים כלכלה, מר לבאות ופרופ' גרונאו, "סמנכ"ל - "(.חוות הדעת הכלכלית המשלימה)" 7112"", אוגוסט לשירותים סיטונאיים ברשת "בזק

פעמיים נדחה האמור המועד .0.0.7112החברות התבקשו להעביר התייחסותן לשימוע עד ליום .70 .31.0.7112 ליום עד החברות לבקשת

, סמנכ"ל בכיר כלכלה, מר הרן לבאות, ופרופ' ראובן גרונאו הגישו לשר 16.11.7112ביום .31לשירותים סיטונאיים ובה המלצה בדבר התעריפים המרביים חוות דעת כלכליתהתקשורת ."(הסופית הכלכלית הדעת חוות)" ברשת בזק

חוות הדעת הכלכלית הסופית לוותה בשני מסמכים נוספים:

11 .התקשורת משרד' נ מ"בע לתקשורת הישראלית החברה בזק 6110-12-12ם( -)יעתמ

2

- Frontier Economics, "Estimating the cost of a Wholesale Access Service on

Bezeq's Network – Response to issues raised by stakeholders during the

secondary consultation", November 2014 "(.4102מענה להתייחסויות לשימוע המשני מנובמבר -דוח פרונטיר )"

מענה –המרכז למיפוי ישראל, "הערכת אורך תשתית יעילה המבוססת על תשתית בזק - .7112לשימוע", נובמבר

היה בשיתוף נציגי בזק חברת ברשת סיטונאיים שירותים בעד התעריפים קביעת תהליךיצויין כי

.אגף התקציבים במשרד האוצר

מתכונת אספקת השירותים הסיטונאיים

טלפוניה סיטונאיו BSAתיק שירות

שיעדיו דיון " הנדסי פורום" במשרד ורישוי הנדסה אגףהקים , לעיל שתוארו להליכים במקביל .31 הופצו אף זו הסיטונאיים ומיפוי המחלוקות בין החברות. במסגרת השירותים אספקת מתכונתב

השירותים מתן אופן את להסדיר שעתידים, השירות תיקי של ראשוניות טיוטות למפעילים . שיספקו בעלי התשתית הסיטונאיים

Bitstream) מנוהלת פס-רחבת גישה השירות תיק טיוטת להערות מהפורס, 15.1.7112 ביום

Access( )"שירות BSA" .)

מעודכן, כשבשלב זה תיק שירותלהערות נוספות גם פרסם המשרד משניהשימוע במסגרת ה .37

טלפוניה ישירותגם התייחסות למתכונת אספקת BSA שירותמתכונת אספקת לנוספה 12סיטונאי.

הגישו סמנכ"ל אגף בכיר הנדסה ורישוי, מר חיים גרון, ומנהל תחום )רישוי 12.11.7112ביום .33התייחסות לעיקר טענותיהם של את תיק השירות המומלץ אשר לווה ב לשרכללי(, מר עוזי לוי,

ובכלל כך התייחסות הנדסית בנוגע לישימות המפעילים ביחס להסדר המוצע בתיק השירות, .שירות הטלפוניה הסיטונאי ברשת חברת בזק

SLU -תיקי שירות פיזי ו

שימוש בתשתיות פסיביות - תיק שירות סיטונאילטיוטת שימוע פרסם המשרד 76.7.7112ביום .32 בהחלטת רשימת השירותים. 5 עד 3 מתכונת מתן שירותים המסדיר את

פירוק למקטעים מארון ממשק סיב - תיק שירות סיטונאישימוע לפרסם המשרד 72.5.7112ביום .35

את מתכונת המסדיר( Sub Loop Unbundling- SLUאופטי1כבל זוגות נחושת ועד לחצר לקוח )

.("SLU"שירות )בהחלטת רשימת השירותים הסיטונאים 4 מתן שירות

12 השינויים כך ובכלללתיק השירות בנוגע שנטענוטענות לטיוטת תיק השירות המעודכנת, צורפה התייחסות לעיקרי

מ"מ סמנכ"ל אגף בכיר הנדסה ורישוי, מר בחוות דעת של . אלו פורטו בעקבותיהם השירות בתיק שנעשו המרכזיים שירות לספקי בסיסית טלפוניה שירותי אספקתדעת הנדסית בנושא " בחוות אשר לוותה, 12.2.7112מיום עוזי לוי Multicast שוםיי" בנושאובחוות דעת הנדסית ", הסיטונאי השוק שירותי במסגרת1הוט בזק של התשתית במערך

Wholesale במערך התשתית של בזק1הוט כתצורת שירות BSA בשוק הסיטונאי."

2

פרסם המשרד שימוע משני לתיק שירות החברות, התייחסויות בחינת , לאחר6.11.7112ביום .36

עד ליום ןהתייחסותאת החברות התבקשו להעביר SLU.14תיק שירות לו 13יותזתשתיות פיבימים אלה בוחן המשרד את ההתייחסויות שהתקבלו מהחברות ביחס לתיקי .73.11.7112 שירות אלה.

המסגרת הנורמטיבית .ג

כדלהלן: ותקובעהנוגעות לענייננו, לחוק 5סעיף הוראות .32

-בסעיף זה א() .5"

(;ה)נמחק -בעל זיכיון" "

, ואולם לענין סעיפים קטנים 1כהגדרתו בסעיף -בעל רישיון" "

)ט(, למעט מי שקיבל רישיון מיוחד;-)א( עד )ה( ו

)ז(, בעל רישיון, -סעיפים קטנים )ו( ו לענין -בעל רישיון אחר" "

מג;6ן כהגדרתו בסעיף ילרבות בעל רישיון לשידורי לווי

חיבור בין רשת בזק ציבורית של בעל רשיון -גומלין" -קישור"

אחד לבין רשת בזק ציבורית של בעל רשיון אחר, באופן פיזי או

או לוגי, המאפשר העברת מסרי בזק בין המנויים של בעלי הרשיון,

מתן שירותים בידי בעל רשיון אחד למנוייו של בעל רשיון אחר;

לרבות אלה: -)ח( -לענין סעיפים קטנים )ו(, )ז( ו -שימוש" "

מתן גישה אל מיתקן בזק של בעל רישיון אחר, לרבות (1)

רשת בזק ציבורית או רשת גישה, כולן או חלקן,

ואפשרות השימוש בהם;

מיתקן בזק של בעל רישיון, מתן אפשרות להתקין (2)

ו בחצרים של בעל רישיון אחר;אבמיתקן בזק

)נמחקה(. -רשת בזק ציבורית" "

השר רשאי, לשם הבטחת התחרות בתחום הבזק ורמת השירותים ב()

בו, ובשים לב לענינו של הציבור ולענינם של בעלי הרשיון

-הנוגעים בדבר

גומלין לרשת -שוררשיון חייב לאפשר קי ללקבוע כי בע (1)

הבזק הציבורית שלו וליתן הוראות בדבר אופן ביצוע

גומלין והיקפו, וכן בדבר פעולות, שירותים -קישור

גומלין והתשלומים -והסדרים נלווים למימוש קישור

בעדם לרבות מתן שירותי חיוב וגביה בידי בעל רישיון

י אחד לבעל רישיון אחר, או העברת מידע בין בעל

13 אפל סיבשכירת לשירותי הפסיביים השירותים בין השירות בתיק האבחנה על להקל כדי שונה השירות תיק שם .אופטי גל אורךשכירת ו

14רישוי, מר עוזי לוי מיום של מ"מ סמנכ"ל אגף בכיר הנדסה והטיוטות המעודכנות של תיקי השירות לוו בחוות דעת

לעיקרי טענות שנטענו בנוגע לכל אחד מטיוטת תיקי השירות שפרסם המשרד, ובכלל כך מתייחסותה, 6.11.7112 השינויים המרכזיים שנעשו בכל אחת מטיוטות תיקי השירות בעקבותיהם.

0

כל שהמידע נדרש לצורך מתן שירותים בידי רישיון, כ

בעל רישיון אחר למנוייו או לצורך מתן שירותים ולצורך

גביית תשלומים בידי בעל רישיון אחד ממנוייו של בעל

רישיון אחר; קביעה או מתן הוראות לפי פסקה זו יכול

שייעשו ברשיון, בהוראת מינהל או בתקנות, לפי הענין;

צר, תשלומים, והסכמת שר האלקבוע בתקנות, ב (2)

-תשלומים מירביים או תשלומים מזעריים בעד קישור

גומלין, וכן הוראות בדבר דרכים לחישוב התשלומים,

מרכיביהם והיחסים ביניהם, והוראות בדבר אופן הצמדת

התשלומים למדד המחירים לצרכן או למדד אחר, לרבות

אפשרות של קביעת מקדם התייעלות לבעל רישיון

נות.תקשיעור ובאופן שייקבע בב

קביעת התשלומים או מתן ההוראות לפי סעיף קטן )ב( )בסעיף קטן (1ב)

תשלומים בעד קישור גומלין( יכול שתיעשה, בין השאר, -זה

בהתבסס על אחד מאלה:

עלות לפי שיטת חישוב שהשר יורה עליה, בתוספת רווח (1)

סביר;

נקודת ייחוס הנגזרת מאחד מאלה: (2)

תשלום בעד שירותים שנותן בעל הרישיון; )א(

השוואה;-תשלום בעד שירותים אחרים בני )ב(

תשלומים כאמור בפסקאות משנה )א( או )ב( )ג(

או תשלומים בעד קישור גומלין או שירות

מקביל לו, במדינות אחרות.

...

בלי לגרוע מהאמור בסעיפים קטנים )א( עד )ה(, היה ביצוע פעולות ו()

חד, כרוך בשימוש אבזק או מתן שירותי בזק בידי בעל רישיון

במיתקן בזק של בעל רישיון אחר, יחולו על הסדרת שימוש כאמור

-הוראות סעיף זה, בשינויים המחויבים, ובהם, במקום "קישור

גומלין" יבוא "שימוש".

...

)ז(, היה -ח ובסעיפים קטנים )ו( ו4בלי לגרוע מהאמור בסעיף ח()

וע פעולות בזק, מתן שירותי בזק או ביצוע שידורים בידי בעל ביצ

בעל רישיון לשידורים, כרוך בשימוש, לרבות ירישיון או ביד

בשימוש משותף בידי בעלי רישיונות שונים, במיתקן בזק המצוי

בחצריו של מנוי, יחולו על הסדרת שימוש כאמור הוראות סעיפים

-בים, ובהם במקום "קישורקטנים )א( עד )ה(, בשינויים המחוי

"גומלין" יבוא "שימוש, לרבות שימוש משותף".

11

הרלבנטיות ,ו את הסמכויות הבאותמקנה להוא הסעיף המסמיך את השר ולחוק 5סעיף .32 לענייננו:

. ((1)ב()5)סעיף שלו בזק במיתקן שימושעל בעל רישיון לאפשר חובהאת הסמכות לקבוע (1)

שימוש כאמור )סעיף בגין התשלומים את ,רהאוצ שר בהסכמת ,הסמכות לקבוע את (7) ((.7)ב()5

לפי שיטת חישוב עלותובכלל כך בהתבסס על , לפיה ייקבעו התשלומים השיטהאת (3) .((7) -( ו1()1ב)5)סעיף ייחוס נקודתשהשר יורה עליה בתוספת רווח סביר או בהתבסס על

מהבאים: תשלום בעד שירותים שנותן בעל הרישיון; תשלום נהגזרינקודות הייחוס ת)סעיף לים במדינות אחרותיבעד שירותים אחרים בני השוואה; או תשלומים כאמור מקב

((.7()1)ב5

שיאפשרו את מימוש נלווים והסדרים שירותיםחובה לאספקת את הסמכות לקבוע (2) .((1)ב()5 )סעיףואת התשלומים בעדם ברשתו של בעל התשתית השימוש

היא, אחר של בזק במתקן השימוש אסדרת לעניין לחוק 5 סעיף נוקט בה החקיקתית הטכניקה .30 ".המחוייבים בשינויים, "אורכו לכל", שימוש" במונח" גומלין קישור" המונח החלפת בדרך

בתחום תחרות לקיום תנאים יצירת לאפשרפי לשונו, היא -לחוק, על 5של סעיף תכליתו .21 רישיון בעל של זכותו הסדרת באמצעות, היתר בין, בו השירותים רמת והבטחת התקשורת ., על כל חלקיהאחר של ציבורית בזק ברשת לשימוש

תעריףה ובקביעת ציבורית בזק ברשת שימוש לאפשר החובה בקביעת השר של ודעת שיקול היקף בעדו

כך:)א( 5מוגדר בסעיף המונח "שימוש" .21

לרבות אלה: -)ח( -לעניין סעיפים קטנים )ו(, )ז( ו -""שימוש"

מתן גישה אל מתקן בזק של בעל רישיון אחר, לרבות רשת בזק ציבורית (1)

או רשת גישה, כולן או חלקן, ואפשרות השימוש בהם;

ק או מתן אפשרות להתקין מיתקן בזק של בעל רישיון, במתקן בז (2)

בחצרים של בעל רישיון אחר;"

מונחה כי מלמדות, תכליתו אףו הסעיף של החקיקתית סטוריהיהה גם כמו, ההגדרה לשון .27עולה כוונה לאפשר את מירב "לרבות" בתיבה נפתחתה ההגדרהמ. רחב באופן הוגדר" שימוש"

.ים לשימוש במתקני בזק של בעל רישיוןיהתרחישים האפשר

מתקן בכלוהן במתן אפשרות השימוש אל רשת הבזק מתאפיין הן במתן גישה "שימוש"הבנוסף, .23הרחבה נוספת מתייחסת לחצרים של בעל על כלל חלקיה; בזק ציבורית ברשת , ובכלל כך בזק

של בחצרים או בזק במתקן מתקן להתקיןמתן אפשרות כוללת גם שימוש שכן הגדרת הרישיון בעל רישיון.

הם כלל בעלי הרישיון -ש תקיים השימויכול לההם יהגורמים בינרוחב היריעה משתרע גם לעניין האפשריים לפי חוק התקשורת.

סטוריה החקיקתית מלמדת על מגמה להרחיב את מתחם שיקול הדעת של השר לעניין יגם הה .22למגוון גדול ,שימוש במתקן בזק של אחרלחוק בכל הנוגע ל 5 הפעלת סמכותו לפי הוראות סעיף

. אסדרת שירותים נלווים לשימושלרבות לעניין של תרחישים אפשריים

11

.לענייננו הרלוונטייםהתיקונים נפרט את להלן ;פעמיםמספר 5מאז נחקק החוק, תוקן סעיף

אחר". את "השימוש במתקן בזק שללחוק 5הסדיר סעיף ,עת נחקק חוק התקשורת בראשיתו, .25, יהיה רשאי הסעיף קבע כי כאשר מתן שירות בזק מותנה בשימוש במתקני בזק של אחר, השר

לאחר ששקל את עניין הציבור ואת עניינו של בעל הרישיון האחר, לחייב את בעל הרישיון האחר לאפשר את השימוש במתקניו עבור בעל הרישיון הזקוק לכך, תמורת מחיר סביר, ולקבוע את

לא נכללה התייחסות מפורשת לנסיבות שבהן המקורי במסגרת הסעיף 15.ימוש והיקפואופן הש יקבע "שימוש".

מסגרת ונקבעה בו בשים לב לאסדרה שהתפתחה בעולם, 16,לחוק 5 תוקן סעיף 7111בשנת .26וכן סוג מסוים של שימושוא , שהומליןלעניין הטלת החובה לקישור גומפורשת סדרה פרטנית א

"לצורך פיתוח התחרות ורמת - הסעיף של התכליתנקבעה מפורשות במסגרת זו .המחיר בעדו, במקרים שבהן הגורם המסדיר קבע חובת קישור גומלין או הוספה האפשרותו השירותים בו"

בין בעלי הרישיון לבין בעד שירותים אלה, , להסדרת נושא התשלומים חירשימוש, אך לא קבע מ עצמם.

נערך ,חרותלת הנייחת ארצית הפנים התקשורת תחום לפתיחת ההליכים, במסגרת 7111 בשנת .22 לעניין הסמכות מסגרת והובהרה הורחבהש כך לחוק 5, תוקן סעיף היתר בין. לחוק מקיף תיקון 17.אחר של רשת אל גישה

שימוש כי האמירה במפורש נכללה בהש", שימוש" למונח הרחבה ההגדרה התווספה זה בתיקון

גם כי הובהר כן .מקטעיה כלל על רישיון בעל של ציבורית בזק רשת אל גישה של סוג כל כולל של סוגמהווה , אחר רישיון בעל של במתקניו או בחצריו אחד רישיון בעל של בזק מתקן התקנת 18.שימוש

הסמכות הוספההסמכות לעניין קביעת התשלומים בעד "שימוש" או "קישור גומלין", במתחם . , בנוסף לתשלומים קבועיםמירביים או מזעריים תשלומים, לקבוע

באירופה מתחום זהאסדרה מוכרים הוזכרו מונחי, 7111בשנת בדברי ההסבר להצעת החוק

Unbundling; Colocation.19דוגמת

שירותי קישור לספקאסדרת החובה לצורךבעיקר לחוק 5נעשה שימוש בסעיף האחרונות שניםב .22 תחרות באה לעודד בישראל הנייחת התקשורת בשוק התחרות, מכיוון שגומלין בין בעלי רישיון

20.עצמאיות תשתיות בעלי בין

15[ ובהוראות החוק שנקבעו לבסוף 356, עמ' , התשמ"א1532עיון בנוסח הצעת החוק ]ה"ח . 710ס"ח התשמ"ב, עמ'

[, מלמד על נקודת מוצא מצומצמת יותר לקביעת החובה לאפשר שימוש של בעל 710, התשמ"א, עמ' 1161]ס"ח מתקני בזק בסיסיים בלבד המשמשים למתן רישיון אחד בתשתיתו של אחר. בעוד שבהצעת החוק תוחם השימוש ל

הוראות החוק שנקבעו לבסוף מרחיבות, ומתייחסות למתקנים של בעל רישיון שירותי טלפון של בעל רישיון אחר, מלמדים על המגמה להרחיב את אחר באופן כללי, וללא צמצום לסוג מסויים של שירותי בזק )טלפוניה(. שינויים אלה

מסגרת התרחישים האפשריים לעניין הטלת חובת השימוש.16 .22' התש"ס, עמ 1272לחוק; ס"ח 71תיקון מס' 17 .231' עמ, א"התשס, 7023 ח"ה; 122' עמ, א"התשס, 7025 ח"ה, 532' עמ, א"תשס, 1212 ח"ס; לחוק 75' מס תיקון 18 .107, התשס"א, עמ' 7025ה"ח 19כדי להבטיח קידום התחרות ורמת השירותים, מוצע להרחיב ולהבהיר את מסגרת שם: "גישה אל רשת של אחר:

הסדרת זכותו של בעל רישיון לשירותי בזק או של בעל רישיון שידור, לעניין ההסמכה הקיימת בחוק בדבר , מתקן (unbundling)אל רשת בזק ציבורית של אחר ושימוש בה, לרבות גישה אל מקטעי רשת גישה (access)גישה

באופן יר ״שימוש״ו־)ז( מוצע להגד ו((קטנים סעיפים (...לצורך122בזק או מוקד שידור של אחר וכן שימוש בהם )עמ' המוצעת ההגדרה .ממנה חלקים בה, לרבות ושימוש אחר כי המונח כולל גישה אל רשת בזק ציבורית של שיובהראו במתקניו של בעל רישיון אחר בחצריו אחד רישיון בעל של בזק מיתקן אפשרות להתקנת מתן גם לכלול נועדה

,(collocation) י רשת בזק ציבורית, לרבות רשת הגישהלהורות על שימוש במקטע וכן סמכות.(unbundling) 'עמ( "107.)

17

21.לחוק 52חוקק תיקון מספר 7113 אוגוסטבכאמור, .20

בעד שירות מחירנועדו להבהיר את האופנים השונים בהם ניתן לקבוע לחוק 5 בסעיף התיקונים

כך נעשה .נלווים לשירותים כןו ,בסעיף כהגדרתו "שימוש" המהווים לשירותים, סיטונאי בשוקעל דרך הערמת פיתוחו של שוק סיטונאי על לא יערימו חסמים התשתית בעלי לוודא כי מנת -על

22פעולות אלה. בגין יםגבוה יםקשיים תפעוליים או גביית מחיר

בעד קישור גומלין ושימוש, שלא תעריפים לקבועדרך נוספת וחלופית כיהבהיר התיקון, כך

נקודת ייחוס, כאשר לעניין זה נקבעו על להתבססבדרך של בניית מודל מבוסס עלויות, יכולה מספר נקודות ייחוס אפשריות, כמפורט בסעיף.

, עלויות מודל לבנות מקום אין שבהם שירותים לאותם נכונה, ההשוואתית הייחוס נקודת שיטת סביר זמן בפרק תעריף לקבוע המסדיר לגורם לאפשר כדי, לשימוש נלווים שירותים למשל 23.התעריפים קביעת במערך הקוהרנטיות על לשמור בכדי וכן, רגולטורית וודאות ולספק

לשלם עבור החובהו השימוש חובתשבגינה תקבע מפרטת את התכלית לחוק 5 סעיף הוראות .51 הבזק בתחום התחרות הבטחת לשם" :לו נלווה שירות או, רישיון בעל של במתקניו שימוש מתן

האינטרס בין לאזן יש הסמכות הפעלת בעת הסעיף להוראות בהתאם". בו השירותים ורמת" בדבר הנוגעים הרישיון בעלי של עניינם"ב .בדבר הנוגעים הרישיון בעלי של עניינם ביןו, הציבורי שיותר הרישיון יבעללו, במתקניו שימוש לאפשר החובה מוטלת שעליו הרישיון בעלל הכוונה

.מתקנים אותםב שימוש לעשות להם

תעריף הסדרת בעניין תומשפטי דעת בחוות רב בפירוט נכתב הדעת שיקול שלהרחב היקפו על .51לקביעת סמכותו הפעלת במסגרת אמר כייבתמצית י 24.וברשתות נייחות ,ן"רט ברשת ג"קש

שכן כמו גם את אופן יישומה, ,קבע התעריףיהשר מוסמך לבחור את השיטה שלפיה י ,תעריףשיטת . או למודל מסויים הוראות החוק אינן מגבילות את השר לשיטה כלכלית מסויימת

.החישוב שתבחר היא זו שתשרת באופן מיטבי את תכליות הסעיף

בעל לקבוע תעריף אחיד או תעריף דפרנציאלי לכל השרבמסגרת שיקול דעתו, מוסמך ,בנוסף .57 .רישיון

בהתערבות כשמדובר ובפרט ,בקביעות מקצועיות רגולטוריותהרחב שיקול הדעת ביחס ל .5325:נקבע בעניין דלקבחקיקת משנה,

הכרוכה בשיקולים –"כאשר מדובר בשאלה מקצועית רגולטורית

מקצועיים מובהקים ששקילתם מצריכה מומחיות מיוחדת והם מצויים

שיקול מתחם –בגרעין שיקול הדעת הרגולטורי המוקנה לרשות המוסמכת

...ביותר רחב הוא לרשות המוקנה הדעת

20 .7 חוות הדעת הכלכלית הראשונה, עמ' 21 .136, עמ' 7125; ס"ח תשע"ג 52תיקון מס' 22 .622 - 621, עמ' התשע"ג 262ה"ח 23 .623, 627שם, עמ' 24 חוות דעת מסכמת במענה לסוגיות משפטיות עיקריות מיום - חוות דעת בעניין תעריפי קישור גומלין ברשת רט"ן

עבור השלמת ןשינוי תעריפי קישור גומלי -; חוות דעת בעניין תעריפי קישור גומלין ברשת נייחת 0-13, עמ' 72.0.11 .11.11.7113שהועלו בשימוע" מיום שיחה ברשת נייחת, חוות דעת משפטית במענה לטענות משפטיות עיקריות

:יםבאתר משרד התקשורת, בקישור ותת הדעת זמינחווhttp://www.moc.gov.il/sip_storage/FILES/5/2305.pdf

orage/FILES/4/3384.pdfhttp://www.moc.gov.il/sip_st 25 .דין לפסק 11 פסקה(, 7117, בנבו פורסם) האוצר שר' נ מ"בע הישראלית הדלק חברת דלק 6722111 בגץ

13

לא אחת כדי להגשים את מדיניותה, הרשות המבצעת נדרשת....

לבחור בדרך אחת מבין כמה דרכים אפשריות. כל אחת מדרכים אלה

ודאות ונשענת על הנחות שונות בתחומים -עשויה להיות כרוכה באי

משפטיים וערכיים. על כן נפסק כי "יש ליתן לרשויות -מקצועיים, לבר

הרשות המבצעת והרשות –המופקדות על המדיניות הכלכלית

רחב, בהיותן קובעות את המדיניות מרחב בחירה –המחוקקת

הכלכלית, ונושאות באחריות הציבורית והלאומית למשק המדינה

, 234( 1)נז ד"פ, התחבורה שר' נ מנחם 4967674 ץ"בג" )ולכלכלתה

אגף, האוצר משרד, ישראל מדינת' נ קפלן 22602 ץ"בג(; 2002) 263

לרשות אף מוקנים ((. 2004) 710-707, 701( 4)נח ד"פ, המכס

משאבים, ידע וניסיון הנובעים מהתמקצעות בתחום שעליו הופקדה.

יגשימו בצורה מיטבית את התכלית שלשמה ההנחה היא כי החלטותיה

. דברים אלה נכונים ביתר שאת כשמדובר ...הופקדה בידיה סמכות

דורון, טיקוצקי, עמיר, 6409606 ץ"בג) בהתערבות בחקיקת משנה

, [בנבו פורסם]) 64מזרחי, עורכי דין נ' שר האוצר, פסקה

((." ]ההדגשות הוספו[.23.7.2009

שנשקלה ההמלצה .ד

בזק חברת ברשת סיטונאיים לשירותים מרביים תעריפים

נבחרה ,לחוק 5 סעיף הוראות פי-על תעריפים קביעת של קודמים לתהליכים ובדומה ,ונבעניינ .52 נורמטיבי מודלמ ייגזר בזק חברת שתבר הסיטונאיים השירותים תעריף לפיה מתודולוגיה

המיועדת לספק מגוון שירותיםמפעיל יעיל רשת של הרלבנטיים הרשת רכיבי עלות את שיאמוד .סביר רווח בתוספת, בזק חברתלשירותים שמספקת בדומה

בדבר כלכלה ל"סמנכ של המלצתו נגזרה ממנומודל כלכלי בנתה חברת פרונטיר כך לשם .55 הדעת בחוות מפורטכ, בזק חברת ברשת הסיטונאיים השירותים של המרביים התעריפים . הסופית הכלכלית

בעד השירותים שייקבע התעריף גובה, תוהכלכלי הדעת חוות פי-עלמבחינתו של הציבור, .56, על התפתחותה של התחרות בין חדשים מתחרים של כניסתם על להשפיע עשויהסיטונאיים

כאמור בחוות לצרכנים. ווצעשי הקמעונאיים השירותים ימחיר עלכן ו ,הקיימים המפעיליםהשלכות חיוביות על התחרות בתחום עשויות להיות התעריף קביעתל ,תוהדעת הכלכלי

26אשר סביר שתבוא לידי ביטוי בהצעות ערך משופרות לציבור. ,הטלפוניה הנייחת

השירותים הסיטונאיים התעריפים בעד אספקת כי ,סופיתבחוות הדעת הכלכלית הנמצא עוד 27.ת בזקחברמעוררים חשש לפגיעה ביציבותה הכלכלית של אינם

סיטונאי טלפוניה ושירות( BSA) מנוהלת פס רחבת גישה שירות אספקת מתכונת

כמפורט בתיק ,סיטונאי טלפוניה ושירות( BSA) מנוהלת פס רחבת גישה שירותמתכונת אספקת .52כוללת שורה של הוראות רגולטוריות בדבר שהוחל על בעלי התשתית )בזק והוט(, השירות,

26 .12-10; חוות הדעת הכלכלית הסופית, עמ' 11חוות הדעת הכלכלית הראשונה, עמ' 27 .12חוות הדעת הכלכלית הסופית, עמ'

12

פולוגיית אספקת השירות, הגדרת השירות וובכלל כך עקרונות השירות, ט השירות מאפייני מקצה לקצה, רמות שירות שונות, ניהול ציוד קצה והסכם רמת השירות.

תחרות באופן שיאפשר פיתוח נקבעה של בעלי התשתיות ברשתות סדרת השימוש אלהמתכונת .52תוך שקילת עניינם הן של בעלי התשתית והן של ספקי ,ורמת שירות מספקת לטובת הציבור

28השירותים.

דיון ומענה לטענות המשפטיות העיקריות .ה

כללי -מישור הסמכות מענה לטענות ב

על בעל תשתית לספק החובסמכות השר לקבוע טענות בדבר חריגה מסמכות נטענו הן ביחס ל .50 לסמכות , והן ביחסאספקתםבעד תעריפיםלקבוע השר סמכות שירותים סיטונאיים, הן ביחס ל

שירותים סיטונאיים שונים. ם של אספקת מתכונתאת השר לקבוע תית המפעיל הוותיק של תש שלא כדיןהפקעה מהווה היאנטען כי , כאמור החובה קביעתלנוגע ב

לטובת מתחריו.

אפשר לספק ללחייב את בעל התשתית שרל סמכות היעדר בדבר הטענהאת הסף על לדחות יש .61 התשתית בעל של ביכולתו בה שיש ההתערבות אף על ,זו חובה. השירותים שימוש בתשתיתו

. לחוק 5 סעיף של תכליתו בדיוקהיא , הבלעדי דעתו לשיקול בהתאם שלו הרשת את להפעילשירותי השוק הסיטונאי המהווים סוגים שונים של "שימוש" בהתאם של האסדרה בבסיס

קבלת. תחרותי שוק פיתוחל תנדרשוהיא , משקל כבדי תחרותיים טעמים עומדיםלחוק 5 סעיףל .לקבלה אין ומשכך החוקים בספר" מתה אות"ל 5 סעיף תהפוך את האמורה טענהה

השירותים בתשתיות ספקימגזר הנייח תלותם הגדולה של ב ,ועדת חייקכמפורט בהמלצות .61. מהווה חסם השקעה משמעותי לכניסה לשוק הנייח ,בזק והוט -התשתית יבעלבבעלות שהגישה

תשתיות מאיים על שדרוגומיעוט התחרות הנגזר מכך בשוק זה התפתח דואופול תשתיות, רווחת הצרכנים ובעיקר על השלכות שליליותלכך כבר נקבע כי יש בפרט בפס הרחב.ומתקדמות

29בצמיחת המשק כולו.אף פגיעה בטווח הארוך ו, וחדשנותו על יעילותו של המגזר העסקי

ותים בנסיבות אלה ולצורך הבטחת התפתחות התחרות בתחום התקשורת הנייחת ורמת השירבין בעלי המשא ומתןכאמור, משלא צלח של שירותים סיטונאיים. בה, עולה צורך באסדרה

בעלי של תםקביעת חובול רגולטורית תערבותלההצדקה קמה שתית לבין ספקי השירותים, התאת כן נדרש השר לקבוע 30 .הםבמתקני "שימוש"מהווים ה, שירותים סיטונאייםהתשתית לספק

לחוק. 5סמכותו לפי סעיף לשם כך מפעיל השר אתיסופקו שירותים אלה. ו המחיר ב

בעל של בעניינו גםתוך התחשבות נעשתה האמורה החובה קביעת ,לחוק 5 בסעיף לאמור בהתאם .67 . התשתית

28וטלפוניה BSAחוות הדעת ההנדסית בנושא: "התייחסותנו לתגובות לשימוע המשני לעניין תיק שירות סיטונאי

.12.11.7112סיטונאי" מיום 29 .21 ,51; דוח ועדת גרונאו, עמ' 71דוח ועדת חייק, עמ' 30 .3; חוות הדעת הכלכלית הראשונה, עמ' 2מסמך מדיניות השר, סעיף

15

שירות טלפוניה סיטונאיחובת אספקת לקביעת העדר סמכות בדבר טענותמענה ל

שירות טלפוניה סיטונאי. כמפורט הוארשימת השירותים ירותים הסיטונאיים שנקבעו באחד הש .63בהחלטת רשימת השירותים, המדובר בשיוך "קו טלפון" ברשת בעל התשתיות ללקוח ספציפי של

בעלי התשתית ישנעו את דקות השיחה ולהוציאן;שיחות לקבלספק השירותים, אשר יאפשר

ונת המפורטת המתכ Carrier Pre selection.31עד למתג של ספק שירותים בתצורת םברשת שלה

+ BSA Bit Stream Accessתיק שירות סיטונאי"לאספקת השירות נכללת במסגרת

Telephony."32

כלל לראשונה תיק השירות שצורף למסמכי השימוע המשני הועלתה טענה כי לשימוע,במענה .62נטען כי עוד שירות טלפוניה כשירות סיטונאי, וכי שירות זה אינו שירות סיטונאי במהותו.

תחליף לרשת גישה לספק מתחרה, כיתר השירותים אינו השירות אינו רכיב תשתית חיוני, והוא וןוכי עדר תחרות במקטע.יהקריטריון המנחה להתערבות הוא הכן נטען כי ;הסיטונאיים

ביחס רגולטורית התערבות נדרשת לא ,זה לשירות אפקטיבית תחרות בשוק מתקיימת שכביכול

כן .בלבד Resaleמתכונת של , ולמצער יש לקבוע חובת אספקת השירות בהתחרות להסדרת אליוכחיזוק .נטען כי מספר המשתמשים בשירות מצוי במגמת ירידה מתמשכת, וכי "השוק בדעיכה"

על פי הנטען, אשר 0.11.7112 מיום האירופאי האיחוד לטענה זו הובאה החלטתה של נציבות על לפקח הכירה בהעדר הצורךוהוציאה את שירות הטלפוניה מרשימת השירותים המפוקחים

.בישראל םישקי מזה תחרותי ירוד במצב אף הקווית הטלפוניה שוק

נטען כי הכללת שירות זה במסגרת רשימת השירותים הסיטונאיים מהווה חריגה מהמלצות עוד, המהווה פגיעה קניינית בה ללא הסמכה ברת בזק, וכן כי מדובר בהפקעה של נכסי חועדת חייק

במידה העולה על הנדרש, שכן גם ככל שקיימת הצדקה בפגיעה לפי הטענה מדובר מפורשת בחוק. שימוש כגון פחותה, שפגיעתם טיפול באותו כשל תחרותי לאמצעים יש להתערבות בשוק זה,

.VOBבטכנולוגיית

ביום כבר רשימת השירותים החלטת בנכלל שירות הטלפוניה הסיטונאי ,בשונה מהנטען .65 בעלותתיקון רישיונותיהן של במסגרת זה מכבר התקבלהכלומר, ההחלטה בעניין זה .12.1.7112בו השתתפו ,לאחר הליך שימוע מפורט כך נעשההחובה לאספקת שירות זה. נקבעה וב, התשתית

. טענות ביחס לכלל השירותים ברשימה החברות הרלוונטיות אשר העלו טענותיהן בפני המשרדבמסגרת אותו הליך התבקש המשרד להסיר אלה זכו למענה מפורט בהחלטת רשימת השירותים.

נתון לשיקול דעתה של חברת שהוא מהטעםמרשימת השירותים הטלפוניה הסיטונאי את שירות ם למסמך המדיניות. בזק בהתא

זו, ונימק את דחייתו כך:בקשה המשרד דחה

לספקי בזק בין "לאור חלוף הזמן מאז פורסם מסמך המדיניות ותוצרי המו"מ שהתנהל

שירותים שונים, סבור המשרד כיום כי יש הכרח בשירות זה מהבחינה התחרותית

בשירות הטלפוניה של בזק וזאת, בין היתר, בשל היתרונות הטכנולוגיים הקיימים

VOB-והתמריץ שקיומו של שירות כזה נותן לבעל תשתית שלא לפגוע בשירותי ה

המסופקים באמצעות הרשת שלו. בנוסף, הכללת שירות הטלפוניה ברשימת השירותים

תסייע לספקי השירותים להשקיע בשירותים המתקדמים והצומחים של ענף התקשורת.

ן מניעה להכניסו לרשימת השירותים.".אי לכך אנו סבורים כי אי33

31 .5ותים, עמ' החלטת רשימת השיר 32 לתיק השירות. 3.2סעיף 33 .0החלטת רשימת השירותים, עמ'

16

בנושא נתייחס לטענות הסמכות המועלות , ומעבר לנדרש,על אף שהבקשה האמורה כבר נדחתה .66 .זו דעת חוותבמסגרת גם השירות הטלפוניה הסיטונאי

כי ניתן לחייב מתן שירות טלפוניה סיטונאי רק בהיעדר כל תחרות. אין לקבל טענה זו. נטען .62מצומצם למצב של היעדר כל תחרות, שהרי הוא מקנה לשר סמכות להתערב אינו לחוק 5סעיף

. "הבטחת בו השירותים רמתהן לעניין ו בתחום התחרות הבטחתלשם ולקבוע חובת שימוש הן התחרות" אין משמעה היעדר כל תחרות והסמכות להבטיח רמת שירותים בוודאי אינה מוגבלת

באופן הנטען.

קיימים ובחוות הדעת הכלכלית הסופית, , חוות הדעת הכלכלית המשלימההרחבה בכמפורט ב 34.סיטונאייםטעמים תחרותיים מבוססים להכללת שירות זה במסגרת רשימת השירותים ה

הותרת שירותי הטלפוניה הקווית "המסורתית"" קובעת כיאף המשלימההכלכלית הדעת חוותהמטרות העיקריות שלשמן הוקם הרובד הסיטונאי בשוק בידי בעלי התשתיות מסכלת את אחת

ובהיות שיחות הטלפוניה ,מונופולין בתחום זהשל חברת בזק בהיותה 35."התקשורת הנייחתסבסוד צולב של שירותי הוא כי יתקיים חשש ה 36"הציר עליו מבוסס מעמדה הדומיננטי בענף",

אלה לא יוסדרו במסגרת שירותי השוק הסיטונאי אם ידי שירותי הטלפוניה, -הפס הרחב עלבמשרד, "ללא גורמי המקצועכלומר, לעמדת מתחרים חסרי התשתית.ייפגעו הבמצב זה ו

הכללת שירותי הטלפוניה במערך השירותים הסיטונאיים לא תתאפשר תחרות גם בשירותים .ותכליתו לחוק 5סעיף לשונו של נימוק זה וודאי מקיים את 37אחרים".

באשר מדובר ,לחוק 5 בסעיףהקבועה חורג ממסגרת הסמכות הכי מדובר בשירות גם לטענה .62מסדיר את הסמכות לחוק 5סעיף . לסמוךאין על מה ,ולא ב"רכיב תשתית חיוני" "שירות"ב

מאוגוסט במתקן בזק של בעל רישיון. כמפורט בחוות הדעת ההנדסית "שימוש"לקבוע חובת מהווה מתן גישה אל מתקן בזק של בעל רישיון אחר. הטלפוניה הסיטונאישירות 7112,38

דו"ח אין בידנו להסכים לטענות בדבר סטייה ממסמך המדיניות ומהמלצות ועדת חייק.בנוסף, .60 אףואולם, 39ועדת חייק כלל באופן מפורש שירות זה במסגרת רשימת השירותים הסיטונאיים.

למנוע בכך היה לא, חייק ח ועדת"בדו השירותים רשימת במסגרת נכלל זה שירות היה לא אם השירותים רשימת ,השר מדיניות במסמך שצוין כפי .בהחלטת רשימת השירותיםהכללתו את

בהתאם ,לעת מעת להרחיב ואף לעדכן רשאי המשרד אשר פתוחה רשימה היא הסיטונאייםרשימת במסגרת זה שירות הכללתהמשרד כאמור, לעמדת .לסמכותו הכללית לפי החוק

תחום התקשורת הנייחת. עמדה זו אף ב התחרות פיתוח לצורך מתחייבתהשירותים הסיטונאיים ., כאמור, בעניין רשימת השירותים הסיטונאיים12.1.7112החלטת המשרד מיום ב פורטה

, במתכונת של הסיטונאי הטלפוניה שירותניתן לקבוע שירות תחליפי ל לפיה טענה נטענהבשימוע .21

resale. הסיטונאי הנדבך פיתוח" לפיה, הסופית הכלכלית הדעת בחוות למענה זוכהטענה זו

Last) הלקוח לבית הגישה במקטע התשתית בעלות של המונופוליסטית אחיזתן את לשבור נועד

Mile .)של במתכונת התשתית לספקיות השירות את לספק בזק של הצעתה resale את משאירה בלעדי באופן תלויים שיהיו מנויים ליוןיכמ ותותיר, החברה בידי זה במקטע השימוש בלעדיות

34 .2-11; חוות הדעת הכלכלית הסופית, עמ' 2-0חוות הדעת הכלכלית המשלימה, עמ' 35 .2חוות הדעת המשלימה, עמ' 36 שם. 37 .0חוות הדעת הכלכלית הסופית, עמ' 38 .7עמ' ,בנושא הטלפוניה הסיטונאיתנדסית הדעת ההחוות 39 ועדת חייק. לדו"ח 50 -, ו12ראו עמודים

12

סולם"ב ראשון שלב רק BSA -ה בשירותי הרואה התפיסה עם מתיישב אינו זה פתרון. בשירותיה 40".עצמם משל עצמאיים תשתיות מקטעי לפתח השירות ספקי את לעודד שנועד" ההשקעות

האירופיהאיחוד עמדת נציבות -שירות טלפוניה סיטונאי

בשימוע נטען כי גם נציבות האיחוד האירופי הגיעה למסקנה כי אין מקום להכללת כאמור, .21בהתאם לטענה, . מפיקוח שירותי טלפוניה בשירותים הסיטונאיים והמליצה על הסרת השירות

לעמדת הנציבות שת התנאים הנדרשים לעמדת הנציבות יש למעט בהתערבות רגולטורית, ושלומצבה של ישראל מתקיימים בענייננו. בנוסף, נטען כי מבחינה תחרותיתאינם להתערבות כתנאי

לא שונה כיום מהמצב ברוב מדינות האיחוד האירופי )ויתכן שאף מתקדם ביחס לחלקן( ולכן לא ניתן להסתמך על הטיעון לפיו ישראל שונה בעניין זה מאירופה.

41.לא ניתן לקבל טענות אלו ,כאמור בחוות הדעת הכלכלית הסופית .27

אירופי להסיר את "שוק יצירת שיחה נייחת" איחוד ה( החליטה נציבות ה0.11.7112לאחרונה ) .23של האיחוד להתערב בלא שנדרש אישור נוסףרשאיות האיחוד מרשימת השווקים שבהם מדינות

שירות את להסדיר האפשרות ביטול אינה יםהדבר משמעות 42"(.ההמלצה החדשה)". בהם התערבות להצדקת בתנאים שינוי אלא, שנטען כפי, אלה בשווקים סיטונאיה טלפוניהה

הנחה היתה כי מתקיימים לגבי שוק זה התנאים בעוד שערב קבלת ההמלצה החדשה, המדינות, ; לאחר קבלת ההחלטה, חייבות ה, קרי קיומו של כשל שוקהתערבות בשוק המצדיקים 43."(המשולש המבחן)" בשלושה קריטריונים שיצדיקו התערבותן גם בעמידה

וההתפתחויות התחרותי מהמצב אירופאיאיחוד הה נציבות עמדת את לנתק ניתן לא .22 שירות של כך ובכלל סיטונאיים שירותים של אסדרה. באירופה הרלבנטיות הטכנולוגיות

44.איחודברבות במדינות ומתקיימת, עשורים שני כמעט מזה באירופה קיימת סיטונאי טלפוניה

הסיבה להסרה של שוק יצירת השיחה הנייחת מרשימת השווקים החדשה כמפורט בהמלצה .25לשירות טלפוניה אמיתית קיומה של אלטרנטיבה טכנולוגית -שני טעמים התבססה על כאמור

45קיומה של תחרות מספקת בשוק. מסורתי;

מתקיימים בעת הזו בישראל.שני אלה אינם .26

, קיומה של אלטרנטיבה טכנולוגית אמיתית מתבטאת בין האירופאי לעמדת נציבות האיחוד

46.למנוייו הטלפוניה שירותי אספקת ךלצור VoiP לטכנולוגיית הוותיק המפעיל שלבמעבר היתר

40 .11, 0חוות הדעת הכלכלית הסופית, עמ' 41 .0חוות הדעת הכלכלית הסופית, עמ'

42 Commission Recommendation on relevant product and service markets within the electronic

communications sector susceptible to ex ante regulation in accordance with Directive 2002/21/EC, 30 43 .להמלצה החדשה 3; סעיף 77נספח לחוות הדעת הכלכלית הסופית, עמ' 44 .שםחוות הדעת הכלכלית הסופית, למסמך הנלווה להמלצה החדשה. 2.1ף סעי 45

Commission staff working document explanatory note - Accompanying the document Commission

Recommendation on relevant product and service markets within the electronic communications sector

susceptible to ex ante regulation in accordance with Directive 2002/21/EC of the European Parliament

and of the Council on a common regulatory framework for electronic communications networks and

services 0.11.7112מיום. - למסמך קישור להלן

http://ec.europa.eu/information_society/newsroom/cf/dae/document.cfm?action=display&doc_id

=7056

12

הוא שכן, המסורתי לשירות אמיתית איכותית חלופה של לקיומה אינדיקציה מהווה זה מעבר את מעמיד וכן, כך לצורך שלו ברשת הנדרשות ההתאמות את יערוך הוותיק המפעיל כי מבטיח

47.וחסרונותיו יתרונותיו על, אחיד טכנולוגי בסיס על התחרות

בישראל חברת בזק מספקת שירותי טלפוניה כמפורט בחוות הדעת הכלכלית הסופית, למתחרים אספקת שירותים אפשר ירשת שלה בשימוש ערובה לכך שהאין ובלבד "מסורתית"

הטכנולוגיה החדשה שיעור החדירה המוגבל של בטכנולוגיה אלטרנטיבית כאמור, באיכות דומה. 48כי מדובר בחסם תחרותי משמעותי.על כך מצביע

התקבלה החדשה ההמלצה כי בשימוע נטען, הרלוונטי בשוק מספקת תחרות של קיומה לעניין .22 שוק בנתחו, 21% -כ על עומד האיחוד במדינות הוותיק המפעיל של השוק נתחש כך על בהתבסס

.הנייחות השיחות בשוק התערבותה את להפסיק שאיפשרה תחרות של מספקת מידה יש זה

Implementation) אירופיה איחודה נציבות של האחרון היישום מדוח שעולה כפיאולם,

Report,) 49,בלבד 51% -כ על עומד האיחוד במדינות הוותיק הספק של הממוצע השוק נתח

.בישראל בזק חברת של מזה משמעותית נמוך ואשה50

הטלפונייה בשוק בישראל אין תחרות מספקת ,כמפורט בחוות הדעת הכלכלית הסופיתלכן,

51.אסדרתית , ולפיכך קיים צורך מהותי להתערבותהנייחת

הסיטונאי ללא הכללה של שירות הטלפוניה, הסופית הכלכלית הדעת לחוות בהתאם, מכך יתרה .22 את שיסכל באופןחסם תחרותי משמעותי בשוק הנייח, יתקייםבסל השירותים הסיטונאיים

שירותהביקוש ל כי הטענה מתקבלת הייתה לו גם, אלה בנסיבות. בכללותו המהלך של קיומו רגולטורית בהתערבות הצורך את לשנות בכך היה לא, בדעיכה מצוי המסורתית הטלפוניה .זו זמן בנקודת

העדר הצדקה לקביעת חובה לאספקת שירות פסיבי ברשת -מענה לטענה בעניין חריגה מסמכות הגישה

גישה לקנים( תחול שירות ) פסיבינקבע כי החובה לאספקת שירות החלטת רשימת השירותיםב .20ברשת הליבה והן ברשת הגישה, עד בכל מקטעי רשת הבזק הציבורית של בעל התשתית, קרי הן

52יות.זתשתיות פי תיק שירותעקרון זה בא לידי ביטוי גם בטיוטת לחצרי הלקוח.

לספק אתאין הצדקה לקביעת חובה כי נטען 53זה,שירות הראשון לתיק שימועמענה לבמסגרת ה .21כפיית שירות במקטע זה אינה מקיימת את התכלית ,לפי הנטעןהשירות במקטע רשת הגישה.

46 .החדשה להמלצה הנלווה למסמך 3.1 סעיף 47 1.2.7112עד 31.6.12התקיים בימים כנס שנושא זה נדון גם ב. 73חוות הדעת הכלכלית הסופית, עמ' הנספח ל TaieX Workshop on recent developments in the EUהאיחוד האירופי בנושא משרד התקשורת בשיתוף עםב

electronic communications sector,. בהשתתפות רגולטורים ממדינות שונות באירופה. 48 .73חוות הדעת הכלכלית הסופית, עמ' הנספח ל

49 Implementation of the EU regulatory framework for electronic communications-2014; p. 9

(http://ec.europa.eu/information_society/newsroom/cf/dae/document.cfm?doc_id=6473) 50 .73מ' חוות הדעת הכלכלית הסופית, עבנספח ללעניין זה ראו 51שכל סוגי ההתערבות שנעשו עד כה בשוק היא העובדהאחת ההצדקות לצעדי אסדרה נוספים להתערבות בשוק זה,

זה לא הצליחו לערער את כוחה המונופוליסטי של בזק והכללת שירותי הטלפוניה במערך השירותים הסיטונאיים, ביחס לשוק הטלפוניה נפנה לחוות הדעת הכלכלית צפויה לתת מענה לכשל שוק זה. לפירוט אמצעי הפיקוח שננקטו

.0הסופית בעמ' 52 שימוש בתשתיות פיזיות. -טיוטת תיק שירות סיטונאי

10

. כבסיס לטענה זו נטען לחוק 5 סעיף מהוראות חורגתו, העומדת בבסיס אסדרת השוק הסיטונאיכי "צוואר הבקבוק" איננו בגישה ללקוח, וכחיזוק לכך מובאת הדוגמא של ספקי שירותים

חות עסקיים. מתחרים לבזק, המקימים תשתית משלהם ומספקים שירותים ללקו

בנוסף, נטען כי התערבות כאמור אינה מידתית, באשר במקטע זה קיימים שירותים סיטונאיים

- (BSAשירות גישה רחבת פס מנוהלת ) :חלופיים שיכולים לענות על הצורך בהגברת התחרות

לעניין ספק שירות - (SLUשירות פירוק למקטעים )ו ;MSAGלעניין ספק שירות שלא הקים

לחצרי הלקוח. דואין לו חיבור ע MSAGשהקים

לא ניתן לקבל טענות אלו.

ובכלל כך לחלקיה ,חלקי רשת הבזק ורכיביה לכלללחוק מקנה סמכות לחייב גישה 5סעיף .21 קנים וסיבים אפלים. -הפאסיביים

אחת התכליות המרכזיות של מציינים במפורש כי לחוק 5מעבר לכך, דברי ההסבר לסעיף

-LLUיות ברשת הגישה )זלאפשר שימוש בתשתיות הפיהיא לחוק 5אסדרת ה"שימוש" בסעיף

Local Loop Unbundling)54 . הדברים נאמרו בהקשרו של שירותLLU ו נאבל הם נכונים לעניינ

ברשת ומתקדם טכנולוגית שירות מקביל הואש SLU)שירות פירוק למקטעי רשת )גם ביחס ל

NGA.55

ללוח תהתשתי בעל של החיבורים לוחמ מנוי של מתכתי כבל (פיזית) סטמו SLU שירות במסגרת השירותים לספק מתאפשר לקנים גישה שבשירות בעוד 56,השירותים ספק של החיבורים אסדרת, כלומר 57.התשתית בעל של התשתית לצד, התשתית בעל של קנים בתוך כבלים להשחיל

" בוטה" התערבות מהווה SLU בשירות התשתית בעל של ברשתו השירותים ספק של" שימוש"ה

מהתשתית חלק SLU בשירות שכן, לקנים גישה בשירות מאשר, התשתית בעל של בתשתית יותר . השירותים לספק מועתק שלו

כי לטעון ניתן לא, כאמור 5 סעיף לפי האסדרה בליבת מצויה SLU שירות אסדרת שבהן בנסיבות חורגת, אפלים סיבים וחכירת לקנים גישה שירותל ביחס, פחותה התערבות ברמת אסדרה

.הסעיף מהוראות

ניסיון להתגבר על החסם עומד, בין היתר, הבנוסף, בבסיס הצורך באסדרת שוק סיטונאי .27חסם זה מתעצם ככל 58המשמעותי לתחרות אפקטיבית בתקשורת הנייחת, שהוא ברשת גישה.

הולך וגדל בעוד ע זה טבמקשמדובר בהקמת מקטע המתקרב לחצרי הלקוח, שכן נטל ההשקעה הולך ומצטמצם. משכך, ובהיפוך גמור לנטען, ההצדקה להתערבות ממנו שפוטנציאל ההכנסה

העובדה שספקי 59הולכת וגוברת ככל שמדובר במקטעי רשת המתקרבים לחצריו של המנוי.מנת לשרת לקוחות עסקיים עתירי הכנסה בלבד, מחזקת את -ורסים רשתות גישה עלשירותים פ

53בחינת התייחסויות החברות . כאמור, המשרד מצוי בשלב של 76.7.7112טיוטת תיק השירות התפרסמה ביום כן, מצאנו לנכון להתייחס לטענות שנטענו במישור הסמכות לענין עצם פי-על-אףמשני ביחס לתיק זה. השימוע ל

.זה קביעת החובה של שירות זה, וזאת לאור קביעתם של התעריפים המרביים לשירות54 .107, התשס"א, עמ' 7025לחוק הבזק; ה"ח 75ראו דברי ההסבר לתיקון 55החלטת -שבין מקטע הרשת המתכתי לאופטי בשני המקרים מדובר בשירות שמחבר את המנוי לנקודת החיבור

.2רשימת השירותים עמ' 56 .2החלטת רשימת השירותים עמ' 57 .5החלטת רשימת השירותים עמ' 58 .11; חוות הדעת הכלכלית המשלימה, עמ' 21, 61, 51דוח ועדת גרונאו, עמ' . 71דוח ועדת חייק, עמ' 59 .62חייק עמ' ; דוח ועדת0חוות הדעת הכלכלית הסופית עמ'

71

המסקנה כי הכדאיות הכלכלית לפרוס רשת גישה רחבת היקף )שתשרת גם מנויים פרטיים(,

60נמוכה.

רחבת גישה שירות במסגרת, המשלימה הכלכלית הדעת וותבח וכמפורט, לנטען בניגודלבסוף, .23

בהחלטת כמפורט. התשתית בעל של בידיו בלעדי באופן הרשת ניהול נותר (BSA) מנוהלת פס הנציבות ידי על שפותחה כפי" ההשקעות סולם" גישת את אימץ המשרד: "השירותים רשימת

לטפס" השירותים לספק המאפשרים סיטונאיים שירותים למכירה ועיוצ במסגרתה, האירופית אספקת לצורך מצידו גדולה השקעה דורשים שאינם סיטונאיים שירותים מרכישת ,"בסולם

של לרכישה התקדמות תוך(, BSA כגון) אלה סיטונאיים שירותים בסיס על למנוייו שירותים גישה שירות רכישת דוגמת) שניתן ככל עצמאית רשת בפריסת הכרוכים סיטונאיים שירותים

השירותים ספקי בפני (.אלה קנים בתוך עצמיים אופטיים סיבים בפריסת השקעה לצורך לקנים

יכול אינו BSA שירות, אלה בנסיבות 61".הסולם של" מדרגה" בכל שירותים לעמוד צריכים

62.הגישה רשת במקטע יתזפי לתשתית גישה שירות באסדרת הצורך את המייתרת חלופה להוות

.אלה שירותים באסדרת מידתיות העדר בעניין הטיעון נשמט משכך,

בנקודות ייחוסמופרז שימוש חריגה מעיקרון העלות ו -מענה לטענות בדבר חריגה מסמכות

לתעריפי הראשונה, לצורך ביסוס המלצותיה ביחס הכלכלית הדעת הרחבה בחוותכמפורט ב .22 בדרך שלשל בניית מודל עלויות חברת פרונטיר בחרה שיטת תמחור השירותים הסיטונאיים,

בשיטה .(TSLRIC- Total Service Long Run Incremental Cost) "הכוללת"העלות התוספתית השירותים של הכוללת העלות מחושבת, סיטונאיים שירותים לתמחור המקובלת שהיא ,זו

מספק או מצרף את היה לא אם התשתית לבעל נחסכת שהייתה העלות, כלומר תוספתית כעלותחדש שהיה מקים בעל תשתיתזו . הרשת המשמשת כבסיס למודל היא השירותים הסיטונאיים

אילו היה נדרש לכך כיום, ומרכיבי הרשת מתומחרים בעלותם הנוכחית )להבדיל מהעלות

הבסיסים כלומר מהרכיבים ההנדסיים Bottom Upכמודל מלמטה נבנה מודל ה 63ההיסטורית(.סת על עקרון "הצמתים מתבסזה מודל ברשת בניית ה 64.הנדרשים לאספקת השירותכל שניתן משקפת לדעת שמדמה המודל השואפת לדמות את רשת בזק על מגבלותיה. הרשת החרוכים"

במסגרת המודל 65חברת פרונטיר את המציאות שאליה היה נדרש להתייחס מפעיל יעיל חדש.

לגביהם באותם מקומות וזאת , Benchmark))גם שימוש בנקודות ייחוס ,האמור נעשה בין היתרבמקומות ,אליה כפי שהועברו חברת פרונטיר קבעה שלא ניתן לעשות שימוש בנתוני החברות

באותם מקרים בהם ומודל יעיל לצורך בניית שלא נכון לעשות שימוש בנתוני החברות שקבעה .עבירו נתוניםכלל לא ההחברות

בנתוני ,יתר על המידה ,שימוש נרחב במענה לשימוע, נטען כי במסגרת המודל הכלכלי נעשה .25כדי חריגה לפי הנטען הדבר עולה ל .בעל התשתית , תוך התעלמות גורפת מנתונינקודות ייחוסלחישוב התעריפים בדרך של קביעת עלות התקשורת פי חוק-למשרד על הוענקהמהסמכות ש

של בעל האמיתיות ו מנתק את התעריף מעלויותיאופן זה בחישוב שכן ,בתוספת רווח סביר התשתית.

60 ; 61; דוח ועדת גרונאו עמ' 11חוות הדעת הכלכלית המשלימה, עמ' 61 .3החלטת רשימת השירותים, עמ' 62 . 11, 0חוות הדעת הכלכלית המשלימה, עמ' 63 .6,2חוות הדעת הכלכלית הראשונה, עמ' 64

מענה להתייחסויות לשימוע המשני - ; דוח פרונטיר1 , עמ'7112דוח פרונטיר המלווה למודל הכלכלי מינואר .72, 73, עמ' 7112מנובמבר

65 .0, עמ' 7112דוח פרונטיר המלווה למודל הכלכלי מינואר . 2חוות הדעת הכלכלית הראשונה, עמ'

71

,לחוק (1)ב5הוראות סעיף חורג מבנקודות ייחוס במסגרת מודל העלויות שימוש , נטען כיבנוסףלצורך קביעת התשלום בעד אפשרילפי הוראות הסעיף נקודות ייחוס השימוש ב על פי הנטעןשכן

טענות .אחרים ממודלים רכיבים או נתונים של אקראי ליקוט לצורך לאו, בכללותוהשירות ידי ספקי שירותים.-גם על בשימוע דומות בנוגע לאי שימוש בנתוני אמת של מפעילים נטענו

אינן כלל ייחוס בנקודות שימושב עוסקאשר ,לחוק( 7()1ב)5 סעיף הוראות כי נשיב זה לעניין .26 עלויות מודל לבנות נכון לא לגביהםש שירותיםתימחור עניינו זה סעיף. לענייננו רלוונטיות

כי במסגרתו של נגזר לאלעשות שימוש בנקודת ייחוס במקום מודל עלויות שניתןמכך 66.כלכלי .ייחוס בנקודות להשתמש ניתן לאמודל עלויות

םלא נתקבלו נתוני כאשרבפרט ,מקובל ושכיח עלויותמודל במסגרת נקודות ייחוס השימוש ב .22כך נהגה פרונטיר הן בשימוע .נמצאו לא סביריםנבחנו וכאשר הנתונים שסופקו , או רלוונטיים

67הראשון, הן בשימוע המשני והן במודל הסופי.

מידע התקבל שלגביהם רכיבים לאותם ביחס הכלכלי המודל עודכן המשני השימוע במסגרת החליטה פרונטיר חברת שבהם מקרים באותם 68(;התשתית מבעלי כך ובכלל) מהמפעילים נוסף ממדינות בנתונים שימוש 69.לכך הסיבות את הסבירה היא, שהתקבל במידע להשתמש שלא

בהרחבה כמפורט 70.יעדכנ מידע על ולביסוסו המודל טיוב לשם, הצורך במידת נעשה נוספות בזק מחברת המשרד של ונשנות חוזרות בקשות למרות, הראשונה הכלכלית הדעת בחוות התפעול לעלויות המתייחסים נתונים החברה סיפקה לא ,המודל בניית של הראשונים םבשלבי

שכאמור אף ועל ,מכך כתוצאה. חלקית במתכונת נתונים סיפקה או, השונים הרשת מרכיבי של תעריפי קביעת הליך לאחרו ךבמהל שהתקבלו מעודכנים בנתונים שימוש נעשה הכלכלי במודל

ממודלים ייחוס נקודות פי על במודל מסויימות עלויות לקבוע פרונטיר חברת נאלצה ,ג"קש, הראשון בשימוע כבר 71.זה לעניין בעולם מקובלות לפרקטיקות בהתאם והכל אחרות במדינות בהם מקרים אותםל ביחס בדוח הסבר פרונטיר חברת נתנה, 7112 ינואר חודשב נערך שכאמור למודל לווההמ פרונטיר דוח 72.שימוש לעשות שלא החליטה היא וב מהמפעילים מידע התקבל זמן נקודות בשתי לפחות, כלומר 73.בנושא יותר אף מפורט הסבר כלל ,7112 מאוגוסט הכלכלי

, נוסף מידע להמציא הזדמנות למפעילים היתה, כאמור פרונטיר חברת של ההסברים ולאחר אלה .כן עשו לאהם ואולם ,בו להשתמש יכולה היתה שפרונטיר באופן שנמסר המידע את לפרט או

כדי חריגה העולה קודות יייחוס במידה אנו דוחים את הטענות בדבר שימוש בנמטעמים אלה .22 . בשימוע שסופקו לה םכי חברת פרונטיר התעלמה מנתוניאת הטענה , וכן מסמכות

יש לזכור ,בעל התשתיתשל בפועליו קשר בין מודל העלויות הנורמטיבי לעלויותלעניין הבנוסף, .20 לזה דומה בהיקף ובמגוון שירותים יוםכ לספק מבקשה ,"יעיל מפעיל" של רשת במודל מדוברכי

66 לשירות בנוגע ואכן. עלויות מודל לבניית מתאים שאינו טכנאי שירות של נלווה שירות תמחור של במקרה למשל כך הכלכלית בישראל )ראו חוות הדעת השוואה ינב אחרים שירותים של ייחוס נקודות על בהתבסס השירות תומחר, זה

. (11, 11המשלימה, עמ' 67 .2, 3, עמ' 7112מענה להתייחסויות השימוע המשני מנובמבר -דוח פרונטיר 68

עודכנו עלויות , מוסבר כי7112גוסט מענה להתייחסויות לשימוע הראשון מאו -בדוח פרונטיר 11כך למשל, בעמ' ידי פרונטיר -אירוח הציוד בעקבות מידע שסיפקה חברת בזק במהלך השימוע. ברי כי נתונים אלה היו נשקלים על

קודם לכן, לו היתה בזק מעבירה אותם במועד מוקדם.69על עלויות אדם שהועבר בצורה כוללת אשר לא אפשרה פילוח, והצביעה כך למשל בעניין מידע בנוגע לעלויות כח

מענה להתייחסויות לשימוע הראשון מאוגוסט -דוח פרונטיר גבוהות באופן בלתי סביר ביחס לנתוני השוואה בינ"ל.וגמא, הצביעו . כמו כן, נתונים הנלקחים מדוחות כספיים של בזק בנוגע למצבת כח אדם ועלויות נדל"ן לד0, עמ' 7112

, 7112מענה להתייחסויות לשימוע המשני מנובמבר –דוח פרונטיר על חוסר יעילות ולכן לא נעשה בהם שימוש. ראו ב .51-57עמ'

70 .21 ,32 , עמ'7112מענה להתייחסויות לשימוע המשני מנובמבר -דוח פרונטיר 71 .2, 3, עמ' 7112מענה להתייחסויות השימוע המשני מנובמבר -דוח פרונטיר 72

.12, עמ' 7112דוח פרונטיר המלווה למודל הכלכלי מינואר 73 .0 , עמ'7112מענה להתייחסויות לשימוע הראשון מאוגוסט -דוח פרונטיר

77

חברת של העלויות את לכסות שנועד במודל מדובר לא בענייננו חברת בזק. ,הממודל המפעיל של כיסוי .הנדון השירות לאספקת כהכרחיות קבע שהרגולטור נורמטיביות עלויות אך אלא בזק

כל מנטרל הוא כןשאינו רצוי מבחינה אסדרתית בזק חברת של בפועל העלויות כלל של מוחלט השחקנים חשבון על המפוקח הגוף של סבירים בלתי לרווחים להביא ועלול ,להתייעלות תמריץ

האמיתיות עלויותיהמקום שהועברו , כאמור. הצרכנים ציבור חשבון על ובפרט ,בשוק האחרים .לאחת אחת אותן לשקף אמור אינו יעיל מפעיל המדמה המודל אך, נבחנוהן בזק של

הנבדק המפעיל הםשבביחס לרכיבים לעשות שימוש בנתון נורמטיבי רקנכון כישימוע נטען ב .01אינו מתבסס על הרשת עלויותחישוב הטענה זו אין לקבל. ראשית, . לגביהם להתייעל יכול

הדרישה להתבסס . שרכיביה יכול שיהיו שונים מזו הקיימת, הקיימת אלא על רשת חדשה ויעילההרגולטור יידרש ל"בקרת למסקנה שלעולם המובילעל עלות הרכיב בפועל כנקודת מוצא,

לא ישים להפעיל מבחן יעילות פרטני ביחס . שנית, שהיא כפירשת המפעיל הנבדק עלויות", ב .רשתבמנותק ממבנה יעיל של נבדקהמפעיל הברשת לכל רכיב מודל שאומץ הזו אינה מתיישבת עם טענהכאמור בחוות הדעת הכלכלית הראשונה, בנוסף,

זו וודאי שאינה סבירה נוכח היקף טענה 74באירופה לצורך תמחור השירותים הסיטונאיים.לקבוע את שיטת כאמורלחוק 5לשר בהתאם להוראות סעיף הוקנה שיקול הדעת הרחב ש . החישוב של השירותים

שיטת לעניין הבלעדי הפרמטר אינה הנבדק המפעיל של בפועל ההתייעלות יכולת ,ולבסוף .01 בעת רשת הקמת של על בסיס עלויות מודלבניית ה החישוב של עלויות השירותים הסיטונאיים.

האלטרנטיבות שתי של העלויות את ישקף ,מודלמה שייגזר תעריףשהמכוונת לכך ,הנוכחית או, (אחר של רשת באמצעות) בסיטונאות שירותים לרכוש: שירותה ספק בפני היום העומדות 75.)יעילה( תעצמאי רשת להקים

ןילעני( לחוק 1()1)ב5התעריפים המוצעים עומדים בקריטריון הקבוע בסעיף התוצאה היא כי .07 .בתוספת רווח סביר התבססותם על עלות רכיבי השירותים

שירות טכנאי עד בית הלקוחבקביעת מחיר למענה לטענה בדבר חריגה מסמכות

לקבוע וכן שירות טכנאי עד בית הלקוחלספק את בעל התשתית לחייב בשימוע נכללה המלצה .03 .את מחירו

, לחוק 5במענה לשימוע נטען כי קביעת החובה לספק שירות זה חורגת ממסגרת הוראות סעיף .02 לא מדובר בשירות תשתית משני טעמים: ,אינה מקיימת את התכליות העומדות בבסיסושמשום אין בסיס בהתאמה נטען כי גם . והיעדר תחרות "צוואר בקבוק"של שירות זה בעיהב ואין

לצורך שימוש בנתונים שאינם נתוני חברת בזק שכמו כן נטען לקביעת המחיר מכח סעיף זה. לקוחות הספקים בין לקוחותיה של בזק לבין ומפלהאינו סביר קביעת המחיר לשירות זה

יש לאפשר לבזק לקבוע את המחיר בעצמה, בהתאם לעלויותיה. וכי ,האחרים

, לשימוש ברשת בזק נלווה שירותשירות טכנאי עד בית הלקוח הוא יש לדחות. אלה ותטענ .05 ., כמו גם את המחיר בעדולספקולקבוע חובה לחוק נתונה הסמכות לשר התקשורת 5בסעיף ו

74 .5, עמ' 7112ראו גם דוח פרונטיר המלווה למודל הכלכלי מינואר .2חוות הדעת הכלכלית הראשונה, עמ' 75 .5, עמ' 7112המלווה למודל הכלכלי מינואר דוח פרונטיר

73

את התכלית של מניעת יצירת חסם מקיימים מחירוקביעת לספק שירות כאמור וכן חובההטלת

76התשתית להפעלתו של השוק הסיטונאי. יבעל בידינוסף תחרותי

בזק בפועל. חברת על עלויותיה של יתבסס ו של שירות, אין הכרח שמחירכפי שהוסבר בהרחבה .06השר לחוק (7()1)ב5סעיף פי -על בענייננומודל עלויות. ייקבע על בסיס מחיר הכן אין הכרח כי

,במשרד גורמי המקצועבאמצעות נקודות ייחוס. לעמדת רשאי לקבוע את מחירו של השירות י השוואה, והן ביחס לשירותים שנותן בעל נהן ביחס לשירותים אחרים ב ,המחיר מבוסס

77.הרישיון

השירות תיקהכלכלי ואי סבירות טענות בעניין אי סבירות המודל מענה ל

בידי חברת פרונטיר. החברות טענות רבות לעניין יישום המודל הכלכלי הועלו שימוע ענה לבמ .02טעויות מהותיות כי נפלו טענו וכן ,אי דיוקים בנתונים והנחות שגויות בבסיס המודלטענו ל

מדיניות התמחור שהוצעה ביחס לטענות הועלו לגבי השוק בישראל. כן של המודל באופן יישומו לעניין ,טענות לעניין יישום תיק השירותהועלו . בנוסף, חוות הדעת הכלכלית המשלימהב

מתכונת אספקת שירות טלפוניה לעניין ( וBSAמתכונת אספקת שירות גישה רחבת פס מנוהלת ) סיטונאי.

ראשית, בדוח -עליהן וענתה ידה-על המודל יישום אופןל ביחס הטענותבחנה את פרונטיר חברת .02 במקומות ;סופי שהוגש כבסיס להחלטת השרה בדוחולאחריו עודכן שפורסם בשימוע המשני, המ

הן על בתיקוניה, . חברת פרונטיר התבססה המלצותיה אתחברת פרונטיר תיקנה, המתאימיםונים והן על עדכ ידי בזק(-בפניה לראשונה במהלך השימוע )ובכלל כך עלנתונים חדשים שהובאו

דוחהעברת ה לבין הראשון בשימוע הדוח פרסום בינלאומיים שקיבלה במהלך הזמן שחלף בין .למשרד הסופי

תחזית הביקושים לדקות תיקוןל 78,בין היתר ,אומצו בידי סמנכ"ל כלכלה, נגעושהתיקונים .00תפעול עלויותל ;הרשת פריסתב קרקעית תת לתשתית עילית תשתית בין יחסל ;טרנטנואי שיחה

תיקוןל ;ברשת שונים במקטעים נדרשת אופטית כבילהל ;ותשתיות פסיביות הליבה רשתב

, BRASומערכת MSAGsעלויות ציוד נלווה לארונות הוספתל ;במודל וקישורים חישוב טעויות

.הגישה ברשת נחושת כבילת בעלויות עלייהול ;MSAGs -והפחתת עלויות מיזוג אויר ל

רחבה קשת והובאה ומגוונות שונות עמדות מהחברות התקבלו האמורים מהנושאים לחלק בנוגע .111ניין לע .הכלכלי במודל שנכללה הביקושים תחזית סבירותבנוגע ל, למשל כך. מומחים דעות של

, שגובשה, בין היתר, לאחר חברת פרונטירהמקצועית של האת עמדת זה ביכר סמנכ"ל כלכלה המשפט בית של דבריו םיבהקשר זה יפ .רות שהוצגו בפניהבחינת העמדות השונות של החב

79:לב בועז ר"ד, הבריאות משרד ל"מנכ' נ מ"בע ישראל פרמצבטיקה פייזר 2625113 ץ"בבג

" לא אחת, סוגיה מקצועית הכורכת ענין שבמומחיות עשויה להיות שנויה במחלוקת

בין מומחים לדבר. אין די במחלוקת מומחים כזו כדי להצדיק התערבות שיפוטית

בהחלטת הרשות, כל עוד החלטתה מבוססת על בחינה מקצועית מעמיקה של הסוגיה

76; חוות הדעת כלכלית הסופית, 11, 11; חוות הדעת הכלכלית המשלימה, עמ' 6חוות הדעת הכלכלית הראשונה, עמ'

מענה לעיקרי -ושירות טלפוניה סיטונאי BSAמ"מ סמנכ"ל הנדסה ורישוי, מר עוזי לוי, אסדרת תיק שירות ; 17עמ' .0, עמ' 7112טענות, אוגוסט

77 .16ה"ש ב 6בעמ' חוות הדעת הכלכלית הראשונה 78 .52-61, עמ' 7112מענה להתייחסויות בשימוע המשני מנובמבר -ראו לדוגמא האמור בדוח פרונטיר לעניין זה 79

(, 7111)פורסם בנבו, ד"ר בועז לב ,ל משרד הבריאותפייזר פרמצבטיקה ישראל בע"מ נ' מנכ" 2625113בג"ץ לפסק הדין. 21 -ו 30בפסקאות

72

הרשות אינה מצביעה על עיוות או הנדונה, וכל עוד העמדה המקצועית הננקטת על ידי

חוסר הגיון באופן שהעדפתה על פני עמדות אחרות מהווה חריגה ממתחם הסבירות

אדם טבע 2720674בג"ץ ; 966-969; ענין עין דור, בעמ' 21)ענין מכבי מגן, פסקה

בג"ץ (; 1776) 462-467, 441( 3)נ' המועצה הארצית לתכנון ולבנייה, פ"ד נודין

בג"ץ (; 2.4.2003, ]פורסם בנבו[) 4רשטניק נ' שר התחבורה, פסקה 2107601

לפסק דינה של השופטת 24אבו מדיגם נ' מינהל מקרקעי ישראל, פסקה 2229604

( )להלן: ענין אבו מדיגם((.14.4.2009, ]פורסם בנבו[ארבל )

...

משרד העדפת כי לומר אין, בעולם מומחים בין המתוארת המחלוקת בהתקיים

.הסבירות ממתחם חריגה, כשלעצמה, מהווה אחרת פני על אחת אסכולה הבריאות

האחריות להחליט איזו מן הגישות תאומץ בישראל ניתנה על פי חוק לגורמי משרד

הבריאות; הם הנושאים באחריות לכך, ואין עילה מבוררת להתערבות שיפוטית

; ענין אבו מדיגם, 923-924בהחלטתם בענין זה )ענין העמותה למען החתול, בעמ'

מועצת הכפר בית סוריק נ' 2046604בג"ץ ה של השופטת ארבל; לפסק דינ 24פסקה

((.".2004) 244-244, 209( 4)ממשלת ישראל, פ"ד נח

]ההדגשות הוספו[

סמנכ"ל בכיר נתנוהחברות והסבר להמלצות הסופיות, של טענות העיקרי מקצועי להמענה האת .111סמנכ"ל בכיר הנדסה בשתי חוות דעת הנדסיות ו בחוות הדעת הסופית ופרופ' גרונאוכלכלה

בכיר אגף של מעודכנת התייחסות- סיטונאי טלפוניה שירות" :לשר ולמנכ"ל המשרדשהגיש

BSA שירות תיק המשני לעניין לשימוע לתגובות התייחסותנו" ;"ות בזקלטענ ורישוי הנדסה ."סיטונאיוטלפוניה

האסדרה הליךמענה לטענות בעניין

לא ניתן לקבוע באופן סופי את התעריפים כל עוד לא סוכמו תיקי השירות מענה לטענה כי

וון שטרם יכלא ניתן לקבל החלטה בדבר תעריפי השירותים הסיטונאיים כי נטעןבשימוע .117פירוק - בתיקי השירות ים הסיטונאייםהשירותחלק מהסתיים הליך קביעת מתכונת אספקת

תיק בנוגע לסופית הקביערק בכי על פי הנטען זאת, יות. ז( וגישה לתשתיות פיSLUלמקטעים ) מרכיבים הרלוונטים לתמחורו.וההשירות מתכונת אספקת מדויק בוגדר תהשירות

הסוגיות מרביתדחות מהטעמים המפורטים בחוות הדעת הכלכלית הסופית: טענה זו יש ל .113 התשתיות של וההנדסיים הכלכליים למאפיינים קשורות ואינן השירות אספקת למתכונת נוגעות

חברת במודל הוכרו השירותים אספקת עלות על משליכות שהן ככל אלה סוגיות .המסופקות באמדן על ידי גורמי המקצוע הוערכה היא שאף ,זה לעניין שנקבעה הייחודית בתוספת פרונטיר

ולכן השירות עלות סך על זניח באופן להשפיע אלה בסוגיות יש המקצוע גורמי לעמדת. יתר הדרישות של אפשרית להחמרה מספק מענה נותנת במודל זה לעניין שנקבעה הייחודית התוספת

80.ינהיתה אם, השירות בתיקי

העדר השלכות בדבר הטענה את לקבל ניתן לא, יותזפי תשתיות שירות תיק לעניין, מזאת יתרה .112, הכלכלי מודלכל העלויות בש היות, התמחור על קביעה סופית בנוגע למתכונת אספקת השירות

לכן, התייחסות המודל להכנסות משירות . סיטונאי וטלפוניה BSA יהוקצו לשירות ,על רכיביהן, לטענה בניגוד, לפיכך. התייחסות ל"תוספת" מעל ומעבר לכיסוי העלויותיות היא זתשתיות פי

80 .15, 12' עמ, הסופית הכלכלית הדעת חוות

75

בעל של העלויות כיסוי על ישפיע לא השימועים בעקבות השירות באפיון שינוי כי היא ההנחה

.התשתית81

על הוט זמני-מענה לטענה כי לא ניתן להחיל את חובת מכירת השירותים על בזק ללא יישום בו

בהכרח תעניק בזק בלבד, על תעריפים קביעת החלטה בעניין החלת שימוע נטען כי מענה לב .115, המעוגנת בחוק לתחרות הוגנת של בזקבזכותה תפגע ועדיפות בלתי הוגנת להוט על פניה של בזק

העיסוק. חופשיסוד:

חלקה של חברת בזק בשוק התקשורת .זהיםאין מדובר בשני שחקנים טענה זו. איננו מקבלים .116ודי בכך בכדי להצדיק אבחנה בין 82 הנייחת ומשקלה בו עולים באופן משמעותי על אלה של הוט,

במיוחד . הדברים נכוניםפיקוח על תעריפי השוק הסיטונאי שתי החברות בנוגע למועד להטלתבניית המודל של רשת הוט ולקביעת המתנה עד להשלמת לפתוח שוק זה לתחרות; הצורך נוכח

.בשוקובמתחרים תוך פגיעה בציבור אסדרת שוק זה בעיכוב תגרור לפיו,התעריפים

השירותים בעד התעריפים קביעת בהליך הטיעון ובזכות עיון בזכות פגיעה בדבר לטענות מענה הסיטונאיים

( המשרד 1שלהן הופרו. לטענתן: )כות הטיעון וזכות העיון במסגרת השימוע טענו החברות כי ז .112 (7; )שימועלשהם חיוניים לצורך התגובה והבהרות מסמכים, נתונים לחברותלמסור סירב

היפגש עם חברות ללאפשר לסירב המשרד (3) המשרד קצב פרקי זמן קצרים מדי לתגובה;המטרה סומנה , באשר שימוע למראית עין( המשרד קיים 2) ;פרונטירהיועצים ובפרט עם חברת

.מראש

ולא אפשר תגובה חסר וחלקי, במסגרת השימוע היה שהועבר מידעעל פי הטענה המרכזית, ה .112או את "המודל היה על המשרד להציג את "דוח פרונטיר המקורי" נטען כי .לשימועמלאה

את הנחות העבודה ;הוגש למשרד התקשורת בידי חברת פרונטירשעל פי הנטען המקורי"וכן ;הסתמכו המשרד ויועציואסמכתאות עליהם הנתונים וה את ;בהן נעשה שימושהמלאות

בודתה של חברת פרונטיר. משנטען כי כל אלו לא הוצגו במסגרת מודלים מהעולם הנזכרים בע .המוקנית להן ולפיכך גם זכות הטיעון החברות זכות העיון של , נפגמההשימוע

בהליך. משפטיים הליכים בשני התקשורת משרד כנגד משפט לבית בזק פנתה זה בהקשר .110 מסמכים לידיה להעביר למשרד יורה המשפט שבית מנת על המשרד כנגד בזק עתרה הראשון שהמשרד פרונטיר חברת של לכאורה" המקורי הדוח" כך ובכלל השימוע הליכי לצורך שונים 83.אחרים נתונים עם יחד להעביר לטענתה סירב

שדחתה התקשורת במשרד המידע חופש על הממונה החלטות נגד בזק חברת עתרה שניה בהליך .111 שהמשרד במודלים מדובר כי בטענה, הכלכלי המודל של "גרסאות" לקבל בזק של בקשתה את

84.ג"הקשבהליך ו הסיטונאי השוק בהליכי שימוש בהם עשה

81 .15 -, ו12, 11חוות הדעת הכלכלית הסופית, עמ' 82 .17' עמ, הראשונה הכלכלית הדעת חוות 83 (.7112)פורסם בנבו, התקשורתבזק, החברה הישראלית לתקשורת בע"מ נ' משרד 1111112בג"ץ 84 (.7112)פורסם בנבו, בזק, החברה הישראלית לתקשורת בע"מ נ' מדינת ישראל 6110-12-12עת"מ

76

, כל המידע שנדרש לחברות במסגרת השימוע הועבר לרשותן וחובת הגילוי שבדין לעמדת המשרד .111 כלל החברות לעיון הועברוהשימוע הראשון והשימוע המשני, במסגרתקוימה במלואה.

האקסל קבצי על הכלכלי המודל לרבות, המשרד עמדת את המפרטים הרלוונטיים המסמכים ;עבדה לפיה המתודולוגיה את שתיארו והסבירו פרונטיר חברת מאת מסמכים מלווים וכן ,שבוכאמור ו ;חברותאת התייחסויות לטענות הים, וכן השימוע בעקבות שנערכו במודל השינויים את

המסמכים .את הסיבות לכך -באותם מקרים שבהם לא השתמשה בנתוני החברות לעיל, מטבע. אלה להנחות הטעמים ואת המודל הכלכלי בסיסבש ההנחות את גם והסביר המלווים .ומומחיותה פרונטיר חברת של ניסיונה על נשענו מההנחות חלק, הדברים

יוצא וכפועל, השימוע במסגרת שנשאלו ההבהרה לשאלות מלא מענה ניתן לא כי נטען, בנוסף .117, שתואר כפי. הדבר כך לא. לשימוע התייחסותם את מלא באופן להעביר החברות התקשו חברת. שהוצג הכלכלי למודל ביחס הבהרות לבקש לחברות המשרד אפשר השימוע במסגרת אכן כאמור הבהרות כי סברה לגביהן שאלות אותן על ההבהרות במסמך השיבה פרונטיר את להשלים נוספת הזדמנות לחברות ניתנה אף ההבהרות למסמך בהמשך. נדרשות

.לשימוע התייחסויותיהן טענות אם כי ,הבהרה שאלות אינןלגביהן נמצא כי הן אלה הן, מענה ללא נותרו אשר השאלות

בעקבות אשר שאלות או ,למודל הסתייגויות במסגרת ןלהעלות היה שצריך עצמו המודל נגד המודל במסגרתאלה האחרונות קיבלו מענה . מחודשת בחינה לגביהן נערכה ההבהרות בקשת

.המשני בשימוע שפורסם המעודכן

עניינית התייחסות גיבוש לצורך להן הרלוונטי המידע כלל נמסר לחברות כי עולה מהאמור .113 ; זכות העיון, הנדרשת למימוש זכות הטיעון, ניתנה איפוא במלואה. לשימוע ומלאה

כאילו קיים "דוח מודל הכלכלי,הרבה נטען במהלך החודשים האחרונים כלפי המשרד ביחס ל .112לעניין זה הבהיר המשרד במספר מקורי" או "מודל מקורי" בהם החברות לא זכו לעיין.

שיקפו אשר יםהסופי יםהמודל ו כלהועבר החברותדי ליהזדמנויות, כי מודל כאמור אינו קיים. לאחר)בשימוע הראשון ובשימוע המשני(, השונותהזמן נקודותב פרונטיר חברת של עמדתה את יםזולת המודל .המקצועי דעתה שיקול פי-על שיח בינה לבין המשרד ולאחר שערכה שינויים-דו

בין גורמי המקצוע לבין יועציו, טיוטות עבודהלחברות, מצויות בידי המשרד ושהועברהסופיים ידי בית המשפט במסגרת עתירת חופש המידע שהגישה חברת בזק:-אשר הוכרו ככאלה על

"מדובר אכן בהחלפת דעות והערות בין המשיב לבין חברת ייעוץ שנשכרה

על ידו... ואין מדובר בדעות ובטיוטות שיש להן מעמד בפני עצמן, או

בפני עצמם "מוגמרים" ועמדו ככאלה ביסוד קבלת במסמכים שהם

ההחלטה הסופית של הרשות המנהלית".85

או זו טיוטה להפריד ניתן ולא, עצמן בפני עומדות אינן, תהליך בשלבי פנימיות עבודה טיוטות .115 לעיון להעבירו שחובה סופי למסמך מטיוטה להפכה זה ובאופן" מקורי דוח"כ אותה לסמן אחרת . חברות

הפסיקה קבעה זה מכבר כי זכות הטיעון אינה מוחלטת, וכך בהתאמה זכות העיון, שנועדה .116מימוש זכויות אלה נדחה לעיתים מפני אינטרסים חשובים לאפשר לממש את זכות הטיעון.

אחרים.

85 .11עמ' (,7112)פורסם בנבו, בזק, החברה הישראלית לתקשורת בע"מ נ' מדינת ישראל 6110-12-12עת"מ

72

המשפטי היועץ' נ מצגר יונה הרב לישראל הרב 3205116 עיקרון זה הובא בין היתר, בבג"ץ 86:לממשלה

"על אף מעמדה הרם של זכות הטיעון בשיטתנו המשפטית הרי ככל זכות אחרת

במשפט, אין היא מוחלטת ונעדרת סייגים... מדובר בזכות יחסית שהיקפה ודרכי

בהקשר זה יש לבחון את מכלול הגשמתה נגזרים מנסיבותיו של כל מקרה ומקרה

י הרשות; השלב בהליך הנסיבות הרלוונטיות ובהן: מהותה של הסמכות המופעלת ביד

בו ניתנת לאזרח זכות טיעון; עוצמת הפגיעה לה צפוי האזרח עקב החלטת הרשות; וכן

בהמשך לכך יצוין כי יש ואל מול זכות הטיעון מידת הסופיות של ההחלטה הנדונה.

יעמדו אינטרסים מתחרים כגון: ההגנה על תקינות תפקודה של הרשות ויעילות עבודתה

במקרים כאלה, ייקבעו היקפה ודרכי שיבוש הליכי בקורת או חקירה. או שמירה מפני

תוך איזון בין -כמו גם היקפה של זכות העיון הנלוות לה -הגשמתה של זכות הטיעון

מכלול הזכויות והאינטרסים הרלוונטיים לעניין בהתאם לנסיבותיו של כל מקרה

לגופו."

31 -ו 70אות פסקב, ירושלים לעבודה הארצי הדין בית' נ אילן-בר אוניברסיטת 2203115 בגץכן ב .112

87:ביניש השופטת' כב של דינה לפסק

כמו כל זכות אחרת, גם הזכות לעיין במסמכים איננה מוחלטת, אלא כפופה ]...[ "

תוגשם הטיעון וזכות יש]...[ לסייגים ולמגבלות שנועדו להבטיח אינטרסים מנוגדים

הרשות בידי הנתון המידע למכלול מלאה גישה הזכות לבעל שתתאפשר מבלי אף

" .ונגד שהועלו הטענות עם להתמודד ראויה אפשרות לו שתינתן ובלבד –

]ההדגשות הוספו[

הודעת השימוע צריכה להיות ברורה ומפורטת במידה "ידי פרופ' זמיר, -כפי שהובהר על .112שצריך יהיה שתאפשר לדעת מהו נושא השימוע, מה העובדות או השיקולים העיקריים

בלשון של הכללה אפשר לומר להתמודד עימם במהלך השימוע ומה חשוב בעיני הרשות...בכל הנוגע -ואילו 88".שהפירוט בהודעת השימוע חייב להיות סביר בהתחשב בנסיבות המקרה

"ראוי שזכות הטיעון תכלול גם עיון במסמכים שעליהם מבקשת כי היאלמידת הגילוי ההלכה המשרד לא ניתן לחלוק על כך שפורט לעיל פי שכ 89." בסס בקבלת החלטתה...הרשות להת

לצורך גיבוש עמדתו.העביר לחברות את כלל המסמכים שעליהם התבסס

עבר לחברות מלוא המידע הנדרש להן, דהיינו כל ומסקנת הדברים היא כי במסגרת השימועים ה .110המידע שיש להעביר על מנת לקיים את זכות הטיעון כנדרש. כדברי בית המשפט בפסק הדין

: בעתירת חופש המידע

". במודל להיות שצריכים סוברת עצמה שהיא הנתונים במלוא העותרת אוחזת הזו בעת"

[.הדין לפסק 7' עמ]

לצורך קיום זכות הטיעון למתן התייחסות לשימוע שהות מספקתי מתן הטענות בדבר א גם את .171 .מכל וכל יש לדחות או הזדמנות נאותה להביאה בפני המשרד, כנדרש

86 הדין. לפסק 0 (, בפסקה7112)פורסם בנבו, לממשלה המשפטי היועץ' נ מצגר יונה הרב לישראל הרב 3205116 בגץ 87

זכות מימוש בשאלת פרשני" דרך מורה" של מעמד המידע חופש חוקל כי כבר נפסק זה לעניין .7111, בנבו פורסם .המידע חופש בעניין שנקבעו למבחנים היזקקות תוך הנעשית, המינהלי בהליך שבשימוע הטיעון מזכות כחלק העיון

88 .1125( בעמ' 7111מהדורה שנייה, )כרך ב, ,המנהלית הסמכותיצחק זמיר, 89 .1126' בעמ, שם

72

ובפני השר בפני פה-בעל שימועשימוע בכתב, :ארוך וסדור; נכללו בו שלבי רב הליך קיים המשרד סברו שלגביהן ספציפיות שאלות החברות שאלו בו הבהרות הליך ובהמשך, פרונטיר חברת נציגי

של המעודכנות העמדות החברות בפני נפרשו בו, משני שימועוכן השלמות; להן ותנדרש כי. הראשון השימוע בעקבות הנושאים מן בחלק שינויים שחלו לאחר, עת לאותה נכון המשרדהתיאור לעיל מבהיר חודשים. 5 -כ פני על במצטברנפרש שלביו כל על, וןהראש לשימוע המענה

ובנקודות שונות הזדמנויות במספר פשרות רחבה ומקיפה להשיב לשימוע,כי לחברות ניתנה א .ההליך פני על שונות זמן

אף אין חולק כי סבירותו של 90אין חולק כי יש ליתן פרק זמן סביר לשם התייחסות בשימוע. .171ברור שפרק הזמן שניתן לחברות לצורך לעיל מתוארמה 91פרק הזמן הוא תלוי נסיבות המקרה.

השימוע בשלביו השונים היה סביר ואף למעלה מכך.

92.העניין נסיבות בכלל בהתחשב יתרה מזאת, בהתאם לדין, זכות הטיעון צריכה להיות הוגנת, .177בצד זכותן של החברות להישמע באופן מלא, פעם אחר פעם, חייב המשרד לשקול את האינטרס

סיום הליכי שימוע ולקבלת החלטה בנושא זה. תוצאות השימוע ישפיעו על בהציבורי שיש ועל בעלי הרישיונות שראל, ומכך על כלל הציבור בישראלהתחרות בשוק התקשורת הנייחת בי

השונים. מעת שניתנה לחברות הזדמנות הוגנת ומלאה לטעון בפני המשרד, על גורמי המקצוע יהם לשר, בכדי שיקבל החלטתו.לסיים את ההליך, ולהגיש את המלצות

פה. נשיב -שימוע המשני גם לשמוע את החברות שוב, בעלמסגרת העוד נטען כי היה על המשרד ב .173דווקא. לחברות הפ-נו מותנה במתן אפשרות להישמע בעללכך כי קיומה של זכות הטיעון אי

93נותיהן בכתב ולהביאן בפני המשרד.ניתנה הזדמנות להעלות כל טע

פגישה, המשני , כחלק מהשימוע, עלתה הטענה כי היה על המשרד לאפשר לחברותבנוסף .172ראשית, לחברות ניתנה הזדמנות לטעון אין לקבל טענה זו. פרונטיר. חברת נציגי עם פרונטאלית

, בפני נציגי חברת פרונטיר ולהציג בפניהם את מלוא הסתייגויותיהן ביחס למודל הכלכלי, בנוסף לפגישה שהתקיימה עם נציגי חברת הייעוץ שנית. בפני השר שימוע בעל פהבמסגרת ה

כאמור, לחברות ניתנו מספר הזדמנויות להעלות כל טענה, התייחסות או שאלה ביחס למודל הכלכלי; אלו הופנו בידי המשרד לחברת הייעוץ, וזו העבירה מענים לחברות ככל שנדרש. אנו

, פעם נוספת,לפגישה פנים מול פנים עם חברת הייעוץאת הטענה כאילו יש הכרח איפוא דוחים .בהליך פגעה כאמור פגישה של קיומה אי וכאילו מנת להגשים את מטרות השימוע-על

המשרד בפני טענותיהן להביא ונאותה הוגנת הזדמנות ניתנה לחברות כי עולה לעיל האמור מכלל .175 שניתנו האפשרויות מבחינת הן, להן שהועבר המידע היקף מבחינת הן זאת, השר ובפני ויועציו

המסקנה היא כי .לשימוע לענות להן שניתן הזמן משכי מבחינת והן טענותיהן את להשמיע להן זכות הטיעון ניתנה כנדרש, וכי היא מומשה במלואה.

ן בפנינו כי המשרד קיים את השימוע רק "למראית עין" וכי את מטרת ההליך הוא נטעלבסוף, .176סימן מראש. אין לכך בסיס, ומוטב היה כי טענה זו לא היתה נטענת. המשרד ויועציו הקדישו זמן רב, משאבים ומאמצים לשמוע את החברות, בשלבים השונים של ההליך. הערות רבות של

שימועב המודללבין הראשון שימועב המודלי שעולה מהשוואה בין החברות באו לכלל ביטוי, כפעל פי ולתקנו בין השניים מעידים היטב על נכונות המשרד לשנות את המודל ההבדלים . המשני

ניתן אלה לשינויים. הסופי למודל המשני השימוע בין גם נערכו שינויים. ההערות שהתקבלו

90לפסק 6(, בפסקה 7112)פורסם בנבו, איגוד חברות הפרסום נ' הרשות השניה לטלוויזיה ורדיו 11312112בג"ץ

הדין. 91 .1122יצחק זמיר, עמ' 92 .500-611עניין אלוני, עמ' 93

.515 עמ' (7111, כרך א, )מנהלי משפטארז, ברק דפנה

70

הכלכלית הדעת בחוות וכן, פרונטיר חברת של הסופי ללמוד המלווה בדוח ומפורט מקצועי הסבר הן גם ותמעיד שונים בפורומים עמדתן את להביע לחברות שניתנו הרבות ההזדמנויות .הסופית

את לקבל בידו שיהא מנת-על התייחסותן ואת החברות טענות את לשמוע המשרד נכונות על .ביותר הנכונה ההחלטה

תשתית עובדתית מוצקה ונאותהקיומה של -מענה לטענות בדבר אי

טענו החברות כי התשתית העובדתית שעליה מתבססת ההחלטה לשימוע התייחסותן במסגרת .172א לבגינה הטיעון שלהן העיון ובזכות בזכות לה הם טוענים בשל הפגיעה אה, הנשקלת אינה מל . לו המידע הדרושמלוא קיבל המשרד את

של הטיעון ובזכות העיון בזכות פגיעהה בדבר הטענות לדחיית הטעמים עללעיל הצבענו .172 שבידי העובדתית בתשתית חסר בדבר לטענותאין בסיס כמו כן, אנו סבורים כי . החברות .המשרד

, ברשת בזק להם התעריפים וגיבוש הסיטונאיים השירותים לאסדרתהמשרד ערך תהליך יסודי, .170 קבלת ממועד שחלפו החודשים במהלך והמשיך חייק ועדת דוח פרסום לאחר בסמוך שהחל

.לעיל העובדתי ברקע כמפורט, ג"קש החלטת

המודל גיבוש טרם. ושיטתי מפורט היההנדרשים לאסדרה הכלכלית הנתונים איסוף הליך .131, לאחר פרונטיר חברתנשלחו לחברות בקשות נתונים מפורטות אשר הוכנו בידי , הכלכלי

לנציגי החברות ובין פרונטיר חברת לבין החברות בין שיחות והן פגישות הן שהתקיימו בעניינןידי אגף -ידי נציגי חברת פרונטיר והן על-ניתנו הבהרות בקשר לבקשות המידע הן עלכן . המשרד

כלכלה במשרד.

כך. להשלימם ואף ונתונים מידע בפניו להביא לחברות אפשר המשרד, האסדרה הליך כל לאורך .131 חברת של המפורטות המידע בקשות במסגרת, הכלכלי המודל לגיבוש מקדמיים בשלבים נעשה

עדכניים נתונים התבקשו עת הראשון השימוע פרסום טרם גם נעשה כך .כאמור פרונטיר . הכלכלי למודל הנדרשים

ניתנה לחברות. נוספים ומידע נתונים להעביר הזדמנויות כמה לחברות תנוינ השימוע במהלך .137 להגיב מכן ולאחר, פה בעל ולטעון ולהוסיף בכתב מפורטות התייחסויות רילהעב אפשרותבשימוע המשני . במודל הנשקלים לשינויים פרטני באופן ולהתייחס פרונטיר חברת להבהרות

אותם שינויים שנערכו התייחס ללהזדמנות נוספת להתייחס למודל הכלכלי וכן תנה הזדמנות ינואיפשר לחברות לקבל ביקש המשרד האמורים מהשלבים אחד בכל .במודל ובמדיניות התמחור

המידע בסיס על החברות טענות את לבחון שיוכל מנת-על והכל נוספים ונתונים מידעלמסור שימוש עשתה לא פרונטיר חברת בהם מקריםב. לשר המלצתו מתן טרם ,ביותר והמלא המדוייק נתובמתכ המידע את להעביר האפשרותניתנה חברותלו, זאת מקהינ היא, שהתקבלו בנתונים

את השימוש היעיל בו. המאפשרת

חברת ובידי גרונאו פרופסור בידי, במשרד כלכלה אגף ידיב ביסודיות נבחנו שהתקבלו הנתונים .133 בישראל מהנעשה משווה למידענדרשה חברת פרונטיר ,כאשר המידע שנמסר היה חלקי .פרונטיר

ים בדיעבד, ולאחר שנבחנו יאשר נמסרו נתונים רלבנטככאמור לעיל, עם זאת, . אחרות ובמדינות שהוצג כפי, המודל את שינתה אף המתאימים ובמקריםהתחשבה בהם חברת פרונטיר ידה,-על

.7112ות פרונטיר המלווים למודל הכלכלי מאוגוסט ומנובמבר בדוח

המשרד הקיםההנדסי נערך הליך יסודי ומפורט. כשלב מקדמי לשימוע הראשון גם בהיבט .132"פורום הנדסי" שיעדיו דיון במתכונת אספקת השירותים הסיטונאיים ומיפוי המחלוקות בין

31

הוזמנו כלל החברות הרלוונטיות בשוק. הדיונים בפורום התקיימו "יפורום ההנדס"להחברות. החברות בפני המשרד מידע רב ביחס פרשו בהם ו ,שימוע הראשוןל השקדמ כשנה וחצי במהלך

פורסמו ,למתכונת אספקת השירותים הסיטונאיים. בהמשך, במסגרת השימועים שנערכו

BSA-Bit Stream - סיטונאי שירות יקמתכונת אספקת השירותים בתטיוטות תיק השירות.

Access+ Telephony גורמי המקצועידי -בחנו עלנגובשה לאחר שהתייחסויות המפעילים .במשרד

עומדת השר החלטת קבלת לצורך שגובשה המקצועית התשתית כי היא מסקנתנו, אלה כל לאור .135 94.הדין בדרישות

סיכום .ו

טלפוניה סיטונאישירות ( וBSAבדבר מתכונת אספקת שירות גישה רחבת פס מנוהלת ) ההמלצה .136התעריפים המרביים לאספקת השירותים הסיטונאיים ברשת וההמלצה בדברבידי בזק והוט,

תכליותיו לקידום באופן מלא את מותומקיילחוק התקשורת 5סעיף בהוראות ותעומדבזק, הנדרשים על זוניםיוהא השיקוליםהתחרות ופיתוח השירותים בתחום התקשורת הנייחת, את

המנהלי. המשפט בכללי עומדים כןו ,פיו

בברכה,

דנה נויפלד

היועצת המשפטית

94ככלל, הליך איסוף הנתונים צריך לעמוד בארבעה כללים: איסוף הנתונים צריך להיעשות באופן סביר לפי נסיבות

להתחשב בנתונים הנוגעים לאותו עניין; הנתונים עליהם המקרה; מבין כלל הנתונים שנאספו הרשות צריכה מתבססת ההחלטה צריכים לעמוד במבחן הראיה המנהלית, קרי כאלה שאדם סביר היה סומך עליהם; והנתונים צריכים להיות בעלי משקל מספיק על מנת לבסס את ההחלטה. יחד עם זאת, יישומם גמיש, באופן שיבטיח בניית

הסמכות זמיר, צחקי . ראו:ואמינה, אך יאפשר לרשות למלא את תפקידה ביעילות תשתית עובדתית מלאה .1175עמ' ב ,(7111מהדורה שנייה, )כרך ב, ,המנהלית