€¦ · ЕВРОПЕЙСКА СМЕТНА ПАЛАТА TRIBUNAL DE CUENTAS EUROPEO EVROPSKÝ ÚČETNÍ DVŮR DEN EUROPÆISKE REVISIONSRET EUROPÄISCHER RECHNUNGSHOF EUROOPA

ЕВРОПЕЙСКА СМЕТНА ПАЛАТА

TRIBUNAL DE CUENTAS EUROPEO

EVROPSKÝ ÚČETNÍ DVŮR

DEN EUROPÆISKE REVISIONSRET

EUROPÄISCHER RECHNUNGSHOF

EUROOPA KONTROLLIKODA

ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΕΛΕΓΚΤΙΚΟ ΣΥΝΕΔΡΙO

EUROPEAN COURT OF AUDITORS

COUR DES COMPTES EUROPÉENNE

CÚIRT INIÚCHÓIRÍ NA HEORPA

CORTE DEI CONTI EUROPEA

EIROPAS REVĪZIJAS PALĀTA

EUROPOS AUDITO RŪMAI

EURÓPAI SZÁMVEVŐSZÉK

IL-QORTI EWROPEA TA’ L-AWDITURI

EUROPESE REKENKAMER

EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY

TRIBUNAL DE CONTAS EUROPEU

CURTEA DE CONTURI EUROPEANĂ

EURÓPSKY DVOR AUDÍTOROV

EVROPSKO RAČUNSKO SODIŠČE

EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN

EUROPEISKA REVISIONSRÄTTEN

12, RUE ALCIDE DE GASPERI TELEPHONE (+352) 43 98 – 1 E-MAIL: [email protected]

L - 1615 LUXEMBOURG TELEFAX (+352) 43 93 42 INTERNET: http://eca.europa.eu

Særberetning nr. 13/2009

(artikel 248, stk. 4, andet afsnit, EF)

Uddelegering af gennemførelsesopgaver til forvaltningsorganer: en vellykket løsning?

med Kommissionens svar

2

TR2003994DA07-09PP-DEC070-09VOC1-RS-EXECUTIVE_AGENCIES-TR.DOC 16.7.2009

INDHOLD

Punkt

Forkortelser og glossar

Resumé 1 - VI

Indledning 1 - 14

Revisionsmål og revisionens omfang 15 - 17

Revisionsbemærkninger 18 - 60

Oprettelsesprocessen 18 - 30

Initiativet til at oprette forvaltningsorganerne skyldtes navnlig ansættelsesbegrænsninger i Kommissionen 18 - 21

Cost-benefit-analyserne bidrager kun i begrænset omfang til beslutningsprocessen 22 - 30

De opnåede fordele 31 - 51

Lavere personaleomkostninger har givet besparelser, som dog samlet set er vanskelige at kvantificere 31 - 39

Bedre levering af tjenesteydelser 40 - 46

Begrænsede effektivitetsgevinster i forbindelse med ansættelse 47 - 51

Kommissionens overvågning af organerne 52 - 60

Fokus på budgetgennemførelsen 52 - 60

Konklusioner og anbefalinger 61 - 66

Bilag I - Detaljeret oversigt over de programmer og budgetter, forvaltningsorganerne forvalter

Bilag II - Forskelle mellem forvaltnings- og reguleringsorganer

Bilag III - Foranstaltninger truffet med henblik på forenkling, kommunikation, synlighed og formidling af resultater

Kommissionens svar

3

FORKORTELSER OG GLOSSAR

BAT Kontor for Teknisk Bistand

CBA Cost-benefit-analyse

COBU Europa-Parlamentets Budgetudvalg

CREA Forskriftsudvalget for Forvaltningsorganer

EACEA Forvaltningsorganet for Undervisning, Audiovisuelle Medier og Kultur

EACI Forvaltningsorganet for Konkurrenceevne og Innovation (tidligere IEEA)

EAHC Forvaltningsorganet for Sundhed og Forbrugere (tidligere PHEA)

ERC Det Europæiske Forskningsråd

ERCEA Forvaltningsorganet for Det Europæiske Forskningsråd

FFR Den flerårige finansielle ramme. Omfatter EU-budgettets finansielle overslag fordelt på udgiftsområder. FFR for indeværende periode (2007-2013) indeholder følgende områder: 1) Bæredygtig vækst og beskæftigelse 2) Bevaring og forvaltning af naturressourcerne 3) Unionsborgerskab, frihed, sikkerhed og retfærdighed 4) EU som global partner 5) Administration 6) Kompensationer

GD Generaldirektorat (i Europa-Kommissionen)

GD BUDGET Generaldirektoratet for Budget

GD ECFIN Generaldirektoratet for Økonomiske og Finansielle Anliggender

GD ENTR Generaldirektoratet for Erhvervspolitik

GD ENV Generaldirektoratet for Miljø

GD INFSO Generaldirektoratet for Informationssamfundet og Medier

GD SANCO Generaldirektoratet for Sundhed og Forbrugere

IEEA Forvaltningsorganet for Intelligent Energi (efter udvidelsen af sit mandat ændredes organet i 2008 til EACI)


4

Modergeneraldirektorat Den tjenestegren i Kommissionen, der er ansvarlig for de EF-programmer, hvis forvaltning er uddelegeret til forvaltningsorganet

PHEA Forvaltningsorganet for Folkesundhedsprogrammet (i 2008 blev organets mandatet udvidet til også at omfatte nye programmer og pik navnet EAHC)

Rammeforordningen Rådets forordning (EF) nr. 58/2003 af 19. december 2002 om vedtægterne for de forvaltningsorganer, der skal administrere opgaver i forbindelse med EF-programmer (EFT L 11 af 16.1.2003, s. 1)

REA Forvaltningsorganet for Forskning

TEN-T EA Forvaltningsorganet for det Transeuropæiske Transportnet

ÅAR Årlig aktivitetsrapport

ÅAP Årligt arbejdsprogram



5

RESUMÉ

I. Forvaltningsorganerne er fællesskabsorganer med status som juridiske

personer, som Kommissionen har oprettet til ved delegation at gennemføre

hele eller dele af EU-programmer. Kommissionen forbliver ansvarlig for

politikopgaverne og for overvågningen af de uddelegerede aktiviteter.

II. Forvaltningsorganer er et relativt nyt fænomen i EU's institutionelle

landskab. Siden 2003 er der oprettet seks forvaltningsorganer, som er

ansvarlige for at forvalte et rammebeløb på ca. 32 milliarder euro i perioden

frem til 2013. I 2009 er den godkendte personalestørrelse på 1 339. Der er

hovedsagelig tale om kontraktansatte.

III. Rettens revision sigtede mod at vurdere, om uddelegeringen af

forvaltningsopgaver til forvaltningsorganerne har været en vellykket måde at

gennemføre det europæiske budget på.

IV. Med henblik herpå undersøgte revisorerne navnlig:

i) om beslutningen om at oprette et forvaltningsorgan var taget på grundlag

af en korrekt analyse af behovene og de potentielle fordele

ii) hvilke fordele der er opnået i form af besparelser, bedre service og andre

effektivitetsgevinster

iii) om Kommissionen har overvåget organernes aktiviteter effektivt.

V. Retten konstaterede:

i) Initiativet til at oprette forvaltningsorganerne skyldtes hovedsagelig

rekrutteringsvanskeligheder i Kommissionen og ikke særtræk ved selve

programmerne

ii) De cost-benefit-analyser (CBA'er), der skal udføres i henhold til

lovgivningen for at støtte beslutningen om at oprette organerne, tog kun

lidt hensyn til ikke-finansielle aspekter og udelod en række vigtige

6

omkostningsfaktorer. Finansielt set var det billede, der blev tegnet,

ubestrideligt positivt, men det var ikke helt korrekt. CBA'ernes bidrag til

beslutningsprocessen var ret begrænset

iii) Med hensyn til opnåede fordele er der klare omkostningsbesparelser på

grund af overvægten af laverelønnede kontraktansatte, selv når der tages

hensyn til de supplerende omkostninger til de nye stillinger, der er oprettet

med henblik på overvågning og støtte både i Kommissionen og i

organerne. De faktiske besparelser afhænger imidlertid af, hvordan de

ansatte i Kommissionen, som tidligere udførte det arbejde, som

organerne har overtaget, omrokeres, og af, at stillingerne som

kontraktansatte på de tilsvarende programområder i Kommissionen

nedlægges. Manglen på pålidelige oplysninger om situationen i

Kommissionen forud for eksternaliseringen bevirker, at besparelsernes

omfang ikke kan verificeres

iv) Som et resultat af, at de har specialiseret sig i identificerbare og specifikt

definerede opgaver, giver organerne bedre service i form af mindre tid til

indgåelse af kontrakter, hurtigere procedurer for godkendelse af tekniske

og finansielle rapporter og kortere betalingsfrister. Andre kvalitative

forbedringer er forenkling af processer samt bedre kommunikation udadtil

og formidling af resultater, hvad der bidrager til at gøre EU mere synlig.

På den anden side er den forventede fleksibilitet ved ansættelsen af

personale ikke blevet påvist

v) Kommissionens overvågning af organernes arbejde er ret begrænset: De

årlige arbejdsprogrammer (som Kommissionen skal godkende) anvendes

kun sjældent til opstilling af specifikke mål; overvågningen er

hovedsagelig koncentreret om indikatorer for, hvordan opgaverne

udføres, og ikke om de opnåede resultater: Rapporterne er sædvanligvis

begrænset til budgetgennemførelsen og omfatter ikke en måling af de

opnåede fremskridt på et flerårigt grundlag og peger ikke på, hvilke

korrigerende foranstaltninger der senere vil skulle træffes.


7

VI. Rettens væsentligste anbefalinger er, at Kommissionen:

i) revurderer de procedurer, den følger ved identificering af mulighederne

for eksternalisering, og når den overvejer at oprette eller udvide

forvaltningsorganer

ii) forbedrer kvaliteten af cost-benefit-analyserne, så de fuldt ud og effektivt

kan bidrage til beslutningsprocessen

iii) sikrer, at den har relevante og pålidelige oplysninger om arbejdsbyrde og

produktivitet i relation til gennemførelsen af de uddelegerede opgaver,

både før og efter eksternaliseringen

iv) identificerer de succesfaktorer, der har givet bedre resultater i

forvaltningsorganerne, og anvender lignende faktorer på programmer,

som fortsat forvaltes i Kommissionen

v) overvåger forvaltningsorganerne på grundlag af resultatorienterede og

specifikke mål og anvender et begrænset antal relevante

resultatindikatorer, som det følgende års mål kan baseres på.


8


INDLEDNING

1. Forvaltningsorganerne er fællesskabsorganer med status som juridiske

personer, som Kommissionen har oprettet for at gennemføre hele

EU-programmer eller dele af EU-programmer på dens vegne og på dens

ansvar.

2. Uddelegering af den daglige forvaltning af udgiftsprogrammer til

specialiserede organer har været det ledende princip bag de nationale reformer

af offentlige tjenesteydelser i de sidste tyve år1. Hovedformålene hermed var at

give bedre service (takket være mindre bureaukrati, øget specialisering og

større forpligtelse til at opnå specifikke resultater) og at give de centrale

myndigheder mulighed for at koncentrere sig om "kernefunktioner" som f.eks.

udformning af politikker og overvågning.

3. Oprettelse af forvaltningsorganer i EU-sammenhæng blev aktuelt i 1999, da

Kommissionen foretog en større revision af sin eksternaliseringspolitik som led

i en samlet administrationsreform2. Forvaltningsorganerne var en reaktion på

Parlamentets betænkeligheder ved, at udgiftsprogrammerne blev forvaltet af

over hundrede organer, de såkaldte kontorer for teknisk bistand (BAT), der blev

drevet af private kontrahenter3.

1 Uddelegering har siden starten af 1990'erne været en del af moderniseringsdagsordenen for forbedring af forvaltningen i Det Forenede Kongerige, Canada og New Zealand. I den seneste tid har andre europæiske lande (Sverige, Frankrig, Tyskland og Italien) fulgt disse eksempler.

2 Meddelelse fra Mrs Schreyer og Mr Kinnock i Orientations for the Commission's externalisation policy, SEC(1999) 2051/7 af 14. december 1999.

3 Kritikken gik navnlig på, at opgaverne var upræcist defineret, at Kommissionens overvågning af deres aktiviteter var ringe, at anvendelsen af aktionsbevillinger til finansiering af kontorerne administrationsomkostninger indvirkede negativt på budgettets klarhed og åbenhed, og at kontorerne ikke opfyldte de relevante krav til regnskabspligt og ansvarlighed. Jf. Europa-Parlamentets "COBU Working Documents 10, 11 and 12 on the future of the TAOs: supervision or dismantling?" af 4.11.1999.

9


4. I hvidbogen om reformen i 20004 anførtes det, at Kommissionen igen burde

koncentrere sig om sine kerneopgaver og eksternalise noget af det

administrative arbejde i tilfælde, hvor eksternalisering:

a) er et mere produktivt og omkostningseffektivt middel til levering af de

pågældende ydelser eller goder

b) ikke omfatter udøvelse af en skønsbeføjelse (dvs. ikke involverer valg af

politisk art)

c) er berettiget i kraft af de fordele, det frembyder, og ikke blot en erstatning

for manglende personale i Kommissionen.

5. Herudover skulle beslutningen om at eksternalisere opgaver ifølge

hvidbogen træffes konsekvent i hele Europa-Kommissionen, så der anvendtes

analoge instrumenter i analoge tilfælde5. Eksternalisering af

forvaltningsopgaver skulle omfatte "afprøvning af en ny type

gennemførelsesorgan ledet af personale fra Kommissionen"6 dvs.

forvaltningsorganerne.

6. Anvendelsen af BAT blev derfor gradvist indstillet. Kommissionen overtog

forvaltningen af en række programmer (navnlig vedrørende bistand til

tredjelande) ved i betydelig grad at trække på kontraktansatte, andre

programmer blev afsluttet, og atter andre blev overført til forvaltningsorganer7.

4 "Reformen af Kommissionen" – En hvidbog – Del I, KOM(2000) 200 endelig/2 af 5.4.2000.

5 "Reformen af Kommissionen", s. 11.

6 "Reformen af Kommissionen", s. 11.

7 Seks af de 126 BAT, der eksisterede i 2000, er blevet erstattet af forvaltningsorganer (tre af EACEA, ét af EAHC og to af EACI).

10


7. Finansforordningen fra 2002 åbner mulighed for at oprette

gennemførelsesorganer8. Deres status er defineret i et fælles retsgrundlag9.

De oprettes af Kommissionen efter medlemsstaternes godkendelse genne

komitologiproceduren

m 10. Europa-Parlamentet medvirker også i

beslutningsprocessen: For ethvert organ, der foreslås, afgiver det udtalelse om,

hvorvidt der er behov for det.

8. Der er oprettet seks forvaltningsorganer siden 2003 (jf. tabel 1).

8 Artikel 54, stk. 2, litra a), og artikel 55 i Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 1605/2002 (EFT L 248 af 16.9.2002, s. 1).

9 Forordning (EF) nr. 58/2003. 10 Det sker i Forskriftsudvalget for Forvaltningsorganer (CREA), som er omhandlet i

rammeforordningens artikel 24, og som består af repræsentanter for medlemsstaterne og har Kommissionens repræsentant som formand.


11

Tabel 1 – Forvaltningsorganer oprettet siden 2003

Forvaltningsorganer

Samlet budget, som forvaltes

under FFR 2007-2013

(milliarder euro)

Funktionsperiode

Antal ansatte

(fuldtidsæ-kvivalenter) på budgettet

for 2009

Forvaltede programmer(*)

Logo

Forvaltningsorganet for Konkurrenceevne og Innovation (EACI), tidligere IEEA

1,7

1.1.2004 – 31.12.2008 (forlænget til 31.12.2015)

147

Gennemfører dele af rammeprogrammet for konkurrenceevne og innovation samt Marco Polo II

Forvaltningsorganet for Sundhed og Forbrugere (EAHC), tidligere PHEA

0,5

1.1.2005 –31.12.2010 (forlænget til 31.12.2015)

50

Gennemfører EF-programmet for folkesundhed, det forbrugerpolitiske program og initiativet "Bedre uddannelse - større fødevaresikkerhed"

Forvaltningsorganet for Undervisning, Audiovisuelle Medier og Kultur (EACEA)

3,7

1.1.2005 – 31.12.2008 (forlænget til 31.12.2013)

394

Gennemfører programmer og aktioner på områderne uddannelse og erhvervsuddannelse, aktivt medborgerskab, ungdom, audiovisuelle medier og kultur

12

Forvaltningsorganet for det Transeuropæiske Transportnet (TEN-T EA)

8,0

26.10.2006 – 31.12.2008 (forlænget til 31.12.2015)

99

Gennemfører programmet om det transeuropæiske transportnet (TEN-T)

Forvaltningsorganet for Forskning (REA)

6,5

1.1.2008 – 31.12.2017

349

Gennemfører programmet "Mennesker" og dele af programmerne "Kapacitet" og "Samarbejde" under RP7. Yder support til en stor del af RP7

Forvaltningsorganet for Det Europæiske Forskningsråd (ERCEA)

7,5

1.1.2008 – 31.12.2017

300

Gennemfører programmet "Idéer" under RP7

27,9 1 339

(*) Mere detaljerede oplysninger om de programmer, organerne forvalter, gives i bilag I.


13


9. Da revisionen fandt sted, var fire af de seks organer operationelle (EACI,

EAHC, EACEA og TEN-T EA, sidstnævnte havde været det siden april 2008).

10. I flere tilfælde er et organs oprindelige funktionsperiode blevet forlænget

eller dets mandat udvidet:

a) EACEA's mandat er fire gange blevet forlænget for at kunne gennemføre

den nye generation af programmer for 2007-2013 og tilføje nye programmer

på uddannelsesområdet

b) PHEA blev ændret til EAHC, da det nye sundhedsprogram for

perioden 2008-201311 blev udvidet med det forbrugerpolitiske program for

perioden 2007-201312 og programmet for uddannelsesforanstaltninger

vedrørende fødevaresikkerhed

c) IEEA blev ændret til EACI, da Intelligent Energi - Europa-programmet blev

udvidet med dele af programmet for konkurrenceevne og innovation samt

Marco Polo II-programmet.

11. Under den gældende flerårige finansielle ramme (FFR 2007-2013) forvaltes

EU-udgiftsprogrammer til i alt ca. 27,9 milliarder euro af forvaltningsorganer.

Medregnes også de opgaver, organerne forvaltede under den forudgående

FFR, er det samlede beløb på ca. 32 milliarder euro.

12. Forvaltningsorganernes administrationsbudget tages fra rammebeløbet til

de programmer, de forvalter. De tilsvarende bevillinger er derfor ikke omfattet

af det ressourceloft, der er fastsat for område 5 i FFR, som vedrører

EU-institutionernes "generelle" administrationsudgifter.

11 Europa-Parlamentets og Rådets afgørelse nr. 1350/2007/EF (EUT L 301 af 20.11.2007, s. 3).

12 Europa-Parlamentets og Rådets afgørelse nr. 1926/2006/EF (EUT L 404 af 30.12.2006, s. 39).

14


13. Kommissionen er ansvarlig for at føre tilsyn med forvaltningsorganernes

aktiviteter. Organernes direktører er tjenestemænd udnævnt af Kommissionen.

Styrelseskomitéernes medlemmer udpeges også af Kommissionen13.

Organernes årlige aktivitetsrapporter vedlægges rapporten fra det GD, de hører

under.

14. Forvaltningsorganerne adskiller sig på flere måder fra de såkaldte

"reguleringsorganer", som navnlig er blevet oprettet siden 1990'erne, og som

skal tage sig af reguleringsopgaver på EU-plan i tilknytning til udvidelsen af det

indre marked14. De væsentligste forskelle er, at forvaltningsorganerne

gennemfører udgiftsprogrammer og er direkte afhængige af Kommissionen,

mens reguleringsorganerne navnlig leverer fælles regler og tjenesteydelser og

fungerer under en bestyrelse sammensat af repræsentanter for

medlemsstaterne (for yderligere detaljer jf. bilag II).

REVISIONSMÅL OG REVISIONENS OMFANG

15. Det overordnede mål for revisionen var at vurdere, om uddelegeringen af

operationelle opgaver til forvaltningsorganer har været et effektivt redskab til

gennemførelse af EU's budget.

16. Med henblik herpå søgte revisorerne at få besvaret følgende spørgsmål:

a) Var beslutningerne om at oprette forvaltningsorganerne truffet på grundlag

af passende analyser af behovene og de potentielle fordele?

b) Hvilke fordele er der opnået i form af omkostningsbesparelser, bedre

resultater og andre effektivitetsgevinster?

c) Har Kommissionen varetaget sin funktion som tilsynsførende effektivt?

13 Artikel 7 ff. i rammeforordningen (EF) nr. 58/2003.

15


17. Revisionen blev udført fra april til november 2008. Der blev indsamlet

revisionsbevis gennem dokumentanalyse, gennemgang af sagsakter og

samtaler i alle forvaltningsorganerne og i Kommissionen. National god praksis

blev brugt som benchmark på områderne målfastsættelse og resultatmåling.

REVISIONSBEMÆRKNINGER

Oprettelsesprocessen

Initiativet til at oprette forvaltningsorganerne skyldtes navnlig

ansættelsesbegrænsninger i Kommissionen

18. Som det fremgår af rammeforordningen15, var begrundelsen for at

eksternalisere gennemførelsesopgaver til forvaltningsorganer, at de skulle yde

bedre service og give effektivitetsgevinster, og at Kommissionen skulle

prioritere sine institutionelle opgaver såsom politisk beslutningstagning og

strategisk forvaltning. De specifikke årsager til at oprette et forvaltningsorgan

skulle fastslås gennem en behovsvurdering baseret på disse principper.

19. Senere er de væsentligste faktorer, behovsvurderingen skal baseres på,

blevet præciseret i den generelle vejledning fra GD BUDG16, der er tale om

følgende:

a) Behovet for, at Kommissionen koncentrerer sig om de lovgivningsmæssige

og strategiske opgaver vedrørende fastlæggelsen af politikker og

overvågning, også i forbindelse med EF-programmerne

14 Retten har for nylig udsendt en særberetning om reguleringsorganernes resultater: særberetning nr. 5/2008 Den Europæiske Unions organer: resultatopnåelse.

15 Jf. navnlig præamblen (betragtning 4-6) til rammeforordningen (EF) nr. 58/2003.

16 SEC(2006) 662 endelig af 31. maj 2006, "Guidelines for the establishment and operation of executive agencies financed by the general budget of the European Communities" (retningslinjer for oprettelse af forvaltningsorganer, der finansieres over De Europæiske Fællesskabers almindelige budget).

16


b) En klar adskillelse mellem programmering af politikker (Kommissionens

hovedaktivitet) og gennemførelse af tekniske projekter, hvor der ikke skal

udøves skøn, der indebærer politiske valg

c) Behovet for stor teknisk ekspertise i hele projektforløbet

d) Muligheden for stordriftsfordele gennem et højt specialiseringsniveau eller

ved at samle ensartede programmer eller aktiviteter hos ét organ

e) Behovet for at udføre en række aktiviteter mere synligt.

20. Retten vurderede, hvordan Kommissionen havde omsat disse principper i

praksis, og hvordan den havde identificeret faktorer, der kunne være et

incitament til at uddelegere opgaver på grundlag af programmernes art og

særtræk, som f.eks. den fornødne tekniske ekspertise, muligheden for at opnå

en standardisering af tidskrævende opgaver og samling af ensartede aktiviteter

med henblik på at skabe synergi.

21. Retten konstaterede, at Kommissionen hovedsagelig havde taget initiativ til

at oprette organer som reaktion på praktiske problemer, navnlig behovet for at

kompensere for afviklingen af BAT og for at kunne videreføre de programmer,

der blev forvaltet af disse kontorer, når der ikke blev stillet nye ressourcer til

rådighed inden for loftet for Kommissionens administrationsbudget i FFR

(punkt 12). Trods de intentioner, der er beskrevet i hvidbogen og

vejledningerne, var det personalemangel i Kommissionen, både med hensyn til

antal og specialisering, der var hovedincitamentet til eksternaliseringen (jf.

tekstboks 1). Nyere dokumenter bekræfter, at det fortsat er Kommissionens

praksis, at den undersøger, om det er muligt at oprette nye forvaltningsorganer,

når den står og mangler ressourcer17.

17 SEC(2007) 530 "Planning and optimising Commission human resources to serve EU priorities", s. 15, og KOM(2008) 135 endelig "Europæiske agenturer – vejen frem", s. 3. Screeningen viste ikke, at der er behov for nye forvaltningsorganer i

17


Tekstboks 1

I cost-benefit-analysen (CBA) vedrørende Marco Polo-programmet (som

gennemføres af EACI) siges det eksplicit, at gennemførelsen af programmet

blev uddelegeret til et forvaltningsorgan, fordi Kommissionen ikke havde

tilstrækkelige menneskelige ressourcer.

PHEA blev oprettet, fordi der efter afviklingen af det tidligere BAT havde været

store problemer med gennemførelsen og flere og flere betalingsforsinkelser,

som skyldtes GD SANCO's behov for supplerende ressourcer. I 2002, da der

skulle vedtages et nyt folkesundhedsprogram, fik disse problemer Rådet og

Europa-Parlamentet til at insistere på, at der skulle sørges for "passende

strukturelle ordninger" til gennemførelsen af programmet. Det var argumentet til

støtte for oprettelsen af PHEA.

Fokuseringen på personalemangel har også givet anledning til en bred vifte af

gennemførelsesmetoder inden for samme program. De tre specifikke

programmer under rammeprogrammet for konkurrenceevne og innovation

forvaltes forskelligt: Intelligent Energi – Europa-programmet forvaltes stadig i

vid udstrækning af EACI. For støtteprogrammet for informations- og

kommunikationsteknologis vedkommende valgte Kommissionen at fortsætte

med at lade GD INFSO forvalte programmet direkte. For så vidt angår

iværksætter- og innovationsprogrammet (EIP) uddelegerede GD ENTR større

dele af sin del af programmet til EACI, og GD ENV uddelegerede projekter

vedrørende økoinnovation under EIP. For så vidt angår GD ECFIN's dele af

EIP var det fastsat i CIP's retsgrundlag, at Den Europæiske Investeringsfond

fortsat skulle implementere de finansielle instrumenter under CIP.

den nærmeste fremtid, men det overvejedes at eksternalisere et begrænset antal andre programmer til allerede eksisterende organer.

18


Cost-benefit-analyserne bidrager kun i begrænset omfang til

beslutningsprocessen

22. I henhold til rammeforordningen skal oprettelsen af et forvaltningsorgan

være baseret på en cost-benefit-analyse (CBA)18, som skal vise, om

eksternaliseringen er berettiget, og som tager hensyn til flere faktorer, såsom

udgifter til kontrol og samordning, den opnåede indvirkning på de menneskelige

ressourcer i Kommissionen, eventuelle besparelser, de fordele, der kan opnås

gennem den større effektivitet og fleksibilitet ved gennemførelsen af de

eksternaliserede opgaver, forenkling af procedurerne, den kortere afstand

mellem de eksternaliserede aktiviteter og de endelige modtagere,

Fællesskabets synlighed som programpromotor og behovet for at opretholde et

passende niveau af knowhow inden for Kommissionen19.

23. Retten vurderede kvaliteten af de cost-benefit-analyser, der var udarbejdet

som dokumentation for beslutningerne om at oprette organerne og

analyserede, om der var taget passende hensyn til alle relevante faktorer.

24. Revisorerne konstaterede, at analyserne generelt var begrænset til

finansielle aspekter og kun tog lidt hensyn til de andre faktorer, der skulle vise,

om eksternaliseringen var berettiget, jf. punkt 22. Der blev lagt vægt på de

besparelser, der kunne opnås ved at anvende billigere kontraktansat

arbejdskraft og ikke fastansatte tjenestemænd20. Der blev kun sjældent taget

18 Ved cost-benefit-analysen sammenlignes alle de relevante omkostninger og fordele over tid med henblik på at afgøre, om fordelene opvejer omkostningerne og i givet fald i hvilket forhold.

19 Artikel 3 i rammeforordningen (EF) nr. 58/2003. I henhold til rammeforordningens artikel 25 skal sådanne analyser gentages hvert tredje år inden for rammerne af de eksterne evalueringsrapporter, der skal udarbejdes om hvert enkelt organs virksomhed.

20 Europa-Parlamentet har tidligere tilkendegivet, at forvaltningsorganernes personale bør sammensættes af 75 % kontraktansatte medarbejdere og 25 % tjenestemænd udstationeret af Kommissionen og midlertidigt ansatte (jf. Budgetudvalgets arbejdsdokumenter nr. 10, 11 og 12 af 4.11.1999, s. 24). I cost-benefit-analysen for TEN-T EA var forudsætningen dog, at der skulle være

19


hensyn til aspekter som bedre resultater og effektivitetsgevinster, selv om der

måske havde været et endnu stærkere argument for at oprette organerne, hvis

sådanne elementer var blevet medtaget i analysen. I den foreliggende form var

der især tale om omkostningssammenligninger og ikke om

cost-benefit-analyser i ordets egentlige betydning.

25. En række omkostningselementer vedrørende organernes funktion og

afvikling mangler. Således blev omkostningerne forbundet med det

supplerende personale, der var brug for i Kommissionen til at overvåge

organerne og i organerne til horisontale opgaver, ikke medtaget, eller de var

ikke beregnet nøjagtigt (undtagen for så vidt angår TEN-T EA), og det samme

gælder de omkostninger, der var forbundet med at videreføre programmerne

ud over den funktionsperiode, der er fastsat for organet.

26. Desuden undervurderede man den tid, det tog at oprette et nyt organ, og

omkostningerne i overgangsperioden, hvor Kommissionen og organerne

overlappede hinanden, var ikke medtaget i analyserne, selv om man vidste, at

det tager ca. to år for et organ at opnå fuld operationel autonomi21. For PHEA's

vedkommende var omkostningerne i overgangsperioden medtaget i analysen,

men den oprindelige forventning om, at det vill tage tre til seks måneder at

igangsætte organet, var alt for optimistisk22.

55 % kontraktansatte og 45 % tjenestemænd og midlertidigt ansatte. I cost-benefit-analysen for EACEA blev der regnet med en personalesammensætning bestående af 60 % kontraktansatte og 40 % tjenestemænd for de dele af programmet, som vedrører eksterne forbindelser (EMECW og foranstaltning 2 i Erasmus Mundus II).

21 I 2005 erkendte Kommissionen, at den vigtigste lære er, at den tid, det tager at planlægge og oprette et forvaltningsorgan, ikke må undervurderes. De først oprettede organer viser, at der går ca. to år, fra Kommissionen beslutter at oprette et organ, til organet er fuldt operationelt (Oplægget: Issue paper ref. SG.C.2 D (2005) 11582, part 4).

22 Der gik i gennemsnit næsten to år, fra det besluttedes at oprette et organ, til dette var fuldt operationelt. Eksempelvis var denne periode på 24,5 måneder for PHEA, 24 måneder for EACI, 18 måneder for TEN-T EA og 12 måneder for EACEA. REA

20


27. Herudover er der en række usikkerhedsmomenter i analyserne. For det

første foretages sammenligningen generelt med brug af én enkelt

gennemsnitlig enhedsomkostning for de forskellige kategorier af

kontraktansatte, mens deres lønklasser i praksis varierer og derfor også

omkostningerne23. Alle gennemsnit er baseret på personalesammensætningen

i Kommissionen, hvor der er overvægt af lavere lønklasser i forhold til det

(specialiserede) personale, organerne skal ansætte, og det medfører, at

omkostningerne ved at lade organerne stå for gennemførelsen ansættes for

lavt.

28. For det andet var de overslag, man brugte til beregning af organernes

personalebehov og dermed af indvirkningen på Kommissionens menneskelige

ressourcer (i form af sparede og omfordelte faste stillinger samt nedlagte

kontraktstillinger) ikke dokumenteret med pålidelige oplysninger om

arbejdsbyrde og produktivitet (undtagen for TEN-T EA's vedkommende). Det

gør ikke blot hele processen mindre præcis, men det gør det også vanskeligt at

foretage en effektiv efterfølgende evaluering af fordelenes faktiske omfang

(som forklaret i punkt 37).

29. I de fleste tilfælde ville en korrektion af cost-benefit-analyserne, så de tager

hensyn til de nævnte svagheder, ikke ændre på konklusionen om, at der bør

oprettes et organ (i betragtning af den store besparelsesmargen på

personaleomkostningerne). Undtaget herfra er kun det mindste organ (PHEA -

nu EAHC), hvor balancen i de rent finansielle argumenter kunne have draget

anbefalingen om at fortsætte i tvivl. Ikke desto mindre kan

cost-benefit-analyserne kritiseres for ikke at give et tilfredsstillende samlet

og ERCEA forventes at være operationelle i midten af 2009, dvs. efter en periode på 19,5 måneder.

23 Kun EACEA brugte flere forskellige satser for at tage hensyn til personalets fordeling på lønklasser.

21


billede af de finansielle konsekvenser og andre fordele i form af produktivitet og

effektivitet.

30. I praksis fandt Retten ikke noget eksempel på, at cost-benefit-analyserne

havde anbefalet, at der ikke blev oprettet et forvaltningsorgan. Anbefalingerne

resulterede imidlertid ikke i alle tilfælde i, at der blev oprettet et organ24, da den

endelige beslutning blev baseret på en mere omfattende evaluering af

argumenterne for og imod. Cost-benefit-analyserne tilførte således ikke

processen nogen særlig nytteværdi og skabte ikke et solidt grundlag for

beslutningstagernes vurdering af de forskellige alternativer.

De opnåede fordele

Lavere personaleomkostninger har givet besparelser, som dog samlet set

er vanskelige at kvantificere

31. For så vidt angår de finansielle fordele, antager Kommissionen, at der

opnås besparelser ved, at der i organerne ansættes 75 % kontraktansatte

medarbejdere i stedet for fastansatte tjenestemænd25.

32. I realiteten fik organerne godkendt i alt 1 339 stillinger i budgettet for 2009,

hvoraf de 1 227 var nyoprettede: 941 kontraktansatte, 256 midlertidigt ansatte

og 30 nationale eksperter26. Hermed repræsenterer det kontraktansatte

24 Det gjorde sig f.eks. gældende for det påtænkte Eurostatorgan.

25 Jf. fodnote 20. Denne procent anvendes på alle organerne, bortset fra TEN-T EA, som har fået godkendt en sammensætning på 65 % kontraktansatte og 35 % midlertidigt ansatte og udstationerede medarbejdere.

26 Kilde: Det almindelige budget for 2009. De resterende 112 stillinger (teknisk kaldet fuldtidsækvivalenter, FTÆ) er besat med kommissionsansatte udstationeret i organerne (de såkaldt "indefrosne" stillinger): De afstedkommer en tilsvarende reduktion af driftsbevillingerne på Kommissionens budget, så de indvirker ikke på fordelene. For så vidt angår de midlertidige stillinger kan omkostningerne formodes at være ens, uanset hvem arbejdsgiveren er (Kommissionen eller organerne), så også deres indvirkning på fordelene kan anses for at være neutral. Ved denne beregning tages der ikke hensyn til dem, der tidligere var ansat i BAT.

22


personale reelt en andel på 70 %. Hvis hver enkelt stilling indebærer en

gennemsnitlig lønforskel på ca. 50 %, er det klart, at overvægten af

laverelønnet personale som udgangspunkt giver store fordele i forhold til det

personale, der ellers ville være blevet ansat i Kommissionen.

Tekstboks 2

I forslag til retsakter bruger GD BUDG følgende gennemsnitlige enhedsomkostninger,

skønnet for Kommissionen som helhed:

- 122 000 euro pr. år til fastansatte/midlertidigt ansatte tjenstemænd

- 64 000 euro til kontraktansatte.

Ansættelse af kontraktansatte medarbejdere i stedet for tjenestemænd vil derfor give

mulighed for teoretiske besparelser pr. capita på ca. 50 %.

33. En række usikkerhedsmomenter gør det dog vanskeligt at opgøre

besparelserne nøjagtigt. For det første: Selv hvis man antager, at

Kommissionen ville have ansat nøjagtig det samme antal personer som

organerne, tager hypotesen om "udelukkende tjenestemænd i Kommissionen"

ikke hensyn til, at der måske også var blevet ansat (i det mindste nogle)

kontraktansatte medarbejdere. For det andet viser de ajourførte data om

personaleomkostninger, der foreligger for ét organ, at

gennemsnitsomkostningerne til kontraktansatte er ca. 10 % højere end de

omkostninger, Kommissionen opererer med til generelle formål (jf.

tekstboks 2)27. Det hænger sammen med, at organernes kontraktansatte for

det meste befinder sig i høje lønklasser, mens Kommissionens gennemsnitlige

omkostninger afspejler sammensætningen af dens personale med en overvægt

af kontraktansatte især i lave lønklasser. For at kunne foretage en mere

27 Jf. den nylig offentliggjorte rapport om midtvejsevalueringen af EACEA (punkt 64).

23


tilfredsstillende sammenligning skal de gennemsnitlige personaleomkostninger

differentieres efter personalekategori28.

34. Derudover skal personalebesparelserne reduceres med de supplerende

omkostninger til de nye overvågningsfunktioner, som de GD'er, organerne

hører under, udfører, og de generalomkostninger, der vedrører horisontale

funktioner i hvert enkelt organ29. Kommissionen rapporterer, at de ansatte, der

udfører sådanne overvågnings- og støttefunktioner, udgør ca. 13-14 % af det

samlede personale i organerne30.

35. På den anden side er enhver besparelse for de programmer, som

Kommissionens tjenester forvaltede direkte før, afhængig af, at de ansatte, der

tidligere udførte det arbejde, der er blevet overført til organerne, rent faktisk

omrokeres, og at stillingerne som kontraktansatte på de tilsvarende

programområder i Kommissionen nedlægges31.

36. Efter oprettelsen af de seks forvaltningsorganer planlagde Kommissionen at

frigøre 267 ansatte (159 faste stillinger + 108 kontraktansatte) i de tilsvarende

GD'er. Konkret var 209 af disse ansatte (131 faste stillinger + 78

kontraktansatte) blevet frigjort pr. 1. januar 2009 (jf. tabel 2). Det er ikke

planen, at der skal frigøres ansatte til ERCEA, eftersom de uddelegerede

aktiviteter her er helt nye.

28 Jf. også punkt 27.

29 Modergeneraldirektoraterne har ansatte, hvis specifikke opgaver er at overvåge organerne. På den anden side har alle forvaltningsorganerne en direktør, en tilsynsførende for databeskyttelse, en intern revisor og en regnskabsfører.

30 Denne procentdel er blevet mindre, efterhånden som organerne er blevet større, hvilket har givet stordriftsfordele.

31 Artikel 13, stk. 6, litra c), i rammeforordningen (EF) nr. 58/2003

24

Tabel 2 - Frigjorte stillinger

Samlet antal ansatte, der skal frigøres senest 2012

Ansatte, der konkret var blevet frigjort pr. 1.1.2009(1)

Faste stillinger Kontraktansatte Faste stillinger Kontraktansatte EACEA 15 18 30 18 IEEA/EACI 28 5 30 0 PHEA/EAHC 22 0 15 0 TEN-T EA 56 6 56 6 ERCEA 0 0 0 0 REA 38 79 0 54

I alt 159 108 131 78

(1) Kilde: PDB 2010 – Working Document part III – COM(2009) 300.

37. Det kan imidlertid ikke verificeres, om disse planer er tilstrækkelige,

eftersom der ikke foreligger pålidelige oplysninger om den forudgående

situation i Kommissionen for så vidt angår de ansatte, der var tilknyttet de

programmer, organerne har overtaget, eller om fordelingen af arbejdsbyrden på

politikopgaver (som stadig udføres i Kommissionen) og

gennemførelsesopgaver. Kommissionen har heller ikke sådanne oplysninger

om de ansatte, der i dag udfører lignende opgaver i dens generaldirektorater.

38. I den forbindelse skal Retten bemærke, at den særskilte opstilling af

organernes aktionsbudgetter i Fællesskabernes almindelige budget har givet

større klarhed og åbenhed. Hermed fremlægges der relevante oplysninger om

de ressourcer (og dermed forbundne omkostninger), det kræver at gennemføre

programmerne, oplysninger som ikke nødvendigvis er tilgængelige, når

Kommissionen selv gennemfører dem.

39. Selv når der tages hensyn til indvirkningen af ovennævnte

usikkerhedsmomenter, er der stadig tale om en betydelig besparelsesmargen.

Bedre levering af tjenesteydelser

40. Bedre service er en af de fordele, der forventes opnået ved, at begrænsede

og veldefinerede opgaver samles i ét enkelt organ (specialiseringsfaktoren).

41. Retten vurderede forvaltningsaspekterne ved programgennemførelsen med

brug af kvantitative indikatorer til sammenligning af organernes resultater med


25

Kommissionens forud for eksternaliseringen. I vurderingen indgik en evaluering

af forslag og kontraktindgåelse, tilsynet med kontrahentens præstation samt

betalingsprocedurerne. Retten tog også andre, kvalitative aspekter i

betragtning.

42. Revisionen viste, at forvaltningsorganerne generelt præsterer bedre

resultater (jf. tekstboks 3), end modergeneraldirektoraterne tidligere gjorde:

a) kortere kontraktindgåelsestid (evaluering og forhandling af forslag)

b) hurtigere procedurer for godkendelse af rapporterne om projekterne, både

de tekniske og de finansielle

c) kortere betalingstid (fra betalingsanmodning til betaling).

Tekstboks 3

Eksempelvis blev kontraktindgåelsestiden under folkesundhedsprogrammet forkortet

fra 345 dage, da programmet blev forvaltet af modergeneraldirektoratet, til 219 dage,

betalingstiden blev reduceret til 503 til 91 dage, og godkendelsen af de tekniske og

finansielle rapporter tog 42 dage mod tidligere 90.

43. Hertil kommer, at organerne har forenklet forvaltningsprocedurerne,

hvorved de har lettet den administrative byrde for ansøgerne og projektlederne

(jf. tekstboks 4).

Tekstboks 4

Eksempelvis forenklede EACEA forslagsindkaldelsen og ansøgningsformularerne, gik

over til online-indsendelse, præciserede udvælgelseskriterierne, nedsatte antallet af

kontraktbilag, udvidede anvendelsen af faste og fikserede beløb og forenklede

rapporteringskravene.

44. Revisorerne noterede sig også, at organerne har forbedret

kommunikationen med potentielle ansøgere og sørget for, at resultaterne bliver

formidlet til en bredere offentlighed, og har således gjort EU-aktionerne mere


26

synlige. Organerne afholder enten direkte eller via "nationale kontaktpunkter"

en række arrangementer (infodage, informationsmøder, workshopper) for at

oplyse potentielle støttemodtagere om nye programmer og give dem vejledning

i procedurerne og oplysninger om tidligere programmer (jf. tekstboks 5).

Tekstboks 5

Alle EACI's aktiviteter støttes af en kommunikationsplan, der for hvert enkelt program

fastsætter, hvornår i året den enkelte aktivitet er planlagt til at finde sted. For hvert

enkelt program udformes der et websted, et logo, foldere og nyhedsalerts. I en

tidligere beretning (særberetning nr. 7/2008 Intelligent Energi 2003-2006)

bemærkede Retten, at sådanne initiativer indvirkede positivt på brugernes tilfredshed.

45. Yderligere eksempler vises i bilag III.

46. For så vidt angår udvidelsen af de eksisterende organers mandat blev der

opnået en synergieffekt ved at bruge de redskaber, der allerede var udviklet til

lignende programmer. Det gælder navnlig de kommunikationsredskaber, der

blev brugt ved udsendelsen af indkaldelser og informering af potentielle

ansøgere, procedurerne for rekruttering og styring af eksperter og

kontraktforvaltningen.

Begrænsede effektivitetsgevinster i forbindelse med ansættelse

47. Forvaltningsorganerne forventedes også at give effektivitetsgevinster i form

af mere fleksibilitet ved ansættelse af personale, kapacitet til at tiltrække et højt

kvalificeret personale og større personalestabilitet.

48. Hvad angår det første punkt kan ansættelsen af kontraktansatte pr.

definition nemmere tilpasses til organernes specifikke behov. Det var imidlertid

vanskeligere, end Kommissionen havde forventet, at udvælge et passende

personale. Problemer med at ansætte personale er den vigtigste årsag til, at

organerne var så længe om at komme i gang (jf. punkt 26).


27


49. Udnævnelsen af direktørerne var et langvarigt foretagende, og det tog i

gennemsnit 8 måneder at finde en velegnet kandidat32. Med hensyn til

stillingen som regnskabsfører måtte bestemmelsen om, at regnskabsføreren

skal være en tjenestemand, som Kommissionen stiller til rådighed, ændres33,

fordi der ikke blev fundet nogen egnede kandidater til EACI og PHEA.

50. Det viste sig også at være en mere tidskrævende opgave end forventet at

ansætte specialiserede eksperter. Organerne benytter sig af de samme

ansøgerlister som Kommissionen, og stillingsfortegnelserne skal også

godkendes af GD ADMIN (ud over af det GD, organet hører under). Desuden

rekrutterer organerne midlertidigt ansatte i lavere lønklasser og kræver flere års

erfaring af kontraktansatte, end Kommissionen kræver af kontraktansatte med

tilsvarende opgaver. Det gør stillingstilbuddene mindre attraktive trods tilbuddet

om, at kontrakterne kan fornyes til forskel fra de maksimalt tre år, der gælder

for kontraktansatte i Kommissionen.

51. Organerne kan også anvende vikarer. EACEA anvender i vid udstrækning

sådanne ansatte og har i gennemsnit ansat 55 vikarenheder pr. år. Denne

løsning har ganske vist givet større fleksibilitet i forbindelse med

spidsbelastningsperioder, men det store antal sådanne ansatte afspejler mere

fundamentale rekrutteringsproblemer og harmonerer dårligt med organernes

forventninger om et erfarent og stabilt personale.

32 Det var en afgørende milepæl, da det er direktøren, der ansætter det øvrige personale.

33 Artikel 30 i Kommissionens forordning (EF) nr. 1653/2004 af 21. september 2004 om standardfinansforordningen for forvaltningsorganer (EUT L 297 af 22.9.2004, s. 6), ændret ved Kommissionens forordning (EF) nr. 1821/2005 (EUT L 293 af 9.11.2005, s. 10): Nu kan regnskabsføreren rekrutteres på det private marked.

28


Kommissionens overvågning af organerne

Fokus på budgetgennemførelsen

52. Som allerede omtalt (punkt 13) har Kommissionen stadig en

overvågningsfunktion i forhold til forvaltningsorganernes aktiviteter34. Denne

funktion bør omfatte fastlæggelse af klare prioriteter og resultatorienterede mål

i de årlige arbejdsprogrammer, som Kommissionen godkender, og en vurdering

af de aktiviteter, organet udfører, gennem de årlige aktivitetsrapporter35.

53. Retten vurderede, hvordan organernes årlige arbejdsprogrammer blev

anvendt som et redskab til fastsættelse af mål, relevansen af de

resultatindikatorer, der var fastlagt for perioden 2006-2008, samt kvaliteten af

rapporteringen vedrørende årene 2006 og 2007.

54. De årlige arbejdsprogrammers tidsmæssige placering gør det umuligt for

Kommissionen at bruge dem til fastlæggelse af organernes prioriteter og mål. I

henhold til rammeforordningen for forvaltningsorganerne skal organernes årlige

arbejdsprogrammer vedtages senest i begyndelsen af hvert år36, mens de

årlige arbejdsprogrammer for de EF-programmer, der er uddelegeret til

organerne, i overensstemmelse med finansforordningen først vedtages i årets

34 Artikel 20 i rammeforordningen for forvaltningsorganerne. Mere generelt hedder det i artikel 54, stk. 1, i finansforordningen vedrørende De Europæiske Fællesskabers almindelige budget (Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 1605/2002): "De gennemførelsesopgaver, der uddelegeres til tredjemand, skal være præcist defineret, og det skal nøje overvåges, hvordan de udføres."

35 I henhold til artikel 9, stk. 2, i rammeforordningen for forvaltningsorganer skal det årlige arbejdsprogram omfatte detaljerede målsætninger og indikatorer. I udtalelse nr. 8/2001 (EFT C 345 af 6.12.2001, s. 1) om forvaltningsorganerne havde Retten allerede understreget, at der, når arbejdsprogrammet vedtages i begyndelsen af året, også bør vedtages klare mål for organet sammen med resultatindikatorer til brug for en vurdering af, hvor godt organet udfører sine opgaver. Retten havde yderligere påpeget, at de årlige aktivitetsrapporter "[også] bør […] indeholde så omfattende oplysninger og analyser, at man på dette grundlag kan bedømme både, om det pågældende organ har opfyldt målene, og hvor produktiv dets forvaltning har været".

36 Artikel 9, stk. 2, i rammeforordningen for forvaltningsorganerne.

29

første kvartal. Denne tidsplan egner sig ikke til at sikre konsekvens. I realiteten

godkendte Kommissionen de årlige arbejdsprogrammer, bortset fra EAHC's,

midt i året (EACI, 2008), ved årets udgang (EACEA, 2007 og 2008), eller slet

ikke (EACEA, 2006).

55. Med hensyn til indholdet af de årlige arbejdsprogrammer har

forvaltningsorganerne generelt fået tildelt opgaver uden resultatorienterede

målsætninger og dermed forbundne mål.

56. I organernes årlige arbejdsprogrammer er der opstillet for mange indikatorer

(fra 52 til 109 for 2008, jf. diagram 1), mens god national praksis anbefaler et

begrænset antal nøgleindikatorer.

57. Desuden relaterer de anvendte indikatorer sig i de fleste tilfælde til

forvaltningsaktiviteter (opgaver og arbejdsbyrde), og ikke til resultaterne af de

forvaltede programmer. Kun et begrænset antal indikatorer sigter mod at måle

præstation i forhold til målsætninger (effektivitet), og der er ingen indikatorer til

måling af forholdet mellem de anvendte ressourcer og de opnåede resultater

(produktivitet).


30

Diagram 1 - Indikatorer i de årlige arbejdsprogrammer – antal og art

6054

47 46

39

31

53

6

4

13

311

0

20

40

60

80

100

120

EACEA EACI PHEA TEN-T EA

Opgaver Arbejdsbyrde Effektivitet Produktivitet Andet

58. Rapporteringen er sædvanligvis begrænset til budgetmæssige oplysninger

(f.eks. udnyttelsen af forpligtelsesbevillinger og betalingsforsinkelser). De årlige

aktivitetsrapporter stemmer ikke altid overens med indikatorerne i de årlige


31

arbejdsprogrammer, indeholder ikke systematiske sammenligninger med alle

de mål, der er opstillet i de årlige arbejdsprogrammer, og de omtaler hverken

de fremskridt, der er sket år for år, eller de korrigerende foranstaltninger, der er

behov for i fremtiden.

59. På grund af de svagheder, der er beskrevet i punkt 54-58, er

Kommissionens kontrol med organernes aktiviteter ikke fuldt ud effektiv. På det

operationelle plan er der regelmæssigt uformelle kontakter mellem de ansatte i

Kommissionen og organerne (hvad der lettes af, at de geografisk ligger tæt på

hinanden). Det sikrer ganske vist kommunikationen om spørgsmål vedrørende

den løbende forvaltning, men kan ikke erstatte velstrukturerede relationer

baseret på rapporter og præcise instrumenter til resultatmåling.

60. På længere sigt er dette også altafgørende for Kommissionens strategiske

funktioner (dens "kernefunktioner"), som kræver viden om

projektgennemførelsen på stedet (navnlig for så vidt angår politikområder, der

er stærkt afhængige af velunderbyggede projektresultater, når der skal udvikles

nye initiativer).

KONKLUSIONER OG ANBEFALINGER

61. Revisionen viste, at initiativet til at oprette de seks forvaltningsorganer, der

er oprettet siden 2003, navnlig skyldtes behovet for at kompensere for

personalemangel i Kommissionen.

62. Kommissionen brugte sin mulighed for at oprette forvaltningsorganer

pragmatisk og reagerede på problemerne, når de opstod. På den anden side

anbefaler Kommissionen i sine retningslinjer en mere systematisk tilgang til

oprettelse af organer, og det er ikke optimalt først at overveje at oprette et

organ, når personalemangel eller andre ydre vanskeligheder gør det

nødvendigt.

63. De cost-benefit-analyser, der ledsager beslutningerne om at oprette

organerne, var koncentreret om omkostningssammenligninger, tog kun lidt


32

hensyn til andre relevante fordele og var ikke vedlagt pålidelige oplysninger om

arbejdsbyrde og produktivitet. Desuden var en del af omkostningerne ikke

anslået korrekt. Analyserne tilførte ikke beslutningsprocessen nogen særlig

nytteværdi.

Anbefaling 1

Kommissionen bør revurdere de procedurer, den følger, når den skal undersøge

mulighederne for eksternalisering, og når den overvejer at oprette eller udvide et

organ.

Kommissionen bør sørge for, at cost-benefit-analyserne bliver mere komplette, så de

kan bidrage fuldt ud og effektivt til beslutningsprocessen.

64. Det er klart, at der kan opnås finansielle besparelser, når der ansættes

kontraktansatte i lavere lønklasser end Kommissionens tjenestemænd. Der kan

imidlertid ikke sættes præcise tal på beløbet for besparelserne. Desuden kan

det ikke vurderes, om planerne vedrørende de stillinger, der er behov for i

organerne, og de stillinger, der skal frigøres i Kommissionen som følge af

eksternaliseringen, er passende, når der ikke foreligger pålidelige data om

situationen i Kommissionen forud for eksternaliseringen.

65. Forvaltningsorganerne har specialiseret sig i at udføre veldefinerede

opgaver, og som følge heraf yder de en bedre service end

modergeneraldirektoraterne tidligere gjorde. De er hurtigere til at indgå

kontrakter, afholde betalinger og godkende de tekniske og finansielle rapporter

om projekterne. De har også effektiviseret processerne og forbedret

kommunikationen udadtil og formidlingen af resultater og således bidraget til at

gøre EU mere synlig. På den anden side konstaterede Retten, at en vis stivhed

i rekrutteringsprocedurerne kan gøre det vanskeligt at opnå de forventede

effektivitetsgevinster.


33

Anbefaling 2

For fuldt ud at kunne evaluere de fordele, forvaltningsorganerne har betydet, bør

Kommissionen sørge for, at den har relevante og pålidelige oplysninger om

arbejdsbyrde og produktivitet vedrørende gennemførelsen af de uddelegerede

opgaver, både før og efter eksternaliseringen. Dette er også af afgørende betydning,

når man skal afgøre, om de eksisterende organer har kapacitet til at påtage sig flere

opgaver.

Kommissionen opfordres også til at finde frem til de succesfaktorer, der har givet

bedre resultater i forvaltningsorganerne, og til at anvende lignende faktorer på de

programmer, som fortsat forvaltes i institutionen.

Kommissionen bør overveje, hvilke foranstaltninger der kan træffes for at forenkle

rekrutteringen af medarbejdere til organerne.

66. Kommissionens overvågning af forvaltningsorganernes aktiviteter er ikke

fuldt ud effektiv. De årlige arbejdsprogrammers tidsmæssige placering betyder,

at Kommissionen ikke kan bruge dem ved fastlæggelsen af organernes

prioriteter og mål. Forvaltningsorganerne har generelt fået tildelt opgaver uden

resultatorienterede og præcise mål. Der anvendes en lang række indikatorer i

forbindelse med overvågningen, men denne vedrører kun

forvaltningsaktiviteterne og dækker ikke nøgleaspekterne effektivitet og

produktivitet. Rapporteringskravene vedrører udelukkende budgetmæssige

oplysninger.

Anbefaling 3

Organerne bør mere specifikt overvåges på grundlag af resultaterne. Den

tidsmæssige placering af vedtagelsen af de årlige arbejdsprogrammer bør gøres mere

konsekvent. Kommissionen bør opstille SMART-mål og overvåge opfyldelsen af dem

ved hjælp af et begrænset antal centrale resultatindikatorer, som det følgende års mål

kan baseres på. Det er også altafgørende for Kommissionens strategiske funktioner


34


(dens "kernefunktioner") på længere sigt, at den har viden om projektgennemførelsen

på stedet og dokumentationsbaseret kendskab til resultaterne.

Vedtaget af Revisionsretten i Luxembourg på mødet den 15. og 16. juli 2009.

På Revisionsrettens vegne

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Formand

TR2003994DA07-09AA-DEC070-09VOC1-RS-Executive_Agencies-TR.doc 16.7.2009

BILAG I

DETALJERET OVERSIGT OVER DE PROGRAMMER OG BUDGETTER, FORVALTNINGSORGANERNE FORVALTER

Forvaltningsorgan Moder-

forvaltnings-direktorat

Programmer

Beløb, som organerne forvalter

under FFR 2007-2013

(millioner euro)

GD TREN CIP (IEE 2007-2013) 690,60GD ENTR CIP (EIP) 375,80GD ENV CIP (EIP: Økoinnovation) 181,00

GD INFSO CIP (ICT) forvaltes ikke af EACI 0,00

Forvaltningsorganet for Konkurrenceevne og Innovation (EACI, tidligere IEEA)

GD TREN MARCO POLO II 450,00 I alt 2007-2013 1 697,40

GD EAC Livslang læring 728,66GD EAC Aktive unge 130,13GD EAC Kultur 320,88GD EAC Europa for Borgerne 177,18

GD INFSO Media 2007 696,97GD AIDCO Erasmus Mundus 2004-2008 182,34

GD EAC Erasmus Mundus 2009-2013 (foranstaltning 1 og 3) 467,01GD AIDCO Erasmus Mundus 2009-2013 (foranstaltning 2) 336,00GD RELEX Erasmus Mundus 2009-2013 (foranstaltning 2) 19,00

GD ELARG Erasmus Mundus 2009-2013 (foranstaltning 2) 57,00

GD ELARG Erasmus Mundus – IPA – delprogrammer 2009-2013 37,50

GD AIDCO Det eksterne samarbejde i Asien og Latinamerika under Erasmus Mundus, DCI 2008 47,82

GD AIDCO Samarbejde med landene i Asien og Mellemøsten, DCI 2007-2008 15,39

Forvaltningsorganet for Undervisning, Audiovisuelle Medier og Kultur (EACEA)

GD AIDCO Finansielt samarbejde med landene omkring Middelhavet og i Østeuropa under det Europæiske Naboskabs- og Partnerskabsinstrument

61,99

GD EAC Samarbejdsprogram mellem USA og EU inden for højere uddannelse 38,53

GD EAC Samarbejdsprogram mellem Canada og EU inden for højereuddannelse og erhvervsuddannelse 2006-2013 16,50

GD RELEX Bilaterale projekter inden for uddannelse under ICI 13,67

GD ELARG Erasmus Mundus-programmet på Balkan, IPA 2007 4,00

GD ELARG Det eksterne samarbejde under Erasmus Mundus-programmet, IPA 2008 6,00

GD AIDCO Tempus IV-aktion 204,20 GD ELARG Tempus IV-aktion 94,50 I alt 3 655,27


Forvaltningsorganet for det Transeuropæiske Transportnet (TEN-T EA) GD TREN Transeuropæiske Net - Transport 8 013,00

Forvaltningsorganet for Forskning (REA) GD RTD

Programmet "Mennesker" (inkl. Marie Curie-stipendier) og dele af programmet "Kapacitet" (forskning til fordel for SMV) under RP7.

6 500,00

GD ENTR Samarbejdsprogram om temaerne "rumfart" og "sikkerheds- forskning" (flerpartnerprojekter)

GD SANCO EF-programmet for folkesundhed 2008-2013 325,20

GD SANCO Det forbrugerpolitiske program 2007-2013 101,50EAHC Forvaltningsorganet for Sundhed og Forbrugere (tidligere PHEA)

GD SANCO Initiativet Bedre uddannelse – større fødevaresikkerhed 70,80 I alt 497,50


Hjælpetjenester under RP7 til de fire forskningsgeneral- direktorater (RTD, ENTR, INFSO og TREN): indgivelse af forslag og evaluering, betaling af eksperter, validering af juridisk og finansiel dokumentation indsendt af ansøgere, onlinehjælp til forespørgsler om RP7.

Forvaltningsorganet for Det Europæiske Forskningsråd (ERCEA) GD RTD Programmet "Idéer" under RP7 2007-2013 7 510,00

Samlet beløb for programmer, som forvaltes af organer under FFR 2007-2013 27 873,17

TR2003994DA07-09BB-DEC070-09VOC1-RS-Executive_Agencies-TR.doc 16.7.2009

BILAG II

FORSKELLE MELLEM FORVALTNINGS- OG REGULERINGSORGANER

Forvaltningsorganer Reguleringsorganer

Oprettelse Oprettes af Kommissionen efter forskriftsproceduren

Oprettes af Rådet eller af Rådet og Parlamentet

Retsgrundlag Basisretsakten for programmet

Kommissionsbeslutning i henhold til Rådets forordning (EF) nr. 58/2003

Rådets forordning eller Parlamentets og Rådets forordning

Kontrol Under Kommissionens kontrol Kontrolleres af en bestyrelse bestående af repræsentanter for medlemsstaterne, Kommissionen og undertiden andre interesserede parter

Sæde Bruxelles/Luxembourg (tæt på Kommissionens hovedsæde)

Sædet afhænger af Rådets afgørelse

Aktivitets-

område

Gennemførelsesopgaver og operationelle opgaver i forbindelse med et specifikt udgiftsprogram

Forskellige former for bistand til medlemsstaterne og Kommissionen (f.eks. vedtagelse af fælles bindende regler, udsendelse af tekniske/videnskabelige udtalelser, udarbejdelse af kontrolrapporter, netværkssamarbejde og informationsudveksling) og støtte til gennemførelse af fællesskabsforordning

Funktions-

periode

Begrænset Normalt ubegrænset, men afhænger af retsgrundlaget

Budget Støttes med det fulde beløb som en del af programmets finansieringsramme

Kombination af EF-tilskud og selvfinansiering

Decharge Meddeles individuel decharge for deres administrationsbudget, mens aktionsudgifterne er omfattet af den generelle decharge, der meddeles Kommissionen

Meddeles individuel decharge for deres eget budget (administrations- og aktionsudgifter)

BILAG III

FORANSTALTNINGER TRUFFET MED HENBLIK PÅ FORENKLING, KOMMUNIKATION, SYNLIGHED OG FORMIDLING AF

RESULTATER

EACI EACEA EAHC

Forenkling af procedurer

Forenklingsforanstaltningerne tog hovedsagelig sigte på de endelige modtagere: Mindre bankgarantier Længere rapporteringsperiode for

tekniske rapporter Ændring af grænsen for, hvornår der

skal afgives en revisionserklæring for ikke-offentlige organer

Elektronisk indsendelse af forslag Forenkling af formularer,

retningslinjer og udvælgelseskriterier Anden forfinansiering i stedet for

mellemliggende betalinger baseret på efterprøvede påløbne omkostninger

Brug af faste beløb Oprettelse af særlige databaser for

eksperter og projekter

Forenklingsforanstaltningerne vedrørte forskellige faser af projektcyklussen, som f.eks.: Mindre komplicerede formularer,

retningslinjer og udvælgelseskriterier Færre ansøgningsformularer og bilag Brug af tro og love-erklæringer i stedet for

omfattende finansiel dokumentation Brug af standardformularer til

støtteberegning i Excel Flerårige forslagsindkaldelser og

permanente programoversigter (Unge, Medborgerskab, Kultur)

Større brug af beslutninger i stedet for bilaterale støtteaftaler

Gradvis overgang til onlineansøgninger og -indsendelse (allerede i brug vedr. medborgerskab); mål: udvides til at omfatte programmet for livslang læring i 2008 og alle EACEA-programmer i 2009-2010

Forenkling af de endelige rapporter og af støttemodtagernes forpligtelser i rapporteringsfasen

Større brug af faste og fikserede beløb, især inden for Youthprogrammets og medborgerskabsprogrammets aktivitetsområder

Forenklingsforanstaltningerne vedrørte interne forhold: Centraliseret organisationsstruktur

baseret på Kommissionens standardmodel 4 for finansielle kredsløb (fuld centralisering af finansielle transaktioner)

Mere strømlinet og koordineret udvælgelsesprocedure, der giver bedre kvalitet

Oprettelse af specifikke databaser for eksperter, projekter og ansøgere

Detaljerede håndbøger med klare regler og omhyggeligt beskrevne kriterier

TR2003994DA07-09CC-DEC070-09VOC1-RS-Executive_Agencies-TR.doc 16.7.2009

TR2003994DA07-09CC-DEC070-09VOC1-RS-Executive_Agencies-TR.doc 16.7.2009

Kommunikation Funktionelle mailbokse med svar på spørgsmål

Kommunikationsplan, som beskriver de aktiviteter, der er planlagt i årets løb for hvert enkelt program og for nettet

Websted, logo, plakat, foldere og nyhedsalerts for hvert enkelt program

Funktionelle mailbokse med svar på spørgsmål

Oplysninger på webstedet og i forslagsindkaldelserne om telefonnumre, hvor der kan fås feedback og vejledning

Samarbejde med de nationale kontaktpunkter med henblik på at oplyse offentligheden om programmerne

Egen help-desk med vejledning til potentielle ansøgere (250 e-mails og 80 telefonopkald i 2008)

Samarbejde med de nationale kontaktpunkter om at give oplysninger om programmerne

Særligt websted med oplysninger om forslagsindkaldelserne og de formularer, der skal bruges

Udarbejdelse af info-pakker, cd'er og plakater

Fællesskabets synlighed som programpromotor

Mere end 30 infodage/år Eget websted med ca. 200 000 hits

på sektionen om forslagsindkaldelse Afholdelse af nationale infodage ud

over de europæiske infodage i Bruxelles

Afholdelse af en række Infodage/informationsmøder/workshopper (f.eks. infodage om programmet for livslang læring, kultur, mediafestivaler, kick off-møder med projektledere fra programmet for livslang læring Erasmus Mundus-konsortiernes årlige møder)

Støtte til begivenheder tilrettelagt af de nationale kontaktpunkter

Særligt websted med over 300 000 hits i 2008

16 infodage i Europa i 2008 med 2 400 deltagere

Særligt websted med stadig flere hits 23 teknikmøder med ekspertgrupper

afholdt i 2007 (1 600 inviterede) Oprettelse af et særligt net (nationale

kontaktpunkter) til udveksling af information om programmerne

Formidling af resultater

Offentliggørelse af faktablade om projekterne på webstedet

Offentliggørelse af projektbrochurer og videorapporter om udvalgte emner

Præsentation af eksempler på projekter på infodagene

De udvalgte forslag offentliggøres på webstedet, så snart afgørelserne er truffet, og de enkelte deltagere informeres om resultaterne umiddelbart efter

Hver enkelt ansøger informeres om årsagerne til, at den pågældendes forslag ikke er blevet udvalgt

Eksempler på bedste praksis og kompendier offentliggøres på webstedet

Oplysningerne fra projektrapporterne formidles til en bredere offentlighed.

Organet deltager i udviklingen af formidlingsredskaber (EVE-projektet)

Stor forbedring af feedbacken til ansøgere, uanset om deres forslag er blevet udvalgt

Retningslinjer for ansøgere Retningslinjer til støttemodtagere om,

hvordan den endelige betaling forberedes

KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER

Bruxelles, den 7.8.2009 SEK(2009) 1117 endelig

KOMMISSIONENS SVAR PÅ REVISIONSRETTENS SÆRBERETNING

"ER DET EN GOD IDÉ AT UDDELEGERE GENNEMFØRELSESOPGAVER TIL FORVALTNINGSORGANER?"

DA DA

DA 2 DA

KOMMISSIONENS SVAR PÅ REVISIONSRETTENS SÆRBERETNING

"ER DET EN GOD IDÉ AT UDDELEGERE GENNEMFØRELSESOPGAVER TIL FORVALTNINGSORGANER?"

RESUMÉ

I. Kommissionen hilser Revisionsrettens beretning velkommen.

II. Eksternalisering var en del af en samlet løsning, som skulle gøre det muligt at klare de ufordringer, der opstod i 1990'erne, hvor antallet af fællesskabsprogrammer steg voldsomt. Formålet med eksternaliseringen var at gøre det muligt for Kommissionens tjenestegrene at koncentrere sig om deres kerneopgaver, at forbedre forvaltningen af fællesskabsprogrammerne, som ofte omfatter regelmæssigt tilbagevendende administrative opgaver vedrørende forvaltningen af mange forholdsvis små tilskud, og bedre tage hensyn til deres organisationsmæssige særtræk, og at udvikle synergi mellem de forskellige programmer og rationalisere forvaltningen af dem.

Der var et klart behov for at oprette et forvaltningsorgan på de områder, hvor kontorerne for teknisk bistand var blevet afviklet, og hvor budgetmyndigheden ikke havde stillet nye ressourcer til rådighed med henblik på internalisering af de pågældende opgaver (se punkt 21).

V.

i) Forvaltningsorganerne er resultatet af Kommissionens eksternaliseringspolitik, som især blev indført af to årsager: Samarbejdet med de såkaldte kontorer for teknisk bistand, der bistod Kommissionen med forvaltningen af visse fællesskabsprogrammer, ophørte, og det var nødvendigt for Kommissionen at koncentrere sig om sine institutionelle opgaver, såsom politisk beslutningstagning og strategisk forvaltning.

På baggrund af det stigende antal fællesskabsprogrammer og under hensyntagen til forslaget fra Europa-Parlamentet (Budgetudvalget) fremsatte Kommissionen forslag til den retlige ramme for uddelegering af visse af dens forvaltningsopgaver til forvaltningsorganer.

Oprettelsen af forvaltningsorganer blev betragtet som en mulighed for at forvalte fællesskabsprogrammerne både mere produktivt, dvs. med lavere omkostninger end i Kommissionen, og mere effektivt gennem større specialisering eller ved at samle ensartede programmer og aktiviteter i ét organ for at opnå stordriftsfordele.

Det har vist sig, at denne form for eksternalisering rent faktisk har resulteret i effektivitetsgevinster og synergi.

ii) Forvaltningsorganer oprettes ved en afgørelse truffet af Kommissionen med bistand fra Forskriftsudvalget for Forvaltningsorganer og i tæt samarbejde med budgetmyndigheden. Cost-benefit-analyserne blev regelmæssigt gennemgået som led i beslutningsprocessen. De er stadig en relevant del af støttedokumenterne for Kommissionen, budgetmyndigheden og Forskriftsudvalget for Forvaltningsorganer.

DA 3 DA

Kommissionen har oprettet seks forvaltningsorganer og har hele tiden beriget de analyser, som blev foretaget, med tidligere erfaringer. Det er en læreproces, som deles med Forskriftsudvalget for Forvaltningsorganer og budgetmyndigheden. Den har altid fokuseret på kvantitative aspekter, da det er de aspekter, som Europa-Parlamentet og medlemsstaterne har insisteret mest på. Der blev dog også set på kvalitative aspekter. På grundlag af den fælles erklæring fra Europa-Parlamentet og Rådet af 13. juli 2007 gav Kommissionen i forbindelse med senere oprettelser og udvidelser af forvaltningsorganer forklaringer om fordelene ved at uddelegere opgaver i forbindelse med forvaltningen af programmer sammenlignet med direkte forvaltning i Kommissionens tjenestegrene.

Kommissionen mener, at cost-benefit-analyserne nu er blevet forbedret med hensyn til relevante og målelige omkostninger.

iii) Der er nogle fordele, som det er svært at sætte tal på, men cost-benefit-analyserne har vist, at oprettelsen af et forvaltningsorgan har tydelige positive virkninger.

Desuden blev visse forvaltningsorganer oprettet med henblik på programmer, som enten var helt nye, eller hvis anvendelsesområde eller finansielle omfang senere var blevet udvidet betydeligt. Der kunne derfor ikke i alle tilfælde henvises til den tidligere interne situation.

iv) De opgaver, som uddelegeres til forvaltningsorganer, er klart defineret i Kommissionens afgørelser om uddelegering af de pågældende opgaver og vedrører gennemførelsen af programmerne. Det muliggør specialisering og synergi. En af de vigtigste fordele ved et forvaltningsorgan er personaleudvælgelsesprocessen, som muliggør en mere fleksibel rekruttering af specialiserede medarbejdere.

v) Kommissionen vil overveje, hvordan den kan følge Revisionsrettens anbefaling om en bedre måling af forvaltningsorganets resultater over flere år. Kommissionen ser sit overvågningsansvar som en bredere opgave, som den varetager med den fornødne omhu. Kombinationen af regelmæssige formelle møder og detaljerede rapporteringskrav giver de overvågende generaldirektorater mulighed for nøje at overvåge forvaltningsorganernes resultater. En revision af antallet af indikatorer og udviklingen af nye indikatorer skulle kunne gøre det muligt for de overvågende generaldirektorater at forbedre målingen af forvaltningsorganernes resultater.

Forvaltningsorganets årlige arbejdsprogram er kun ét element. Rapporteringen om, hvor langt man er nået med gennemførelsen af målene for selve programmet, foretages af det ansvarlige generaldirektorat i dets årlige aktivitetsrapport.

VI.

i) Kommissionen justerer løbende sin overordnede tilgang til eksternalisering og sine behovsvurderinger. Eventuelle fremtidige udvidelser af de eksisterende forvaltningsorganers levetid eller opgaver vil give Kommissionen mulighed for at foretage en detaljeret vurdering af disse forbedringer på grundlag af de erfaringer, den har høstet med driften af forvaltningsorganerne.

ii) Kommissionen mener, at cost-benefit-analyserne løbende er blevet forbedret. Cost-benefit-analyserne har hele tiden spillet en vigtig rolle i beslutningsprocessen vedrørende oprettelse af nye forvaltningsorganer eller udvidelse af mandatet for eksisterende forvaltningsorganer.

DA 4 DA

iii) Kommissionen erkender, at de oprindelige cost-benefit-analyser og finansieringsoversigter ikke altid indeholdt alle relevante indikatorer for arbejdsbyrde og produktivitet før eksternaliseringen.

Der er foretaget forbedringer i de seneste cost-benefit-analyser, og Kommissionen vil fremover foretage en mere tilbundsgående vurdering af arbejdsbyrden og produktiviteten.

iv) Forvaltningsorganernes succes skyldes deres muligheder for at rekruttere medarbejdere på en fleksibel måde, gå målrettet efter specifikke kompetencer og specialisere sig i regelmæssigt tilbagevendende forvaltningsopgaver.

Disse fordele ligger i begrebet forvaltningsorganer.

v) Revisionen af antallet af indikatorer og udviklingen af nye indikatorer skulle gøre det muligt for de overvågende generaldirektorater at forbedre målingen af forvaltningsorganernes resultater og skabe større sammenhæng mellem de specifikke mål og indikatorer for programmerne og forvaltningsorganets rapportering om resultaterne af dets arbejde for så vidt angår de udgiftsrelaterede resultater, som er opnået for hvert specifikt mål.

Som følge af rollefordelingen mellem Kommissionens tjenestegrene og forvaltningsorganerne bør de indikatorer, som indføres af og for forvaltningsorganerne, desuden først og fremmest vedrøre de forvaltningsaktiviteter (input, processer, output, resultater), som de er ansvarlige for. Resultats- og virkningsindikatorerne for programmerne påvirkes kun i meget begrænset omfang af forvaltningsorganerne.

INDLEDNING

1.-2. Baggrunden for eksternaliseringen til forvaltningsorganer er behovet for effektivitetsgevinster og bedre resultater ved gennemførelsen af fællesskabsprogrammerne, samtidig med at Kommissionen fortsat varetager politikopgaverne og overvågningen af forvaltningsorganernes drift. Forvaltningsorganer er redskaber, der skal gøre det muligt at forvalte det stigende antal nye eller ændrede programmer og sikre, at Kommissionen kan fokusere på sine politiske og institutionelle beføjelser, samt afhjælpe mangelen på medarbejdere i Kommissionen, der har de specifikke kvalifikationer, som er nødvendige for at forvalte programmerne. Deres operationelle opgaver er rent forvaltningsmæssige og omfatter ikke politiske valg.

3. til 7. Forvaltningsorganerne er resultatet af Kommissionens eksternaliseringspolitik, som især blev indført af to årsager: Samarbejdet med de såkaldte kontorer for teknisk bistand, der bistod Kommissionen med forvaltningen af fællesskabsprogrammerne, ophørte, og det var nødvendigt for Kommissionen at koncentrere sig om sine institutionelle opgaver, såsom politisk beslutningstagning og strategisk forvaltning.


Oprettelsen af forvaltningsorganer blev betragtet som en mulighed for at forvalte fællesskabsprogrammerne både mere produktivt og mere effektivt gennem større specialisering eller ved at samle ensartede programmer og aktiviteter i ét organ for at opnå stordriftsfordele. Desuden kan forvaltningsorganerne levere disse resultater billigere end

DA 5 DA

Kommissionen. Det skyldes hovedsagelig antallet af kontraktansatte, som forvaltningsorganerne kan ansætte, og varigheden af deres kontrakter.

8. til 10. Alle de seks forvaltningsorganer, som hidtil er oprettet, vil være operationelle ved udgangen af 2009.

Kommissionen har besluttet ikke at oprette yderligere forvaltningsorganer, medmindre den får tildelt nye kompetenceområder frem til 2013, og i stedet at udnytte muligheden for at udvide de eksisterende forvaltningsorganers mandat.

12. Det er fastsat i Rådets forordning 58/2003, at forvaltningsorganerne finansieres via det program, som de er med til at gennemføre (det gjaldt også kontorerne for teknisk bistand).

Hvert program består af to dele1, en del vedrørende driften og en del vedrørende administrativ og teknisk støtte. De indgår begge i det samlede vejledende rammebeløb for programmet. Den administrative del kan f.eks. bruges til at finansiere teknisk bistand eller forvaltningsorganer. Den administrative budgetpost for et forvaltningsorgan er i bemærkningerne forbundet med den tilsvarende driftsbudgetpost for programmet. Forvaltningsorganet ansætter og forvalter sine medarbejdere som en juridisk enhed, der er adskilt fra Kommissionen. Kommissionen offentliggør fuldstændige oplysninger om alle administrative udgifter og redegør specifikt for administrative udgifter, der finansieres uden for udgiftsområde 5 i den flerårige finansielle ramme i det årlige overslag2.

Budgettet godkendes af budgetmyndigheden på grundlag af fuldstændig viden og information, og alle oplysningerne er til rådighed og revideres, kontrolleres og offentliggøres, hvilket sikrer fuld gennemsigtighed.

13. Kommissionen får decharge for gennemførelsen af det almindelige budget, herunder de driftsbevillinger, som anvendes af forvaltningsorganerne.

Direktøren for hvert forvaltningsorgan får decharge for gennemførelsen af forvaltningsorganets driftsbudget.

Forvaltningsorganerne bidrager til gennemførelsen af programmet under direkte overvågning af Kommissionen, jf. Rådets forordning 58/2003.

REVISIONSBEMÆRKNINGER

21. Baggrunden for eksternaliseringen til forvaltningsorganer er behovet for at opnå effektivitetsgevinster og besparelser samt bedre resultater ved gennemførelsen af de relevante fællesskabsprogrammer. Uddelegeringen af forvaltningsopgaver til forvaltningsorganer har mindsket omkostningerne, men hvad vigtigere er, har den forbedret gennemførelsen af de pågældende programmer betydeligt.

1 I artikel 12, stk. 3, i Rådets forordning nr. 58/2003 hedder det: "Forvaltningsorganets indtægter

omfatter, uden i øvrigt at foregribe andre indtægter, et tilskud opført på Den Europæiske Unions almindelige budget, som fastsættes af budgetmyndigheden og fradrages bevillingerne til de fællesskabsprogrammer, hvis forvaltning organet deltager i".

2 Se "Statement of estimates of the European Commission for the financial year 2010", første del, som indeholder en udgiftsanalyse efter udgiftsområderne i den flerårige finansielle ramme (side 82 i den engelske udgave).

DA 6 DA

I sin "screeningrapport" fra april 2007 valgte Kommissionen eksplicit at udvide de eksisterende forvaltningsorganers mandat og tilføje nye programmer for at skabe synergi og opnå stordriftsfordele3. Dette var f.eks. tilfældet for økoinnovationsdelen i rammeprogrammet for konkurrenceevne og innovation (der gives nærmere oplysninger i tekstboks 1).

I artikel 54 i finansforordningen, som senest blev ændret i 2007, anføres en række andre mulige former for uddelegering af gennemførelsesopgaver.

Tekstboks 1

I cost-benefit-analysen vedrørende Marco Polo-programmet nævnes mangelen på personale i Kommissionen, men der henvises også til omkostningseffektivitet og en række kvalitative fordele, såsom større fleksibilitet med hensyn til personalet, projektforvaltning af højere kvalitet og en mere effektiv projektforvaltningscyklus.

Oprettelsen af PHEA hang sammen med afviklingen af kontoret for teknisk bistand (45 medarbejdere mindre til at forvalte nogenlunde det samme antal projekter og et stort set tilsvarende budget). Men der var også andre grunde. Som forklaret i meddelelsen fra 2004 var hovedformålene med oprettelsen af PHEA at gøre det muligt for Kommissionen at koncentrere sig om opgaver vedrørende politisk beslutningstagning og strategiske aktiviteter og at valorisere resultaterne af programmet, at forvalte det mere ambitiøse sundhedsprogram for 2003-2008, som indførte en mere samlet tilgang til sundhedsspørgsmål, hvilket betød, at der var behov for mere specialiseret personale til at forvalte det, og at udnytte muligheden for at ansætte erfarne og specialiserede finansielle og tekniske medarbejdere i PHEA (hvilket var et krav fra både Rådet og Europa-Parlamentet under forhandlingerne om programmet) i et mere fleksibelt miljø (som kan tilpasses til ændrede behov).

Med hensyn til rammeprogrammet for konkurrenceevne og innovation er Kommissionen efter at have vurderet behovet og muligheden for at eksternalisere forvaltningsopgaverne nået til den konklusion, at den vil fortsætte med direkte forvaltning af nogle dele af rammeprogrammet. Grunden til dette var, at forvaltningsorganerne ifølge artikel 6 i forordningen kan få overdraget enhver opgave bortset fra opgaver, der indebærer, at der skal udøves et skøn.

24. Kommissionen har oprettet seks forvaltningsorganer og har hele tiden beriget de analyser, som blev foretaget, med tidligere erfaringer. Det er en læreproces, som deles med Forskriftsudvalget for Forvaltningsorganer og budgetmyndigheden. Den har altid fokuseret på kvantitative aspekter, da det er de aspekter, som Europa-Parlamentet og medlemsstaterne har insisteret mest på. Der blev dog også set på kvalitative aspekter. På grundlag af den fælles erklæring af 13. juli 2007 gav Kommissionen i forbindelse med senere oprettelser og udvidelser af forvaltningsorganer forklaringer om fordelene ved at uddelegere opgaver i forbindelse med forvaltningen af programmer sammenlignet med direkte forvaltning i Kommissionens tjenestegrene.

3 SEK(2007) 530 om screening, punkt 2.1.: "… Et begrænset antal programmer kan dog – afhængigt af

resultaterne af cost-benefit-analysen, udtalelsen fra Forskriftsudvalget for Forvaltningsorganer og Europa-Parlamentet – eksternaliseres til eksisterende forvaltningsorganer (f.eks. kan forbrugerprogrammet eksternaliseres til forvaltningsorganet for folkesundhed, mens Progress og Tempus kan eksternaliseres til EACEA)."

DA 7 DA

25. Kommissionen mener, at det format, som er brugt i de seneste cost-benefit-analyser, nu er blevet forbedret med hensyn til relevante og målelige omkostninger.

Omkostningerne til de yderligere medarbejdere, som er nødvendige i Kommissionen for at overvåge forvaltningsorganerne, og som er nødvendige i forvaltningsorganerne i forbindelse med horisontale funktioner, var medtaget i cost-benefit-analysen om forlængelsen af EACEA's mandat for perioden 2009-2015. Disse omkostninger var også medtaget i de efterfølgende cost-benefit-analyser vedrørende udvidelsen til visse særprogrammer (Tempus og Erasmus Mundus 2009-2013).

26. Oprettelsen af forvaltningsorganer har været en læreproces. Der var ganske rigtigt nogle forsinkelser i forbindelse med den faktiske oprettelse af de enkelte forvaltningsorganer, men den generelle konklusion er positiv, både med hensyn til bedre levering af tjenester og med hensyn til omkostningsbesparelser. Overgangsomkostningerne blev anset for at være ubetydelige i forhold til de samlede omkostningsbesparelser, som kan opnås i løbet af forvaltningsorganets levetid.

Med hensyn til PHEA skyldtes den oprindelige optimistiske tidsplan for forvaltningsorganets opstart især, at PHEA var et af de første forvaltningsorganer, som Kommissionen oprettede, og der var derfor ingen pålidelige erfaringer om, hvor lang tid overgangsfasen ville vare.

27. De gennemsnitsomkostninger, som er anvendt i cost-benefit-analyserne, er opdelt på de forskellige personalekategorier (tjenestemænd, kontraktansatte, udstationerede nationale eksperter). De er ganske rigtigt ikke opdelt på lønklasser. Anvendelsen af gennemsnitsomkostninger for hver personalekategori er den metode, som er aftalt med budgetmyndigheden for alle dokumenter, der omhandler menneskelige ressourcer i Kommissionen.

I betragtning af virkningerne af mobilitet er det diskutabelt, om man ville have opnået et mere pålideligt skøn, hvis man havde anvendt de faktiske omkostninger pr. lønklasse.

28. Kommissionen erkender, at de oprindelige cost-benefit-analyser og finansieringsoversigter ikke altid indeholdt alle de mulige indikatorer for arbejdsbyrde og produktivitet før eksternaliseringen. Der er foretaget forbedringer i de seneste cost-benefit-analyser, og Kommissionen vil i fremtiden fortsætte med at forbedre disse elementer i cost-benefit-analyserne.

Med hensyn til efterfølgende evaluering skal der ifølge Rådets forordning 58/2003 foretages evalueringer hvert tredje år.

29. Den metode, som anvendes til cost-benefit-analyser, er blevet videreudviklet i årenes løb på grundlag af erfaringerne med disse analyser. Kommissionen mener, at cost-benefit-analyserne nu er blevet forbedret med hensyn til relevante og målelige omkostninger.

30. Cost-benefit-analyserne har dannet grundlag for beslutningstagningen i overensstemmelse med artikel 3 i Rådets forordning 58/2003 og har tilført processen nytteværdi ved at gøre det muligt at tage stilling til de forskellige alternativer.

Cost-benefit-analyser er dog kun ét element, når det skal besluttes, om der skal oprettes forvaltningsorganer.

DA 8 DA

31. Den personalesammensætning, som man gik ud fra for et forvaltningsorgan (25 % midlertidigt ansatte og højst 75 % eksternt ansatte), adskiller sig fra den nuværende personalesammensætning i Kommissionens tjenestegrene. En af de største fordele ved et forvaltningsorgan er helt klart rekrutteringen af specialiserede medarbejdere. Dette er en direkte følge af personaleudvælgelsesprocessen, som er mere fleksibel og bedre egnet til højt specialiserede profiler end den, som Kommissionen anvender for tjenestemænd.

33. De gennemsnitsomkostninger, som er anvendt i cost-benefit-analyserne, er opdelt i forskellige personalekategorier (tjenestemænd, kontraktansatte, udstationerede nationale eksperter). De er ganske rigtigt ikke opdelt i lønklasser. Anvendelsen af gennemsnitsomkostninger for hver personalekategori er den metode, som er aftalt med budgetmyndigheden for alle dokumenter, som omhandler menneskelige ressourcer i Kommissionen.

I betragtning af virkningerne af mobilitet er det diskutabelt, om man ville have opnået et mere pålideligt skøn, hvis man havde anvendt de faktiske omkostninger pr. lønklasse.

34. De oprindelige cost-benefit-analyser tog ikke hensyn til de yderligere omkostninger ved de overvågningsfunktioner, der varetages af de generaldirektorater, forvaltningsorganerne hører ind under, men disse yderligere omkostninger er i den senere tid blevet medtaget i finansieringsoversigterne til retsakterne vedrørende de seneste oprettelser og udvidelser af forvaltningsorganer4.

37. Kommissionen erkender, at de oprindelige cost-benefit-analyser og finansieringsoversigter ikke altid indeholdt alle de mulige indikatorer for arbejdsbyrde og produktivitet før eksternaliseringen. Der er foretaget forbedringer i de seneste cost-benefit-analyser, og Kommissionen vil fremover foretage en mere tilbundsgående vurdering af arbejdsbyrden og produktiviteten.

Det er rigtigt, at der ikke foreligger oplysninger om fordelingen af de ansatte på de enkelte programmer, men til gengæld foreligger der oplysninger om fordelingen på de forskellige politikområder eller budgetafsnit i overensstemmelse med den gældende kontoplan for aktivitetsbaseret budgetlægning (ABB), som kræver, at alle administrative bevillinger vedtages under kapitel 01 i hvert budgetafsnit. Kommissionen mener, at denne detaljeringsgrad allerede medfører begrænsninger nok for vedtagelsen og gennemførelsen af budgettet. Desuden skal Kommissionen understrege, at fordelingen af arbejdsbyrden på politikopgaver og gennemførelsesopgaver målt i menneskelige ressourcer tit er vanskelig at vurdere, da de samme medarbejdere logisk nok af specialiserings- og effektivitetsårsager ofte varetager begge funktioner, især i en situation med knaphed på stabile menneskelige ressourcer.

41. Kommissionen glæder sig over denne konstatering, som bekræfter fordelene ved eksternalisering til forvaltningsorganerne.

4 For eksempel er de overvågningsfunktioner, som udføres af det generaldirektorat, forvaltningsorganet

hører ind under, medtaget i den midlertidige evaluering af EACEA (kapitlet om cost-benefit-analyse). Deres omfang er beskedent (i alt 4,5 fuldtidsækvivalenter, der dækker de tre generaldirektorater, EACEA hører ind under) sammenlignet med det samlede personale i EACEA på ca. 400 personer.

DA 9 DA

46. Kommissionen har i de seneste år valgt at udvide de eksisterende forvaltningsorganers mandat til også at omfatte nye eller yderligere programmer for at opnå en synergieffekt med hensyn til ekspertise og lavere generalomkostninger.

47. Personalevedtægten pålægger Kommissionen strenge betingelser om, at den højst må ansætte kontraktansatte (med undtagelse af funktionsgruppe I) i en periode på tre år. Disse begrænsninger gælder ikke for forvaltningsorganer.

Det betyder, at en intern løsning i Kommissionen for gennemførelsen at programmerne ville have medført en stor udskiftning af kontraktansatte, som ville have medført et betydeligt tab af viden og dårligere kvalitet og resultater.

48. Forsinkelserne i ansættelsen af kontraktansatte skyldes, at denne personalekategori blev oprettet pr. 1.5.2004, netop på det tidspunkt, hvor det første forvaltningsorgan blev oprettet.

Der opstod tilsvarende forsinkelser i Kommissionens tjenestegrene. Der opstod ingen speciel yderligere forsinkelse for forvaltningsorganernes vedkommende (med undtagelse af de forsinkelser, som uundgåeligt opstår, når der skal ansættes et stort antal medarbejdere i opstartsfasen).

49. Med hensyn til den tid, det tog at besætte bestemte stillinger, vil Kommissionen gerne understrege, at der kun er nogle få direktørstillinger, og ansættelsen af de øverste ledere er en vanskelig proces.

50. Det, der gør de midlertidige stillinger og kontraktstillingerne i forvaltningsorganerne attraktive, er ikke kun de lønklasser, der rekrutteres i, men også mulighederne for karriereudvikling (dvs. mulighederne for at få en fast kontrakt og blive forfremmet).

Forskellene i, hvilke lønklasser Kommissionen og forvaltningsorganerne rekrutterer i, afspejler også forskelle i arten af deres opgaver.

51. Forvaltningsorganerne anvender vikarer ("intérimaires") i perioder med spidsbelastning og som erstatning for midlertidigt eller eksternt personale i en begrænset periode (f.eks. under barselsorlov). I de seneste år har nogle forvaltningsorganer været nødt til at anvende flere vikarer end planlagt, mens de ventede på, at listerne over beståede ansøgere blev stillet til rådighed.

52. Et forvaltningsorgans opgaver er defineret i afgørelsen om uddelegering. Der er som regel tale om "flerårige" og regelmæssigt tilbagevendende opgaver. Alle opgaverne, som beskrives mere detaljeret i de årlige arbejdsprogrammer, vedrører den flerårige programforvaltningscyklus.

54. Under hensyntagen til de juridiske forpligtelser, som følger af forordning 58/2003, har man anvendt en pragmatisk tilgang for at mindske tidsforskellen mellem vedtagelsen af de årlige forvaltningsplaner for Kommissionens tjenestegrene og forvaltningsorganernes årlige arbejdsprogrammer. Nu, hvor forvaltningsorganerne er nået op på fuld operationel kapacitet, forventes det, at de årlige arbejdsprogrammer vil blive vedtaget meget tidligere på året.

Tidligere opstod der især forsinkelser i vedtagelsen af de årlige arbejdsprogrammer i de første år efter oprettelsen af forvaltningsorganerne; disse forsinkelser var forbundet med opstartsfaserne eller udvidelsen af forvaltningsorganernes mandat.

DA 10 DA

Det, at dokumenterne ikke var blevet formelt vedtaget, betyder ikke, at der ikke var nogen vejledning og overvågning af forvaltningsorganernes resultater, da udkastene til dokumenterne var blevet gennemgået af styrelseskomitéen. Det var derfor muligt at overvåge fremskridtene og sikre kontinuitet.

For EACI skyldtes tidspunktet for den endelige vedtagelse af det årlige arbejdsprogram i 2008 særlige omstændigheder, nemlig udvidelsen af forvaltningsorganets aktiviteter, efter at IEEA var blevet omdannet til EACI. Det første udkast til det årlige arbejdsprogram udarbejdes i EACI og forelægges for styrelseskomitéen i tredje kvartal af år n-1, som det var tilfældet med det årlige arbejdsprogram for 2009, der blev vedtaget i første halvdel af marts 2009. For EACEA blev det årlige arbejdsprogram for 2006 godkendt af styrelseskomitéen for EACEA den 22. februar 2006.

55. Opgaverne og målene i forvaltningsorganernes årlige arbejdsprogrammer afspejler i virkeligheden Kommissionens afgørelse om uddelegering af opgaverne til forvaltningsorganet. Dette er forvaltningsorganernes egentlige "forvaltningsopgaver", jf. artikel 6, stk. 2, i Rådets forordning 58/2003. Der må sondres mellem disse og formålene, målene og indikatorerne for fællesskabsprogrammerne.

Retningslinjerne for de årlige forvaltningsplaner for 2010 vil blive tilpasset i overensstemmelse hermed, så de bedre afspejler de forskellige roller, og så der fastsættes et harmoniseret indhold for de to forvaltningsinstrumenter.

56. Kommissionen er i gang med at forbedre indikatorerne for forvaltningsorganerne. Der blev i efteråret 2008 nedsat en arbejdsgruppe, som skulle overveje, hvordan der kan skabes bedre overensstemmelse mellem de specifikke målsætninger og indikatorer for programmerne, som er fastsat i den årlige forvaltningsplan for det generaldirektorat, forvaltningsorganet hører ind under, og forvaltningsorganets rapportering om resultaterne af dets arbejde med hensyn til det udgiftsrelaterede output, som leveres for hver enkelt målsætning.

Kommissionen mener, at indikatorerne bør udvælges på grundlag af deres relevans for forvaltningsorganernes arbejde, og at de bør være stabile over en længere periode, hvilket taler for en reduktion af det samlede antal anvendte indikatorer.

57. Kommissionen mener, at det er hensigtsmæssigt, at de anvendte indikatorer især vedrører forvaltningsaktiviteter.

Som følge af rollefordelingen mellem Kommissionens tjenestegrene og forvaltningsorganerne er overvågningen og evalueringen af programmernes effektivitet og produktivitet fortsat Kommissionens tjenestegrenes ansvar.

58. Strukturen for forvaltningsorganernes årlige aktivitetsrapporter svarer til de standarder og retningslinjer, som Kommissionen har fastsat, og som også er de "stående instrukser" for de generaldirektorater, forvaltningsorganerne hører ind under.

59. Kommissionen ser sit overvågningsansvar som en bredere opgave, som den varetager med den fornødne omhu. Kombinationen af regelmæssige formelle møder og detaljerede rapporteringskrav giver de overvågende generaldirektorater mulighed for nøje at overvåge forvaltningsorganernes resultater. En revision af antallet af indikatorer og udviklingen af nye indikatorer skulle gøre det muligt for de overvågende generaldirektorater at forbedre målingen af forvaltningsorganernes resultater.

DA 11 DA

60. Som anført under punkt 59 overvåger Kommissionen forvaltningsorganerne gennem en række formelle mekanismer, herunder formelle rapporteringskrav i overensstemmelse med artikel 9, stk. 7, i Rådets forordning 58/2003, og dens daglige kontakt med forvaltningsorganerne.

KONKLUSIONER OG ANBEFALINGER

61.-62. Forvaltningsorganerne er resultatet af Kommissionens eksternaliseringspolitik, som især blev indført af to årsager: Samarbejdet med de såkaldte kontorer for teknisk bistand, der bistod Kommissionen med forvaltningen af fællesskabsprogrammerne, ophørte, og det var nødvendigt for Kommissionen at koncentrere sig om sine institutionelle opgaver, såsom politisk beslutningstagning.


Oprettelsen af forvaltningsorganer blev betragtet som en mulighed for at forvalte fællesskabsprogrammerne både mere produktivt, dvs. med lavere omkostninger end i Kommissionen, og mere effektivt gennem større specialisering eller ved at samle ensartede programmer og aktiviteter i ét organ for at opnå stordriftsfordele.

63. Kommissionen har oprettet seks forvaltningsorganer og har hele tiden beriget de analyser, som blev foretaget, med tidligere erfaringer. Den har altid fokuseret på kvantitative aspekter, da det er de aspekter, som Europa-Parlamentet og medlemsstaterne har insisteret mest på. Der blev dog også taget hensyn til kvalitative aspekter, da cost-benefit-analyserne gradvis er blevet mere omfattende.

Kommissionen mener, at cost-benefit-analyserne nu er blevet forbedret med hensyn til relevante og målelige omkostninger.

Cost-benefit-analyserne har dannet grundlag for den interinstitutionelle beslutningsproces i overensstemmelse med artikel 3 i Rådets forordning 58/2003 og har tilført processen nytteværdi ved at gøre det muligt at tage stilling til de forskellige alternativer.

Anbefaling 1

- Kommissionen justerer løbende sin overordnede tilgang til eksternalisering og sine behovsvurderinger. Mulige fremtidige udvidelser af de eksisterende forvaltningsorganers levetid eller opgaver vil give Kommissionen mulighed for at foretage en detaljeret vurdering af disse forbedringer.

- Kommissionen besluttede at undlade at oprette nye forvaltningsorganer under den nuværende finansielle ramme og at nøjes med at eksternalisere et begrænset antal programmer til de eksisterende forvaltningsorganer, medmindre Kommissionen får tildelt nye beføjelser.

- Kommissionen mener, at cost-benefit-analyserne løbende er blevet forbedret og nu omfatter relevante og målelige omkostninger. Der er altid blevet taget hensyn til cost-benefit-analyserne under den interinstitutionelle beslutningsproces.

DA 12 DA

65. Kommissionen glæder sig over denne centrale konklusion i beretningen om den effektivitet med hensyn til programmets omkostninger og resultater, som forvaltningsorganerne har medført.

Rekrutteringsprocessen er underlagt personalevedtægten (f.eks. åbenhed, offentlighed og ligebehandling).

Anbefaling 2

- Kommissionen erkender, at de oprindelige cost-benefit-analyser og finansieringsoversigter ikke altid ikke altid indeholdt alle de mulige indikatorer for arbejdsbyrde og produktivitet før eksternaliseringen. Der er foretaget forbedringer i de seneste cost-benefit-analyser, og Kommissionen vil fremover foretage en mere tilbundsgående vurdering af arbejdsbyrden og produktiviteten.

Forvaltningsorganernes succes skyldes deres mulighed for at rekruttere et stort antal kontraktansatte (op til 75 %) med kontrakter med en meget længere varighed end i Kommissionen, målrette rekrutteringen mod specifikke kompetencer og specialisere sig i regelmæssigt tilbagevendende opgaver. Disse fordele hænger nøje sammen med selve begrebet forvaltningsorganer og kan derfor ikke genskabes i Kommissionen. For det første er Kommissionen nødt til at opretholde den nuværende overordnede personalesammensætning, hvor hovedparten af medarbejderne er tjenestemænd, og den kan højst ansætte kontraktansatte i tre år. For det andet er den nødt til at ansætte et stort antal generalister, så den kan fokusere på sine strategiske opgaver og politikopgaver.

Med hensyn til rekruttering af kontraktansatte har EPSO's udvælgelsesmekanisme generelt fungeret til forvaltningsorganernes tilfredshed, og den foreslåede reform af processen i EPSO's udviklingsplan vil gøre processen endnu kortere. Der kan opstå isolerede vanskeligheder, når der er tale om specialiserede medarbejdere med en akademisk baggrund, som ikke umiddelbart er til rådighed på listerne.

For midlertidigt personale, som rekrutteres uden for Kommissionen, kan rekrutteringsprocedurerne ganske rigtigt være langvarige, men det kan forbedres ved, at forvaltningsorganerne selv fastsætter strengere egnetheds- og udvælgelseskriterier.

66. Kommissionen ser sit overvågningsansvar som en bredere opgave, som den varetager med den fornødne omhu. Kombinationen af regelmæssige formelle møder og detaljerede rapporteringskrav giver de overvågende generaldirektorater mulighed for nøje at overvåge forvaltningsorganernes resultater. En revision af antallet af indikatorer og udviklingen af nye indikatorer skulle gøre det muligt for de overvågende generaldirektorater at forbedre målingen af forvaltningsorganernes resultater.

Anbefaling 3

Der vil blive anvendt en pragmatisk tilgang for at fremskynde vedtagelsen af forvaltningsorganernes årlige arbejdsprogrammer gennem en tidligere vedtagelse af generaldirektoraternes finansieringsafgørelser, som indeholder generaldirektoraternes årlige programmer for tilskud og indkøb. Det skulle give forvaltningsorganerne mere tid til at udarbejde deres årlige arbejdsprogrammer, som hænger nøje sammen med generaldirektoraternes finansieringsafgørelser.

DA 13 DA

Som følge af rollefordelingen mellem Kommissionens tjenestegrene og forvaltningsorganerne bør de indikatorer, som indføres af og for forvaltningsorganerne, først og fremmest vedrøre de forvaltningsaktiviteter (input, processer, output, resultater), som de er ansvarlige for.

Resultats- og virkningsindikatorerne for programmerne påvirkes kun i meget begrænset omfang af forvaltningsorganerne. Overvågningen og evalueringen af programmernes effektivitet og produktivitet er fortsat Kommissionens ansvar. De generaldirektorater, forvaltningsorganerne hører ind under, udformer programmerne, mens forvaltningsorganerne gennemfører dem.

Revisionen af antallet af indikatorer og udviklingen af nye indikatorer skulle gøre det muligt for de overvågende generaldirektorater at forbedre målingen af forvaltningsorganernes resultater og skabe større sammenhæng mellem de specifikke mål og indikatorer for programmerne og forvaltningsorganets rapportering om resultaterne af dets arbejde for så vidt angår de udgiftsrelaterede resultater, som er opnået for hvert specifikt mål.