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Curso
POLÍTICAS PÚBLICAS
Disciplina
ESTADO, SOCIEDADE E
DEMOCRACIA
Curso POLÍTICAS PÚBLICAS Disciplina
ESTADO, SOCIEDADE E DEMOCRACIA
Paulo Márcio GARCIA JUNIOR José Eduardo PEREIRA FILHO
Eduardo BEZERRA Lucynei SOUZA
www.avm.edu.br
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Meu nome é PAULO MÁRCIO DA SILVEIRA GARCIA JUNIOR, sou
graduado em Administração pela Universidade Candido Mendes,
possuo especialização em Estratégia de TI pela UFRJ e Mestrado
em Estratégia Empresarial pela Universidade Estácio de Sá. Já
atuei profissionalmente em diversas empresas como a Fábrica
Bangu, a Rede Ferroviária de Previdência Social, a Glaco Wellcome
S/A, entre outras. Como professor, atuo na Universidade Estácio
de Sá e na Universidade Candido Mendes. Ministro disciplinas nos
cursos de Pós-Graduação do Instituto A Vez do Mestre. Minhas
principais áreas de interesse são Pesquisa de Mercado,
Gerenciamento de Projetos e Economia Brasileira. Espero que
nossas aulas neste curso sejam de muito proveito para você.
Meu nome é JOSÉ EDUARDO PEREIRA FILHO, sou graduado em
Ciências Sociais pela Universidade Federal Fluminense. Em 1997
concluí o mestrado em Ciência Política na mesma instituição e em
2005 formei-me doutor em Planejamento Urbano e Regional,
também na UFF. Sou professor na Faculdade São Camilo, nas
Faculdades São José e na UniverCidade. Ministro disciplinas nos
cursos de Pós-Graduação do Instituto A Vez do Mestre. Minhas
principais áreas de interesse na docência são Sociologia da Saúde,
Metodologia da Pesquisa, Ética e Filosofia.
Meu nome é EDUARDO BEZERRA DE SOUSA. Sou Graduado em
Administração pela EAESP-FGV-SP (1983-87) e Mestre em
Administração pela EBAP-FGV-RJ (1996-97). Sou Professor-Tutor
da Graduação Tecnológica da FGV On-Line do curso de Processos
Gerenciais, na disciplina “Introdução à Administração” (2008). Em
2006-2007 atuei como Professor-Tutor do programa de educação à
distância da FGV On-Line na disciplina “Modelos de Gestão e Clima
Organizacional”. Coordenei o curso de Administração da
Associação Educacional Dom Bosco (Resende - RJ), e leciono
disciplinas da graduação em Administração em diferentes
faculdades e universidades do Rio de Janeiro.
Meu nome é LUCYNEI PEDROSA DE SOUZA. Sou graduada em
Administração de Empresas pela Universidade Ribeirão Preto. Em
2000 concluí a Pós-graduação em Administração e Planejamento
para docente - com ênfase em didática de ensino pela
Universidade Luterana do Brasil. Atualmente faço Mestrado em
Economia Empresarial pela Universidade Candido Mendes (UCAM-
RJ). Sou professora na área de economia na Faculdade São José,
com experiência em Administração Publica e Privada, exercendo os
cargos de Gerente Administrativa e financeira em empresas da
iniciativa privada e na esfera publica os cargos de Secretaria
Municipal de Administração do Município.
Su
mário
07 Apresentação
09 Aula 1
Ética
47 Aula 2 Federalismo e descentralização
83 Aula 3
Associativismo e cooperativismo
109 Aula 4
Cooperativismo no Brasil
133 Aula 5 Políticas públicas
165 Aula 6
Relações públicas internacionais
195 AV1
Estudo dirigido da disciplina
198
AV2 Trabalho acadêmico de
aprofundamento
199 Referências bibliográficas
Estado, Sociedade e
Democracia
CA
DER
NO
DE
ES
TU
DO
S
Ap
res
en
taç
ão
O controle social no Brasil tem seu grande marco estabelecido pela
Constituição Federal de 1988 que, pautando-se pelos princípios da
descentralização e da participação popular, criou instrumentos para
que a sociedade possa exercer o seu papel de participante e
controladora das ações do Estado na busca do bem comum, do
interesse público e da consolidação da democracia.
Reconhecendo a necessidade de incorporar a sociedade civil
organizada em uma rede de controle para prevenir a corrupção e o
desperdício de recursos públicos, a disciplina de “Estado, sociedade e
democracia, é um instrumento que orienta a implementação, o
monitoramento, a avaliação e a revisão do programa de políticas
públicas, subsidia os processos de tomada de decisão e estabelece os
compromissos entre os diversos atores para o alcance do seu objetivo
no horizonte temporal da gestão pública.
Esta disciplina norteia o conjunto de temas e atividades que permitem
refletir sobre as transformações do Estado contemporâneo e as
mudanças organizacionais nas relações entre o Estado, a Sociedade e
a democracia a organização política e cultural da sociedade no
processo de construção e fortalecimento da democracia e da cidadania
por meio da ética profissional.
São, portanto, temas tratados nesta disciplina: ética; federalismo e
descentralização; associativismo e cooperativismo; políticas
públicas e relações públicas internacionais.
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Este caderno de estudos tem como objetivos:
Despertar o interesse dos participantes na compreensão das
transformações do Estado contemporâneo e as mudanças
organizacionais nas relações entre o Estado, o Mercado e a
Sociedade, bem como a organização política e cultural da
sociedade no processo de construção e fortalecimento da
democracia e da cidadania.
Ética
Paulo Márcio Garcia Junior
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ão
O homem vive em sociedade, convive com outros homens e,
portanto, cabe-lhe pensar e responder as questões de suas relações.
Esta é uma questão que parece óbvia, mas não existe um consenso
a este respeito. Assim, apesar de parecer uma questão simples e
fácil, a ética tem os seus aspectos complexos e por esta razão é
difícil uma busca de harmonia e senso comum. Este é o ponto central
desta primeira aula.
Assim, esta aula oferece a você as ferramentas para identificar e
aplicar os princípios dos valores éticos e morais na relação entre o
comportamento e o processo de tomada de decisão, e implementar o
instrumental adequado e coerente com o tipo do fenômeno que se
deseja investigar no exercício de sua profissão de gestor público.
Ao decorrer da aula, você será orientado(a) à compreensão
diferenciada para o uso dos instrumentos de análise critica racional e
ética nos processos de tomada de decisão. São, portanto, temas
tratados nesta aula: Ética e moral: conceituação e distinção -
Caráter social da ética e estrutura do ato moral - Doutrinas éticas
fundamentais - ética da lei natural - moralidade e legalidade - a
consciência e a prática do bem - princípios de bioética - corrupção
na política e ética - legal x justo - a questão do Estado.
Ob
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s
Esperamos que, após o estudo do conteúdo desta aula, você seja
capaz de:
Identificar e aplicar os princípios dos valores éticos e morais na
relação entre o comportamento e o processo de tomada de
decisão;
Aplicar o instrumental adequado e coerente com o tipo do
fenômeno que se deseja investigar no exercício de sua
profissão de gestor público.
Aula 1 | Ética 11
Palavras iniciais
Gostaríamos, inicialmente, de parabenizá-lo pela
escolha desse curso. Sabemos que as pessoas que
buscam se aprofundar na área de Administração Pública
possuem uma compreensão diferenciada da relação
homem-meio, sendo sensíveis à atual situação das
necessidades do público para com o Estado. Esses
desafios são inerentes à complexidade da sociedade
contemporânea que necessita ampliar as
disponibilidades para o atendimento das demandas dos
cidadãos bem como a sua eficiência e amplitude.
Nesse contexto, o entendimento da ética como
um elemento necessário para o convívio do ser humano
em sociedade, faz-se necessário buscar, na história e
na filosofia, as suas bases. Entender cada sociedade, os
mitos, as regras, os conceitos e, principalmente, o
relativismo das relações humanas.
Falar de filosofia e ética sem mencionar Sócrates
seria o mesmo que falar de Teoria da Relatividade sem
mencionar Einstein, independente da abordagem ou da
escola que mais se assemelhem com as crenças da
sociedade em que estamos inseridos.
Da mesma forma, temos que mencionar Freud,
Nietzsche, entre vários outros, que discutiram
exaustivamente essa questão. A única diferença para
Sócrates é que ele não escreveu nem uma linha. Tudo
que supostamente Sócrates ensinou, foi escrito por
Platão ou Xenofonte que podem ter adicionado alguma
observação ou complementação ao seu pensamento.
Para termos uma idéia da importância de
Sócrates para o desenvolvimento do estudo da ética,
ela surgiu na antiga Grécia, por volta de 500 a 300
a.C., através das suas observações e de seus
discípulos.
Dica do professor
Seja bem-vindo! Estamos iniciando juntos o estudo desta primeira aula de Gestão Pública. Esperamos que você aproveite bastante os ensinamentos do mesmo e, particularmente, as reflexões que este oferece. Que os subsídios oferecidos aqui consolidem a
formação de uma nova mentalidade das relações gerenciais da coisa pública. Por esta razão, o estudo da Ética entra nesta primeira aula.
Aula 1 | Ética 12
O homem vive em sociedade, convive com
outros homens e, portanto, cabe-lhe pensar e
responder as questões de suas relações. Esta é uma
questão que parece óbvia, mas não existe um consenso
a este respeito. Assim, apesar de parecer uma questão
simples e fácil, a ética tem os seus aspectos complexos
e por esta razão é difícil uma busca de harmonia e
senso comum. Este é o ponto central da Ética.
Nesta aula, teremos a oportunidade de conhecer
melhor os significados e definições associadas à Ética e
à moral. A nossa ementa irá tratar de noções e
princípios fundamentais; ética do humano; ética
aplicada; ética na economia; ética na política; ética e
cidadania.
O objetivo geral de nosso estudo é capacitá-lo a
identificar, os princípios dos valores éticos e morais na
relação entre o comportamento e o processo de tomada
de decisão e aplicar o instrumental adequado e
coerente com o tipo do fenômeno que se deseja
investigar no exercício de sua profissão de gestor
público.
Para tanto, dividimos os nossos estudos nos
seguintes tópicos:
Ética e moral: conceituação e distinção;
A consciência e a prática do bem;
Princípios de bioética;
Corrupção na política e ética;
Ética do humano;
Legal x justo;
A questão do estado;
Compromisso com a sociedade;
Ética e economia;
Universalidade e ética;
Contextualização da crise de valores;
Princípios gerais de ética profissional.
Para refletir
O físico Stephem Hawking, de bastante renome internacional, afirma que a filosofia atualmente trata exclusivamente da interpretação das palavras. Qual a sua opinião sobre isso?
:: Ética:
Parte da filosofia responsável pela investigação dos princípios que motivam, distorcem, disciplinam ou orientam o comportamento humano, refletindo especialmente a respeito da essência das normas, valores, prescrições e exortações presentes em qualquer realidade social. HOUAISS, Antonio. VILLAR, Mauro de Salles. Dicionário Houaiss da Língua Portuguesa. Rio de Janeiro: Objetiva, 2001.
Aula 1 | Ética 13
Ética e moral: conceituação e distinção
Moral e ética são palavras freqüentemente
empregadas como sinônimas. São tidas como um
conjunto de princípios ou padrões de conduta. Ética é
na verdade, o estudo da moral, ou melhor, a filosofia
da moral. Assim, é um pensamento reflexivo sobre os
valores e as normas que regem as condutas humanas.
A ética é a teoria ou a ciência do comportamento
moral dos homens em sociedade. É a ciência de uma
forma específica do comportamento humano.
Em outro sentido mais restrito, ética refere-se a
um conjunto de princípios e normas que um grupo
estabelece para seu exercício profissional como os
códigos de ética dos médicos, dos advogados, dos
psicólogos.
Já a palavra moral, por ter adquirido sentido
pejorativo, associado ao moralismo, é mais utilizada
para relacionar valores e regras que pessoas prezam.
Embora freqüentemente se assuma a sinonímia
entre as palavras ética e moral e se empregue a
expressão clássica, é necessário estabelecer relações e
hierarquias entre esses valores para nortear as ações
em sociedade.
Situações corriqueiras e práticas da vida
colocam essa necessidade em evidência. Por exemplo,
é ou não ético roubar um remédio, cujo preço é
inacessível, para salvar alguém que, sem ele, morreria?
Colocado de outra forma: deve-se privilegiar o valor
vida (salvar alguém da morte) ou o valor propriedade
privada (no sentido de não roubar)?
Importante
Ética – por definição é a ciência da moral. Moral – conjunto
de regras que são aceitas pelas sociedades e prescindem de regulamentações oficiais.
Aula 1 | Ética 14
Seria um erro pensar que, desde sempre, os
homens têm as mesmas respostas para questões
semelhantes. Com o passar do tempo, as sociedades
mudaram e também mudaram os homens que as
compõem.
Na Grécia Antiga, por exemplo, a existência de
escravos era perfeitamente legítima: as pessoas não
eram consideradas iguais entre si, e o fato de umas não
terem liberdade era considerado normal.
Existem diversos exemplos oferecidos pela
história e pela prática social: até pouco tempo atrás, as
mulheres eram consideradas seres inferiores aos
homens, e, portanto, não merecedoras de direitos
iguais.
Outro exemplo: na Idade Média, a tortura era
considerada prática legítima, seja para a extorsão de
confissões ou como castigo. Hoje, tal prática é
considerada indigna para a maioria das sociedades e,
portanto, imoral.
A moralidade humana deve ser enfocada no
contexto histórico e social. Por conseqüência, um
entendimento sobre a ética pede uma reflexão sobre o
momento histórico e as convenções da sociedade na
qual se insere.
Sócrates, relatado por Platão, refletiu sobre a
natureza do bem moral, na busca de um princípio
absoluto de conduta correta e acabou desenvolvendo
duas formulações mais conhecidas: que nada deveria
ser em excesso e que o indivíduo deveria conhecer a si
próprio.
Neste mesmo período clássico da filosofia grega,
os sofistas rejeitavam a tradição e consideravam que os
Quer saber mais?
Platão – discípulo de Sócrates que colocava a busca da felicidade como o centro das preocupações éticas. O homem só encontra a felicidade na prática das virtudes. O ideal buscado pelo homem virtuoso é a imitação de Deus: aderir ao divino.
Aula 1 | Ética 15
princípios morais advêm de convenções humanas em
vez de questões míticas.
Nos diálogos de Platão encontrados em seu livro
A República, são descritas as discussões com Sócrates
a respeito das virtudes e da natureza do bem que se
identifica com a sabedoria. Já a ignorância, com o vício
e, assim, tanto uma qualidade como outra pode ser
aprendida. Para se alcançar o bem, há que
compreendê-lo.
Aristóteles, que era discípulo de Platão, fez um
aprofundamento do estudo da ética relacionada com a
obtenção do bem já preconizada por seu professor.
Assim, a felicidade humana não provém de prazeres
nem de riquezas, mas do desenvolvimento da
racionalidade, na vida teórica e contemplativa.
No corpo da obra de Aristóteles, encontra-se um
texto de maior importância devido a ser reconhecido
como autêntico: Ética a Nicômaco. As opiniões sobre a
ética de Aristóteles não são de caráter mítico, mas
baseadas em virtudes intelectuais e morais,
correspondentes às duas partes da alma humana.
As questões éticas foram analisadas por diversos
filósofos em diferentes períodos históricos. De qualquer
forma, o seu estudo é dividido em dois campos como
referido acima como partes da alma humana:
Problemas gerais e fundamentais como
liberdade, consciência, bem, valor, lei e
outros;
Problemas específicos ou concretos como
ética profissional, ética na política, ética
sexual, ética matrimonial, bioética.
Quer saber mais?
Sofistas – na antiga Grécia, mestres da retórica que tomavam a si a tarefa de ensinar conhecimentos gerais, gramática e a arte da eloqüência para os cidadãos gregos postulantes à participação ativa na vida política, tendo com freqüência acrescentado questionamentos
polêmicos aos debates filosóficos da época. Houaiss, Antonio. Villar, Mauro de Salles. Dicionário Houaiss da Língua Portuguesa. Rio de Janeiro: Objetiva, 2001.
Para pesquisar
Esse é um ponto importante. Voltaremos a conversar sobre o mesmo mais tarde. Por hora pesquise sobre a bioética.
Aula 1 | Ética 16
Já a moral é um conjunto de regras, normas,
princípios e valores aceitos livre e conscientemente,
que determinam a conduta do indivíduo e de seu
convívio em sociedade. Assim, podemos esquematizar
a diferença entre ética e moral considerando a seguinte
ilustração:
Ilustração 1 – Esquema geral de ética e moral
A ética tem um sentido de reflexão e a moral
está mais relacionada com a ação, mas ambas visam o
convívio adequado nas sociedades.
A ética trata do comportamento do homem, da
relação entre sua vontade e a obrigação de seguir uma
norma, do que é o bem e de onde vem o mal, do que é
certo e errado, da liberdade e da necessidade de
respeitar o próximo.
A ética revela que:
Nossas ações têm efeitos sobre a sociedade;
Cada homem deve ser livre e responsável por
suas atitudes;
A justiça é a principal das virtudes;
Nossos valores têm uma origem histórica;
A moral é filha do seu tempo;
Devemos adequar nossas vontades às
obrigações sociais.
Para refletir
Se a moral é adequada a cada tempo, ela então não é uma questão absoluta, ela é mutável. Então o bem e o mal são conceitos relativos?
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RReefflleexxããoo AAççããoo
:: Bioética:
É uma ética aplicada, chamada também de “ética prática”, que visa “dar conta” dos conflitos e controvérsias morais implicados pelas práticas no âmbito das Ciências da Vida e da Saúde do ponto de vista de algum sistema de valores (chamado também de “ética”).
Aula 1 | Ética 17
Alguns autores tratam a moral como um sistema
de regulamentação das relações entre os indivíduos ou
de suas relações com a sociedade. A moral, também, é
uma forma de comportamento humano que se encontra
nas dimensões de tempo e espaço da sociedade.
A CONSCIÊNCIA E A PRÁTICA DO BEM
A atitude moral pretende ser uma expressão do
bem e do bom já que deve ser um ato positivo e que
cria algum tipo de valor. Fica uma questão a ser
respondida: o que é o bom?
Nesse contexto do bom como algo de valor
positivo, chega-se ao seu oposto, o mau, algo que se
coloca em sua oposição. Em algumas culturas, o bom é
a valentia, já o mal é a covardia. Em outras sociedades,
o bom provém daquilo que expressa a vontade de Deus
ou concorda com ela e o mau tudo aquilo que a
contrapõe.
Mais recentemente, o bom é o que está de
acordo com a natureza humana concebida de uma
maneira universal e abstrata. Ele é de tal maneira
constituído que é absoluto, sem restrição ou condição
que o invalide. Expressa os interesses humanos, em
especial aqueles provenientes das classes dominantes.
Não há classe social que aceite algo que se
contraponha aos seus interesses como algo bom.
Essa questão nos leva a refletir sobre os
interesses das classes sociais que eventualmente
conflitam uma com as outras e transforma o bom como
algo relativo e não mais absoluto. Para resolver esse
dilema, entram em cena as concepções principais do
bom como aquilo que traz felicidade, prazer, boa vontade,
verdade, poder, riqueza ou a utilidade e outros valores.
Para refletir
Como se percebe a consciência? Como consciência antecedente, admoesta-nos para o bem, apresentando o bem aos nossos olhos como uma meta atraente e prevenindo-nos contra as seduções
da desordem e do mal. Insiste no ditame da consciência em razão do qual o homem se decide.
Aula 1 | Ética 18
Essa visão que a felicidade é o bom ou a mais
alta expressão do bem é conhecida como
eudemonismo. Cabe salientar que esta visão, em seu
princípio, defendida por Aristóteles, tinha uma
verdadeira aversão ao trabalho, que defendia que a
felicidade do homem provinha do exercício da razão, da
reflexão e que era atributo unicamente humano. Desse
humano estavam excluídos os escravos e as mulheres.
A ética cristã, por seu lado, posteriormente,
transfere esta felicidade para o lado não terreno, e o
seu lado pleno só pode ser alcançado no céu como uma
compensação de uma vida ruim. Assim, a felicidade
ideal vem substituir a felicidade terrena e real,
defendida pelos iluministas e materialistas do século
XVIII.
Immanuel Kant ou Emanuel Kant (Königsberg, 22
de Abril de 1724 — Königsberg, 12 de Fevereiro de
1804) foi um filósofo prussiano, geralmente
considerado como o último grande filósofo dos
princípios da era moderna, um representante do
Iluminismo, indiscutivelmente um dos seus
pensadores mais influentes. Kant teve um grande
impacto no Romantismo alemão e nas filosofias
idealistas do século XIX, tendo esta sua faceta
idealista sido um ponto de partida para Hegel.
À parte, essa vertente idealista que iria desembocar
na filosofia de Hegel (e Marx), alguns autores
consideram que Kant fez, ao nível da epistemologia,
uma síntese entre o Racionalismo continental (de René
Descartes e Gottfried Leibniz, onde impera a forma de
raciocínio dedutivo), e a tradição empírica inglesa (de
David Hume, John Locke, ou George Berkeley, que valoriza a indução).
Aula 1 | Ética 19
Na sociedade contemporânea, a prosperidade é
um fator dominante e o homem vale pelo que possui
em vez daquilo que é. A felicidade se resume na
satisfação da posse e da propriedade de bens materiais.
Nesse tipo de sociedade, onde não se privilegia o
princípio da propriedade privada nem a importância do
dinheiro, onde o destino pessoal não se possa conceber
separado da comunidade, os homens terão de buscar
algum outro tipo de felicidade.
Em contraposição ao eudemonismo, surge o
hedonismo, onde o bom é o prazer e o mau o seu
contrário. Faz-se necessário distinguir os dois sentidos
de prazer: 1) sentimento ou estado afetivo agradável
cujo oposto é o desprazer ou um estado afetivo
desagradável; 2) sensação agradável produzida por
certos estímulos e cuja oposição é a dor ou uma
sensação ruim no corpo.
O hedonismo toma um importante papel na
sociedade atual já que incentiva o prazer imediato, fácil
de obter e que não pode ser medido a não ser por
aqueles que o percebem.
O filósofo Kant argumenta que o bom é algo
incondicional, sem restrição, não depende de
circunstâncias ou condições que escapem ao controle
humano bem como das conseqüências dos seus atos. A
felicidade está sujeita a certas condições e, na sua
ausência, o homem não poderá ser feliz. O bom como
felicidade implica uma bondade condicionada.
As qualidades humanas como a moderação, o
autocontrole ou a reflexão serena não são boas em
quaisquer circunstâncias. A honestidade, a lealdade e
outras qualidades humanas não são boas quando a
serviço de fins moralmente condenáveis. A honestidade
e a lealdade podem estar a serviço de um código de
honra entre criminosos.
Aula 1 | Ética 20
Para este tema, Kant preconiza a boa vontade
como o bom e procura colocar a sua definição de uma
maneira mais formal e que passou a ser mais conhecida
como o formalismo kantiano.
Outro viés para a abordagem do bom é
relacioná-lo com a sua utilidade e daí advir o nome
utilitarismo. Para compreender melhor as
argumentações dos utilitaristas, é importante saber
basicamente duas questões:
Útil para quem?
Em que consiste o útil?
A primeira pergunta se justifica para excluir
eventuais opiniões egoístas onde se poderia considerar
que o bom é bom e proveitoso apenas para mim. Desta
forma, o utilitarismo estaria em diametral oposição ao
egoísmo, onde o bem seria o útil para os outros mesmo
que em desacordo com interesses pessoais.
Dentro do conceito utilitário do bom, está
implícita a sua relação com as conseqüências dos atos
já que eles sempre serão considerados bons para evitar
um mal maior. Um ato será bom se tiver boas
conseqüências, independentemente do motivo que
levou a fazê-lo ou da intenção que se pretendeu
concretizar.
PRINCÍPIOS DE BIOÉTICA
A biociência, em especial a genética, evoluiu de
forma espetacular nos últimos anos. Este crescimento
não foi acompanhado pelas regulamentações jurídicas e
a sociedade se vê diante do desafio de regular e
discutir novas questões de modo a resguardar aspectos
culturais na área da ciência.
:: Honestidade:
O ato, qualidade ou
condição de ser honesto. Isto pode incluir ser a pessoa ou instituição verdadeira em seus atos e declarações, não propensa a enganar, mentir ou fraudar; sem malícia, ter caráter.
Aula 1 | Ética 21
Diante disso, das freqüentes inovações, faz-se
urgente a necessidade do aprofundamento de temas
polêmicos como fundamentos da bioética, a clonagem
humana, a reprodução humana assistida, recursos
genéticos, eutanásia, diagnóstico pré-natal, transgenia,
filiação de homossexuais (adoção de crianças);
biopirataria, doação de órgãos e tecidos, pesquisas com
células troco embrionárias.
Entre as definições diferenciadas para definir
bioética, destacamos algumas:
Conjunto de considerações que pressupõe a
realidade moral dos médicos e biólogos em
suas pesquisas e na aplicação delas;
Podemos defini-la como sendo o estudo
sistemático das dimensões morais - incluindo
visão, decisão, conduta e normas morais -
das ciências da vida e do cuidado da saúde;
Podemos dizer que bioética é apenas a
disciplina que se preocupa em refletir sobre
as conseqüências das ações de saúde sobre
aqueles que estão sujeitos a elas;
É uma disciplina que busca vincar uma
consciência crítica e tenta assegurar posturas
éticas nas ações do cotidiano da área de
saúde, com destaque para as práticas
médicas, e nas experimentações científicas
que envolvem seres humanos.
É um ramo do conhecimento humano que se
apóia mais na razão e no bom juízo moral de
seus investigadores do que em alguma
corrente filosófica ou autoridade religiosa.
Para refletir
Os processos transgênicos podem trazer mais produtividade e conseqüentemente mais riqueza para os cidadãos. Como algo que traz mais bem-estar pode ser eticamente contestado?
Aula 1 | Ética 22
A bioética nasce em um ambiente científico,
como uma necessidade sentida pelos próprios
profissionais da saúde, em seu significado mais amplo,
o de proteger a vida humana tendo um caráter
interdisciplinar, pois juntam profissionais da área
médica, teólogos, sociólogos, juristas, antropólogos,
psicólogos, filósofos.
Ela possui um fundamento, baseado na
antropologia filosófica, porque compreende o homem
na totalidade de suas expressões e na infinidade de sua
realização como pessoa. Por essas razões cada um dos
temas tratados pela bioética, deve ser analisado
separadamente para ser compreendido em sua
totalidade.
CORRUPÇÃO NA POLÍTICA E ÉTICA
Platão (427-347 a.C.), que pregava a renúncia
do indivíduo em favor da comunidade, acreditava que o
talento e o gênio só se revelariam aos poucos, ao longo
da vida. Por isso, a formação dos cidadãos começaria
antes mesmo do nascimento, pelo planejamento
eugênico (condições que favorecem a reprodução e
melhoria da raça humana) da procriação. As crianças
deveriam ser tiradas dos pais e enviadas para o campo,
uma vez que Platão considerava corruptora a influência
dos mais velhos.
Até os dez anos, a educação seria
predominantemente física e constituída de brincadeiras
e esporte. A idéia era criar uma reserva de saúde para
toda vida. Em seguida, começaria e etapa da educação
musical (abrangendo música e poesia), para se
aprender harmonia e ritmo, saberes que criariam uma
propensão à justiça, e para dar forma atrativa a
conteúdos de Matemática, História e Ciência. Depois
dos dezesseis anos, à música se somariam os exercícios
físicos, para equilibrar força muscular e aprimoramento
do espírito.
Para refletir
Atualmente, os adolescentes têm que decidir sobre aquilo em que vai trabalhar, qual profissão irá seguir. Não seria o modelo de Platão mais adequado? Como ele poderia ser viabilizado nos dias atuais?
:: Bioética:
É o estudo transdisciplinar entre biologia, medicina e filosofia (dessa, especialmente as disciplinas da ética, da moral e da metafísica), que investiga todas as condições necessárias para uma administração responsável da vida humana (em geral) e da pessoa (em particular).
Aula 1 | Ética 23
Aos vinte anos, os jovens seriam submetidos a
um teste para saber que carreira deveriam abraçar. Os
aprovados receberiam, então, mais dez anos de
instrução e treinamento para o corpo, a mente e o
caráter. Nos testes que se seguiriam, os reprovados se
encaminhariam para a carreira militar e os aprovados
para a filosofia – nesse caso, os objetivos dos estudos
seriam pensar com clareza e governar com sabedoria.
Aos trinta e cinco anos, terminaria a preparação dos
reis-filósofos. Mas ainda estavam previstos quinze anos
de vida em sociedade, testando os conhecimentos entre
os homens comuns e trabalhando para se sustentar.
Somente os que fossem bem-sucedidos se tornariam
governantes.
O debate público sobre a ética na política com
freqüência tem se dado em contextos de denúncias de
práticas corruptas e corruptoras das relações e
instituições. Nestas ocasiões, a discussão sobre ações
éticas e ética parlamentar se estabelece a partir da
troca de acusações entre contendores de ocasião.
Observando a situação política mundial,
percebemos a necessidade de formarmos profissionais
bons no sentido técnico, mas, aliado a isso, deve-se
buscar de maneira inadiável uma boa formação no
sentido ético. Se a educação não se preocupar com
esses dois aspectos, vamos continuar vendo
profissionais assumirem seus postos de trabalho,
colocando os interesses particulares acima dos
interesses sociais e públicos.
Na política, esse fato se torna ainda mais
trágico, pois, não se exige uma formação específica
para assumir um cargo político. Em segundo lugar, a
formação para a ética e cidadania tem ficado em último
plano. Nesse sentido, a educação precisa ser repensada
e voltar-se mais para a formação do caráter.
Para refletir
Comente a seguinte frase: Na hora de fazer a faxina, cabe a nós, educadores, mostrar
aos jovens que as nações que prosperaram foram as que acreditaram em valores elevados.
Aula 1 | Ética 24
A conduta ética na vida parlamentar encontra-se
intrinsecamente relacionada a uma categoria que a
engloba e dá sentido. O Estado deve observar a
redação que vincula a ética e o decoro.
De um lado, observamos a ênfase em
sistematizar e construir padrões gerais de avaliação de
comportamento, de outro, encontramos substantivos
que expressam qualidades pessoais decorrentes de
certa valoração ou reconhecimento social.
No dia-a-dia, este termo é muitas vezes usado
indiferentemente, mas devemos levar a sério a
diferença que a permanência de ambos os termos (ética
e decoro) preservam quando se está considerando
documentos que, como no caso dos textos legislativos,
têm a redação escrutinada e discutida tão
minuciosamente.
Dito de outra forma, isso iria se traduzir em
regras impessoais de aplicação abrangente – como a
noção da ética exige – a responsabilidade de sujeitos
que, como a noção de decoro sugere, gozam de certa
distinção por sua inserção diferenciada na hierarquia
política que a representação instaura. Como atribuir
deveres e responsabilidades qualificadas aos que
participam privilegiadamente nas decisões sobre os
destinos da coletividade, sem com isto instituir
privilégios? Eis a questão a qual a vinculação entre
ética e decoro parlamentar evoca.
A ética na política requer apenas que os seus
membros atuem segundo princípios básicos da ética
pessoal? Basta que tenham boas intenções, que a
causa seja justa e que não obtenham lucros pessoais?
E quando o ganho é político, o procedimento é
impróprio segundo as regras daquela função de modo
que compromete a própria integridade do processo
democrático?
Para refletir
A expressão "ética da responsabilidade" é uma forma mitigada do clássico princípio republicano de Maquiavel de que os fins justificam os meios.
Aula 1 | Ética 25
Essas são as questões principais da ética na
política e devem ser equacionadas para o bem público.
ÉTICA DO HUMANO
De acordo com um mito romano antigo, na
formação do ser humano, entraram em ação dois
deuses primordiais – a Terra, dando-lhe o corpo e
beleza e o Céu, conferindo-lhe vida e energia. Mas para
que o ser humano pudesse viver como humano e
mantivesse Céu e Terra unidos nele, deveria ser
acompanhado pelo Cuidado, por todo o tempo de sua
vida.
É fácil de entender porque no ser humano há
Céu e Terra, espírito e matéria. Difícil é se entender o
porquê do cuidado. As teorias filosóficas explicaram
isso. Precisamos do cuidado porque sem ele o ser
humano não vive nem sobrevive. Um recém-nascido
deixado a si mesmo, após poucas horas, morre. Se não
cuidarmos de nossa saúde, de nossa formação
permanente e de nossa espiritualidade, lentamente,
vamos degenerando, adoecemos, desatualizamo-nos e
embrutecemos. O cuidado é a maior força que se opõe
à lei suprema da entropia. Tudo o que cuidamos dura
muito mais, desde a camisa que usamos até as mãos
que escrevem um texto.
O cuidado é uma relação amorosa para com a
realidade, pois pelo cuidado nos envolvemos com ela e
mostramos nosso interesse e até preocupação com ela.
Mas o cuidado é mais que tudo isso. Ele é a atitude que
antecede a todos os demais atos e os possibilita, sejam
os atos da vontade, sejam os da inteligência.
Eles somente são humanos se nascerem do
cuidado e são acompanhados por ele. Então, são
construtivos e não irresponsáveis e deletérios. É por essa
Quer saber mais?
A lei da entropia preconiza que tudo no universo tende a se desorganizar.
Aula 1 | Ética 26
razão que alguns filósofos consideram o cuidado a
verdadeira essência do humano. Ele naturalmente é
impregnado de cuidado essencial.
Por causa desta essencialidade, o cuidado
fornece a base real da sociedade, da ética, da política e
da ecologia. É base da sociedade que, segundo
Aristóteles, é o espaço público organizado onde
podemos viver sem medo.
Onde há cuidado, não existe medo, mas paz. A
ética do cuidado funda o consenso mínimo entre os
humanos, que garante a sobrevivência de todas as
pessoas e da natureza. A política imbuída de ética
significa cuidado para com o bem-estar do povo, mais do
que administração da economia e gerenciamento de
instituições. Onde prevalece o cuidado, a natureza é
preservada e cada ser é respeitado, pois tudo o que
existe e vive merece continuar a existir e a viver.
Contemporaneamente, há uma carência
incomensurável de cuidado. Por isso, o número de
pobres cresce no mundo, as crianças são condenadas a
viver na rua, as pessoas idosas são abandonadas.
Milhões morrem antes do tempo e a Terra é
sistematicamente depredada, colocando em risco nosso
futuro comum.
Só o cuidado, transformado em padrão de
compreensão e de atuação, articulado com a
solidariedade e a responsabilidade, poderá salvar a
vida, a espécie humana e o planeta. Sem ele, não há
paz nem alegria de viver.
O que faz uma verdadeira comunidade é a
decisão consciente dos seus membros de dividir a
responsabilidade pelo seu destino comum. Uma
comunidade emerge de um processo intencional, que
envolve ganhar conhecimento uns dos outros, constituir
um conjunto de objetivos em comum e de modos de reali-
Para refletir
Como o comportamento humano pode desprezar as questões de pobreza e abandono em um mundo dominado pela tecnologia e pela globalização?
Aula 1 | Ética 27
zá-los – uma metodologia –, e firmar entre eles algum
tipo de contrato.
Cada membro assume a responsabilidade de
realizar determinadas tarefas e contribuições e a co-
responsabilidade em cuidar do bem uns dos outros e do
conjunto da comunidade.
A metodologia que se fundamenta numa
combinação dinâmica e criativa de ação e reflexão, de
prática e teoria, chama metodologia da práxis.
Metodologia significa o estudo do caminho para realizar
determinados objetivos. A metodologia da práxis propõe
um caminho que articula prática e teoria, ação e
conhecimento.
Nesta metodologia, o ciclo não é representado
por um círculo, mas por uma espiral que se move para
frente e para cima, num movimento não linear que
envolve fluxos e saltos para frente e para trás. Sua
resultante, porém, é maior bem-estar coletivo, maior
autonomia e um controle crescente pela comunidade
sobre seus recursos e seu desenvolvimento. Os passos
deste ciclo são:
Compartilhar uma visão – É o projeto mais
amplo e de mais longo prazo que une a comunidade e
os trabalhadores sociais que a apóiam. Costuma haver
conflitos de intencionalidade e de visão entre a
comunidade e os trabalhadores sociais que a apóiam. A
interação entre os trabalhadores sociais e a
comunidade é um processo educativo, que deve ser
levado durante todo o processo de desenvolvimento.
A definição de uma visão abrangente e de longo
prazo é crucial, permite que a comunidade defina os
objetivos e estratégias que ligam a realidade atual com
aquilo que deve ser realizado através do processo de
desenvolvimento.
Para refletir
A expressão "ética da responsabilidade" é uma forma mitigada do clássico princípio republicano de Maquiavel de que os fins justificam os meios.
Aula 1 | Ética 28
Estabelecer objetivos gerais – Estes são marcos
a serem realizados através do trabalho do
desenvolvimento. Emergem tanto das expectativas da
comunidade, das suas interações com os trabalhadores
sociais, e do resultado da pesquisa participativa. Os
objetivos podem ser gerais ou específicos, conforme
estejam relacionados a processos mais abrangentes e
de longo prazo, ou específicos e de mais curto prazo;
Pesquisa da situação – Ponto de partida. Assume
que os protagonistas do desenvolvimento são os
próprios membros da comunidade. A pesquisa deve ser
participativa, buscando envolver ativamente o maior
número possível dos seus membros. Os líderes naturais
da comunidade podem ser parceiros cruciais dos
trabalhadores sociais na pesquisa. Esta não deve
limitar-se à realidade interna da comunidade, mas sim
buscar as interconexões com os âmbitos mais amplos
da realidade;
Estabelecer objetivos específicos para a ação –
Este é, na verdade, o primeiro estágio do planejamento
da ação. A comunidade, ou pelo menos seus líderes
naturais, deve ganhar controle dos resultados da
pesquisa para poder definir os objetivos específicos da
ação, distinguindo objetivos prioritários e secundários,
e estabelecendo uma escala de tempo como parte do
desenho estratégico da ação;
Missão/compromisso – Ações relacionadas com
procedimentos concretos, mas também com as
tomadas de decisão coletivas. Em termos simples,
quem vai ficar responsável pelo que, e como serão
tomadas as decisões operacionais;
Plano de ação – Momento de fazer um plano que
tem duas dimensões: estratégica, relacionada com as
diretrizes gerais para o processo que visa à realização
dos objetivos, tomando a situação e os sujeitos que foram
Quer saber mais?
Consumidor ético Os consumidores éticos e solidários podem ser quaisquer pessoas, físicas ou jurídicas, que consumam bens e serviços, tais como: empresas, governo (compras públicas), profissionais de qualquer área, produtores, comerciantes, crianças, jovens e idosos...
Dica do professor
Estratégia – o que fazer. Tática – como fazer.
Aula 1 | Ética 29
identificados na pesquisa como pontos de partida; e
tática relacionada com ações e procedimentos
imediatos que concretizarão o processo de
desenvolvimento no cotidiano da comunidade;
Ação – Colocar em prática as ações e
procedimentos previstos no plano. É a dimensão crucial
do processo de desenvolvimento, a dimensão prática,
em oposição aos momentos anteriores, que são mais
relacionados ao pensamento, ao planejamento;
Avaliação/nova pesquisa – Consiste numa
pesquisa sobre a nova situação objetiva e subjetiva
gerada a partir da ação realizada. Abre o espaço para
um novo ciclo de desenvolvimento, envolvendo uma
rediscussão da visão, dos objetivos e do compromisso à
luz da experiência acumulada e das novas percepções.
LEGAL X JUSTO
O direito é a disciplina que mais se aproxima
com a moral porque possui regras que regulam as
relações humanas. Tanto uma área como a outra
possuem pontos em comum bem como outros que são
opostos e se contradizem.
O direito e a moral postulam as boas regras de
convivência humana e esperam que haja um rito
comum, uma conduta padrão. Tanto um como o outro
possuem as suas regras em tons imperativos; têm
objetivos relacionados com a coesão social e são
adaptáveis historicamente no tempo.
Quanto às diferenças, podem-se mencionar
alguns fatores que expõem as diferenças entre o legal e
o justo ou entre o legal e o ético. As regras morais se
cumprem através da convicção intima e que são aceitas
coletivamente. Já o legal não necessita de convencimento
Para refletir
Se a coerção não é um procedimento moral, como ele pode ser um componente fundamental para a operacionalidade do Estado?
Aula 1 | Ética 30
do indivíduo e está codificado oficialmente para que as
regras sejam conhecidas e cumpridas e sujeitas as
sanções específicas.
O direito depende de um dispositivo coercitivo
externo e de natureza estatal. O Estado passa a
compor as relações dos cidadãos e pode-se verificar em
algumas circunstâncias que uma moral pode estar
harmonizada com o poder estatal, mas em outras
condições eles podem conflitar ou se contradizer.
A moral e o direito possuem elementos comuns,
mas apresentam diferenças. O direito, como um
comportamento humano, é sancionado pelo Estado e a
ética como se apóia na natureza da moral não necessita
de sanção estatal.
No âmbito filosófico, essas noções têm
desempenhado um papel importante no balizamento
das discussões referentes à teoria moral. De um lado, a
predileção pelos ideais de justiça que tem marcado a
fronteira entre as teorias do dever moral, identificadas
com a tradição legal. De outro lado, estão as teorias
mais preocupadas com os valores do viver bem,
vinculadas às perspectivas morais.
Apesar do processo de mediação estatal estar
marcado por uma preocupação com questões de
eqüidade, estas são excessivamente dissociadas da
idéia de justiça, fazendo com que os motivos que
deram origem ao conflito sejam colocados em segundo
plano, inviabilizando uma resolução mais objetiva da
diferença entre o equânime e o não-equânime.
A QUESTÃO DO ESTADO
A questão da defesa de um Estado absoluto,
forte marca um novo pensamento a respeito do homem
e a sociedade em que vive. Esta contextualização histórica
Quer saber mais?
A Moral estabelece regras que são assumidas pela pessoa, como uma
forma de garantir o seu bem-viver. A Moral independe das fronteiras geográficas e garante uma identidade entre pessoas que sequer se conhecem, mas utilizam este mesmo referencial moral comum.
Aula 1 | Ética 31
passa principalmente pela compreensão do impacto de
um clima de instabilidade política, experimentado pela
sociedade inglesa da época no século XVII.
Uma sociedade e suas relações, juntamente com
o papel do Estado como sustentáculo, servem até os
nossos dias como referência para se pensar o Estado e
suas vicissitudes. Desse período até os nossos dias, a
humanidade, apesar de seus consideráveis avanços,
apresenta-se com um comportamento inalterado,
quando analisada pela ótica do poder político.
O poder político continua sendo o principal meio
que funda e dá coesão às relações sociais. É fácil
constatar que os mecanismos de dominação entre os
homens pouco diferem dos elaborados quatro séculos
atrás.
Daí se poder afirmar que diante da evidente
atualidade do pensamento histórico, que tenta
compreender o homem e o Estado, ultrapassa a mera
tentativa de explicação mitológica, sobre o momento de
passagem do estado de natureza do homem para o
estado de sociedade. Na realidade, o que se observa é
a compreensão dos processos e mecanismos que
movem o ser humano em sociedade, através de uma
perspectiva visão cristã predominante.
O ser humano como ser, o qual é incompleto,
busca permanentemente através dos deslocamentos
dos objetos de desejos a sua inalcançável completude.
Homem como um ser com desejos intermináveis, se
desdobra para aquilo que é sua principal proposta: o
desejo do homem pelo poder. Da compreensão do
homem como um ser que deseja o poder, como uma
forma incessante de sobrevivência, pode-se inferir a
essência do Estado como uma entidade que é composta
pela soma dos vários poderes individuais dos homens
em sociedade. É neste momento que se dá a passagem do
Quer saber mais?
A moral O Estado absolutistas O absolutismo é a primeira forma de Estado moderno. A formação dos Estados absolutistas não teve o mesmo percurso em todos os países europeus, e nem ocorreu de forma tranqüila. Fortes conflitos entre países, entre burguesia e aristocracia, entre católicos e protestantes, entre camponeses e senhores e entre Estado e sociedade civil marcaram a constituição do mundo capitalista.
Para refletir
O Estado é algo criado pelo homem para restringir a sua liberdade natural, mas que permitiu o seu desenvolvimento social.
Aula 1 | Ética 32
estado de natureza humana para o estado de
sociedade, quando o individual é sobreposto pelo
coletivo.
O Estado se constitui essencialmente por ser
possuidor de um poder muitas vezes superior ao de
qualquer homem individualmente. Esta é a base do
Estado e é esta uma condição sine qua non da sua
existência: o Estado surge como uma solução ao
instável estado de natureza em que viviam os homens,
validando que a permanente e necessária compulsão
para se desejar obter poder é uma das principais causas
que inviabilizam a vida do homem no estado de
natureza.
A base de criação do Estado está na necessidade
de se exercer um controle sobre a natureza humana,
que é movida pelo desejo de poder incessante. Isso
inviabiliza a vida em estado de natureza e força o ser
humano a procurar saída. Assim, a institucionalização
do Estado é uma decisão racional que viabiliza a troca
de uma liberdade ilimitada do estado de natureza,
porém de pouco valor, por uma liberdade controlada,
entretanto com segurança, existente no estado de
sociedade.
O Estado, portanto, surge como uma restrição a
que o homem impõe sobre si mesmo como forma de
cessar o estado de guerra de todos contra todos. Existe
uma incompatibilidade estrutural entre as leis da
natureza (justiça, eqüidade, piedade.) e as paixões
naturais dos homens, só sendo possível o controle
dessas paixões naturais através da coerção do Estado.
COMPROMISSO COM A SOCIEDADE
As transformações socioeconômicas, bem como
as mudanças que se operam no seio de uma cultura, im-
Para refletir
Estado Liberal Enfoque Liberal: constitui-se numa interpretação feita pela burguesia nos diferentes momentos do desenvolvimento do capitalismo. Esse enfoque nos mostra que o Estado objetiva a realização do bem comum e de que é neutro. Sendo uma instituição política que, por estar acima dos interesses das classes sociais, é responsável pelo aperfeiçoamento do corpo social no seu conjunto.
Aula 1 | Ética 33
põem desafios, uma vez que fazem surgir o problema
referente à oposição entre relativismo e universalismo.
Como uma norma moral pode adquirir
validade universal?
Por que os valores e os princípios morais
variam nas diferentes sociedades?
Como é possível adequar a liberdade da
vontade às obrigações determinadas pela lei?
Como encontrar um equilíbrio entre a
responsabilidade moral e os impulsos, desejos e
inclinações que constituem a nossa condição?
A ética se impõe como a condição fundamental
de possibilidade para a prática das virtudes e o
exercício da cidadania.
Os direitos de cidadania dependem da ordem
jurídica e política do Estado, e os dispositivos
constitucionais que definem os direitos e deveres do
cidadão.
Todos os indivíduos, enquanto
cidadãos são iguais perante a lei.
Na prática, as desigualdades sociais e as
estruturas de poder impedem que tal idéia se efetive.
Cidadania e desigualdade são duas questões que se
deve saber como compatibilizar? Como ser plenamente
cidadão numa realidade marcada pela desigualdade,
pela negação da meritocracia e pela subversão do
princípio de justiça?
ÉTICA E ECONOMIA
Na cultura ocidental, a idéia de justiça implica
noções de equilíbrio, de restabelecimento de uma
ordem perturbada e de medida, sendo justo o que é bem
ordenado, que ocupa seu devido lugar e não é excessivo.
Por isso, a justiça se opõe à desmedida.
Para refletir
Estado Marxista Enfoque Marxista: fundamenta-se na existência de uma sociedade de classe onde os interesses são antagônicos, o que inviabiliza a realização do bem comum e a neutralização do Estado. Segundo esse enfoque, o Estado é uma instituição política controlada
por uma classe social dominante, e que representa o predomínio dos interesses dessa classe sobre o conjunto da sociedade, embora estes se apresentem como interesses universais de toda sociedade. Esse enfoque foi constituído em cima da crítica ao enfoque liberal de Estado.
Aula 1 | Ética 34
Nesta concepção, coexistem duas idéias
principais que interessam à ética e à economia: a
concepção de justiça entendida como igualdade e a da
justiça entendida como eqüidade.
Em substância, a primeira postula que todo
indivíduo tem direito à igual consideração de seus
interesses e, portanto, deve receber igual prestação de
serviços que satisfaçam suas necessidades, inclusive os
cuidados e a assistência necessários para garantir sua
saúde e bem-estar. A vantagem desta posição é seu
caráter não discriminatório, e a desvantagem é seu
caráter abstrato, visto que desconsidera as
desigualdades iniciais existentes entre indivíduos. Este
é o caso, por exemplo, quando grupos organizados,
portadores de alguma doença específica, conseguem
obter todos os cuidados disponíveis para todos os
portadores, independentemente de sua condição
econômica.
Já a segunda concepção considera que, em
situações de desigualdade entre as partes, é justo
privilegiar a menos favorecida, como forma de
compensá-la, de equilibrar o sistema social como um
todo e de torná-lo menos injusto. Isso implica que, em
situações de escassez de recursos, o poder público
deverá privilegiar as formas de justiça distributiva que
favoreçam as populações mais desprotegidas, que são,
também, quase sempre, as que representam o maior
número de indivíduos de uma população.
Mas tais considerações permanecem abstratas
se não tivermos em devida conta o fato pragmático de
que nossas sociedades só podem resolver a questão da
justiça graças à implementação de políticas
institucionais capazes de utilizar de forma racional os
recursos necessários, atingindo as metas planejadas e
satisfazer as necessidades da população.
Importante
Quando se discute a pobreza, deve-se, portanto, apontar para essa racionalidade terrível e inaceitável, que revela um fosso assustador entre ética e economia.
Aula 1 | Ética 35
É por isso que se coloca o problema de como
relacionar o âmbito econômico e o âmbito ético nas
políticas públicas de alocação de recursos.
Que indicações podemos deduzir das
considerações precedentes para pensar uma relação
correta entre público e privado? Embora as questões
públicas não possam ser reduzidas à mera mercadoria,
tampouco pode ser encarada independentemente de
seus custos. Por esta razão, a gestão pública deve ser
associada à ética. Devem ser pensadas juntas e
negociadas tendo em vista o objetivo da criação do
ideal entre partes de conflito.
A resposta, neste caso, é fazer com que as
políticas públicas sejam inclusivas, positivas e não
excludentes e determinadas a partir de um olhar que
elimina as questões polêmicas dos recursos finitos ou
escassos.
UNIVERSALIDADE E ÉTICA
Viver sob parâmetros éticos requer a eleição de
princípios do agir, em consonância com os quais se
possa pautar a trajetória da vida. É necessário um
exercício continuado para aprender a escolher os
valores e essa atitude perdura no decorrer de toda
nossa vida. Mas como poderemos nos valer das opções
feitas como referência e roteiros de ação em nossa vida
cotidiana que deve estar em sintonia com a sociedade
onde nos inserimos?
Voltando ainda à Grécia Antiga, a concepção da
ética vinha atrelada a alguns elementos constitutivos
que supunham excelência a expressões como bravura,
ponderação, justiça, piedade, saúde, força e beleza. Daí
decorriam, para os gregos, as características distintivas da
particularidade humana na correspondência entre corpo e
alma.
Dica do professor
Falar de ética é falar de convivência humana. Há necessidade de ética porque os seres humanos não vivem isolados; e os seres humanos convivem não por escolha, mas por contingência, por sua constituição vital. Há necessidade de ética porque há o outro ser humano. Vale lembrar que o “outro”, literalmente, é o “ethnos” (em grego), o “outro cultural”, de onde as etnometodologias
tiraram a densa referência a seu objeto.
Para refletir
Tudo que é moral é justo?
Aula 1 | Ética 36
A ética era derivada de tomadas de decisão que
deveriam ser postas em prática, dirigidas ao bem,
motivadas pela busca de uma vida equilibrada e
pautadas em parâmetros tidos como valorosos para a
sociedade. A harmonia decorreria da própria noção
grega de excelência: o agir ético corresponderia a um
dado exercício da alma, continuado, cotidiano,
motivado pela própria suposição da universalidade do
bom enquanto bem comum e compartilhado.
A virtude é posta como uma vocação a ser
atualizada, para alguns, e uma disposição de espírito,
que aparece pela força do hábito para outros.
Submeter-se ao hábito requer valorizar a
formação e, assim, podemos depreender a dimensão
pedagógica da ética.
Entre atos e palavras, os extremos são
exatamente elementos impróprios e contrários entre si,
um como deficiência e o outro - seu oposto - como
excesso. A ponderação, o equilíbrio e a moderação
seriam, pois, fonte da sabedoria, entendendo-se por
sabedoria sabor e saber, juntos e apurados sabedoria
supõe certamente paixão pelo conhecimento.
Esse desejo cultural acarreta para o indivíduo
uma inquietação de espírito, um interesse para com as
grandes questões e um elevado grau de humildade.
O conflito ético como um dilema entre
responsabilidades que, por vezes, tem por ponto de
partida a divergência entre princípios contraditórios,
porém válidos e competitivos entre si. Assim é
necessário que a concepção de moralidade não seja tão
abstrata a ponto de se desvincular por completo de seu
contexto de produção.
Aula 1 | Ética 37
Há duas perspectivas morais, consoantes a
hábitos herdados e tradições culturais acumuladas
pelos dois gêneros: uma ética da justiça e uma ética do
cuidado. Para cada um desses modos de agir, no
campo da ação moral, haveria necessidade de um
aprendizado específico, de uma pedagogia da razão,
por um lado; e da sensibilidade, por outro. O objetivo
da educação seria uma atualização da máxima de
Píndaro na Grécia arcaica: "torna-te o que tu és".
Como teórica da política, o sentido de tal
sentença: "de acordo com a fé aristocrática que
professa o poeta, a virtude não se aprende, leva-se no
sangue. Chegar a ser o que se é consistiria em não trair
nem deixar de aproveitar a nobreza e o lugar que,
desde o berço, se possui" (Camps, 1995, p. 145). A
modernidade reservou papel oposto para o lugar social
da educação: exatamente o de romper, pela dialética,
com tal fatalismo elitista e aristocrático.
CONTEXTUALIZAÇÃO DA CRISE DE VALORES
Um dos efeitos da globalização que mais
chamam a atenção é o fato de ela trazer à tona a
pluralidade de valores e culturas. Se hoje estamos vivendo
Píndaro - foi o mais brilhante poeta do século V a.C..
Nasceu numa província próxima a Tebas,
provavelmente em 522 a.C., na pequena cidade de
Cinoscéfalos, na Beócia. Era de família aristocrática e
fez seus estudos em Atenas. Escreveu sua primeira
Ode, a Sétima Pítica, com menos de vinte (20) anos de
idade, para Alcmeônidas de Mégacles, em 486 a.C.,
segundo os estudiosos P. E. Easterling e B. M. W. Knox
(1999) 226-7. Em vida, gozou de grande fama, a qual
perdurou por toda a Antigüidade. Ficou conhecido pelo
epíteto de “príncipe dos poetas”. Porque sua
notoriedade se espalhara por toda a Grécia, Píndaro
tornou-se um poeta profissional itinerante. Entre
outros, compôs por encomenda para Hieron I de
Siracusa, em 478/467 a.C., Teron de Acragás, em
488/472 a.C., e Arcesilau IV de Cirene, em 462 a.C..
Morreu em Argos com quase oitenta (80) anos, por
volta de 438 a.C.
Aula 1 | Ética 38
uma crise de valores, ela não é antes uma crise relativa
ao significado dos valores e a nossa capacidade de nos
governarmos e fixarmos um rumo para nossas vidas.
No entanto, falar diretamente de pluralidade dos
valores como uma desorganização social, poderia
significar ignorar o fato de que, em muitas regiões do
mundo, as pessoas continuam a confiar nos quadros de
referência tradicionais para conferir sentido e ordem a
suas vidas, como indivíduos e como sociedade. Nesse
aspecto, não se pode afirmar que a crise de valores
seja universal.
Todas as culturas são iguais em termos de
dignidade. Cada uma delas pode ser vista como
encarnação de parte da totalidade humana. Porém, há
que se considerar que existem diferenças, muitas das
vezes, insuperáveis entre uma e outra cultura. O
mundo contemporâneo, igualmente ao mundo como
sempre foi, é conflituoso, beligerante. Temos conflitos
graves que, pelo nosso desenvolvimento tecnológico,
não caberiam mais, no entanto, eles existem.
Insistindo no impacto dos efeitos da globalização
que gerou a exclusão dos países pobres, que ainda não
compartilham os benefícios de alguns processos
econômicos. Esta mesma globalização criou, também,
marginalização nos países ricos e naqueles em
desenvolvimento que se encontram relativamente
integrados na economia mundial.
Mas a globalização também multiplicou a riqueza,
desencadeando forças produtivas numa escala sem
precedentes. Devemos renunciar aos elementos positivos
da globalização, às possibilidades de maior riqueza por ela
oferecidas, e reverter o relógio da História, supondo que
isso seja possível? A resposta a esta indagação é
seguramente negativa. Como, então, podemos imaginar a
atenuação dos efeitos colaterais da marginalização numa
época em que se contraiu o papel do Estado?
Para refletir
A dignidade é algo que toda a sociedade preconiza, no entanto, muitas
sociedades têm práticas consideradas condenáveis. Como essa questão pode ser equacionada à luz de uma ética universal?
Para refletir
Use valores éticos para solucionar dilemas Refira-se à lista de valores éticos ao solucionar conflitos, sejam eles entre funcionários, ou com clientes, fornecedores, ou outros parceiros. Certifique-se de que as soluções consideradas são compatíveis com os valores com os quais a sua declaração ética está comprometida.
Aula 1 | Ética 39
Assim como os Estados podem reduzir seus
desequilíbrios sociais internamente, também é possível
imaginar um grupo de Estados que seja capaz de
propor alternativas para aliviar as conseqüências sociais
da globalização. Não é tarefa simples. Sabemos que os
problemas de hoje são de natureza global, como a
volatilidade dos capitais mundiais, o tráfico de drogas,
a proteção do meio ambiente, as migrações etc.
O desafio reside em completarmos a transição
da etapa do reconhecimento de que os problemas são
globais para outra fase mais adiantada, na qual
estejam criados os instrumentos concretos e
estabelecida a mobilização para a mudança. Sem ter a
pretensão de oferecer uma resposta completa a este
desafio, as propostas de mudança devem preencher
quatro condições:
A primeira é de que as propostas de mudança
sejam universais, que possam, pela
negociação, encontrar alguma forma de
consenso nos interesses dos Estados, pobres
e ricos, em desenvolvimento e desenvolvidos;
A segunda condição é de que todas as
propostas sejam viáveis, que não sejam
irrealistas nem ingênuas, que não exacerbem
rivalidades;
A terceira é de que as propostas sejam
capazes de mobilizar aqueles Estados e
outros atores que contem com efetivo peso
para influenciar o processo de negociação;
E a quarta condição é a de que as propostas
incorporem um conteúdo ético que as tornem
capazes de se situar acima da mística do
mercado e do jogo de poder.
É chegado o tempo de tentarmos introduzir a
ética da solidariedade nas formas de atuação do Estado
e, através delas, no conjunto da sociedade. Os estados não
Dica do professor
Um conjunto de valores éticos é uma importante ferramenta para que gerentes e empregados tomem decisões empresariais condizentes com as metas e convicções de sua companhia. Quando bem alinhavada e implementada, uma declaração de
valores éticos especifica a forma pela qual sua empresa administrará os negócios.
Aula 1 | Ética 40
podem fazer tudo, nem as lideranças mundiais. Não
obstante, em razão do papel que desempenham, do
exemplo que podem dar os governos e seus líderes
podem ser catalisadores da mudança, trazendo de volta
valores éticos numa época que parece carente deles.
PRINCÍPIOS GERAIS DE ÉTICA PROFISSIONAL
Casa que não tem pão, todo mundo briga e
ninguém tem razão. Falar em ética sem pensar no
contexto social, econômico e político, pode ser um bom
discurso, mas ficará distante da real possibilidade de
exercê-la. Falemos de ética a partir das necessidades
básicas do homem em função de suas relações
profissionais.
Ética, como ciência normativa, é um dos
princípios da conduta humana, diretrizes no exercício
de uma profissão, estipulando os deveres que devem
ser seguidos no desempenho de uma atividade
profissional, também denominada filosofia moral.
Os sofistas se mostraram céticos no que se
refere aos sistemas morais absolutos e, na filosofia do
estoicismo, a natureza é ordenada e racional. Embora
a vida seja influenciada por circunstâncias materiais, o
indivíduo tem que se tornar independente desses
condicionamentos através da prática de algumas
virtudes fundamentais como a prudência, o valor, a
temperança e a justiça.
Estoicismo - se opõe ao epicurismo que é
hedonista. Para os estóicos, o fim supremo, o único
bem do homem, não é o prazer, a felicidade, mas a
virtude.
Como o bem absoluto e único é a virtude, o mal
único e absoluto é o vício.
A paixão, na filosofia estóica, é sempre má, pois é
movimento irracional, vício da alma. De tal forma, a
única atitude do sábio estóico deve ser o
aniquilamento da paixão, até a apatia.
Aula 1 | Ética 41
Thomas Hobbes, no Leviatã (1651), afirmava
que os seres humanos são maus e necessitam de um
Estado forte que os reprima e por isso, a
regulamentação profissional e os seus códigos de ética.
A advocacia, por exemplo, classifica-se entre as
profissões no rol das mais antigas e duradouras. Para
não irmos ainda muito além, Cícero já exercia tal ofício
em Roma, há 2000 anos atrás, e atualmente no
terceiro milênio ela desponta com um grande número
de pessoas que exercem esta profissão.
Entre as disciplinas em que existem códigos de
ética e disciplina, pode-se citar o de Publicidade,
Administração de Empresas, Contabilidade, Economia
etc.
Na busca do esclarecimento sobre os atributos
em torno da ética profissional, o serviço profissional é
um bem de consumo e, para ser consumido, há de ser
feito de uma maneira adequada e esperada pelo
contratante. Algumas profissões rejeitam
completamente esta idéia, posicionando-se como mais
importantes que outras e tentando estabelecer regras
de poder para adquirir mais benefícios sociais.
O bom estado das relações profissionais, seus
resultados, a eliminação de abusos e tantos outros
assuntos interligados, há que se desenvolver
mecanismos de regulação. Não se procura um
profissional como se busca um bem de consumo num
supermercado, afirmam alguns, como já mencionado, mas
isso se aplica a todos os profissionais.
Dica de leitura
A obra de HOBBES, Thomas. (“Leviatã ou matéria, forma e poder de um estado
eclesiástico e civil”. São Paulo: Abril, 1984) é considerada, na área da ciência política, como um marco que se impõe como importante referencial à passagem do pensamento político para a modernidade política.
O ideal ético estóico não é o domínio racional da
paixão, mas a sua destruição total, para dar lugar
unicamente à razão: maravilhoso ideal de homem
sem paixão, que anda como um Deus entre os
homens. Daí a guerra justificada do estoicismo
contra o sentimento, a emoção, a paixão, donde
deriva o desejo, o vício, a dor, que devem ser
aniquilados.
Aula 1 | Ética 42
Podem-se definir normas éticas como sendo
aquelas que disciplinam o comportamento profissional
do homem, quer o íntimo e subjetivo, quer o exterior e
social. Prescrevem deveres para a realização de valores
e não implicam apenas juízos de valor, mas impõem a
escolha de uma diretriz considerada obrigatória, numa
determinada coletividade. Caracterizam-se pela
possibilidade de serem violadas.
Daí, portanto, a adoção de um ordenamento
jurídico a fim de constituir um parâmetro nos quais os
profissionais de qualquer área devam adotar, com a
finalidade de avaliar a própria conduta diante da
sociedade e de suas exigências morais.
Igualmente, não é possível deixar esse assunto
ao critério de cada profissional. Boas intenções, altos
ideais de moralidade, nem sempre bastam para
produzir soluções acertadas.
Este conjunto de preceitos morais deve nortear a
conduta do indivíduo no ofício ou na profissão que exerce,
devendo necessariamente contribuir para a formação de
uma consciência profissional composta de hábitos dos
quais resultem a integridade e a probidade, de acordo
com as regras positivadas num ordenamento jurídico.
A presunção de probidade, que o profissional
deve transparecer à sociedade, tem que ser encarada de
É importante estar sempre bem informado,
acompanhando não apenas as mudanças nos
conhecimentos técnicos da sua área profissional,
mas também nos aspectos legais e normativos. Vá e
busque o conhecimento. Muitos processos ético e
disciplinar nos conselhos de classe profissionais
acontecem por desconhecimento ou negligência.
Competência técnica, aprimorar, atualizar, sigilo,
respeito, boas maneiras, privacidade, tolerância,
fidelidade, flexibilidade, correção de conduta,
envolvimento, ter relações genuínas com pessoas,
responsabilidade, corresponder à confiança que é depositada etc.
Aula 1 | Ética 43
forma solene a digna. Quem procura um profissional
está quase sempre em situação de necessidade para a
solução de algo que busca. Precisa nutrir ao menos a
convicção de estar tratando com alguém acima de
qualquer suspeita.
Finalmente, a ética profissional deve ser estimada
e desempenhada com máxima austeridade, pois a moral
juntamente com a ética profissionais deve ser cultivada
para melhorar a credibilidade de uma atividade
econômica onde atuam pessoas que recebem
demandas de outras.
A ética tem que se coadunar com a realidade de
todos que vivem num mesmo espaço social, cheio de
pressões e exigências. Isto não quer dizer que podemos
corromper as leis básicas de qualquer profissão. A luta
é pela excelência, pelo diferenciado, não por uma
concorrência baseada em abaixar preços, e muitas
vezes atacar e denegrir colegas. Somente uma
formação moral forte, concreta, pode manter o
indivíduo em equilíbrio.
Crie um ambiente de trabalho onde questões possam
ser discutidas.
Esteja sempre aberto e atue em conformidade com os
valores de sua empresa. Explique de que forma as
decisões tomadas na empresa são condizentes com
seus valores, todas as vezes que você comunicar
políticas importantes aos funcionários e a outros.
Solicite aos gerentes que demonstrem que suas
decisões não estão só vinculadas ao aspecto financeiro
do negócio, mas são compatíveis com os valores
éticos da empresa.
Esclareça aos funcionários não apenas a
responsabilidade deles pela execução de suas
atribuições, mas também quanto à prática dos
princípios adotados pela empresa ao empreender
todas as suas tarefas. Encoraje os funcionários a
consultar seus gerentes sempre que lhes ocorrer qualquer preocupação.
Aula 1 | Ética 44
EXERCÍCIO 1
O que a ética nos revela?
( A ) Que a moral é um conceito imutável;
( B ) Que a ética caminha com o tempo;
( C ) Ética é sinônima de moral;
( D ) Que o ser humano é bondoso por natureza;
( E ) A ética não tem associação com a moral.
EXERCÍCIO 2
Podemos conceituar a bioética como:
( A ) O estudo da bioética refere-se à saúde dos
humanos e suas relações com os tratamentos das
doenças que envolvem pesquisa com vírus;
( B ) Bioética é uma área da medicina que trata da
ética e sua aplicação em conjunto com a biologia.
Trata das relações entre médicos e biólogos;
( C ) A bioética não faz parte do conjunto de
parâmetros da teoria que rege a moral;
( D ) O estudo sistemático das dimensões morais -
incluindo visão, decisão, conduta e normas morais
- das ciências da vida e do cuidado da saúde;
( E ) É uma técnica que direciona o conhecimento
humano e se apóia mais na razão e no bom juízo
moral de seus investigadores do que em alguma
corrente filosófica ou autoridade religiosa.
Aula 1 | Ética 45
EXERCÍCIO 3
O homem vive em sociedade, convive com outros
homens e, portanto, cabe-lhe pensar e responder à
seguinte pergunta: “Como devo agir perante os
outros?”. Formule uma resposta a esta pergunta,
levando em consideração seu perfil profissional.
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____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
EXERCÍCIO 4
A ética tem sido aplicada na economia, na política e na
ciência política conduzindo a muitos distintos e não-
relacionados campos de ética aplicada. Desenvolva a
partir desta reflexão, uma relação das características da
ética nas três áreas de aplicação citadas e explique as
diferenças.
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____________________________________________
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Aula 1 | Ética 46
RESUMO
Vimos até agora:
Existe diferença entre ética e moral, a ética
tem um sentido de reflexão e a moral está
mais relacionada com a ação, mas ambas
visam o convívio adequado nas sociedades.
Portanto, é necessário estabelecer relações e
hierarquias entre esses valores para nortear
as ações em sociedade;
O debate público sobre a ética na política com
freqüência tem se dado em contextos de
denúncias de práticas corruptas e corruptoras
das relações e instituições. Nestas ocasiões, a
discussão sobre ações éticas e ética
parlamentar se estabelece a partir da troca de
acusações entre contendores de ocasião;
O Estado surge como uma solução ao instável
estado de natureza em que viviam os
homens, validando que a permanente e
necessária compulsão para se desejar obter
poder é uma das principais causas que
inviabilizam a vida do homem no estado de
natureza;
A presunção de probidade, que o profissional
deve transparecer à sociedade, tem que ser
encarada de forma solene a digna. Quem
procura um profissional está quase sempre
em situação de necessidade para a solução de
algo que busca. Precisa nutrir ao menos a
convicção de estar tratando com alguém
acima de qualquer suspeita.
Federalismo e
Descentralização
Paulo Márcio Garcia Junior
AU
LA
2
Ap
res
en
taç
ão
Esta segunda aula demonstra que dois aspectos da
descentralização política em curso – a criação de municípios e o
aumento das receitas disponíveis para os municípios – tiveram
conseqüências econômicas e sociais indesejáveis: (I) aumentaram
o volume absoluto e relativo de transferências de receitas
originadas nos municípios grandes para os pequenos com o
provável efeito de desestimular-se a atividade produtiva realizada
nos grandes municípios, sem estimulá-la nos pequenos (ou nas
demais regiões); (II) beneficiaram pequena parte (não
necessariamente a mais pobre) da população que vive nos
pequenos municípios, e prejudicaram a maior parte, que habita os
outros, cujos recursos se tornaram mais escassos; e (III)
aumentaram os recursos utilizados com gastos legislativos, ao
mesmo tempo em que reduziram, em termos relativos, o
montante de recursos disponíveis para programas sociais e
investimentos. São, portanto, temas tratados nesta aula: Federalismo - descentralização fiscal - descentralização política -
descentralização de políticas públicas conceitos - papel dos
governos territoriais no poder legislativo; Accountability,
corrupção e bom governo.
Ob
jeti
vo
s
Esperamos que, após o estudo do conteúdo desta aula, você seja
capaz de:
Compreender os conceitos de federalismo e de descentralização
das políticas públicas no Brasil, destacando os problemas de
accountability e de corrupção. Aprofundar o conhecimento sobre a LRF que estabelece um
amplo conjunto de novas regras que devem ser cumpridas
pelos administradores públicos de todos os entes da Federação,
das três esferas de governo.
Aula 2 | Federalismo e descentralização 49
Federalismo e descentralização
INTRODUÇÃO
Pensar em políticas públicas é pensar nas várias
funções sociais que são possíveis de serem exercidas
pelo Estado, tais como saúde, educação, previdência
social, saneamento básico, moradia, entre outras.
Contudo, para que sejam implementadas as diversas
políticas em cada área social, é necessário definir e
compreender toda a estrutura institucional do Estado
que irá contemplar tais funções, isto é, seu conjunto de
órgãos, autarquias, ministérios, e todo o processo de
financiamento e gestão.
Não se pode esquecer que, no campo das
políticas públicas, além do critério técnico-aministrativo
envolvido, há o aspecto político, uma vez que a
dimensão política está intimamente relacionada ao
processo decisório, o Estado faz escolhas condicionadas
pelos diversos interesses dos grupos sociais, ou seja, o
Estado terá que intermediar e negociar esses
interesses, na busca de se estabelecerem critérios de
justiça social visando um discernimento político sobre
suas funções sociais e qual será o alcance dessas
funções.
Será a qualidade do processo político que
determinará o desempenho da Administração Pública,
dependendo do engajamento e do comportamento de
todos os atores envolvidos nas decisões políticas e da
conciliação dos interesses dos indivíduos, das
instituições e da sociedade.
Neste cenário, se desenvolve o conteúdo desta
aula: a partir do entendimento do papel do Estado,
ampliam-se os conceitos de federalismo e
descentralização (a fiscal, a política e a de políticas públi
Importante
A descentralização é freqüentemente concebida como a transferência de autoridade dos governos centrais para os governos locais, tomando-se como fixa a autoridade total dos governos sobre a sociedade e a economia.
Aula 2 | Federalismo e descentralização 50
cas), para, a seguir, destacar o termo accountability.
Traz-se à luz, também, a perspectiva do Estado
contemporâneo brasileiro e de seus agentes públicos,
uma vez que esses servidores são diretamente
responsáveis pela boa administração da instituição.
Estado, federalismo e descentralização
De acordo com Skocpol (1999), o Estado possui
uma função central no processo de construção política.
Os estados concebidos como atores são definidos como
elementos da sociedade que se organizam para buscar
alocação favorável de recursos, e para estabelecer
critérios de atuação e regulação sobre determinadas
questões ou conflitos, visando a atender interesses
próprios, independentemente de estarem ou não
participando do governo. Desta forma, a idéia de
Estado pressupõe independência na ação e na
intervenção. Nas pesquisas sobre o Estado, a autora
expõe duas grandes tendências: a primeira concebe o
Estado autônomo e ator social que tenta alcançar seus
objetivos políticos; a segunda refere-se ao Estado como
instituição que promove a formação de grupos e a
realização de ações coletivas, orientando a vida política
da sociedade. Os enfoques centrados na sociedade
estabelecem uma autonomia relativa à ação do Estado,
em determinadas circunstâncias. Segundo
Rueschemeyer e Evans (1999), o Estado pode formular
e perseguir objetivos que não são simplesmente
reflexos das demandas de grupos de interesse para que
predominem as transformações econômicas.
Para Evans (1995), uma efetiva Administração
Pública requer integração entre uma burocracia de
Estado moderna, disciplina fiscal e mecanismos de
participação do cidadão. Sua visão das deficiências na
qualidade e quantidade de serviços públicos colocados à
disposição dos cidadãos e a corrupção o fazem sugerir al-
Aula 2 | Federalismo e descentralização 51
ternativas conceituais, como o hibridismo. A crítica de
Mitchell e Simmons (2003) é que, devido à falta de
disciplina imposta pelo mercado à iniciativa privada, a
burocracia pública substitui os cálculos econômicos
racionais por rotinas, por mais controle sobre os
controles ineficientes. A economia mundial recessiva
devido ao segundo choque do petróleo em 1979, a
decorrente crise fiscal do Estado, a fraca capacidade de
governança e a globalização econômica forçaram o
Governo a repensar seu modus operandi.
É importante ressaltar que as noções de Estado,
Governo e Administração Pública são distintas.
Recorrendo aos ensinamentos de Meirelles (1997),
podemos conceituá-los como:
O Estado realiza a função administrativa por
meio de órgãos, agentes e pessoas jurídicas. No
desempenho de suas atribuições, o Estado adota duas
formas básicas de organização e atuação
administrativas: centralização e descentralização.
A centralização administrativa ocorre quando o
Estado realiza suas tarefas de forma direta, por
intermédio dos órgãos e agentes integrantes da adminis-
Estado: é a pessoa jurídica territorial soberana. É
constituído de três elementos originários e
indissociáveis: Povo (componente humano),
Território (base física) e Governo soberano
(elemento condutor do Estado). Seus poderes são
tripartidos: Legislativo (elaboração da lei – função
normativa); Executivo (conversão da lei em ato
individual e concreto – função administrativa) e
Judiciário (aplicação da lei – função judicial).
Governo: é toda atividade exercida pelos
representantes do Poder, ou seja, é a expressão
política de comando, de iniciativa, de fixação de
objetivos do Estado e de manutenção da ordem
jurídica vigente.
Administração Pública: é a atividade concreta do
Estado dirigida a satisfazer as necessidades de
interesse público utilizando prerrogativas de Poder,
ou seja, todo o aparelhamento do Estado
preordenado à realização de seus serviços, visando
à satisfação das necessidades coletivas.
Importante
O federalismo remete-se à palavra foedus, de origem latina, que significa contrato. Esta palavra foi usada para descrever acordos cooperativos entre estados, geralmente para finalidades de defesa.
Aula 2 | Federalismo e descentralização 52
tração direta. Sendo assim, os serviços são prestados
diretamente pelos órgãos do Estado, integrantes de
uma mesma pessoa política, ou seja, União, Estados,
Distrito Federal ou Municípios.
A descentralização administrativa ocorre quando
o Estado (União, Estados, Distrito Federal ou
Municípios) desempenha algumas de suas funções por
intermédio de outras pessoas jurídicas. A
descentralização, portanto, pressupõe a existência de
duas pessoas jurídicas distintas, quais sejam: o Estado
e a entidade que executará o serviço, por ter recebido
do Estado essa atribuição.
Com base nos conceitos desenvolvidos acima,
pergunta-se: O que é mais importante, políticas de
Governo ou políticas de Estado? Por quê?
FEDERALISMO E DESCENTRALIZAÇÃO: CONCEITOS
CONTROVERSOS
Conforme nos ensinam Bobbio, Matteucci e
Pasquino (2004), na cultura política o termo
Federalismo é usado para designar dois objetos
diferentes: enquanto numa primeira acepção designa a
teoria do Estado federal, numa segunda refere-se a
uma visão global da sociedade. O Estado federal é um
estado dotado de características próprias que o
distinguem dos outros tipos de Estado. Já no segundo
modo, trata-se de uma doutrina social de caráter global
comportando uma atitude autônoma para com os
valores e a sociedade.
Para Rodden (2005), o federalismo não é uma
distribuição particular de autoridade entre governos,
mas sim um processo, estruturado por um conjunto de
instituições, por meio do qual a autoridade é distribuída
e redistribuída. O autor assevera, ainda, que no
federalismo para algum subconjunto das decisões ou ati-
Aula 2 | Federalismo e descentralização 53
vidades do governo central, torna-se necessário obter o
consentimento ou a cooperação das unidades
subnacionais, ou seja, a representação dos estados na
elaboração de políticas do governo central faz parte da
essência do federalismo.
Esse mesmo autor define descentralização como
a transferência de autoridade dos governos centrais
para os governos locais, tomando-se como fixa a
autoridade total dos governos sobre a sociedade e a
economia. O autor afirma que a essência da
descentralização reside no fato de que ela permite
maior poder discricionário para os governos locais.
Já a clássica definição de Elazar (1987) trata o
federalismo como uma parceria, estabelecida e
regulada por um pacto, cujas conexões internas
refletem um tipo especial de divisão de poder entre os
parceiros, baseada no reconhecimento mútuo da
integridade de cada um e no esforço de favorecer uma
unidade especial entre eles. Embora o federalismo
restrinja o poder da maioria, consubstanciado na esfera
nacional, precisa, igualmente, responder à questão da
interdependência entre os níveis de governo.
Se extrapolarmos para uma visão sob o ponto
de vista da ciência da Administração, poderíamos dizer
que a interdependência federativa não pode ser
alcançada pela mera ação impositiva e piramidal de um
governo central, pois a federação supõe uma estrutura
mais matricial, sustentada por uma soberania
compartilhada. Embora as esferas superiores de poder
estabeleçam relações hierárquicas frente às demais,
seja em termos legais, seja em virtude do auxílio e do
financiamento às outras unidades governamentais, o
governo federal tem prerrogativas específicas para
manter o equilíbrio federativo e os governos
intermediários igualmente detêm forte grau de
autoridade sobre as instâncias locais. A singularidade do
Importante
Os esforços para definir a descentralização concentraram-se principalmente na autoridade fiscal e, em menor grau, na autoridade política e da gestão de políticas.
Aula 2 | Federalismo e descentralização 54
modelo federal está na maior horizontalidade entre os
entes: os processos de barganha dos pactuantes
subnacionais afetam decisivamente as relações
verticais em um sistema federal. Assim sendo, no
federalismo o processo decisório é compartilhado.
Antes de iniciarmos os conceitos de
descentralização, são necessárias algumas observações
pertinentes. Em primeiro lugar, é necessário trazer à
baila o conceito de centralização. Se há alguma
verdade que os conceitos de centralização e
descentralização apresentam distintos ordenamentos, é
também verossímil que só se encontram em sua
totalidade apenas na teoria, ainda mais, se comparados
entre si. Se a descentralização total nos conduz a
romper com a própria noção de Estado, também é
utópica uma centralização total no Estado moderno,
caracterizado por uma grande quantidade e
complexidade de finalidades e funções. Não existe
sistema político-administrativo que seja exclusivamente
orientado para uma ou outra parte.
Segundo Bobbio, Matteucci e Pasquino (2004),
centralização é a redução ao mínimo indispensável da
quantidade de poderes das entidades locais e dos
órgãos periféricos, a fim de que possam ser
considerados como entidades subjetivas de
administração. Já a descentralização é quando os
órgãos centrais do Estado possuem o mínimo de poder
indispensável para desenvolver as próprias atividades.
Esses autores conectam o federalismo e a
descentralização por meio do conceito de
descentralização política. Para eles, a descentralização
política distingue-se da descentralização administrativa
não apenas pelo tipo diferente de funções exercidas,
mas também pelo que se caracteriza o seu fundamento.
A descentralização política expressa uma idéia de direito
autônomo, enquanto que a descentralização administrativa
Aula 2 | Federalismo e descentralização 55
conceitua a derivação dos poderes administrativos, do
aparelho político-administrativo do Estado.
Para os autores, a descentralização política não
coincide com o federalismo: um Estado federal é,
certamente, politicamente descentralizado, mas temos
estados politicamente descentralizados que não são
federais. Somente quando a descentralização assume
os caracteres da descentralização política pode-se falar
de federalismo ou, em um âmbito menor, de uma real
autonomia política das entidades territoriais.
Podemos inferir, assim, que o federalismo pode
ou não ser identificado à descentralização política. Em
sentido amplo, a forma federativa implica por si só uma
idéia de descentralização na ótica interna do Estado,
uma vez que se prevê autonomia jurídica para as
unidades da federação. Assim, o mero aumento do
número de unidades federativas (exemplo: criação de
novos municípios), por assim dizer, é uma forma de
“descentralização política”.
Contudo, para Affonso (1995), identificar
“federalismo” com “descentralização” é uma inversão
conceitual que privilegia apenas uma parte dos atores
envolvidos no pacto federativo: Estados e municípios.
Significa desprezar a dimensão associativa que o
federalismo pressupõe. Deve-se considerar que existem
mecanismos para descentralizar a gestão em países
unitários, assim como centralizá-la em federações.
Federalismo: arranjo institucional que permite lidar
com maior diversidade e heterogeneidade
preservando a unidade nacional, comportando
conteúdo e fenômenos sociais e políticos.
Descentralização: é a transferência de autoridade
e responsabilidade, no que diz respeito a funções
públicas, do governo central para os governos locais
ou intermediários, para organizações
governamentais semi-independentes e/ou para o
setor privado.
Importante
Muito raramente os
governos centrais cedem autonomia plena para aos governos subnacionais. Na maioria das situações, a descentralização envolve um movimento de uma situação de completo controle do governo central para a de um envolvimento de conjunto entre o centro e uma ou mais unidades subnacionais.
Aula 2 | Federalismo e descentralização 56
Com base nos conceitos acima, cite vantagens e
desvantagens da centralização e da descentralização.
OS DIFERENTES TIPOS DE DESCENTRALIZAÇÃO
É importante destacar que a visão sobre o que é
descentralização mudou ao longo do tempo, e mesmo
no momento corrente registram-se diferentes
definições em torno do tema. “Descentralização”,
“desconcentração”, “delegação”, “transferência de
atribuições” são alguns dos verbetes encontrados para
descrever processos que ocorrem neste campo de
fenômenos. O termo “descentralização” pode vir
acompanhado de adjetivos que alteram sua
significação: “descentralização política”,
“descentralização administrativa”, “descentralização
fiscal”, “descentralização funcional” e “descentralização
territorial” foram algumas das expressões encontradas.
Para D’arcy e Alcazar (1986), é diferenciada a
descentralização administrativa da descentralização
política. A descentralização administrativa se verificaria
quando a gestão é transferida, mas a capacidade de
legislar sobre o serviço ainda pertence às instâncias
superiores. Neste caso, a descentralização se
assemelha à desconcentração ou à delegação. Segundo
os mesmos autores, a descentralização política
ocorreria quando as jurisdições locais, além de serem
responsáveis pela prática concreta dos serviços,
possuem autonomia de decisão e planejamento.
Existem na literatura a respeito do tema
classificações distintas para o grau de descentralização,
decorrentes de diferentes critérios utilizados. A
classificação de D’arcy e Alcazar usa como critério o
grau de poder decisório, e em ordem crescente deste
grau apresenta a delegação, a desconcentração e a
descentralização. A delegação e a desconcentração
seriam graus de descentralização administrativa, com me-
Aula 2 | Federalismo e descentralização 57
nor poder decisório, enquanto a descentralização, com
nível máximo de poder decisório, é sinônimo de
descentralização política.
Em Borja et al (1986), o critério utilizado foi a
participação da população local no processo decisório.
Nesta classificação, os três níveis apontados em ordem
crescente da participação da população local foram:
desconcentração, descentralização funcional e
descentralização territorial. Esta classificação sublinha a
importância da esfera local, privilegiando a menor
subdivisão do Estado federativo, o município, como o
espaço da participação popular.
No contexto do presente trabalho, descentralizar
implica necessariamente uma redistribuição de poder,
e, portanto, uma multiplicação dos núcleos de poder
político. Uma conseqüência seria a descentralização da
arrecadação fiscal, ou descentralização fiscal, para dar
maior autonomia às unidades federativas subnacionais.
Sua adoção só se justificaria à medida que se
alcançasse uma oferta mais equânime de serviços
públicos e uma melhor distribuição de renda. Seria o
modelo racional ou funcional de transição de um
sistema centralizado para descentralizado, pautado nos
princípios citados por Sato (1993, p.14):
Ser flexível e não obedecer a um padrão
rígido, de tal forma a levar em conta
diferentes realidades regionais e locais;
Ser gradual, pois nem todos os governos
locais estão aptos a receber todas as funções
ao mesmo tempo;
Ser progressivo em termos de funções e
cargos, conforme a capacitação da entidade
executora;
Dica de leitura
SOUZA, Celina. Federalismo e Descentralização na Constituinte de 1988: Processo Decisório, Conflitos e Alianças. Revista de Ciências Sociais, Rio de Janeiro, V. 44, nº 3, 2001, pp. 513 a 560.
Aula 2 | Federalismo e descentralização 58
Ser transparente de tal modo que todos,
executantes e beneficiários, tenham acesso
às informações sobre as decisões de alocação
de recursos e responsabilidades;
Admitir controle social, isto é, criar
mecanismos efetivos e institucionalizadores
de controle da ação pública por parte da
população.
Para os defensores do liberalismo político, a
descentralização representa um instrumento de
proteção das liberdades individuais contra as ameaças
de um Estado necessariamente invasivo e centralizador.
Dessa forma, processos como a privatização de
empresas estatais, a transferência de responsabilidade
da prestação de serviços públicos do Estado para o
setor privado, as políticas de incentivo das ONG’s, entre
outros, são considerados processos de descentralização
do Estado, capazes de gerar comportamentos com
maior capacidade de iniciativa e maior adequação às
demandas da sociedade.
Diferentemente para Borja et al (1986), a
descentralização é uma condição necessária, mas não
suficiente para a maior democratização das relações
políticas. Para que houvesse uma maior participação
das classes populares no processo decisório, seria
preciso, antes, a descentralização da gestão de políticas
públicas. Mas nem sempre a descentralização implicaria
diretamente a maior participação popular, pois essa
dependeria de outros fatores como as especificidades
históricas e as relações entre população e burocracia.
De acordo com Sato (1993, p.14), considera-se
a descentralização como um “instrumento de
reestruturação do poder, aproximando os problemas a
instituições de nível intermediário e local e transferindo-
lhes a capacidade de tomar decisões, dado que não há des
Aula 2 | Federalismo e descentralização 59
centralização efetiva sem capacidade normativa a cada
nível”. À capacidade normativa soma-se a capacidade
de custear as políticas previstas, o que pode ser feito
através do direcionamento de arrecadação própria ou
pela dotação de fundos alimentados por transferências
de outras instâncias governamentais.
A noção de descentralização, quando focada no
município, tem como argumento central e legitimador a
proximidade entre o governo e os cidadãos, que torna
possível estabelecer uma relação direta e imediata da
organização representativa com o território e a
população ao mesmo tempo em que a esfera local está
muito mais sujeita ao controle público do que a federal
e a estadual. O município, ente federativo que
representa a escala local, passou a ser encarado como
aquele no qual efetivaria a participação popular na
gestão de políticas públicas.
Assim sendo, podemos condensar os conceitos
acima citados:
A descentralização fiscal (também comumente
chamada de descentralização dos gastos) refere-se à
distribuição das despesas e receitas entre os níveis de
governo. Essa descentralização importa na realização
da maior parte do gasto público em níveis regionais e
locais. Há que se observar as fontes de financiamento
da descentralização do gasto, ou seja, se ela provém de
transferências intragovernamentais, receitas
compartilhadas com o centro, de acordo com
pressupostos pré-fixados (por exemplo, leis tributárias,
fiscais ou imposições constitucionais) ou da
arrecadação de receitas próprias, tais como impostos
ou tarifas pagas por usuários.
A descentralização política refere-se a uma
estratégia para redistribuição do poder político do
Estado, do nível central para os níveis periféricos. Baseia-
Aula 2 | Federalismo e descentralização 60
se, assim, na concepção de que a descentralização
afeta as relações de poder e bens entre diferentes
grupos na sociedade. Ela é justificada como estratégia
para democratização do poder por meio da ampliação
dos níveis de participação cidadã e da multiplicação de
estruturas de poder, com vistas à eficiência da gestão
pública. Observa-se que as autoridades locais eleitas
por voto popular têm maior grau de autonomia na
gestão das políticas do que as autoridades nomeadas.
A descentralização de políticas públicas refere-se
à transferência da gestão de serviços sociais (como
saúde, educação, habitação) do Governo Federal para
os estados e municípios. Para se realizar de forma
includente, deve observar os seguintes requisitos: a) a
efetivação do processo de descentralização das políticas
sociais devem seguir os reflexos da capacidade de
indução dos entes federativos (que controlam a política
em um determinado momento) e da aceitação por
parte destes entes (estados e municípios) que passarão
a ser o gestor de tal política; b) a capacidade de
indução de uma política está associada à transferência
de recursos financeiros, do ente federal para os entes
subnacionais, que tenham grau de dependência maior e
baixa capacidade de arrecadação, incorporação
tecnológica e que não contem com profissionais
qualificados; c) o problema de êxito de uma política
depende, também, da capacidade administrativa e de
gestão dos municípios e dos estados envolvidos.
Outros conceitos importantes são listados a
seguir:
Outorga: é um tipo de serviço descentralizado,
quando o Estado cria uma entidade e a ela transfere,
por Lei, determinado serviço público ou de utilidade
pública caracterizado pela sua definitividade (o prazo é
indeterminado). Exemplos: Autarquias (INSS, CVM,
DNER, CFA, OAB), Empresas Públicas (CEDAE, CEF,
SERPRO), Sociedades de Economia Mista
(PETROBRAS, Banco do Brasil) e Fundações Públicas (FUNAI, FNS).
Importante
Na dimensão política, a descentralização é uma estratégia para redistribuição do poder político do Estado, do nível central para os níveis periféricos.
Aula 2 | Federalismo e descentralização 61
Faça um paralelo entre os conceitos aqui
aludidos e os conceitos de centralização e
descentralização adotados na ciência da Administração
(lembre-se dos conceitos de O & M).
O CONTEXTO BRASILEIRO
Diferentemente de muitas federações, a
brasileira é um sistema de três níveis (triplo
federalismo) porque incorporou os municípios,
juntamente com os Estados, como partes integrantes
da federação, refletindo uma longa tradição de
autonomia municipal e de escasso controle dos estados
sobre as questões locais. Os três níveis de governo têm
seus próprios poderes legislativos e os níveis Federal e
estadual têm seus próprios poderes judiciários. Os
Estados são representados no Senado federal, mas não
no Executivo, embora informalmente se mantenha a
tradição de assegurar a representação dos interesses
de vários estados no poder Executivo federal por meio
da indicação para cargos, os quais combinam, em
geral, filiação partidária com os interesses das
lideranças estaduais que integram a coalizão de apoio
ao poder Executivo federal.
Delegação: é um tipo de serviço descentralizado,
quando o Estado transfere, por contrato (concessão)
ou ato unilateral (permissão ou autorização),
unicamente a execução do serviço, para que o
delegado o preste ao público em seu nome e por sua
conta e risco, nas condições regulamentares e sob
controle estatal caracterizado pela sua
transitoriedade (o prazo é certo e, ao seu término,
retorna ao delegante). Exemplos: concessionários de
energia elétrica, de serviços de telecomunicações.
Desconcentração: é todo o serviço que a
Administração executa centralizadamente, mas o
distribui entre os vários órgãos da mesma entidade,
para facilitar sua realização e obtenção pelos
usuários. A desconcentração é uma técnica
administrativa de simplificação e aceleração do
serviço dentro da mesma entidade, diversamente da
descentralização, que é uma técnica de
especialização, consistente na retirada do serviço
dentro de uma entidade e transferência a outra para
que o execute com mais perfeição e autonomia.
Aula 2 | Federalismo e descentralização 62
A visão mais comum sobre a federação brasileira
evidencia-se na expressão empregada por Golbery do
Couto e Silva, “sístoles e diástoles” descrevendo os
sucessivos ciclos de centralização e descentralização,
explicados pelas variações do regime político brasileiro.
Assim, a história federativa brasileira foi
marcada por sérios desequilíbrios entre os níveis de
governo. No período inicial, na República Velha,
predominou um modelo centrífugo, com os estados
tendo ampla autonomia, pouca cooperação entre si e
um governo federal bastante fraco. Nos anos Vargas, o
Estado nacional fortaleceu-se, mas os governos
estaduais, particularmente no Estado Novo, perderam
autonomia. O interregno 1946-1964 foi o primeiro
momento de maior equilíbrio em nossa federação, tanto
do ponto de vista da relação entre as esferas do poder
como da prática democrática. Mas o golpe militar
acabou com esse padrão e por cerca de 20 anos
manteve-se um modelo autoritário com grande
centralização política, administrativa e financeira. A
redemocratização do país marcou um novo momento
no federalismo. As elites regionais, particularmente os
governadores, foram fundamentais para o desfecho da
transição democrática. Além disso, lideranças de
discursos municipalistas associavam o tema da
descentralização à democracia e também participaram
ativamente na formulação de diversos pontos da
Constituição de 1988.
Desde a promulgação da Constituição de 1988,
outorgar o rótulo de centralizado ou descentralizado ao
federalismo brasileiro parece não dar conta da sua
atual complexidade. A federação tem sido marcada por
políticas públicas federais que se impõem às instâncias
subnacionais, mas que são aprovadas pelo Congresso
Nacional e por limitações na capacidade de legislar
sobre políticas próprias. Além do mais, poucas
competências constitucionais exclusivas são alocadas aos
Dica do
professor
A revisão histórica destes dados é muito importante
para compreensão do momento atual. Leia com atenção e tire suas dúvidas quando necessário.
Aula 2 | Federalismo e descentralização 63
estados e municípios, como também ocorre em outros
países em desenvolvimento, tais como o México e a
África do Sul. Por outro lado, estados e municípios
possuem autonomia administrativa considerável,
responsabilidades pela implementação de políticas
aprovadas na esfera federal, inclusive muitas por
emendas constitucionais, e uma parcela dos recursos
públicos poucas vezes concedida pelas constituições
anteriores, em particular para os municípios.
Tomando-se como base a Constituição Federal
de 1988, procure o(s) artigo(s) que trata(m) sobre as
competências concorrentes nas esferas de governo
(federal, estadual e municipal), descrevendo os
serviços e as atividades de competências partilhadas.
Efetividade e accountability: desafios
gerenciais para o administrador público
Para o completo entendimento dos termos
efetividade e accountability, se faz mister um breve
panorama sobre a Reforma Gerencial da Administração
Pública Brasileira1, aqui chamada de Administração
Pública Gerencial. A Administração Pública Gerencial é
um tema recorrente no Brasil desde os anos 90.
Bresser Pereira (1997 apud PETRUCCI e SCHWARZ,
1999, ps. 17-62) a descreve como o anseio da
sociedade brasileira pela existência no país de um
serviço público moderno, profissional e eficiente,
voltado para o atendimento das necessidades dos
cidadãos e baseada na ampla delegação de autoridade
e na cobrança a posteriori de resultados.
De acordo com Bresser Pereira (2002), a reforma
gerencial de 1995 adotou uma abordagem gerencial da ges
1 Para um estudo mais detalhado sobre Reforma Gerencial da Administração Pública, ver Abrucio (2003),
Bresser-Pereira (2005, 2003a, 2003b, 2002, 1998, 1996), Martins Filho (1996), Osborne e Gaebler
(1997), Plowden (1984), Petrucci e Schwarz (1999), Przeworski (2003) e Souza (1991).
Aula 2 | Federalismo e descentralização 64
tão pública e uma abordagem social-democrática e
social-liberal do papel do Estado.
Segundo esse autor:
A reforma é gerencial porque extrai a
inspiração da gestão de empresas
privadas, e porque adota a promoção
de autonomia e accountability das
agências públicas como estratégia
básica para atingir mais eficiência e
qualidade. É democrática, porque
pressupõe a governança democrática,
faz do controle social pela sociedade
civil uma forma principal de
accountability política, e requer
transparência das agências públicas. É
social-democrática, porque afirma o
papel do Estado de garantir a proteção
eficaz dos direitos sociais. É social-
liberal, porque acredita no mercado
como um excelente, mas imperfeito,
agente de alocação de recursos, e vê a
terceirização de serviços e a
competição controlada como
excelentes ferramentas de
accountability.
(Bresser Pereira, 2002, p. 20)
Embora a reforma gerencial seja um processo
em andamento no Brasil, há cada vez mais um cenário
emergente para a melhora contínua da qualidade na
prestação dos serviços públicos e na consciência da
natureza e do uso dos recursos públicos (gasto do
dinheiro público obtendo dele o melhor resultado),
visando a atender aos requerimentos da sociedade.
Assim, emergem os conceitos de efetividade e
accountability na medida em que cabe aos
administradores públicos a responsabilidade sobre suas
ações. Diante desse cenário, accountability e
efetividade das instituições estatais são
imprescindíveis, não só para o fortalecimento da
democracia, como também, para a plena legitimização
do governo (e de seus administradores públicos)
perante a sociedade.
Dica da
professora
Embora todos os supostos benefícios da descentralização suponham ganhos em accountability, muito pouco se sabe sobre os vínculos entre os tipos de descentralização fiscal e de políticas e a capacidade dos eleitores de responsabilizar as autoridades locais por aquilo que fazem.
Aula 2 | Federalismo e descentralização 65
A efetividade vai além da eficiência – aqui
traduzida como a maximização da relação
custo/benefício – e da eficácia – expressão da idéia de
resultados efetivos. Efetividade significa que não basta
que os serviços oferecidos sejam menos onerosos:
além disso, eles devem ter eficácia e produzir os
resultados pretendidos com a mais elevada qualidade.
Pode-se, assim, definir efetividade como uma medida
qualitativa de produtos e serviços, ou seja, a condição
da existência de um produto ou serviço deve ser
medida em função do seu poder de satisfação das
necessidades e desejos da sociedade. Refere-se, assim,
à relação existente entre o cumprimento dos objetivos
e finalidades de uma organização e a sua produção.
Accountability é uma palavra do inglês que não
tem tradução exata para o nosso vernáculo.
Accountability significa que cada agente da
administração pública deve estar pronto a prestar
contas pelos resultados dos seus atos e decisões na
gestão da res publica, ou seja, são responsabilizáveis.
Segundo Campos (1990), accountability trata da
relação da burocracia e das elites políticas com a
sociedade e o controle que esta deve exercer sobre os
administradores públicos. Essa autora, na sua
investigação sobre o significado desse conceito, conclui
que accountability governamental tende a acompanhar
o avanço de valores democráticos, tais como igualdade,
dignidade humana, participação e representatividade.
Já Branco (2000 apud MEDEIROS e PEREIRA, 2003, p.
66) esclarece que “o conceito se traduz, portanto, pela
responsabilidade do agente tanto pela tomada de
decisões como por sua implementação, pela obrigação
de prestar contas tanto por ações como por omissões.”
Portanto, accountability é um termo abrangente,
abarcando idéias de transparência na condução de ações,
efetivas prestações de contas na utilização de recursos
públicos e responsabilização dos gestores públicos.
Aula 2 | Federalismo e descentralização 66
É um processo de prestação de contas e
responsabilização possibilitando maior perspicuidade,
tornando os gestores mais responsáveis perante a
sociedade, ou seja, é o dever do gestor de prestar
contas dos resultados de sua atuação.
Na medida em que a Administração é acessível à
sociedade, esta tem (ou deveria ter) condições de
acompanhar o que se passa, identificar o mau uso dos
recursos públicos e cobrar os resultados que são
esperados naquela. Será por meio da accountability que
a questão do desempenho, da produção de resultados
pelo aparato estatal será discutida. Por meio da
avaliação dos resultados dos serviços públicos, medidos
pela sua efetividade, dever-se-ia garantir a salvaguarda
dos legítimos direitos dos cidadãos, assim como da
satisfação das suas necessidades e expectativas.
Qual o papel da imprensa brasileira como meio
de favorecer a accountability no Brasil? Cite alguns
exemplos recentemente abordados na imprensa falada
ou escrita.
Accountability e a Lei de Responsabilidade
Fiscal (LRF): instrumentos contra a
corrupção
A Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de
2000, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal
(LRF) vem estabelecer um amplo conjunto de novas
regras que devem ser cumpridas pelos administradores
públicos de todos os entes da Federação, das três
esferas de governo, atingindo, além do Executivo, o
Legislativo, o Judiciário e o Ministério Público e traz à
administração pública brasileira o conceito de
accountability. Para a OCDE (2002), accountability é a
“obrigação de demonstrar que o trabalho foi conduzido
de acordo com regras e normas acordadas, ou de declarar
Importante
O objetivo da LRF é fazer com que o governo brasileiro tente evitar que prefeitos e governadores endividem as cidades e os estados mais do que conseguem arrecadar em impostos. Obrigando que as finanças sejam apresentadas detalhadamente ao Tribunal de Contas (da União, do Estado ou do Município).
Aula 2 | Federalismo e descentralização 67
de maneira precisa e imparcial os resultados obtidos
em função do mandato obtido e/ou planos
encomendados. Isto pode exigir uma demonstração
cuidadosa, que possa ser utilizada judicialmente, de
que o trabalho foi executado de acordo com o
contrato”.
Accountability refere-se às obrigações das partes
de agir em conformidade com as responsabilidades,
funções e expectativas de resultados claramente
definidas, principalmente com respeito ao uso prudente
dos recursos. Para os avaliadores, denota a
responsabilidade de proporcionar informes de
andamento e avaliações de resultados precisos,
imparciais e críveis. Já para os administradores e
executivos do setor público, significa prestar contas
ante os contribuintes e/ou cidadãos.
Dubnick (2005) afirma que, com auxílio e
intensificação da accountability, haverá maior
transparência e abertura em um mundo ameaçado por
forças poderosas da hierarquia e da burocratização no
setor público; arenas imparciais onde abusos de
autoridade podem ser desafiados e julgados; pressão e
supervisão irão promover o comportamento adequado
por parte dos agentes públicos e a melhoria na
qualidade dos serviços prestados pelo governo. Seu
ponto de vista é de que as aplicações modernas de
accountability trazem promessas de democracia
ampliada, maior justiça, comportamento mais ético e
melhor performance governamental.
Para o autor, accountability e responsabilidade
são relações sociais e apresentam características do
binômio principal-agente, no qual o primeiro delega
tarefas ao segundo, que presta contas de suas
atividades na consecução de tais tarefas. Accountability
representa essa explicação do cumprimento de tarefas, cu
Aula 2 | Federalismo e descentralização 68
ja expectativa é a eficiência, a eficácia e a efetividade.
Já a responsabilidade representa um código de conduta
moral aceito em uma determinada comunidade, cuja
expectativa corresponde a valores normativos morais.
Dubnick identificou uma lacuna entre accountability e
responsabilidade, se a tomada de decisão da
administração pública é baseada na “obediência
contratual” ou na “razão moral”. Ele sugere uma
análise detalhada para identificar como o julgamento
moral é afetado nas decisões do administrador público
e na sua conduta, como e quando esses critérios
normativos mudam, em que extensão as demandas e
práticas governamentais e os problemas políticos
alteram tais critérios e como os servidores públicos
internalizam, ou não, normas e obrigações.
Para Moore (2002, p. 427),
Às vezes a difícil questão moral a ser
decidida na adoção de uma estratégia
particular se concentra não na
substância e nas ações e sim na
política e na accountability. O
problema é quão agressivamente, e
em benefício de quais valores, os
gerentes públicos devem
comprometer-se em atender aos seus
ambientes políticos.
Romzek e Dubnick (1987) relatam os quatro
tipos de sistemas operacionais de accountability: o
burocrático/hierárquico, o legal, o profissional e o
político, que variam de acordo com a fonte de
expectativa, o controle do comportamento
organizacional de atores e o grau de controle exercido.
No sistema de accountability
burocrático/hierárquico, as expectativas relevantes são
aquelas dos supervisores e do topo da organização.
Obediência aos supervisores é um requisito básico,
regras e procedimentos são explícitos dentro da
organização e baseados na racionalidade e na eficiência.
A estrutura hierárquica da burocracia governamental resul
Aula 2 | Federalismo e descentralização 69
ta numa cadeia, também hierárquica, de accountability.
No sistema de accountability legal, as expectativas
relevantes são aquelas explicitadas na Constituição, na
lei, em termos e condições contratuais, normalmente
externos às organizações. No sistema de accountability
profissional, as expectativas relevantes são aquelas de
grupos profissionais, em que o desempenho do
indivíduo deve obedecer a padrões daquela profissão ou
classe. No sistema de accountability político, as
expectativas relevantes são expressas por acionistas ou
outros grupos de interesse. A diversidade e a
complexidade de interesses e valores entre os grupos
impõem maior discernimento para selecionar
alternativas de ação.
No Brasil, desde a Constituição de 1988, existem
os conselhos, as audiências e as consultas públicas, que
são mecanismos de responsabilização política. Com o
advento da privatização de diversas empresas estatais
e de concessionárias, as agências reguladoras vêm
fazendo o papel de principal para com essas empresas-
agentes.
A LRF é a mais importante ferramenta a serviço
da accountability no Brasil. Ela harmoniza e consolida
muitos dos objetivos do processo de mudança do
regime fiscal empreendido nos últimos anos no país. A
lei desenha um sistema integrado aos três níveis de
governo, individualizando responsabilidades de cada
poder e de seus titulares no exercício da administração
pública, tanto direta como indireta. O desenho inclui
mecanismos implícitos de disciplina e implementação
das medidas de transparência da gestão fiscal e de
atendimento aos dispositivos de responsabilização. É
conseqüência de um longo processo de evolução das
instituições do país, que gerou na sociedade a
percepção de que o governante não deve gastar mais
do que arrecada e deve administrar de forma
responsável os escassos recursos públicos. A LRF traduz
:: Accountability:
É um termo da língua inglesa, sem tradução exata para o português, que remete à obrigação de membros de um órgão administrativo ou representativo de prestar contas a instâncias controladoras ou a seus representados. Outro termo usado numa possível versão portuguesa é
responsabilização. Fonte: Wikipédia
Aula 2 | Federalismo e descentralização 70
para a realidade brasileira um sistema múltiplo de
accountability: burocrático/hierárquico, legal e político.
O planejamento é o alicerce da LRF, que ainda
estabelece regras, limites e diversos mecanismos de
correção de desvios, com trajetórias, prazos e formas
de adequação. A lei estabeleceu limites máximos, por
poder, para as despesas de pessoal. No que tange ao
endividamento, determina limites que os estados e os
municípios podem apresentar. Além de proibir o
financiamento dos municípios e dos estados junto ao
Banco Central, a LRF proíbe empréstimos da União e
dos estados aos municípios. Os governos também ficam
impedidos de levantar recursos por intermédio das
entidades por eles controladas e de antecipar receitas
em relação a fato gerador não ocorrido. A lei também
proíbe ou coíbe diversos abusos na administração
financeira e patrimonial, à concessão de garantias e à
inscrição em restos a pagar, elementos que estiveram
na raiz da crise do setor público nas últimas décadas.
Em todo o texto da LRF, as regras aparecem
conjugadas a algum tipo de relatório, demonstrativo ou
audiência pública. A lei também contém uma série de
dispositivos que tratam da escrituração, da
consolidação e da prestação de contas. Tornou-se
obrigatória a constituição de um sistema de controle
interno para identificar desvios e indicar correções de
rumo.
Assim, pode-se dizer que a LRF cria um sistema
de controle institucional múltiplo, permitindo que todos
os poderes estejam sujeitos igualmente ao
cumprimento de regras e à fiscalização. Há punições
institucionais que incluem suspensão de transferências
voluntárias, de operações de crédito e de garantias, e
punições pessoais, como perda de cargo, inabilitação
para exercício de função pública, prisão e multa.
Aula 2 | Federalismo e descentralização 71
Os mecanismos implícitos de sanção parecem
mais eficientes porque vinculam a falta ou
inadimplência diretamente a sanções no próprio
decorrer do processo. Já as sanções explícitas
(penalidades) sempre dependem de iniciativa adicional
pela sociedade ou por seus representantes em forma de
recurso à autoridade coercitiva. A maior parte das
sanções contidas na lei, por implícitas, são automáticas,
a exemplo da proibição de iniciativas ou recepção de
benefícios da parte de outro gestor, da continuidade de
iniciativas de gastos e investimento, obtenção de
crédito e garantia.
A instância de punição é explícita e integrada a
outras leis, entre elas a Lei Nº 2.848/1940 (Código
Penal), alterada pela Lei Nº 10.028/2000 para incluir
penalidades relativas aos crimes contra as finanças
públicas. Outras penalidades estão previstas na Lei Nº
9.801/1999, que dispõe sobre as normas gerais para
perda de cargo público por excesso de despesa e pela
Lei Nº 1.079/1950 (crime de responsabilidade), que
implica perda do cargo e cassação dos direitos políticos.
Já o Decreto-Lei Nº 201/67 dispõe sobre
responsabilidades dos Prefeitos e Vereadores, e a Lei
Nº 8.429/92, sobre enriquecimento ilícito no exercício
de cargos públicos e outras infrações administrativas.
Os acréscimos de penalidades são todos referidos ao
descumprimento dos dispositivos da LRF.
A LRF resgatou o orçamento público como peça
de planejamento e controle. Os três poderes, o
Ministério Público e os Tribunais de Contas passaram a
publicar, com periodicidade quadrimestral e anual,
demonstrativos fiscais indicando o volume de gastos
com pessoal, além das despesas inscritas em restos a
pagar. Além disso, a lei obriga aos poderes,
indistintamente, a observação de limites próprios para
gastos com pessoal. Tal medida faz com que o esforço de
Quer
saber mais?
Existem dois tipos de punições para o não cumprimento das regras estabelecidas na Lei de Responsabilidade Fiscal: as punições fiscais, que correspondem ao impedimento do ente para o recebimento de transferências voluntárias, a contratação de operações de crédito e a obtenção de garantias para a sua contratação; e, as sanções penais, que envolvem o pagamento de multa com recursos próprios, a inabilitação para o exercício da função pública por um período de até 5 anos, a perda do cargo público e a cassação de mandato, e, finalmente a prisão.
Aula 2 | Federalismo e descentralização 72
ajuste fiscal não fique concentrado apenas no Poder
Executivo. Os chefes dos demais poderes estão
também sujeitos a sanções pessoais.
Outra mudança importante refere-se à relação
dos poderes durante a negociação dos projetos das leis
orçamentárias. A Constituição Federal de 1988
aumentou a participação do Legislativo no processo
orçamentário a partir da instituição do PPA e da LDO.
No que tange ao processo orçamentário, a LRF veio
somar-se à nova metodologia que integra planos e
orçamentos, conferindo às três peças – PPA, LDO e
Orçamento – um caráter integrado nos três níveis de
governo. Nesse sentido, institucionaliza o regime de
metas fiscais, fazendo com que o orçamento seja
elaborado para cumprir as metas físicas do PPA e as
metas fiscais da LDO. A nova metodologia do PPA, que
integra planejamento e orçamento, insere-se nesse
contexto. Antes mesmo da LRF, havia grande
preocupação com a ênfase excessiva dada ao
orçamento e com o fato de o PPA apresentar objetivos
e diretrizes gerais, não quantificados e difíceis de
acompanhar e controlar. Agora, o importante é
acompanhar o produto final gerado pelo gasto público
relativamente ao seu custo.
Na elaboração da LDO, a LRF inovou, ao
introduzir o Anexo de Metas Fiscais para três anos,
contendo metas para receita, despesa, resultados
primário e nominal e dívida pública. Com a adoção do
regime de metas, o resultado primário passou a ser o
compromisso em torno do qual a política fiscal se
estrutura, tendo em vista o objetivo de estabilizar a
dívida pública. O estabelecimento de metas fiscais é
acompanhado de medidas que permitem uma avaliação
qualitativa. Além de avaliar a execução das metas do
ano anterior, deve-se fazer na LDO uma avaliação da
situação financeira e atuarial da previdência e de todos
os fundos públicos; um anexo que mostre a origem e a apli
Aula 2 | Federalismo e descentralização 73
cação dos recursos de privatização, tendo em vista que
a LRF proíbe a utilização de recursos de privatização
para financiar despesas correntes, exceto quando
destinadas a formar fundos para a previdência; um
Anexo de Riscos Fiscais, que identifique quais são os
passivos contingentes e outros riscos que corre a
gestão pública. O passo seguinte é a elaboração do
orçamento, que deve detalhar as despesas e as fontes
de receita que as financiam.
Um fator que historicamente dificultou o ajuste
das contas públicas foi o irrealismo do orçamento, tanto
no Executivo como no Legislativo. Assim, se o
orçamento for mal dimensionado, mais tarde, o
cumprimento das metas tornar-se-á inviável. Exige-se,
sobretudo, a adoção de práticas de gestão fiscal
transparente, de modo que o cidadão contribuinte e
eleitor possa exercer o controle social já no processo
orçamentário. Nesse sentido, a LRF exige que se
divulguem demonstrativos sobre renúncia de receitas e
criação de despesas de caráter continuado. A execução
orçamentária e financeira integra o processo
orçamentário como forma de acompanhamento
gerencial dos resultados fiscais pretendidos. A LRF
permite o acompanhamento das metas na execução
financeira, obrigando a publicação das metas de
arrecadação bimestrais e da programação financeira
mensal para o exercício. A lei, também, impõe o
realismo orçamentário durante a execução financeira,
porque sempre que a execução orçamentária e
financeira projetada para o exercício indicar que as
metas não serão cumpridas, devem ser realizados
cortes nos gastos.
Essa perspectiva de accountability introduzida
no Brasil há pouco mais de seis anos, calcada no tripé
prestação de contas, transparência e responsabilização,
pode vir a contribuir para com a efetividade das
instituições estatais. O ponto a que chegamos no Brasil não
Dica do
professor
Acompanhar a política fiscal do governo é muito importante para compreensão desta matéria. Os jornais freqüentemente apresentam dados que revelam as mudanças governamentais. Além disto, existem os sites dos próprios ministérios e
secretarias.
Aula 2 | Federalismo e descentralização 74
estará mais relacionado tão somente à questão da
eficiência e do equilíbrio fiscal, uma vez que o conceito
efetividade ora em voga é afeto aos impactos que os
programas públicos podem trazer em benefício da
população.
Alguns Tribunais de Contas do país têm seguido
as trilhas de entidades de fiscalização superior de
países mais desenvolvidos, promovendo as chamadas
auditorias de natureza operacional previstas na
Constituição Federal que, na realidade, são auditorias
de programas, avaliando a efetividade de uma série de
políticas públicas adotadas no âmbito da União, estados
e municípios. A série de recomendações propostas, se
não implementada, pode resultar numa
responsabilização política do agente, dada sua ampla
divulgação junto a formadores de opinião e nos meios
de comunicação de massa.
A accountability poderá trazer maior efetividade
às ações do Estado como um todo e descolar a
atividade política das práticas que Edson Nunes alcunha
de gramáticas aos quatro padrões institucionalizados de
relações entre sociedade e Estado no Brasil, criando
uma nova mistura das mesmas que se traduzam em
benefícios para a sociedade.
A primeira gramática política seria o secular
clientelismo, aí incluídos o patrimonialismo e o
fisiologismo. Segundo o autor (NUNES: 2003, ps. 32-
33):
O clientelismo repousa num conjunto
de redes personalistas que se
estendem aos partidos políticos,
burocracias e cliques. Estas redes
envolvem uma pirâmide de relações
que atravessa a sociedade de alto a
baixo. As elites políticas nacionais
contam com uma complexa rede de
corretagem política que vai dos altos
escalões até as localidades.
[...]
Aula 2 | Federalismo e descentralização 75
Aqueles que examinaram o
clientelismo no pós-guerra viram-no
freqüentemente como uma
sobrevivência do passado, que se
vinha deteriorando no polarizado
cenário anterior a 1964. Aqueles que
analisaram as mais óbvias
manifestações de clientelismo – o
malufismo em São Paulo e o
chaguismo no Rio de Janeiro –
consideram o clientelismo um produto
do autoritarismo. A ditadura militar é
responsabilizada pela supressão dos
mecanismos que permitiam o
confronto de interesses, a tal ponto
que a única linguagem política
disponível passou a ser a gramática do
clientelismo, evitando o aparecimento
de antagonismos que refletiriam as
verdadeiras clivagens na sociedade
brasileira.
A segunda gramática seria o insulamento
burocrático, adotado por Kubitschek para poder realizar
os badalados cinqüenta anos em cinco. Ao lado da
burocracia tradicional da máquina estatal, o gestor cria
grupos de trabalho independentes, reduzindo os limites
da arena de formulação das políticas de seu mandato.
O terceiro padrão seria o corporativismo,
formalizado em leis para inibir conflitos de classe,
organizando camadas horizontais de categorias
profissionais arrumadas em estruturas formais e
hierárquicas.
Por último, o universalismo de procedimentos
que, como definido por Nunes (2003, p. 122), “confere
uma aura de modernidade e de legalidade pública ao
sistema político e às instituições formais; representa a
retórica dos intelectuais e jornalistas; e ainda confere
legitimidade a vários movimentos sociais da classe
média”.
Tais gramáticas, segundo o autor, vêm
permeando a sociedade como um todo e estão presentes
simultaneamente nas instituições formais. Como aponta Di
Aula 2 | Federalismo e descentralização 76
niz (1982, p. 175), ao analisar a ideologia de
representação dos deputados não chaguistas chamados
autênticos, “esse tipo de parlamentar expressa uma
ideologia universalista, em que a defesa do mandato
livre, a independência do parlamentar face aos eleitores
e o compromisso com princípios e metas gerais
aparecem em primeiro plano”. Liberdades políticas,
organização popular, conscientização dos direitos
ligados ao pleno exercício da cidadania também são
mencionados. Quanto aos parlamentares do grupo
chaguista, a autora aponta que “esses deputados
tendem a definir-se como representantes de setores
específicos da população, notadamente bairros, grupos
comunitários, grupos religiosos e categorias
ocupacionais” (Diniz, 1982, p. 177), adotando práticas
essencialmente clientelistas. Em nosso Estado, ao
chaguismo seguiram-se o brizolismo e, mais
recentemente, o garotismo.
Santos (2006) aponta que a natureza das
políticas governamentais obedece ao modelo em que
seus custos são genericamente distribuídos enquanto
os efeitos benéficos são consumidos por uma minoria.
“Atrás da porta de todos os nomes do clientelismo
encontra-se uma política de redistribuição de renda
sem contrapartida na criação de produto, algum
aproveitador que se apropria de partes da riqueza
criada pela sociedade sem haver em nada contribuído
para o esforço comum de produzi-lo” (Santos, 2006, p.
245). Mesmo que a demanda seja legítima, podem ser
encontrados vestígios de concessões de benefícios
escusos, que diminuem o valor final agregado à
sociedade, o que se caracteriza como fisiologismo.
Como lembram Ruediger e Riccio (2005, ps. 20-
21),
A crítica à formação social brasileira
comporta, em diversos aspectos, o
problema da cultura política. Seria o Bra
:: Chaguismo:
Representa um modelo de governo cuja característica é ser ligada à constituição de redes clientelísticas de bases locais. Fonte: Wikipédia.
Aula 2 | Federalismo e descentralização 77
sil destinado ao fracasso por não
possuir um etos favorável à
participação e à consolidação da
democracia? O personalismo, o
mandonismo, o patrimonialismo
estariam tão disseminados que não
permitiriam um mínimo de
confiabilidade nas instituições?
[...]
A renovação do Estado brasileiro deve
se pautar por uma lógica de abertura
de seus pedestais burocráticos. A idéia
do cidadão como destinatário das
ações estatais deve ser objeto de
inovação política. Tal mudança cultural
é imprescindível para um novo modelo
de desenvolvimento: o Estado como
garantidor dos contratos entre
indivíduos, mas também como
respeitador de seu contrato com os
cidadãos.
A resolução desse impasse
institucional é um importante acerto
de contas com a história do país.
[...]
O tipo de democracia pretendida para
um país de dimensões continentais e
diferenciadas como o Brasil deve
incorporar a lógica social à lógica
estatal. O Estado, como ente
regulador, indutor e garantidor da
ordem pública, não é mais um poder
distanciado de seus comandados, mas
se pauta pelas necessidades dos seus
cidadãos. Por esta razão, um aparelho
institucional adaptado à nova dinâmica
social tem como objetivo fortalecer o
processo democrático e ampliar a
inclusão social.
Voltando a Santos (2006, ps. 268-269) para
encerrar este tópico:
O Brasil atravessa um período em que
coexistem o fisiologismo predatório, o
carona, a oligarquização de certos
setores e segmentos, modernizações,
democratizações e outros processos.
Nenhuma sociedade e, pois, também
não a brasileira, se fragmenta em
escaninhos nos quais se abrigam
separadamente o bem, o mal, o joio e
o trigo. As sociedades são e serão
sempre uma complexa mistura de tudo
isso. O que lhes permite avançar mais ou
:: Patrimonialismo:
É a característica de um Estado que não possui distinção entre os limites do público e os limites do privado. Fonte: Wikipédia.
Aula 2 | Federalismo e descentralização 78
menos, com maior ou menor justiça, é
a existência de instituições políticas
abertas à competição, apropriada
legislação e valores cívicos capazes de
servirem como filtros que reduzam os
efeitos maléficos do atraso e da
injustiça, e maximizem a eficácia do
que é positivo.
[...]
Tanto quanto bens públicos, bens
políticos são necessários para
aumentar a probabilidade de que
momentos de progresso e estabilidade
ultrapassem o estatuto de curtos
intervalos entre longos períodos de
incivilidade. A demanda por virtude,
neste caso, não constitui pior desejo,
mas afirmação da premissa que se
considera fundamental ao sucesso das
trilhas, desvios e atalhos que os países
adotam ao longo de sua história.
Com base nos conceitos de clientelismo,
patrimonialismo e fisiologismo e os conceitos de
centralização, descentralização e federalismo, faça uma
correlação entre eles.
Conclusão
À guisa de conclusão, cabe ser ressaltado que,
embora cada vez mais a sociedade exija
responsabilidade e competência na gestão dos recursos
arrecadados, devem a ela retornar na forma de
serviços públicos de qualidade, o desenvolvimento dos
conceitos aqui expendidos dependem, essencialmente,
do amadurecimento da sociedade civil e da superação
da tradição histórica de falta de incentivo à participação
popular, características ainda presentes em alguns
modelos institucionais estatais.
É o que nos alertam, por exemplo, Campos
(1990) ao afirmar que ainda falta no Brasil uma cultura
de participação cidadã, inexistindo uma tradição de
conquista pela cidadania ou qualquer compromisso
popular com o associativismo e Melo Neto e Froes
(2001) ao citarem a apatia social existente na nossa socie
Aula 2 | Federalismo e descentralização 79
dade. Esse amadurecimento pressupõe efetiva
participação e vigilância da sociedade sobre o Poder
Público constituído. O cidadão não pode mais ser
reduzido a um mero consumidor de serviços públicos,
pois a accountability representa a efetiva capacidade de
controle da sociedade sobre as atividades e atitudes de
seus representantes e governantes, passando por um
compromisso amplo sobre o dever por parte dos
governos de prestar contas de seus atos, em sua
plenitude, para a sociedade.
Há que se ter uma ênfase num viés mais
participativo: maior participação popular, maior
consciência e mobilização social, opinião pública
contundente e cobrança por parte da sociedade de uma
nova postura gerencial pública. A Administração Pública
é um ator fundamental, mas não o único, na condução
das mudanças sociais: deve-se ter uma participação
mais ativa de todos os envolvidos e uma conciliação
dos mais diversos interesses sociais. Por meio de uma
nova agenda administrativa, se transformará a
sociedade.
Os administradores públicos devem envidar
todos os esforços para recolocar a Gestão Pública no
seu conspícuo lugar, sem desperdício de tempo e
dinheiros públicos.
A sociedade brasileira é detentora de tal
benemerência.
Dica da
professora
Finalmente, chegamos ao fim desta aula que
tratou de um importante tema para a disciplina de Estado, Sociedade e Democracia.
Aula 2 | Federalismo e descentralização 80
EXERCÍCIO 1
(UnB / 94) No processo de descentralização, deve-se
fixar criteriosamente o que compete à cúpula da
organização e o que pode ser delegado. Indique as
decisões privativas da cúpula:
( A ) Decisões políticas e estratégicas;
( B ) Decisões financeiras e operacionais;
( C ) Decisões sobre compra de equipamentos;
( D ) Decisões sobre investimentos e seleção de
pessoal;
( E ) Decisões sobre punição e premiação de
empregados.
EXERCÍCIO 2
Grupo composto por altos ocupantes de cargos públicos
e parcela significativa do funcionalismo que, de forma
mais ou menos associada a segmentos da classe
política, exerce o poder burocrático em benefício de
interesses próprios, beneficiando suas parentelas ou
clientelas, m detrimento do universalismo de acesso e
procedimentos. Trata-se do conceito de:
( A ) Clientelismo;
( B ) Fisiologismo;
( C ) Captura por interesses;
( D ) Estatamento burocrático;
( E ) Rent seeking.
Aula 2 | Federalismo e descentralização 81
EXERCÍCIO 3
Conceitue Estado, Governo e Administração Pública,
apresentando mais detalhadamente as características
da Administração Pública.
____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
EXERCÍCIO 4
Discuta (em 10 a 15 linhas) os conceitos de
Federalismo e Descentralização, e sua relação com a
Gestão Pública.
____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
RESUMO
Vimos até agora:
O Estado realiza a função administrativa por
meio de órgãos, agentes e pessoas jurídicas.
No desempenho de suas atribuições, o Estado
adota duas formas básicas de organização e
atuação administrativas: centralização e
descentralização;
Aula 2 | Federalismo e descentralização 82
Para alguns autores, a descentralização
política não coincide com o federalismo: um
Estado federal é, certamente, politicamente
descentralizado, mas temos estados
politicamente descentralizados que não são
federais. Somente quando a descentralização
assume os caracteres da descentralização
política pode-se falar de federalismo ou, em
um âmbito menor, de uma real autonomia
política das entidades territoriais;
A descentralização de políticas públicas
refere-se à transferência da gestão de
serviços sociais (como saúde, educação,
habitação) do Governo Federal para os
estados e municípios;
Desde a promulgação da Constituição de
1988, outorgar o rótulo de centralizado ou
descentralizado ao federalismo brasileiro
parece não dar conta da sua atual
complexidade;
Accountability e efetividade das instituições
estatais são imprescindíveis, não só para o
fortalecimento da democracia, como também,
para a plena legitimização do governo (e de
seus administradores públicos) perante a
sociedade;
A LRF é a mais importante ferramenta a
serviço da accountability no Brasil. Ela
harmoniza e consolida muitos dos objetivos
do processo de mudança do regime fiscal
empreendido nos últimos anos no país.
Associativismo e
Cooperativismo
José Eduardo Pereira Filho
AU
LA
3
Ap
res
en
taç
ão
O final do século XX e o início do XXI vieram acompanhados por
profundas transformações que afetaram todas as economias.
Modificam-se as bases produtivas e as relações trabalhistas. Tais
alterações são conseqüência, em parte, das novas tecnologias da
informação, da produção, da abertura de novos mercados e
mobilidade do capital financeiro.
Nesse contexto, torna-se necessário buscar alternativas para
direcionar a questão sendo cada vez mais urgente realizar
articulações na sociedade, visando uma maior harmonia entre a
sociedade e a natureza, privilegiando o ser humano dentro de um
processo de desenvolvimento. O resultado é que parcelas
consideráveis da população são lançadas na marginalidade e
excluídas da economia de mercado.
Sendo assim, esta terceira aula apresenta no contexto da gestão
pública, a importância das práticas cooperativistas e as relativas
ao associativismo. Serão expostas as definições de cooperativismo
e associativismo, como os aspectos institucionais do movimento
cooperativista e associativista, buscando identificar suas entidades
organizacionais e suas diretrizes.
Ob
jeti
vo
s
Esperamos que, após o estudo do conteúdo desta aula, você seja
capaz de:
Identificar os principais conceitos do associativismo e do
cooperativismo e a articulação das relações institucionais e
políticas, visando viabilizar a compreensão do aluno, sobre sua
contribuição para a construção de uma sociedade justa e
fraterna;
Conhecer os fundamentos históricos do cooperativismo e seus
diversos tipos, nos segmentos da vida social, política e
econômica.
Aula 3 | Associativismo e Cooperativismo 85
Associativismo e cooperativismo
INTRODUÇÃO
Esta aula pretende apresentar, no contexto da
gestão pública, a importância das práticas
cooperativistas e as relativas ao associativismo,
relacionando tais organismos à percepção da economia
popular solidária.
Buscaremos apresentar algumas definições do
cooperativismo e do associativismo, respeitando,
contudo, o seu caráter relativamente difuso. Em um
primeiro momento, apresentaremos um breve histórico
dos dois movimentos. Serão também destacadas
algumas experiências concretas dos dois modelos no
mundo. No momento seguinte, apresentaremos os
aspectos institucionais do movimento cooperativista e
associativista, identificando suas entidades
organizacionais e as devidas diretrizes e as escalas em
que atuam.
Vale lembrar que os autores referenciados neste
trabalho têm tanto uma experiência acadêmica acerca
do trinômio - associativismo – cooperativismo –
economia popular solidária – como são atores
envolvidos política e socialmente com tais questões.
HISTÓRICO
O movimento cooperativo pode ser definido
como o conjunto de associações de pessoas
trabalhando juntas para a produção e distribuição de
bens e serviços. Deve-se lembrar, contudo, que as
cooperativas assumiram uma variedade de formas em
diferentes contextos nacionais e regionais (Outhwaite,
Bottomore, 1996).
Importante
Outro aspecto relevante é o fato do cooperativismo ser um movimento que, embora tenha características centrais, é paradoxalmente complexo e difuso, na medida em que existe um sem número de tipos sendo exercido nos mais diversos sistemas políticos e econômicos.
Aula 3 | Associativismo e Cooperativismo 86
A International Cooperative Alliance (ICA),
representando quase 600 milhões de membros em todo
mundo, destaca que seus princípios essenciais são
filiação voluntária e aberta, controle democrático,
rendimento limitado sobre o capital, ganhos excedentes
pertencendo aos membros, educação e cooperação
entre as cooperativas (Comissão da ICA, 1967).
Ao contrário da empresa acionária, cada
membro tem os mesmos direitos de voto, independente
do número de quotas que possua, a participação
representa o poder, e não a posse individual do
trabalho abstrato e fossilizado em outras pessoas
(Outhwaite, Bottomore, 1996).
Desde o início, a cooperação foi percebida como
um instrumento de construir uma alternativa ao
capitalismo, substituindo o individualismo burguês por
uma sociedade inspirada na reciprocidade e na
solidariedade social.
O cooperativismo moderno teve origem na Grã-
Bretanha no século XVIII, início do capitalismo. Mais
precisamente a partir de 1790 quando foram formadas
manufaturas cooperativas. A partir daí, o movimento se
expandiu para os mais variados países, inclusive no
Brasil (Outhwaite, Bottomore, 1996).
Na realidade, os precursores do cooperativismo
podem ser encontrados entre os utopistas e idealistas a
partir do final do feudalismo: Thomas Morus (1470-
1535), Francis Bacon (1561-1626) e Tomás de
Campanella (1568-1639). A partir do século XVIII,
entre esses idealistas, encontramos os representantes
do socialismo utópico e do anarquismo. Podemos citar
vários personagens históricos: Charles Fourrier (1772-
1725), Robert Owen (1771-1858); e Louis Blanc (1812-
1882). (Silva, 2002).
Quer saber mais?
“No mundo existem 800 milhões de cooperados, segundo a Aliança Cooperativa Internacional, número que representa 40% da população do planeta. Mais de 6 milhões de brasileiros são associados a cooperativas que geram mais de 180 mil empregos diretos” (Revista Eletrônica Mundocoop conforme dados mais recentes). O controle
democrático é apontado como uma das diferenças mais essenciais entre as formas de propriedade capitalista e cooperativa.
Importante
Outra característica comum às associações cooperativistas sempre foi o impulso
ético e idealista do movimento.
Aula 3 | Associativismo e Cooperativismo 87
Robert Owen se situa entre os socialistas pré-
marxistas. É considerado o pai do cooperativismo
inglês. Teve origem humilde e em sua fábrica – em
New Lanark - praticou suas idéias humanistas,
fornecendo boas condições de trabalho para seus
funcionários, bons salários e educação para os filhos
dos operários (Abrantes, 2004).
O pai do cooperativismo inglês imaginou a
formação de comunidades cooperativas integrais, tanto
no segmento industrial como agrícola, formadas por
cerca de 500 a dois mil membros (Abrantes, 2004).
Fourrier fundou em 1832 uma cooperativa de
operários na Alsácia. Os discípulos norte-americanos
Channing e Brisbana fundaram, entre 1841 e 1845,
cerca de 34 colônias, mas que não obtiveram sucesso.
É considerado o pai do Cooperativismo francês
(Abrantes, 2004).
Um dos principais exemplos deste período
ocorreu na Inglaterra, em 1843, em uma indústria de
lã. Os trabalhadores reivindicavam melhoria das
condições de trabalho e salário. Um pequeno grupo de
tecelões, não tendo conseguido dos patrões o que
considerava justo, reuniu-se para encontrar uma
maneira de melhorar sua precária situação econômica.
Depois de muita discussão, resolveram criar
seus próprios meios de ação mediante o auxílio mútuo,
concretizado pela abertura de um armazém
cooperativo. Naquele momento, foi elaborado um
projeto desse armazém cooperativo, e igualmente
foram estabelecidas as bases da sociedade, que
recebeu o nome de "Rochdale Society of Equitable
Pioneers" (Sociedade dos Probos Pioneiros de
Rochdale).
Aula 3 | Associativismo e Cooperativismo 88
Ao longo de um ano, 28 tecelões economizaram
para conseguir o capital social e, em 21 de dezembro
de 1844, inauguraram o armazém cooperativo, com
capital de 28 libras, em Rochdale, apresentando aos
associados pequena quantidade de manteiga, farinha
de trigo, açúcar e aveia.
Os participantes das cooperativas de Rochdale
não se restringiram unicamente à constituição da
cooperativa, mas formaram igualmente um conjunto de
princípios e regras que regulamentaram o seu
funcionamento.
De acordo com Veiga e Fonseca (2001), os
princípios foram:
Formação de um capital para emancipação
econômica do proletariado, através da
economia efetuada sobre a compra em
comum de alimentos;
Construção para fornecer alojamento a preço
de custo;
Educação e luta contra o alcoolismo;
Cooperação integral por meio da criação
paulatina de pequenos núcleos, nos quais a
produção e a repartição seriam organizadas,
e multiplicação desses núcleos (VEIGA;
FONSECA, 2001).
Através desse grupo, se constituíram os
principais fundamentos da doutrina cooperativista que
são: escolha da direção da sociedade mediante eleições
em assembléias gerais; livre adesão e desligamento
dos sócios; pagamento de juros limitados ao capital;
distribuição dos ganhos proporcionalmente às compras
efetuadas pelos associados, depois de descontadas as
despesas da administração; quotas de reserva para
aumento de capital destinadas à extensão das operações e
Quer
saber mais?
O iniciador do cooperativismo foi o inglês ROBERT OWEN (1771-1858), cujas idéias deram origem à primeira cooperativa de produção na Europa. Ele não usava o termo “cooperativa”, mas “co-operation”, que significa trabalhar junto, em comunidade de produção.
Aula 3 | Associativismo e Cooperativismo 89
à porcentagem para educação; as vendas deveriam ser
efetuadas a dinheiro, isto é, à vista para que os
associados só assumissem compromissos dentro de
suas possibilidades orçamentárias; a sociedade só
venderia produtos puros e de boa qualidade; a
neutralidade política e religiosa. Acrescente a estes
princípios a educação entendida como item
fundamental para o desenvolvimento dos associados
(Veiga e Fonseca, 2001).
Atualmente, mais de 100 milhões de indivíduos
fazem parte de cooperativas na Europa e na América do
Norte. A experiência mais próspera a partir da Segunda
Guerra Mundial é o Complexo de Mondragon, na região
norte da Espanha. O referido complexo é formado por
mais de 100 cooperativas empregando mais de 19 mil
operários/proprietários que atuam no serviço bancário,
habitação, educação, bem-estar social e bens de
consumo (OUTHWAITE, BOTTOMORE, 1996).
Cooperativismo no mundo
Como foi afirmado anteriormente, o movimento
cooperativista está presente em toda parte do mundo e
se constitui em inúmeras atividades.
Em Portugal, a Organização Cooperativista dos
Povos de Língua Portuguesa (OCPLP) é formada por
cerca de 500 cooperativas, entre elas a Sociedade
Portuguesa de Autores da Universidade de Lusíadas, a
Universidade Portucalense e o Instituto Piaget. Na
Colômbia, a Unión de Usuários Médicos y Cjas S/A é
uma empresa privada de saúde que está presente em
814 cidades com 3 mil médicos, 700 dentistas e cerca
de 515 mil usuários. Nos EUA, as cooperativas tiveram
um grande papel na distribuição da energia elétrica ao
meio rural. Na Índia, cerca de 50% da produção
açucareira do país é originada das cooperativas. Neste
país existem cooperativas em quase todas aldeias. Na Sué
Aula 3 | Associativismo e Cooperativismo 90
cia, a rede de cooperativas OK é proprietária da maior
refinaria de petróleo do país. No Canadá cerca de um
terço da população adulta é membro da Caixa
Cooperativa de Crédito. No Japão, desde do século XIX
o movimento cooperativista teve uma forte dose
democrática e, no século XX, desenvolveu grande papel
no boom econômico a partir da Segunda Guerra
Mundial (Silva, 2002; Outhwaite, Bottomore, 1996).
No final do século XIX, o cooperativismo tornou-
se um tema importante na agenda política. A partir de
1887, foram organizadas as primeiras cooperativas; a
seguir: Cooperativa de Consumo dos Empregados da
Companhia Paulista (1887, Campinas); Cooperativa de
Consumo de Ouro Preto (1889), Sociedade Econômica
Cooperativa dos Funcionários Públicos de Minas Gerais
(1889), Cooperativa da Companhia Telefônica (Limeira,
1891) e a Cooperativa dos Militares (Rio de Janeiro,
1894) (Veiga; Fonseca, 2001).
Embora o cooperativismo fosse uma realidade
apenas no governo de Getúlio Vargas, ele ganhou uma
estrutura jurídica ordenada diretamente pelo Estado.
No Brasil, desde de 1932, com a promulgação
do Decreto Federal nº 22.239, que reformulou a
legislação cooperativista, o cooperativismo no Brasil
passou a despertar intenso interesse. Foi nesse contexto
que, em 1933, ocorreu a criação do Departamento de
Assistência ao Cooperativismo, o primeiro Instituto
Oficial da América do Sul, com o objetivo de cuidar
exclusivamente de cooperativismo com a atribuição de
orientar e assistir às sociedades existentes,
enquadrando-as na legislação vigente e, ao mesmo
tempo, propagar o sistema nos inúmeros setores da
sociedade2.
2http://www.iea.sp.gov.br. Instituto do Cooperativismo e Associativismo do Estado de São Paulo. Acesso
em 12 de dezembro de 2006.
Você sabia?
No Brasil, o cooperativismo teve inicio no fim do século passado.
Aqui, o cooperativismo desenvolveu-se principalmente na zona rural. Por conta disso, a palavra “cooperativa” tem uma conotação mais agrícola.
Aula 3 | Associativismo e Cooperativismo 91
O regime militar implantado no país a partir de
1964, paulatinamente, interferiu de modo crescente
nas cooperativas por meio de ações centralizadoras que
restringiram os incentivos fiscais e os seus direitos
(Veiga, Fonseca, 2001).
Recentemente, em 1988, ocorreu o X Congresso
das Cooperativas e neste mesmo ano a Constituição
Federal proibiu a interferência do Estado nas
cooperativas (Veiga; Fonseca, 2001).
Veiga e Fonseca (2001) confirmam a
complexidade do cooperativismo ao apontarem a
existência no Brasil de um lado no que denominam de
cooperativismo oficial que está associado aos órgãos
governamentais e às grandes empresas e que não
traduzem os princípios básicos do cooperativismo, se
constituindo, portanto, como empresas capitalistas e,
de outro lado, constatam um grande número de ações
autogestionárias firmando os princípios básicos do
cooperativismo.
COOPERATIVISMO: ALGUMAS DEFINIÇÕES E
INTERPRETAÇÕES
Enquanto a cooperação se constitui em um
“Método de ação pelo qual indivíduos com interesses
comuns constituem em empreendimento. Neste, os
direitos de todos são iguais e o resultado alcançado é
repartido somente entre os integrantes, na proporção
da participação societária nas atividades”3.
O cooperado seria o “produtor rural, o
trabalhador urbano ou outro profissional de qualquer
atividade socioeconômica, que se associa para
participar ativamente de uma cooperativa, cumprindo
com os seus deveres e observando os seus direitos”4.
3 www.guiacoop.com.br. Acesso em 17 de dezembro de 2006.
4 www.guiacoop.com.br. Acesso em 17 de dezembro de 2006.
Quer
saber mais?
De acordo com a Revista Eletrônica Guiacoop, cooperar significa “agir
simultânea ou coletivamente com outros para um mesmo fim, ou seja, trabalhar em comum para o êxito de um mesmo propósito”.
Aula 3 | Associativismo e Cooperativismo 92
O cooperativismo é uma doutrina econômica,
organização “para a geração de riquezas através do
livre associativismo entre as pessoas que
espontaneamente concordam em criar uma cooperativa
em qualquer segmento produtivo permitido pela
legislação e, unidas pelos mesmos ideais e tendo os
mesmos objetivos, buscam satisfazer suas
necessidades financeiras e de realização
pessoal/profissional através da produtividade e da
valorização humana e não da exploração do homem
pelo homem”5.
Opinião semelhante é apresentada por Veiga e
Fonseca (2001) ao apontarem que a cooperativa tem
uma natureza dupla. De um lado, é uma entidade
social, ou seja, um empreendimento financiado,
administrado e exercido coletivamente com o intuito de
atender aos seus associados, mas, por outro lado, é
uma empresa na medida em que deve estar voltada
para ações no mercado:
[...] ser eficiente e eficaz, sem se
perder na disputa desenfreada do
mercado capitalista, e ser eficiente e
eficaz nas relações intercooperativas, na
construção de redes de negócios
cooperativos e se tornar um embrião de
uma nova ordem econômica, social e
de uma nova cultura e ética. O ponto
de equilíbrio entre essas duas
naturezas da cooperativa é um dos
fatores essenciais do seu sucesso.
(p. 39)
Para Veiga e Fonseca (2001), o capital em uma
cooperativa deve ser percebido enquanto um meio e
não como um fim em si.
O cooperativismo tem como objetivo difundir os
ideais em que se baseia, no intuito de atingir o pleno
desenvolvimento financeiro, econômico e social de todas
5 www.guiacoop.com.br. Acesso em 17 de dezembro de 2006.
Quer
saber mais?
De acordo com o Sebrae (2006), a cooperativa é, ao mesmo tempo, uma
associação e uma empresa. Enquanto associação, integra as ações conjugadas de interesse predominantemente econômico dos seus sócios e, como empresa, segue as regras administrativas.
Dica do professor
A cooperação que sempre existiu nas sociedades humanas, desde as eras mais antigas, esteve presente como resultante de necessidades de sobrevivência dos seres humanos.
Aula 3 | Associativismo e Cooperativismo 93
as sociedades cooperativas. Acrescente a esta
perspectiva que as cooperativas trabalham pelo
desenvolvimento sustentável de suas comunidades
através de políticas aprovadas por seus membros
(SEBRAE, 2006).
Um simples exemplo de cooperação é o que
predominava em algumas tribos indígenas em nosso
país. A maloca era dormitório comum, a caça
participativa e a alimentação grupal despontavam como
princípio básico de cooperação mútua. Neste contexto
social, predominava a lei da sobrevivência; enquanto
unidos participativos e, entre si, e cooperando
mutuamente, a tribo se mantinha e evoluía. Cooperar,
portanto, não é um termo novo. Cooperar é colaborar,
é obrar simultaneamente para o bem público, é
cooperar em trabalhos de equipe (SEBRAE, 2006).
Outhwaite e Bottomore (1996) não concordam
com a visão que associa a empresa capitalista à
cooperativa, na medida em que considera que o
controle democrático é a diferença essencial entre as
formas de propriedade capitalista e cooperativa. Ao
contrário da empresa acionária, no sistema cooperativo
cada membro tem os mesmos direitos de voto,
independente do número de quotas que possua; a
participação é poder, e não a posse individual de
trabalho abstrato e fossilizado de outras pessoas.
Muitos defensores da cooperação continuam a
entendê-la como uma alternativa viável ao socialismo
estatal e ao capitalismo monopolista, enquanto outros
autores sinalizam que estas formas estão inseridas no
contexto do modo de produção capitalista.
Recusando a concepção do cooperativismo
enquanto uma doutrina, esta entendida como “um
conjunto de idéias que se aprende e se transmite sem dis
Aula 3 | Associativismo e Cooperativismo 94
cussão para justificar a sua prática” (p. 17), Veiga e
Fonseca (2001) o entendem muito mais como um
conjunto de idéias, valores e práticas de estruturação
da produção de bens e serviços e do consumo que
reconhece que as cooperativas são a forma mais
interessante de organização das ações socioeconômicas
e, como tal, deve estar articulado em diversas escalas,
quer local, nacional ou internacional.
ASSOCIATIVISMO: ALGUMAS DEFINIÇÕES E
INTERPRETAÇÕES
O associativismo ou ação associativa pode ser
considerado como qualquer iniciativa formal ou informal
que reúne um grupo de pessoas ou empresas para
representar e defender os interesses dos associados e
estimular o desenvolvimento técnico, profissional e
social dos associados. Constitui-se como uma sociedade
civil sem fins lucrativos, com personalidade jurídica
própria.
São entidades constituídas de pessoas físicas,
em alguns casos, também, de pessoas jurídicas,
dirigidas por uma diretoria eleita, cujas funções estão
subordinadas à vontade coletiva e democrática de seus
associados, cristalizadas no seu Estatuto Social,
aprovadoem Assembléia Geral, e devidamente
registrado e arquivado no órgão competente.
Importante análise feita acerca do
associativismo – também denominado de
associacionismo – é a abordagem de Bobbio (2000)
que, segundo ele, as associações voluntárias
constituem em grupos formais livremente constituídos,
aos quais tem acesso por escolha própria e que
perseguem interesses mútuos e pessoais ou, então,
escopos coletivos. O fundamento desta particular
configuração do grupo social é sempre normativo, no
sentido de que se trata de uma entidade organizada de in-
Você sabia?
A expressão associativismo designa por um lado a prática social da criação e gestão das associações (organizações providas de autonomia e de órgãos de gestão democrática: assembléia geral, direção, conselho fiscal) e, por outro lado, a apologia ou defesa dessa prática de associação, enquanto processo não lucrativo de livre organização de
pessoas (os sócios) para a obtenção de finalidades comuns.
Dica do professor
Bobbio (2000) acrescenta que as associações voluntárias são classificadas com base nas principais funções que elas desempenham ou nos interesses prevalentes que as originam. Existem, por esse motivo, associações culturais, recreativas, religiosas, profissionais, econômicas e políticas.
Aula 3 | Associativismo e Cooperativismo 95
divíduos coligados entre si por um conjunto de regras
reconhecidas e repartidas, que definem os fins, os
poderes e os procedimentos dos participantes, com
base em determinados modelos de comportamento
oficialmente aprovados.
Contudo, nem sempre as finalidades efetivas
correspondem aos fins oficiais. Pode acontecer, por
exemplo, que uma associação surja em seu princípio
para realizar metas diversas das que foram anunciadas,
ou, então, que sucessivamente os sócios criem
finalidades secundárias que, com o tempo, terminam
por alterar significativamente ou por mudar totalmente
tudo o que a associação se propunha alcançar na data
da constituição (Bobbio, 2000).
Ainda que algumas associações estejam
particularmente difundidas e sejam plurifuncionais, não
esgotam nunca a totalidade de relações que constituem
a vida inteira das comunidades. Na própria
setorialidade interna de associação até na mais
envolvente, se encontra a diferenciação da
comunidade, segundo conhecida teorização de Tönnies
(Bobbio, 2000).
A função mediadora das associações voluntárias,
estabelecendo uma ligação concreta entre sociedade e
indivíduo, dá aos membros uma série de satisfações
psicológicas, que pode permitir a cada pessoa um maior
conhecimento do papel que desempenha no âmbito da
sociedade. Tal interpretação é sustentada por
Mannheim e outros, que especificam nos grupos
livremente escolhidos um dos meios principais para o
progresso do desenvolvimento individual (Bobbio,
2000).
As causas mais destacadas que determinaram o
desenvolvimento do fenômeno associativo devem ser
procuradas no processo de industrialização e de urbaniza
Importante
A difusão do associacionismo voluntário constitui uma das manifestações de relevo da sociedade moderna, sempre mais complexa e sempre mais caracterizada pela multiplicação de relações de interdependência entre seus membros que são levados a ocupar, ao mesmo tempo, várias posições sociais (Bobbio, 2000).
Aula 3 | Associativismo e Cooperativismo 96
ção e na instauração dos regimes democráticos
(Bobbio, 2000).
Outrora, tanto a comunidade como a Igreja e a
família patriarcal estavam em grau de satisfazer
exigências fundamentais de segurança pessoal, de
controle da realidade circundante, da auto-expressão e
de ação coletiva, para alcançar determinadas metas
(Bobbio, 2000).
As transformações sociais e, em particular, a
Revolução Industrial, reduziram notavelmente a
capacidade destas estruturas tradicionais para fazer
frente a esta série de exigências, e, portanto, surgiram
novas estruturas e, em particular, as associativas, em
condições de satisfazer as necessidades de tipo
instrumental como de tipo expressivo (Bobbio, 2000).
Dumazedier afirma que as associações
voluntárias nasceram da democracia e Tocqueville
defende que a democracia se desenvolveu em grande
parte através delas. As associações voluntárias existem
de fato em todas as sociedades democráticas, ainda
que seu papel possa ser diverso e mais ou menos
importante. Elas atingem todos os setores da vida social,
tanto os econômicos como os políticos, os espirituais e
os intelectuais, os recreativos e os culturais (Bobbio,
2000).
Uma das temáticas mais estudadas é em relação
à associação com o nível de participação.
Segundo as estimativas dos anos 60, nos EUA, a
participação gira em torno de 35-55% (excluídos os
sindicatos), e na Suécia atinge os 51%, excluídos os
sindicatos, em contraste com apenas 4% de habitantes
de uma cidade indiana, por exemplo.
Importante
A instauração de regimes democráticos foi o segundo acontecimento
decisivo para o aparecimento e o desenvolvimento das associações voluntárias e representa condição indispensável para que essas possam existir.
Dica do professor
A participação de associações voluntárias formalmente organizadas varia muito de país para país e, a partir de uma análise comparativa, se percebe que os países nórdicos, tanto da América quanto da Europa, apresentam a mais alta percentagem de participação.
Aula 3 | Associativismo e Cooperativismo 97
Em segundo lugar, a participação nas
associações voluntárias formalmente organizadas varia
no âmbito de uma mesma comunidade, conforme os
diversos estratos sociais a que pertencem os habitantes
e, precisamente, aqueles que ocupam posições sociais
mais elevadas dela fazem parte em medida maior do
que aqueles que ocupam posições sociais menos
elevadas (Bobbio, 2000).
ASPECTOS COMUNS DAS ASSOCIAÇÕES
Todas as modalidades de associação surgem
de um contrato que, enquanto celebrado de
forma válida, é norma geral aplicável a todos
os associados;
Todas pressupõem um conjunto de pessoas
dispostas a organizar esforços para a
realização de uma finalidade comum;
Todas se referenciam a um quadro jurídico-
legal específico;
Quando se constituem plenamente dentro dos
requisitos legais, são pessoas jurídicas
distintas das pessoas físicas dos seus
associados, considerados individualmente;
Como pessoas jurídicas, gozam dos atributos
de denominação, capacidade jurídica,
domicílio, patrimônio e nacionalidade.
CARACTERÍSTICAS DO ASSOCIATIVISMO
Ter no mínimo duas pessoas.
Ter seu patrimônio construído pela
contribuição dos associados, por doações,
fundos e reservas.
Não possui capital social.
Ter seus fins alterados pelos associados, em
assembléia geral.
Aula 3 | Associativismo e Cooperativismo 98
Participação democrática: seus associados
deliberarem livremente em assembléia geral,
tendo cada associado direito a voto.
Ser entidade de direito privado e não público.
Os principais tipos de associações são
filantrópicas, de moradores de pais e mestres, em
defesa da vida, culturais, desportivas e sociais, de
consumidores, de classe, de trabalho, centrais de
compras.
Os procedimentos para constituição e registro
são:
Reunir pessoas com objetivos comuns;
Reunir o grupo para processo de sensibilização
e análise do processo de criação da associação;
Elaboração e discussão do projeto de estatuto
social;
Convocação, por edital, da assembléia geral
visando a criação da associação;
Realização da assembléia geral visando a
criação da associação;
Antes de iniciar os trabalhos, a mesa
diretora da Assembléia Geral deverá ser
eleita e formada por membros presentes,
tendo um presidente e um secretário;
Após a abertura da assembléia, será lido o
projeto do Estatuto Social e colocado em
discussão entre os presentes para
modificação e/ou aprovação;
Concluída a Assembléia Geral, será lavrada
a ata, em livro próprio, assinada por todos
os presentes, relatando todos os fatos
ocorridos.
:: Associação:
Em um sentido amplo, é qualquer iniciativa formal ou informal que reúne pessoas físicas ou outras sociedades jurídicas com objetivos comuns, visando superar dificuldades e gerar benefícios para os seus associados. É a forma mais básica para se organizar juridicamente um grupo de pessoas para a realização de objetivos comuns. Fonte: SEBRAE.
Aula 3 | Associativismo e Cooperativismo 99
Legalizar a Associação;
Registrar Estatuto Social e Ata da
Assembléia de Constituição em Cartório de
Pessoas Jurídicas;
Obter inscrição na Receita Federal – CNPJ;
Obter inscrição na Receita Estadual –
Inscrição Estadual (se for o caso);
Obter inscrição no INSS;
Registrar na prefeitura municipal – Alvará
de Licença e Funcionamento.
Diferenças entre associações e
cooperativas
Importante classificação é elaborada por
Abrantes (2004) acerca da diferenciação entre
cooperativa e associação.
ASSOCIAÇÃO
Objetivos
Sociais. Amplos e menos definidos. Promove a
melhoria técnica, profissional e cultural dos associados.
Patrimônio
Não possui capital social. O patrimônio é
integralmente da associação. Quando um associado se
afasta, não recebe sua parte. Em caso de dissolução,
todo o patrimônio deve ser destinado à outra
associação semelhante.
Aula 3 | Associativismo e Cooperativismo 100
Remuneração dos diretores
Os diretores não podem ser remunerados. Na
prática, os diretores têm suas despesas, decorrentes do
cargo, pagas pela associação, como despesas gerais
destas.
Destino das obras
Não podem ser distribuídas aos associados. Caso
ocorram, têm que ser inteiramente aplicadas nos
objetivos da associação. Em geral, são usadas para
festas ou compra de algum bem para a associação.
COOPERATIVA
Objetivos
Sociais e econômicos. Desenvolve atividades
produtivas, integrando pessoas na busca de uma vida
melhor.
Patrimônio
Possui capital social. Cada associado é dono de
parte do patrimônio. Quando ele se afasta da
cooperativa, recebe as suas quotas-partes corrigidas.
Em caso de dissolução da cooperativa, parte do capital
pode ser retornado para cada associado.
Remuneração dos diretores
Os diretores podem ser remunerados, com
retirada pró-labore, desde que conste no estatuto
aprovado em assembléia geral. As retiradas são
controladas pelo conselho fiscal da cooperativa.
Quer
saber mais?
De acordo com o site do SEBRAE, a cultura da
cooperação é resultado de um fazer humano pautado no diálogo das diferenças. Um diálogo que se dá numa relação de interdependência visando, invariavelmente, o bem coletivo.
Aula 3 | Associativismo e Cooperativismo 101
Destino das obras
Podem ser distribuídas aos associados, na
proporção das quotas-partes. Isto após o desconto de
todos os fundos e destinações obrigatórias, conforme o
estatuto. Em geral, as sobras são incorporadas ao
capital da cooperativa.
OS DIVERSOS RAMOS DO COOPERATIVISMO
O cooperativismo se desdobra em vários
segmentos da vida social, política e econômica. Abaixo
descreveremos os seus diversos tipos que, de acordo
com a Revista Eletrônica Guiacoop, podem ser assim
classificados:
Agropecuária - São cooperativas formadas por
produtores rurais que têm por objetivo organizar, em
comum, os serviços econômicos e assistenciais de
interesse de seus associados agricultores, integrando e
orientando suas atividades, facilitando a utilização
recíproca dos serviços (adquirir insumos, dividir custos
de assistência técnica, difundir o uso de novas
tecnologias, comercializar a produção) e, em muitos
casos, beneficiar e industrializar as matérias-primas.
Consumo - Tem por objetivo a compra em
comum de produtos (alimentos, roupas, medicamentos)
na busca de melhores preços, qualidade e condições de
pagamento.
Crédito - Pode ser de crédito urbano ou rural. O
objetivo principal de uma cooperativa de economia e
crédito mútuo (urbano) é o estímulo à poupança: seus
cooperados se beneficiam do auxílio mútuo e de
empréstimos a juros baixos. É uma alternativa
econômico-financeira e social.
Aula 3 | Associativismo e Cooperativismo 102
Educacional - A cooperativa educacional é
formada por pais de alunos que têm por objetivo a
fundação de estabelecimentos de ensino e sua
manutenção. Através da cooperativa, os pais podem
influir em todo o processo educacional, desde a compra
de materiais, escolha de professores até no projeto
pedagógico. Muitas chegam a construir escolas,
adquirem material escolar com economia de escala e
participam no planejamento das atividades.
Especial - As minorias encontram no
cooperativismo uma alternativa de trabalho ou
ocupação. São poucas, mas têm desde já um espaço
garantido no ramo especial. Podem ser formadas por
índios ou pessoas com alguma deficiência física ou
mental, que conservem sua capacidade produtiva.
Habitacional - São estruturas para viabilizar a
compra ou construção da casa própria ou ainda para
manter e administrar conjuntos habitacionais por um
custo menor e dentro das possibilidades dos
cooperados. A cooperativa habitacional, neste caso,
substitui a incorporadora e a construtora e, muitas
vezes, os cooperados trabalham na própria obra em
suas horas vagas, em sistema de mutirão.
Infra-estrutura - Tem como objetivo
primordial administrar um serviço de que o quadro
social necessita e que não se encontra disponível ou é
mais caro no mercado. As mais conhecidas são as de
eletrificação rural, saneamento e limpeza pública. Este
tipo de cooperativa não deve ser confundido com a de
trabalho, pois, aqui, o cooperado não executa o serviço.
A cooperativa compra insumos (postes, fios, tubos) e
contrata terceiros para realizar seus objetivos.
Mineração - A disseminação de técnicas mais
racionais e atualizações de exploração são facilitadas
pela cooperativa, fortalecendo o setor e gerando maiores
Importante
No modelo cooperativo, para efeito de organização do Sistema Cooperativo está organizado por ramos conforme a área em que atuam. O objetivo principal dessa classificação é facilitar a organização vertical das cooperativas em federações, confederações e centrais, tanto para sua organização política, como para viabilizar economia de escala e assim adquirir competitividade no mercado.
Aula 3 | Associativismo e Cooperativismo 103
vantagens para todos. Através de regras claras e
orientações adequadas, as cooperativas minerais têm
contribuído para conscientizar os micromineradores
sobre a necessidade de preservar o meio ambiente.
Trabalhada de forma correta, a extração mineral rende
resultados satisfatórios para os cooperados e
comunidade, sem danos à natureza.
Produção - Este ramo veio se somar aos
demais, atendendo pessoas que optaram por construir
sua própria indústria, geralmente assumindo a massa
falida da empresa onde trabalhavam. Devido às
peculiaridades da empresa cooperativa como foi dito
acima, pode-se afirmar que se trata de uma empresa
de participação e como tal ela tem que levar em
consideração o lado econômico e o social. A participação
dos cooperados é fundamental. As cooperativas nascem
de baixo para cima, nunca podem ser impostas. O
grande desafio da cooperativa é, justamente, juntar o
lado social com o econômico. À medida que houve um
crescimento da cooperativa, haverá uma tendência de
afastamento da liderança em relação às suas bases.
Outro grande desafio das cooperativas, atualmente, é o
da globalização, a abertura de mercado, de
competitividade, em que realmente o aspecto
econômico está acima de tudo, não tendo espaço para
aspectos sociais. A vantagem da cooperativa é maior
remuneração do cooperado, pois ela substitui a
intermediação e outra vantagem é o controle do grupo
social que faz parte da cooperativa. Qualquer alteração
do mercado em termos de transformações tecnológicas,
mais rapidamente, é repassado aos associados, pois a
empresa cooperativa tem o que se pode chamar de
cliente cativo.
Saúde - Atuam em quatro áreas distintas:
médica, odontológica, psicológica e, também, a de
usuários dos serviços. A motivação para a organização atra
Aula 3 | Associativismo e Cooperativismo 104
vés de cooperativas visa alcançar uma remuneração
justa, boas condições de trabalho e, naturalmente, o
respaldo legal para o exercício da atividade. Seus
benefícios são a garantia da livre escolha do
profissional e atendimento rápido e sem burocracia e,
mais importante, significa a independência diante do
falido sistema de saúde pública.
Serviços – São formadas por cooperativas que
visam a prestação de serviços de forma coletiva de
interesse específico de seus associados. Sua
denominação deve ser, por exemplo, Cooperativa de
Eletrificação Rural (Veiga; Fonseca, 2001).
Trabalho - Denominam-se cooperativas de
trabalho tanto as que produzem bens como aquelas
que produzem serviços, sempre pelos próprios
cooperados. São trabalhadores cooperados todos os
associados da empresa cooperativa, tanto os que
executam os trabalhos mais simples (carregadores,
pedreiros, garis) como os especialistas (engenheiros,
técnicos) e também aqueles que assumem a
reconversão de empresas.
O grupo, ao se organizar em uma cooperativa de
trabalho, passa a ter melhores condições para atuar no
mercado e, em várias situações, elimina a figura do
intermediário.
Os trabalhadores numa cooperativa de trabalho
são, ao mesmo tempo, usuários (utilizam-se da
cooperativa para, através dela, buscar e/ou manter
postos de trabalho) e donos do próprio negócio
(ingressam com capital para constituir a empresa
cooperativa). Eles são a própria mão de obra: não há
empregados na atividade fim. A cooperativa de trabalho
é uma autêntica cooperativa autogestionária: todos
participam, ao mesmo tempo, na gestão e na produção.
Dica da
professora
Chegamos ao fim
desta aula, mas não terminamos o assunto. Na próxima aula iremos nos dedicar ao estudo do Cooperativismo no Brasil.
Aula 3 | Associativismo e Cooperativismo 105
Transporte - O ramo transporte é composto
por cooperativas prestadoras de serviços na área de
cargas e de passageiros. As cooperativas de transporte
reúnem transportadoras, caminhoneiros, taxistas,
motoboys e proprietários de ônibus e vans.
Turismo - O ramo tem por finalidade a
prestação de serviços turísticos, artísticos, de
entretenimento, de esportes e hotelaria. Foi constituído
para organizar as comunidades de forma que possam
disponibilizar o seu potencial turístico.
De acordo com o Núcleo de Dados da OCB apud
Veiga e Fonseca (2001), as principais associações
cooperativas por ramo no Brasil são: trabalho,
agropecuário, Crédito e saúde.
EXERCÍCIO 1
Assinale a alternativa que reflete um dos objetivos
centrais do cooperativismo:
( A ) Ampliar os lucros dos seus associados;
( B ) Desenvolver finalidades econômicas, financeiras e
sociais dos seus associados;
( C ) Incluir a lógica do mercado;
( D ) Difundir a competição entre os seus membros;
( E ) Valorizar atitudes individualistas por parte de seus
membros.
Aula 3 | Associativismo e Cooperativismo 106
EXERCÍCIO 2
Todas as características abaixo estão relacionadas ao
associativismo, exceto:
( A ) Ter no mínimo duas pessoas;
( B ) Ter seu patrimônio construído pela contribuição
dos associados, por doações, fundos e reservas;
( C ) Ter seus fins alterados pelos associados, em
assembléia geral;
( D ) Participação democrática: seus associados
deliberarem livremente em assembléia geral,
tendo cada associado direito a voto;
( E ) Ser entidade de direito público, e não privado.
EXERCÍCIO 3
Levando em consideração o debate acerca da relação
entre empresas e cooperativas, faça uma análise das
possíveis interfaces e diferenças entre os dois tipos de
organizações.
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____________________________________________
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____________________________________________
____________________________________________
Aula 3 | Associativismo e Cooperativismo 107
EXERCÍCIO 4
Justifique o fato da concepção de economia popular
solidária romper tanto com a economia liberal, assim
como em relação ao marxismo estatizante e, ao mesmo
tempo, se aproximar de modo crescente com o
associativismo e com o cooperativismo.
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____________________________________________
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____________________________________________
RESUMO
Vimos até agora:
O cooperativismo moderno, desde o seu início
na Grã-Bretanha, século XVII, foi percebido
como um instrumento de construir uma
alternativa ao capitalismo, substituindo o
individualismo burguês por uma sociedade
inspirada na reciprocidade e na solidariedade
social;
Alguns autores apontam que a cooperativa
tem uma natureza dupla. De um lado, é uma
entidade social, ou seja, um empreendimento
financiado, administrado e exercido
coletivamente com o intuito de atender aos
seus associados, mas, por outro lado, é uma
empresa na medida em que deve estar
voltada para ações no mercado;
Aula 3 | Associativismo e Cooperativismo 108
O cooperativismo tem como objetivo difundir
os ideais em que se baseia, no intuito de
atingir o pleno desenvolvimento financeiro,
econômico e social de todas as sociedades
cooperativas;
Segundo Bobbio, as causas mais destacadas
que determinaram o desenvolvimento do
fenômeno associativo devem ser procuradas
no processo de industrialização e de
urbanização e na instauração dos regimes
democráticos.
Cooperativismo no
Brasil
José Eduardo Pereira Filho
AU
LA
4
Ap
res
en
taç
ão
Veremos nesta aula que as mudanças ocorridas nos séculos XX e
XXI geraram um aumento nos índices de desemprego em todas as
economias, mas esse processo é mais desalentador em países
emergentes como o caso do Brasil, devido ao conjunto de fatores
que agravam a situação de quem é expulso do mercado ou jamais
nele foi inserido. O avanço tecnológico desenvolve contradições,
pois embora surja na perspectiva de beneficiar o ser humano que
o cria, dificulta o próprio convívio do homem com seus
semelhantes e destes com a natureza. Estaremos, então,
relacionando o conceito de cooperativismo à percepção da
economia popular solidária.
Você vai poder compreender e diferenciar os conceitos de
economia popular solidária, como um instrumento de
desenvolvimento não apenas econômico, mas, sobretudo, social e
relacionado à questão ambiental.
Ob
jeti
vo
s
Esperamos que, após o estudo do conteúdo desta aula, você seja
capaz de:
Através do conceito do cooperativismo estabelecer sua relação
com a economia popular solidária;
Aprofundar o conhecimento sobre a realidade do
cooperativismo no Brasil, pautado na legislação, tendo em vista
sua estrutura, os direitos e os deveres dos cooperados.
Aula 4 | Cooperativismo no Brasil 111
Cooperativismo no Brasil
Como foi afirmado anteriormente, o
cooperativismo é o instrumento pelo qual a sociedade
se organiza, através de ajuda mútua, para buscar
solucionar diversos problemas relacionados ao seu
cotidiano. Segundo a Política Nacional de
Cooperativismo, as pessoas de uma sociedade
cooperativista se obrigam reciprocamente a cooperar
com bens ou serviços para o exercício de uma atividade
econômica, de proveito comum, sem objetivo de lucro.
Destaca-se, em vários dos segmentos do
cooperativismo, o fato de as cooperativas serem
compostas por associados que desempenham, ao
mesmo tempo, o papel de proprietários e de usuários
dos produtos e serviços por elas mesmas oferecidos.
Esta prerrogativa gera um alto grau de fidelidade e
integração dos profissionais envolvidos com a entidade.
LEGISLAÇÃO DO COOPERATIVISMO NO BRASIL
A Lei 5.764, aprovada em 1971, disciplina a
organização e o funcionamento das cooperativas no
Brasil, contemplando os princípios doutrinários e
distinguindo-as das demais sociedades pelas seguintes
características:
Adesão voluntária, com no mínimo 20
pessoas físicas e número máximo ilimitado de
associados, salvo impossibilidade técnica de
prestação de serviços;
Administrada por um conselho de
administração ou diretoria e fiscalizada por um
conselho fiscal, integrados pelos próprios
cooperados;
Importante
No Brasil, encontramos iniciativas cooperativistas em diversos ramos de atividade econômica como eletrificação, telefonia, indústria, saúde, consumo, transporte, turismo, educação, habitação, mineração e crédito.
Aula 4 | Cooperativismo no Brasil 112
Variabilidade do capital social, representado
por quotas-partes. O estatuto social deve
fixar o valor mínimo da quota de capital de
cada sócio. A admissão, demissão, eliminação
e/ou exclusão de associados faz com que o
capital seja variável, com alterações
constantes;
Limitação do número de quotas-partes do
capital para cada associado, facultado,
porém, o estabelecimento de critérios de
proporcionalidade, se assim for mais
adequado para o cumprimento dos objetivos
sociais;
Inacessibilidade das quotas-partes do capital
a terceiros, estranhos à sociedade;
Deliberações tomadas em assembléia geral
composta por todos os associados;
Singularidade do voto (cada associado = 1
voto), podendo as cooperativas centrais,
federações e confederações de cooperativas,
com exceção das que exerçam atividade de
crédito, optar pelo critério da
proporcionalidade;
Quorum para o funcionamento e deliberação
da assembléia geral baseado no número de
associados e não no capital;
Retorno das sobras líquidas do exercício,
proporcionalmente às operações realizadas pelo
associado, salvo deliberações em contrário da
assembléia geral. A deliberação em contrário
pode ocorrer no sentido da não distribuição,
ou seja, destinação para reservas; no entanto,
no caso de distribuição das sombras, em dinhei-
Aula 4 | Cooperativismo no Brasil 113
ro ou capitalização, será sempre
proporcionalmente às operações de cada
sócio;
Obrigatoriedade da constituição do fundo de
reserva para reparar perdas ou aplicar em
investimentos (mínimo de 10% das sobras) e
do fundo de assistência técnica, educacional e
social (mínimo de 5% das sobras);
Rateio das perdas entre os associados, na
razão direta dos serviços usufruídos, quando
não existir o fundo de reserva;
Possibilidade de rateio das despesas gerais
(fixas) da sociedade, em partes iguais entre
todos os associados, quer tenham ou não
operado com a cooperativa, desde que tal
critério esteja previsto no estatuto da
sociedade;
Indivisibilidade do fundo de reserva e de
assistência técnica, educacional e social. No
caso da liquidação da sociedade cooperativa,
bem como no caso da demissão, eliminação
e/ou exclusão de associados, esses fundos
são indivisíveis entre os associados;
Neutralidade política e indiscriminação
religiosa, racial e social;
Prestação de assistência aos associados e,
quando prevista nos estatutos, aos
empregados da cooperativa;
Área de admissão de associados limitada às
possibilidades de reunião, controle, operações
e prestação de serviços.
Aula 4 | Cooperativismo no Brasil 114
Pela legislação em vigor, "as sociedades
cooperativas poderão adotar por objeto qualquer
gênero de serviço, operação ou atividade, assegurando-
se-lhes o direito exclusivo e exigindo-se-lhes a
obrigação do uso da expressão cooperativa em sua
denominação".
A ORGANIZAÇÃO DAS COOPERATIVAS
BRASILEIRAS (OCB)
Os principais ramos cooperativistas são:
agropecuário, crédito, saúde, trabalho, infra-estrutura,
consumo, produção, mineral, transporte, habitacional,
educacional, turismo e lazer, e especial.
A OCB é a representante das cooperativas em
nível nacional, se constituindo também enquanto órgão
técnico consultivo do governo. Os estados (OCEs) e o
Distrito Federal também têm suas entidades
representativas. De acordo com o seu estatuto, é
composta por Órgãos Superiores: Conselho de
Representação – formado pelos Presidentes e
associados; a Diretoria Executiva composta com sete
membros eleitos pelos Conselhos de Representantes e,
por fim, o Conselho Fiscal. Os Órgãos Auxiliares são
formados pela Secretaria, Assessoria Técnica,
Conselhos Especializados (Silva, 2002).
No campo institucional, o cooperativismo está
estruturado em quatro grandes escalas: por
segmentos, estados, países e mundial.
De acordo com a Lei 5.764/71, as cooperativas
podem filiar-se entre si e organizar uma outra no
âmbito central com diversas filiadas como, por meio de
segmentos de atuação.
Cooperativa Singular – é a unidade
cooperativista constituída por, no mínimo, vinte pessoas,
Você sabia?
A Organização das Cooperativas Brasileiras (OCB) congrega atualmente 7.136 cooperativas de 13 ramos de atividades diferentes. Em todo o país, seis milhões
de pessoas participam dessas associações, que têm como fundamento a união para o bem comum. O setor já oferece cerca de 180 mil empregos e vem se firmando como importante vetor de desenvolvimento econômico e social do país.
Aula 4 | Cooperativismo no Brasil 115
movidas por interesses comuns. São, é claro, as mais
numerosas e imediatamente reconhecíveis, dentro dos
mais variados segmentos de atividade ou trabalho
(Silva, 2002, p. 78).
Cooperativa Central – é aquela que associa,
no mínimo, três cooperativas singulares. Presta-se a
organizar e desenvolver serviços para suas filiadas em
maior escala e com economia de custos, na medida em
que envolve, em um único processo, as ações que as
cooperativas singulares, se não fosse filiadas,
desenvolveriam de modo isolado. A seguir, um
exemplo: “cooperativas singulares de agricultores de
uma determinada região podem formar uma central
como esmagar grãos e extrair óleo, armazenar, ensacar
e comercializar a produção também em nome das
cooperativas filiadas” (Silva, 2002, p. 78).
Federação – em princípio tem por objetivo
executar as mesmas funções das cooperativas centrais.
Contudo, na realidade, as federações, além de
prestarem serviços para suas filiadas, costumam
executar um papel de natureza política ou sindical
(Silva, 2002, p. 79).
Confederação – é um tipo mais complexo,
sendo formada por pelo menos três centrais ou
federações. Tem o papel de coordenação e orientação
das atividades das filiadas, representando-as nos seus
interesses setoriais em relação ao poder público e às
outras organizações de classe. (Silva, 2002, p. 79).
As principais diretrizes da COB são integrar
todos os ramos das atividades cooperativistas; manter
registro de todas as cooperativas; manter serviços de
assistência geral ao sistema cooperativista; dispor de
setores consultivos especializados, de acordo com o ramo
do cooperativismo; exercer outras atividades conforme
a sua condição de órgãos de representação e defesa do
Aula 4 | Cooperativismo no Brasil 116
sistema cooperativista; e manter relações de integração
com entidades cooperativistas internacionais (Silva,
2002, p. 78).
No âmbito internacional, as cooperativas estão
assim constituídas: na escala regional, tem a
Organização das Cooperativas da América e, no âmbito
internacional, a Aliança Cooperativa Internacional
(ACI).
O ENSINO DO COOPERATIVISMO
Em setembro de 1998, através da Medida
Provisória nº 1.715 e por meio do Decreto 3.017, de
abril de 1999, o governo federal – gestão de Fernando
Henrique Cardoso - criou o SESCOOP (Serviço Nacional
de Aprendizado do Cooperativismo). Esta organização é
uma instituição privada, sem fins lucrativos, formada
por entidades vinculadas ao sistema sindical com a
finalidade maior de organizar, administrar e executar o
ensino de formação profissional, promovendo a
promoção social do trabalhador em cooperativa e dos
cooperados (Silva, 2002, 122).
A composição do SESCOOP é a seguinte:
Um representante do Ministério do Trabalho;
Um representante do Ministério da
Previdência e Assistência Social;
Um representante do Ministério da Fazenda;
Um representante do Ministério do
Planejamento;
Um representante do Ministério da
Agricultura;
Cinco representantes da Organização das
Cooperativas Brasileiras (COB);
Um representante dos trabalhadores em
sociedades cooperativas.
Aula 4 | Cooperativismo no Brasil 117
O artigo 9º § 2º indica que poderão ser criados
conselhos regionais. (Silva, 2002).
As receitas do SESCOOP são originárias de
várias instituições, a seguir:
Previdência Social de 2,5% sobre o montante
da remuneração paga a todos os empregados
pelas cooperativas;
Doações e legados;
Subvenções voluntárias da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios;
Rendas oriundas de prestação de serviços, da
alienação ou locação de bens;
Receitas operacionais;
Penas pecuniárias.
PRINCIPAIS PROBLEMAS NAS COOPERATIVAS
Veiga e Fonseca (2001) enumeram os seguintes
problemas mais freqüentes funcionamento de uma
cooperativa:
Compra de suprimentos: os pequenos
empreendimentos não conseguem comprar
os seus insumos e as mercadorias a bom
preço;
Acesso a novas tecnologias: por serem
pequenos, geralmente não conseguem acesso
a novas tecnologias, fazendo com que
continuem a produzir de maneira arcaica e
cara;
Comercialização: este é um dos gargalos
sérios. Sozinho, um empreendimento
dificilmente consegue fazer pesquisa de
mercado, propaganda, análise de
oportunidades;
Aula 4 | Cooperativismo no Brasil 118
Recursos humanos: freqüentemente, os
pequenos empreendimentos cooperativos não
conseguem nem tempo nem dinheiro para
capacitarem seus quadros diretivos como
administradores e gerentes.
PRINCIPAIS PROBLEMAS EM UMA COOPERATIVA
De acordo com Veiga e Fonseca (2001), os
problemas mais freqüentes em uma cooperativa são:
Os resultados econômicos são negativos ou
reduzidos, embora o clima seja amistoso;
Muita dependência às pessoas e organizações
de fora da cooperativa;
Os assessores definem as ações, deixando
pouco espaço para as associados;
Paternalismo;
Mistura de negócios da cooperativa com
questões particulares;
Uns trabalham mais que outros e ganham a
mesma quantia;
Direção centralizada;
Os mais antigos decidem tudo deixando
pouco espaço de atuação para os recém-
chegados e/ou mais jovens.
SOLUÇÕES PARA AS DIFICULDADES E AS
LIMITAÇÕES: AS REDES
Em função da expansão do processo de
globalização, da intensificação das tecnologias, o
cooperativismo se vê cada mais confrontado. Para fazer
frente às mudanças globais, o cooperativismo de
acordo com Veiga e Fonseca (2001) deve formar e
ampliar alianças estratégicas através da formação de
novas redes.
Aula 4 | Cooperativismo no Brasil 119
A rede permite que seus integrantes se liguem
entre si de modo horizontal, sem que nenhum de seus
nós possa assumir uma postura central ou principal.
Diferentemente de uma organização hierárquica, na
rede não há um chefe, permitindo a entrada de novos
integrantes, cujo poder decisório está nas mãos de
todos.
Uma concepção bastante interessante para o
cooperativismo e a formação de Redes de Sócio-
Economia Solidária que permite a conexão
empreendimentos solidários de produção, serviços,
comercialização, financiamento, consumidores e outras
organizações populares (associações, sindicatos, ONGs)
em um movimento de crescimento conjunto auto-
sustentável e que garante o bem-estar de todos (Veiga,
Fonseca, 2001).
Para participar da rede, é necessário que o
grupo interessado não faça uso da exploração do
trabalho, oprima nos empreendimentos, preservem o
equilíbrio dos ecossistemas, compartilhe o excedente para
a expansão da própria rede e das cadeias produtivas da
socioeconomia, autodetermine os fins e os meios em
função da cooperação (Veiga; Fonseca, 2001).
Os princípios básicos da rede são:
Atender às demandas do consumo dos
membros das redes, produzindo e
comercializando bens e serviços com
qualidade técnica, social e ecológica;
Produzir nas redes tudo o que elas ainda
consomem no mercado capitalista: produtos
finais, insumos, serviços;
Corrigir fluxos de valores, evitando
realimentar a produção capitalista – o que
ocorre quando empreendimentos solidários
compram bens e serviços capitalistas;
Aula 4 | Cooperativismo no Brasil 120
Gerar novos postos de trabalhos e distribuir
renda;
Remontar de maneira solidária e ecológica as
cadeias produtivas, visando garantir as
condições econômicas para o exercício das
liberdades públicas e privadas eticamente
exercidas (Veiga; Fonseca, 2001).
ESTRUTURA DA COOPERATIVA
Assembléia Geral - É o órgão supremo da
cooperativa que, conforme o prescrito na legislação e
no Estatuto Social, tomará toda e qualquer decisão de
interesse da sociedade. Além da responsabilidade
individual, o cooperado tem a responsabilidade coletiva
que se expressa pela reunião de todos, ou da maioria,
nas discussões e nas deliberações. A igualdade do
poder de voto de cada sócio na definição dos interesses
comuns representa o princípio da gestão democrática
do empreendimento cooperativista. A Assembléia Geral
pode ser:
Assembléia Geral Ordinária (AGO): É
realizada uma vez por ano, no decorrer dos três
primeiros meses após o encerramento do exercício
social, para deliberar sobre: prestação de contas,
relatórios, planos de atividades, destinação de sobras,
fixação de honorários, cédula de presença, eleição de
Diretoria ou do Conselho de Administração e Conselho
Fiscal.
Assembléia Geral Extraordinária (AGE): É
realizada sempre que necessário e pode deliberar sobre
qualquer assunto de interesse da cooperativa.
Diretoria - A cooperativa é administrada por
uma Diretoria ou Conselho de Administração, eleitos
em Assembléia Geral entre todos os seus membros
para um mandato de 1 a 4 anos. É de sua competência,
Aula 4 | Cooperativismo no Brasil 121
dentro dos limites legais e estatutários, atendidas as
decisões ou recomendações da Assembléia Geral, o
planejamento e a execução das atividades da
cooperativa.
Conselho Fiscal - É um órgão independente da
administração, formado por três membros efetivos e
três suplentes, eleitos por 12 meses, para a função de
fiscalização da administração, das atividades e das
operações da cooperativa.
Comitê Educativo - É opcional e constitui-se
em órgão auxiliar da administração, funcionando como
elo de ligação entre esta e os associados. É criado
através de AGO com a finalidade de realizar estudos e
apresentar soluções sobre situações específicas e
incentivar a participação dos associados, promovendo a
cooperativa e o cooperativismo.
OS DIREITOS E DEVERES DOS COOPERADOS
De acordo com a Revista Eletrônica Guiacoop, as
funções, os direitos e os deveres dos cooperados são:
Função do cooperado
Na função de dono e de usuário da sociedade, o
cooperado, além de responsável pela execução de
todos os atos e cumprimento dos objetivos
estabelecidos, precisa definir claramente como devem
ser prestados os serviços que a ele se destinam. O
cooperado, organizado em comitês, conselhos, núcleos
ou comissões, deve contribuir da melhor maneira
possível em favor daqueles que receberam a
incumbência da administração da cooperativa, para que
todas as decisões sejam corretas e representativas da
vontade da maioria. Todos devem agir em condições de
decisão para que a cooperativa mantenha os serviços
necessários, dentro de um eficiente sistema de controle
interno e de comunicação.
Aula 4 | Cooperativismo no Brasil 122
Direitos do cooperado
Freqüentar as Assembléias Gerais, decidindo
pelo voto os assuntos de interesse da
sociedade.
Votar e ser votado para cargos
administrativos, fiscais ou outras funções.
Participar das atividades econômicas, sociais
e educativas.
Ser consumidor e usuário dos serviços
oferecidos pela cooperativa.
Receber retorno proporcional das sobras de
capital.
Examinar os livros e documentos e solicitar
esclarecimentos aos dirigentes.
Convocar Assembléia Extraordinária, caso se
faça necessário, conforme estabelecido no
estatuto.
Ser informado e solicitar informações sobre
as atividades da cooperativa.
Ter acesso aos balanços financeiros,
demonstrativos e relatórios, antes da
realização da Assembléia Geral.
Retirar seu capital ao sair da sociedade, de
acordo com o estabelecido no estatuto.
Deveres do cooperado
Respeitar as decisões votadas nas
Assembléias Gerais, que representam a
vontade da maioria.
Pagar o compromisso da Quota de Capital
fixada para ingressar na cooperativa.
Zelar pelo interesse comum e autonomia da
sociedade.
Colaborar no planejamento, funcionamento,
avaliação e fiscalização das atividades.
Aula 4 | Cooperativismo no Brasil 123
Debater idéias e decidir pelo voto os objetivos e metas
de interesse.
Denunciar, sempre, os procedimentos indevidos.
Pagar sua parte, caso ocorram prejuízos financeiros.
Estimular a integração da cooperativa com o
movimento cooperativista.
Buscar capacitação profissional para o desempenho de
suas atividades.
Divulgar e promover a cooperativa junto a empresas,
colegas, pessoas de seu relacionamento, estimulando
desta forma o fortalecimento da cooperativa em sua
área de atuação.
A ECONOMIA POPULAR SOLIDÁRIA
O projeto de economia popular solidária
pressupõe a cooperação entre trabalhadores para
construir soluções que gerem trabalho e renda, com
respeito ao meio ambiente. Essas soluções são
alternativas como cooperativas e associações
autogestionárias.
Carbonari6 (1999) destaca que o conceito de
economia popular solidária apresenta uma novidade,
tanto na compreensão econômica como no
entendimento da política. O autor aponta que o termo
economia popular solidária redefine o próprio sentido
da economia na medida em que traz a perspectiva ética
para a dinâmica econômica, tradicionalmente não
destacada nem pelo neoliberalismo e, de certo modo,
nem pela perspectiva marxista ortodoxa.
Para o economista, a qualificação popular traz a
perspectiva de um tipo de economia que busca garantir
as necessidades de todos os indivíduos e não para
6 Participação no Seminário Regional Passo Fundo de Trabalho e Economia Popular e Solidária, realizado
em Passo Fundo, 01 e 02 de dezembro de 1999. Painel e Debate: A economia solidária: o que é, quais as
suas possibilidades e os seus limites em economias periféricas – o caso do Brasil. Estratégias para a
consolidação da economia popular solidária no projeto de desenvolvimento do Estado do RS.
Aula 4 | Cooperativismo no Brasil 124
alguns como apenas os que são consumidores. Desse
modo, a iniciativa não deve ser individual, mas
solidária.
A qualificação solidária pressupõe o
estabelecimento da igualdade e da liberdade. Ambos
processos não devem ser considerados como
individuais, mas coletivos. Carbonari (1999) define que
“É o exercício de redução da esfera privada e privatista
pela construção de espaços públicos capazes de
subsumi-la na perspectiva coletiva”. Portanto, a
economia popular solidária nega a visão funcionalista
da economia e a coloca no âmbito social e no campo
das relações humanas. A referida visão apresenta a
idéia da troca como a essência das relações econômicas
– em contraposição à idéia de mercado. “A economia
solidária, portanto, nega o mercado como mão
invisível, e afirma relações de troca”.
No sentido político, enquanto a visão tradicional
considera que a política é o exercício de condições para
a transformação social em vista de uma vida centrada
no bem viver, a economia popular solidária introduz a
novidade de que o exercício de novas relações
produtivas não se dará unicamente pela reorganização
do Estado, mas pela organização da sociedade civil.
Isso significa dizer que a “transformação da economia
capitalista passa antes pela organização dos produtores
e consumidores, do que pelo assalto ao aparelho
burocrático do Estado que teria o papel de reorientar o
mercado a favor deles – tese típica da ortodoxia
marxista”.
O autor aponta que a perspectiva da economia
solidária não deseja produzir “uma dicotomia entre os
trabalhadores que abdicam da greve para administrar
um empreendimento econômico e os trabalhadores que
fazem greve para derrubar os capitalistas”, mas, sim,
Quer saber mais?
O novo da economia popular solidária é transformar a estrutura produtiva, contrapondo-se ao sistema capitalista pela construção no seu seio de condições para sua superação pela organização social dos produtores e consumidores, trazendo de certo modo novamente a ideologia dos socialistas utópicos dos séculos XVIII e XIX. (Carbonari, 1999)
Aula 4 | Cooperativismo no Brasil 125
perceber que tais ações são complementares e
estrategicamente substantivas no sentido da
construção de novas relações produtivas.
A questão política é acreditar na organização dos
produtores e consumidores, no aperfeiçoamento da
organização da sociedade civil – não para sobreviver
dentro do sistema ou para arranjar o que fazer aos que
já não têm lugar numa economia automatizada – para,
a partir deles (os excluídos do sistema), gerar novas
relações produtivas.
Por isso, de acordo com Carbonari (1999), o
novo modelo – da economia solidária – é em sua
essência econômico e político ao mesmo tempo. Neste
contexto, o Estado passa a ter um papel fundamental,
não no sentido de planejar a atividade econômica, mas
no sentido de dar condições para que a auto-
organização livre dos produtores e consumidores possa
ser efetivamente concretizada.
Supera-se a idéia de Estado como
burocracia administrativa em nome da
idéia de Estado como espaço público
de enfrentamento de interesses
privados e privatistas, palco de busca
de soluções públicas, coletivas, que
venham para reduzir a voracidade
individualista em nome da satisfação
de todos e de cada um.
A lógica da economia popular solidária deverá
recusar a perspectiva de um Estado paternalista, a sua
estrutura deve representar o suporte e a base para o
desenvolvimento auto-sustentável. Tarefa esta
implementada pela sociedade civil, tendo o Estado o papel
complementar. Neste sentido, o Estado, antes de ser
burocracia, é entendido enquanto sociedade
organizada.
Aula 4 | Cooperativismo no Brasil 126
Não é tarefa do governo “fazer a transformação
social, cabe aos produtores e consumidores, aos
agentes sociais, à cidadania organizada, promovê-la,
pela construção, desde já, de novas relações, de
relações populares e solidárias”.
Por esta percepção, a economia solidária cria um
ambiente para a constante construção da cidadania,
possibilitando a transformação da estrutura econômica
tradicional, caracterizada pela exclusão de grande parte
da população, criando e estabelecendo até mesmo um
novo modelo cultura, na medida em que interfere nos
valores e práticas sociais hegemônicas e excludentes.
Para Carbonari (1999), "Este é o desafio que
está colocado para quem não vê na economia popular
solidária mais uma moda empolgante, mas uma
possibilidade real, histórica de transformação das
relações sociais”.
Em 2004, o GT do Fórum Social Mundial que
tratou da economia popular solidária destacou que este
programa se constitui em uma alternativa de âmbito
universal como forma de redução efetiva de trabalho
autogestionário e solidário. Constatou, também, um
aumento contínuo da economia solidária como forma de
cooperação política, social e econômica. Destacou que
este avanço
De ações periféricas em fóruns
anteriores, a Economia Popular
Solidária passa a ser a primeira opção
para o atendimento das demandas de
organização, produtos e serviços do
Comitê de Organização e deve buscar
atender as necessidades e desejos dos
participantes do FSM 2005. As demandas
viabilizadas pelas empresas tradicionais
terão um caráter complementar.
Aula 4 | Cooperativismo no Brasil 127
França Filho (2002) apresenta uma discussão
teórica acerca do que há em comum entre os termos
terceiro setor, economia social, economia solidária e
economia popular. Para ele, seria o fato de se
circunscreverem em um campo social e de trabalho
intermediário entre os âmbitos do Estado e do
mercado.
Constata, ainda, que existe uma confusão
terminológica não apenas na vida social mais ampla
como também no meio acadêmico. Contextualizando
espacial e historicamente o autor aponta, por exemplo,
que a noção do terceiro-setor tem como base o
contexto norte-americano em virtude de uma tradição
de “Estado social não aparece como primordial na sua
história” (França Filho, 2002, p. 9).
As noções de economia social e economia
solidária têm origem na Europa, em particular na
França, com uma forte penetração do Estado nas
experiências associativistas. Vide, por exemplo, as
Sociedades de Socorro Mútuo no século XIX que foram
as primeiras organizações a pensarem na questão da
proteção social.
Ou seja, o embrião, em termos de
idéia, da concepção moderna de
solidariedade via a função
redistributiva do Estado, conforme
exprime o sistema previdenciário
estatal, encontra-se exatamente em
algumas práticas de economia social
iniciadas na primeira metade do século
XIX na Europa, que foram, entretanto,
mais tarde, apropriadas pelo Estado.
(2002, p. 9)
França Filho (2002) destaca, ainda, que a
concepção de economia solidária hoje significa
reconhecer outra possibilidade de sustentação das
experiências de vida de indivíduos em sociedade, não-
Aula 4 | Cooperativismo no Brasil 128
centrada unicamente nos âmbitos do Estado e do
mercado. Outro aspecto diferenciador da idéia da
economia solidária é o fato do motor das atividades
econômicas não ser “a rentabilidade do capital investido
na ação, mas o desejo de atendimento das reais
necessidades/demandas exprimidas pelos grupos
locais. A idéia de economia solidária reflete assim a
própria ação desses grupos locais na sua tentativa de
autogeração de riqueza, ou seja, de tentativa de
resolução das suas problemáticas sociais”.
Além do mais, a economia popular solidária
surge de modo crescente em função da ampliação da
exclusão social e da crise do Estado ocorrida a partir do
final da segunda metade do século XX.
Considerações finais
A presente aula buscou tratar dos princípios
básicos que regem o sistema cooperativista,
associativista e a dinâmica da economia popular
solidária, à luz dos principais autores e atores sociais
envolvidos com tais processos sociais e instituições.
Constitui-se muito mais em uma sistematização do que
um instrumento de análise que será o foco dos
encontros regulares entre o professor e o aluno.
À despeito de uma série de entraves e problemas na
atualidade, percebe-se que a gestão pública – quer
na escala municipal, estadual, nacional – de maneira
crescente tem estabelecido um sem número de
interfaces com os movimentos associativista e
cooperativista, se constituindo, portanto, em um
mecanismo bastante promissor nas relações entre
Estado e Sociedade, sem que tal fato se constitua
em um atrelamento do primeiro sobre as
cooperativas e associações.
Do mesmo modo, as interfaces entre outros
segmentos da sociedade (ONGs, e associações)
demonstram o quão dinâmica tem sido a atuação
das cooperativas.
Aula 4 | Cooperativismo no Brasil 129
Privilegiaram-se os aspectos históricos,
organizacionais e as diretrizes ideológicas que orientam
as ações do cooperativismo e do associativismo.
O avanço social destas formas de ação está de
algum modo relacionado com o próprio avanço e
maturidade da vida social mais ampla, permitindo,
assim, a efetuação dos princípios da cooperação e da
percepção solidária dos campos econômicos, políticos e
sociais.
Embora não possamos desconsiderar o caráter
difuso das associações e cooperativas, na medida em
que envolve interesses diversos e, de certo modo,
concepções ideológicas muitas vezes diferenciadas,
uma das suas principais características seria aliar uma
ação coletiva com finalidades econômicas – embora
estas não sejam únicas – respaldadas pelos interesses
éticos voltados para a cooperação e para as lógicas
solidária e coletiva. Sendo assim, o político e o
econômico mais uma vez se entrelaçam neste tipo de
organização.
Aula 4 | Cooperativismo no Brasil 130
EXERCÍCIO 1
A Lei 5.764, aprovada em 1971, disciplina a
organização e o funcionamento das cooperativas no
Brasil. Das características abaixo, marque aquela que
NÃO expressa os princípios doutrinários das
cooperativas:
( A ) Adesão voluntária, com no mínimo 20 pessoas
físicas e número máximo ilimitado de associados,
salvo impossibilidade técnica de prestação de
serviços;
( B ) Neutralidade política e indiscriminação religiosa,
racial e social;
( C ) Prestação de assistência aos associados e, quando
prevista nos estatutos, aos empregados da
cooperativa;
( D ) Deliberações tomadas pelo diretor geral da
cooperativa, com autonomia integral;
( E ) Singularidade do voto (cada associado = 1 voto).
Aula 4 | Cooperativismo no Brasil 131
EXERCÍCIO 2
De acordo com a Lei 5.764/71, as cooperativas podem
filiar-se entre si e organizar uma outra no âmbito
central com diversas filiadas como, por meio de
segmentos de atuação. Escolha abaixo a alternativa
que completa adequadamente as conceituações abaixo:
_________________: é a unidade cooperativista
constituída por, no mínimo, vinte pessoas, movidas por
interesses comuns.
________________: é aquela que associa, no
mínimo, três cooperativas singulares.
__________________: costuma executar um papel de
natureza política ou sindical.
________________: formada por pelo menos três
centrais ou federações. Tem o papel de coordenação e
orientação das atividades das filiadas.
( A ) Cooperativa central, federação, confederação,
cooperativa singular;
( B ) Cooperativa central, cooperativa singular,
federação, confederação;
( C ) Cooperativa singular, cooperativa central,
federação, confederação;
( D ) Federação, confederação, cooperativa singular,
cooperativa central;
( E ) Confederação, cooperativa singular, cooperativa
central, federação.
Aula 4 | Cooperativismo no Brasil 132
EXERCÍCIO 3
A prática do cooperativismo revela-se como
intensamente desafiadora. Apresente e discuta os
principais problemas vivenciados nas cooperativas, e
suas possíveis soluções.
____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
EXERCÍCIO 4
O conceito de economia popular solidária apresenta
uma novidade, tanto na compreensão econômica como
no entendimento da política. Apresente a concepção de
economia popular solidária, articulando-a às idéias de
cooperativismo e associativismo.
____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
RESUMO
Vimos até agora:
A Lei 5.764, aprovada em 1971, disciplina a
organização e o funcionamento das
cooperativas no Brasil, contemplando os
princípios doutrinários e distinguindo-as das
demais sociedades;
Aula 4 | Cooperativismo no Brasil 133
A OCB (Organização das Cooperativas
Brasileiras) é a representante das
cooperativas em nível nacional, se
constituindo também enquanto órgão técnico
consultivo do governo;
De acordo com a Lei 5.764/71, as
cooperativas podem filiar-se entre si e
organizar outra no âmbito central com
diversas filiadas, por meio de segmentos de
atuação, tais como: cooperativa singular,
cooperativa central, federação e
confederação;
Uma concepção bastante interessante para o
cooperativismo e a formação de Redes de
Sócio-Economia Solidária é que permite a
conexão de empreendimentos solidários de
produção, serviços, comercialização,
financiamento, consumidores e outras
organizações populares (associações,
sindicatos, ONGs) em um movimento de
crescimento conjunto auto-sustentável e que
garante o bem-estar de todos.
Políticas Públicas
Eduardo Bezerra
AU
LA
5
Ap
res
en
taç
ão
Esta aula incita uma discussão teórico-metodológica acerca da
análise de políticas públicas no Brasil. Discutem-se alguns
conceitos básicos da análise de políticas públicas assim como as
contribuições das abordagens do neo-institucionalismo e da
análise de estilos políticos para esse campo de investigação que
de fato, nas últimas décadas, ganhou mais espaço e importância
dentro das ciências política e administrativa.
Finalmente, discutem-se as implicações dessas abordagens, que
surgiram nos países desenvolvidos como regimes democráticos
estáveis e consolidados, para a prática da análise de políticas
públicas no contexto político-administrativo de países em
desenvolvimento como o Brasil, caracterizados como democracias
delegativas ou regimes neopatrimoniais, cujas características mais
relevantes para o tema aqui discutido são as instituições
democráticas frágeis e a coexistência de comportamentos político-
administrativos modernos e tradicionais. São, portanto, temas
tratados nesta aula: Conceitos de políticas públicas; o processo de
produção de políticas públicas; atores políticos, participação e
controle; avaliação de políticas públicas.
Ob
jeti
vo
s
Esperamos que, após o estudo do conteúdo desta aula, você seja
capaz de:
Ter uma visão de conjunto do campo de desenvolvimento de
políticas públicas, abordando conteúdos instrumentais para o
processo de formulação, implementação e avaliação de
programas governamentais.
Aula 5 | Políticas Públicas 135
O que é política pública?
As políticas públicas, em termos gerais, são
cursos de ação, fluxo de informação relativo a um
objetivo público desenvolvido pelo setor público que
deve contar com a freqüente participação da
comunidade e do setor privado.
Os objetivos das políticas públicas podem
parecer confusos, contraditórios ou meramente
declarativos, na distribuição de tarefas entre o setor
público, a comunidade e o setor privado.
As políticas públicas podem ser ineficientes ou
ineficazes quando estão relacionadas à distribuição de
tarefas entre o setor público, a comunidade e o setor
privado.
A condução de uma política pública requer do
governo uma liderança eficaz e uma grande sinergia
entre os interesses da sociedade, do governo e do
sistema político.
Políticas são unidades mínimas de transação do
setor público. Na formulação e na execução de qualquer
política pública, aparece um hiato entre a situação
problema e a situação ideal.
O ponto de partida de qualquer política pública é
uma situação problema, uma situação real, uma
questão a ser resolvida. Essa situação, o input, é a
informação utilizada pelos atores públicos para alcançar
uma meta, um desejo, uma situação ideal para a
sociedade, ou seja, a formulação de uma política
pública exeqüível que resolva o problema do cidadão.
A situação real é o ponto de partida para a
criação da agenda e para a formulação da política. Os
problemas do dia-a-dia, as necessidades, os conflitos e as
Dica do professor
Políticas Públicas como instrumento de Ação Governamental. O que tem valor não é pregar, é agir. Tanto pior se muito se fala e pouco se faz. (J. G. Seume)
Aula 5 | Políticas Públicas 136
dificuldades enfrentadas pelos cidadãos, são os que
orientam os atores das políticas públicas quando da
criação da agenda.
É a partir da montagem da agenda que ficam
concatenadas as principais reivindicações e os pontos
de vista majoritários do cidadão.
A situação real oferece os subsídios para os
atores formularem políticas que venham ao encontro
dos anseios da sociedade.
Os conhecimentos objetivos são importantes
para os atores das políticas públicas, entretanto, os
requisitos subjetivos, tais como sensibilidade,
criatividade para mostrar a situação real para os
diversos grupos de interesse, saber mobilizar através
dos meios de comunicação a participação popular
servem para criar um clima e um ambiente de sinergia
entre cidadão e governo.
Não é demais relembrar que o objetivo da
política pública é o de transformar uma situação
problema real, que incomoda a sociedade, em uma
situação ideal, ou seja, a uma situação de fato e de
direito, uma nova política pública, que solucione um
problema levantado pela sociedade. Assim, é natural a
existência de conflitos de idéias e resistência à
mudança do status quo.
A existência de conflito e de grupos de
interesses é um ponto positivo e salutar, pois vivemos
em uma sociedade pluralista e democrática.
Os resultados de uma política pública estão
diretamente relacionados com as maiores utilidades
sociais. Ouvir a sociedade e procurar criar políticas
sociais que vão ao encontro dos anseios do cidadão é
garantia de bons resultados. Quando isso ocorre, podemos
Aula 5 | Políticas Públicas 137
dizer que há uma sinergia entre governante e cidadãos
desde a formulação até a execução de uma política
pública.
É importante que, na formulação e execução de
uma política pública, os autores mantenham a direção e
o objetivo, porque a trajetória ótima de uma política
pública exige não somente conhecimentos
constitucionais e legais, mas, também, dos atores
contendores, perspicácia, estratégia e persistência em
todas as etapas das políticas públicas, as quais devem
ser representativas e corresponder a um ponto da
agenda pública, além de satisfazer uma demanda social
prioritária.
DEFINIÇÃO DE POLÍTICA
As palavras política e pública são dois adjetivos
de origem latina, politucus e publicus. A expressão
política pública é um neologismo que vem sendo
estudado desde meados da década de 50. Na década
de 70, os estudos sobre ele se intensificaram,
principalmente entre os cientistas políticos anglo-
saxões. Tais estudos estão voltados para os caminhos
da ação governamental, ou seja, sobre o modo de
operar do Estado que se traduz no ato de “fazer”
políticas públicas.
Os estudos, também, procuram analisar o modo
de funcionamento da máquina estatal, usando como
ponto de partida a identificação das características das
agências públicas realizadoras de políticas, dos atores
participantes desse procedimento de fazer políticas
públicas; dos mecanismos, critérios e estilos decisórios
utilizados pelas instituições responsáveis por fazer
políticas; das inter-relações entre essas variáveis,
agências e atores; e das variáveis externas que
influenciam esse procedimento.
Dica do professor
A chave da criatividade é a habilidade de fazer conexões pouco usuais. (Osborn)
Aula 5 | Políticas Públicas 138
A POLÍTICA
Segundo Bobbio, o significado clássico e
moderno de política é derivado do adjetivo originado de
pólis, politkós, que significa tudo o que se refere à
cidade e, conseqüentemente, o que é urbano, civil,
público, e até mesmo sociável e social.
Foi com a obra denominada “Política”, de
Aristóteles, que o termo se expandiu. Essa obra é
considerada o primeiro tratado sobre a natureza,
funções e divisão do Estado e sobre as várias formas de
governo, com a significação mais comum de arte ou
ciência do governo, isto é, de reflexão, não importando
se com intenções meramente descritivas ou
normativas, dois aspectos dificilmente discrimináveis,
sobre a cidade (Bobbio 1997).
O termo política foi utilizado durante séculos
para designar obras dedicadas ao estudo daquelas
esferas de atividades humanas que se referem, de
algum modo, às coisas do Estado. O termo sofreu
modificações no significado original e com o passar do
tempo foi substituído por outras expressões como
ciência do Estado, doutrina do Estado, ciência política,
filosofia política. Esses termos são utilizados para
indicar a atividade ou conjunto de atividades que, de
alguma maneira, têm como referência o adjetivo pólis,
ou seja, o Estado.
A política, também, pode ser entendida como
forma de atividade ou práxis humana, está ligada ao
poder e ao estabelecimento de um sistema político que
implica escolhas públicas ou privadas.
A política é algo que está diretamente associado
à observação e ao monitoramento de eventos, à
recepção e à emissão, processamento, análise de
informações e à tomada de decisão, visto que é uma ativi-
Quer saber mais?
Ter talento político é saber prever o que vai acontecer amanhã, na próxima semana, no próximo mês, no próximo ano – e saber, depois, explicar por que nada do previsto aconteceu. Winston Churchill.
Dica de leitura
BOBBIO, Norberto; MATTEUCCI, Nicola e PASQUINO, Gianfranco. Dicionário de Política. Tradução de Carmem C. Varrialle, Gaetano Lo Mônaco,
João Ferreira, Luís Guerreiro Pinto Cacais. Brasília: Universidade de Brasília, 1998.
Dica de leitura
BOBIO, Norberto. Estado, Governo, Sociedade: Para uma Teoria da Política. Tradução de Marco Aurélio Nogueira. São Paulo: Paz e Terra, 1997.
Aula 5 | Políticas Públicas 139
dade de controle, independente da ocorrência de
produção ou consumo de bens ou serviço. A escolha de
uma política, portanto, está relacionada à tomada de
decisões para se efetivar uma escolha, quer seja
pública ou privada.
A DICOTOMIA ENTRE O PÚBLICO E O PRIVADO
Os juristas explicam o significado do adjetivo
público, utilizando a velha máxima do direito romano, a
dicotomia existente entre o direito público e o privado.
A divisão fundamental existente entre direito
público e o direito privado, é conhecida desde os
romanos e está, também, associada ao conceito de
sociedade civil.
A necessidade de produzir formas modernas de
solidariedade e o conceito de sociedade civil aparecem
associados a três constatações, entre elas, o direito
público e o direito privado. Com relação a essa
constatação, enfatiza o autor:
A sociedade civil tem a ver com
processos de diferenciação entre
Estado e mercado, direito privado e
direito público. Ela identifica a vida
ética e a construção de estruturas de
solidariedade com a limitação da
influência do mercado e do Estado
sobre as formas interativas de
organização social.
Sinteticamente, podemos dizer que o termo
público pode ser entendido como o que é de todos e
para todos; opõe-se ao termo privado, que está voltado
para o lucro ou para o consumo.
Bobbio (1997), ao tratar da dicotomia
público/privado, compara essa classificação axiológica
com a sociedade de iguais e sociedade de desiguais e
menciona o seguinte:
Aula 5 | Políticas Públicas 140
Sendo o direito um ordenamento de
relações sociais, a grande dicotomia
público/privado duplica-se,
primeiramente, na distinção de dois
tipos de relações sociais: entre iguais e
entre desiguais.
O TERCEIRO SETOR: AS ONGS
No que se refere ao público não-estatal, o
terceiro setor é representado por organizações
estruturadas e localizadas fora do aparato formal do
Estado, não destinadas a distribuir lucros aferidos com
suas atividades entre os seus diretores ou entre um
conjunto de acionistas. São autogovernados,
envolvendo indivíduos, num significativo esforço
voluntário.
A definição proposta é portadora de uma
mensagem. Ela sugere que há no mundo um terceiro
personagem, além do Estado e do mercado. Um
“terceiro setor”, “não governamental” e “não-lucrativo”,
organizado, independente, que mobiliza,
particularmente, a dimensão voluntária do
comportamento das pessoas.
A noção do público não-estatal contribui para
assinalar a importância da sociedade como fonte do
poder político, atribuindo-lhe papel expresso – bem
além do voto – na conformação da vontade política e
reivindicando suas funções de críticas e controle do
Estado e, em geral, sua preocupação com a res publica.
Mas o tema do público não-estatal implica atribuir à
sociedade uma responsabilidade na satisfação de
necessidades coletivas, mostrando que, também, nesse
campo o Estado e o mercado não são as únicas opções
válidas.
É cada vez mais freqüente, entre os governantes
modernos, o desenvolvimento de políticas que vão ao
encontro dos anseios dos cidadãos. Não há dúvidas de que
Quer saber mais?
Não devemos subestimar o prazer que sentimos em ouvir alguma coisa que já sabemos. (Enrico Fermi)
Aula 5 | Políticas Públicas 141
uma política para ser bem-sucedida não pode prescindir
do apoio do cidadão e da sociedade civil organizada.
As ONGs – (Organizações não-governamentais)
vêm funcionando como elo de ligação governo/cidadão
em muitos projetos, principalmente, aqueles das áreas
sociais. No Brasil, por exemplo, há muitas ONGs que
trabalham na implementação de projetos sociais e
competem por contratos governamentais com
instituições públicas e privadas, para dirigir pesquisas e
coordenar projetos, na área social.
Esse novo modo de ver e operar a administração
pública deu ensejo ao surgimento das agências
autônomas e das organizações sociais.
POLÍTICAS PÚBLICAS: ORIGEM, CONCEPÇÕES
TEÓRICAS E PROCEDIMENTAIS
As políticas públicas e as escolhas públicas
passaram a ser objeto de investigação por parte de
cientistas políticos a partir dos anos 50.
A escolha pública, ou programa denominado
public choice é uma teoria cujo principal objetivo é o de
aplicar um método da ciência econômica a um objetivo
que tradicionalmente tem sido considerado no âmbito
da ciência política: grupos de interesses, partidos
políticos, processo eleitoral, análise da burocracia,
escolha parlamentar e análise constitucional.
Esse fato mostra que a administração pública, nesse
final de século, está passando por transformações. A
premissa maior, dessas transformações, está
voltada para a existência de um Estado menor, um
Estado voltado que atenda as necessidades básicas
do cidadão: educação, cultura, saúde, habitação,
segurança pública e emprego.
Quer saber mais?
Sem a teoria, a prática nada mais é que a rotina dada pelo hábito.
(Louis Pasteur)
Aula 5 | Políticas Públicas 142
As políticas diferem-se umas das outras ora pelo
seu caráter específico, ora pelo procedimento legal
exigido para sua consecução. A política pública pode
ser, por exemplo, política de segurança nacional, de
segurança pública, de saúde ou política de estabilização
econômica, de habitação, e assim por diante.
Com relação ao procedimento legal exigido, a
Constituição Federal é a viga mestra que norteia todo o
procedimento, desde a construção da agenda, da
formulação, da implementação e da avaliação.
É a partir da Constituição que os atores
responsáveis pela formulação e pela implementação de
políticas públicas guiam suas atividades de
formuladores de política.
Podemos dizer que as políticas públicas se
constituem em um processo de seleção de metas, a
cargo de atores presentes no sistema decisório e nela está
compreendida a identificação dos meios para a
consecução das metas.
Quando se trata de uma política pública inter-
regional, como é o caso, por exemplo, da integração
policial dos órgãos de segurança pública do Brasil e
da Argentina - a atenção no que se refere às normas
constitucionais deve ser redobrada, tendo em vista
as possíveis implicações relacionadas à soberania
nacional.
Salienta-se que a não observância dos
procedimentos legais pode gerar contendas internas
relacionadas à competência do órgão formulador ou
implementador, até questões externas relacionadas
à soberania nacional e relações exteriores.
Portanto, a não observância dos ditames legais pode
culminar em conflitos internos e até em conflitos
diplomáticos entre os países envolvidos.
Os estudos sobre política pública, atualmente, não
ficaram restritos a este ou àquele segmento das
ciências sociais. É especialmente relevante para o
estudo das políticas públicas ter em conta a
diferenciação metodológica da economia, sociologia,
ciência política e administração no trato do problema de política.
g
As organizações sociais, segundo muitos autores, dentre
eles o ex-ministro Bresser Pereira, são instituições mais
flexíveis, mais eficientes e que estão voltadas para resultados.
(
Quer saber mais?
Mais segredos da ciência foram descobertos por homens simples que por homens de prestígio popular – estes vivem ocupados com assuntos populares. (Roger Bacon)
Aula 5 | Políticas Públicas 143
É como um sistema de regras que dizem
respeito à direção dos negócios públicos ou a um
conjunto de objetivos que delineiam determinado
projeto de ação governamental.
Especifica no que diz respeito ao
estabelecimento de um sistema de política de
segurança, implica uma escolha. Como nas ações
humanas, a ação política consiste em tomar decisões,
em escolher de algum modo entre as diversas
alternativas e em tentar efetivar a escolha. Isto implica
uma série de decisões até se chegar à decisão
governamental. Ocorrendo a decisão governamental, a
política pública modifica o status quo da sociedade e
mexe com uma ordem preestabelecida.
A formação e o desenvolvimento de cada uma
das fases das políticas públicas seguem o seguinte
procedimento:
Construção da agenda;
Formulação de políticas;
Implementação de políticas;
Avaliação de políticas.
Etapas da política pública
A Agenda e o Processo Decisório nas
Políticas Públicas
A agenda é o espaço de constituição da lista de
problemas ou de assuntos que chamam a atenção do
governo e dos cidadãos. Kingdon (1984) diferencia três
tipos de agenda:
Sistêmica ou não governamental;
Governamental;
De decisão.
Aula 5 | Políticas Públicas 144
A primeira agenda é aquela que contém a lista
de problemas ou assuntos que são, há anos,
preocupação do país, sem contudo merecer a atenção
devida do governo; mencionamos como exemplo os
assuntos relacionados com a segurança pública.
A segunda contém na lista os problemas que
merecem a atenção do governo. Mencionamos como
exemplo os assuntos relacionados ao turismo. E a
terceira, apresenta a lista de problemas a serem
decididos.
Contudo, podemos considerar dois tipos de
agenda: a sistêmica e a institucional. A primeira,
sistêmica, é agenda de discussão e a segunda,
institucional, é a agenda de caráter mais específico e
concreto. No processo decisório, são vários os critérios
levados em consideração quando da decisão
governamental.
Nas variáveis estão os partidos políticos, as
normas e a opinião pública que estabelecem tipos de
decisão, tais como a barganha, a presunção e o
comando; a ação da maioria congressual, o ato de
decisão do presidente, denominado pelo autor como
presidencial decision making e o incrementalismo.
Para Easton e Lasswell (In: Sassa 1988),
tradicionalmente, o fluxo é o seguinte:
Primeiro, aparece determinado problema em
uma determinada sociedade ou região;
As informações circulam e se tornam
disponíveis para as unidades de decisão;
Em seguida, são formuladas as políticas para
dar uma resposta positiva à sociedade.
Dica de leitura
SASSA, Olivier S. “A Formulação da Política Pública nos Países em Desenvolvimento: A Utilidade dos Modelos Contemporâneos de Tomada de Decisão”. Documento Reproduzido pelo Programa de Treinamento Sudeco/PNUD/Banco Mundial para o 1º Seminário sobre Políticas Públicas. Novembro de 1988.
Aula 5 | Políticas Públicas 145
Há sempre conflito entre velhos e novos
problemas e sublinha, também, o conceito de ter status
de agenda, isto é, o assunto ou a demanda que tem a
possibilidade de ser agendado.
Um assunto ou um problema pode sair da
agenda sistêmica para a governamental e vice-versa,
quando há eventos dramáticos, crises ou influência de
um quadro de indicadores ou acumulação de
informações e experiência. Assim, a atenção
governamental trabalharia em função desses três
acontecimentos.
Segundo Kingdon (1984), a agenda
governamental é influenciada pelos participantes ativos
e por processos pelos quais algumas alternativas e
alguns itens se tornam proeminentes.
Para o mencionado autor, os participantes ativos
podem ser classificados como atores governamentais e
atores não governamentais. O primeiro grupo é
composto pelo alto staff da administração. São eles o
presidente, staff do executivo e políticos nomeados
para cargos públicos; o funcionalismo de carreira; os
parlamentares e funcionários do Congresso.
O alto staff da administração é vital para a
construção da agenda, mas menos vital para a
especificação de alternativas e menos ainda para a fase
de implementação. Seus recursos para a ação estão
ligados às suas prerrogativas legais.
Os funcionários de carreira seriam vitais para a
especificação de alternativas e mais ainda para a fase
de implementação, não influenciando na construção da
agenda.
Dica de leitura
KINGDON, W. John. Agendas, Alternatives and Public Polices. Boston: Little Brown, 1984.
Aula 5 | Políticas Públicas 146
O último grupo de atores governamentais
estaria dividido em parlamentares e staff do Congresso.
Os parlamentares podem ter influência decisiva na
agenda, tendo em vista os seus recursos, a autoridade
legal, o acesso natural à publicidade e longa
experiência na atividade política.
O grupo de atores não-governamentais abrange
os grupos de pressão ou de interesses, que agem mais
no sentido de bloquear do que de promover assuntos.
Pertencem a esse grupo os acadêmicos que cuidam
mais da especificação de alternativas do que da
construção da agenda, tendo sempre uma atuação mais
longa; pesquisadores e consultores, a mídia, que
exerce uma influência de forma mais localizada; e os
partidos políticos e a opinião pública com uma grande
influência na formação da agenda.
Os grupos governamentais e não
governamentais podem ser subdivididos em atores
visíveis e atores invisíveis.
Os atores visíveis seriam o presidente, os
parlamentares, a mídia, os partidos políticos e os
integrantes das campanhas eleitorais.
Os atores invisíveis seriam os acadêmicos, tanto
pesquisadores quanto consultores, e os funcionários do
Executivo e do Congresso.
Nas políticas públicas, no que se refere ao
processo decisório, o problema central é reconhecer
quem está envolvido nessas séries de decisões, umas
de rotina, outras não.
É geralmente aceito que as medidas de políticas
envolvem mais de uma decisão e isso sugere que a
política pública não deve ser concebida como um ato
isolado e único, mas, sim, como processo social dinâmico
Aula 5 | Políticas Públicas 147
que pode ser uma agregação de numerosas decisões
menores tomadas ao longo do tempo.
Esse é um dos motivos pelos quais os estudos
sobre políticas públicas não devem estar restritos a
este ou àquele segmento social.
No processo de política pública, o que se
discerne como sendo decisão final pode marcar o fim,
senão o princípio de um processo muito mais amplo de
considerações alternativas.
O comportamento dos fazedores de políticas
públicas pode ser distinguido, segundo os seus valores
políticos, de organização, pessoais, governamentais e
ideológicos.
Os fazedores oficiais de políticas são os
legisladores, executores, administradores e juízes, que
podem ser subdivididos em dois grupos: primário, que
possui direito constitucional para ação; e
suplementares, compreendendo as burocracias das
agências administrativas nacionais.
Para esse autor, os fazedores de políticas
públicas seriam o Executivo e o Legislativo, e as
agências administrativas e as Cortes do Poder
Judiciário.
Os participantes não-oficiais, ou fazedores não
oficiais, seriam os grupos de interesse, os partidos
políticos, correspondendo a interesses agregados e
simples indivíduos.
A esse respeito, os indivíduos têm o direito de
ser ouvidos e os oficialls, a obrigação de ouvir.
Aula 5 | Políticas Públicas 148
Há três níveis de política: a micropolítica, que
envolve a análise do processo decisório no interior de
uma dada organização, o subsistema e a macropolítica,
a qual trata das relações da política com as dinâmicas
econômicas e sociais.
O processo de formação de políticas deve
responder a três questões:
Como os assuntos chamam a atenção dos
fazedores das políticas?
Como essas políticas são formuladas?
Como uma determinada proposição é
escolhida entre as alternativas apresentadas?
No que se refere à macropolítica, Monteiro
(1997) diz que podemos reconhecer seis classes de
participantes do jogo de escolhas públicas:
Os políticos, em sua atuação nas escolhas
majoritárias da legislatura, e muito
especialmente, por sua atribuição de decidir
quanto à mudança nas regras constitucionais;
Os burocratas, numa relação de monopólio
bilateral com a legislatura patrocinadora;
O presidente da república, sob cuja
autoridade opera a burocracia
governamental;
Os juízes que fazem a revisão das decisões da
legislatura e da burocracia;
Os grupos de interesses especiais, como
identificados nas ações dos cidadãos no
processo político, inclusive o uso do voto;
Os cidadãos, no papel de eleitores da
representação legislativa e do presidente da
República.
Dica de leitura
MONTEIRO, Jorge Viana. Economia & Política – Instituições de
Estabilização Econômica no Brasil. Rio de Janeiro: FGV, 1997.
Aula 5 | Políticas Públicas 149
Portanto, a agenda governamental é o espaço
em que se constituem os problemas, assuntos ou
demandas que os fazedores das políticas públicas
escolhem, ou são compelidos a escolher e procuramos
apresentar como e quem participa do processo de
elaboração da agenda, que é o primeiro passo para
formulação e implementação de qualquer política
pública, assunto que será abordado em seguida.
FORMULAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
Hoope, Van de Graf e Van Dijik (in: Viana, 1996)
mencionam que a fase de formulação e de
implementação constituem os dois momentos
importantes e distintos das políticas públicas. São dois
momentos distintos, porque a formulação é assunto
alocado no espaço político e a implementação no
espaço administrativo. A última fase das políticas
públicas é a avaliação.
A formulação envolve troca, intermediações,
conflitos e poder. Tudo isso ocorre dentro de um
cenário político, com formuladores de diferentes
motivações, origens sociais, recursos, habilidades e
personalidades. Esse é um dos motivos que faz com
que os atores governamentais firmem diferentes
políticas, mesmo quando envolvidos em contextos
similares. A fase da formulação pode ser dividida em
três etapas:
Quando dados passam a se constituir
informações importantes;
Quando valores, ideais, princípios e ideologia
são congruentes com informações fatuais
para produzir conhecimento sobre ação
orientada;
Quando o conhecimento empírico e normativo
é transformado em ações públicas, aqui e
agora.
Dica de leitura
VIANA, Ana Luiza. Abordagens Metodológicas em Políticas Públicas. Revista de Administração Pública. Rio de Janeiro:FGV, v. 30 n.º 2 mar./abril, 1996, ps. 5-43.
Aula 5 | Políticas Públicas 150
É nesse processo que surge a pergunta-chave do
porquê do sucesso de uma política: o que os
formuladores deixaram para os implementadores?
Portanto, é necessário uma perfeita interação entre
formuladores, implementadores e o público-alvo para o
sucesso de determinada política.
Os problemas na relação formulação-
implementação estão na desconexão entre os níveis de
conhecimento de formuladores e implementadores e
público-alvo.
Lewis Schneider propõe etapas para a fase de
formulação:
Percepção da necessidade;
Elaboração de um plano preliminar;
Equacionamento do problema do
financiamento;
Plano detalhado;
Aprovação institucional;
Implementação;
Feedback.
James Anderson também propõe outra
importante definição de fases para a formulação:
Demandas políticas;
Decisões políticas;
Articulação política;
Produto da política;
Resultado da política.
Os “fazedores” oficiais de política são
legisladores, executores, administradores e juízes.
Podem ser divididos em dois grupos: primários, que
possuem direito constitucional para ação; e
suplementares, compreendendo as burocracias das
agências administrativas nacionais. Assim, os “fazedores”
Dica de leitura
SCHNEIDER, Lewis M. Urban mass tranportation: a survey of the decision making process. In: BAUER, Raymond A. & GERGEN, Keneth J. The study of policy formation. 1971.
Dica de leitura
ANDERSON, James E. Public policy making. Thomas Nelson and Sons, 1975.
Aula 5 | Políticas Públicas 151
oficiais seriam o Executivo e o Legislativo, e as
agências administrativas e as cortes do Poder
Judiciário. Os participantes não-oficiais seriam os
grupos de interesse, os partidos políticos e simples
indivíduos.
Anderson sugere que o processo de formação de
políticas deve responder a três questões:
Como os assuntos chamam a atenção dos
“fazedores”?
Como são formulados?
Como uma determinada proposição é
escolhida entre outras alternativas?
De um lado, temos a formulação e o processo
político e, de outro, a implementação e a
administração. Nos sistemas políticos modernos, com
características pluralistas, “fazer” política é geralmente
um processo muito complexo.
Implementação de políticas públicas
A implementação situa-se no âmbito dos
resultados, ou seja, está voltada para um processo
racionalizado de procedimentos e rotinas. A
implementação é vista, ainda, como ação social,
traduzindo-se no encontro de diferentes intenções, de
diferentes atores. O processo de implementação de
política pública envolve mudanças que influenciam os
participantes.
Todavia, existem dificuldades conceituais para
se definir e distinguir a especificidade e a autonomia da
fase de implementação da própria política e
principalmente do programa. O senso comum tenderia
a considerar o momento da decisão como aquele em
que se dá a formulação e a política torna-se programa.
Aula 5 | Políticas Públicas 152
Entretanto, novas decisões ocorrem em todos
aqueles momentos cruciais que, ao longo da
implementação, alteram a estratégia original ou
condicionam a continuidade do programa.
Portanto, é preciso reconhecer o jogo político na
fase de implementação. Caso contrário, teríamos que
pressupor que as burocracias governamentais são
completamente desinteressadas e racionais.
Na verdade, o caráter político da fase de
implementação é essencial à vida democrática,
garantindo o controle social da ação governamental.
Os graus de consenso ou de conflitos, em torno
das metas e dos objetivos, podem ocorrer de várias
formas e explicam os autores que, quanto menor a
quantidade de mudança, maior é o consenso obtido e
vice-versa.
A esse respeito, Vieira (1999) menciona a
ocorrência de uma relação inversamente proporcional
entre as duas variáveis: mudanças e consenso.
Quanto maior a quantidade de mudança, menor
consenso, e quanto menor quantidade de mudança,
maior o consenso.
A participação dos formuladores na fase da
implementação influencia positivamente o consenso
sobre os objetivos da política. O bom entrosamento
entre formuladores e implementadores é fundamental
para o êxito de todo o processo.
A capacidade das agências executoras também
favorece o desempenho. Características como sistema
de controle, redes de comunicação, hierarquia,
competência da equipe. representam o modelo de gestão
adotado pelas agências e influenciam os resultados.
Quer saber mais?
Contribuições recentes têm enfatizado a importância de incorporarem os stakeholders – grupos envolvidos pelas políticas e
nelas interessados – ao processo de formulação e implementação de políticas. Ver SILVA, Pedro Luiz Barros & COSTA, Nilson do Rosário. A avaliação de programas públicos: reflexões sobre a experiência brasileira: relatório técnico. Brasília, Ipea, 2002.
Aula 5 | Políticas Públicas 153
A execução das atividades depende da clareza
com que as metas e objetivos são fixados. Porém, as
condições políticas, sociais e econômicas; a opinião
pública; a posição das elites, dos partidos da oposição,
dos grupos privados não-institucionais.
A fase de implementação é quando se
implantam intenções para obter impactos e
conseqüências. Nesse processo, o sujeito das políticas
são o governo ou os atores governamentais e o objeto,
os grupos de cidadãos e outros atores privados.
Outra clássica dicotomia diz respeito à relação
entre a administração e a política.
A administração como sendo o conjunto das
atividades diretamente destinadas à execução concreta
das tarefas ou incumbências consideradas de interesse
público ou comum, numa coletividade ou numa
organização estatal.
A política apresenta-se como sendo o caminho
de ação estatal, ou seja, o Estado em ação. É o modo
de operar o Estado que se traduz no ato de fazer
política pública.
DICOTOMIA POLÍTICA-INSTRUMENTAÇÃO
Segundo Kliksberg, existe a crença de que o problema
central está na fase de formulação (planejamento).
Superada esta fase, mediante uma concepção
adequada das políticas públicas, empreender-se-ia a
etapa de pura implementação. Qualquer dificuldade
seria de ordem administrativa, passiva de correções
através de ajustes organizacionais.
A realidade das políticas sociais demonstrou que trata-
se de um equívoco. A fase de implementação é
altamente complexa, envolvendo mais que simples
processos de execução de instruções, mas estratégias
competitivas dentro do setor público e com a
sociedade civil.
Ver KLIKSBERG, Bernardo. A Modernização do
Estado para o Desenvolvimento Social - algumas
questões chaves. Revista de Administração Pública.
vol.30, jan – fev. 1996.
Aula 5 | Políticas Públicas 154
AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
Segundo a Unicef (1990), a avaliação pode ser
definida como exame sistemático e objetivo de um
projeto ou programa, finalizado ou em curso, que
contemple o seu desempenho, implementação e
resultados, com vistas à determinação de sua
eficiência, efetividade, impacto, sustentabilidade e a
relevância de seus objetivos.
O propósito da avaliação é guiar os tomadores
de decisão, orientando-os quanto à continuidade,
necessidade de correções ou mesmo suspensão de uma
determinada política ou programa.
A avaliação de desempenho tem muita
importância no setor público, na medida em que os
serviços públicos não têm um mercado consumidor
competitivo que possa servir como medida da qualidade
e eficácia de sua prestação, sobretudo pelo
comportamento da demanda, o Estado é obrigado a
proceder à avaliação regular de seus programas e
atividades.
PARADOXO
Apesar da importância da avaliação de programas
sociais nos países em desenvolvimento,
historicamente, a administração pública brasileira
não teve a preocupação de avaliar programas
públicos, em geral, e programas sociais, em
particular. Durante anos, a produção de
conhecimento técnico na busca da melhoria dos
padrões de gerenciamento do setor público sempre
esteve muito mais voltada para os processos de
formulação de programas do que para os
relacionados a sua implementação e avaliação.
Existem, entretanto, evidências de que esse
desinteresse histórico está diminuindo rapidamente.
A principal razão foram as reformas estruturais, a
partir dos anos 90, como abertura comercial,
reforma do Estado, desestatização e outras medidas
que geraram desemprego, redução de salários,
concentração de renda.
Aula 5 | Políticas Públicas 155
O que se coloca é a necessidade crucial e
urgente de se obter maior eficiência e maior impacto
nos investimentos governamentais em programas
sociais.
À medida que o Estado passa a delegar a
execução de serviços públicos a agências autônomas e
a empresas privadas, cresce a necessidade de
avaliação. A desestatização dos serviços exige a adoção
de formas de definição de desempenho em contrato,
baseadas na prévia definição de indicadores e medidas
de sucesso, impondo à administração pública a
necessidade de desenvolver instrumentos e
metodologias de avaliação.
Mas, também, diante das transformações nas
economias nacionais da América Latina e de problemas
daí decorrentes, tais como desemprego, precarização
dos postos de trabalho e empobrecimento, as políticas
públicas de corte redistributivo e compensatório
assumem importância crucial, tanto no Brasil quanto
em muitos outros países da América Latina.
FUNÇÃO AVALIAÇÃO NA AMÉRICA LATINA
Estudo revelam uma importante convergência de
política pública no Brasil, Argentina e Chile; no que diz
respeito ao desenvolvimento de instrumentos de
avaliação de políticas e programas no âmbito da
discussão sobre as novas funções do Estado na
provisão social e na promoção do desenvolvimento.
Foi destacado que as experiências no Brasil e no Chile
são mais amplas, enquanto a Argentina focaliza a
função avaliação nos programas sociais.
Vale mencionar o caso da Colômbia: em 1991, a
função avaliação tornou-se lei constitucional. O
Departamento Nacional de Planejamento (DNP) teve a
responsabilidade de estabelecer um sistema nacional
de avaliação.
Uma coletânea de Relatórios Técnicos reúne alguns
dos resultados dos estudos realizados no âmbito da
parceria do Ipea com o BID, instrumentalizada pela
Cooperação Técnica ATN/SF-5574-RG.
Ver SILVA, Pedro Luiz Barros & COSTA, Nilson do
Rosário. A avaliação de programas públicos : reflexões
sobre a experiência brasileira : relatório técnico.
Brasília : Ipea, 2002.
Aula 5 | Políticas Públicas 156
Nesse contexto, aumentou a exigência de maior
efetividade da ação pública, bem como a necessidade
de avaliação mais rigorosa das atividades das políticas,
programas e projetos, especialmente os de forte
alcance social.
No entanto, políticas, programas e projetos
buscam diversos objetivos e destinam-se a viabilizar
diversos propósitos de intervenção. Pelo caráter
complexo das políticas públicas, seus objetivos são
conseqüentemente, ambíguos, contraditórios ou
abstratos, e sua avaliação é impossível a partir de
indicadores físico-financeiros simples.
Nesse ambiente complexo, os formuladores de
política buscam minimizar o grau de incerteza sobre os
resultados da inovação que se manifesta em vários
níveis:
Os formuladores de política – mas também os
próprios especialistas e estudiosos –
enfrentam grandes limitações cognitivas
sobre os fenômenos nas quais intervêm. Tais
limitações derivam da complexidade dos
fenômenos sociais com os quais lidam e das
próprias limitações do conhecimento
disponível;
Os formuladores de política não controlam,
nem muito menos têm condições de prever,
as contingências que afetam o ambiente de
implementação;
Os planos e programas são documentos que
delimitam apenas o conjunto de cursos de
ação e decisões que os agentes devem seguir
ou tomar. Um amplo espaço para os
comportamentos discricionários dos agentes
implementadores está aberto;
Aula 5 | Políticas Públicas 157
Os formuladores expressam suas preferências
individuais ou coletivas por meio de
programas e políticas, cujo conteúdo
substantivo pode não estar de acordo com as
preferências da comunidade a que se
destinam. Projetos e programas não podem
ser vistos como algo ideal e coletivo, e sim
como fruto da experimentação social.
Quanto à avaliação das políticas (Viana, 1996),
essas podem ser de quatro tipos: a investigação; a
investigação avaliativa; a avaliação; e de
monitoramento. Esses tipos se diferenciam pelo
momento em que são realizados – antes, durante ou
depois da política. Pelo objeto do estudo, pelos
objetivos do estudo, pelas técnicas que empregam,
pela relação que estabelecem com a política.
Apresentamos um quadro explicativo desse
sistema de avaliação (Franco e Cohen. In: Viana 1996).
Tipos de estudos
Tipos Investigação Investigação
avaliativa
Avaliação Monitoramento
Momento _ Durante ou depois Durante ou depois Durante
Objeto _ Aplicação de
método de
investigação
científica ou
empírica sobre
avaliação
Averiguar e medir
quem se
beneficiou, em que
medida, de que
modo, porquê.
Avaliar adequação
entre meios e fins
Atividade
gerencial
Objetivo Básica:
incremento
de
conhecimento
Aplicada:
conhecimento
para
modificar
racionalidade
Informações
(casuais e lógicas)
sobre eficácia de
métodos
Informações
sobre operação e
impacto.
Maximizar
eficiência.
Aumento da
racionalidade
Controle de:
Entrega de
insumos;
Calendário de
trabalho;
Entrega dos
produtos de
acordo com as
metas
Técnicas _ _ Próprias: custo-
benefício e custo
efetividade
_
Relação
com a
política
Própria Própria Própria Própria
Aula 5 | Políticas Públicas 158
No que se refere à avaliação, outro aspecto
importante, dentro do estudo das políticas públicas, são
os modelos analíticos e, entre eles, temos os seguintes
modelos: o modelo de processo burocrático, o modelo
de recursos humanos, o modelo político e o modelo
simbólico.
O modelo burocrático tem como base a
identificação, na estrutura organizacional responsável
pela implementação da política, dos objetivos, dos
papéis e das tecnologias definidas para sua operação.
Nesse modelo, a implementação de uma política
é vista como um meio deliberadamente desenhado para
atingir metas e objetivos, de forma que as escolhas
seriam feitas mediante regras e processos efetivos, em
que a organização é vista de modo normativo e
descritivo.
Assim, o sucesso do processo de implementação
dependeria da forma de rotina existente em cada nível
da organização, a favor ou contra a política e, em
especial, entre os trabalhadores de linha, a burocracia
local ou burocracia do street level, ou seja, os que têm
contato com o cliente.
Segundo Medina (1987), ao propor a política,
seria então necessário averiguar as condições reais que
afetam as rotinas diárias das pessoas que prestam o
serviço e quais seriam as reações dessas pessoas com
a nova política.
O modelo de recursos humanos valoriza a
interdependência de pessoas e organização, no sentido
de cooperação, consenso e laços interpessoais fortes.
Para Medina, o foco desse modelo está na melhor
maneira de conjugar as necessidades dos indivíduos,
bem como suas habilidades e valores, papéis e
relacionamentos. A incongruência desses fatores gera, fa-
Aula 5 | Políticas Públicas 159
talmente, implementação falha, pois não há, desta
forma, consenso, nem compromisso, entre os
implementadores e a burocracia.
O ponto fraco desse modelo, segundo Medina, é
que ele não trata das condições de conflito,
instabilidade e dissensão. O mencionado modelo reforça
isoladamente a cooperação, o consenso e a criação de
laços interpessoais fortes, o que faz com que esse
modelo tenha um caráter mais normativo do que
descritivo.
O modelo político realça mais o conflito, a
barganha, a coerção e o compromisso do que o
consenso na vida das organizações.
O modelo político propõe que as organizações
seriam melhor atendidas como entidades políticas, ou
seja, como um sistema de indivíduos e grupos
interatuantes, defendendo diferentes interesses,
demandas e ideologias mediante o uso de poder e de
outros recursos.
Nesse modelo, a tomada de decisão consiste em
um processo de barganha, e a implementação em uma
série complexa de decisões barganhadas, refletindo
preferências e recursos dos participantes.
O ponto fraco do modelo político, segundo
Medina, seria também o seu ponto forte, explicando o
autor o seguinte: na medida em que permite
interpretar eventos isolados, sem atribuir-lhes um
propósito geral, ele não oferece um critério rigoroso
para o sucesso ou fracasso de uma política, pois todos
os seus julgamentos normativos são simples assertivas
de vantagens relativas no processo de barganha.
Dica de leitura
MEDINA, Ana Maria. Modelos e Lentes: Uma Discussão Sobre a Análise da Implementação de Políticas Públicas. Belo Horizonte: Análise & Conjuntura, 1987.
Aula 5 | Políticas Públicas 160
O último modelo é o denominado simbólico. Esse
modelo afirma que o mais importante em qualquer
evento não é o que aconteceu, mas o seu significado. O
significado de um acontecimento é determinado não
simplesmente pelo que ocorreu, mas pelas maneiras
pelas quais os seres humanos o interpretam.
Muitos dos processos e eventos mais
importantes em organizações são substancialmente
ambíguos e incertos, sendo que a ambigüidade e a
incerteza minam os enfoques racionais de análises, pois
os seres humanos, diz-se, quando se vêem diante de
incertezas e ambigüidades, criam símbolos.
AVALIAÇÃO DO PLANO PLURIANUAL
2000/2003
O Plano do governo federal “Avança Brasil”, segundo
o relatório técnico do BID-Ipea, apontou restrições
importantes quanto ao gerenciamento e à execução
dos programas federais:
Descontinuidade no fluxo de recursos;
Dificuldade de articulação entre órgãos com ações
complementares;
Insuficiência de pessoal qualificado;
Infra-estrutura inadequada;
Impedimentos para transferência direta por motivo
de inadimplência dos estados e municípios;
Processos burocráticos complexos para celebração
de convênios e contratos, o que atrasa o repasse de recursos ou a obtenção de bens e serviços.
Aula 5 | Políticas Públicas 161
EXERCÍCIO 1
Acerca da conceituação de políticas públicas, é correto
afirmar que:
( A ) Na formulação e na execução de qualquer política
pública, a situação problema é sempre similar à
situação ideal.
( B ) O objetivo da política pública é o de transformar
uma situação problema real, que incomoda a
sociedade, em uma situação ideal, ou seja, a uma
situação de fato e de direito, uma nova política
pública, que solucione um problema levantado
pela sociedade.
( C ) As políticas públicas são sempre eficientes e
eficazes quando estão relacionadas à distribuição
de tarefas entre o setor público, a comunidade e o
setor privado.
( D ) A condução de uma política pública requer do
governo uma atitude autocrática que imponha
suas diretrizes sobre os interesses da sociedade;
( E ) Os problemas do dia-a-dia, as necessidades, os
conflitos e as dificuldades enfrentadas pelos
cidadãos não são relevantes para os atores das
políticas públicas quando da criação da agenda.
Aula 5 | Políticas Públicas 162
EXERCÍCIO 2
Os graus de consenso ou de conflitos, em torno das
metas e dos objetivos das políticas públicas, podem
ocorrer de várias formas. Identifique, nas alternativas
abaixo, aquela que expressa corretamente a relação
entre as mudanças, os consensos e os conflitos.
( A ) Quanto maior a quantidade de mudanças, menor
o consenso, e quanto menor a quantidade de
mudanças, maior consenso;
( B ) Quanto maior a quantidade de mudanças, maior o
consenso, e quanto menor a quantidade de
mudanças, menor consenso;
( C ) O consenso em torno das metas e objetivos
independem da quantidade de mudanças;
( D ) Os conflitos em torno das metas e objetivos
impedem a formulação de mudanças;
( E ) Nenhuma das respostas acima.
EXERCÍCIO 3
Alguns autores mencionam que, as fases de formulação
e implementação constituem os dois momentos
importantes e distintos das políticas públicas. São dois
momentos distintos porque a formulação é assunto
alocado no espaço político e a implementação no
espaço administrativo.
Apresente uma discussão acerca do entrosamento entre
as fases de formulação e implementação.
____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
Aula 5 | Políticas Públicas 163
EXERCÍCIO 4
Quais os motivos que aumentam a necessidade de
avaliar as políticas públicas nos países em
desenvolvimento?
____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
RESUMO
Vimos até agora:
O ponto de partida de qualquer política
pública é uma situação problema real, uma
questão a ser resolvida que pode ser
entendida como o input, a informação
utilizada pelos atores públicos para alcançar
uma meta, um desejo, uma situação ideal
para a sociedade, ou seja, a formulação de
uma política pública exeqüível que resolva o
problema do cidadão;
A política pode ser entendida como forma de
atividade ou práxis humana que está ligada
ao poder e ao estabelecimento de um sistema
político que implica escolhas públicas ou
privadas cujo termo público pode ser
entendido como o que é de todos e para
todos; opõe-se ao termo privado, que está
voltado para o lucro ou para o consumo;
Aula 5 | Políticas Públicas 164
As ONGs (Organizações não-governamentais)
vêm funcionando como elo de ligação
governo/cidadão em muitos projetos,
principalmente, aqueles das áreas sociais. No
Brasil, por exemplo, há muitas ONGs que
trabalham na implementação de projetos
sociais e competem por contratos
governamentais com instituições públicas e
privadas, para dirigir pesquisas e coordenar
projetos, na área social;
A formação e o desenvolvimento de cada uma
das fases das políticas públicas seguem o
seguinte procedimento: Construção da
agenda; Formulação de políticas;
Implementação de políticas; Avaliação de
políticas.
Relações Públicas
Internacionais
Lucynei de Souza
AU
LA
6
Ap
res
en
taç
ão
Atualmente o Brasil emerge, em cenário internacional, como uma
relevante fonte de ajuda ao desenvolvimento, apresentando uma
dupla face: por um lado, identifica-se receptor histórico e
tradicional de cooperação proveniente de organismos multilaterais
e agências bilaterais de desenvolvimento; por outro, implementa
cada vez mais programas e projetos que se inserem em uma
modalidade de intervenção à qual convencionou-se designar
Cooperação Sul–Sul, ou Cooperação entre Países em
Desenvolvimento, destinando esforços consideráveis para
promover o desenvolvimento de determinados coletivos na
América Latina, África e Timor Oriental.
Em face deste novo contexto internacional, esta aula sobre
Relações Internacionais traz discussão de diversos conceitos e
abordagens para se entender a importância das relações
internacionais do Brasil com os outros países da América Latina e
o mundo. Discutem-se conceitos de cooperação internacional e
desenvolvimento, e as políticas externas do Brasil nas últimas
décadas. São, portanto, temas tratados nesta aula: Conceitos e
fundamentos de relações públicas – teoria da sociedade global –
globalização e relações públicas internacionais: condicionantes e
convergências – relações públicas internacionais e governo
eletrônico – políticas multilaterais entre o Brasil - América e Brasil
- União Européia.
Ob
jeti
vo
s
Esperamos que, após o estudo do conteúdo desta aula, você seja
capaz de:
Compreender os conceitos de Relações Públicas Internacionais
como uma ferramenta de união dos países, de fortalecimento
de laços e parcerias, a fim de desenvolver o crescimento das
sociedades;
Destacar que a atuação do RP se fará através de estratégias de
relacionamento, de eventos ou instrumentos de comunicação e
opinião pública.
Aula 6 | Relações públicas internacionais 167
Introdução
Atualmente, a evolução tecnológica via satélite
tem cercado a comunicação entre os países e
propiciado nível de investigação e aplicação mais
adequadas ao planejamento e funcionamento de
programas levando em conta aspectos culturais,
econômicos, tradição, religião, entre outros, ao receber
planos, estratégias e políticas de Relações Públicas de
companhias multinacionais adaptando-os às realidades
locais. O conceito adapta-se ao slogan: “Pense
globalmente, mas atue localmente”. (RIBEIRO-2001).
Segundo Silva, em meio a uma nova situação
mundial em que a “aldeia global” já se tornou
realidade, a “terceira onda” cobriu o mundo, mesmo
com proposições menos otimistas de uma revolução
das relações via redes computadorizadas. O mundo se
encontra em uma nova perspectiva das relações, no
qual as economias tornam-se cada vez mais
interdependentes e o processo de globalização ou
internacionalização, ou mundialização é inegável. As
organizações apresentam, a cada dia, mais condições
de se inter-relacionarem através das fronteiras em
virtude da formação de blocos de países como o
Mercosul, a União Européia, a ALCA, a Aladi, entre
outros.
Conceitos e fundamentos de relações
públicas
Segundo Black (1994, p. 119), citado por
Ribeiro, o termo Relações Públicas Internacionais “é a
intenção de conseguir uma compreensão mútua
salvando um vazio geográfico, cultural ou lingüístico ou
todos eles de uma vez. O termo utiliza-se, também,
para indicar atividades de Relações Públicas que se leva
Aula 6 | Relações públicas internacionais 168
ao término ou tem uma positiva importância fora do
seu país de origem”.
Segundo Simões, para conceituar Relações
Públicas, devemos partir da dedução da definição
operacional que oferece as tradicionais etapas do
exercício de RP:
Diagnosticar a dinâmica no sistema
organização-público na conjuntura político-
econômica;
Prognosticar o que irá acontecer, neste
sistema, a curtos e médios prazos;
Assessorar os líderes nas políticas
organizacionais;
Implantar programas de comunicação e, por
fim;
Avaliar os resultados da intervenção no
relacionamento organização-público.
Realizando uma leitura da definição operacional
que é quase de consenso mundial, chega-se a uma
definição conceitual que o termo RELAÇÕES PÚBLICAS
É A GESTÃO DA FUNÇÃO ORGANIZACIONAL POLÍTICA.
Nossa atividade é uma atividade administrativa, mais
especificamente, de gestão. Seu maior aporte na
ciência política encontra-se nos trabalhos de Hannah
Arendt. O objetivo pragmático dessa atividade é a
busca da cooperação no sistema organização-público.
Relações Públicas Internacionais são o conjunto de
medidas, iniciativas, esforços e formas práticas de
ação e expressão, que visam obter mais estreito e
produtivo relacionamento entre os povos, no sentido
de estimular e facilitar o entendimento, a
coexistência e a cooperação entre eles; no sentido
também de fomentar melhores e mais amplas
atividades de intercâmbio comercial e industrial; e
finalmente, com o objetivo de ampliar os níveis de
cultura geral, através de mútuas facilidades de
acesso aos respectivos patrimônios e instrumentos de cultura (BRASIL, 1977, p. 21).
Aula 6 | Relações públicas internacionais 169
Toda profissão possui uma finalidade moral. A
Medicina tem a busca da Saúde, O Direito busca a
Justiça. “As Relações Públicas buscam a Harmonia social
no sistema organização-público”. (http://www.rp-
bahia.com.br/o_que_sao.htm).
Além desses conceitos, vale a pena enfatizar
outros conceitos abordados por outros autores.
Para Ianhez, o termo "Relações Públicas é uma
função da alta administração, responsável pelo
desenvolvimento de estratégias e ações de
comunicação institucional. Elas interagem com as
demais áreas da organização, assessorando-as em suas
estratégias e ações de relacionamentos. Seu objetivo é
organizar o interesse do público com os da organização,
buscando a criação do melhor conceito possível para a
mesma, preservada a verdade dos fatos".
Philip Lesly, em Os fundamentos de Relações
Públicas e da comunicação (Pioneira, 1995) citado por
Kunsch, ao descrever a natureza e o papel das
Relações Públicas, mostra bem a amplitude do universo
de públicos com os quais as organizações podem se
relacionar. Essencialmente, o grande desafio para a
área é conseguir gerenciar a comunicação entre as
duas partes, mormente na complexidade da sociedade
contemporânea.
Contribuir para o cumprimento dos objetivos
globais e da responsabilidade social das organizações,
mediante o desempenho de funções e atividades
específicas, é outro desafio constante a ser considerado
como meta das Relações Públicas. Como partes
As Relações Públicas Internacionais se diferem das
Relações Públicas pelo fato de que suas ações se
realizam em um outro país. E sua diferença das
Relações Internacionais é que esta atua no campo do direito, economia e diplomacia.
Aula 6 | Relações públicas internacionais 170
integrantes do sistema social global, as organizações
têm obrigações e compromissos que ultrapassam os
limites dos objetivos econômicos e com relação aos
quais têm que se posicionar institucionalmente,
assumindo sua missão e dela prestando contas à
sociedade.
Para tanto, não poderão prescindir de uma
comunicação viva e permanente, sob a ótica de uma
política de relações públicas. Uma filosofia empresarial
restrita ao marketing certamente não dará conta do
enfrentamento dos grandes desafios da atualidade. As
organizações têm que se valer de serviços integrados
nessa área, pautando-se por políticas que privilegiem o
estabelecimento de canais de comunicação com os
públicos a elas vinculados. A abertura das fontes e a
transparência das ações serão fundamentais para que
as organizações possam se relacionar com a sociedade e
contribuir para a construção da cidadania na perspectiva
da responsabilidade social (Kunsch – 2004).
EXERCÍCIO 1
Qual a diferença entre Relações Públicas e Relações
Públicas Internacionais?
____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
O novo enfoque define a atividade de Relações
Públicas como global, dedicada ao gerenciamento dos
assuntos públicos das organizações, caracterizada pela
sua ação social pública. Seu conceito essencial está
direcionado ao seu papel estratégico na elaboração de
políticas corporativas junto à alta administração das
organizações o que resulta em uma exposição
planejada de seu conceito, esperando-se com isso
uma percepção favorável de seus públicos, mediante a
credibilidade e fidelidade à marca organizacional.
(Ferrari, 2004)
Aula 6 | Relações públicas internacionais 171
Teoria da sociedade global
O estudo da sociedade global é freqüentemente
estudado no campo da sociologia, nas áreas da
humanidade e das relações internacionais.
Queiramos ou não, a plena globalização tem
ocorrido e há considerável debate sobre ela e o que
significa nas interações das sociedades. Estudiosos
dividem-se em oposições teóricas de convergência e
divergência. As teorias convergentes contêm, como
integrantes do mundo, as sociedades que se
assentarem em crescimentos similares. Exemplos:
cadeias de fast food, comércio de marcas e símbolos
padronizados (HENNESSY, 1985, WAKEFIELD, 1996,
citado por RIBEIRO - 2006).
Lesley (1991), citado por Wakefield (1996),
aponta que o efeito da globalização resulta num certo
cabo-de-guerra, com conflitos, turbulências e
incertezas com cidadãos mais insatisfeitos.
As turbulências criam perdas e oportunidades
para a unidade organizacional que pode predizer
mudanças, identificar suas origens e construir
programas para comunicar-se com estas fontes e
minimizar prejuízos potenciais à organização. As
unidades de Relações Públicas, se bem treinadas no
meio ambiente exposto e com estratégias de
comunicação, podem desempenhar sua função crítica.
(Ribeiro, 2006).
Divergência é uma reação da convergência
ocorrendo quando valores externos invadem uma
cultura, eles criam tensão entre as forças de
mudanças e as que querem manter o status quo,
evitando uma forma monolítica (Featherstone, 1990,
citado por Wakefield, 1996). Instala-se uma
poderosa contra-direção em oposição à
uniformidade, rejeitando as influências estrangeiras e afirmando a cultura individual.
Aula 6 | Relações públicas internacionais 172
As teorias culturais mostram a necessidade de
programas de Relações Públicas que sejam sensíveis às
diversas culturas.
O domínio gerencial ilustra a necessidade de
sistemas abertos que se adaptam rapidamente às
mudanças, diversidade de funcionários e a visão central
equilibrada no global/local. A cultura e os estudos
comparativos sugerem que as organizações necessitam
agregar e expandir as expectativas além da visão da
cultura tradicional. As teorias do gerenciamento
comparado mostram necessidades para a sensibilidade
natural e apontam estudos que envolvem a terceira
cultura dos indivíduos. Isto pode ser visto como uma
conexão entre estudos das teorias do gerenciamento
com as teorias culturais.
As teorias da sociedade global mostram que as
culturas interagem em crescente turbulência.
Devem-se criar estruturas adaptáveis, pesquisa
formativa e trabalho na resolução de conflitos. Isto
necessita o uso de técnicas para identificar agentes
de mudanças e construir relações com eles. Ribeiro (2006), citado por Wakefield (1996).
Para fazer intervenções quanto às teorias da
comunicação, indicam a necessidade para a
construção de relacionamentos e de Relações
Públicas pró-ativas. Os avanços tecnológicos da
informação têm possibilitado maior acesso, com
rapidez, da comunicação das pessoas no mundo. O
crescimento do acesso aos meios sugere três
implicações teóricas para as Relações Públicas
internacionais, que são: a natureza das mensagens
enviadas pelos meios, o imperialismo dos meios e
seus impactos e a proliferação dos resultados globais (Ribeiro, 2006).
Aula 6 | Relações públicas internacionais 173
EXERCÍCIO 2
Os avanços tecnológicos da informação têm
possibilitado maior acesso, com rapidez, da
comunicação das pessoas no mundo. Quais são as três
implicações teóricas para as Relações Públicas
Internacionais.
____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
GLOBALIZAÇÃO E RELAÇÕES PÚBLICAS
INTERNACIONAIS: CONDICIONANTES E
CONVERGÊNCIAS
A globalização é um dos processos de
aprofundamento da integração econômica, social,
cultural, política, com o barateamento dos meios de
transporte e comunicação dos países do mundo no final
do século XX e início do século XXI. É um fenômeno
observado na necessidade de formar uma Aldeia Global
que permita maiores ganhos para os mercados internos
já saturados.
A rigor, as sociedades do mundo estão em
processo de globalização desde o início da História. Mas
o processo histórico a que se denomina Globalização é
bem mais recente, datando (dependendo da
conceituação e da interpretação) do colapso do bloco
socialista e o conseqüente fim da Guerra Fria (entre
1989 e 1991), do refluxo capitalista com a estagnação
econômica da URSS (a partir de 1975) ou ainda do
próprio fim da Segunda Guerra Mundial.
:: Globalização:
“... crescente interdependência entre países, refletida nos crescentes fluxos internacionais de bens, serviços, capital e conhecimento”.
Govindarajan e Gupta.
Aula 6 | Relações públicas internacionais 174
As principais características da globalização são
a homogeneização dos centros urbanos, a expansão
das corporações para regiões fora de seus núcleos
geopolíticos, a revolução tecnológica nas comunicações
e na eletrônica, a reorganização geopolítica do mundo
em blocos comerciais (não mais ideológicos), a
hibridização entre culturas populares locais e uma
cultura de massa universal (Wikipédia – 2008).
Schilling define globalização nas seguintes
etapas: primeira fase da globalização, ou primeira
globalização, dominada pela expansão mercantilista (de
1450 a 1850) da economia-mundo européia; a segunda
fase, ou segunda globalização, que vai de 1850 a 1950,
caracterizada pelo expansionismo industrial-imperialista
e colonialista e, por última, a globalização propriamente
dita, ou globalização recente, acelerada a partir do
colapso da URSS e a queda do muro de Berlim, de
1989 até o presente.
Períodos da Globalização
Data Período Caracterização
1450-1850 Primeira fase Expansionismo mercantilista
1850-1950 Segunda fase Industrial-imperialista-colonialista
Pós-1989 Globalização recente Cibernética-tecnológica-associativa Fonte: http://www.brasilescola.com/geografia/primeira-globa.htm
A primeira globalização, resultado da procura de
uma rota marítima para as Índias, assegurou o
estabelecimento das primeiras feitorias comerciais
européias na Índia, China e Japão, e, principalmente,
abriu aos conquistadores europeus as terras do Novo
Mundo. Feitos estes que Adam Smith, em sua visão
eurocêntrica, considerou os maiores em toda a história
da humanidade. Enquanto as especiarias eram
embarcadas para os portos de Lisboa e de Sevilha, de
Roterdã e Londres, milhares de imigrantes iberos,
ingleses e holandeses, e, um bem menor número de
franceses, atravessaram o Atlântico para vir ocupar a
América. Aqui formaram colônias de exploração, no sul
Aula 6 | Relações públicas internacionais 175
da América do Norte, no Caribe e no Brasil, baseadas
geralmente num só produto (açúcar, tabaco, café,
minério), utilizando-se de mão de obra escrava vinda
da África ou mesmo indígena; ou colônias de
povoamento, estabelecidas majoritariamente na
América do Norte, baseadas na média propriedade de
exploração familiar. Para atender as primeiras, as
colônias de exploração, o brutal tráfico negreiro tornou-
se rotina, fazendo com que 11 milhões de africanos
(40% deles destinados ao Brasil) fossem transportados
pelo Atlântico para labutar nas lavouras e nas minas.
A SEGUNDA FASE DA GLOBALIZAÇÃO (1850-
1950)
Os principais acontecimentos que marcam a
transição da primeira fase da globalização para a
segunda dão-se nos campos da técnica e da política. A
partir do século 18, a Inglaterra industrializa-se
aceleradamente e, depois dela, a França, a Bélgica, a
Alemanha e a Itália. A máquina a vapor é introduzida
nos transportes terrestres (estradas-de-ferro) e
marítimos (barcos a vapor) Conseqüentemente, esta
nova época será regida pelos interesses da indústria e
das finanças, sua associada e, por vezes amplamente
dominante, e não mais das motivações dinásticas-
mercantis. Será a grande burguesia industrial e
bancária, e não mais os administradores das
corporações mercantis e os funcionários reais quem
liderará o processo. Esta interpenetração dos bancos
com a indústria, com tendências ao monopólio ou ao
oligopólio, fez com que o economista austríaco Rudolf
Hilferding a denominasse de “O Capital Financeiro” (Das
Finanz kapital, titulo da sua obra publicado em 1910),
considerando-a um fenômeno novo da economia
política moderna. Lenin definiu-a como a etapa final do
capitalismo, a etapa do imperialismo.
Aula 6 | Relações públicas internacionais 176
A GLOBALIZAÇÃO RECENTE (PÓS-1989)
No decorrer do século 20, três grandes projetos
de liderança da globalização conflitaram-se entre si: o
comunista, inaugurado com a revolução bolchevique de
1917 e reforçado pela revolução maoísta na China, em
1949; o da contra-revolução nazi-fascista que, em
grande parte, foi uma poderosa reação direitista ao
projeto comunista, surgido nos anos de 1919, na Itália
e na Alemanha, estendendo ao Japão, que foi
esmagado no final da 2ª Guerra Mundial, em 1945; e,
finalmente, o projeto liberal-capitalista liderado pelos
países anglo-saxões, a Grã-Bretanha e os Estados
Unidos.
Num primeiro momento, ocorreu a aliança entre
o liberalismo e o comunismo (em 1941-45) para a
auto-defesa e, depois, a destruição do nazi-fascismo.
Num segundo momento, os vencedores, (os EUA e a
URSS) se desentenderam gerando a guerra fria (1947-
1989), onde o liberalismo norte-americano rivalizou-se
com o comunismo soviético numa guerra ideológica
mundial e numa competição armamentista e
tecnológica que quase levou a humanidade a uma
catástrofe (a crise dos mísseis de 1962).
Com a política da glasnost, adotada por Mikhail
Gorbatchov na URSS desde 1986, a guerra fria
encerrou-se e os Estados Unidos proclamaram-se
vencedores. O momento símbolo disto foi a derrubada
do Muro de Berlim ocorrida em novembro de 1989,
acompanhada da retirada das tropas soviéticas da
Alemanha reunificada e seguida da dissolução da URSS
em 1991. A China comunista, por sua vez, que desde
os anos 70 adotara as reformas visando sua
modernização, abriu-se em várias zonas especiais para
a implantação de indústrias multinacionais. A política de
Deng Xiaoping, de conciliar o investimento capitalista
Aula 6 | Relações públicas internacionais 177
com o monopólio do poder do partido comunista,
esvaziou o regime do seu conteúdo ideológico anterior.
Desde então só restou hegemônica no moderno sistema
mundial a economia-mundo capitalista, não havendo
nenhuma outra barreira a antepor-se à globalização.
Chegamos desta forma à situação presente onde
sobreviveu uma só superpotência mundial: os Estados
Unidos. É a única que tem condições operacionais de
realizar intervenções militares em qualquer canto do
planeta (Kuwait em 1991, Haiti em 1994, Somália em
1996, Bósnia em 1997). Enquanto na segunda fase da
globalização vivia-se na esfera da libra esterlina, agora
é a era do dólar, enquanto que o idioma inglês tornou-
se a língua universal por excelência. Pode-se até
afirmar que a globalização recente nada mais é do que
a americanização do mundo.
RELAÇÕES PÚBLICAS INTERNACIONAIS
As Relações Públicas Internacionais se diferem
das Relações Públicas pelo fato de que suas ações se
realizam em outro país. E sua diferença das Relações
Internacionais é que esta atua no campo do direito, da
economia e da diplomacia.
De acordo com Silva, para construir a noção de
Relações Públicas Internacionais, é necessário observar
que, de acordo com BLACK, “é a intenção de conseguir
uma compreensão mútua salvando um vazio
geográfico, cultural ou lingüístico ou todos eles de uma
O termo globalização tornou-se uma palavra da
moda e por isso seu significado quer dizer muitas
coisas, gerando muita confusão quanto ao que
realmente representa. Cardoso encara o termo como
mais "um daqueles conceitos tão amplos, que é
empregado por diferentes pessoas para explicar
fatos de natureza completamente diversa", sendo
que, mesmo quando relacionado diretamente à
economia, ainda assim, pode ser associado a
diferentes fenômenos (Cardoso, Galvão, 1998a, p.
38 apud Souza - 2000).
Para pesquisar
O aluno deverá fazer uma pesquisa: Tema - Globalização e MERCOSUL.
Aula 6 | Relações públicas internacionais 178
vez. O termo utiliza-se, também, para indicar
atividades de Relações Públicas que se leva ao término
ou tem uma positiva importância fora do seu país de
origem” (1994, p. 119). Já para Wilcox, Aut e Agee, “o
esforço planejado e organizado de uma companhia,
instituição ou governo para estabelecer relações
mútuas benéficas com públicos de outras nações”
(1986, p. 370).
O autor ainda salienta que a diplomacia também
é apontada como uma atividade de Relações Públicas
Internacionais. Devemos salientar que o Brasil possui
profissionais de carreira diplomática que desenvolvem
esta prática.
EXERCÍCIO 3
Relações Públicas internacionais se diferem das
Relações Internacionais. Quais são os enfoques que
diferenciam uma da outra?
____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
Relações públicas internacionais e
governo eletrônico
A internet é um dos recursos mais importantes
para a disseminação da informação governamental. Em
diversos programas de governo eletrônico, uma das
estratégias é o desenvolvimento de portais com
interface amigável para o cidadão (Jardim, 2007).
O tema “governo eletrônico” insere-se num
universo temático e teórico que expressa configurações
político-informacionais emergentes, características da
Aula 6 | Relações públicas internacionais 179
contemporaneidade, pautadas no desenho de políticas
públicas governamentais. Fenômeno historicamente
recente, resultante de um processo de experimentação
que tem se ampliado em diversas partes do mundo.
Se interpretado como um dispositivo
informacional que transcende o objetivo de gerenciar
informação para o desempenho eficaz da organização
governamental, o Governo Eletrônico pressupõe
complexas relações político-sociais no seu desenho,
implementação e avaliação. Diversas barreiras e
resistências (Serna et al, 2004) sociais, corporativas,
legislativas, comportamentais e organizacionais
decorrem dessa complexidade, ao mesmo tempo em
que requerem soluções inovadoras na produção, uso e
difusão da informação governamental.
O governo brasileiro utiliza, desde o final dos
anos 1980, a TI como instrumento de Modernização da
administração pública (particularmente nas esferas
federal e estadual) e implementou, com êxito, um
programa de governo eletrônico.
Corroborando essa hipótese, um estudo
conduzido pela Organização das Nações Unidas (ONU) e
pela American Society for Public Administration (ASPA)
- Sociedade Americana para Administração Pública
classificou o governo eletrônico no Brasil em um estágio
avançado (presença transacional), ao lado dos Estados
Unidos e de outros 15 países desenvolvidos.
O Governo Eletrônico apresenta diversas faces.
Trata-se de uma construção indissociável de um
processo relacionado com o redesenho da
geopolítica informacional no quadro da globalização,
o uso intensivo das Tecnologias da Comunicação e
da Informação (TCI), os redimensionamentos
organizacionais e simbólicos do aparelho de Estado-
Nação e as novas agendas sociais no plano local, nacional e transnacional. (Jardim – 2007)
Importante
A barreira tecnológica nem sempre se mostra como a mais importante, porque o desenvolvimento dos projetos de Governo Eletrônico é, antes de tudo, um empreendimento político.
Você sabia?
O governo eletrônico em um Estado federativo envolve ações dos três níveis de governos. Governo federal, estadual e municipal.
Aula 6 | Relações públicas internacionais 180
No Brasil, ainda que a esfera federal tenha
assumido a liderança do processo, o uso das TIs no
exercício das atividades governamentais está presente
em todos os níveis de governo. Municipal, estadual e
federal (Mora, 2005).
Segundo Mora, em 2001, a ONU e a ASPA
realizaram um esforço para avaliar o estágio em que o
governo eletrônico se encontrava nos países membros
da ONU [ONU/ASPA (2001)]. A pesquisa usou duas
metodologias distintas. Na primeira, avaliaram o
conteúdo e os serviços disponibilizados online. Pelo
segundo método, a infra-estrutura de TI foi comparada
ao capital humano potencial, com o propósito de avaliar
a sustentabilidade de políticas de governo eletrônico. A
classificação derivada da primeira metodologia é muito
interessante e está descrita a seguir.
Os critérios de avaliação dos serviços e do
conteúdo disponibilizado online permitiram a
classificação dos países entre cinco diferentes
categorias, a saber:
Emerging presence — com uma presença formal
na internet, os websites governamentais disporiam de
informações básicas e, algumas vezes, de conteúdo
político;
Enhanced presence — o conteúdo torna-se mais
dinâmico, com instrumentos de busca, acesso ao site
por e-mail, atualizações periódicas e links para outras
páginas do governo;
Interative presence — presença de um vasto
conjunto de páginas governamentais, freqüentemente
atualizadas e com serviços online (tais como área de
comentários e download e submissão de formulários);
Aula 6 | Relações públicas internacionais 181
Transactional presence — sites seguros e uso de
senhas permitem transações completas e seguras e,
em alguns casos, reconhecimento da assinatura digital;
Seamless presence — pacote unificado de
serviços e informações, viabilizado pela remoção das
linhas de demarcação entre ministérios, agências e
órgãos no espaço cibernético (Mora, 2005).
A maior parte dos países estaria concentrada
nos estágios intermediários — enhanced presence
(37%) e interactive presence (35%) —, enquanto as
categorias extremas, emerging presence e transactional
presence, contam com, respectivamente, 18% e 10%
da amostra. Quanto ao último estágio, o seamless
presence, nenhum governo o teria atingido, sequer os
Estados Unidos — uma liderança em termos de governo
eletrônico.
Na maior parte dos países observa-se um
esforço para intensificar o uso das TIs na administração
pública. Os avanços observados em 2001 foram mais
significativos do que os cinco anos anteriores
acumulados, com a gradual transformação das páginas
do governo em centros de informação virtual. O estudo
enfatiza o dinamismo do governo eletrônico e a
possibilidade de deslocamentos na amostra.
De acordo com Mora (2005), uma crítica que
poderia ser tecida a ambas as classificações decorre da
ênfase à presença governamental na internet, quando a
própria definição da ONU considera governo eletrônico
como a apropriação de TI pelo Estado. No entanto,
Emerging presence – Presença emergente/formal
Enhanced presence – Presença reforçada
Interative presence – Presença interativa
Transactional presence – Presença transacional
Seamless presence – Presença unificada de serviços
e informações
Aula 6 | Relações públicas internacionais 182
ainda que se argumente que a oferta de serviços e
informações via rede enquanto indicador do estágio de
governo eletrônico possa induzir a avaliações errôneas,
a classificação de governo eletrônico no estágio de
presença transacional indica um Estado suficientemente
competente a ponto de articular a presença
governamental na internet.
Ainda segundo o autor. os serviços e
informações governamentais disponíveis na internet
podem ser acessados por um portal, a Rede Governo, e
aumentaram significativamente nos últimos dois anos,
em parte resposta ao caráter sistêmico conferido ao
governo eletrônico pela Proposta de Política de Governo
Eletrônico para o Poder Executivo Federal. Assim, em
2002, o governo brasileiro ofereceu mais de 1.700
serviços na internet (contra 400 em 2000) e 22 mil
links para serviços e informações. Os acessos às
páginas governamentais cresceram entre 2000 e 2002
de 4,0 milhões em 2000 para 40 milhões em 2002.
Esse resultado é particularmente bom quando se
considera a restrição orçamentária a que o setor
público estava submetido no Brasil e que despesas com
TI são classificadas como despesas de capital (uma
rubrica sob rígido controle). Entre os serviços e
informações disponíveis na internet, podemos
mencionar como exemplos bem-sucedidos a consulta à
Constituição Federal e à legislação no site do Senado, o
acesso a variáveis econômicas e indicadores nos sites
da Secretaria do Tesouro Nacional (STN), do BACEN
(Banco Central do Brasil), do Ipeadata e do IBGE
O governo eletrônico no Brasil alcançou resultados
altamente positivos e, segundo estudo elaborado
pela ONU/ASPA, foi classificado, com outros 16
países desenvolvidos, no estágio de transactional
presence. Além disso, no ranking baseado em infra-
estrutura disponível, o Brasil classificou-se em 18º
lugar em uma amostra de 132 países (Mora, 2005).
Aula 6 | Relações públicas internacionais 183
(Instituto Brasileiro e Geografia e Estatística) e
programas como o Brasil Direto, patrocinado pela STN.
Atualmente, temos acesso a diversos portais
governamentais, inclusive o portal de relações
internacionais: http://www.brasil.gov.b
No entanto, com o advento da Internet, as
relações se modificaram e foram além da relação de
governo-governo como se apresentava até então.
Desta forma, o escopo de análise se modificou, pois a
comunicação passa a apresentar relações de business
to business e people-to-people (Thussu, 2000).
Também se pode observar que os aspectos
abordados são gerais em relação à comunicação, não
tendo enfoque em uma das habilitações, mas tendo seu
foco de observação na estrutura de funcionamento das
comunicações. A complexidade das comunicações
internacionais em função da gama de fatores que
influenciam os processos mundiais leva ao pensamento
de que já não basta analisar estruturas de
funcionamento dos sistemas de comunicação, mas ir
Business to Business - B2B é o nome dado ao
comércio eletrônico associado a operações de
compra e venda, de informações, de produtos e de
serviços através da Internet ou através da utilização
de redes privadas partilhadas entre parceiros de
negócios, substituindo, assim, os processos físicos
que envolvem as transações comerciais. O B2B
pode também ser definido como troca de
mensagens estruturadas com outros parceiros
comerciais a partir de redes privadas ou da Internet,
para criar e transformar, assim, as suas relações de negócios.
IPeadata – Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada
- O Ipeadata é uma base de dados
macroeconômicos, financeiros e regionais do Brasil
mantida pelo Ipea. Com acesso gratuito, oferece
também catálogo de séries e fontes, dicionário de
conceitos econômicos, histórico das alterações da
moeda nacional, e dicas sobre métodos e fontes utilizadas.
Aula 6 | Relações públicas internacionais 184
além disto. Já pensando em uma análise das Relações
Públicas Internacionais, parte-se ao pensamento de um
novo enquadramento mais amplo desta complexidade
internacional, observando-a por meio dos olhos da
teoria de Relações Internacionais.
EXERCÍCIO 4
A ONU e a ASPA realizaram um esforço para avaliar o
estágio em que o governo eletrônico se encontrava nos
países membros da ONU. A pesquisa usou duas
metodologias distintas descreva essas duas
metodologias.
____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
Políticas multilaterais entre o Brasil -
América e Brasil - União Européia
POLÍTICAS MULTILATERAIS
Segundo Ruggie, apud Santos, as relações
multilaterais referem-se à coordenação entre três ou
mais Estados, “segundo determinados princípios”. A
serem respeitados por todos os Estados que delas
participam. Essa definição tem como corolários:
A indivisibilidade no que diz respeito ao tipo
de comportamento que deve prevalecer entre
os estados membros de uma coletividade,;
A reciprocidade difusa, conceito elaborado por
Robert Kedrane, relativo ao tipo de
expectativa que prevalece no arranjo
multilateral, contrariamente às expectativas
específicas, típicas de acordos bilaterais em um
Aula 6 | Relações públicas internacionais 185
acordo multilateral espera-se que os
benefícios usufruídos pelos Estados que
compõem se tornarão equivalentes ao longo
do tempo.
a segurança coletiva é certamente
paradigmática do “fenômeno
multilateral”, os estados membros da
liga das nações unidas e da
organização das nações unidas (ONU)
partilharam a obrigação de
defenderem-se em conjunto contra
toda ameaça que apareça
concretamente como individual. O
autor dá um exemplo recente de sua
aplicação e a reação internacional à
invasão Iraquiana do Kuait, em agosto
1990. O conselho de segurança adotou
a resolução 678, autorizando os
membros da ONU a utilizar “os meios
necessários” (leia-se: a força) para
assegurar a implementação de
resoluções anteriores que exigiriam a
retirada do Iraque do Kuait e o
restabelecimento da paz e da
segurança internacionais na área.
(Santos – 2002)
Porque o Brasil sempre deu importância às
instâncias multilaterais e às reuniões internacionais?
Pela mesma razão que orienta a política exterior de
todos os estados nacionais, nenhum país do mundo,
por mais autônomo que seja ou pretenda ser, pode
prescindir suas fronteiras e mantendo-se isolado. Ou
seja, a troca de informações, de experiências e acesso
às tecnologias, que os estados descobrem, é vital para
o próprio desenvolvimento dos outros países. Se
considerarmos a conjuntura dos dois últimos lustros,
com o aumento da interdependência e da Globalização
fica mais fácil entender o papel exercitado pelos policy-
O conceito de segurança coletiva é um tema hoje
muito discutido no âmbito das Relações
Internacionais. Ao longo dos séculos, vários fatores
reacenderam a necessidade de um sistema de
proteção mútua, onde as disputas pelo equilíbrio de
poder deveriam ser deixadas de lado em prol da segurança coletiva (Siqueira-2007).
Aula 6 | Relações públicas internacionais 186
makers para consecução das políticas públicas.
(Miyamoto, 2000)
Instituições multilaterais e governança
global
A participação do Brasil em instâncias
multilaterais foi aprofundada sensivelmente nos últimos
anos. Uma das características da política externa
brasileira, em todos os momentos, inclusive no regime
militar, foi a presença constante em foros congregando
países sob as mais diferentes óticas, das culturais às
políticas, das econômicas às militares. (Shiguenoli –
2000)
MERCOSUL
MERCOSUL (Mercado comum do Sul) é uma
associação econômica integrada criada em 1991, ou
seja, um bloco econômico onde estão Argentina, Brasil,
Paraguai e Uruguai baseado no Mercado Comum
Europeu, com o objetivo de reduzir e ou eliminar
impostos, proibições e restrições entre seus produtos.
É uma área de livre comércio devido às
dimensões de seus mercados nacionais, através da
integração constituem condição fundamental para
acelerar seus processos de desenvolvimento
econômico. Sendo assim, também uma união
alfandegária com o desejo de virar um mercado
comum, uma das formas mais acabadas de integração,
só superada pela figura da união econômica.
Em 2002, O MERCOSUL foi afetado pela situação
econômica da Argentina, o que levou grandes rumores
acerca de uma possível relação com os Estados Unidos
a fim de fragilizá-lo. Em 2004, a Argentina passou a ter
atitudes contrárias às estabelecidas e assinadas no
Aula 6 | Relações públicas internacionais 187
acordo fazendo com que a expansão do MERCOSUL
fosse prejudicada e adiada.
Em 2004, os países Chile, Bolívia, Equador,
Colômbia e Peru associaram-se ao MERCOSUL.
Em 2005, a Venezuela buscou sua adesão ao
acordo, mas teve que cumprir algumas exigências,
como adotar a TEC – Tarifa Externa Comum.
Esse acordo beneficiou as ligações comerciais e
financeiras entre os países parceiros, já que houve
implantação de indústrias filiais em países parceiros e
ainda o grande crescimento turístico entre os mesmos.
O Brasil assumiu a liderança do bloco econômico
e a Argentina vem em seguida na segunda colocação. O
Brasil exporta, para os países parceiros, diversos
produtos, entre eles, automóveis, bebidas, cigarros,
café, açúcar, eletrodomésticos, produtos eletrônicos,
calçados e óleos (Cabral, 2007).
É fundamental que cada vez mais
nossas sociedades assumam o
MERCOSUL e a relação estratégica
entre o Brasil e a Argentina como
fatores fundamentais em uma
mudança verdadeira de perspectivas
para os dois países. Que saibamos ver
o outro como parte de nosso interesse
mais essencial, como eixo de nossa
própria inserção no resto do mundo. E
que possamos gerar, em bases
duradouras, essa cultura de integração
que significará o passo definitivo de
nossa região, e de nossos países, em
particular, a uma nova etapa de seu
desenvolvimento histórico.
(Luiz Felipe Lampreia, Diplomacia
brasileira: palavras, contextos e
razões, Rio de Janeiro, Lacerda, 1999,
pág. 178).
Aula 6 | Relações públicas internacionais 188
MERCOSUL e União Européia
Em dezembro de 1995, o MERCOSUL e a União
Européia assinaram o "Acordo-Quadro lnter-regional de
Cooperação", instrumento de transição para uma futura
"Associação lnter-regional" entre os dois agrupamentos
regionais, cujo pilar básico seria a implementação de
um programa de liberalizarão progressiva dos fluxos
comerciais recíprocos. O Acordo-Quadro, de natureza
ampla e aberta, contemplava objetivos de aproximação
e cooperação nas mais variadas áreas (comércio, meio
ambiente, transportes, ciência e tecnologia e combate
ao narcotráfico, entre outros). Nenhum tema foi
excluído a priori do escopo do Acordo.
A fim de facilitar o cumprimento dos objetivos
previstos, foi criada uma estrutura institucional mínima,
composta pelo Conselho de Cooperação (órgão político
que supervisiona a execução do Acordo-Quadro), pela
Comissão Mista de Cooperação (órgão executivo do
Acordo) e pela Subcomissão Comercial (órgão técnico
encarregado das negociações para a futura liberalização
comercial).
Foram realizados, no âmbito do Acordo-Quadro,
vários encontros entre os dois agrupamentos, tanto no
plano econômico (Comissão Mista, Subcomissão
Comercial e Grupos de Trabalho) quanto no político
(mecanismo de diálogo político).
Em junho de 1996, ocorreu a Primeira Comissão
Mista MERCOSUL-UE, em Bruxelas. A Subcomissão
Comercial MERCOSUL-UE reuniu-se, pela primeira vez,
no Brasil (Belo Horizonte), nos dias 5 e 6 de novembro
de 1996.
Em maio de 1998, em Bruxelas, a IV Reunião da
Subcomissão Comercial tomou nota da conclusão do
Aula 6 | Relações públicas internacionais 189
diagnóstico do relacionamento entre os dois
agrupamentos, requisito técnico que precedia a
avaliação e a definição de um mandato negociador para
futuras conversações sobre um aprofundamento dos
objetivos do Acordo. Com base nesse exercício, a
Comissão Européia adotou, em 22 de julho de 1998,
recomendação ao Conselho para a obtenção de
mandato para negociar uma associação inter-regional
com o MERCOSUL. O projeto aprovado contemplava o
desenvolvimento de parceria política, o reforço de
atividades de cooperação e a criação de uma zona de
livre comércio que deveria considerar a sensibilidade de
certos produtos e respeitar as regras da OMC.
O debate em torno da recomendação gerou
controvérsias na UE, verificando-se oposição, sobretudo
da França, que apresentou restrições relacionadas a
uma eventual abertura do mercado agrícola europeu a
produtos do MERCOSUL. Alegou, igualmente,
problemas de estratégia geral das negociações da UE,
que incluíam as futuras negociações na OMC e a
revisão de políticas comuns - entre as quais a Política
Agrícola Comum (PAC). A proposta européia de
mandato permaneceu em aberto até junho de 1999.
As negociações comerciais do MERCOSUL com a
União Européia dependem essencialmente das
tratativas para acesso a mercado no setor agropecuário
da chamada Rodada "Doha" da Organização Mundial do
Comércio. A questão fundamental é a redução do
protecionismo (eliminação das barreiras técnicas,
fitossanitárias e contingenciamento por intermédio das
malfadadas cotas de importação) e dos subsídios
A Organização Mundial do Comércio (OMC) é a
organização internacional que supervisiona um
grande número de acordos sobre as "regras do comércio" entre os seus Estados-membros.
Aula 6 | Relações públicas internacionais 190
concedidos pelos países desenvolvidos à produção e à
exportação de produtos agrícolas e pecuários.
A teoria mercantilista está presente em todas as
negociações, é o "toma lá dá cá". Usualmente, os
países desenvolvidos corrompem certos países em
desenvolvimento em troca de alguma ajuda
"humanitária ou financeira" para apoiar o protecionismo
ou a manutenção de subsídios contra os países
emergentes, como é o caso do Brasil.
A história do protecionismo e dos subsídios é
como a história do "tubo de creme dental, uma vez que
a pasta sai, é difícil recolocá-la novamente”. Diversos
especialistas em comércio internacional, inclusive
europeus, usam esta metáfora para ilustrar sempre o
recuo ou a recaída da Europa e dos Estados Unidos
sobre o processo de liberalização comercial, acesso a
mercado e a eliminação das barreiras técnicas nas
diversas rodadas de negociação do antigo GATT
(Acordo Geral de Tarifas e Comércio) e da atual
Organização Mundial do Comércio (Boniolo – 2004).
O texto abaixo foi publicado em 14/09/2007 -
Deise de Oliveira da Folha Online. Acordo MERCOSUL -
União Européia depende de desfecho de Doha.
Um possível acordo de comércio entre
MERCOSUL e UE (União Européia) só
deverá avançar com a conclusão da
Rodada Doha da OMC (Organização
Mundial de comércio). Com ou sem
acordo entre os dois blocos, os
participantes da Cátedra MERCOSUL
da Sciences Po de Paris, reunidos nesta
Rodada Doha: é o principal elemento do comércio
mundial. Trata-se de exaustivas negociações entre
as maiores potências comerciais do mundo, com o
objetivo de diminuir as barreiras comerciais, focando
o livre comércio. As negociações receberam o nome
de “Doha”, capital do Qatar, pois foi nessa cidade
que os países começaram a discutir a abertura do comércio mundial.
Aula 6 | Relações públicas internacionais 191
sexta-feira, em São Paulo, afirmam
que as iniciativas de negociação
comercial devem ser fortalecidas.
"Com ou sem o acordo entre
MERCOSUL e União Européia, o
mercado já se encarregou de fortalecer
essa relação, que é a mais importante
para o Brasil, já que o bloco europeu
responde por importantes valores em
importações, investimentos e é o
principal destino das exportações da
indústria brasileira", disse Mário
Marconini, presidente do Conselho de
Relações Internacionais da
Fecomércio. Segundo ele, no entanto,
os negociadores do MERCOSUL
aguardam a conclusão de Doha para o
sucesso ou para o fracasso para
conhecer as novas bases do comércio
mundial.
EXERCÍCIO 5
Qual o papel da Agenda de Doha para o
desenvolvimento (também conhecida como Rodada
Doha)?
____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
Aula 6 | Relações públicas internacionais 192
EXERCÍCIO 6
Assinale a alternativa correta: Os desafios constantes a
ser considerado como meta das relações públicas é:
( A ) Contribuir para o cumprimento dos objetivos
globais e da responsabilidade social das
organizações, mediante o desempenho de funções
e atividades específico. Conseguir gerenciar a
comunicação entre as duas partes, mormente na
complexidade da sociedade contemporânea;
( B ) Contribuir para o cumprimento das metas apenas
envolvendo uma das partes, no contexto global;
( C ) Conseguir um padrão único para as relações entre
diferentes países;
( D ) Contribuir para o cumprimento dos objetivos
individuais e da responsabilidade social das
organizações, mediante o desempenho de funções
e atividades específico. Conseguir gerenciar a
comunicação entre as duas partes, mormente na
complexidade da sociedade contemporânea;
( E ) Contribuir para o cumprimento das metas apenas
envolvendo uma das partes, no contexto
individual.
Aula 6 | Relações públicas internacionais 193
EXERCÍCIO 7
(Folha Dirigida) Acerca dos blocos econômicos existente
no mundo, analise as assertivas abaixo e responda:
I. O acordo comercial que criou o MERCOSUL foi
assinado por Argentina, Brasil, Chile, Paraguai e
Uruguai.
II. O Nafta reúne os Estados Unidos, a Austrália e o
México
III. A ALCA, conforme previsto inicialmente começou a
funcionar a partir de janeiro de 2007.
IV. a união Européia é formada por trinta e dois países
do continente europeu, que adotaram uma moeda
comum, o euro.
( A ) Apenas a I e II estão corretas;
( B ) Apenas a III está correta;
( C ) Apenas a II e IV estão corretas;
( D ) Nenhuma das alternativas esta correta.
RESUMO
Vimos até agora:
De acordo com um consenso mundial, chega-
se a uma definição conceitual que o termo
RELAÇÕES PÚBLICAS É A GESTÃO DA
FUNÇÃO ORGANIZACIONAL POLÍTICA e seu
maior aporte na ciência política encontra-se
nos trabalhos de Hannah Arendt. O objetivo
pragmático dessa atividade é a busca da
cooperação no sistema organização-público;
As teorias culturais mostram a necessidade
de programas de Relações Públicas que sejam
sensíveis às diversas culturas. As teorias do
gerenciamento comparado mostram
necessidades para a sensibilidade natural e apon
Aula 6 | Relações públicas internacionais 194
tam estudos que envolvem a terceira cultura
dos indivíduos. Isto pode ser visto como uma
conexão entre estudos das teorias do
gerenciamento com as teorias culturais;
A globalização em seu estágio recente, no
decorrer do século 20, três grandes projetos
de liderança conflitaram-se entre si: o
comunista, inaugurado com a revolução
bolchevique de 1917; o da contra-revolução
nazi-fascista que, em grande parte, foi uma
poderosa reação direitista ao projeto
comunista; e o projeto liberal-capitalista
liderado pelos países anglo-saxões, a Grã-
Bretanha e os Estados Unidos;
As Relações Públicas Internacionais se
diferem das Relações Públicas pelo fato de
que suas ações se realizam em outro país. E
sua diferença das Relações Internacionais é
que esta atua no campo do direito, da
economia e da diplomacia.
GABARITO DAS QUESTÕES OBJETIVAS: AULA 1 – 1B; 2D. AULA 2 – 1A; 2A. AULA 3 – 1B; 2E. AULA 4 – 1D; 2C. AULA 5 – 1C; 2D. AULA 6 – 6A; 7D.
AV1 – Estudo Dirigido da Disciplina
CURSO: Políticas Públicas
DISCIPLINA: Estado, Sociedade e Democracia
ALUNO(A): MATRÍCULA:
NÚCLEO REGIONAL: DATA: _____/_____/___________
QUESTÃO 1: Levando em consideração a relação entre federalismo e
descentralização, define os termos: federalismo e descentralização e identifique os
tipos de descentralização e os princípios de um modelo racional de
descentralização.
Indicação da página do módulo onde este assunto é apresentado:
Indicar referências de pesquisa complementar (livros: bibliografia e sites:
endereço eletrônico) – OPCIONAL:
Resposta (com as suas palavras):
QUESTÃO 2: A prática do cooperativismo revela-se como intensamente
desafiadora. Apresente e discuta os principais problemas vivenciados nas
cooperativas, e suas possíveis soluções.
Indicação da página do módulo onde este assunto é apresentado:
Indicar referências de pesquisa complementar (livros: bibliografia e sites:
endereço eletrônico) – OPCIONAL:
Resposta (com as suas palavras):
QUESTÃO 3: Quais os motivos que aumentam a necessidade de implementação de
políticas públicas no Brasil?
Indicação da página do módulo onde este assunto é apresentado:
Indicar referências de pesquisa complementar (livros: bibliografia e sites:
endereço eletrônico) – OPCIONAL:
Resposta (com as suas palavras):
QUESTÃO 4: Com base nos conceitos de relações públicas, relações públicas
internacionais e globalização, discorra sobre a influência do Brasil frente aos
desafios deste novo século.
Indicação da página do módulo onde este assunto é apresentado:
Indicar referências de pesquisa complementar (livros: bibliografia e sites:
endereço eletrônico) – OPCIONAL:
Resposta (com as suas palavras):
ATENÇÃO:
Na realização das avaliações (AV1 e AV2), procure desenvolver uma
argumentação com suas próprias palavras.
Observe que é importante você realizar uma pesquisa aprofundada para atender
aos objetivos propostos consultando diferentes autores. No entanto, é
fundamental diferenciar o que é texto próprio de textos que possuem
outras autorias, inserindo corretamente as referências bibliográficas
(citações), quando este for o caso.
Vale lembrar que essa regra serve inclusive para os nossos módulos, utilizados
com freqüência para as respostas das avaliações.
Em caso de dúvidas, consulte o material sobre como realizar as citações diretas
e indiretas ou entre em contato com o tutor de sua disciplina.
AS AVALIAÇÕES QUE DESCONSIDERAREM ESTE PROCEDIMENTO ESTARÃO
SEVERAMENTE COMPROMETIDAS.
AV2 – Trabalho Acadêmico de Aprofundamento
CURSO: Políticas Públicas
DISCIPLINA: Estado, Sociedade e Democracia
ALUNO(A): MATRÍCULA:
NÚCLEO REGIONAL: DATA: _____/_____/___________
Atividade Sugerida: Levantamento de dados
Instruções:
Agora você vai realizar uma atividade prática de gestão pública em que iremos
utilizar alguns destes temas estudados na disciplina. Você pode a qualquer
momento retornar às suas aulas, para se relembrar de algumas definições de
temas.
1ª Etapa
a. Escolha uma comunidade ou município e identifique as seguintes
informações sobre as características geográficas, demográficas e sociais.
b. Nome do município ou comunidade:
c. Localização (em que Estado de encontra o município ou comunidade
escolhido):
d. Área:
e. Identifique para cada esfera pública: municipal, estadual e federal, uma
política pública local bem-sucedida.
f. Identifique os indicadores de avaliação de desempenho de cada uma
dessas políticas públicas acima identificadas.
2ª Etapa
Elabore duas políticas públicas assistencialistas ou de apoio as cooperativas locais e
indique os indicadores de avaliação de desempenho desse programa.
Município pesquisado/Estado:
200
Refe
rên
cia
s b
iblio
gráfi
cas
ABRANTES, José. Associativismo e cooperativismo: como a união
de pequenos empreendedores pode gerar emprego e renda no
Brasil. Rio de Janeiro: Interciência, 2004.
ABREU, L. A Lei, o Poder e a Lógica: estudo antropológico do
universo político de Corte de Pedra, povoado do interior da Bahia.
Tese de mestrado defendida no Departamento de Antropologia da
USP, 1993.
ABRUCIO, Fernando Luiz. Os avanços e os dilemas do modelo pós-
burocrático: a reforma da administração pública à luz da
experiência internacional recente. In: BRESSER-PEREIRA, Luiz
Carlos; SPINK, Peter Kevin. (Org.). Reforma do Estado e
administração pública gerencial. 5ª ed., Rio de Janeiro: FGV,
2003.
AFFONSO, Rui de Britto Alvares. A Federação no Brasil: Impasses
e Perspectivas. In: AFFONSO, Rui de Britto Alvares; SILVA, Pedro
Luiz Barros. A Federação em perspectiva: ensaios selecionados.
São Paulo: FUNDAP, 1995.
ANDRADE, Cândido Teobaldo de Souza. Curso de relações
públicas. São Paulo: Atlas, 1994.
ARANHA, Maria Lúcia de Arruda, MARTINS, Maria Helena Pires.
Filosofando: introdução à filosofia. 2ª ed., São Paulo: Moderna,
1993.
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brasileira (ICP-Brasil) e a formação do Estado eletrônico. Soc.
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telecomunicación. In: ABC de las relaciones públicas. Barcelona:
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BOBBIO, Norberto; MATTEUCCI, Nicola, PASQUINO, Gianfranco.
Dicionário de Política. Brasília: Universidade de Brasília; São
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BOBBIO, Norberto; MATTEUCCI, Nicola; PASQUINO, Gianfranco.
Dicionário de Política. 5ª ed., 2 v., Brasília: Editora Universidade
de Brasília; São Paulo: Imprensa Oficial do Estado de São Paulo,
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BONIOLO, Eduardo da Eira - Relações entre MERCOSUL e União
Européia e as Consequências para o Brasil – Uma Resenha -
Revista Geo-Paisagem (on-line) Ano 3, nº 5, Janeiro/Junho de
2004 disponível em http://www.feth.ggf.br/Mercosul.htm acesso
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Salesianos. 1986.
201
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visibilidade dos provedores filantrópicos nos EUA e no Brasil. In:
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