El Estado y los conflictos sociales en el gobierno de Ollanta Humala

Ivn Mendoza V.

en este Artculo se presentAr un breve pAnorAmA sobre la conflic-tividad social bajo el gobierno del presidente Ollanta Humala, tomando como referencia el perodo agosto 2011 - marzo 2014. Se expondr aqu su evolucin, distinguindose hasta tres fases, haciendo particular nfasis en la creacin de la Oficina Nacional de Dilogo y Sostenibilidad (ONDS) en julio del 2012, as como el cambio que ello implic en el tratamiento de los conflictos, espe-cialmente en el de los mineros. Finalmente se realizar un breve balance del trabajo de la mencionada oficina, sealndose sus avances y limitaciones, tanto como los desafos y tareas pendientes.

Como es sabido, desde principios del presente siglo la conflictividad social es percibida como uno de los principales problemas del pas. Su presencia ha marcado a todas las administraciones desde la restauracin de la democracia, y el gobierno del presidente Humala no ha sido una excepcin. Por tratarse de un nuevo gobierno, con un discurso que despertaba amplias expectativas en la poblacin, se esperaba adems un nuevo tratamiento para enfrentar los conflictos.

La nueva administracin hereda la conflictividad del gobierno anterior que, de acuerdo a cifras de la Defensora del Pueblo1, era

1 La Defensora del Pueblo comenz a recopilar estadsticas de los conflictos sociales desde el ao 2004. Hasta fines del 2012 fue quizs la nica entidad pblica o

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relativamente alta (214 casos para agosto del 2011). Desde esta fecha hasta marzo del ao 2014, la evolucin de los conflictos sociales ha tenido hasta tres diferentes momentos o etapas2:

1) El perodo agosto - diciembre del 2001 (el inicio del nuevo gobierno). Inaugurado con expectativas, las declaraciones de sus mximas autoridades y lderes hacen prever un nuevo manejo de la conflictividad, privilegiando el dilogo y el logro de acuerdos. Si bien no se llega a disear una poltica acabada, se muestra prudencia en el manejo de los conflictos. En estos meses hubo un incremento moderado de estos: segn la clasificacin de la Defensora del Pueblo, el aumento fue de 4% en el total de conflictos, 10% en los activos, 7% en los socioambientales y 10% en aqullos que eran competencia del gobierno nacional3. Lo ms destacable fue, sin embargo, el desencadenamiento del conflicto en torno al proyecto minero Conga, un caso emblemtico que hasta hoy permanece irresuelto. La intensidad y dureza de este caso, que involucr no solo a organizaciones sociales sino al mismo presidente regional, sorprendi al gobierno a las pocas semanas de asumir la gestin y dio lugar a negociaciones con presencia del propio Presidente del Consejo de Ministros. El problema provoc la cada del primer gabinete, presidido por Salomn Lerner, y su reemplazo por otro equipo, liderado por scar Valds, partidario de una posicin ms dura.

privada que lo haca. En noviembre de este ltimo ao, la Oficina Nacional de Dilogo y Sostenibilidad (ONDS) comenz tambin a publicar mensualmente sus propias cifras y anlisis.

2 Para un tratamiento ms detallado, basado en las cifras de la Defensora del Pueblo, ver: Daz M., Oscar et al. El conflictmetro: un anlisis de la conflictividad social a mitad del gobierno de Ollanta Humala. patiodesociales.com, Lima, 17 de marzo de 2014. En: goo.gl/bi9cz4

3 Ver los reportes mensuales de conflictos sociales de la Defensora del Pueblo del nmero 90 al nmero 94.

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2) El perodo enero - julio 2012. Este periodo est marcado por el ascenso del premier scar Valds, partidario de una lnea dura en el manejo de la conflictividad. El gobierno apost as por defender posiciones tecnocrticas4 inflexibles, apelando a la represin cuando lo juzgaba necesario. Sin embargo, los resultados no fueron los esperados: siempre de acuerdo a las cifras de la Defensora del Pueblo, en el perodo enero - julio 2012 el total de conflictos crece en 8%, los conflictos activos en 13%, los de tipo socioambiental en 15.5% y aqullos bajo competencia del gobierno nacional un 13%5. De igual modo, y como consecuencia del tipo de manejo implantado por el nuevo primer ministro, aumentaron tambin los muertos, al mismo tiempo que estalla otro conflicto emblemtico del perodo: el de Espinar, que hasta hoy en da no est definitivamente cerrado. Se va generalizando as entre la opinin pblica nacional la imagen de un gobierno desbordado y sin capacidad para gestionar las protestas sociales, lo que gravit decisivamente en el cambio de este segundo gabinete luego de medio ao. Su corta gestin demostr lo inadecuado de querer abordar la conflictividad social con opciones represivas. Por ello, antes de finalizar el mes de julio del 2012, habra un nuevo Presidente del Consejo de Ministros.

3) El perodo agosto 2012 - marzo 2014. Un primer elemento destacable en esta nueva fase es el cambio en la oficina encargada de los conflictos sociales de la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM). La hasta entonces Oficina de Gestin de Conflictos Sociales (OGCS) es reemplazada por

4 Por ejemplo, se intent resolver la crisis de Conga apelando a un peritaje de expertos internacionales independientes, sin tomar en cuenta la desconfianza de la poblacin ante el Estado y la polarizacin poltica producida.

5 Ver los reportes mensuales de conflictos sociales de la Defensora del Pueblo del nmero 95 al nmero 101.

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la Oficina Nacional de Dilogo y Sostenibilidad (ONDS). Esto signific innovaciones importantes en el enfoque y en el tratamiento concreto de los conflictos sociales desde el gobierno nacional.

La ONDS hizo de la transformacin de conflictos su enfoque bsico y privilegi el abordaje temprano de los casos, con el fin de prevenirlos oportunamente y evitar su escalamiento y crisis. Si bien la OGCS manejaba tambin conceptos parecidos, su accionar era distinto, priorizndose intervenciones ms bien reactivas cuando el conflicto ya haba escalado o hecho crisis. La nueva oficina es reforzada en sus competencias, recursos y equipos, y ha tenido xito en articular las intervenciones de los sectores, especialmente para afrontar los conflictos mineros, junto a los ministerios de Energa y Minas, Ambiente y Agricultura, principalmente. Adems, desde noviembre del 2012 publica sus propias estadsticas mensuales de conflictividad6.

La estrategia de la ONDS se basa en la formacin de mesas de dilogo y desarrollo, en las cuales los representantes del Estado y los actores, a travs del dilogo, buscan llegar a acuerdos que solucionen los conflictos, adems de que se logren inversiones pblicas o privadas para el desarrollo local.

Una primera aproximacin a los resultados de la ONDS se obtiene a travs de sus propias cifras: en el perodo diciembre 2012 - noviembre 2013, los casos en conflicto disminuyen en 10%, en tanto aqullos considerados en prevencin (diferencias y

6 Informe Willaqniki, que a marzo del 2014 iba ya por el nmero 17. Esta publicacin ha desatado discusiones debido a las discrepancias entre sus cifras y las de la Defensora del Pueblo. Desde fuera se han intentado diversas explicaciones sobre el particular, pero las diferencias obedecen sobre todo a los distintos universos de ambas publicaciones: el reporte mensual de la Defensora del Pueblo intenta cubrir todo el abanico de conflictos sociales existentes, mientras que Willaqniki da cuenta de los casos bajo competencia del gobierno nacional.

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controversias)7 aumentan en 64%, traduciendo la preocupacin por el abordaje temprano ya mencionado8.

En sntesis, la experiencia del presente gobierno evidencia que en el perodo julio 2011 - marzo 2014 la conflictividad social ha conocido oscilaciones ms bien moderadas. Antes que la cantidad de conflictos, la imagen de desgobierno o de incapacidad estatal ante el problema fue estimulada sobre todo por algunos estallidos de violencia, incluidos los de Conga (2011 - 2012) y Espinar (2012), que escalaron y provocaron dolorosos saldos de prdidas en vidas humanas, destruccin de infraestructura y bienes materiales, as como de horas / hombre en trabajo.

Esto se ve confirmado con la experiencia que a partir de agosto del 2012 desarrolla la recin creada ONDS. Desde entonces, se constata una moderada reduccin en el nmero de conflictos, siendo, sin embargo, ms notoria la disminucin en la intensidad de los mismos, de modo que los estallidos de violencia a partir de entonces no se comparan con los de gobiernos anteriores o del primer ao del gobierno actual. Desde aquella fecha no ha habido casos similares a los de Bagua, Conga o Espinar.

La disminucin cuantitativa y cualitativa de la conflictividad social en este ltimo perodo est relacionada con el nuevo enfoque aplicado desde el Estado, especialmente por la ONDS y los sectores del gobierno nacional que, en mayor o menor medida, han

7 Ver al respecto: Oficina Nacional de Dilogo y Sostenibilidad (ONDS). Balance anual de la conflictividad. Willaqniki, n. 14. Lima: Presidencia del Consejo de Ministros (PCM), 2014, pp. 7 - 12. Los conceptos de diferencias y controversias, introducidos para adecuar las clasificaciones de la ONDS al decreto supremo de su creacin, son tambin materia de debate entre la comunidad de conflictlogos.

8 Para el mismo periodo de tiempo, las cifras de la Defensora del Pueblo muestran una reduccin del 8% en los conflictos bajo competencia del gobierno nacional (los realmente comparables con los de la ONDS), aunque la discrepancia en cuanto a los totales absolutos permanece (para diciembre del 2012 la ONDS da 103 casos versus los 147 que da la Defensora del Pueblo; a noviembre 2013, 122 versus 135, respectivamente). Cabe anotar que los conflictos latentes de la Defensora del Pueblo pueden aqu ser parte de la discrepancia.

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logrado articular acciones. Esto ha significado realizar un abordaje temprano de los conflictos con el fin de evitar su escalamiento y, por tanto, los estallidos de violencia9.

La actuacin del Estado bajo una lgica de prevencin y transformacin de los conflictos sociales es un discurso que se viene sosteniendo desde hace aos; de hecho, la antigua OGCS conoca este enfoque y haba desarrollado algunas actividades para introducirlo, aunque la aproximacin real con esta perspectiva ha sido producto de la ONDS a partir de agosto del 2012.

El fortalecimiento de una instancia como esta, con mayores recursos que su predecesora, ha sido entonces efectiva y ha mostrado que la disposicin de capacidades para gestionar los conflictos sociales es mucho ms importante que el nmero de ellos, con mayor razn an si se pueden articular a distintas entidades del Estado para intervenciones coordinadas, especialmente del gobierno nacional, tal como ha ocurrido en estos aos. Por el contrario, un solo caso puede poner en jaque al Estado si este no cuenta con la institucionalidad y el enfoque apropiados.

Es en virtud de este acercamiento que el gobierno nacional ha tenido relativo xito en evitar el escalamiento o en desescalar oportunamente conflictos que se encaminaban, quiz, a estallidos de imprevisibles consecuencias. Esto es lo que ha ocurrido, entre otros casos, con los conflictos que involucra a la Southern Per en Tacna y Moquegua, Majes - Siguas en Espinar (Cusco), Los Chankas y Las Bambas en Apurmac, varias protestas contra Minera Antamina en Ancash, la oposicin a Barrick y Huamachuco en La Libertad y hasta en el caso de Caaris, bastante polarizado pero gestionado con prudencia. Todos estos casos iban en camino a convertirse en una crisis y si bien la mayora no est definitivamente

9 Esto desde luego no significa desconocer la existencia de factores ajenos al desempeo de las entidades estatales, entre ellas la calidad de los liderazgos y su capacidad de movilizacin social, el comportamiento de las empresas extractivas, entre otros.

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resuelto, al igual que otros conflictos, han sido canalizados hacia negociaciones que pueden arribar o han arribado ya a soluciones aceptables por las partes.

Puede afirmarse tambin que en muchos organismos del Estado encargados de abordar los conflictos sociales se van dejando de lado las explicaciones conspirativas, aceptndose que su desencadenamiento revela problemas estructurales del pas. En el caso de los conflictos mineros y de industrias extractivas, se plantea la necesidad de que las empresas consideren polticas efectivas para preservar el medioambiente y los recursos naturales, aportando tambin al desarrollo de sus entornos. De igual modo, tambin han avanzado opciones que apuestan por la negociacin, dejando de privilegiar salidas represivas.

Se est lejos, sin embargo, de haber hallado frmulas definitivas, unnimemente aceptadas y definitivamente instaladas, quedando pendiente una serie de asuntos por resolverse. Entre los pendientes pueden mencionarse los siguientes: a) las contradicciones del Estado en tanto promotor de inversiones y representante del inters general y los derechos de la ciudadana; b) la falta de un enfoque integrado para el tratamiento de los conflictos; c) la naturaleza y alcances de las intervenciones tempranas; d) la desarticulacin entre los distintos sectores y niveles de gobierno al momento de tratar la conflictividad; e) las dificultades del Estado para reaccionar con eficacia a las demandas sociales que motivan las protestas; entre otros.

Estado promotor de inversiones - Estado garante de los derechos ciudadanos y el inters general

Este es un problema de fondo y una fuente de tensin permanente que enfrenta el gobierno nacional para abordar los conflictos. Por un lado, es el promotor y garante de las inversiones privadas en el pas, como ocurre por ejemplo con las mineras y las industrias

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extractivas, justamente las que en estos aos producen la mayor cantidad de conflictos. Por otro lado, el gobierno nacional es (o debe ser) tambin un garante y defensor de los derechos de la ciudadana, incluyendo los de aqulla que se ve afectada por los impactos potenciales o reales de tales inversiones, y del inters general de la sociedad. Esto implica la obligacin de cautelar tambin el medioambiente, preservar los recursos naturales de la nacin, entre otras responsabilidades.

Como se sabe, las funciones del Poder Ejecutivo nacional estn repartidas entre distintos sectores. As por ejemplo, el Ministerio de Energa y Minas cumple el rol promotor de las inversiones mineras y extractivas, a la vez que ejerce la rectora en materia de conflictos sociales dentro de su sector. Otros sectores como Ambiente y Agricultura tambin estn involucrados en la minera, por lo que al presentarse un conflicto que compromete a una empresa minera este es abordado por actores con diversos roles, de all que su tratamiento est sometido a un complejo conjunto de presiones y pugnas cruzadas que pueden llegar a otros sectores del Poder Ejecutivo nacional. Por estas razones, armonizar una intervencin nica desde el Estado es una labor muy complicada. Las condiciones son distintas para entidades como la Defensora del Pueblo, rgano constitucional autnomo, con funciones especficas en materia de defensa de derechos ciudadanos y de supervisin del desempeo de las entidades pblicas.

Por otro lado, al menos en el caso de las protestas derivadas de la actividad minera y extractiva, el Estado no puede ser considerado estrictamente un mediador, tal cual lo sera una entidad privada independiente, que puede guardar una escrupulosa neutralidad ante las partes en conflicto. El Estado suele ser el interpelado que, en ltima instancia, debe abordar la solucin definitiva de los mismos, conjugando sus roles contradictorios.

Estas contradicciones son sin duda muy difciles de superar y, hasta el momento, los esfuerzos han sido bastante parciales.

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En la medida en que la posicin de un gobierno en su conjunto priorice su papel de promotor de inversiones, ver afectado su rol como defensor del inters general y de la ciudadana, dificultando as su capacidad para lograr acuerdos consensuados en torno a los conflictos, ms an para transformarlos en oportunidades de desarrollo. Esto es materia de una poltica general que requiere decisiones que estn fuera del alcance de una oficina especializada como la ONDS y sus contrapartes en los sectores.

Falta de un enfoque integrado para el tratamiento de los conflictos

Las entidades pblicas encargadas del abordaje de los conflic-tos sociales en sus respectivas esferas de competencia suelen tener enfoques no necesariamente alineados e integrados en una perspectiva comn. Sus ideas acerca de las causas del conflicto, de cundo deben intervenir, con quin negociar y qu tipos de demandas son atendibles, pueden no coincidir. Esto tiene efec-tos prcticos al momento de decidir cundo el Estado tiene que abordar los conflictos, qu tipo de interlocutores reconoce como tales y cundo es que tal conflicto debe considerarse solucionado o transformado.

Desde luego, no es lo mismo dar por cerrado un caso cuando los actores se han desmovilizado transitoriamente satisfechos, que hacerlo cuando se aplican o intentan aplicar medidas que contribuyan a erradicar las causas que desencadenaron las protestas, relacionadas fundamental, aunque no exclusivamente, con inversiones pblicas y privadas, que contribuyan a la sostenibilidad de los recursos naturales y al desarrollo de los entornos locales.

En cuanto al momento en que el Estado debe intervenir, mientras algunas entidades como la ONDS consideran necesario hacerlo desde las etapas tempranas de los conflictos, otros lo hacen

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cuando ya han escalado y se han producido las protestas seguidas de algunas medidas de fuerza, lo que convierte al logro de acuerdos y soluciones en un trabajo mucho ms arduo. De la misma manera, mientras que en algunas oficinas se tiene la conviccin de que el conflicto crea condiciones para abordar temas de fondo, en otras las intervenciones se limitan a resolver el o los problemas que motivaron las protestas, cancelando enseguida los esfuerzos del Estado, dejando de lado el monitoreo de las medidas aplicadas y aumentando los riesgos de un rebrote.

Estos enfoques diferenciados suelen tambin asignar distinta prioridad a la necesidad de abordar la solucin de los conflictos, de all que las capacidades de los distintos ministerios, gobiernos y entidades pblicas en esta materia sean heterogneas.

Puede, sin embargo, darse unos pasos en la direccin correcta si se lograra disear y aplicar polticas pblicas que articulen los enfoques y actuaciones de los distintos organismos del Estado.

Sobre la transformacin de los conflictos en oportunidades

Este es un discurso generalizado entre la comunidad de conflict-logos nacionales e internacionales. Esta idea se ha ido difundiendo desde hace pocos aos en el Estado, habiendo sido adoptada o estando en proceso de adopcin en diversas oficinas pblicas. La ONDS es una de las entidades que ms ha avanzado en integrar esta aproximacin en la lgica de su trabajo, abordando con ella el tratamiento de los conflictos, sobre todos los mineros, buscando el logro de acuerdos que resuelvan el problema, pero que tambin signifiquen el aporte de las empresas y de la inversin pblica al desarrollo local de los mbitos donde se desataron los conflictos.

El enfoque de la transformacin de los conflictos en oportunidades tiene un gran potencial para los abordajes que se efectan desde el Estado, pues permite superar la idea tradicional

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de resolucin de los mismos con medidas transitorias, que determinen el cese de las protestas y de la violencia cuando esta se desencadena. No obstante, los pasos iniciales que se han dado no han profundizado en cuestiones decisivas relacionadas, entre otras cosas, con la naturaleza de las oportunidades, esto es, en qu consisten estas, quin las define, quines se benefician en concreto, etc.

Como se sabe, aquello que se considera oportunidades puede ser definido por los representantes del Estado en solitario o consensuado solo con algunos lderes y dirigentes sociales. Mientras ms discrecional y cerrada sea la definicin, mayores los riesgos de que esta no exprese la voluntad de la mayora de actores involucrados y, por tanto, menores las posibilidades de que esta transformacin contribuya a erradicar las causas estructurales de los conflictos y de su peridico estallido.

La intervencin desarticulada del Estado

Uno de los grandes problemas del Estado para la gestin de los conflictos es la tradicional desarticulacin de sus intervenciones. Cada sector o nivel de gobierno tiene competencia en sus esferas especficas y las normas que permiten una efectiva coordinacin entre entidades pblicas son dbiles o simplemente no existen.

La conformacin de la ONDS es un intento por superar estas deficiencias. El decreto supremo de su creacin la establece como una entidad encargada de armonizar y articular a los distintos sectores del gobierno nacional, aunque conservando estos la rectora en sus respectivas esferas de competencia. La ONDS ha podido incluso efectuar coordinaciones con algunos gobiernos regionales, lo que es positivo para superar la fragmentacin ya mencionada.

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Sin embargo, se carece hasta ahora de una rectora nica a nivel del Estado y la intervencin en los conflictos sociales no responde a enfoques y estrategias adecuadamente armonizados. Por ello, cada entidad puede utilizar sus propias pticas e instrumentos.

Por ejemplo, en el caso de los conflictos mineros, la responsa-bilidad central es del sector Energa y Minas, en tanto ente rector, el cual tiene sus propios criterios y estrategias. Es cierto que su oficina de gestin social suele coordinar con la ONDS, la oficina respectiva del Ministerio del Ambiente y entidades relacionadas, tales como la Autoridad Nacional del Agua (ANA) y el Organismo de Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental (OEFA), entre otras. Sin embargo, estas coordinaciones y armonizaciones, en la prctica, estn libradas a la voluntad y disposicin de los funcionarios antes que a normas especficas. Es cierto que la ONDS tiene el mandato de articular esfuerzos, cosa que ha estado haciendo desde su crea-cin, pero la autonoma de los sectores permite que, en teora, estos tomen las decisiones finales sobre las negociaciones y acuerdos, as como en el seguimiento de su aplicacin. Entonces, si hasta la fecha no se han producido desfases o desacuerdos, se debe ms a las iniciativas personales que a las institucionales.

El asunto es an ms complicado para el caso de los gobiernos regionales y locales, cuyas leyes orgnicas establecen autonomas y competencias que el gobierno nacional no puede ni debe obviar.

No existe entonces un ente rector nico que armonice, articule y alinee las intervenciones del Estado en materia de conflictos, por lo que la flexibilidad, apertura y disposicin a negociar y arribar a acuerdos son, en la prctica, diferentes.

Como una manera de superar el problema, fortaleciendo tambin la institucionalidad pblica en la materia, en el transcurso del ao 2013 desde la ONDS se intent impulsar la creacin de un Sistema Nacional de Prevencin y Gestin de Conflictos Sociales, a cuya cabeza se colocaba a esta oficina como ente rector. El proyecto deba presentarse al Congreso de la Repblica para su

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discusin y aprobacin, pero a la fecha no se ha avanzado debido a la oposicin de algunos sectores que no desean ver recortadas sus prerrogativas10.

El aparato estatal y los conflictos sociales

Muchos actores y analistas de los conflictos sociales comparten una idea comn: la incapacidad del Estado para atenderlos y solu-cionarlos oportuna y eficientemente. Su lentitud para intervenir y hallar soluciones es muchas veces un factor que agrava y agudiza las protestas sociales. Ms an, cuando se ha alcanzado una salida y se han pactado los acuerdos para ello, uno de los principales problemas suele ser el incumplimiento de los compromisos ad-quiridos por el Estado, lo que en no pocas ocasiones da lugar al reinicio de las protestas.

Como se sabe, el ciclo del conflicto, especialmente cuando ha escalado y hecho crisis, se acelera de tal manera que requiere intervenciones y soluciones rpidas que permitan desescalarlo. Es aqu justamente en donde existe un primer cuello de botella: la institucionalidad estatal est diseada para actuar en tiempos normales a ritmos que, desde luego, son mucho ms lentos que la dinmica de los conflictos. Tomar decisiones claves, especialmente para la asignacin de recursos, muchas veces demanda unos plazos poco compatibles con la urgencia de superar la crisis que provoca el estallido de una protesta social.

Una imagen muy difundida en la opinin pblica alude a las falsas promesas y engaos a los que supuestamente recurren los funcionarios pblicos en las mesas de dilogo para lograr que la poblacin desista de sus medidas de fuerza y acepte los planteamientos que les hace el Estado. Prueba de ello seran los

10 Un gobierno que est prcticamente en su tercer ao, sometido a mltiples tensiones, con bajos niveles de aprobacin y en piloto automtico, es difcil que pueda impulsar una ley de esta naturaleza.

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incumplimientos posteriores que deslegitiman y desprestigian la imagen del Estado y motivan nuevos reclamos. Sin embargo, estos problemas no obedecen a un clculo maquiavlico de las autoridades y funcionarios pblicos, ni a su insensibilidad ante los reclamos que reciben11. Se trata ms bien del engranaje complicado del sector pblico, que toma sus tiempos para ponerse en marcha, con mayor razn an si cumplir la palabra empeada requiere desembolsos no programados en los presupuestos corrientes.

En sntesis, las cifras del perodo agosto 2011 - marzo 2014 muestran cambios moderados en la conflictividad social; son los estallidos de grandes crisis en el corazn del modelo los que contribuyen a crear una imagen negativa de la capacidad del Estado para tratarlos, aunque sus limitaciones son evidentes. Si bien en este perodo se ha avanzado en el fortalecimiento de las capacidades del sector pblico, todava persisten importantes problemas, como los ya mencionados, debiendo subrayarse especialmente la contradiccin en los roles del Estado en tanto promotor de inversiones y defensor de los derechos ciudadanos y del inters general de la sociedad.

El fuerte nfasis en el rol promotor del Estado, coherente con la defensa del modelo que desde 1990 han efectuado los sucesivos gobiernos, imponen lmites estructurales a rganos especializados como la ONDS, determinando que, muchas veces, la poltica del dilogo sea en la prctica un mecanismo orientado a persuadir a la poblacin de aceptar las inversiones, lo que ha afectado o puede afectar su credibilidad y legitimidad.

El modelo de concesiones y de explotacin vigente en la industria minera y extractiva en general, es un factor clave en el desencadenamiento de la conflictividad social, en la medida en que los intereses de las poblaciones de los entornos locales inmediatos no son adecuadamente considerados. Mientras esto

11 Lo que no niega la existencia de autoridades y funcionarios que incurren en esos actos.

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no se modifique, los esfuerzos por construir una institucionalidad pblica que prevenga y transforme conflictos sern, en la prctica, limitados en sus alcances, a pesar de los logros inmediatos.

Se necesita entonces introducir cambios al modelo general12, as como una poltica pblica y un sistema nacional de prevencin y gestin de conflictos que permita articular los esfuerzos del Estado y conjugue, al menos parcialmente, sus roles de promotor de inversiones y defensor de los ciudadanos y del inters general. Desde luego la conflictividad no va a desaparecer, pero al menos as se comenzara a ir por el camino correcto.

12 Recientes declaraciones pblicas de ministros y ejecutivos de empresas extractivas a propsito de la consulta previa hacen pensar que las posibilidades de cambiar el modelo vigente por iniciativa del gobierno nacional son poco menos que inviables.