BAB 4 JENIS-JENIS ANGGARAN SEKTOR PUBLIK

JENIS-JENIS ANGGARAN SEKTOR PUBLIK

Jenis anggaran sektor publik:

1. Anggaran tradisional; ciri utamanya bersifat line-item dan incrementalism2. Anggaran dg pendekatan New Public Management (NPM) adl anggaran yg berorientasi pd kinerja yg terdiri dari:a. Planning Programming and and Budgeting System (PPBS)

b. Zero Based Budgeting (ZBB)c. Performance Budgeting PERKEMBANGAN anggaran sektor PublikSistem anggaran sektor publik dalam perkembangannya telah menjadi instrumen kebijakan yang multifungsi yang digunakan sebagai alat untuk mencapai tujuan organisasi. Hal tersebut terutama tercermin pada komposisi dan besarnya anggaran yang secara langsung merefleksikan arah dan tujuan pelayanan masyarakat yang diharapkan. Anggaran sebagai alat perencanaan kegiatan publik yang dinyatakan dalam satuan moneter sekaligus dapat digunakan sebagai alat pengendalian. Agar fungsi pengendalian dan pengawasan dapat berjalan dengan baik, maka sistem anggaran serta pencatatan atas penerimaan dan pengaluaran harus dilakukan dengan cermat dan sistematis.

Sebagai sebuah sistem, perencanaan anggaran sektor publik telah mengalami banyak perkembangan. Sistem perencanaan anggaran sektor publik berkembang dan berubah sesuai dengan dinamika perkembangan manajemen sektor publik dan perkembangan tuntutan yang muncul di masyarakat. Pada dasarnya terdapat beberapa jenis pendekatan dalam perencanaan dan penyusunan anggaran sektor publik. Secara garis besar terdapat dua pendekatan utama yang memiliki perbedaan mendasar. Kedua pendekatan tersebut adalah anggaran tradisional atau anggaran konvensional dan pendekatan baru yang sering dikenal dengan pendekatan New Public Management.Dalam sejarah perkembangan anggaran sektor publik, pendekatan yang paling banyak digunakan adalah anggaran tradisional, namun dalam pelaksanaannya, dijumpai banyak kelemahan yang cenderung mengutamakan sistem dan prosedur, belum berorientasi pada kinerja. Sejak pertengahan tahun 1980-an telah terjadi perubahan manajemen sektor publik yang cukup drastis dari sistem manajemen tradisional yang terkesan kaku, birokratis, dan hierarkis menjadi model manajemen sektor publik yang fleksibel dan lebih mengakomodasi pasar. Perubahan tersebut bukan sekedar perubahan kecil dan sederhana. Perubahan tersebut telah mengubah peran pemerintah terutama dalam hal hubungan antara pemerintah dengan masyarakat. Paradigma baru yang muncul dalam manajemen sektor publik tersebut adalah pendekatan New Public Management (NPM). Sistem anggaran sektor publik dalam perkembangannya menjadi instrumen kebijakan multifungsi yang digunakan sebagai alat untuk mencapai tujuan organisasi.

1. Tercermin pada komposisi & besarnya anggaran yang secara langsung merefleksikan arah & tujuan pelayanan masyarakat yang diharapkan.

2. Anggaran sebagai alat perencanaan kegiatan publik dinyatakan dalam satuan moneter sekaligus digunakan sebagai alat pengendalian.

3. Fungsi perencanaan & pengawasan akan baik jika sistem anggaran serta pencatatan penerimaan & pengeluaran dilakukan dengan cermat & sistematis. Pendekatan utama perencanaan & penyusunan anggaran sektor publik:

1. Anggaran tradisional/konvensional2. Anggaran dg pendekatan New Public Managementanggaran TRADISIONAL Ciri anggaran tradisional

1. Cara penyusunan anggaran berdasarkan pendekatan incrementalism2. Struktur dan susunan anggaran yang bersifat line-item.

3. Cenderung sentralistis

4. Bersifat spesifikasi;

5. Tahunan; dan

6. Menggunakan prinsip anggaran bruto

Anggaran tradisional tidak mampu mengungkapkan besarnya dana dikeluarkan untuk setiap kegiatan, dan bahkan gagal memberikan informasi tentang besarnya rencana kegiatan, sehinga tolok ukur yang dpat digunakan untuk tujuan pengawasan hanyalah tingkat kepatuhan penggunaan anggaran.

Incrementalism Penekanan & tujuan utama pendekatan tradisional adalah pada pengawasan dan pertanggungjawaban yang terpusat. Bersifat incrementalism, yaitu hanya menambah atau mengurangi jumlah rupiah pada item-item anggaran yang sudah ada sebelumnya dengan data tahun sebelumnya sebagai dasar menyesuaikan besarnya penambahan/pengurangan tanpa kajian yang mendalam/kebutuhan yang wajar.

Masalah utama anggaran tradisional adalah tidak memperhatikan konsep value for money (ekonomi, efisiensi dan efektivitas)

Kinerja dinilai berdasarkan habis tidaknya anggaran yg diajukan, bukan pada pertimbangan output yang dihasilkan dari aktivitas yang dilakukan dibandingkan dengan target kinerja yang dikehendaki (outcome).

Cenderung menerima konsep harga pokok pelayanan historis (historic cost of service) tanpa memperhatikan pertanyaan sebagai berikut:1. Apakah pelayanan tertentu yang dibiayai dengan pengeluaran pemerintah masih dibutuhkan atau masih menjadi prioritas?

2. Apakah pelayanan yang diberikan telah terdistribusi secara adil & merata di antara kelompok masyarakat?

3. Apakah pelayanan diberikan secara ekonomis dan efisien?

4. Apakah pelayanan yang diberikan mempengaruhi pola kebutuhan publik?

Akibat konsep historic cost of service adalah suatu item, program atau kegiatan muncul lagi dalam anggaran tahun berikut meski sudah tak dibutuhkan. Perubahan menyangkut jumlah rupiah yang disesuaikan dengan tingkat inflasi, jumlah penduduk, dan penyesuaian lainnya

Line-item Struktur anggaran bersifat line-item didasarkan atas sifat (nature) dari penerimaan dan pengeluaran.

Tidak memungkinkan untuk menghilangkan item-item penerimaan atau pengeluaran yang sebenarnya sudah tidak relevan lagi

Penilaian kinerja tidak akurat, karena tolok ukur yang digunakan hanya pada ketaatan dalam menggunakan dana yang diusulkan.

Dilandasi alasan orientasi sistem anggaran yang dimaksudkan untuk mengontrol pengeluaran, bukan tujuan yang ingin dicapai dengan pengeluaran yang dilakukan.

Kelemahan anggaran tradisional1. Hubungan yang tidak memadai (terputus) antara anggaran tahunan dengan rencana pembangunan jangka panjang

2. Pendekatan incremental menyebabkan sejumlah besar pengeluaran tidak pernah diteliti secara menyeluruh efektivitasnya.

3. Lebih berorientasi pada input dari pada output, sehinga tidak dapat sebagai alat untuk membuat kebijakan dan pilihan sumber daya, atau memonitor kinerja. Kinerja dievaluasi dalam bentuk apakah dana telah habis dibelanjakan, bukan apakah tujuan tercapai.

4. Sekat antar departemen yang kaku membuat tujuan nasional secara keseluruhan sulit dicapai dan berpeluang menimbulkan konflik, overlapping, kesenjangan, & persaingan antar departemen

5. Proses anggaran terpisah untuk pengeluaran rutin dan pengeluaran modal/investasi.

6. Anggaran tradisional bersifat tahunan. Anggaran tersebut tidak terlalu pendek, terutama untuk proyek modal & mendorong praktik yang tidak sehat (KKN). 7. Sentralisasi penyiapan anggaran, ditambah dengan informasi yang tidak memadai menambah lemahnya perencanaan anggaran sehinga muncul budget padding atau budgetary slack.

8. Persetujuan anggaran yang terlambat, sehinga gagal memberikan mekanisme pengendalian untuk pengeluaran yang sesuai, seperti seringnya dilakukan revisi anggaran & manipulasi anggaran.

9. Aliran informasi (sistem informasi finansial) yang tidak memadai yang menjadi dasar mekanisme pengendalian rutin, mengidentifikasi masalah dan tindakan.

anggaran Publik DENGAN PENDEKATAN NPM

Era New Public ManagementModel NPM berfokus pada manajemen sektor publik yang berorientasi pada kinerja, bukan berorientasi kebijakan. Penggunaan paradigma NPM menimbulkan beberapa konsekuensi bagi pemerintah diantaranya adalah tuntutan untuk melakukan efisiensi, pemangkasan biaya (cost cutting), dan kompetisi tender.Salah satu model pemerintahan di era NPM adalah model pemerintahan yang diajukan oleh Osborne dan Gaebler (1992) dalam Mardiasmo (2002), yang tertuang dalam pandangannya yang dikenal dengan konsep reinventing government. Perspektif baru pemerintah menurut Osborne dan Gaebler tersebut adalah :1. Pemerintahan katalisFokus pada pemberian pengarahan, bukan produksi pelayanan publik. Pemerintah harus menyediakan beragam pelayanan publik, tetapi tidak harus terlibat secara langsung dengan proses produksinya. Sebaiknya pemerintah memfokuskan diri pada pemberian arahan, sedangkan produksi pelayanan publik diserahkan pada pihak swasta dan/atau sektor ketiga (lembaga swadaya masyarakat dan non profit lainnya).2. Pemerintahan milik masyarakatMemberdayakan masyarakat daripada melayani. Pemerintah sebaiknya memberikan wewenang kepada masyarakat sehingga mereka mampu menjadi masyarakat yang dapat menolong dirinya sendirinya (self-help community). 3. Pemerintah yang kompetitifMenyuntikkan semangat kompetisi dalam pemberian pelayanan publik. Kompetisi adalah satu-satunya cara untuk menghemat biaya sekaligus meningkatkan kualitas pelayanan. Dengan kompetisi, banyak pelayanan publik yang dapat ditingkatkan kualitasnya tanpa harus memperbesar biaya.4. Pemerintah yang digerakkan oleh misiMengubah organisasi yang digerakkan oleh peraturan menjadi organisasi yang digerakkan oleh misi. Apa yang dapat dan tidak dapat dilaksanakan oleh pemerintah diatur dalam mandatnya. Namun tujuan pemerintah bukanlah mandatnya tetapi misinya. 5. Pemerintah yang berorientasi hasilMembiayai hasil bukan masukan. Pada pemerintah tradisional, besarnya alokasi anggaran pada suatu unit kerja ditentukan oleh kompleksitas masalah yang dihadapi. Semakin kompleks masalah yang dihadapi, semakin besar pula dana yang dialokasikan. Kebijakan seperti ini kelihatannya logis dan adil, tapi yang terjadi adalah unit kerja tidak punya insentif untuk memperbaiki kinerjanya. Justru, mereka memiliki peluang baru, semakin lama permasalahan dapat dipecahkan, semakin banyak dana yang dapat diperoleh. Pemerintah wirausaha berusaha mengubah bentuk penghargaan dan insentif itu, yaitu membiayai hasil dan bukan masukan. Pemerintah wirausaha akan mengembangkan suatu standar kinerja yang mengukur seberapa baik suatu unit kerja mampu memecahkan permasalahan yang menjadi tanggung jawabnya. Semakin baik kinerjanya semakin banyak pula dana yang akan dialokasikan untuk mengganti semua dana yang telah dikeluarkan oleh unit kerja tersebut.6. Pemerintah berorientasi pada pelangganMemenuhi kebutuhan pelanggan, bukan birokrasi. Pemerintah tradisional seringkali salah dalam mengidentifikasikan pelanggannya. Mereka akan memenuhi semua kebutuhan dan keinginan birokrasi, sedangkan kepada masyarakat seringkali menjadi arogan. Pemerintah wirausaha tidak akan seperti itu. Ia akan mengidentifikasikan pelanggan yang sesungguhnya. Dengan cara seperti ini, tidak berarti bahwa pemerintah tidak bertanggung jawab pada dewan legislatif; tetapi sebaliknya, ia menciptakan sistem pertanggungjawaban ganda : kepada legislatif dan masyarakat. Dengan cara seperti ini, pemerintah tidak akan arogan tetapi secara terus menerus akan berupaya untuk lebih memuaskan masyarakat. 7. Pemerintahan wirausahaMampu menciptakan pendapatan dan tidak sekedar membelanjakan. Pemerintah tradisional cenderung tidak berbicara tentang upaya menghasilkan pendapatan dari aktivitasnya. Padahal, banyakyang bisa dilakukan untuk menghasilkan pendapatan dari proses penyediaan pelayanan publik. Pemerintah wirausaha dapat mengembangkan beberapa pusat pendapatan, seperti : BPS dan Bappeda yang dapat menjual informasi tentang daerahnya kepada pusat-pusat penelitian, pemberian hak guna usaha kepada pengusaha dan masyarakat, penyertaan modal, dan lain-lain.8. Pemerintah antisipatifBerupaya mencegah daripada mengobati. Pemerintah tradisional yang birokratis memusatkan diri pada produksi pelayanan publik untuk memecahkan masalah publik, serta cenderung bersifat reaktif. Pemerintah wirausaha tidak reaktif tetapi proaktif. Ia tidak hanya mencoba untuk mencegah masalah, tetapi juga berupaya keras untuk mengantisipasi masa depan. Ia menggunakan perenca-naan strategis untuk menciptakan visi. 9. Pemerintah desentralisasiDari hierarki menuju partisipatif dan tim kerja. Lima puluh tahun yang lalu, pemerintahan yang sentralistis dan hierarkis sangat diperlukan. Pengambilan keputusan harus berasal dari pusat, mengikuti rantai komando hingga sampai pada staf yang paling berhubungan dengan masyarakat dan bisnis. Pada masa itu, sistem tersebut sangat cocok, karena teknologi informasi masih sangat primitif, komunikasi antar lokasi masih lamban, dan aparatur pemerintah masih sangat membutuhkan petunjuk langsung. Tetapi pada saat sekarang, keadaan sudah berubah, perkembangan teknologi sudah sangat maju dan keinginan masyarakat sudah semakin kompleks, sehingga pengambilan keputusan harus digeser ke tangan masyarakat, asosiasi-asosiasi, pelanggan, dan lembaga swadaya masyarakat.10. Pemerintah berorientasi pada mekanisme pasarMengadakan perubahan dengan mekanisme pasar ( sistem insentif ) dan bukan dengan mekanisme administratif ( sistem prosedur dan pemaksaan ). Manajemen pemerintahan yang mengimplementasikan pemikiran NPM ini sangat berorientasi pada jiwa dan semangat kewirausahaan, maka manajemen publik baru di tubuh pemerintah dapat disebut sebagai Manajemen Kewirausahaan. Di dalam doktrin NPM atau Reinventing Government, pemerintah dianjurkan untuk meninggalkan paradigma administrasi tradisional yang cenderung mengutamakan sistem dan prosedur, dan menggantikannya dengan orientasi pada kinerja atau hasil kerja. Model NPM mulai dikenal tahun 1980-an dan kembali populer tahun 1990-an yg mengalami beberapa bentuk inkamasi, misal. munculnya konsep :1. managerialism" (Poilit, 1993);

2. "market-based public administration" (Lan, Zhiyong, and Rosenbloom, 1992);

3. "post-bureaucratic paradigm" (Barzelay, 1992); dan

4. "entrepreneurial government" (Osborne and Gaebler, 1992).

Perbandingan anggaran tradisional dengan anggaran berbasis NPM

Anggaran TradisionalNew Public Management

SentralistisDesentralisasi & devolved management

Nerorientasi pd inputBerorientasi pd input, output & outcome

(value for money)

Tak terkait dg perencanaan jk panjangUtuh & komprehensif dg perencanaan

Jk panjang

Line-item & incrementalBerdasarkan sasaran kinerja

Rigid departementCross department

Gunakan aturan klasik: vote accountingZBB, PPBS

Prinsip anggaran brutoSistematik & rasional

Bersifat tahunanBottom-up budgeting

Spesifik

PERUBAHAN PENDEKATAN anggaran

Era new public management mendorong usaha untuk mengembangkan pendekatan yang sistematis dalam perencanaan anggaran sektor publik, adalah:

1. Teknik Anggaran Kinerja/Performance Budgeting2. Zero Based Budgeting/ZBB3. Planning, Programming & Budgeting System/PPBS

Karakteristik pendekatan baru sistem anggaran publik :1. Komprehensif/komparatif

2. Terintegrasi dan lintas departemen

3. Proses pengambilan keputusan yang rasional

4. Berjangka panjang

5. Spesifikasi tujuan dan perankingan prioritas

6. Analisis total cost & benefit (termasuk opportunity cost)

7. Berorientasi input, output & outcome8. Adanya pengawasan kinerja

anggaran KINERJA

Anggaran dengan pendekatan kinerja menekankan konsep value for money & pengawasan atas kinerja output

Dominasi pemerintah dapat diawasi & dikendalikan melalui internal cost awareness, audit keuangan & kinerja, serta evaluasi kinerja eksternal

Sistem anggaran kinerja merupakan sistem yang mencakup penyusunan program & tolok ukur kinerja sebagai instrumen untuk mencapai tujuan & sasaran

ZERO BASED BUDGETING (ZBB)

Proses implementasi ZBB, tiga tahapan:1. Identifikasi unit-unit keputusan

2. Penentuan paket-paket keputusan

a. Paket keputusan mutually-exclusive adalah paket-paket keputusan yang memiliki fungsi yang sama

b. Paket keputusan incremental; merefleksikan tingkat usaha yang berbeda

3. Meranking dan mengevaluasi keputusan

Keunggulan ZBB

1. Jika ZBB dilaksanakan dengan baik maka dapat menghasilkan alokasi sumber daya secara lebih efisien

2. ZBB berfokus pada value for money3. Memudahkan identifikasi terjadinya inefisiensi & ketidakefektivan biaya

4. meningkatkan pengetahuan & motivasi staf & manajer

5. Meningkatkan partisipasi manajemen level bawah dlm proses penyusunan anggaran

6. Merupakan cara yang sistematik untuk menggeser status quo & mendorong organisasi untuk selalu menguji alternatif aktivitas & pola perilaku biaya serta tingkat pengeluaran

Kelemahan ZBB1. Time consuming, terlalu teoritis & tak praktis, membutuhkan biaya besar, & hasilkan kertas kerja yang menumpuk karena pembuatan paket keputusan

2. ZBB cenderung menekankan manfaat jangka pendek

3. Implementasi ZBB membutuhkan teknologi maju

4. Masalah terbesar ZBB adalah proses meranking & mereview paket keputusan yang merupakan pekerjaan melelahkan & membosankan sehingga dapat mempengaruhi keputusan

5. Peranking paket keputusan membutuhkan staf yang mempunyai keahlian yang tidak mungkin dimiliki organisasi. Dalam perankingan seringkali muncul pertimbangan subyektif dan tekanan politik

6. Memungkinkan munculnya kesan yang keliru bahwa semua paket keputusan harus masuk dalam anggaran

7. Implementasi ZBB menimbulkan masalah keperilakuan dalam organisasi

PLANNING, PROGRAMMING & BUDGETING SYSTEM (PPBS)

PPBS adalah teknik penganggaran yang berorientasi pada output & tujuan, penekanan utamanya adalah alokasi sumber daya berdasrkan analisis ekonomi

Proses Implementasi PPBS Tahapan implementasi PPBS sbb:1. Menentukan tujuan umum organisasi & tujuan unit organisasi dengan jelas

2. Mengidentifikasi program & kegiatan untuk mencapai tujuan

3. Mengevaluasi berbagai alternatif program dengan menghitung cost-benefit

4. Pemilihan program yang memiliki manfaat besar dengan biaya kecil

5. Alokasi sumber daya ke setiap program yang disetujui

Program yang disusun harus terkait dengan tujuan organisasi & tersebar ke seluruh bagian organisasi

Karakteristik PPBS1. Berfokus pada tujuan dan aktivitas program untuk mencapai tujuan

2. Berorientasi masa depan sehingga secara eksplisit menjelaskan implikasi terhadap tahun anggaran yang akan datang3. Mempertimbangkan semua biaya yang terjadi

4. Analisis secara sistematik atas berbagai alternatif program, meliputi :a. identifikasi tujuan

b. identifikasi secara sistematik alternatif program untuk mencapai tujuan

c. estimasi biaya total setiap alternatif program

d. estimasi manfaat/hasil yang ingin diperoleh dari setiap alternatif program

Kelebihan PPBS1. Memudahkan pendelegasian tanggung jawab dari manajemen puncak ke menengah

2. Dalam jangka panjang mengurangi beban kerja

3. Memperbaiki kualitas pelayanan melalui pendekatan sadar biaya (cost consciousness/aareness) dalam perencanaan program

4. Lintas departemen sehingga meningkatkan komunikasi, koordinasi & kerja sama antar departemen

5. Eliminasi program overlapping atau bertentangan dengan pencapaian tujuan

6. Aplikasikan teori marginal utility; mendorong alokasi sumber daya optimal

Kelemahan PPBS1. Membutuhkan sistem informasi canggih, ketersediaan data, adanya sistem pengukuran dan staf yang berkapabilitas tinggi

2. Membutuhkan biaya besar karena membutuhkan teknologi yang canggih

3. Secara teori bagus, tetapi sulit mengimplementasikan4. Abaikan realitas politik & organisasi sebagai kumpulan manusia yang kompleks

5. Teknik anggaran yang statistically oriented sehingga kurang tajam mengukur efektivitas program & hanya tepat mengukur beberapa program tertentu6. Pengaplikasiannya menghadapi masalah teknis; sulit mengalokasikan biaya karena sifat kegiatan/program yang lintas departemen. Sementara itu sistem akuntansi berdasarkan departemen bukan program

Masalah utama penggunaan ZBB & PPBS

1. Bounded rationality; keterbatasan dalam menganalisis semua alternatif untuk melakukan aktivitas

2. Kurangnya data untuk membandingkan semua alternatif, utamanya mengukur output

3. Masalah ketidakpastian sumber daya, pola kebutuhan di masa yang akan datang, perubahan politik & ekonomi

4. Pelaksanaan teknik tersebut menimbulkan beban pekerjaan yang sangat berat

5. Kesulitan menentukan tujuan & perankingan terutama karena conflict of interest6. Seringkali tidak memungkinkan perubahan program secara cepat & tepat

7. Resistance to change berupa hambatan birokrasi & perlawanan politik

8. Pelaksanaannya sering tidak sesuai dengan proses pengambilan keputusan politik.

9. Pemerintah beroperasi pada situasi yang tidak rasional.

PAGE 1

STIE INABA