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Aula 13 - Aula 13 - Modelos voluntários e formais Modelos voluntários e formais de governança metropolitana; o conceito de governança metropolitana; o conceito de custo de transação; comparação entre de custo de transação; comparação entre ABC e Belo Horizonte.ABC e Belo Horizonte. Regiões Regiões MetropolitanasMetropolitanas

GUSTAVO GOMES MACHADO

E-MAIL: gustavogomesmachado@yahoo.com.br

ABC PAULISTA, 30 de abril de 2008

Curso de ExtensãoOrganização, gestão e financiamento

para a Governança Regional e Metropolitana.

UNIVERSIDADE FEDERAL DO ABC (UFABC); UNIVERSIDADE SÃO JUDAS TADEU – UNIVERSIDADE DE BRITISH COLUMBIA – VANCOUVER.APOIO: CONSÓRCIO INTERMUNICIPAL DO ABC

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Metrópole

Do grego Metro polis – cidade-mãe Significado urbano pós-revolução industrial:

centro econômico, populacional e cultural Cidade como referência de cidadania

cosmopolita em contraposição aos núcleos urbanos provincianos

Grande centro urbano que lidera uma rede de cidades

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Evidências geográficas do fenômeno metropolitano

Conurbação – fusão física entre cidades Elevada densidade demográfica Métropole – hierarquização da rede

urbana Infra-estrutura urbana interdependente

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Fenômeno geográfico x Organização jurídica dos Estados

Divórcio entre o território metropolitano e a divisão político-territorial

Mancha urbana contígua e sobreposta a múltiplas municipalidades

Processo de interdependência: substrato fático das chamadas regiões metropolitanas.

Funções Públicas de Interesse Comum - o interesse metropolitano

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A QUESTÃO METROPOLITANA:

FENÔMENO GEOGRÁFICO QUE IMPACTA A ORGANIZAÇÃO JURÍDICA DO TERRITÓRIO

Imagem Wikipedia:São Paulo Landsat (fotografia de satélite).

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Questões: como institucionalizar as regiões metropolitanas?

Como nova esfera de governo? Deve possuir personalidade jurídica própria?

Deve ser instância administrativa, sem personalidade jurídica própria? Deve ser região de planejamento? Deve ser região de serviços especiais? Um arranjo institucional de regulação? Quem deve criar as regiões metropolitanas? O governante metropolitano deve ser eleito ou nomeado? Deve ser

um político ou um profissional? Como integrar os governos locais? Fusão de municípios? Como a população pode participar? Voto? Conselhos Metropolitanos? E-governo?

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Os dois modelos básicos

Modelo Formal ou Compulsório

Regiões Metropolitanas criadas ou coordenadas por ente acima dos municípios, nos termos da Constituição

Característica: Gestão sistêmica e

territorial

Modelo Horizontal Voluntário

Regiões Metropolitanas criadas ou serviços gerenciados pelo acordo voluntário dos governos locais

Característica: Gestão por projetos e por

consensos

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Algumas Experiências internacionais

Canadá: fusão de municípios Estados Unidos: múltiplos modelos; desde

acordos voluntários até autoridades regionais Inglaterra: Grande Londres criada em 1960;

extinta no Gov. Teacher; re-criada em 2000.

Força do argumento econômico: Competição global entre metrópoles induz processos de integração metropolitana

(redução de custos de transação)

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Evolução da região metropolitana no direito constitucional brasileiro – breves notas

Constituição de 1967- Prevista no Capítulo sobre a “Ordem Econômica” – art.

164 - natureza econômica do instituto- Competência legal da União- Conceito de Serviços Públicos de Interesse

MetropolitanoConstituição de 1988- Previsto no Título III – “Da Organização do Estado” –

art. 25, § 3º - natureza federativa do instituto- Competência Legal do Estado-membro- Conceito de Funções Públicas de Interesse Comum

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Regiões Metropolitanas na Constituição da República de 1988

“CAPÍTULO III DOS ESTADOS FEDERADOS Art. 25. (...) § 3º - Os Estados poderão, mediante lei

complementar, instituir regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, constituídas por agrupamentos de municípios limítrofes, para integrar a organização, o planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum.”

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Teses que fragilizam as regiões metropolitanas

Abordagem da atuação estadual como ingerência Inexistência de entidade regional intermediária com

capacidade política Insuficiência do estatuto jurídico das RM’s Inerente tensão entre o interesse metropolitano e o

interesse local Crise dos modelos de gestão Insustentabilidade de experiências em face de disputas

políticas e de superposições de competências de Estado e Municípios

Ausência de legitimidade na equação de poder na gestão metropolitana

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Pergunta central:

Quem fatores fragilizam e que fatores impulsionam a governança regional?

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Teoria dos Custos de Transação(D. North) no contexto da pesquisa Custos de transação são aqueles que devem ser assumidos

pelos atores, agindo pessoalmente ou em nome de organizações, para a celebração, execução e fiscalização de acordos no complexo metropolitano.

Na estrutura analítica de North(1993), os agentes de mudança são os chamados empreendedores políticos ou econômicos, aqueles que possuem poder decisório nas organizações. Esses são movidos por suas percepções subjetivas, as quais ele denomina “modelos mentais.” Estes modelos podem gerar percepções de oportunidades por parte dos empreendedores – políticos e econômicos – que geram, por sua vez, mudanças institucionais

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Modelos de organização institucional das

regiões metropolitanas

COMPULSÓRIO OU VERTICAL

organização vertical da região metropolitana, por meio de uma legislação emitida por ente federado acima dos municípios, independentemente da anuência destes

VOLUNTÁRIO OU HORIZONTAL

organização horizontal da área metropolitana, fundada na livre associação entre os

governos locais.

RMBH

Grande ABC Paulista

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Mario Campos

São Joaquim de Bicas

IbiritéSarzedoNova Lima

Betim

Mateus Leme Igarapé

Brumadinho

JuatubaBelo Horizonte

Sabará

Raposos

São José da Lapa

Ribeirão das Neves Santa Luzia

Pedro LeopoldoConfinsTaquaraçu de MinasLagoa Santa

Matozinhos

Capim Branco

Esmeraldas

ContagemFlorestal

Itaúna

Pará de Minas

Prudente de Morais

Funilândia

Sete LagoasInhaúma

São José da Varginha

Rio Manso

Itatiaiuçu

Itaguara

Bonfim

Belo Vale

Moeda

Rio Acima

Itabirito

Santa Bárbara

CaetéBarão de Cocais

Nova União

Jabuticatubas

Baldim

Fortuna de Minas

RMBH

Criação: 1973

34 Municípios

5 milhões de habitantes

Grande ABC Paulista

Criação: 1990

7 Municípios

2,5 milhões de habitantes

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Categorias de análise

Identidade Regional

Klink(2001) Assimetria de Forças

Abrúcio e Soares (2001) Garson (2007) Trajetória de Dependência(path dependence)

Souza(2004) Instituições

Gouvêa(2005), Reis(2005) e Azevedo e Mares Guia(2004)

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Identidade Regional

RMBH Geografia multifacetada Rota de Viajantes Unidade territorial dissipada

no séc. XIX (Curral Del Rey) Cidade planejada(BH) Criação por lei –

1973(critérios técnicos) Nova legislação: indução da

identidade metropolitana

GABC Geografia homogênea Rota de Viajantes Unidade territorial recente(até

déc. 40) Unidade como contraponto a

SP Diário do Grande ABC Criação horizontal do

consórcios Crise econômica

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Trajetória de Dependência

RMBH Origem técnica “Trauma do autoritarismo” “Movimento de Pêndulo”:

Plambel, Ambel, Re-estadualização

GABC Origem Horizontal Decisões consensuais Questões polêmicas

“congeladas” Dependência de um

“líder” Resistência à Lei de

Consórcios

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Assimetria de Forças

RMBH Forte Assimetria entre

Municípios Fracasso da AMBEL Polarização entre “grandes”

e “pequenos” Guerra Fiscal Assimetria União-Estado

versus municípios pode reduzir custos de transação

Coordenação agendada por um “leviatã”

GABC Assimetria mediana entre

os Municípios Cooperação horizontal

especializada em lobby regional

Guerra Fiscal Experiência potencializada

pela introdução do Gov. Estadual

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Instituições

RMBH Natureza Jurídica:

circunscrição administrativa, sem personalidade jurídica nem política

Maiores incentivos seletivos econômicos (princ. 1970)

Sistema de relações federativas oneroso

Atores empreendedores(personalização)

Foco em serviços metropolitanos

GABC Natureza Jurídica: Associação

de Direito Privado Cooperação horizontal

especializada em lobby regional

Políticas e serviços municipalizados

Atores empreendedores(personalização)

Resistência à Lei de Consórcios (2005)

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Periodização da gestão metropolitana baseada na flutuação dos custos de transação

RMBH

Grande ABC

1982 1988 2003

Eleições CF/88

LEI 14/73Ambel

Ministério das CidadesNovo Marco Legal RMBHLei de Consórcios

“Vote no ABC”

Agência eCâmaraRegional

?PNDU

22Foto: www.agenciagabc.com.br

23Foto: www.agenciagabc.com.br

24Foto: www.agenciagabc.com.br

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26Foto: www.almg.gov.br

27Foto: www.almg.gov.br

28Foto: www.almg.gov.br

29Foto: www.almg.gov.br

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Questões e considerações finais Instituições brasileiras elevam custos de

transação federativa A gestão políticas públicas regionais tende a

depender de “leviatãs” metropolitanos? O papel dos empreendedores políticos ou

econômicos O “dilema do prefeito” A importância da crise na mudança institucional

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Questões e considerações finais(cont.) Gestão compulsória, voluntária e participação Efeitos da burocratização – importância da

“rotinização” da cooperação Descentralização do Brasil Conclusão metodológica: O valor eurístico da

noção de custos de transação para o estudo da gestão metropolitana