1 Gestión de Tesorería Departamento de Finanzas Publicas del FMI Israel Fainboim Yaker ([email protected]) Mike Williams ([email protected]) Claudiano

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Gestión de TesoreríaDepartamento de Finanzas Publicas del FMI

Israel Fainboim Yaker ([email protected])Mike Williams ([email protected])

Claudiano Albuquerque ([email protected])

Lima, 9-11 de Diciembre de 2014

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Sesión 1

Introducción y cobertura del curso

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Agenda del Curso

1. Introducción y cobertura del curso 2. Organización y funciones de una Tesorería

moderna (frente a la tradicional) y modelos de organización

3. Ejecución del presupuesto y gestión de tesorería

4. Cuenta Única del Tesoro (CUT): modelos, cobertura y funcionamiento

5. Los pronósticos de caja en la práctica: métodos para pronosticar ingresos y gastos; fuentes de información

6. Los procesos de recaudo y pago por el gobierno

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Agenda del Curso (cont.)7. La gestión de caja en el mercado financiero:

a. Gestión activa del efectivo: opciones y herramientasb. El mercado financiero y suavización de los saldos

con Letras del Tesoro (Tbills) c. Estimación del colchón mínimo de efectivo a

mantener en la CUTd. Inversión de excedentes temporales y

endeudamiento de corto plazo

8. Marco de coordinación: e. Coordinación entre la gestión de caja y la gestión de

la deuda f. Coordinación con la oficina de presupuesto y la

agencia tributaria g. Relación con el banco central (coordinación con la

política monetaria) y con los bancos comerciales (servicios bancarios)

9. Gestión de tesorería y contabilidad 10. Implementación de las reformas: marco

jurídico; necesidades informáticas (IT); recursos humanos necesarios; secuencia y prioridades

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¿En qué consiste la Gestión de Tesorería?

PagosLa CUT y

otras cuentas bancarias

Gestión de la deuda

La gestión de caja

Ejecución del

presupuesto

Informes y las cuentas del

EstadoFunciones básicas tradicionales

El enfoque moderno

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¿En qué consiste la gestión de caja?

• La gestión de caja es:– la estrategia y los procesos asociados para gestionar

de forma económica y eficaz los flujos a corto plazo y los saldos de caja del gobierno, tanto dentro del gobierno como entre el gobierno y otros sectores.

• La gestión de caja no es lo mismo que la gestión del presupuesto, o la ejecución del presupuesto– La ejecución del presupuesto consiste en garantizar

que el presupuesto se gestione conforme a los límites financieros acordados.

– La gestión de caja consiste en garantizar que el gobierno disponga de la liquidez necesaria para realizar sus pagos en forma oportuna, y requiere una planificación previa.

• Restringir o retrasar los pagos por falta de fondos es racionamiento de efectivo (cash rationing), no gestión de caja. – Una gestión de caja eficaz elimina la necesidad de

racionamiento y evita la deuda flotante (arrears).

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Objetivos de la gestión de caja

• Economizar efectivo dentro del gobierno– Reducir los costos y limitar el riesgo

• Gestionar eficientemente el flujo agregado de fondos a corto plazo del gobierno– Tanto déficits como superávits de caja

• De manera tal que también beneficie a:– Gestión de la deuda – Política monetaria– Mercados financieros (liquidez e infraestructura del

mercado)

Garantizar la disponibilidad de fondos para cumplir los

compromisos de pagoObjetivo primordial al que deben estar sujetos los demás objetivos

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Enfoques de gestión de cajaEnfoque tradicional (pasivo)

• Mayoritariamente pasivo en el manejo de efectivo

• Monitorear los saldos de caja, mantener una reserva de efectivo para hacer frente a la volatilidad y a las salidas de fondos no previstas

• De ser necesario restringir/retrasar los gastos o los pagos de facturas (racionamiento): no es gestión de caja, genera deuda flotante

Enfoque moderno (activo)• Administrar el efectivo de

manera más activa• Tratar de suavizar el flujo

semanal o diario de fondos, obteniendo u otorgando préstamos de manera más activa en el mercado monetario

• Permite mantener un promedio de reservas en efectivo (cash buffer) más bajo, lo cual beneficia a otras políticas

• Ofrece herramientas para proteger los planes de gasto de la volatilidad de los flujos de caja

En la OCDE, en muchos países de ingreso medio y algunos países de ingreso bajo se está adoptando un enfoque más activo ¿América Latina?

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Beneficios de una gestión de caja eficiente

• El objetivo primordial es asegurar que se cumplan las obligaciones de pago a su vencimiento

• Además, una gestión de caja eficiente– Economiza efectivo dentro del gobierno, minimiza

los saldos inactivos y los costos conexos– Reduce el riesgo– Apoya la gestión de la deuda– Facilita la política monetaria (y apuntala la

separación de la gestión de caja de la política monetaria)

– Contribuye al desarrollo de mercados de dinero de corto plazo, y de mercados financieros en general

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Características de las mejores prácticas internacionales

1. Procesamiento de las transacciones del gobierno en pocos pasos, usando transacciones electrónicas y sistemas centralizados

– Diferencia entre los países en el grado de centralización de los procesos de pagos en la Tesorería/Banco Central o mediante la utilización del sistema bancario comercial

2. Los sistemas de contabilidad automatizados han hecho redundantes muchas de las actividades tradicionales

– Tendencia a superar el foco en la ejecución del presupuesto. La función tradicional de pagaduría (procesamiento) en gran medida ya no es necesaria

– Pagos y cobros electrónicos, a menudo en tiempo real

– Reemplazo de la función de pre-auditoría con controles basados en los sistemas de contabilidad

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Características de las mejores

prácticas internacionales3. Cuenta Única del Tesoro (CUT): todos los saldos de

caja del gobierno se consolidan en una sola cuenta en el Banco Central

– Facilita el monitoreo y control, y la planificación fiscal y financiera.

– Permite a la Tesorería reducir al mínimo el volumen de saldos inactivos en el sistema bancario, lo que ahorra costos

4. Sistemas y capacidad propios para pronosticar los flujos diarios de ingresos y pagos del gobierno

– Asegurar que los gastos presupuestados se financien sin dificultades

– Definir estrategias que suavicen el perfil de los saldos de caja, minimicen los saldos inactivos y reduzcan los costos del endeudamiento

– Contribuir a la implementación de la política monetaria

– Buenos pronósticos de caja se apoyan en gran medida en las unidades ejecutoras del gasto y las agencias tributarias, que conocen mejor los flujos de caja

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5. Acuerdos entre el Ministerio de Hacienda (MdeH)/Tesorería y el Banco Central sobre los flujos de información y las respectivas responsabilidades (Memorando de Entendimiento - MdeE)

– Flujo de información desde el MdeH sobre los flujos de caja esperados y los saldos del gobierno en el Banco Central

– Flujo de información hacia el MdeH sobre el saldo de efectivo del gobierno en el Banco Central (lo más próximo posible al tiempo real)

– Forma en que las operaciones del MdeH interactúan con la gestión (operación) de la política monetaria por el banco central

– Remuneración de las cuentas del gobierno, preferiblemente a tasa de mercado

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6. Uso de Letras del Tesoro o Tbills (y Repos y Reverse repos) para facilitar la gestión de los saldos y de los desfases cronológicos – particularmente Letras del Tesoro a mas corto plazo

7. Interacción estrecha entre la gestión de la deuda y la gestión de caja del gobierno

– Las decisiones de emisión de deuda se toman en el contexto del carácter estacional de los flujos de caja del gobierno.

– Gestión de caja pasiva reemplazada por una gestión activa.

– Con el tiempo, mediante una gestión activa de la posición de caja a corto plazo, es más fácil debilitar la vinculación entre el momento en que se producen los flujos de fondos y la emisión de bonos (Tbonds), lo cual permite anunciar con anticipación las fechas de las ventas de bonos

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Características de las mejores

prácticas internacionales8. Infraestructura de pagos eficiente

– Mantenimiento de títulos desmaterializados– Liquidación de las transacciones del mercado

monetario el mismo día– Uso de sistemas de pagos del Banco Central y del

sistema bancario (ACH, LBTR)9. El uso de un Sistema Integrado de Información de

Gestión Financiera (IFMIS, o SIAF) moderno. o un sistema central de contabilidad, implica la necesidad de clasificadores contables y presupuestales consistentes– Función reforzada de presentación de informes y

contabilidad.– Mayor énfasis en el cumplimiento de las normas

(estándares) contables y la presentación competente y confiable de informes fiscales y estadísticos

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Practicas en países emergentes

Los objetivos no son muy diferentes, pero tienen un legado desfavorable

– Las múltiples cuentas bancarias y fondos extrapresupuestarios son una complicación

– La gestión de caja se mezcla con la ejecución del presupuesto – o se confunde con el racionamiento de efectivo

– Pronósticos de los flujos de caja poco desarrollados

– La liquidez se gestiona solamente para fines de política monetaria

– Separación de la gestión de la deuda de la gestión de caja

Se están logrando avances

– Se reconocen los beneficios de una CUT, pero el proceso para desarrollarla plenamente es prolongado

– Varios países realizan un ajuste "grueso" del flujo de caja modificando la emisión de letras de Tesorería (Tbills)

– Los sistema de presupuesto y caja están mejorando

– Muchos están tratando de integrar la gestión de la deuda con la gestión de caja

Identificar las prioridades y la secuencias (ver mas adelante)

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Fases típicas de desarrollo de una gestión moderna de tesorería

• Fase 1: Cuenta Única del Tesoro (CUT)– integración de las cuentas del gobierno– transferencia automática de los saldos a un

día ("overnight balances") a la cuenta única de la Tesorería en el Banco Central

• Fase 2: Capacidad de pronóstico– desarrollo en el MdeH de la capacidad para

monitorear y pronosticar la entrada y salida de fondos del gobierno – es decir, las variaciones de los saldos del MdeH en el Banco Central

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Fases típicas de desarrollo

• Fase 3: Ajuste "grueso“ (rough tuning)– definición de la reserva mínima a mantener en el

banco central– emisión de letras del Tesoro (u otras letras, por ej.

papeles comerciales) – diseño del patrón de emisiones con el fin de

neutralizar el impacto de los flujos de caja netos diarios en la liquidez, es decir, suavizar el cambio del saldo del MdeH en el Banco Central

– cierto grado de gestión de los superávits estructurales

• Fase 4: Ajuste "fino“ (fine tuning)– Políticas más activas, utilizando una gama más

amplia de instrumentos y opciones institucionales, para suavizar de manera más completa el saldo del MdeH en el Banco Central

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Conclusión

• Una gestión de caja eficiente reporta sustanciales beneficios económicos– Tanto en reducción de costos, como en las políticas financieras

en términos más amplios

• Hay consenso internacional en cuanto a las principales características de una gestión de caja eficiente

• Pero hay algunas diferencias– En qué grado el MdeH/Tesorería trata de cumplir la meta de

mantener en el Banco Central un saldo de caja bajo y estable…– O dejan que el Banco Central equilibre el flujo de caja residual

• En los países emergentes y en transición, el énfasis está en el desarrollo de una CUT, mejorar los pronósticos y el ajuste grueso (por ejemplo, mediante letras de Tesorería)– Planificar las reformas como un proyecto– Los problemas abundan, las mejoras pueden ser incrementales

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Sesión 2

Organización y funciones de una Tesorería moderna (frente a la

tradicional) y modelos de organización

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Función tradicional de la tesorería

Pagaduría y “Keeper of the Accounts”• Procesamiento de pagos: efectivo y cheques.

• Recaudación y registro de ingresos.• Mantenimiento de un numero considerable de

cuentas bancarias públicas.• Algunas tesorerías desempeñaban una función de

pre-auditoría o auditoría ex-ante (en algunos países todavía lo hacen)– Esta función puede ser tan sencilla como el control de

apropiaciones, o también puede implicar un examen de si los pagos constituyen un uso adecuado de los recursos públicos

• Mantener y publicar las cuentas del estado– Le responde al Congreso por la completitud, exactitud y

consistencia con la norma legal

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El desarrollo de las funciones de la Tesorería

• Ejecución del presupuesto– Limites respecto a la oficina de presupuesto varían – en unos pocos

países de AL el liberar la autoridad para gastar descansa enteramente en Presupuesto

– Las funciones potenciales incluyen establecer el perfil dentro del año, liberar las apropiaciones, monitorear resultados, manejar solicitudes de reasignación, mantener una reserva de contingencia; [y si es necesario] racionar y manejar atrasos en pago (arrears)

– Interacción importante con la gestión de caja – se vera mas adelante

• Financiación del presupuesto– Se concreto en las funciones ya familiares de gestión de caja y deuda –

que pueden estar completamente integradas o ser semiautónomas – se discute mas adelante

– La financiación externa a menudo se mantiene separada (inicialmente se focaliza en créditos de prestamistas multilaterales y bilaterales) – puede vincularse con otras funciones internacionales de política

• Algunas Tesorerías incluyen otras funciones – por ej. Contratación pública

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Organización de la Tesorería y relación con el MdeH - 1

• En la mayoría de países el Ministerio de Hacienda (MdeH) se ocupa tanto de la gestión presupuestaria como de la gestión de caja– En algunos países la oficina de gestión de la deuda

(OGD) puede ser una agencia separada dentro del MdeH y puede ocuparse también de la gestión de caja (por ejemplo: Reino Unido, Francia)

– Facilita la formulación coordinada de las políticas• Dentro del MdeH, algunos países hacen una

clara distinción entre la "política” y la “ejecución”, esta última a cargo de una agencia– Por ejemplo, Suecia: los ministerios centrales tienen

poco personal; una agencia, la OGD, es responsable de la gestión de caja y de la deuda.

– En México y en Filipinas la Tesorería es una agencia separada dentro del MdeH

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• "Ministerios” separados para las funciones de presupuesto y de tesorería– Por ejemplo, Brasil, Francia, Estados Unidos

(Ministerios de Hacienda y/o Ministerios de Planeamiento; en los EEUU el ‘Treasury’ y OMB)

– Note también que funciones que son centrales para muchos MdeHs y tienen implicaciones sobre la gestión de caja y de deuda, pueden estar asignadas a otros ministerios, por ej. un Ministerio de Planeamiento (e Inversión) con control sobre el endeudamiento externo

• Cuando hay fragmentación, se necesita una coordinación estrecha

Los slides siguientes resumen algunos modelos organizacionales, focalizándose en funciones centrales de la Tesorería y también en la gestión de deuda y de caja. La importancia de la coordinación y los mecanismos de coordinación se discuten mas adelante en el Curso

Organización de la Tesorería y relación con el MdeH - 2

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Diferentes modelos organizacionales

MdeH típico en AL – Tesoro puede ser una “Agencia” de pagos y de gestión de caja y de las cuentas. Tesoro u OGD emiten Bonos (Argentina vs México)

Ministerio de Hacienda

En algunos países el Tesoro y la OGD integran la misma unidad administrativa

(Brasil, Colombia, Perú)

Modelo Europeo – OGD separada, con la responsabilidad de ejecutar la gestión de caja (a veces una “agencia”)



Tesoro OGD Otras

Tesoro y OGD Otras

Tesoro Oficina de Deuda y Caja Otras

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OGDs como agencias: diferentes modelos a nivel

internacional• Independencia operacional del MdeH y del Banco

Central • Además de la gestión de caja, las responsabilidades

pueden incluir la gestión de activos, pasivos contingentes y el on-lending

• Tendencia relativamente reciente – la mayoría de las oficinas de deuda desde finales de los 1990s

• Espectro de esquemas institucionales en la OECD– Parte del Tesoro o del MdeH (Italia, Grecia) u otro

ministerio (España)– “Bureau” dentro del Tesoro o el MdeH (Finlandia, USA)– Agencia independiente dentro del Tesoro o el MdeH

(Australia, Nueva Zelandia, Holanda, UK, Bélgica, Francia)– Agencia dentro del banco central (Dinamarca, Islandia)– Agencia autónoma dentro del gobierno (Suecia, Austria,

Portugal, Irlanda)– Compañía de propiedad del Gobierno (Alemania, Hungría)

• Algunas utilizan al Banco Central como agente; todas lo utilizan para algunos servicios

• En la mayoría de casos la función de pagos del Tesoro esta separada

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Como parte o por fuera del Ministerio

de HaciendaComo parte• Coloca menos tensión en el

marco de gobernabilidad; reduce los problemas de principal-agente

• Proximidad a presupuesto, planeamiento y otras funciones de tesorería

• Mas fácil para el MdeH para monitorear el desempeño; y la OGD provee al MdeH su pericia

• Establecer la oficina es mucho mas simple y claro

Por fuera• Establece un status

separado; señaliza ruptura con el pasado

• Ayuda a establecer credibilidad con el mercado

• Estimula un enfoque de gestión mas comercial

• Mas fácil reclutar y retener personal calificado

=> Preferible para los EMCs establecer la oficina dentro MdeH

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Distribución de funciones de una entidad de gestión de tesorería y

deuda

Domestic debt issuance (inc Tbills) Debt strategy and policy making Transaction processing Expenditure processingShort-term Asset Investment Portfolio risk monitoring & analysis Database management Payments & ApprovalsCash flow Forecasting & Monitoring Cash flow Forecasting Debt servicingExternal debt issuance External Reporting & Publications Data and projections Monitoring & financial Loans and credits to government Operational risk management Monitoring guarantees etc transactions of fundsGuarantees & on-lending, terms Policy re contingent liabilities, PPPs Monitoring disbursements SOEs, local gov etcMarket interaction: investors and Guarantees; Credit risk SLAs with CB etc& intermediaries Relationship with rating agencies etcAccounts postings Structure bank a/cs

Other Treasury Functions

HR, Training, IT & Systems, Security, Accounting, Strategic Planning, Projects, Risk Policies

Internal Audit

Senior Management and Governance FrameworkExternal

Governance

Front Office Middle Office Back Office

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Separación Vertical y Coordinación Horizontal

• La separación vertical entre las front, middle y back office es importante

– Por razones de especialización y riesgo operacional

– En particular, se debe separar la ejecución de las transacciones y su procesamiento (reconciliación, liquidación, servicio, etc.); y entre el desarrollo del marco de política y la ejecución de las transacciones dentro de ese marco

• Pero la separación vertical debe ser respaldada por mecanismos horizontales

– Para la toma de decisiones y la comunicación

– Para promulgar políticas transversales, aplicables a la oficina en su totalidad.

Front Middle Back

Code of Conduct

Business Units

IT StrategyOffice Infra-

structure HR & Training

Security

Operational Risk

Management Policies

Strategic Objectives

Credit RiskRisk

Business Strategy Performance Measurement

Corporate Plan

Accounting

Market Risk

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Modelos organizacionales: Reino Unido

• HM Treasury estableció una agencia separada – la UK Debt Management Office (DMO) con responsabilidad por la gestión de la deuda y la caja del gobierno. – Legalmente es parte de la HM Treasury, y su staff son

funcionarios del gobierno. Pero el CEO tiene cierta libertad de política y gerencial, aunque dentro de un marco definido.

– La DMO retomo el poder del banco central y desarrollo una función completa de front office para establecer una completa separación a ojos del mercado.

– La DMO recibe pronósticos de los ingresos y pagos del gobierno de HM Treasury. No dispone de capacidades de pronostico independientes “por encima de la línea”

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• La gestión de caja y deuda es responsabilidad de la Agence France Trésor, AFT– Agencia del Tesoro Francés (Trésor), parte del Ministerio de

Economía, Finanzas e Industria. Es esencialmente un departamento del Trésor

• AFT maneja activamente la CUT– Desarrollo una capacidad interna de pronostico de flujos de caja – De la misma forma que la UK DMO, invierte (y si es necesario

pide prestado) fondos excedentes en el mercado de dinero, para mantener un nivel bajo y estable del saldo al final del día en la CUT

– Tiende a estar en una posición “larga en caja”

Modelos organizacionales: Francia

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Principales Funciones de Gestión de Tesorería y de

Deuda en AL - 1Tesorería o similar, con gestión separado de la

Unidad de Crédito Publico

Unidad de Crédito Publico o similar, con gestión

separada de la TesoreríaOtra Unidad

Desarrollo del plan de financiación anual (vinculado con la estrategia de deuda)

1 12 Presupuesto, 2

Revisión en el curso del ano y coordinación con el plan de financiación anual

5 12 Presupuesto, 1

Emisión de bonos en el mercado domestico 5 12 Banco Central, 1

Emisión de letras de tesoro (de corto plazo) en el marcado domestico

7 8 No se emiten, 1

Emisión de otros títulos (incluyendo repos) en el mercado doméstico

3 6Presupuesto, 1Banco central, 2No se emiten, 1

10 o más 5-9 4 o menos

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Pronósticos del flujo de caja y elaboración del plan to caja

14 Presupuesto, 1

Monitorio y gestión do la CUT 13 Presupuesto, 1

Inversión de excedentes do caja de corto plazo (incluyendo reverse repos)

10Presupuesto, 1Banco Central, 1No se permite, aplica, realiza, 3

Gestión y análisis de riesgos de mercado 4 9

Presupuesto, 1Banco Central, 1No se permite, aplica, realiza, 2

Relaciones con el marcado 4 10 Banco Central, 1

No se aplica 1

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Registro de operaciones financieras 5 8

Presupuesto, 1Banco central, 1Contabilidad, 1

Preparación de reportes contables y estadísticos 7 11

Presupuesto, 1Contabilidad, 1Controlaría, 1Otros 4

Pago servicio de la deuda 12 7Controlaría, 1Banco Central, 1

Executivo del presupuesto 7 5

Presupuesto, 3Contabilidad, 1UE, 1

10 o más 5-9 4 o menos

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Sesión 3

Ejecución del presupuesto y

gestión de tesorería

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Panorama general

• Control del gasto según el ciclo de ejecución

• Control de compromisos• Control de caja

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Control del gasto según el ciclo de ejecución

Asignación Compromiso Conformidad Pago (caja)

Licitación u orden de compra Contrato Devengo

Control de Compromiso

Control del DevengoDistrib. Presupuesto

Racionam. Efectivo

Aprobación

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Marco de control del gasto

Ex- ante Ex- postExternoa la unidad ejecutora del gasto(centralizado)

• Control de las asignaciones

• Control de compromisos

• Control de contratos o devengos

• Racionamiento de efectivo

• Aprobación de pago

• Auditoría interna central

• Informes periódicos a la oficina de presupuesto

• Auditoría externa, rinde cuentas al Congreso

• Control parlamentario

Internoa la unidad ejecutora del gasto(descentralizado)

• Aprobación de transacciones por el ministerio o agencia

• Procedimientos para reducir al mínimo los riesgos (controles internos)

• Auditoría interna por parte de los ministerios

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¿Qué instrumentos se utilizan para controlar la ejecución del

presupuesto? (Porcentajes de todos los países de la OCDE)

• Distribución del presupuesto (apportionment) – Control de la Autorización Presupuestal : La Oficina de Presupuesto define la parte de la apropiación que los ministerios o unidades ejecutoras pueden usar en cada período. Puede estar vinculada a la aprobación de un perfil: 23%.

• Aprobación de los planes de gasto de los ministerios (Control de compromisos u obligaciones - sub-techo presupuestal): 27%

• Secuestro (Control del devengo): bloqueo de las apropiaciones para equilibrar el presupuesto, 9%

• Aprobación previa (o "visado") de la oficina de auditoría externa: 9%

• Racionamiento de efectivo (Control o límite de pago): Se autoriza el uso de los fondos por los ministerios en forma periódica (por ejemplo, mensual) 5%

• Otras prácticas: 41%

Fuente: http://ocde.dyndns.info 2003 budget practices survey

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Control de compromisos / obligaciones

• Definición: "una obligación de efectuar un pago futuro si se materializan ciertas condiciones (contractuales o de otro carácter)"

• Dos tipos principales de compromisos: – Compromisos específicos: Exigirán un pago

único o una serie de pagos durante un período de tiempo determinado• Incluye contratos de bienes y servicios, o

similares, y se produce por un acto formal por un ministerio ejecutor (como por ejemplo, una orden para el suministro de bienes y servicios, emisión de orden de compra local, o adjudicación de un contrato a un proveedor)

– Compromisos continuos: Exigirán una serie de pagos en un período de tiempo indefinido, sin que haya necesariamente un contrato especifico (salarios, servicios públicos, pensiones, becas y similares)

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Por qué controlar los compromisos?

• Objetivo fundamental del control de los compromisos– Controlar la asunción de obligaciones (en lugar de los

pagos) a fin de lograr que se cumplan los techos de gasto y evitar atrasos en los pagos

• Los atrasos pueden menoscabar el control fiscal y se producen comúnmente cuando fallan los controles financieros

• Cuando se establecen límites por períodos (trimestre o cuadrimestre) tienen cierta utilidad, aunque limitada, para pronosticar el flujo de caja

• El registro del compromiso propicia mejor transparencia y seguimiento de la ejecución presupuestal

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Procedimiento

• Se busca asegurar que las unidades ejecutoras (UEs) puedan celebrar contratos o contraer obligaciones solo si existen saldos suficientes o por ingresar, no afectados a fines específicos– Los techos de gasto basados en límites

de caja concilian los compromisos con la disponibilidad de recursos

– Los techos de gasto deben estar basados en un sistema de gestión de caja que funcione correctamente

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Registro de compromisos

1) Descentralizado– Más viable cuando hay un buen sistema (SIAF) que

propicie eficiencia operativa y generación de información, buenas prácticas de control interno y externo y capacitación de las unidades descentralizadas (Ministerios y sus entidades)

2) Centralizado en el MdeH– Puede abarcar solamente algunas categorías de

gasto– Puede se aplicar solo a gastos superiores a

determinados límites– Más importante si es baja la disciplina de ejecución

del presupuesto

Mejoras de la GFP han propiciado más descentralización

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Compromisos y sub-techos de gasto

1) El compromiso tiene el objetivo de evitar que el gasto supere los techos planeados

2) El techo puede ser el monto de las asignaciones presupuestales o sub-techos de las mismas

3) Los sub-techos pueden tener objetivo de orientar a la ejecución presupuestal o en un plan o pronóstico de caja

4) Idealmente el límite de compromisos no debe ser afectado por la gestión de caja, sino por el presupuesto

5) Un planeamiento fiscal y un presupuesto realísticos evitan la necesidad de sub-techos de ejecución

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Condiciones para el éxito del control de compromisos

• Fuerte compromiso político y rendición de cuentas• Un marco regulatorio sólido que discipline el proceso

de ejecución– Obligación de registro de las etapas de gasto– Sanciones

• Un presupuesto realista y con credibilidad, con cobertura presupuestaria adecuada– Incluye todos los gastos obligatorios– No se espera que pueda ser cambiado

• Pronósticos y gestión de caja eficaces– Referencia para establecer techos para compromisos

• Sistemas debidamente consolidados de contabilidad y presentación de informes.– Contabilidad por devengo - registro el gasto

independientemente de la ejecución presupuestal

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Control de gastos multianuales

• Requieren control de compromisos multianual (aunque el presupuesto sea anual)

• Inversiones en infraestructura suelen requerir gasto más bajo en los primeros años y requieren planeamiento de los compromisos que se asumen para los años futuros

• El MdeH debe establecer mecanismos para evitar la contratación de compromisos que no estén compatibles con su política fiscal a mediano y largo plazo

• Los gastos deben ser reevaluados anualmente, para fines de establecimiento de los montos del presupuesto. Algunos gastos pueden tener la misma prioridad de los gastos fijos u obligatorios (ej. salarios, deuda)

• La ejecución de los proyectos debe ser monitoreada para evitar que la ejecución en cada año supere el monto del presupuesto

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Control de caja (Racionamiento de efectivo)

• Lo ejecuta la oficina de presupuesto o la tesorería• Raramente practicado por los países de la OECD• Impactos negativos:

– Socava las prioridades presupuestarias– Crea trastornos en los programas de los ministerios

ejecutores – Causa demoras en los pagos a proveedores

• con riesgos de mayores costos en los contratos futuros así como daño económico

– Es un recurso de última instancia para la gestión de la liquidez

– Crea grandes posibilidades de corrupción

• El racionamiento todavía es demasiado común en los países de bajos ingresos

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Control de Compromisos vsControl de Efectivo

• Mejor práctica: superar el foco en la ejecución del presupuesto y garantizar el pago cuando es debido

• El control de compromiso tiende a ser anual (para salarios, pensiones y similares, deuda, inversiones)

• El control de caja tiende a ser trimestral o mensual

• Programación de compromisos y de caja para todo el año evita trastornos para ministerios y demás unidades ejecutoras

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Control de Pagos en Atraso• Atrasos persistentes son normalmente síntoma de debilidades de la gestión financiera

pública:– Debilidades, errores o retrasos en cualquier etapa de la ejecución presupuestal

pueden dar lugar a la acumulación de atrasos en los pagos– Muchas veces los atrasos son debidos a que los gobiernos no son conscientes de

que los compromisos fueron asumidos– El inadecuado registro y seguimiento de los gastos pueden complicar la prevención

y gestión de los atrasos• Factores que contribuyen a los atrasos

– Presupuestos no realistas– Fallas en el registro de los compromisos– Pronósticos de caja deficientes– Atrasos relacionados con el proceso de pago– Inexistencia de sanciones por atrasos o incumplimiento de las normas de ejecución

presupuestal

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Consecuencias de los atrasos; y su prevención y

control • Consecuencias

– Reducción del crecimiento económico– Aumento de los costos de los bienes y servicios adquiridos por el

gobierno– Reducción o interrupción del proveimiento de servicios por el gobierno– Ampliación de las prácticas de rent-seeking– Aumento de los intereses – Reducción de la confianza en la política fiscal– Profundización de la crisis fiscal (realimentación de factores negativos)

• Prevención y control– Mejorar el marco legal– Ampliar la eficiencia de los controles interno y externo– Ampliar el realismo y la credibilidad del presupuesto– Mejorar la contabilidad y la presentación de informes– Fortalecer los controles de compromiso– Mejorar la gestión financiera y los pronósticos de caja– Mejorar los sistemas de información de gestión financiera del

gobierno.

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Sesión 4

Cuenta Única del Tesoro: modelos, cobertura y

funcionamiento

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Cuenta Única de Tesorería (CUT)

• CUT=estructura unificada de las cuentas bancarias del gobierno para presentar un panorama consolidado de los recursos de caja del gobierno– Agregación de todos los saldos de caja del gobierno en una cuenta o un

conjunto de cuentas vinculadas entre sí

• Una CUT propiamente dicha presenta tres características esenciales:– Las cuentas bancarias del gobierno deben estar unificadas para permitir

que el MdeH o la Tesorería supervisen la entrada y salida de flujos de caja del gobierno a través de estas cuentas. Una estructura unificada permite que todos los recursos de caja sean plenamente fungibles

– Ningún otro organismo público maneja cuentas bancarias fuera de la supervisión de la tesorería

– La consolidación de los recursos de caja del gobierno debe ser integral e incluir todos los recursos de caja del gobierno, tanto presupuestarios como extrapresupuestarios

• Para establecer una CUT normalmente se requiere una base legal– Esto asegura solidez y estabilidad– Particularmente importante en aquellos países donde la presunción de

autonomía de algunas instituciones es un obstáculo para implementar una CUT

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Cuenta Única del Tesoro: Objetivos

• El principal objetivo de la CUT es garantizar el control global eficaz de los saldos de caja del gobierno.

• Facilita el monitoreo y control, y la planificación fiscal y financiera– Proporciona información completa sobre los fondos del gobierno, en los

sistemas modernos prácticamente en tiempo real – Contribuye a garantizar un sistema presupuestario transparente– Contar con información completa sobre los recursos de caja ayuda a la

Tesorería a planificar e implementar la ejecución del presupuesto de manera eficiente y transparente

– Facilita una conciliación efectiva entre los sistemas de contabilidad del gobierno y los estados de flujo de caja del Banco Central

– Facilita sistemas de pagos eficientes– Reduce al mínimo los costos de transacción durante la ejecución

presupuestaria, controlando el retraso en el envío de los ingresos públicos (tributarios y no tributarios) por parte de los bancos recaudadores, y realizando con rapidez los pagos del gobierno

• Además permite a la Tesorería reducir a un mínimo el volumen de saldos inactivos en el sistema bancario, con el consiguiente ahorro de costos

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Custodia de la CUT• En la mayoría de los países el Banco Central (BC) es el custodio

– En teoría, la CUT principal puede mantenerse en un banco comercial (en algunos países latinoamericanos se mantiene en uno de los grandes bancos comerciales de propiedad estatal – Argentina, Chile, Uruguay)

• Colocar la CUT en el BC tiene varias ventajas:– Proporciona un refugio para los depósitos de efectivo del gobierno, lo

cual minimiza el riesgo de crédito– Contribuye a una gestión eficiente de la liquidez del gobierno; facilita

la coordinación de las operaciones de política monetaria del BC con las funciones de gestión de caja y de deuda del gobierno

– Facilita la liquidación de grandes pagos– Da a la Tesorería el control inequívoco de todos los saldos del

gobierno– Evita el riesgo de influir en la competencia entre los bancos; el banco

estatal puede ser mucho más grande que los demás bancos (o recibir información privilegiada)

• Obsérvese que, aunque la CUT esté en el BC, las transacciones del gobierno normalmente las manejan los bancos comerciales, no el BC

54

Observar también que la CUT…

• Es el saldo de caja el que representa la variable relevante para una gestión de caja efectiva

• La CUT puede funcionar con una variedad de sistemas de pago:– Procesamiento de los pagos centralizado en el MdeH/la Tesorería, o

disperso en las unidades ejecutoras– La aprobación puede estar centralizada, aunque el procesamiento y la

rendición de cuentas estén dispersos– Procesamiento de los pagos centralizado en el Banco Central o disperso

en el sector bancario– Híbrido

• Pero: los saldos pendientes al final del día deben ser transferidos a la CUT. También se requieren:– Mecanismos contables internos (e incentivos) para minimizar el nivel

de saldos inactivos y reducir las incertidumbres en cuanto a fechas (timing)

– Estructura de cuentas para compensar (“netear”) las transacciones y agregar los saldos en la CUT

55

Establecimiento de la CUT: Precondiciones

• Preparar un inventario de las cuentas bancarias existentes• Apoyo político• Requerimientos legales y de reglamentaciones• Requerimientos tecnológicos• Sistema de liquidaciones interbancarias (interbank

settlement systems) – Tanto para pagos de alto valor como pagos pequeños (ACH,

LBTR)– También una interfaz adecuada entre la Tesorería y la red

bancaria

• Plan de cuentas integral– Se debe evitar la pérdida de información cuando se cierran

cuentas bancarias

• Capacitación de los usuarios de la CUT

56

Modelos de CUT

57

Modelo Conceptual

• Estructura centralizada– Una sola cuenta (con o sin subcuentas)– Gestión a cargo de una unidad centralizada– Un sistema de registros sustituye las cuentas

bancarias– Pagos desde la CUT hacia los beneficiarios

• Estructura distribuida – Varias cuentas bancarias– Registro del saldo neto de las cuentas, a la CUT– Traslado desde la CUT a cuentas pagadoras y de

estas hacia los beneficiarios finales• Estructura mixta

– Cuenta única y cuentas bancarias (ingresos y/o pagos)

– Barrido diario a la CUT– Algunos pagos centralizados y otros

descentralizados

58

Modelo Conceptual

• Centralización de los recursos con administración plena por parte de la Tesorería– Sin limitaciones para el uso temporal

de los recursos mientras el titular de los mismos no los requiera

– Posibilita rentabilización de excedentes temporales

• Centralización de los recursos pero con acceso limitado a los mismos por la Tesorería– Limita consecución del objetivo de

eficiencia financiera

59

Government FX Accounts (domestic or offshore)

Spending Agency sub-accounts in CB

Main Treasury Account

Government Accounts in CB or other commercial banks - no Treasury access

Other Public Sector (local gov or SoEs) Accounts in CB/ other Commercial Banks

Estructura de las cuentas bancarias

Todas deben transferirse (swept) a la CUT (idealmente también las cuentas de fondos extrapresupuestarios y de donantes)

Opción de política

Las cuentas en divisas no se incluyen en la CUTpero la cuenta interna debe estar vinculada a la CUT

Mike Williams

I have included a slightly different version of the chart - I have changed the bottom line with ref to FX - and also the words in the box by the arrow pointing to the bottom line. Let me know if you want the original of the chart to translate into Spanish but I don't think it necessary.

60

CUT: Problemas y opciones - 1

• En qué medida las unidades presupuestarias deben tener cuentas bancarias – Cuando se necesitan cuentas para transacciones, los

saldos se transfieren periódicamente (preferiblemente en forma diaria) a la CUT (cuentas de saldo cero - ZBA)

– Pero pueden mantener el "permiso de gasto", por ejemplo con sus propios recursos

• Los saldos de los fondos extrapresupuestarios preferiblemente se incluyen en la CUT – La práctica internacional recomendada es incluir en la

CUT la mayor cantidad posible de fondos controlados por el gobierno y fondos extrapresupuestarios (seguridad social, pensiones y otros fondos fiduciarios)

– Permite al gobierno utilizar (temporalmente) los excedentes de caja, suponiendo que legalmente sea posible

61

CUT: Problemas y opciones - 2

• Los saldos de los fondos extrapresupuestarios preferiblemente se incluyen en la CUT (cont.)– Tener en cuenta el riesgo de que el gobierno utilice

las reservas de efectivo para financiar déficits presupuestarios de corto plazo y descuide obligaciones a mediano y largo plazo y obligaciones establecidas por ley (pertinente para la estructura de subcuentas de la CUT; mantener subcuentas separadas)

– Puede ser necesario intercambiar pronósticos de los flujos de caja

– Si no forman parte de la CUT, la Tesorería de todos modos podría obtener préstamos de los fondos extrapresupuestarios (a tasas de mercado)

• Algunos de estos problemas también afectan a las cuentas de donantes– En algunos países los donantes han sido flexibles –

por ej. Rwanda, Sudáfrica

62

Cobertura de la CUT

• La cobertura de la CUT deberá ser completa e incluir todas las entidades financiadas por el gobierno, incluidos los organismos públicos oficiales y autónomos, así como los fondos extra-presupuestarios (FEP) y las cuentas especiales

• Entre mayor sea el volumen de recursos administrados a través de la CUT, mayores serán los beneficios generados para el gobierno

• La reducción en volatilidad de los saldos es mayor con mayores volúmenes administrados

63

Ampliar la cobertura

• Saldos de los gobiernos sub-nacionales (Ej.: Francia) – Hay ventajas y desventajas de incluirlos en la CUT– Pero requiere un sistema contable bien desarrollado;

también un sistema adecuado de frenos y contrapesos para evitar abusos

• Saldos de las empresas públicas– En general no se recomienda incluir a las empresas

públicas orientadas comercialmente: podría limitar su independencia operativa

– Incluir aquellas que son un brazo del gobierno

• Pre-financiamiento (adelanto de fondos)– Deben evitarse (salvo que estén sujetos a ser

transferidos a la CUT – sweeping)

64

Estructura de la CUT• Depende de que la autoridad de pago esté centralizada o

dispersa– Si está dispersa, implica cuentas separadas (en el banco central o en

bancos comerciales), pero conectadas y con saldo cero mediante barrido (sweeping)

– Pero aun si la cuenta está centralizada, puede tener una subestructura

• Subestructura de la cuenta– Subcuentas, por ejemplo, para permitir a las entidades con

facultades legales para retener fondos autogenerados, o mantener los fondos de seguridad social separados de otros fondos, o para delimitar y proteger los fondos aportados por los donantes

– Cuentas de libro mayor para monitorear, controlar y reportar flujos específicos a través de las cuenta bancarias

• Básicamente un mecanismo contable para agrupar transacciones• Permite al gobierno mantener la identidad contable distintiva de las

unidades ejecutoras• Puede establecerse un límite a los pagos en efectivo de cada unidad

contra una cuenta de libro mayor

65

Conceptos de la CUT: Cuentas bancarias subsidiarias

El concepto de cuentas subsidiarias de la CUT permite tener una CUT principal y una o más cuentas subsidiarias

Las cuentas subsidiarias de la CUT no son cuentas bancarias separadas sino subcuentas o cuentas de libro mayor dentro de la CUT principal

La estructura representa un mecanismo contable dentro del sistema bancario

Los saldos de estas cuentas pueden consolidarse para presentar una posición de caja unificada a los efectos de la gestión de caja

66

Conceptos de la CUT: Cuentas de saldo cero (ZBA), Opción 1 - Mecanismos de

transferencia (sweeping) a la CUT

Transferencia de fondos a las cuentas operativas de las unidades ejecutoras

Las unidades ejecutoras realizan pagos que no excedan del total acumulado de transferencias de fondos

Al cierre de cada día hábil, el BC o el banco transfiere el saldo de la cuenta a la CUT, que tiene acceso al saldo de un día para otro ("overnight")

Al comenzar el día hábil siguiente, el saldo intacto se vuelve a transferir a la cuenta de la unidad ejecutora

Posición de caja de la

Tesorería en el BC

Pagos a proveedores y empleados mediante cheque/ transferencia

electrónica de fondos

Cuentas operativas en el BC

o en bancos

Transferencia nocturna del saldo de una cuenta operativa a la CUT; los

saldos pueden devolverse intactos al comenzar el día siguiente.

67

Conceptos de la CUT: Cuentas de saldo cero (ZBA), Opción 2 – Límite de desembolso

Techos de crédito comunicados al BC o a los bancos comerciales. (El GIFMIS debe comprobar la disponibilidad de fondos)

Los límites de crédito son acumulativos a lo largo del año fiscal, y vuelven a cero al final del año

Las unidades ejecutoras ejecutan los pagos contra las cuentas bancarias. Los pagos reducirán el monto de crédito disponible. El BC/los bancos comerciales previenen que se supere el límite de crédito

Al cierre de cada día hábil, el BC/los bancos comerciales solicitan que la CUT les reembolse los pagos realizados durante el día. La CUT realiza una transferencia para reembolsar al banco los pagos efectuados

La CUT retiene todos los fondos hasta que se requieran para liquidar obligaciones


Tesorería en el BC

2. Pagos a proveedores y empleados mediante cheque/ transferencia

electrónica de fondos

Cuentas operativas en el BC o en bancos

1. Tope de crédito para la cuenta operativa

3. El BC reclama los fondos desembolsados

4. Transferencia para cubrir (replenish) los fondos pagados.

68

La cuenta nocional de UEs en el BC - una combinación de recursos propios (caja barrida a la CUT) mas toda provisión de gasto otorgada por el presupuesto (en forma de un limite de crédito presupuestal, no caja, que es añadido a los recursos nocionales propios).

Los limites de créditos del presupuesto serán acumulativos durante el año Fiscal, revirtiendo a cero al final del año, excepto por el gasto elegible para carry forward.

Las UEs realizan los pagos en forma normal; al final del día (COB), el BC solicita el reembolso de la CUT por pagos honrados durante el día.

Estos pagos reducen la cantidad de créditos disponibles (netos de todos los recursos propios nuevos). El BC evita que se exceda el limite total de créditos.

La CUT retiene todos los dineros hasta que son requeridos para liquidar obligaciones.

Posicion de Caja del Tesoro en el BC (i.e.

CUT)

4. Pagos a proveedores y empleados, etc. vía cheque /transferencia fondos

Cuenta de EPs en BC (sub-

cuenta de CUT)

1. Techo crédito a la cuenta operacional (incluyendo recursos propios)

5. BC carga contra limite de crédito, neto de toda caja barrida de recursos propios

2. Caja de recursos propios

3. Caja de recursos barrida a la CUT

6. BC acredita al bco. del proveedor en forma normal, debitando la CUT

* Note que para un Ministerio el “limite” de crédito puede ser un desembolso [mensual] de la apropiación o la aprobación de transferencias individuales u de ordenes de pago

Conceptos CUT: Opción 2ª

(con recursos propios)

69

Conceptos de la CUT: Cuentas de saldo cero (ZBA), Opción 3: transferencias de efectivo

"justo a tiempo" Solicitudes de pagos están sujetas

a la disponibilidad de fondos; se registran en el SIAF

Se transfieren fondos equivalentes de la CUT a la cuenta de la unidad ejecutora.

La unidad ejecutora realiza los pagos según la lista de pagos aprobados y los fondos autorizados.

Si no hay cambios en los pagos propuestos, después de la liquidación el saldo de la cuenta bancaria vuelve a cero.

La CUT retiene todos los fondos hasta que se requieran para liquidar obligaciones.

En general, la opción menos preferida entre las cuentas de saldo cero y solo adecuada cuando el método de pago es la transferencia electrónica de fondos.

5. Pagos a proveedores y empleados mediante transferencia electrónica de fondos


Tesorería en el BC

Cuentas operativas en el BC o en bancos

1. Autorización presupuestaria al GIFMIS

3. Transferencia de efectivo para cubrir la lista de pagos aprobados

GIFMIS

2. Lista de pagos y solicitud de cash release

4. Emisión de instrucciones de pago

70

La CUT en el Reino Unido Subcuentas conectadas como una pirámide (próxima

diapositiva)– El saldo de cada cuenta se transfiere a la cuenta que está por

encima– La cuenta en la cima de la pirámide (Cuenta de Gestión de la

Deuda) es administrada por UK DMO y es la cuenta usada como meta en la gestión de caja

Los "permisos de gasto" se trasfieren de la Tesorería a las subcuentas de las unidades ejecutoras a solicitud de estas

Los pagos y cobros se administran desde una única subcuenta, cuyos saldos se transfieren a un fondo consolidado (y después a la Cuenta de Gestión de la Deuda)

Dos bancos comerciales (seleccionados mediante proceso competitivo) administran la mayoría de las transacciones– Los pagos se efectúan directamente en lo posible, es decir, la

liquidación se realiza a través de la CUT por medio del sistema interbancario.

– Las unidades ejecutoras pueden usar otro banco si los costos son menores, pero sujetos a las reglas sobre transferencia de saldos, etc.

Temprano en la mañana se entregan al banco comercial ciertos fondos adelantados, pero se vuelven a barrer al final del día

71

La CUT del Reino Unido: Subestructura

Debt Management Account

Borrowing and lending (banks andfinancial institutions)

Overall surplus or deficit

National Loans Fund National Savings

Public WorksLoan Board

Spending Departments

Tax Departments

Consolidated Fund

Borrowing andlending Account

Income andexpenditureaccount

Tax Income

Retail borrowingfrom the public

Lending to localauthorities

Spending,lending

Surplus ordeficit on taxand spending

Government’s debt andcash managementaccount

Financing lending bydepartments

La CUT y la delimitación del gobierno central

72

Sesión 5

Los pronósticos de flujo de caja en la práctica: métodos para pronosticar ingresos y

gastos y fuentes de información

73

Pronósticos de flujos de caja

• Una gestión de caja eficiente requiere capacidad para pronosticar los flujos diarios de caja que pasan por la CUT – Facilitar el logro ordenado de las metas presupuestarias, y asegurar

que los gastos presupuestados se financien sin retrasos– Definir estrategias que suavicen el perfil de los flujos de caja,

minimicen los saldos de caja inactivos y reduzcan los costos de endeudamiento

– Contribuir a la implementación de la política monetaria

• Característica de todo sistema moderno de gestión de caja• Tres productos:

– Pronóstico de la posición fiscal anual (por ejemplo, superávit corriente, concesión neta de préstamos)

– Acuerdo sobre perfiles mensuales para la ejecución del presupuesto y el monitoreo

– Pronóstico de los flujos diarios netos para facilitar la gestión de la deuda y la gestión de caja

– Estas productos comparten las mismas fuentes de datos

74

Programación financiera y pronóstico del flujo de caja

Programación financiera

• Vinculada a la ejecución del presupuesto– Pronósticos basados en perfiles

presupuestarios– Los perfiles suelen usarse como

autoridad de apropiación presupuestaria

– Los pronósticos de ingresos también pueden limitarse a la meta presupuestaria

• Dos objetivos:– Controlar el perfil del gasto para

asegurar la disponibilidad de fondos

– Identificar necesidades y superávits de caja a corto plazo

• Riesgo de confundir metas/controles con pronósticos

Pronósticos de flujos de caja

• Los pronósticos son independientes de los totales de control– Qué ocurrirá, no qué

debería ocurrir• Dos objetivos:

– Asegurar que haya fondos disponibles cuando se necesiten, sin riesgo de racionamiento de efectivo

– Minimizar el uso de efectivo en el período venidero

• Suelen administrarse separadamente de los procesos de ejecución presupuestaria

75

Objetivo de los Pronósticos de flujo de caja

• El objetivo es prever necesidades de caja del gobierno• Se necesitan pronósticos del flujo neto total de caja (por lo tanto

también el saldo de caja)– Cobros y pagos (por encima de la línea), y – Transacciones de financiamiento (por debajo de la línea) – amortizaciones

de deuda, obtención de nuevos préstamos, también por ej. ventas de activos– Focalización en la moneda nacional

• Puede ser necesario identificar separadamente los flujos de donantes en moneda extranjera (depende de la estructura de la CUT)

• Se necesita información sobre pronósticos para determinado período futuro– Debe identificarse el momento en que los flujos llegan a sus puntos máximo

(picos) y mínimo (valles) para tomar decisiones sobre el vencimiento (maturity) de los préstamos a solicitar o a otorgar

• Idealmente– Mensuales, para el año– Diarios (si es necesario semanales) para el mes actual o los 3 meses

siguientes– Actualizados regularmente (semanalmente)

76

Características básicas de un marco de pronóstico

• Lo importante es el flujo de caja– Separación entre el permiso de gasto y el gasto

efectivo– Considerar ingresos efectivos en la CUT, no en el

sistema bancario• Monitorear las variaciones efectivas (casi) en

tiempo real– Analizar las divergencias

• Los pronósticos se basan en gran medida en los preparados por las unidades ejecutoras y agencias tributarias, que conocen mas de cerca los flujos de caja (véase más adelante)– Añadir información sobre grandes pagos

• Concentrarse en los mayores ingresos y egresos

• Énfasis en la historia y la experiencia– La econometría es poco útil para predecir los flujos a

corto plazo– Puede ayudar a evaluar divergencias con respecto al

pronóstico

77

Pronósticos de caja

Las unidades ejecutoras

asesoran sobre flujos previstos

y efectivos

Patrones históricos,modelos, etc.

Distribución presupuesto,

límites de caja

Datos bancariosEmisión de

deuda, amortizaciones

Pronóstico del ingreso

y gasto agregado

Pronósticos del

saldo de caja

78

Algunas herramientas y técnicas - 1

• Al comenzar el año, los pronósticos tienden a ser consistentes con el presupuesto anual– Pero se necesitan estimaciones no

sesgadas; – No limitarse al presupuesto a medida que

avanza el año;– Pueden ayudar a separar el pronóstico del

proceso de ejecución del presupuesto.– Considerar todas las fuentes (fiscales o no;

afectadas – earmarked – o no)

79


• Identificar individualmente los grandes flujos (algunos son precisos y predecibles)

• Ingresos:– Detallar por los principales tributos

• Pagos de impuestos por grandes empresas – Puede haber beneficios en detallar según los agentes

que administran la recaudación– Emisión de deuda: informada por la DMO– Ingresos por ventas de activos importantes

• Egresos: – Servicio de la deuda (principal e intereses):

informado por la OGD (evitar pagos en días de grandes gastos)

– Transferencias a niveles inferiores de gobierno– Menos predecibles, pero importantes de identificar:

• Pagos por grandes proyectos públicos

80


• Problemas particulares con los desembolsos de donantes:– Muy inciertos, difíciles de pronosticar, dependen del

avance de los proyectos– Puede suponerse que el gasto en proyectos y el

financiamiento relacionado con proyectos se equilibran (netean) en cero, pero subsiste el tema de la concentración de algunos flujos

– Los flujos también pueden ingresar a cuentas separadas, no a la CUT

• Puede enviarse a las UEs un template de Excel con un formato común. Algunas tesorerías estan utilizando SharePoint para recolectar datos

81

Pronósticos diarios: Ingresos

• Los impuestos suelen ser más variables y más impredecibles• Pronósticos de las agencias tributarias (u oficinas de

administración de impuestos)– Totales mensuales de ingresos tributarios, por impuesto, para los [X]

meses siguientes– Posible utilidad de análisis econométricos– Ingresos tributarios diarios:

• Identificar patrones regulares (pago de impuestos retenidos en la fuente, liquidaciones del IVA)

– Perfil de pagos en torno a la fecha de vencimiento de impuestos (por ej. impuestos a las sociedades)

– También consultar con MdeH y las oficinas de administración de impuestos sobre fechas de vencimiento de pagos de nuevos impuestos; de ser posible fijarlos en fechas de flujos importantes de gastos

• Ingresos no tributarios caso por caso• Fijar las fechas de grandes ingresos de capital (por ej.

ingresos de privatizaciones)

82

El Rol de la Econometría - 1• Los modelos econométricos que vinculan los ingresos

con variables macroeconómicas son importantes para proyecciones multi-anuales y para preparar el presupuesto anual– Indicadores de alerta temprana de la actividad

macroeconómica pueden ser útiles durante el año – por ej. para dar una indicación de si los ingresos van a exceder o ser inferiores al presupuesto; o una divergencia respecto a los pronósticos es probable que se sostenga o se reverse.

– Algunos gastos pueden también vincularse a variables macroeconómicas u otras variables (como el clima en el caso de los apoyos al sector agrícola)

• Pero es difícil desarrollar modelos que generen una trayectoria mensual o trimestral

83

El Rol de la Econometría - 2• Otros enfoques:

– Algunos países tratan de modelar la tendencia subyacente, sobre la cual se sobre-imponen los ajustes estacionales estimados; pero ello no siempre constituye una mejora respecto de análisis mas simples del patrón de comportamiento.

– Algunos (incluyendo Perú) han explorado modelos autoregresivos, relacionando los ingresos en un mes con los ingresos en los mismos meses de años anteriores, mas el efecto de una variable macroeconómica y/o un factor de tendencia

• Siempre se observan factores especiales (cambios de política, cambios de comportamiento) que deben tenerse en cuenta y cambios de año a año en el día en que el mes termina o cae una festividad.

=> La experiencia y las redes de inteligencia usualmente han probado ser mas productivas.

84

Uso de los patrones mensuales

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

40%

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31

Year 1

Year 2

Year 3

Proportion of Receipts received

each Calendar Day

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20

Proportion of Receipts received each Working Day

Uso del patrón de ingresos tributarios de [abril] en los últimos 3 años

para pronosticar el patrón en el mismo mes del año siguiente

85

Pronósticos diarios: Gastos• Pronósticos de gastos de

ministerios/departamentos/agencias– Concentrarse en los entes más grandes [regla 80/20]– Necesidades de financiamiento para el mes siguiente

• Grandes pagos importantes, por día– Fijar las fechas de los grandes pagos

• Ejemplo: transferencias a gobiernos sub nacionales

• Identificar patrones regulares– Pagos de prestaciones sociales o asistenciales– Algunos gastos (por ej. respaldo agrícola) pueden ser

estacionales– En muchos países hay un gran aumento del gasto al final del

año; considerar reglas de traslado, para el año siguiente, de apropiaciones presupuestarias no utilizadas al final del ejercicio

– Utilizar la información sobre compromisos, aunque esté sujeta a rezagos variables

86

Usar los patrones del pasado… ¡con cuidado!

La utilización de promedios puede ocultar algunas grandes fluctuaciones

Las fechas de las operaciones pueden tener efectos significativos

en diferentes añosEl grado de aumento al final del año puede variar

87

Monitoreo diario

• Monitoreo diario– Monitoreo de las transacciones efectivas que

pasan por la CUT– El resultado del día se conoce con exactitud a la

mañana siguiente, analizando los estados bancarios

– Analizar la experiencia: por ej. ¿implican los errores de pronóstico, cambios en las fechas dentro del mes o cambios en el nivel de actividad?

• Contactos personales– Quienes realizan los pronósticos de caja en la

Tesorería deben tener contacto directo con sus homólogos en las principales unidades ejecutoras y agencias tributarias.

• A medida que se desarrolla la capacidad de realizar pronósticos– Empezar a realizar pronósticos diarios– Actualizar el pronóstico durante el día para

pronosticar la posición al cierre de la jornada

88

Lograr que los pronósticos funcionen en la práctica - 1

• Es importante que las unidades ejecutoras y las agencias tributarias cooperen:– Insistir en los pronósticos y en identificar los

perfiles e ingresos y gastos a lo largo del año– En los países desarrollados, con un MdeH fuerte,

esta se considera una buena práctica administrativa, reflejo de una práctica ya establecida

– Pero puede ser necesario legislar para que cooperen• El efectivo es importante

– Evitar que las unidades ejecutoras retengan los fondos recibidos (a menos que los re-depositen en la CUT); no deben tener incentivos para mantener saldos innecesarios

89

Lograr que los pronósticos funcionen en la práctica - 2

• Premios y castigos:– Mayor delegación de facultades, más fácil

transferir recursos de un presupuesto a otro, sanciones financieras, tablas de clasificación

– [En el Reino Unido, los departamentos ejecutores con resultados deficientes en sus pronósticos pierden cierta capacidad de trasladar las partidas anuales no utilizadas; las partidas se reciclan hacia departamentos con mejores resultados. La magnitud de la sanción está vinculada a los costos adicionales para la oficina de gestión de la deuda por los cambios tardíos en el pronóstico].

90

Informes diarios de flujos de caja a través de las cuentas del gobierno

Pronósticos de gastos presupuestarios

Pronósticos de flujos de caja relacionados con la deuda

Pronósticos de ingresos

Pronósticos de flujos extrapresupuestarios

Pronósticos de flujos de caja frente a compromisos registrados

Gestores de fondos extrapresupuestarios

Administración tributaria

Tesorerías regionales

Unidades presupuestarias

Gestor de la deuda

Banco central

MdeH/Tesorería/Oficina de la deudaDepartamento de Planificación Financiera

Ilustración de una red de información para la

planificación financiera

Fuente: FMI

91

¿Quién hace qué, en la preparación

de pronósticos? - 1• En la Tesorería/MdeH/oficina de deuda distinguir

entre:– Quién agrega los pronósticos "por encima de la

línea" y asume la responsabilidad por la proyección del total

– Quién agrega las transacciones "por debajo de la línea"; suelen ser los gestores de deuda• Datos sobre emisiones, amortizaciones, • También desembolsos de préstamos (que pueden

estar conectados con los pronósticos de gasto)• Los gestores de deuda también pueden pronosticar

los pagos de intereses (por encima de la línea)– Quién es responsable de tomar decisiones de

inversión de los superávits o emitir letras de Tesorería para gestionar el flujo de caja

92

¿Quién hace qué en la preparación

de pronósticos? - 2• Las unidades ejecutoras y los departamentos tributarios proporcionan datos por encima de la línea– [El ministerio de planificación/economía puede

suministrar proyecciones de los flujos de donantes]

• Banco Central - suministra servicios bancarios y flujos de información– Puede proporcionar detalles de los desembolsos

efectivos• Guía sobre buenas prácticas

– Identificar quién es responsable de qué; los demás no deben cuestionar (second guess)

– Reuniones regulares [semanales] de los funcionarios del MdeH responsables de revisar las actualizaciones de los pronósticos y decidir las políticas de inversión/emisión

– Establecer parámetros para la gestión de riesgos

93

Responsabilidades

TSA

Ministry of Finance Treasury Department Debt Office

Financial Market

Central Bank

TransactionsForecasts / Updates

Front OfficeForecast Compiler (Above the Line)

Forecast Compiler (Below the Line)

Forecast Coordinator

Spending and Revenue Departments

94

Sesión 6

Los procesos de recaudo de ingresos y de pagos en un

sistema de CUT

95

Modelo Conceptual de la CUT, recaudo y pago

Tres modelos conceptuales genéricos de la CUT:

1. Estructura centralizada

2. Estructura distribuida

3. Estructura mixta

En los tres modelos el recaudo se realiza preferiblemente vía cuentas de saldo cero (ZBA)

96

CUT y sistemas de procesamiento

de transacciones• La CUT puede operar tanto con sistemas centralizados como

descentralizados de control contable y procesamiento de transacciones – El procesamiento centralizado de las transacciones

implica concentrar en la Tesorería la autoridad para procesar transacciones, y el acceso y operación de la CUT

– La Tesorería (en algunos países con una red de tesorerías regionales) presta servicios de pago a las unidades ejecutoras (que pueden retener la rendición de cuentas)

– Sistemas descentralizados de pagos y contabilidad: cada unidad procesa sus propias transacciones durante la ejecución del presupuesto, y opera directamente la respectiva cuenta bancaria

– La factibilidad de los sistemas descentralizados depende del desarrollo tecnológico del sector bancario y del gobierno, incluyendo el SIAF/GIFMIS y una red de comunicaciones fiable

97

CUT y sistemas de transacciones

• En países con una infraestructura bancaria poco desarrollada:

– La compensación diaria de cuentas con diversos bancos puede ser mucho más difícil que la compensación diaria dentro de un conjunto de cuentas en el banco central

– Mantener un gran número de cuentas en bancos comerciales puede entrabar la aplicación de procedimientos adecuados de compensación y consolidación

98

Sistemas de pagos centralizados

• La orden de pago se verifica y autoriza por la Tesorería, que la transmite al Banco Central o al banco comercial donde esta la CUT.

• La transferencia directa desde la CUT puede coexistir, o ser una alternativa, al uso de bancos comerciales para los pagos.

99


• En un modelo centralizado de la CUT usualmente se espera que sea el Banco Central el que provea un número de servicios de pago: – Custodia de las cuentas de la CUT– Transferencia en bloque de fondos– Agente primario de liquidación

(settlement), vía mecanismos inmediatos de transferencia de fondos entre bancos sobre base bruta (LBTR) o con rezago sobre una base neta (ACH)

– Desembolsos a beneficiarios vía LBTR y/o ACH

– Acceso en tiempo real a estados de cuenta/acceso online a datos de transacciones y saldos de cuentas

– Pagos en moneda extranjera

100


• En algunos países el Banco Central puede estar dispuesto a realizar desembolsos de alto valor/baja frecuencia vía el LBTR, pero no estar dispuesto a procesar archivos vía ACH (por ejemplo, de nomina)

• En estos casos un banco comercial podría proveerlos. Los bancos comerciales además podrían proveer servicios de recaudo electrónico (los bancos agentes transfieren los ingresos a la CUT en forma diaria a través de conexiones online a LBTR/ACH), esquemas de tarjetas de compra o de pago para pagos de bajo valor (cajas chicas)

• Si el Banco Central no quiere proveer buena parte o todos los servicios, un banco comercial podría asumir la custodia de la CUT. Ello no deja de tener riesgos.

101

Sistemas de pagos descentralizados

• En un sistema descentralizado, las unidades ejecutoras verifican la órdenes de pago y las presentan a los bancos comerciales para su pago a través de las cuentas de saldo cero– Hay un control central a través de límites a los desembolsos totales de

efectivo para cada cuenta de saldo cero (ver mas adelante)– Los límites se notifican a los bancos comerciales y a los controladores de

pagos en las unidades ejecutoras (ver mas adelante)

102

La CUT puede operar con diferentes sistemas de pagos

• La creciente complejidad y volumen de las transacciones financieras sugiere que el modelo descentralizado probablemente sea más sólido a largo plazo

• Pero la centralización de los pagos en la Tesorería tiene una ventaja sustancial en una etapa intermedia de desarrollo (por eso la flecha)

El Banco Central es responsable de las operaciones bancarias

Los bancos comerciales son responsables de las operaciones bancarias

La Tesorería es responsable de procesar (verificar, autorizar) los pagos

Francia, Estados Unidos (gasto) China (sistema centralizado)

Estados Unidos (impuestos)

Las unidades ejecutoras son responsables de procesar (verificar, autorizar) los pagos

Turquía (grandes pagos)

Reino Unido, Australia, Nueva Zelandia, China

Mike Williams

I would put this slide before the ones focusing on payment and receipt mechanisms

103

Recaudación• La mayoría de los países utilizan bancos comerciales

para la recaudación, a cambio de una remuneración (unos pocos recaudan a través de oficinas de la administración tributaria)

• La práctica recomendada es que los bancos transfieran los fondos a la CUT el mismo día, sin remunerar los servicios bancarios con base en días de reciprocidad

• Los bancos reciben una comisión por transacción, basada en un proceso competitivo

104

Recaudación en América Latina

Los procesos de recaudación de ingresos y transferencia de estos a la CUT en la región son variados:

Argentina: cada organismo integrante de la CUT puede tener una cuenta recaudadora en el Banco de la Nación Argentina, por concepto de recaudación y fuente de financiamiento. Los recursos se transfieren a la CUT diariamente.

Brasil: Ingresos se transfieren de los bancos directamente a la CUT en el Banco Central por el sistema nacional de pagos.

México y Bolivia: Ingresos se acreditan a una cuenta de recaudación en cada banco y se transfieren a la CUT cada día.

Perú: Ingresos se transfieren a subcuentas de recaudación en el Banco de la Nación (por entidades recaudadoras). De ahí se transfieren a la CUT cada día.

105

Asuntos a tratar con los bancos comerciales

• La transferencia de saldos a la CUT hace innecesario mantener fondos "flotantes" ociosos en los bancos comerciales– Salvo posiblemente intra-día

• Los bancos no deben recibir el beneficio del "dinero gratis" – Necesidad de un método alternativo para compensar a los bancos por

los servicios prestados– Remuneración por transacciones compatible con los costos de los

servicios (no por días de reciprocidad, o por valor de la transacción)– Generalmente el gobierno se beneficia con un sistema basado en

comisiones (salvo cuando las tasas de interés son muy bajas) • Acordar tabla de comisiones por servicio

– Contratos formales o acuerdos sobre el nivel de servicios (service level agreement. SLA)

– El costo por servicio bancario es más transparente; debe incluirse explícitamente en el presupuesto

– Considerar también procesos de licitación (algunos ejemplos en Asia donde los bancos se han mostrado dispuestos a pagar al gobierno para obtener un contrato ante la posibilidad de mayores beneficios por proporcionar servicios adicionales a los “clientes” del gobierno)

106

Mecanismos electrónicos de recaudo y pago y la reducción

del “float”• Además de consolidar los flujos en la CUT, es importante que se

reduzcan progresivamente los tiempos que toma para que los pagos del gobierno lleguen a los beneficiarios o proveedores y para que los ingresos del gobierno fluyan a la CUT. Entre menores sean los rezagos temporales y los pasos intermedios, menor el riesgo operacional y las posibilidades de fraude y menor la incertidumbre para efectos de la planificación de caja.

• Existen varios tipos de “float” (o tiempo muerto) asociados con el recaudo y el pago (y dependiendo de los medios utilizados – efectivo, cheque, tarjeta, TEF, etc.): i) invoicing float (envio de la cuenta) ; ii) credit float; iii) mail float (tiempo del correo); iv) processing float; v) availability float (disponibilizacion del dinero); y vi) bank float

• El cambio técnico (las nuevas tecnologías de ICT) han permitido reducir o eliminar casi totalmente el “float”. Se procesan las actividades del gobierno con un mínimo de pasos intermedios.

• Con el recaudo y pago electrónicos, la adopción de SIAF y el uso de teléfonos móviles , se ha pasado incluso de una situación denominada “cashless banking” a una situación de “bankless banking”

107

Desventajas de los pagos mediante cheque

• Las desventajas de los pagos mediante cheque son numerosas:– Los cheques impresos numerados deben controlarse.– Los cheques manuales son producidos

independientemente del sistema contable, lo que genera la posibilidad de inconsistencias entre los cheques y el sistema contable

– Los datos se ingresan dos veces: en el cheque y en el sistema contable

– Los cheques en ocasiones se pierden, son hurtados u olvidados, resultando en la necesidad de resolver disputas y escribir cheques duplicados

– Hay incertidumbre sobre cuando el cheque será presentado para ser pagado, aumentando la dificultad de pronosticar los flujos de caja

– Si los contratistas/proveedores del gobierno conocen al funcionario que escribe o firma el cheque, surgirá el incentivo a visitarlo para hacer mas expedita su emisión; o el funcionario puede retenerlo y lo entregara a cambio de recibir favores del contratista

108

Beneficios del recaudo y pago por medios

electrónicos • Hay considerables beneficios de reemplazar el

efectivo o el cheque por modos o sistemas electrónicos de recaudo y de pagos:– Reducción del tiempo de floating– Facilitan subsecuentemente la reconciliación bancaria

(automática/inmediata)– Mejoras en gestión, al obligar a los usuarios del

sistema a cumplir con los procedimientos, pues el sistema puede configurarse para no aceptar pagos si no se cumple un numero de condiciones, por ej. el compromiso previo y propiamente establecido.

– Se eliminan las actividades manuales utilizadas para eludir requerimientos procedimentales

– Como efecto de segundo orden, reduce las oportunidades de corrupción

– Brinda mayor control sobre los momentos de los flujos de caja (mayor certidumbre en el “timing” de los flujos), lo que permite predecirlos con mayor exactitud, facilitando los pronósticos y la planeación de la caja

109

Beneficios del recaudo y pago por medios

electrónicos

• Beneficios (cont.)– Como consecuencia, los pagos pueden agendarse

diariamente, facilitando los pronósticos de caja – Las transferencias electrónicas de fondos no pueden

perderse o hurtarse (aunque una codificación inadecuada puede resultar en que la transferencia electrónica no sea procesada).

– Iniciar los pagos a través de los SIAF vía transferencia electrónica de fondos mejora el control del gasto y la seguridad y confianza en el sistema, pues las funciones contables y de pago son inseparables dentro del sistema, reduciendo significativamente la oportunidad de errores y de fraude

110

GRADO DE AUTOMATIZACION

OPCIONESNIVEL DE COSTESDESCRIPCION COSTES CONTRAIDOS

BAJO (LIMITADO)

ALTO (TOTALMENTE

AUTOMATIZADO)

• Pagos en persona en el organismo tributario; captura de datos vía electrónica al recibirse

Tiempo de los contribuyentes para pagar; costes de tramitación o procesamiento para el organismo tributario

ALTO

BAJO

• Pagos en persona en la agencia (por ej. un banco); captura de datos vía electrónica

Tiempo de los contribuyentes para pagar; comisión por transacciones de la agencia

• Cheque enviado por correo al organismo tributario; captura de datos de pago automatizada

Costes de tramitación o procesamiento de los bancos y del organismo tributario

• Utilización de la banca telefónica por el contribuyente

Tiempo de los contribuyentes y llamada telefónica

• Utilización por el contribuyente de medios de pago por Internet (a través del banco u organismo tributario)

Tiempo de los contribuyentes

• Utilización por los contribuyentes de la autoridad de “debito directo” para el pago (modalidad deuda por deuda)

Tiempo de los contribuyentes en la renovación de cada autorización

• Utilización por los contribuyentes de la autoridad general de pagar sus obligaciones tributarias a través del “debito directo”

Tiempo de los contribuyentes para dar su autorización de debito directo continua

Grado de Madurez de los Métodos de Pago de Impuestos y su Costo

111

Algunos requerimientos para implantar el recaudo y pago por

medios electrónicos• Sistemas de liquidación (LBTR y ACH), que aumentan la

capacidad del sistema financiero de realizar transacciones electrónicas.

• Sistemas en línea con LBTR/ACH, para poder acreditar y debitar directamente los recursos. Interface ya sea entre el SIAF y el sistema de información del Banco Central (y este en interface con LBTR/ACH), o directamente entre el SIAF y el LBTR y/o ACH

• Interfaces entre el SIAF y los sistemas de los bancos comerciales agentes y las agencias de impuestos y aduanas para recibir información diaria sobre el recaudo y los detalles de las transacciones

• Los riesgos de los pagos y recaudos electrónicos son diferentes a los de métodos de pago por cheque o efectivo. El control interno debe apoyarse en una validación muy exigente de las cuentas bancarias. Esto requerirá incorporar al SIAF los controles requeridos y asegurar que su interacción con el sistema de transferencias electrónicas sea completamente segura.

• Controles de seguridad de la información (autenticación y autorización, acceso privilegiado) y de su integridad, enfocados en las fases sensitivas del proceso de pagos (acceso de individuos al procesamiento de pagos y a la autorización, la identificación segura de usuarios, etc.)

• Legislación de firma electrónica, de LBTR/ACH, etc.

112

Sesión 7Gestión de caja en el mercado financiero

a. Gestión activa del efectivo: opciones y herramientas

b. El mercado financiero y suavización de los saldos con Letras del Tesoro (Tbills)

c. Estimación del colchón mínimo de efectivo a mantener en la CUT

d. Inversión de excedentes temporales y endeudamiento de corto plazo

113

a. Gestión activa del efectivo: opciones y

herramientas

114

Para recordar: Beneficios de una gestión de caja

eficiente• El objetivo primordial es asegurar que se

cumplan las obligaciones a su vencimiento• Pero una gestión de caja eficiente

– Economiza efectivo dentro del gobierno, minimiza los saldos inactivos y los costos conexos

– Reduce el riesgo– Apoya la gestión de la deuda– Facilita la política monetaria (y apuntala la

separación de la gestión de caja de la política monetaria)

– Contribuye al desarrollo de mercados de dinero de corto plazo, y de mercados financieros en general

115

Cuestiones de política que se plantean

Saldo de caja

(CUT)Impuestos, etc. inflows

Gasto, etc. outflows

1. Ejecución del

presupuesto

2. Metas para los saldos

Amortizaciones de deuda, menos ingresos de capital

Emisión de deuda

6. Política de gestión de la deuda (y balance

del gobierno)

4. Gestión del flujo de caja en el

mercado monetario

3. Política monetaria

5. Desarrollo del mercado

Pronósticos de flujos de

caja

116

Gestión del riesgo

• Riesgo de liquidez– Asegurar la disponibilidad de fondos líquidos, evitar

sobregiros

• Riesgo de financiamiento– Asegurar la posibilidad de obtener fondos a tasas de mercado

cuando sea necesario

• Mejorar la capacidad para hacer frente a la incertidumbre– Riesgo asociado a las estimaciones de las necesidades de

financiamiento - información insuficiente– Volatilidad o concentración (lumpiness) de los flujos de caja

subyacentes

• Así como:– Riesgo de mercado - asociado a la gestión de los saldos de caja– Riesgo de crédito - de contraparte– Riesgo operativo - de transacciones, pagos y cuentas

117

Flujos de caja y saldos de caja

• La gestión del flujo de caja pregunta...– Durante cada período, ¿cuánto dinero recibiremos y

pagaremos?– ¿Cómo podemos suavizar las fluctuaciones de los

flujos, y al mismo tiempo lograr el saldo de caja que hemos fijado como meta?

• La gestión del saldo de caja pregunta...– ¿Qué medidas tomamos para asegurar que tengamos

disponible la cantidad de efectivo correcta? – ¿Cómo le damos buen uso a los superávits

transitorios?

• Los gobiernos necesitan acceso a liquidez, lo cual implica algunos saldos de caja “inactivos” – ¿Cómo se decide el mínimo? [Véase más adelante]

• Los superávits estructurales se gestionan por separado

118

Gestión de los flujos de caja diarios

• ¿Quién asume la responsabilidad de gestionar las fluctuaciones diarias de los saldos de caja?– El banco central tiene en cuenta las fluctuaciones en sus propias

operaciones de política monetaria, como ocurre en Canadá y algunos países de mercados emergentes

– El MdeH/Tesorería/Oficina de Gestión de Deuda gestiona activamente su propio efectivo -fijando como meta un saldo bajo en el banco central- como ocurre en Europa y cada vez más en el resto del mundo

• La Tesorería asume plena responsabilidad ...– Está asociado a la independencia del banco central en lo que

respecta a la política monetaria, y contribuye a dicha independencia – Considerables ventajas - claridad en los mercados financieros, facilita

las operaciones de política monetaria - pero técnicamente complejo

• Modelos intermedios:– Ajuste grueso, no ajuste fino - diapositiva siguiente– Las tasas de interés relativas deben transmitir señales correctas – el

Banco Central debe remunerar la cuenta del MdeH a una tasa de mercado

119

Ajuste del flujo de caja• Muchas Tesorerías tratan de fijar una meta para el saldo de

caja en el banco central, mediante la obtención de préstamos a corto plazo o la inversión de los superávits transitorios, pero esta situación varia bastante

• Distinguir entre:– El "ajuste grueso" - emisión de letras de Tesorería (u otros

instrumentos a corto plazo) según un patrón diseñado para compensar el impacto en el sector bancario de los flujos de caja netos, es decir, para suavizar en cierta medida las variaciones de la CUT

– El "ajuste fino" - políticas más activas, sobre una gama más amplia de instrumentos (en especial repos) , para suavizar en mayor medida (casi completamente) las fluctuaciones del saldo de tesorería.

• Muchos países realizan un ajuste grueso de sus flujos, pero relativamente pocos países realizan un ajuste fino adecuado - Francia, países más pequeños del norte de la zona euro, Reino Unido, Suecia

• Es importante una infraestructura de pagos eficiente– Lo ideal es la liquidación el mismo día en el mercado monetario

120

Principales modelos: Resumen

Saldo fijado como meta• Zona euro, Reino Unido y

Suecia: El ministerio de Hacienda o la oficina de deuda fijan como meta saldos bajos y estables en el banco central

• Diferencias de enfoque– La definición del saldo

fijado como meta varía– Diferentes modos de

interacción con el mercado (con o sin garantía, subastas o bilateral, emisión de letras de Tesorería o papeles comerciales, mercado interbancario o de repos)

– Algunos prefieren posiciones largas en efectivo, generalmente invirtiendo los superávits

• Difícil, ¡algunos tienen más éxito que otros!

Otros• El MdeH o la oficina de deuda

mantienen un saldo mínimo en el banco central, y/o realiza un ajuste grueso con letras de Tesorería

– Australia, otros países• Los saldos quedan en el sector

bancario hasta que resulta conveniente transferirlos

– EE.UU. (depósitos con garantía colateral, se mantienen en la Reserva Federal saldos de US$5 a 7 millones - pero no pueden superarse - el sistema cambió desde la crisis financiera)

• El banco central asume la responsabilidad de manejar las variaciones de caja

– Coloca los depósitos directamente en bancos (Canadá, antes EE.UU)

– Tiene en cuenta sus propias operaciones del mercado monetario (Reino Unido antes de 2000)

121

Ajuste grueso: Ejemplo

-25000

-20000

-15000

-10000

-5000

0

5000

1 5 9 13 17 21 25 29 33 37 41 45 49 53 57 61 65 69 73 77 81 85 89 93 97 101 105

Cumulative Daily Cash Flow

-25000

-20000

-15000

-10000

-5000

0

5000

10000

1 5 9 13 17 21 25 29 33 37 41 45 49 53 57 61 65 69 73 77 81 85 89 93 97 101 105

Cumulative Daily Cash Flow

Cum Daily Cash Flow after Bill Issuance

Ajuste grueso con emisión semanal de letras de Tesorería solamente

Convierte este perfil en este otro[El ajuste fino hace que sea plano]

122

Instrumentos de gestión de caja

Obtención de préstamos• Las letras de Tesorería (Tbill) suelen ser el principal

instrumento en la transición hacia una gestión de caja más activa – Las letras de Tesorería cumplen distintas funciones como

instrumento de • gestión de la deuda• gestión de caja• política monetaria

– Énfasis en las letras a corto plazo (por ej. un mes) para la gestión de caja

• Los repos suelen usarse para el ajuste fino, pero requieren un mercado líquido

• Algunos países de la Unión Europea emiten papeles comerciales

123

Instrumentos de gestión de caja

Concesión de préstamos (inversión)• Los reverse repos son el instrumento preferido si el

mercado es suficientemente líquido– Garantizado (seguro) y flexible

• Muchos países usan depósitos bancarios– Préstamos a tasas de mercado, a plazo o a un día– Proceso competitivo (mediante licitación si los precios no

son transparentes)– Pero deben estar colateralizados, para reducir el riesgo

crediticio• Considerar depósitos (remunerados) en el banco

central, si es importante para respaldar la orientación de la política monetaria

Nota: Comprar o vender títulos valores en poder del MdeH crea el riesgo de perjudicar el mercado de bonos; usarlos solo como garantía

124

Algunas distinciones falsas• Las letras de gestión de caja y

las letras de gestión de la deuda son la misma cosa desde el punto de vista económico– Ambas son deuda, cualquiera sea

su vencimiento• Es irrelevante que la letra se

amortice dentro del mismo ejercicio financiero o más tarde

• El plan de financiamiento puede permitir una variación neta del stock– A menudo es delicado si hay un

gran aumento del gasto al final del año, en cuyo caso el stock de letras de Tesorería debe aumentar en diciembre y reducirse en enero

– Identificar los cambios en otros activos y pasivos de corto plazo

125

b. El mercado financiero y suavización de los saldos con

Letras del Tesoro (Tbills)– un ejemplo

126

Desarrollo del mercado financiero

• Una gestión de caja activa está asociada al desarrollo del mercado financiero interno

• Los repos (u otros instrumentos con garantía similares) contribuyen a la actividad del mercado monetario– Hace que los valores de Tesorería sean más atractivos para

los bancos a fin de gestionar la liquidez – Promueve el desarrollo de la infraestructura requerida por

el mercado interbancario de repos– También estimula el mercado de bonos públicos

• Normalmente los bonos públicos internos son el colateral preferido

• Beneficia a la gestión de la deuda pública y la gestión de caja– Reduce los riesgos y consecuencias del fracaso de la

subasta de deuda– Ofrece oportunidades para invertir los saldos de caja

excedentes• Un mercado monetario desarrollado es importante tanto

como objetivo en sí mismo, como por sus vínculos con otros mercados financieros

• Enfatiza la importancia de que:– Los gestores de deuda y de caja trabajen en estrecha

colaboración. – La interacción entre las políticas de gestión de caja y la

política monetaria

127

Política monetaria MERCADO INTERBANCARIO• Compensación/liquidación de saldos

MERCADO A UN DÍA ("OVERNIGHT")• Fondos día a día

• Préstamos / depósitos / repos

MERCADO MONETARIO A PLAZO• Vencimientos de 2 días a 1 año

• Letras de Tesorería, PC, depósitos a plazo y repos

MERCADO PRIMARIO DE LETRAS de Tesorería

MERCADO PRIMARIO DE BONOS PÚBLICOS

MERCADO DE BONOS• Valores con vencimiento > 1

año

MERCADO DE DIVISAS

MERCADOS DE DINERO

• Vencimiento

s <1 año

Gestión de caja

Gestión de la deuda Garantía colateral

Interacción del mercado de deuda

y el mercado de dinero

128

[email protected]

Daily Forecast of Net Cash Flows

-6,000

-4,000

-2,000

0

2,000

4,000

6,000Forecast of daily inflows (+) and outflows (-) for 5 months ahead

£ million

129

[email protected]

Cumulative Daily Forecast

-20000

-15000

-10000

-5000

0

5000

Forecast of cumulative daily inflows (+) and outflows (-) for 5 months ahead

£ million

130

[email protected]

Cumulative Daily Forecast, adjusted for earlier trades

-25000

-20000

-15000

-10000

-5000

0

5000

Cumulative Forecast

After net Trades

£ million

Forecast of cumulative daily inflows (+) and outflows (-) for 5 months ahead, adjusted for earlier trades

131

[email protected]

Planned Treasury Bill Issuance for Illustrative Forecast

Net Treasury Bill Issuance

-2000

-1500

-1000

-500

0

500

1000

1500

2000

2500

3000£ million

132

[email protected]

Smoothing with Treasury Bills

-25000

-20000

-15000

-10000

-5000

0

5000

10000

15000

After net Trades

Cumulative Forecast afterTreasury Bill issuance

Forecast of cumulative daily inflows (+) and outflows (-) for 5 months ahead, adjusted for earlier trades and Treasury Bills

£ million

133

[email protected]

Treasury Bills – Typical Issuance Pattern

0

250

500

750

1,000

1,250

1,500

26-Jul 2-Aug 9-Aug 16-Aug 23-Aug 30-Aug 6-Sep 13-Sep 20-Sep 27-Sep 4-Oct 11-Oct 18-Oct 25-Oct 1-Nov

£ million 1-month bills

3-month bills

6-month bills

134

Stock de letras de Tesorería del Reino Unido (enero-02 a marzo-

05)

0

5000

10000

15000

20000

25000

30000

4-Ja

n-02

1-Fe

b-02

1-M

ar-0

229

-Mar

-02

26-A

pr-0

224

-May

-02

21-J

un-0

219

-Jul

-02

16-A

ug-0

213

-Sep

-02

11-O

ct-0

28-

Nov

-02

6-D

ec-0

23-

Jan-

0331

-Jan

-03

28-F

eb-0

328

-Mar

-03

25-A

pr-0

323

-May

-03

20-J

un-0

318

-Jul

-03

15-A

ug-0

319

-Sep

-03

11-O

ct-0

314

-Nov

-03

12-D

ec-0

49-

Jan-

046-

Feb-

045-

Mar

-04

2-Ap

r-04

30-A

pr-0

428

-May

-04

25-J

un-0

423

-Jul

-04

20-A

ug-0

417

-Sep

-04

15-O

ct-0

412

-Nov

-04

10-D

ec-0

407

-Jan

-05

04-F

eb-0

504

-Mar

-05

1-month stock 3-month stock 6-month stock

135

Suavización con repos

• Invertir el superávit de caja de hoy con vencimiento en un día en el que se pronostique déficit

• Para financiar el déficit de hoy, tomar un préstamo para reembolsar cuando se pronostique un superávit

• Si se proyecta un gran déficit (superávit) futuro– comprar y vender diferentes vencimientos

para suavizar las fluctuaciones anticipadamente, o

– tomar (otorgar) préstamos anticipadamente a través de repo de inicio diferido (forward-starting repo)

136

Un ejemplo: el perfil inicial

-8000

-6000

-4000

-2000

0

2000

4000

6000

8000

10000

12000

14000

1 4 7 10 13 16 19 22 25 28 31 34 37 40 43 46 49 52 55 58 61 64 67 70 73 76 79 82 85 88 91 94 97 100103

Cumulative Forecast after Treasury Bill issuance

137

Estrategia de suavización 1

-8000

-6000

-4000

-2000

0

2000

4000

6000

8000

10000

12000

14000

1 4 7 10 13 16 19 22 25 28 31 34 37 40 43 46 49 52 55 58 61 64 67 70 73 76 79 82 85 88 91 94 97 100103

Cumulative Forecast after smoothing strategy 1

Cumulative Forecast after Treasury Bill issuance

3 billion invested day 20 to mature day 26

138


-8000

-6000

-4000

-2000

0

2000

4000

6000

8000

10000

12000

140001 4 7 10 13 16 19 22 25 28 31 34 37 40 43 46 49 52 55 58 61 64 67 70 73 76 79 82 85 88 91 94 97 100

103



Borrow 1000 on each of day 26-28 (as well as repayment of3000 on day 26) to mature on day 50

139


-4000

-2000

0

2000

4000

6000

8000

10000

12000

14000

1 4 7 10 13 16 19 22 25 28 31 34 37 40 43 46 49 52 55 58 61 64 67 70 73 76 79 82 85 88 91 94 97 100103



Borrow 4000 on day 32 to be repaid in two tranches on day 52 and day 62

Further investment days 62-67, other short-term borroiwng and lending, largerepayment of 5000 on day 89

140

Algunos desafíos de inversión

• El mercado de repos es ilíquido, a corto plazo o la situación legal es incierta

• ¿Quién administra las garantías colaterales?– Repos o depósitos con garantía– Valoración, reposición de márgenes, etc.– Los depósitos centrales de valores o el sistema de

liquidación ofrecen este servicio

• Asegurar un proceso competitivo– Organizar una licitación si el mercado es inadecuado– Ejemplos de España y China - precalificación

• ¿Puede el banco central competir por depósitos?– Solo si hay un desequilibrio monetario significativo– Aún si hay poderosas razones de política monetaria para

invertir en el banco central, los depósitos deben remunerarse a la tasa de interés del mercado

• [Se desarrolla en la sección siguiente]

141

c. Identificación del superávit estructural y estimación de la

reserva mínima (colchón mínimo) de efectivo

142

Contenido

• El colchón de caja: que es y porque se requiere

• Identificación del excedente estructural

• Los determinantes del colchón– El valor de pronosticar– El colchón de transacciones y el

colchón de seguridad (safety buffer)

– Ejemplos internacionales

143

Porque se necesita un colchón de efectivo?

• Que es un colchón de efectivo?– “El nivel mínimo de saldos de caja que

asegura cumplir con los requerimientos del día a día de efectivo, en todo momento, bajo todas las circunstancias, teniendo en cuenta la disponibilidad de otros recursos líquidos”

• Porque se necesita?– Para enfrentar la volatilidad del día a

día– Para lidiar con los errores de

pronostico– Para navegar en tiempos de estrés

financiero o de crisis

144

Riesgos nuevos

• La necesidad de colchones de efectivo se entendía desde tiempo atrás: pero la crisis financiera atrajo la atención hacia el tema– Riesgo de liquidez; la actividad en los mercados

interbancario (especialmente) y de repo– El riesgo de que los mercados domésticos, no solo

los mercados FX, pueden secarse– Varios países aumentaron su colchón de efectivo (al

menos en Europa)– Importancia reconocida del “plan de continuidad de

financiación”• Obsérvese que

– El colchón de efectivo debe distinguirse del excedente estructural

– Los saldos son con frecuencia mayores de lo necesario a efectos de la gestión de caja

145

Superávit estructural

• Debe identificarse el superávit "estructural":– Utilizarlo por ej. para reembolsar la deuda o

constituir un fondo de estabilización fiscal, o un fondo soberano (SWF)

– Gestionar de manera separada, con su propia estructura de gobierno, objetivos, distribución (portafolio) de activos (vinculada a los objetivos del balance del gobierno (balance sheet)), informes de desempeño, etc.

– Puede estar incluido o no en el balance del banco central, pero debe estar delimitado y protegido; identificar dónde recae el riesgo

– Puede invertirse a corto plazo • Los gestores de caja controlan las inversiones de

caja necesarias para suavizar altibajos– Puede resultar económicamente eficaz tomar

préstamos para gestionar la volatilidad de caja (y puede reportar beneficios más amplios para el mercado monetario)

– ¿Cuál es el tamaño de la reserva de caja necesario para abordar fluctuaciones no previstas?

146

Gestión de los saldos de caja

147

Fondos estructurales Fondos Soberanos o Fondos de

Ahorro– Fondos contingentes (p. ej., vinculados al

precio del petróleo)– Fondos de coparticipación de ingresos

(p. ej., FEF de Perú)– Fondos de financiamiento (vinculados al

balance del gobierno, p. ej., FEES de Chile)

Un fondo de financiamiento puro opera como imagen en espejo del balance fiscal

Un fondo de reserva en efectivo puede estar separado del fondo soberano o de estabilización; o puede ser un solo vehículo - integración perfecta con la gestión de caja– Exceso de flujos de caja van al fondo– La reserva de estabilización

(“stabilization buffer”) del fondo define las posibilidades para un objetivo de ahorro a largo plazo –rebalanceo periódico

– Se establece un “marco en cascada”

148

Identificar una reserva de flujo de caja (un colchón - “cash flow

buffer”)

149

Los determinantes del colchón

1. La volatilidad de los flujos de caja diarios2. La capacidad para pronosticar esos flujos de caja

– La desviación estándar de los errores del pronóstico será (debería ser) mucho menor que la desviación estándar del resultado observado

– Ámbito clave para la política

3. La capacidad para suavizar los flujos de caja4. El margen para manejar fluctuaciones imprevistas y

los plazos en que se las puede manejar– ¿Qué tan rápido se pueden emitir más letras del Tesoro?

5. Margen de protección (“safety nets”)– Facilidades de crédito de emergencia (“emergency credit

facilities”) – Préstamos bancarios al final del día– Endeudamiento de corto plazo con el banco central– Depósitos en ME (con mismo día conversión a MN)

Nota: el colchón tiene un “cost of carry”; pero si hay disponibles márgenes de protección limitados, ello es menos importante que mantener un colchón mínimo

150

La utilidad de la volatilidad histórica

• Si se conoce la volatilidad histórica diaria, es posible calcular la relación entre el tamaño del buffer y la probabilidad de que el efectivo será siempre suficiente. Ejemplo: el colchón da por ej. un 99% de nivel de confianza que el saldo no caerá bajo cero en un mes.** Pero:– Las distribuciones subyacentes no son normales– La distribución de los errores de pronostico es la que es mas

relevante– Espere correlaciones seriales negativas (los errores se compensan

dentro del mes – por ej. los ingresos por impuestos o los pagos de transferencia pueden retrasarse por un día, pero de todas formas ocurren)

– Hay alguna forma de lidiar con el 1% de residuo? Hay que preocuparse por “black swans”?

• Es posible desarrollar modelos probabilísticas que relacionan el saldo optimo de efectivo con los diferenciales de tasas de interés (sobre sobregiros comparado con la tasa sobre los saldos de caja; y la tasa de financiación comparada con la tasa sobre los saldos de efectivo). Mide el costo de ser prudente. Pero, de nuevo, asume:– Errores normalmente distribuidos– Los sobregiros están disponibles y son aceptables

** Multiplique la desviación estándar (StDev) por [la raíz cuadrada del numero de días en el mes]*[valor de la distribución normal al 2% de nivel de confianza (1% para cada cola)l] =StDev*(22^0.5)*2.33 = StDev*11

151

El valor de pronosticar

• Con un buen pronostico es posible planear una estrategia de suavización– Pedir prestado (Tbills -

Letras) e invertir

• Si los pronósticos fueran “perfectos” y el mercado de Tbills suficientemente liquido, no hay necesidad de un colchón de efectivo (fuera del requerido por precaución)

• Entre mejores los pronósticos, menor el colchón

152

Impacto de los errores de pronostico

• Desviación estándar de los errores en el pronostico << desviación estándar de lo presentado (“outturn”)– Pero no serán cero– Es el error acumulado lo que

importa

• Identifique: la máxima caída no anticipada en el saldo de efectivo sobre cualquier periodo donde la intervención ya no es practica– En este contexto, la escala

temporal en la cual las fluctuaciones no anticipadas pueden manejarse es importante

– En países que emiten Tbills periódicamente esta es probablemente de entre uno y dos meses

Concepto de colchón de transacciones

153

Colchón de Flujo de Caja: Ejemplo

-6000

-4000

-2000

0

2000

4000

6000

1 4 7 10 13 16 19 22 25 28 31 34 37 40 43 46 49

Cumulative ForecastCumulative ActualCumulative Error

Mns

Days

Deterioro de 5.8 bn en 6 días

Buffer = Error de pronostico acumulativo en el periodo de

reacción, mas saldo de precaución

Deterioro de 4.9 bn en 4 días

154

Ejemplo: Importancia del Pronostico

Flujo de caja actual: caída de 80 billones en un periodo corto

Pronostico de flujo de caja: error acumulado en un periodo corto sugiere que 30 billones seria suficiente

155

Otro ejemplo...

-40,000

-20,000

0

20,000

40,000

60,000

80,000

01

-Se

p

22

-Se

p

13

-Oct

03

-Nov

24

-Nov

15

-Dec

05

-Ja

n

26

-Ja

n

16

-Feb

09

-Ma

r

30

-Ma

r

20

-Ap

r

11

-Ma

y

01

-Ju

n

22

-Ju

n

13

-Ju

l

03

-Au

g

24

-Au

g

14

-Se

p

First Day of Month

Outturn balance v balance forecast at start of the month

Working Days

156

Focalización en los errores acumulativos

• Octubre: error negativo acumulativo al comenzar el mes - 29.000 en 7 días.

• Junio: a fin de mes, error acumulativo de 37.000 en 5 días. Pero vinculado a la venta de bonos reprogramada. En la medida en que la decisión se haya tomado antes, no hay problema.

• Septiembre muy volátil. Error positivo a mitad de mes, vinculado a subastas de bonos e ingresos tributarios; se revirtieron y hubo un deterioro de 30.000 al final de mes

• Sugiere un saldo mínimo de alrededor de 30.000-40.000 [más reservas] - es necesario un mayor análisis

-40000

-20000

0

20000

40000

60000

80000

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22

October

June

July

September

Working Days

157

Margen de Protección (Safety Buffer)

• Opciones– Máximo volumen de

financiación necesario si el mercado de capital tiene una disrupción por [1-2] meses y no se puede emitir bonos en ese mes

– Algunos países permiten explícitamente que falle una subasta de títulos del gobierno

• Los tramos de transacciones y de protección tiene cierto paralelo con los motivos identificados tradicionalmente para mantener efectivo, es decir, los motivos transacción y precaución

158

Las reservas de caja en la práctica

• Varios países del norte de Europa operan con saldos de caja en el banco central << 0,1% del gasto anual del gobierno central. – Pero tienen mercados de dinero líquidos, y una gestión de caja

activa sofisticada. Algunos planifican mantener una posición larga en efectivo y re-prestan los fondos tan solo cuando su posición es segura

– La escasez (drying up) de liquidez hizo que algunos fueran más cautelosos

• Algunos otros enfoques - la importancia de dar señales de prudencia:– El saldo fijado como meta se calcula como un margen de

protección o seguridad en caso de que las condiciones del mercado sean adversas, dependiendo del momento en que se espera que se normalice la situación

– Mantener saldos al menos iguales a las amortizaciones de deuda que vencen el mes siguiente, lo que implícitamente contempla la posibilidad de que una subasta fracase.

– Garantizar la ejecución del presupuesto o el servicio de la deuda durante [X] meses

– Hasta hace poco (2011) en Italia la ley establecía requisitos con respecto a los saldos superiores a €10 billones; el pico de salidas netas acumuladas alcanzado en cualquier período

• Pero la reserva tiene un costo de oportunidad – disyuntiva (“trade-off”) con cautela

159

Encuesta del Banco Mundial

• Encuesta del Banco Mundial (11 respuestas – rango de países)• Los beneficios de un colchón se reconocen generalmente. Pero

los motivos varían– Diferente énfasis entre transacciones/volatilidad y estrés financiero– Efectivo también se retiene para apoyar las operaciones de gestión de

deuda – por ej. “buy-backs” – o para reducir el riesgo de refinanciación

• Algunos países no tienen un colchón formal – Puede deberse a disponer de mucho efectivo o no suficiente!– Algunos tienen acceso a deuda de corto plazo o a otras “safety nets”

• Surgen algunas preguntas– De donde provienen las reglas a dedo (“rules of thumb”) – son arbitrarias?– Porque 3 meses o 12 meses del servicio de la deuda – porque no 6 meses?– En países que respondieron, la crisis financiera no llevo a un incremento (a

diferencia de Europa)

• Tiene que haber un colchón separado de FX?

160

d. Inversión de excedentes temporales y endeudamiento de

corto plazo

161

Inversión de superávits a corto plazo

• El Tesorero o el gestor de caja tienen la responsabilidad tan solo de las inversiones a corto plazo – Invertir en el mercado monetario

(diapositiva siguiente) – Generalmente, con vencimiento menor a 3

meses– Los superávits estructurales se manejan

por separado• Los fondos estructurales se invertirán

según una asignación estratégica de activos– Refleja objetivos, riesgo, balance (balance

sheets) del país y del gobierno, etc• Pero el fondo de reserva en efectivo, o el

tramo de corto plazo de un fondo de estabilización o de un fondo de ahorro, puede invertirse en los mercados de dinero

162

Los fondos y los mercado de dinero

• Los fondos puede invertirse en los mercados de dinero– Proporciona una protección de

liquidez (a “liquidity safety net”)– Puede destinarse a inversiones a

un plazo ligeramente mayor que las inversiones del efectivo realizadas para propósitos de la gestión de caja – dependiente de que tan delgado o volátil es el mercado de dinero

– Puede gestionarse teniendo como referente una “tasa de retorno de referencia (benchmark”) para evaluar la gestión.

162

163

La inversión es una parte intrínseca de la gestión de caja

moderna • La inversión del superávit de caja no es

simplemente un añadido arbitrario– La suavización de los flujos de caja implica la inversión de

superávits– La suavización tiene sus beneficios: reducir la volatilidad de

caja permite trabajar con una reserva de caja menor y facilita las operaciones de política monetaria

– La inversión bien administrada es de por sí costo-efectiva: reduce los intereses netos de la deuda

• Modelos diferentes– Expectativa al comienzo del día de pedir prestado o prestar

en ese día (o esa semana)– Operando desde un excedente (Francia, Italia)– Operando desde un déficit (Holanda, Alemania)– Aproximadamente neutral (Reino Unido)– Estar corto de caja ahorra dinero – hay un “cost of carry”

negativo – pero solo es factible si existe un mercado liquido

164

Política de inversión

• Objetivos de los gestores de caja– Asegurar la disponibilidad de efectivo, suavizar los flujos de caja– Debe haber reservas inmediatamente disponibles – se aplica a la

reserva de transacción y de seguridad• En la CUT u otros depósitos a la vista • O en depósitos a plazo que pueden deshacerse (en el banco

central o en bancos comerciales)– Invertir el superávit de caja principalmente en moneda nacional

• Los vencimientos deben ser estructurados en función del perfil de los flujos de caja (préstamos/depósitos redimidos en días de salidas de efectivo), incluida la acumulación de activos para afrontar el fuerte incremento de gastos de fin de año

• Para que las tesorerías desarrollen las capacidades:– Permita normalmente inversiones tan solo en títulos muy

líquidos, de alta calidad, depósitos (colateralizados) con instituciones financieras idóneas (elegibles) y repos – vea los slides siguientes.

165

Riesgos de Inversión

• Principales riesgos a enfrentar al gestionar inversiones de corto plazo: – Liquidez: capacidad de convertir una inversión a efectivo antes de su

maduración sin sufrir una perdida inaceptable de principal. Requiere mantener énfasis en inversiones de corto plazo “mercadeables” (marketable).

– Crédito: posibilidad de que el emisor de un instrumento (o cualquier contraparte) no cumpla con el repago del principal y/o los intereses en forma completa, a tiempo y de acuerdo con los términos de la transacción. Requiere activos de alta calidad y colateral; diversificación y “marking to market”.

• Otros riesgos– Riesgo de mercado: resultante de cambios adversos en las tasas de

mercado: será pequeño si los instrumentos son de corto plazo– Legal: que los contratos no se puedan hacer cumplir legalmente: requiere

acuerdos claramente documentados con las contrapartes (por ejemplo, el contrato maestro general de reporto (GMRA) para repos)

– Operacional: resultante de procesos internos inadecuados o que fallan, personal y sistemas, o eventos externos. Requiere procedimientos definidos, separación de funciones, control interno y plan de continuidad de negocios

166

Instrumentos del mercado de dinero

• Repos y reverse repos– Importante en la mayoría de los mercados de dinero, ofrece tasas competitivas de

corto plazo (fijas o variables), utilizado por bancos centrales para OMAs– Venta y recompra de un titulo subyacente – sirve como colateral

• Depósitos a termino en bancos comerciales– Tasas similares a repo pero usualmente incluyen penalidad si se redimen con

anticipación– Deben colateralizarse– Requiere un proceso competitivo

• Certificados de Deposito (CDs)– Menor riesgo de liquidez (si es negociable)– Mayor riesgo de crédito – no puede colateralizarse

• Fondos mutuos del mercado de dinero (money market mutual funds)– Los Fondos invierten en instrumentos de corto plazo– Se benefician de acceso diversificado al mercado; pero su rendimiento puede

variar y no es libre de riesgo• Papel comercial

– Emitido por bancos muy bien calificados crediticiamente y corporaciones no-financieras mayores

– Alto rendimiento pero potencialmente mas riesgoso

167

Política Operacional

• La política de inversiones a nivel operacional debe especificar:– Cuales inversiones son posibles y aceptables– Objetivos en términos de riesgo, liquidez y rendimiento– Políticas de riesgo para los riesgos de mercado, crédito,

liquidez, legales y operacionales. Incluye por ejemplo:• Limites de exposición al riesgo de crédito, según

contraparte o emisor, requerimientos de diversificación o concentración, calificaciones crediticias (credit ratings)

• Marco de gestión del colateral– Selección del manager (gestor) – si se contratan algunas

responsabilidades• Medición del desempeño o rendimiento

– Debe haber efectivo para atender los compromisos - fundamental

– En relación con el ahorro de intereses, se puede estimar comparando con una situación de inacción; p. ej., rendimiento de los depósitos a la vista

– Los beneficios de la suavización son difíciles de medir– Tener en cuenta otros objetivos – p. ej., no complicar la

política monetaria

168

Inversión en la práctica - 1

• La maduración de las inversiones dependerá del perfil tanto del mercado como del flujo de caja pero usualmente no será mayor de 30 días y rara vez de hasta 90 días

• El Reverse Repo es el instrumento preferido si el mercado es suficientemente líquido– Esta asegurado y es flexible– Suele estar respaldado por títulos del gobierno (o del Banco

Central)– El colateral es “marked to market “ diariamente– Es mas atractivo que los depósitos colateralizados si el

colateral se administra por un tercero bajo las regulación existente de los repos

• Muchos países invierten en depósitos bancarios– Préstamos a tasas de mercado: a plazo o a un día– Proceso competitivo (por subasta, si no hay precios de

mercado transparentes): posible como diferencial respecto de, por ej., las tasas overnight

– Pero deben estar colateralizados: ello reduce el riesgo crediticio

169

Inversión en la práctica - 2

• Para repos o depósitos bancarios se recomienda establecer lista de bancos pre-aprobados– Todos firman la documentación del caso; p. ej., GMRA– Simplifica cada subasta: solo se necesita breve

preaviso– Política cautelosa de riesgo crediticio – pero la garantía

reduce mucho el riesgo• El efectivo mantenido en el banco central debe

ser remunerado a tasas de mercado libres de riesgo (“market-related risk-free interest rate”)

– Considerar depósitos (a plazo y remunerados) en el banco central tan sólo si hay un desequilibro monetario, es decir, cuando se trata de una respuesta a un problema estructural

170

Instrumentos del Mercado de Dinero: Riesgos y su Gestión

Instruments Interest-rate risk

Credit risk Liquidity risk

Risk Management

Deposits at the Central Bank

Low, increases with maturity

None Low

Repos Low, increases with maturity

Low Medium – repos rarely redeemed before maturity, but may be able to borrow against the repo collateral

• Marking-to-market collateral• Overcollateralization• Repo counterpart banks with high credit rating• Use of Master Repo

Negotiable CDs Low, increases with maturity; (slightly greater for non-negotiable CDs)

Medium to High

Low (but increases with maturity and if CDs secondary market is thin)

• Investing in CDs of banks with high credit rating (pre-qualified)

• Diversification (spreading investments over several financial institutions) –individual and global limits on financial institution exposures

Non-negotiable CDs


Medium to High

High • Investing in CDs of banks with high credit rating• Marking-to-market collateral• Overcollateralization

Interest-bearing demand deposit accounts

Low, increases with maturity unless variable rate

Medium to High, unless collateralized

Medium, depends if deposit can be broken early

• Collateralization• Investing in banks with high credit rating (pre-qualified)• Diversification – individual and global limits on financial

institution exposures

Money market mutual funds

Medium depends on style of fund.

Medium to high High • High quality funds only

Commercial paper


High High • Very high quality issues only• Diversification

171

La crisis financiera: algunas lecciones?

• Un programa de reforma de la gestión de caja– Mas enfocado a los riesgos de liquidez => mayor el colchón de

caja– Importancia de los pronósticos mejorados de los flujos de caja

• Caso fuerte para una coordinación estrecha (o integración) de la gestión de caja y la deuda– El mercado de dinero es una fuente de fondos adicional de

“short-notice” – enorme aumento de la emisión de Tbills en muchos países

– Tanto los gestores de deuda como los de caja necesitan de un mercado de dinero liquido

• Desarrolle mecanismos para cooperar con el banco central– Esencial cuando el sector bancario esta bajo estrés– Interés mutuo en el desarrollo del mercado de dinero – desarrolle

el mercado de repos– Cooperación no pone en riesgo la independencia de las políticas

• Desarrolle un “plan de continuidad de financiación”

172

Plan de Continuidad de Financiación

• Los colchones de efectivo son tan solo una parte del plan de continuidad de financiación

• Necesario considerar:– La volatilidad subyacente– Capacidad de pronosticar– Capacidad de reaccionar

• Procedimientos para emitir a “short-notice/[tapping]” de TBills, TBonds

– Márgenes de protección (safety nets)• Distinga entre colchón de transacciones y un colchón

de protección o precaución• Evite enfoques de formula: identifica los drivers y

considere el costo de oportunidad• Hay ventajas de señalización de decirle al mercado?

173

Sesión 8

Marco de coordinación

a. Coordinación entre la gestión de caja y la gestión de la deuda

b. Coordinación con la oficina de presupuesto y la agencia tributaria

c. Relación con el banco central (coordinación con la política monetaria) y con los bancos comerciales (servicios bancarios)

174

a. Coordinación entre la gestión de caja y la gestión

de la deuda

175

Temario

• Las implicaciones de la gestión de caja activa para los administradores de caja de hoy en día

• Funciones de los administradores de caja y deuda

• La importancia y las ventajas de la integración o la coordinación estrecha

• Requisitos y estructuras de coordinación

• Fortalecimiento de las capacidades

176

Funciones de los administradores de caja de hoy

en día• Supervisión y acceso a los recursos en efectivo del gobierno

– Elaborar la Cuenta Única de Tesorería (CUT), especificando otros activos disponibles

– Supervisar el saldo de caja– Formular políticas para el uso de superávits y la reserva de efectivo.

• Pronóstico del flujo de caja– Desarrollar la capacidad para vigilar y pronosticar (a tres meses por

lo menos) las variaciones en la CUT

• Interacción del mercado financiero– Especificar opciones para gestionar de manera eficaz en función de

los costos los déficits y superávits del flujo de caja del gobierno– Establecer mecanismos a corto plazo (redes de protección) para

cubrir déficits de caja imprevistos– [Efectuar transacciones de endeudamiento y préstamo a corto

plazo]

177

Algunas implicaciones…

• Una amplia gama de funciones e interacciones de políticas

• Nuevas partes interesadas y requisitos de información

178

Objetivos y funciones de los administradores de deuda

• Objetivos– “garantizar que las

necesidades de financiamiento del gobierno y sus obligaciones de pago se satisfagan al menor costo posible en el mediano a corto plazo, en forma compatible con un grado prudente de riesgo” [y desarrollar el bono del mercado]

• Funciones clave– “establecer y posteriormente

ejecutar una estrategia …para obtener el financiamiento necesario y alcanzar sus objetivos en materia de riesgo y costo”

• Funciones– Diseño de la estrategia de

gestión de la deuda– Ejecución de transacciones,

negociación con acreedores– Procesamiento y registro de

transacciones– Además:

• Presentación de informes financieros.

• Supervisión de riesgos y cumplimiento.

• Gestión de relaciones con las partes interesadas.

• Políticas y servicios de asesoramiento.

179

Funciones comunes e interacciones

Cash Management

Policy Interactions

Financial Market & Creditor Interaction

Debt management strategy design

Transactions Processing & Recording

Fiscal Policy and Monitoring

Macro PolicyFinancial Reporting

Risk Policies

Main Functions

Financial Market, Central Bank, Other creditors

Budget Directorate,Macro-fiscal unit

Financial market,Central Bank

Information Flows

180

Efectivo y deuda: Decisiones

• Financiamiento de las necesidades de endeudamiento bruto del gobierno elegir entre distintos instrumentos: internos o externos, a corto o largo plazo, bonos o letras, tasa fija o flotante, al por menor o al por mayor, etc.– Las decisiones se toman en el contexto de la estrategia de gestión de la deuda.– Dependen del apetito del mercado, la volatilidad del mercado, las perspectivas

de las tasas de interés.

• Demanda: Las necesidades de los intermediarios y los inversionistas varían según el mercado y su flujo de caja.

• Oferta: Las decisiones de financiamiento del gobierno se toman en el contexto del perfil de flujos de financiamiento.

• Precio: Representado por la curva de rendimiento.• Al tomar estas decisiones, los administradores de [deuda/caja] tiene

que hacer lo siguiente:– Tener en cuenta toda la gama de instrumentos al momento de decidir la

emisión.– Sopesar las demandas de la estrategia, las demandas del mercado y la

necesidad de efectivo del gobierno, teniendo en cuenta el precio.

181

Coordinación de operaciones

• Otros requisitos de coordinación diaria:– Compaginar las fechas de emisión con las fechas de redención– Seleccionar fechas de vencimiento evitando semanas, y en especial días, de

fuertes salidas de efectivo (por ejemplo, pagos de nómina), y más bien procurando que coincidan con días de entrada de efectivo (la fecha de pago impuestos)

– Los administradores de deuda pueden mitigar los problemas de gestión de caja que pueden surgir cuando vencen emisiones importantes de bonos

– Los administradores de deuda también pueden corregir las distorsiones o perturbaciones en el mercado de acuerdos de recompra (repos)

• A medida que se desarrolla la interacción con el mercado, la integración de las funciones de gestión de deuda y caja se vuelve especialmente importante– Con el tiempo, a través de la gestión activa de la posición de caja a corto

plazo, la combinación de funciones podrá ir haciendo menos crítico el vínculo entre el momento de los flujos de caja y la emisión de bonos

• Permite anunciar con antelación el perfil de las ventas de bonos– Garantiza la presentación de una postura coherente ante el mercado por

parte del gobierno

182

Ámbitos clave de coordinación

Preparación de la estrategia de gestión

de deuda• Garantizar

existencias suficientes de bonos del Tesoro.

• Crear una reserva de caja.

• Desarrollar el mercado monetario.

Preparación del plan de

financiamiento anual

• Reflejar perfil de flujos de caja del año.

• Fijar fechas de redención.

Plan de emisión mensual/trimestral

• Preservar cierta flexibilidad para responder a eventualidades (por ejemplo en la emisión de letras del Tesoro).

Respuestas a corto plazo frente a la

volatilidad del mercado• Las letras y los bonos del

Tesoro pueden combinarse para satisfacer las necesidades de endeudamiento y suavizar los flujos de caja.

Interacción con el banco central• El acuerdo operacional es

importante tanto para los administradores de deuda como de caja.

• El banco también puede ser agente fiscal.

• Otros requisitos de gestión de caja.• Supervisión de la CUT.• Inversión de los superávits.

183

Suavizar los flujos de caja: Bonos del Tesoro

How does the Treasury maintain the cash buffer close to its target (40 in the example)?

Daily cash flow before bond issuance

Cumulative daily cash flow

The impact of smooth gross Tbond issuance (net issuance = deficit)

184

Suavizar el flujo de caja: Letras del Tesoro

Smoothing with 1-month & 3-month Tbills

Additional Smoothing with short-term investment

185

Sinergias y ahorro en la administración

• Necesidades comunes de aptitudes:– Escasez de aptitudes relacionadas con el mercado financiero en el sector público =>

eficacia en cuanto a costos para evitar duplicación.• Ahorro administrativo en la gestión de la gestión de datos y de l riesgo operacional

– La gestión de caja implica muchas más transacciones diarias que la gestión de la deuda; todas deben gestionarse de forma segura

– Necesidades comunes de TI, sistemas y procedimientos; muchos países emplean la misma base de datos para bonos y letras; con el tiempo se necesita un sistema de procesamiento más avanzado

186

La Oficina integrada de Gestión de Deuda

Domestic debt issuance (inc Tbills) Debt strategy and policy making Transaction processing Short-term Asset Investment Portfolio risk monitoring & analysis Database managementCash flow Forecasting & Monitoring Cash flow Forecasting Debt servicingExternal debt issuance External Reporting & Publications Data and projectionsLoans and credits to government Operational risk management Monitoring guarantees etcGuarantees & on-lending, terms Policy re contingent liabilities, PPPs Monitoring disbursementsMarket interaction: investors and Guarantees; Credit risk SLAs with CB etc& intermediaries Relationship with rating agencies etc Accounts postings

HR, Training, IT & Systems, Security, Accounting, Strategic Planning, Projects, Risk Policies

Internal Audit

Senior Management and Governance FrameworkExternal

Governance

Front Office Middle Office Back Office

187

Las funciones independientes exigen …

• Enfoque coordinado ante las partes interesadas– Un solo punto de interacción con el mercado para las

transacciones– Negociación coordinada de memorandos de

entendimiento/acuerdos de nivel de servicio con el banco central• Servicios de apoyo compartidos

– En especial TI, incluida recuperación en casos de catástrofe y planes de continuidad de operaciones

• Marco común de riesgo de operaciones– Detección, evaluación y declaración– Incluidas las funciones de control interno y auditoría interna

• Intercambio de información sistemático• Coordinación de la toma de decisiones

– Estratégica: Estrategia de gestión de deuda que tiene en cuenta activos y pasivos a corto plazo

– Táctica: Emisión que tiene en cuenta las necesidades de caja– Implicaciones para el marco de gestión de gobierno

188

Comité de coordinación de caja

• Mecanismo de coordinación útil y muy usado para las decisiones de gestión de caja a corto plazo

• Se reúne semanalmente, está presidido, por ejemplo, por el director del Tesoro– Incluida también una división presupuestaria, administradores de deuda, banco

central, autoridades tributarias, quizá ministerios que realizan fuertes gastos– Autoridad delegada para la toma de decisiones dentro de parámetros acordados

• Responsabilidades principales:– Examinar los resultados efectivos del flujo de caja, y la comparación con los

pronósticos– Analizar los pronósticos de flujo de caja para el período entrante– Decidir las medidas necesarias para garantizar suficiencia de efectivo en el

período entrante [emitiendo recomendaciones según corresponda]• Apoyado por una Unidad de Gestión de Caja

– Encargada de la elaboración de pronósticos, la base de datos y el análisis de errores,

– También de la preparación de escenarios y casos hipotéticos

189

Gestión de deuda y caja: Coordinación

• *Comité de deuda pública: Funciones principales: política de alto nivel y marco de riesgo para la gestión de la deuda [y caja ]; elaboración/aprobación de la estrategia de deuda; exigir la ejecución de responsabilidades; establecimiento de objetivos y control de resultados.

• El comité de coordinación de caja puede rendir cuentas al ministro o puede estar constituido como un subcomité del comité de deuda pública.

Macro-Fiscal Directorate(s)

Budget Directorate

Middle Office

Cash forecasting & Monitoring

Cash Coordinating Committee

Shared systems: IT, operational risk, other

Public Debt Committee*

Back Office

Front Office

Central Bank

Payments and Accounts

Treasury Debt Management Unit

190

b. Coordinación con la oficina de presupuesto y la

agencia tributaria

191

Interacción con la(s) oficina(s) tributaria(s)

• Los ingresos tributarios suelen ser más volátiles y difíciles de pronosticar

• Áreas problemáticas:– Con frecuencia se imponen a las oficinas tributarias metas de

recaudación presupuestaria– Los recaudadores de impuestos (y la alta gerencia) son renuentes a

admitir que no se alcanzaron las metas– No se destinan recursos a pronósticos (solo a monitorear)– No se aprovechan los conocimientos prácticos de los recaudadores – No se realizan consultas sobre las fechas de vencimiento para el

cobro de impuestos, o sobre la posibilidad de dispersar las fechas de cobro

• Se debe involucrar a las oficinas tributarias en los procesos de preparación de pronósticos y toma de decisiones– A alto nivel (Comité de Coordinación de Caja - diapositiva

siguiente)– Contactos operativos

192

Interacción con la oficina de presupuesto

• Presupuesto anual– Un insumo importante en la preparación del plan financiero

anual

• Ejecución del presupuesto; el gestor de caja requiere:– Perfiles [mensuales] iniciales; y detalles de la cesión

(release) de la autoridad para gastar– Información oportuna sobre los resultados durante el año

(in-year outturns) y otros desarrollos; actualizaciones de los resultados esperados

• La oficina de presupuesto debe estar representada en el Comité de coordinación de caja– En el evento de racionamiento de caja, las decisiones deben

tener en cuenta las prioridades del Presupuesto– Puede ser apropiado que las decisiones sobre que racionar

se tomen por fuera del CCC/Tesorería

193

c. Relación de la Tesorería con el banco central y los bancos

comerciales

194

Gestión de caja activa y política monetaria

• La liquidez del sector bancario interno depende de:– Las operaciones de política monetaria de los bancos centrales - préstamos

tomados u otorgados a instituciones de crédito, requisitos de encaje, servicios de depósito, etc.

– Influencias "autónomas" - demanda de billetes por parte del público (predecible), entrada neta de divisas (que depende de la política de intervención) y las variaciones de los depósitos del gobierno en el banco central (es decir, las variaciones del saldo de la CUT)

• Menos la fluctuación de los flujos de caja del gobierno a través de la CUT, menos la fluctuación de la liquidez del mercado monetario/de los bancos (siendo los demás factores iguales)– Debe asignarse menos peso a las operaciones monetarias para controlar la

liquidez– La gestión de caja activa funciona y facilita la tarea de los bancos centrales

• Mantener la CUT en un banco estatal evita el problema de política monetaria, pero crea otros:– Debilita el margen de maniobra del MdeH en la gestión de sus propios flujos de

caja y/o crea tensiones en sus estructuras de coordinación, incluida la coordinación con el banco central

– Puede exponer al gobierno a riesgo de crédito y riesgo moral– Puede crear una brecha entre el mercado a corto y largo plazo

195

El balance del Banco Central

Plus

Liquidity supply through monetary policy operations

Equals "Autonomous" factors

Other factors / Residual

less net foreign assetsplus Government depositsBank notes in circulation

less Banks' required depositsplus Marginal lending to banksRefinancing facility for banks

Marginal lending to banksRefinancing facility for banks

Assets Liabilities

Can be rearranged

Bank notes in circulation

Banks' current account depositsBanks' required deposits

Government deposits

Net foreign Assets

Other (net)

196

Parte de un contexto más amplio ...

Monetary Policy Operations

Banking etc Services

Debt Managers

Cash Managers

Fiscal Managers

Reserve Managers

CENTRAL BANK (CB) MINISTRY OF FINANCE (MoF)

1. Facilitar la coherencia de la política macroeconómica

2. Gestionar el balance del gobierno

3. Operaciones del mercado financiero, implementación

y coordinación

4. Servicios?

Interacción del BC y el MdeH

en materia operativa y de

política

Nos concentramos aquí en los puntos 3 y 4 solamente

197

Evolución del papel de los bancos centrales y de las

TesoreríasFunciones tradicionales

• Tesorería: Básicamente una oficina de pagos del gobierno; CUT incompleta; limitada gestión de caja

• Banco central: gestión de las condiciones monetarias internas, incluido el impacto de los flujos de caja del gobierno; influencia directa en las políticas de gestión de caja y de deuda a través de su función como agente fiscal; variedad de servicios brindados a la Tesorería

El enfoque moderno

• Tesorería: sigue siendo una oficina de pagos, pero es responsable de la gestión de caja (y con frecuencia de deuda); CUT integrada. [No puede tomar préstamos del banco central]

• Banco central: se centra en los objetivos de política monetaria; sigue gestionando las condiciones monetarias internas, pero su función en cuanto a los flujos de caja del gobierno es menos importante. Aun puede ser el agente fiscal, pero no decide las políticas de gestión de caja/deuda.

Aún es necesario identificar áreas de coordinación: servicios prestados; desarrollo del mercado; intercambio de información;

interacción operativa [analizada más adelante]

198

El nuevo marco

Banco central

Tesorería

Política monetaria

Gestión de caja (y deuda)• Gestión de la liquidez del gobierno• Gestión de caja activa• Responsabilidad por la gestión de la deuda• No se toman préstamos directamente del banco central

Responsable de

Responsable de

mercado monetarioEstructuras de coordinación

operativas

Servicios prestados

Necesidad de mejorar las

capacidades de tesorería

• Gestión de la deuda• Datos de los ministerios

sobre pronósticos de flujo de caja, etc.

Estructuras de coordinación interna

199

Bancos centrales y tesorerías: el desafío

• Los bancos centrales (BC) tienen un claro mandato de perseguir un objetivo de política monetaria– El saldo fiscal y su financiamiento es responsabilidad del MdeH– Evitar actividades cuasi fiscales del banco central– Prevenir conflictos de intereses – En la práctica, la naturaleza de la independencia varía – las percepciones son

importantes• Los BC y las tesorerías tienen diferentes objetivos de política y prioridades

operativas– Posibles tensiones entre las políticas fiscal y monetaria– Objetivos incongruentes para diferentes partes del balance del gobierno– Conflictos o choques operativos

• Pero tienen intereses comunes– Operaciones eficientes de deuda, caja y política monetaria– Desarrollo del mercado monetario– Flujo de servicios bien administrado

• Exige– Acuerdos acerca de responsabilidades y objetivos– Eficacia de los mecanismos de gobierno y coordinación

200

Rol de los bancos comerciales

• Agente financiero para la recaudación– Transferencias inmediatas al Tesoro– Contratación de los servicios – ANS (SLA)– Remuneración por transacciones, compatible

con los costos de los servicios (No por reciprocidad)

• Agente financiero para pagos– En general el banco del Estado (países de AL)– Experiencias de venta de la cartera de clientes

(bancos comerciales pagan para obtener fidelización de los clientes)

– Experiencias de transferencias directas por LBTR, a veces para crédito al beneficiario el mismo día.

(Pagos intra-gobierno sin trámite bancario)

201

Consecuencias para los bancos comerciales

• Sistemas eficientes de pagos (electrónicos), integración interna, conectividad a LBTR– Menor necesidad de saldos en el sistema

bancario o cuentas de transacción intermedias– Facilita el uso de cuentas de saldo cero y la

transferencia automática de un día para el otro• Consecuencias para las finanzas de los bancos

– Menos fondos del gobierno sin intereses– Pero el gobierno debe remunerar los servicios

transaccionales– Mejora la transparencia y los incentivos

• Los bancos comerciales se convierten en una contraparte directa de la tesorería en el mercado monetario

202

Cooperación operativa

• Desarrollo del mercado monetario• El Banco Central debería mantener los encajes

cerca del nivel que necesita el sistema bancario– Ayuda a desarrollar el mercado interbancario; reduce la

volatilidad de las tasas de interés– Crear incentivos para que los bancos operen entre sí

• Evitar generosos servicios de depósito en el banco central• Eximir del encaje a las transacciones interbancarias

• Evitar la fragmentación del mercado por letras del BC y letras de Tesorería

• La oportunidad y los montos de las subastas del Gobierno deben ajustarse a las operaciones de política monetaria del banco– Evitar el retiro e inyección de liquidez en forma

simultánea• Exige intercambio de información

203

Estructuras de coordinación

• Deben cubrir tanto políticas como operaciones• A diferentes niveles

– Ministro/Gobernador• Mantener en paralelo reuniones regulares entre altos

funcionarios del ministerio y del banco central• Manejar temas de política de alto nivel, apagar

incendios• Identificar ámbitos de cooperación

– Estructuras de comités formales, por ej.• Comité de Deuda Pública para la coherencia de las

políticas a alto nivel• Comité de Coordinación de Caja para las operaciones

diarias o semanales– Grupos de trabajo técnicos– Interacción operativa cotidiana

204

Mecanismos de coordinación

• Formalizar objetivos y acuerdos– Leyes, decretos, reglamentaciones cuando sea

necesario– Términos de referencia de los comités y

grupos de trabajo– Memorandos de Entendimiento o Protocolos

de operaciones– Acuerdos de nivel de servicio (ANS)

• Funciones de “propiedad” de la Tesorería lógicamente separadas– Desempeño financiero del BC, reglas

aplicables a dividendos, capitalización, etc.– Es mejor manejarlas en forma separada de las

interacciones operativas

205

Algunos temas para los Memorandos de Entendimiento

(MdeE)• El programa conjunto para el desarrollo del mercado monetario– Incluidas las políticas y operaciones para la emisión de letras y el papel

respectivo de las letras del BC y de Tesorería• Cómo informa el BC cuál es su opinión y la del mercado acerca del

programa de gestión de deuda y de caja y las respectivas operaciones (podría ser cubierto por el CDP)

• Elección de operadores primarios o contrapartes de las subastas– Compartidos o independientes

• El pago de intereses sobre saldos del gobierno en el banco central– Tiene que ser acordado a nivel de las políticas, pero la base para

establecer la tasa de interés – plazo, mercados análogos pertinentes, etc. – también debe identificarse (o en el ANS) Intercambios de información – responsabilidades respectivas

– Mecanismo de comunicación y temas cubiertos (por ej., el calendario de subastas previsto, pronósticos de flujo de caja, información bancaria)

• Determinantes de, por ej. la oportunidad de las respectivas subastas y los correspondientes anuncios al mercado y cualquier advertencia previa

• [Cuando la Tesorería puede tomar préstamos del BC], entendimientos acerca de los límites (sumas, vencimientos, posibilidad de renovación, etc.) de esos préstamos

206

Acuerdos de nivel de servicio (ANS)

• Obsérvese que la variedad de servicios prestados es potencialmente amplia– Banquero, agente fiscal, agente de liquidación, agente de registro…

• Algunos ejemplos de los temas cubiertos– El aviso que ambas partes darían acerca de cualquier modificación

inminente de la estructura o del calendario de las subastas– El tiempo de ejecución por parte del banco central de cualquier

transacción pertinente, por ej., como agente fiscal o de liquidación.– Detalles de los flujos de información en cualquiera de los dos sentidos,

con el momento previsto, por ej., de los pronósticos u operaciones de flujo de caja en la CUT.

– La base de cálculo de las comisiones pagadas por los servicios (que podrían cubrir una compensación por cualquier incumplimiento del servicio especificado)

– Detalles de la tasa de interés pagadera por las cuentas del gobierno– Intercambio de información sobre riesgos (incluida información de

auditoría)– El manejo de cualquier problema de continuidad de las operaciones– Los mecanismos para resolver conflictos y revisar el ANS

• El ANS normalmente se revisa en forma periódica, por ej., cada año, redeterminación de comisiones

207

Algunas fuentes de tensión

• Los bancos centrales no siempre aceptan la idea de una gestión de caja activa– La gestión de caja activa es una tarea exigente y riesgosa– Preocupados por la “competencia” del gobierno – por ej., que

los responsables de la gestión de caja eviten elevar el precio de las garantías (colaterales) al mismo tiempo que el banco central presta fondos al mercado

• La letras del banco central junto con las letras de Tesorería pueden fragmentar la liquidez del mercado secundario– Terminan costando más para ambas instituciones, ya que en

ambas la liquidez es limitada • La oportunidad y el monto de las subastas del Gobierno

deben ajustarse a las operaciones de política monetaria del banco

• Intereses de la CUT e impacto en los costos del banco central

208

¿Letras de Tesorería o letras del Banco Central?

• Tema importante en muchos países– Acumulación de liquidez interna, vinculado con la entrada de

divisas (y renuencia a dejar flotar el tipo de cambio)– El banco central emite sus propias letras porque carece de otras

herramientas para absorber liquidez• Quizá sea posible mitigar el problema si el banco central y

el MdeH acuerdan emitir títulos con diferente plazo de vencimiento– Ejemplo: el banco central emite letras a 2 semanas o menos y el

MdeH letras de Tesorería a 3 meses o más– Reduce el problema pero no lo elimina

• El MdeH puede proporcionar mayor financiamiento del necesario, emitiendo más letras o bonos de Tesorería– Depositando el excedente de caja en una cuenta esterilizada en el

banco central– En México durante los años noventa, el banco central compró las

letras de Tesorería emitidas por el gobierno, para luego venderlas en el mercado, ya que necesitaba absorber liquidez.

209

¿Letras de Tesorería o Letras del Banco Central? (cont.)

• Un enfoque más adaptado a las circunstancias– El MdeH vende más Letras de Tesorería a solicitud del banco

central, como complemento de la subasta normal.– Se esterilizan los fondos obtenidos manteniéndolos en una

cuenta separada en el banco central, remunerada a la tasa de descuento fijada en la subasta de letras.

– El mecanismo y los montos involucrados deben ser transparentes

– Ejemplos: Mozambique, Macedonia, India, México, Colombia• Esto exige

– Confianza entre el MdeH y el banco central. En particular, se basa en la disposición del MdeH a aceptar siempre una solicitud del banco central para emitir más letras de Tesorería por motivos de política monetaria.

– Puede también ser difícil cuando las necesidades de financiamiento del banco central son mucho mayores que las del MdeH: el banco central puede querer más control sobre los vencimientos o la realización de subastas, no solo un simple complemento de los planes de emisión del MdeH

210

Pago de intereses por la CUT

• Se requiere un acuerdo sobre las tasas de interés pagadas sobre el saldo de la CUT y cualquier otro depósito del gobierno en el banco central.

• La experiencia internacional es variada, pero la mejor práctica es pagar una tasa de mercado:– Mejora la transparencia de la contabilidad, evita el subsidio cruzado implícito

asociado a las tasas administradas.– Elimina el incentivo para que el MdeH tome decisiones económicas

inadecuadas, por ej., colocar fondos en bancos comerciales de baja calificación crediticia.

• Análogamente, en interés de la transparencia y los incentivos financieros correctos el MdeH debería pagar comisiones por transacciones

• No siempre es fácil avanzar totalmente en esa dirección– Puede haber restricciones legislativas. – Para pagar comisiones administrativas debe encontrarse margen dentro del

presupuesto, aun cuando los pagos netos de intereses de la deuda se reduzcan en mayor proporción.

– El pago de intereses por los depósitos del gobierno afectará a las utilidades del banco central.

– Si el banco central registra pérdidas o los saldos de caja del gobierno son elevados, el pago de intereses puede socavar las finanzas del banco central: la solución a largo plazo puede ser la recapitalización

211

Conclusión• Son esenciales los mecanismos para garantizar la coherencia a

alto nivel entre la política monetaria, fiscal y de gestión de la deuda– En los países de la OCDE así como en los de mercados emergentes –

puesto de relieve por la expansión cuantitativa

• La coordinación operativa y la cooperación entre el BC y los responsables de la gestión de deuda o de caja también es importante– La función de gestión de caja moderna puede llegar a afectar las

operaciones, las finanzas y los balances del gobierno, el BC y los bancos comerciales

– Movimiento de liquidez: pero con el tiempo la menor fluctuación de los saldos de caja beneficia a la política monetaria

– Los pagos de intereses y las comisiones por transacciones mejoran la transparencia y eliminan los subsidios cruzados

– Cuestiones para abordar en la transición

• Importancia de estructurar a diferentes niveles– Temas de polémica – pero hay margen para la cooperación,

especialmente en el desarrollo del mercado monetario– Los MdeE y ANS aportan claridad y eliminan cualquier malentendido

212

Sesión 9

Gestión de tesorería y contabilidad

213

Aspectos contables• Más que la gestión del efectivo, la gestión del

tesoro público abarca (o debe abarcar) todas las finanzas del Estado– Activos financieros y no financieros – El efectivo y todo

lo que puede generar ingresos futuros en efectivo– Pasivos (inclusive los contingentes, como los inherentes

a las concesiones, participaciones público-privadas y avales) – Todo que pueda generar compromisos del Estado por pagar en el futuro

• Debe alcanzar todas las entidades del gobierno (Órganos de los tres poderes, ministerios, entidades autónomas, etc.)

• La gestión financiera requiere información que sea:– oportuna (en algunos casos a diario);– fiable (auditada);– comparable (en conformidad con los estándares

internacionales)• El sistema contable debe estar diseñado para

proveer ese tipo de información a la Tesorería

214

Aspectos contables

• Los SIAF pueden ser diseñados como un solo sistema con distintos módulos, o como un conjunto de sistemas integrados

• Para proveer la información necesaria a la gestión financiera, es importante que el modulo (o sistema) contable: – Genere automáticamente los asientos

contables (garantía de la oportunidad de la información y eficiencia operativa);

– Genere información financiera preferentemente diaria, abarcando todas las entidades del gobierno (sea uno o más entes contables).

215

Sistema (Integrado) de Información de la Gestión Financiera Pública (SIAF) • La automatización de las operaciones financieras permite a los

gobiernos “planificar, ejecutar y monitorear el presupuesto al facilitar la priorización, ejecución y declaración de gastos, así como la custodia y la declaración de ingresos” (Dener et al). El sistema– Hace un seguimiento de los acontecimientos financieros y registra

todas las transacciones– Resume la información; respalda la presentación de informes y las

decisiones de políticas• El sistema central respalda las funciones esenciales de ejecución

presupuestaria– Cuentas por pagar y por cobrar– Gestión de compromisos y de caja– Libro mayor general e informes financieros.

• Puede también incluir:– Módulos de formulación del presupuesto (plurianual), gestión de la

deuda, gestión de la inversión pública. – Puede tener enlaces con administración de personal/sueldos,

administración de ingresos, compras y contrataciones públicas, gestión de inventarios y de bienes e información sobre gestión del desempeño

216

Un enfoque modular

Extraído de Dener et al.

217

Aspectos contables• La CUT puede crearse sin un SIAF, pero el SIAF

propicia mayor eficiencia• El SIAF da mayor visibilidad al efectivo y permite

separar el efectivo del permiso para gastar – y el monitoreo de los compromisos

• La CUT puede gestionarse en un modulo administrativo del SIAF, o como un sistema de cuentas contables.– Modulo administrativo – no contable – partida simple– Cuentas contables – partida doble (más fiabilidad)

• El SIAF con un libro mayor puede funcionar en cualquiera de los dos modelos de procesamiento de transacciones.

• El diseño de la interfaz apropiada entre la CUT y los sistemas de procesamiento de transacciones/contabilidad debe abordarse dentro del diseño conceptual del SIAF.

218

Aspectos contables

• En muchos países (Europa Oriental y Asia Central y Caribe, así como Brasil), la tesorería abarca la función de contabilidad, en vista de la estrecha relación con la gestión y la presentación de informes sobre la ejecución del presupuesto.

• Países del FOTEGAL: contabilidad y tesorería mayormente en oficinas distintas.

219

Aspectos contables• Un plan de cuentas mal diseñado y políticas

contables deficientes socavan la calidad de los datos y su presentación.

• Esto afecta la preparación de los pronósticos de caja y la gestión financiera.

• La Tesorería debe influenciar y requerir mejoras en la contabilidad.– Por ejemplo: Con la banca electrónica moderna, la

conciliación bancaria puede ser automática, y gracias a este mecanismo la contabilidad puede proveer informes de caja en tiempo real a medida que los datos se captan en tiempo real (o de manera muy aproximada al tiempo real).

– ¿Tienen todos los países estructuras de cuentas contables en el libro mayor para todas las cuentas bancarias (sin saldo cero)?

– ¿La contabilidad provee esa información en tiempo real?

220

Aspectos contables• La tesorería debe ser la fuente primordial

de suministro oportuno de datos financieros para diversas partes interesadas.– Gestión de la ejecución del presupuesto– Gestión de caja– Informes financieros– Análisis macro-fiscal– Informe externos

• De hecho, la contabilidad es el mecanismo que permite la presentación de informes; los informes para la gestión y el control son los objetivos principales de todo sistema contable.

221

Plan de cuentas: La clave para una presentación de informes y una

contabilidad eficacesUna estructura típica de segmentos

Fuente de fondos

Administrativo/

Organización

Resultados/Programa

Proyecto GeográficoEconómic

oSector

/Función

CUT: Subestructura de cuentas

bancarias

• Cada país diseñará los segmentos del plan de cuentas con el fin de atender necesidades específicas; pero las normas internacionales son convenientes cuando estén disponibles (COFOG, GFS 2001).

• Cada segmento debe formularse utilizando jerarquías para ofrecer múltiples niveles de informes.

• En general los segmentos deben diseñarse para un solo fin; por ejemplo, los segmentos económicos no deberían contener descripciones de organización.

• Las cuentas bancarias de la CUT pueden incluirse como un componente del segmento económico (activos financieros).

222

Estructura de la CUT para las subcuentas en el libro mayor

CUT: Cuenta primaria

Subcuenta de la CUT: ingreso propio del

ministerio

Subcuenta de la CUT: Cuentas fideicomisos

Subcuenta de la CUT: Cuentas de socios para el desarrollo

Subcuenta de la CUT: Cuentas para fines

especiales

• Tradicionalmente, las cuentas bancarias se utilizaban para separar y controlar ciertas transacciones y fondos.

• Sin embargo, los sistemas de contabilidad modernos ahora permiten que dicha separación se realice en el libro mayor.

• Aun así, algunos países todavía optan por operar (algunas) subcuentas en su CUT que deberían consolidarse para fines de gestión de caja.

• Independientemente de la estructura que se adopte para las cuentas del gobierno, esa estructura debe reproducirse en el libro mayor y el plan de cuentas.

• Esto permite la conciliación de bancos y la integridad a la hora de registrar los flujos de caja del gobierno.

223

La entidad declaranteConsolidación de entes

contables

Empresas

estatales

Gobierno central

Gobiernos subnacionales

Fondos extrapresupuestarios/

especiales

• Los distintos entes contables en el gobierno, incluidos los gobiernos sub-nacionales, pueden integrar un solo sistema contable y así mismo permitir tanto la presentación de informes y estados financieros individualizados como consolidados

• Esto también les permite a esos entes formar parte de la CUT (la práctica varía mucho entre países, como se discutió anteriormente)

• Las empresas estatales tendrán diferentes marcos contables e independencia, y, por lo tanto, no suelen incluirse en la CUT

224

• La definición de las principales necesidades de información de las partes interesadas determina la estructura necesaria para el Plan de Cuentas Universal

• Este es el requisito mínimo de contabilidad y registro, y se debería exigir que todos los entes contables usen la misma estructura; será difícil elaborar informes unificados y consolidados si este no es un requisito obligatorio

• Los diferentes entes contables pueden formular requisitos específicos al Plan de Cuentas Universal

Plan de Cuentas UniversalClave para la consolidación y la integración

225

El segmento Económico La estructura que vincula las

diferentes necesidades de reporte

• Los conceptos de contabilidad generalmente aceptados y el MEFP 2001 (o GFSM 2001/14), constituyen una estructura útil para el segmento económico.– Ingresos– Gastos– Activos no financieros– Activos financieros– Pasivos

– Acciones y otras participaciones de capital/Activos netos

226

La convergencia de informes presupuestario, financiero, estadístico

y macrofiscal

Activos financieros: Financiamiento del presupuesto

Ingreso

Gasto: Gasto recurrente

Activos no financieros: Gastos de capital

Pasivos: Financiamiento del presupuesto

Acciones y otras particip. de capital/Activos netos

Esta estructura apoya:• Un presupuesto bien

formulado.• Seguimiento diario de

las posición fiscal.• Gestión y pronósticos

de flujos de caja.• Informes estadísticos.• Registro en IPSAS

base caja, base devengado y base devengado modificado.El uso de conceptos contables generales (MEFP 2001) como estructura es una

medida lógica e integral para la gestión económica y la presentación de

informes.

227

Registro del gasto según el ciclo de ejecución

Asignación Compromiso Conformidad Pago (caja)

APROPRIACIÓN PRESUPUESTAL (Base caja)

DEVENGO CONTABLE (No depende del pago)

ConsumoConsumoConsumo

228

Base para las apropiaciones anuales

1) Autorización presupuestaria. No depende de existencia de contrato firmado, o estar en etapa de preparación o licitación.

2) Compromiso. Cuando se contrae una obligación que conllevará a un pago en el futuro.

3) Caja. Basada en los pagos o en la conformidad.

4) Devengado contable. Cuando tienen lugar las transacciones económicas, independiente del pago.

229

Experiencia de los países: Base para las apropiaciones

1) Autorización Presupuestal. Específico de Estados Unidos y Filipinas. Complica la planificación de caja (y la contabilidad), porque los desfases entre la adopción del presupuesto y el gastos pueden ser largos.

2) Compromiso. Francia y Alemania. Sin embargo, las apropiaciones para contraer obligaciones son adicionales a las apropiaciones de caja.

3) Caja. Esta es la base tradicional: todavía se usa en muchos países. Permite una vinculación directa entre las apropiaciones presupuestarias anuales y el plan anual de caja.

4) Devengado contable. Australia, Nueva Zelandia, Reino Unido, Dinamarca.

230

Base caja o base devengado

• Un plan de cuentas bien diseñado admite tanto una contabilidad en base caja como en base devengado o base devengado modificada.

• PERO mientras no se pueda captar y declarar de manera fiable los flujos de caja, no se debe centrar la atención en la base devengado.

• Las transacciones de efectivo son parte de la contabilidad en base devengado, no una forma separada de contabilidad.

231

Registro diario de flujos de caja en el libro mayor

La clave para reforzar la presentación de informes

• Refleja todas las cuentas bancarias.• Informa todas las cuentas bancarias ajenas a

la CUT (por ejemplo, cuentas de operación de los ministerios, cuentas de recaudación de ingresos, cuentas para fines especiales), lo que facilita la adopción de medidas para que sean eliminadas. Las cuentas de saldo cero son una excepción.

• Garantiza que todos los principales flujos de caja se registren en el libro mayor todos los días, preferiblemente de forma electrónica a través de sistema de compensación interbancaria– Es importante destacar que esto proporciona

un conjunto de datos completo, exacto y actualizado para el análisis y la presentación de informes de flujos de caja.

Tesorería y Contabilidad

• La contabilidad debe ser la principal fuente de información para la gestión financiera.

• La información contable debe estar en base devengado (contable, conforme NICSP y MEFP 2001/2014). Esto garantiza información completa sobre todos los activos y pasivos, en especial sobre pagos en atraso.

• Dominar la base caja primero. Un objetivo simple debe ser captar diariamente todos los flujos de caja en el libro mayor. Este también es el primer paso hacia una contabilidad eficaz en base devengado.

• Garantizar que la función contable apoye plenamente las necesidades de información: plan de cuentas y clasificadores universales que puedan proveer todas las principales necesidades de información financiera.

233

Sesión 10

Implementación: secuencia y prioridades; necesidades

informáticas; marco jurídico; recursos humanos requeridos; etc.

234

Algunas cuestiones de implementación

235

Para recordar: Fases de desarrollo• Fase 1: Cuenta Única de Tesorería• Fase 2: Capacidad de formulación de pronósticos• Fase 3: Ajuste grueso

– Emisión de letras de Tesorería (u otras letras) según un patrón diseñado para compensar el impacto en la liquidez de los flujos de caja netos diarios

• Fase 4: Ajuste fino– Políticas más activas, con una gama más amplia de

instrumentos, para suavizar más plenamente los altibajos del saldo del MdeH en el banco central

• El rumbo futuro (para la mayoría de los países)– Se debe hacer hincapié en las primeras 3 fases– Desarrollar capacidades de manera progresiva – pero

como pasos hacia un objetivo comprendido y aceptado

– Se puede avanzar en distintas fases en forma paralela

236

Algunos problemas comunes• Ejecución presupuestaria focalizada en la regularidad y el

cumplimiento de las normas legales• Sistema de tesorería fragmentado con muchas cuentas

bancarias separadas• El gobierno pierde el control a manos del banco central

– La liquidez se gestiona para servir a los fines de la política monetaria

• El banco podría incluso controlar la emisión de letras de Tesorería– El banco satisface las necesidades de flujo de caja del gobierno a

corto plazo– Los saldos del gobierno no están debidamente remunerados

• El racionamiento fiscal de caja es el principal imperativo– El objetivo de ejecución presupuestaria predomina sobre los

objetivos de gestión de deuda y de caja– Deficiente programación de caja; no hay pronósticos de caja;

confusión entre lo que debería ocurrir y lo que ocurrirá– Superávits y déficits administrados fuera del mercado – por ej.

utilizando empresas estatales– La distribución institucional de responsabilidades es relevante

• Las unidades ejecutoras no se ocupan de los costos de endeudamiento– No hay antecedentes de pronósticos de flujos de caja ni

economización de efectivo

237

El mejoramiento de la gestión de tesorería es un

programa• La mayoría de las medidas deben ser

emprendidas por la Tesorería, recibiendo el apoyo que sea necesario del resto del MdeH

• Pero una gestión de caja eficaz también requiere:

– El apoyo del banco central.– Funciones financieras competentes en las

unidades ejecutoras y las agencias tributarias que proporcionen buenos pronósticos del flujo de caja – y consideren que hacerlo es parte de su responsabilidad.

– Un sistema bancario flexible y un mercado monetario desarrollado.

• Por ello conviene concebir el desarrollo de la gestión de caja como un proyecto

– Dependencias, cuellos de botella y la necesidad de fijar prioridades

– También debe vincularse con el desarrollo del mercado monetario

238

Cuatro líneas de acción• Dentro de la Tesorería o del MdeH

– Desarrollar políticas y sistemas para la CUT, formulación de pronósticos de caja, uso de instrumentos

– Desarrollar capacidades: sistemas, personas, capacitación– Leyes y reglamentaciones

• Entre la Tesorería y los organismos ejecutores y los departamentos de recaudación– Asegurar una CUT eficaz– Desarrollar pronósticos de flujo de caja y flujo de información

• Entre la Tesorería y el Banco Central– Establecer políticas de alto nivel– Acordar Memorandos de Entendimiento (MdeE) y Acuerdos de

Nivel de Servicio (ANS)– Programa de desarrollo del mercado monetario

• Entre la Tesorería y el mercado financiero– Desarrollo del mercado monetario– Explicación y consultas sobre las políticas de gestión de caja

239

Mapa ilustrativo de implementación

Cash Management Unit / TreasuryInitial addition of resourcesHR and training requirements continuesPrepare/issue policy/consultative paper for SUs etcGuidance and regulations for SUs etcImproved input to forecasts continuesReview legal frameworkNecessary primary legislationReview scope for active cash management (ACM)Policies / governance structure for ACMDevelop resource requirements for ACMIT specification & development Database [New system]Develop rough tuning [First repo] continuesDevelop business continuity plans Upgrade

SUs and Revenue AdministrationsCash flow projections from SUs etc to Treasury continuesConsider incentive schemeReview & apply extension of TSA to all agencies

Treasury / Central BankEstablish high-level policy committee with Central Bank continuesPolicy for account aggregation & sweepingSystems for account aggregation & sweepingEstablish policy re ACM, interest on balances etcAgree arrangements for ACM, inc TBill expansionMOU/charges for services

Wider Financial MarketConsultation with banks on sweepingConsultations with market on TBill / repo etcMoney market development programme continuesAgree end of day borrowing arrangements

BeyondQ4 Q1 Q2 Q3 Q4 Q1 Q2 Q3 Q4[Arrows indicate policy interactions and practical linkages as

well as project dependencies]2007 2008 2009

240

Sistemas y recursos

241

El papel del SIAF en la gestión de caja

• La información sobre los compromisos da una indicación de los futuros requerimientos de caja– Aunque no suficiente para elaborar pronósticos del flujo de

caja – ver más adelante• El SIAF hace más fácil separar la información contable de

la caja– El sistema de libro mayor de tesorería debe registrar todas

las transacciones e información pertinente en forma independiente de los flujos de caja

• La CUT no requiere un SIAF pero este permite mayor eficiencia– Crear subcuentas para fines de control o monitoreo– Interfaces electrónicas entre la Tesorería, las unidades

ejecutoras y los bancos• Abordar esto en el diseño conceptual del SIAF• Obsérvese que el “módulo de gestión de caja” tiene más

que ver con el monitoreo de los saldos de caja y los saldos bancarios que con la gestión más general de la caja

242

Oficina de Gestión de Deuda y de Caja: Sistemas

Monitoreo y control fiscal del gobierno durante el ejercicioEjecución del presupuesto Autoridad de

desembolso Cobro de ingresos Monitoreo e

informes [Procesamiento de

pagos]

Cuentas financieras publicadas

Autorización de fondos, cuentas saldo cero, monitoreo de cuentas Subestructura de CUT Conciliación de

cuentas

Cuentas bancarias Banco central Otras

Pronósticos de gestión de deuda pública Perfiles de

flujos Modelos

Gestión de la deuda Desarrollo de

estrategia Modelos y

análisis Gestión de

riesgo

Emisión de títulos

Letras de Tesorería

Bonos Repos

Procesamiento y registro de transacciones Base de

datos Vínculos con

liquidación

Cuenta transaccional publicada

Frente al mercado

Avisos al mercado

Base de datos de la deuda

Servicio de la deuda

Pronósticos de flujo de caja[Por encima de la línea]

SIAFLímite OGD

243

Recursos requeridos para la gestión de caja

• Sistemas– Módulo de pronósticos (Excel); para agregación de

pronósticos de flujo de caja, actualización (cercana a tiempo real); preparación de escenarios, “qué ocurriría si”

– Idealmente, un sistema electrónico de subastas integrado con base de datos y procesamiento por la back office

– A medida que el sistema se hace más complejo• Se requieren sistemas de procesamiento de transacciones –

con componentes de front, middle y back office• Enlaces electrónicos con el sistema de pagos de alto valor y

el sistema de liquidación (o a través del banco central)• Personal

– Número moderado, pero pueden requerirse nuevas habilidades

• Gestión del riesgo operativo– Nuevos desafíos

244

Gestión de datos de pronósticos

• Para formular pronósticos de flujo de caja generalmente se requiere el desarrollo de una única base de datos central independiente del SIAF. Refleja diferentes propósitos: – Se necesitan datos de flujo de caja para respaldar

decisiones operativas inmediatas– No necesitan tener calidad o precisión “contable”

• Los responsables de la gestión de caja necesitan una base de datos que:– Sea flexible y esté bajo su control – Permita la preparación de escenarios, marcos hipotéticos,

etc.– Pueda mantener información de resultados para fines

analíticos• Los principales países usan Excel, al menos

inicialmente• Algunos países utilizan SharePoint para recoger datos

de los organismos

245

Requisitos operacionales

• Front office– Monitorea los mercados, organiza subastas

• Middle office– Prepara y actualiza los pronósticos de flujo de caja;

monitorea los saldos en efectivo– Fija la política y el marco de gestión de riesgos:

especialmente los riesgos operacional y crediticio, induciendo el uso de quitas (“haircuts”).

• Back office– Volumen adicional de las operaciones, en particular las

inversiones – Gestiona el colateral o las garantías, incluyendo la valuación

y revisión diaria de márgenes (re-margining)• Puede depender de lo avanzado del sistema de liquidación

(settlement)

– Puede recurrir al banco central como agente de liquidación

246

Recursos humanos requeridos

• Número limitado de personal adicional– Pequeña unidad de pronósticos (quizás entre 1 y 2 personas)– Otras tareas adicionales quizá no necesiten más personal – Se podría necesitar personal adicional de manera temporal

para poner en funcionamiento el sistema• Pero algunas tareas requieren competencias

especializadas– Conocimiento del mercado, evaluación del riesgo de crédito

• A medida que crece el número de transacciones– Tareas adicionales para las funciones de front, middle y back

office– La gestión de los datos de pronósticos y su integridad se

vuelve más difícil e importante– Depende del respaldo tecnológico (sistema de procesamiento

de transacciones, que permita el procesamiento directo automatizado, STP)

247

Riesgo operativo• Posibles nuevos desafíos

– Mayor número de transacciones – riesgos si los procesos son manuales

– Gestión de las subastas– Gestión de las garantías, reposición de

márgenes, etc.– Mantener la integridad de los datos de

pronósticos• Algunas funciones pueden ser subcontratadas

al banco central (subastas, liquidación)• Pero se recalca la importancia de:

– Marco de gestión del riesgo operativo – procesos de identificación, evaluación, mitigación/control y seguimiento

– Plan de continuidad de las operaciones y traslado a un sitio de recuperación en caso de catástrofe

248

Facultades legales - 1

• La Tesorería debe poder aprobar/cerrar/controlar todas las cuentas bancarias del gobierno– Exigir a las unidades ejecutoras que mantengan

efectivo en el banco central– Tener facultades para abrir y cerrar cuentas– Control sobre la subestructura de la CUT en el banco

central• La Tesorería/OGD debe poder:

– Invertir el excedente de caja, incluso en los bancos o en el mercado monetario

– Emitir instrumentos de deuda a corto plazo (como repos) para cubrir déficits de caja

– Invertir o tomar préstamos para fines de gestión de caja más allá del cierre del ejercicio

– Emitir letras de Tesorería para fines de gestión de caja (así como gestión de la deuda)

249

Facultades legales - 2

• Si es necesario, la Tesorería debe tener el poder de requerir de las agencias recaudadoras los pronósticos de ingresos.

• No debe haber restricción al banco central para pagar intereses sobre la TSA.– Posibilidad también de que el Banco Central sea

agente de liquidación• Circunstancias en las que el Ministerio de Finanzas

puede pedir prestado del banco central deben ser especificadas, junto con los parámetros (cantidades, tenor, período de amortización, etc)

• Decisiones rápidas y flexibles son esenciales– Reglamentos internos permiten la delegación (en

relación con el papel del comité de coordinación de caja)

250

Fortalecimiento de capacidades: desafíos más

amplios• En cualquier ejercicio de creación de capacidad, es

necesario definir con claridad lo siguiente:– Estructuras de gestión de gobierno: funciones y

responsabilidades respectivas; delegación de toma de decisiones– Relación con las principales partes interesadas

• Otros en el ministerio de Hacienda, y con el banco central

• Cuando sea posible, publique MdE, responsabilidades respectivas, etc.

• Plan de operaciones– Mecanismo importante para para aclarar objetivos, identificar

deficiencias de capacidades– Importante involucrar al personal; también ayuda a crear una

cultura común, y afianza el compromiso de las personas

• Maneje a los involucrados (stakeholders) mediante el proceso de cambio Consultar e informar a ministerios, mercado, banco central, Congreso, etc

251

El desafío de desarrollar un equipo profesional

El Propósito• Crear un equipo

profesional y comprometido; con estándares altos– Capacidades– Buenas practicas– Receptividad– Innovación

• Entendimiento colectivo y centrado (focus)

• Recompensar las conductas apropiadas– Ethos del sector publico

[rol del “beneficio”]– Abierto (aprender de

errores; ‘no culpar’)– Que constituye buen

desempeño

Algunas Herramientas• Limitada flexibilidad de

sueldos; pero– Combinación de mayor

autoridad y rendición de cuentas puede mejorar la satisfacción en el trabajo.

– Delegación permite mayor flexibilidad para responder a cambios en el ambiente económico - mejorando el sentido de propósito de la oficina.

– Importancia del “branding” [inc. la T-shirt!]

• Visibilidad como centro de excelencia, con apoyo de Ministros, ayuda a mejorar el status del staff

• Entrenamiento – mejora eficiencia y la moral, ayuda al reclutamiento

252

Retención del Staff: Experiencia Internacional

• Preocupación a nivel internacional– Restricciones legales, regulaciones del servicio civil– Bajos salarios, elevada rotación– Falta de entrenamiento estructurado

• Respuestas– Pagos extras, bonificaciones – aunque a menudo no

disponibles– Esquemas de “bienestar” (“well being”) – guarderías,

salud ocupacional – Entrenamiento estructurado, incluyendo

• Redes internacionales de apoyo (conferencias, ‘hermanando’, study tours)

• Becas en el exterior– Internados (internships) de universidades locales – Establecer centros reconocidos de excelencia

• Embeber buenas practicas (metas claras, gestión riesgo, formalizar procedimientos)

• Entrenamiento diversificado• Espíritu de equipo, branding• Calificaciones “se prestan” a otros sitios (en MdH)

253

Algunas Referencias

• Claudiano Albuquerque et al (2013), La Cuenta Unica del Tesoro en Brasil, Capitulo de Libro a publicar en segunda edicion sobre PFM.

• Israel Fainboim and Mike Williams, 2013, “Investing Surplus Cash”, draft Technical Note and Manual, IMF.

• Israel Fainboim and Sailendra Pattanayak, “Treasury Single Account: Concept, Design, and Implementation Issues” (IMF 2010 Working Paper, WP/10/143) www.imf.org/external/pubs/ft/wp/2010/wp10143.pdf Subsequently published (slightly modified) in Spanish at blog-pfm.imf.org/files/fad_tnm_11_04_spa-1.pdf

• Ian Lienert “Modernizing Cash Management” (IMF Technical Notes and Manuals, 2009) www.imf.org/external/pubs/ft/tnm/2009/tnm0903.pdf; in Spanish at blog-pfm.imf.org/files/fad-technical-manual-3-spanish-translation.pdf

• Mike Williams “Government Cash Management: International Practice,” (Oxford Policy Management Working Paper 2009) www.opml.co.uk/sites/opml/files/wp2009-01_0.pdf

254

Algunas Referencias – continuación

• Mike Williams “Government Cash Management: Its Interaction with Other Financial Policies” (IMF Technical Notes and Manuals, 2010) www.imf.org/external/pubs/ft/tnm/2010/tnm1013.pdf; in Spanish at: http://www.imf.org/external/spanish/pubs/ft/tnm/2010/tnm1013s.pdf

• Mario Pessoa and Mike Williams “Government Cash Management: Relationship between the Treasury and the Central Bank” (IMF Technical Notes and Manuals, 2012) www.imf.org/external/pubs/ft/tnm/2012/tnm1202.pdf; in Spanish at http://www.imf.org/external/spanish/pubs/ft/tnm/2012/tnm1202s.pdf

• Cem Dener, Joanna Watkins, William Dorotinsky “Financial Management Information Systems: 25 Years of World Bank Experience on What Works and What Doesn’t” (World Bank 2011) https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/2297

• Abdul Khan and Mario Pessoa “Conceptual Design: A Critical Element of a Government Financial Management Information System Project” (IMF, 2010, FAD Technical Notes and Manuals) www.imf.org/external/pubs/ft/tnm/2010/tnm1007.pdf; in Spanish at blog-pfm.imf.org/files/tnm_10_07_spa.pdf

• Dimitar Radev and Pokar Khemani “ Commitment Controls” (IMF, 2009, FAD Technical Notes and Manuals) www.imf.org/external/pubs/ft/tnm/2009/tnm0904.pdf; in Spanish at blog-pfm.imf.org/files/fad-technical-manual-4_spanish-translation.pdf

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1 Gestión de Tesorería Departamento de Finanzas Publicas del FMI Israel Fainboim Yaker ([email protected]) Mike Williams ([email protected]) Claudiano