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Les enjeux du financement des PPP dans le domaine des infrastructures :
quelles leçons tirer des cas des grands projets financés hors bilan ?
ACPAU/CAUBOMontréal, Juin 2006
Andrée De Serres, LL.L, MBA, Ph.D.Professeure
Département Stratégie des affairesDirectrice MBA pour cadres en financement
d’entrepriseESG UQAM
Juin 2006 ©Andrée De Serres, UQAM 2
Coordonnées
Me Andrée De Serres, LL.L, M.B.A., Ph.D.,Professeure
École des sciences de gestionUniversité du Québec à Montréal
Directrice MBA pour cadres en financement d’entreprise
315 rue Ste-Catherine Est, Bureau R-3555Montréal, Qc
H2X 3X2Tél. : (514) 987-3000 poste 1966
Courriel : [email protected]
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Introduction
Mode traditionnel et PPPÉvolution des modes de prise en charge des infrastructures publiques
Juin 2006 ©Andrée De Serres, UQAM 4
Nouveau contexte
Début des années 1980 : contexte économique propice à la remise en question du rôle et des implications du gouvernement
Objectifs de réduction de dette Première vague de réactions des
gouvernements Retrait de certains secteurs d’activités
Vente d’actifs Ventes d’actions
Juin 2006 ©Andrée De Serres, UQAM 5
Deuxième vague de réactions : chercher des solutions différentes pour les nouveaux besoins d’investissements
En développant de nouvelles formes d’organisation pour livrer les services publics
Objectifs Transférer les risques financiers au
secteur privé Transférer la dette au secteur privé Améliorer la qualité des services en
bénéficiant de l’expertise du secteur privé
Modes alternatifs de prise en charge et de livraison des infrastructures et services publics (©De Serres, 2004)
Monopole gouvernemental
Par choix ou par absence de marché privé
Entreprises du secteur privé
Modes hybrides
Sous-traitanceConcession (PPP)
ImpartitionLicence
Mise en valeur de la propriété
intellectuelle
Marché non réglementé
Marché réglementé
PPP/PFI
Co-entreprise
En régie directe
Agence Société de la Couronne
Gestion déléguée
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Les contrats de PPP : transfert de risques et financement
Juin 2006 ©Andrée De Serres, UQAM 8
Influence du mode gestion et financement par projet
Évolution Financement Gestion des risques Secteurs d’activités
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Financement d'un nouveau projet à l’intérieur du bilan d’une organisation (©De Serres, 1999)
Gouvernement et agent public : Prise en charge et maîtrise
d’ouvrage de tous les projets
Bilan : actifs et passifsde l’ensemble des projets
Financement par prêt
Analyse de la contribution du projet à la rentabilité générale de
l’emprunteur
Demande de capitaux
Opportunité de développementAjout d’un nouveau projet intégré
au bilan et prise en charge financière
Financement par taxes, impôts et autres
Juin 2006 ©Andrée De Serres, UQAM 10
Financement de projet hors bilan(©De Serres, 1999)
Opportunité Promoteur
Projet
Financement par fonds propres
Structuration d’une entité légale
conçue spécifiquement
à cette fin
Financement par dette
Subventions gouvernementales
Juin 2006 ©Andrée De Serres, UQAM 11
Caractéristiques
Projet pris directement dans le bilan Parfait contrôle mais responsabilité des
risques Projet pris en charge par une entité
juridique séparée mais contrôlée par le promoteur donc consolidé
Projet hors bilan = Perte de contrôle : joint-venture = Transfert des risques à l’entité conçue
spécifiquement pour cette fin = Transfert des risques au créancier
Juin 2006 ©Andrée De Serres, UQAM 12
Stratégie financière Financement de projet dans le bilan
ou hors bilan Voir : Financement corporatif
d’entreprise vs financement de projet Conséquences du choix de stratégie
Sur la qualification du projet Sur les sources de financement Sur le type de montage financier
Juin 2006 ©Andrée De Serres, UQAM 13
Tableau : Paiement des redevances par les usagers (©De Serres, 1999)
Concédant :L'autorité publique accorde
la concession de service public
Concessionnaire : entité légale, privée ou publique, responsable de
l’investissement nécessaire
Usagers : paiement d’une redevance au concessionnaire
pour le droit d’usage
Juin 2006 ©Andrée De Serres, UQAM 14
Les concessions en France
Dans le cadre d’un système de droit public favorisant un régime particulier pour les BTP (bâtiments et travaux publics)
Contrats de concession ou d’affermage Sur les ouvrages d’art moyennant droit de péage au
niveau de l’État central, départements, villes, etc Accordés souvent à des sociétés d’économie mixte (SEM)
Systèmes d’aqueduc et d’égouts Nombreuses autoroutes à péage
Précédents : la concession en France
Juin 2006 ©Andrée De Serres, UQAM 15
Précédents : applications en France
Droit élargi aux départements, municipalités et communes en 1986
Nombreux projets : EuroDisney Lien souterrain entre métro de Paris et
aéroport Orly : Orlyval (1993) Tunnel Prado Carenage à Marseilles (1993) Métro de Toulouse (1994) Boulevard Périphérique Nord de Lyon
(1994) Pont de Normandie Stade de France etc.
Juin 2006 ©Andrée De Serres, UQAM 16
Contrat de PPP avec paiement d’un loyer par le gouvernement ou son agent (©De Serres, 2005)
Concédant : l'autorité publique accorde la concession de service public
Concessionnaire/ LocateurEntité privée ou publique ou mixte
Usagers : accès selon les conditions prévues par les politique sen vigueur
Contrat de PPP Contrat de bail
Juin 2006 ©Andrée De Serres, UQAM 17
Précédents au Royaume-Uni
PPP + : concessions et autres ententes possibles Programme du Private Finance Initiative (PFI)
(Initiative financière privée) depuis 1996 Gouvernement = client Critère : Value for money
Programme d’excellence dans la construction de bâtiments publics
Programme Joined-up Services Ajouter un service en mode privé à une
organisation déjà en opération Programme : Best Value Code of Practices on
Workforce Matters
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PPP/ PFI / P4
The Private Finance Initiative (PFI) is a form of PPP but is also, principally, a form of contracting or procurement (PPPP), the hallmarks of which are:
a long term service contract between a public sector body and a private sector ‘operator’
the provision of capital assets and associated services by the operator a single ‘unitary’ payment from the local authority which covers
investment and services the integration of design, building, financing and operation in the operator’s proposals
the allocation of risk to the party best able to manage and price it service delivery against performance standards set out in an ‘output
specification’ performance related ‘payment mechanism’ an ‘off balance sheet treatment’ for the local authority so that any
investment delivered through the project does not count against borrowing consents
support from central government delivered through what are known as ‘PFI credits’
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PFI au Royaume-Uni : 600 nouvelles infrastructures depuis 1996
40 hôpitaux, 200 écoles Prisons, équipements militaires Eau potable, traitement d’eau, aqueducs Transport en commun
Métro de Londres (London Underground) Hébergement, logement social et services sociaux Stations de police (UK) Casernes pour les services d’incendie UK) Arénas, stades et autres équipements de loisirs
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Précédents au Canada
Autoroute 407 à Toronto Autoroute Fredericton/Moncton Autoroute 104 de la Nouvelle-Écosse Pont de l’Île du Prince-Édouard (succès grâce à la
subvention fédérale de 42 millions $ indexables par année)
Juin 2006 ©Andrée De Serres, UQAM 21
Pont de la Confédération (Île du Prince-Édouard) 1997
Juin 2006 ©Andrée De Serres, UQAM 22
Domaines d’activités au Canada Services du gouvernement en ligne Gestion de l'eau potable et des eaux usées Routes et ponts Hôpitaux Éducation
Écoles Universités
Pénitenciers Énergie Transport public Etc.
Juin 2006 ©Andrée De Serres, UQAM 23
Projets en négociation au Québec
Les autoroutes 25 et 30 Les grands hôpitaux Centres d’hébergement pour les
personnes âgées Salle pour l’Orchestre symphonique
de Montréal Etc.
Juin 2006 ©Andrée De Serres, UQAM 24
Délégation de pouvoirs
Nature des pouvoirs délégués Propriété des actifs Délégation de la maîtrise d’ouvrage
Impact sur les règles d’attribution de contrat de gouvernance de reddition de compte
Les sources de financement
Juin 2006 ©Andrée De Serres, UQAM 25
Par les pouvoirs délégués Qu’est-ce qui peut être concédé ?
Delegatus non potest delegare On ne peut déléguer que les pouvoirs qu’on détient
Pouvoirs qui peuvent être délégués, si permis par la loi La conception Le financement La construction L’opération
Pendant la période de démarrage Pendant un long terme
L’entretien ou maintenance
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Types de contrat Les contrats de concession ou d’affermage en droit public
français ou d'Europe continentale
Les contrats équivalents en droit anglo-saxon : Construction-Conception-Financement-
Exploitation ou Design, Build, Finance, Operate (D.B.F.O. )
Construction-Conception-Financement-Exploitation-Entretien ou Design-Build-Finance-Operate-Maintain (DBFOM)
Construction-propriété-opération-transfert ou Build-Own-Operate-Transfer (B.O.O.T)
Lemurs variations : Build, Operate, Transfer (B.O.T.) Build, Own, Operate (B.O.O.) Etc.
Tableau : Regroupement des transactions selon les phases d'activités (©De Serres, 1999)
Soumission (Première partie de
la phase de conception)
Approbation du choix des entrepreneurs
Concession de la maîtrise de l’ouvrage
Contrat(s) de maîtrise d’œuvre(Deuxième partie de la phase de conception)
Approbation du choix des entrepreneurs
Phase de construction Phase d’exploitation
Contrats de fourniture et d’équipement
Contrats de construction
Contratd’exploitation
Contrat de maintenance
Appel d'offre
Concédant
Juin 2006 ©Andrée De Serres, UQAM 28
Propriété des actifs
Détenue par le gouvernement ou les agents publics Types de contrat
Bail et autres contrats de location Contrat de gestion déléguée Contrat de gestion de services ou d’affermage Contrats de construction
Design-Bid-Build (DBB) Design-Build (DB)
Contrats de construction avec partage de risques Construction Manager at Risk (CMR) Design-Build-Operate-Maintain (DBOM)
Juin 2006 ©Andrée De Serres, UQAM 29
Propriété des actifs transférée au privé
PPP Concession PPP PFI Impartition Vente et cession au privé (Privatisation)
Juin 2006 ©Andrée De Serres, UQAM 30
Les objectifs visés sont-ils atteints ?
Transfert des risques financiers Transfert de la dette financière Contrôle des coûts Économie des coûts
Gouvernance et reddition de comptes Imputabilité du gouvernement Amélioration des services
Juin 2006 ©Andrée De Serres, UQAM 31
Transfert des risques financiers
Utilisation de l’effet de levier du financement privé
Combien de projets avec véritable délégation du pouvoir et de la responsabilité financière ?
Avenir du financement hors bilan avec les nouveaux principes comptables généralement reconnues
Traitement de la Special Purpose Entity Opinion du Vérificateur général
Traitera-t-il hors bilan la dette engagée par les PPP ?
Juin 2006 ©Andrée De Serres, UQAM 32
Contrôle des coûts et transfert des risques financiers Y a-t-il vraiment transfert de risques financiers,
risques de construction, risques d’exploitation ? Évaluer les conséquences sur le long terme Transfert du risque financier
Quid si concessionnaire en difficulté financière Le risque financier a-t-il vraiment été transféré ? Si faillite, ce sont les fonds publics qui devront
être réinvestis Qu’arrive-t-il si la société privée ne respecte pas les
conditions du contrat ? Si elle connaît des difficultés financières ? Si elle est cédée ou si elle cède le contrat ? Si les activités menacent la sécurité des citoyens ?
Juin 2006 ©Andrée De Serres, UQAM 33
Économies de coûts Y a-t-il vraiment des économies de coût pour les PPP ou PFI ?
Les coûts d’intérêt et de dette plus élevés qu’emprunts gouvernementaux
Coûtent plus chers en frais de transaction Résidence Saint-Charles à Québec qui compte 132 lits,
coûterait selon les études de la firme Malette 56,6 millions $ s’il était réalisé sous le mode PPP et 42,2 millions $ sous le mode traditionnel
Leurs revenus sont imposables et taxables Doivent générer une rentabilité pour leur actionnaires ou
promoteurs
Juin 2006 ©Andrée De Serres, UQAM 34
Limites du transfert des risques
Mode PPP et financement de projet hors bilan pour une entreprise privée
Permet de limiter les conséquences des mauvais risques
Moyennant un partage de la rentabilité Pour le gouvernement
Demeure toujours responsable des risques imprévus et des risques de force majeure
Demeure responsable de la sauvegarde des enjeux d’intérêt public
Limite le recours aux PPP comme mode optimal dans certains secteurs
Modes de prise en charge des services publics (©De Serres, 1999)
Monopole gouvernemental
Choix politique ou par absence de marché
Marché règlementé ou non réglementé
Secteur privé
Modes hybrides
incluant les PPP
Prise en charge : agent public
Prise en charge : secteur privé et/ou secteur public
et/ou secteur de l’économie sociale
Prise en charge :
secteur privé
Règles de gouvernance, de reddition de comptes, d’appel d’offre et de financement du
secteur public
Quelles règles ?
Règles de gouvernance, de reddition de comptes, d’appel d’offre et de
financement du secteur privé
Juin 2006 ©Andrée De Serres, UQAM 36
Gouvernance et reddition de comptes
Maîtrise d’ouvrage publique et règles du secteur public Prise en charge dans le bilan de l’autorité
publique Maîtrise d’ouvrage au secteur public Règles d’appel d’offres et d’attribution de
contrats Règles des finances publiques Principes comptables Reddition de compte Vérification Types de contrats
Juin 2006 ©Andrée De Serres, UQAM 37
Les autres objectifs visés sont-ils atteints ? Amélioration des services
Comment la mesurer ? Gouvernance et reddition de comptes
Transfert du pouvoir d’attribution des contrats
Accès à l’information Organisme de contrôle Droit de retrait
Perte du pouvoir d’intervention sur le développement teritorial
Imputabilité du gouvernement Transfert de technologie et de savoir
Juin 2006 ©Andrée De Serres, UQAM 38
Conclusion : conséquences et réflexions
Sujet complexe aux conséquences sociales et économiques très sérieuses
Mérite une profonde réflexion pour déterminer une intervention politique efficace et durable Il ne faut pas copier aveuglément ce qui s’est fait
ailleurs dans un autre contexte et en une autre époque Plusieurs projets on déjà une historique qui nous
permet d’en évaluer le succès ou l’échec Développement durable et transfert intergénérationnel
Il faut surtout éviter d’hypothéquer l’avenir des générations futures en leur transférant nos choix irréversibles et les fardeaux financiers qui y sont associés
Il faut proposer de nouvelles pistes adaptées à notre société
Juin 2006 ©Andrée De Serres, UQAM 39
Conclusion : les atouts du mode financement par projet
Exploiter le savoir et l’efficacité du mode financement par projet méthodes d’identification et de gestion des
risque Fragmentation en phase d’activités Dégroupage et regroupage de risques
Juin 2006 ©Andrée De Serres, UQAM 40
Conclusion : les atouts du mode organisationnel en partenariat Gouvernance et partenariat
Explorer et exploiter les avantages du mode organisationnel en partenariat Mode d’organisation efficace pour projet
complexe Le mode partenariat comme nouvelle chaîne de
production Élément clé Transforme en relations de partenariats des
relations potentiellement conflictuelles Nouvelle forme d’organisation source de
création de valeur stratégique
Juin 2006 ©Andrée De Serres, UQAM 41
Conclusion : piste de réflexion pour le gouvernement
Le partenariat sous toutes ses formes Partenariats publics/publics
Permettre les économies d’échelle en mettant fin aux silos entre les ministères et les diverses organisations publiques
Privilégier une culture de champion Partenariats publics/obnl
Partenariats avec des entreprises collectives et des entreprises d’économie sociale
Juin 2006 ©Andrée De Serres, UQAM 42
Partenariats impliquant des organismes publics Société d’économie mixte
Partenariats impliquant les employés des organismes publics Intégrer les employés et les syndicats dans
les structures organisationnelles
Modes alternatifs de prise en charge et de livraison des infrastructures et services publics (©De Serres, 2004)
Monopole gouvernemental
Par choix ou par absence de marché privé
Entreprises du secteur privé
Modes hybrides
Avec une entité publique
Avec un OBNL
Avec une entité privée
Sous-traitanceConcession (PPP)
ImpartitionLicence
Mise en valeur de la propriété
intellectuelle
Marché non réglementé
Marché réglementé
PPP/PFI
Co-entreprise
Avec une société d’économie mixte
En régie directe
Agence Société de la Couronne
Gestion déléguée
Juin 2006 ©Andrée De Serres, UQAM 44
Conclusion Changement de rôle de l’État
Contrôleur et régulateur Importants besoins de formation Importants besoins d’outils
Importance d’obtenir le soutien de la société civile parce qu’on touche au bien public pour de très longs termes