11Dossier:CDM Schoon genoeg? Vlaams en federaal CDM-beleid onder de loep

CDM: schoon genoeg? Inleiding1

CDM: schoon genoeg?Vlaams en federaalCDM-beleid onder de loep

VODO vzw i.s.m. 11.11.11

Foto

LaN

_Lui

s / F

lickr

11.do

ssier


Inhoudstafel

RedactieDit rapport werd opgesteld door VODO vzw, in samenwerking met 11.11.11.

Februari 2011

Redactie & onderzoek: Sarah Vaes

Met dank aan: 11.11.11, Diego Martinez-Schuett (CDM-Watch), Eva Filzmoser (CDM-Watch), Tomas Wyns (CAN-E), Jan Meuleman (FOD VVVL), Samuel Buys (FOD VVVL), Pieter Marinus (PMV), Bart Naessens (LNE), Annemie Neyens (LNE), Freya Rondelez (11.11.11), Eduardo Lieten (OCLA), Lucio Cuenca (OCLA), Saar Van Hauwermeiren (OWW), Sara Van Dyck (BBL), Brigitte Gloire (Oxfam), Jean-Pierre de Leener (11.11.11), Sarah Hulse (VODO), Gert Vandermosten (VODO), Anke Van Altena (VODO), Bram Moeskops (VODO), Leo Broers en Nick Meynen.

Vlaams Overleg Duurzame Ontwikkeling (VODO)www.vodo.be

Inhoud

Samenvatting 3 Inleiding 6

CDM in theorie 7 1. Het ontstaan 7 2. Het basisprincipe 7 3. Dubbele doelstelling 8 4. De spelregels 8 5. De scheidsrechters 9 6. Achillespezen 9

Het CDM in de praktijk 11 1. Vliegende start dankzij de EU 11 2. CDM = Big business 11 3. Welke koopwaar? 13 4. Tonnen CO2 verhuizen 13 5. Scha en schande 14 6. 2012: Wat nu? 16

CDM in Belgi 17 1. Ieder zijn stukje Kyoto 17 2. Gedeelde afspraken voor het CDM-beleid 18 3. Federaal aankoopbeleid 18 4. Vlaams CDM-beleid 23

CDM in het Zuiden 27 1. Waterkracht: schone energie? 27 2. Met alle winden mee? 28 3. Biomassa & Biogas 30 4. Energie-efficintie: niet schoner, maar minder 30 5. Vernietiging van industrile gassen 31 6. CDM op de vuilnisbelt 31 7. Bebossing en herbebossing 35 8. Andere projecten 35 9. Wie slaat er munt uit? 35 Al doende leert men 37 1. Te veel leergeld 37 2. De pijnpunten 37 3. Aanbevelingen 39 Bijlage 1 Federale CDM-investeringen 42

Bijlage 2 Vlaamse CDM-investeringen 44

Bronnen 45


SamenvattingCDM: wat, hoe en waarom?Het Mechanisme voor Schone Ontwikkeling of het Clean Development Mechanism (CDM) is een belangrijke pijler van het internationaal en nationaal klimaatbeleid. Dit mechanisme zorgt ervoor dat de industrielanden de ontwikkelings-landen kunnen betalen om in hun plaats projecten uit te voeren die de uitstoot van broeikasgassen verminderen.

Op papier bestaat het CDM (samen met twee an-dere flexibiliteitmechanismen: de internationale emissiehandel en de gezamenlijke uitvoering) sinds de goedkeuring van het Protocol van Kyoto in 1997. Het trad pas echt in werking, samen met het Protocol van Kyoto, in februari 2005. Sinds-dien hebben ruim 2800 projecten in ontwikkelings-landen registratie als een CDM-project aange-vraagd en verkregen.1 Daarvoor moeten ze een projectontwerp indienen, gevalideerd door een onafhankelijk expert die kon garanderen dat het project echte, bijkomende uitstootbeperkingen zal realiseren. Met de registratie op zak kunnen deze projecten hun gerealiseerde uitstootbeperkingen laten omzetten in gecertificeerde emissiereducties (CERs) die ze kunnen verkopen. De projecten die tot op vandaag registratie aanvroegen zouden tussen 2008 en 2012 samen zon 960 miljoen ton CO2eq waard zijn.

2

In theorie moet het CDM zorgen voor een goed-kope vermindering van de globale uitstoot van broeikasgassen en tegelijk investeringen voor een duurzame en koolstofarme ontwikkeling in de ont-wikkelingslanden stimuleren. In de praktijk wordt het CDM geplaagd door grote en kleine schanda-len. De aanwijzingen voor fundamentele gebre-ken in zowel het ontwerp als de uitvoering van dit mechanisme stapelen zich op. Het besef dat een falend CDM meer kwaad dan goed zou doen voor het klimaat en de ontwikkeling in ontwikkelingslan-den, maakt een kritische doorlichting dringend en noodzakelijk.

Federaal en Vlaams CDM-beleidMet klimaat als een gedeelde bevoegdheid, kun-nen de federale en gewestelijke regeringen elk een eigen beleid voor de inzet van flexibiliteit-mechanismen bepalen. Zowel de federale als de

1 UNFCCC, CDM Statistics. Via http://cdm.unfccc.int/Sta-tistics/index.html geraadpleegd op 15/02/2011.

2 UNEP Ris Center, Overview. Via http://cdmpipeline.org/overview.htm geraadpleegd op 16/02/2011.

Vlaamse, de Brusselse en de Waalse overheid kozen ervoor gebruik te maken van de flexibele mechanismen, en vooral van het CDM. Opgeteld zijn de aankoopdoelstellingen die de verschillende overheden eind 2010 vooropstelden goed voor ongeveer 21 miljoen ton CO2-eq.

3 Dat betekent dat ongeveer 40% van de uitstootbeperking die Belgi volgens het Protocol van Kyoto moet reali-seren, zou gebeuren via het overheidsgebruik van flexibiliteitmechanismen en van het CDM in het bij-zonder. Het gebruik van het CDM door bedrijven is daar nog niet bijgerekend.4

De federale overheid zal uitstootkredieten ter waarde van 12,2 miljoen ton CO2-eq, grotendeels via het CDM, aanschaffen. Om de investerings-beslissingen voor te bereiden en te overzien, zet de FOD Leefmilieu een speciaal team in, dat zich laat bijstaan door een adviescomit met vertegen-woordigers van andere overheidsdiensten, ngos en vakbonden. De federale overheid koos er ook voor het belang van de bijdrage van CDM-pro-jecten aan duurzame ontwikkeling te benadruk-ken door bepaalde projecttypen bij voorbaat uit te sluiten en door bij de selectie van projecten een duurzaamheidsanalyse uit te voeren. Tegen eind 2010 had de federale overheid CDM-contracten afgesloten voor ongeveer 8,5 miljoen ton CO2-eq, 70% van haar aankoopdoelstelling.5 Zoals de fe-derale investeringsportefeuille momenteel voor-ligt, zal de helft van de aangekochte emissiekre-dieten uit projecten voor hernieuwbare energie komen. En kwart van de gekochte emissiekre-dieten is het resultaat van projecten voor energie-efficintie. Daarnaast leveren ook projecten voor afvalbeheer in de veeteelt en opvang van stortgas op stortplaatsen een stevige brok bijkomende uit-stootrechten.6

3 Europese Commissie, Progress towards achieving the Kyoto Objectives. Commission Staff Working Document accompanying the Report from the Com-mission to the European parliament and the Council, Brussel, 12 oktober 2010, p.21. Volgens het rapport van de EU Commissie komt het totaal gebruik van emissiekredieten voor Belgi (voor de periode van 2008 tot 2012) op 21,5 Mton. Volgens informatie van de verschillende overheden ligt dit totaal mo-gelijk iets lager. De afzonderlijke aankoopdoelstel-lingen zijn 12,2 Mton voor de federale overheid; 6,3 Mton voor Vlaanderen en 0,5 Mton voor Walloni. Het Brussels Hoofdstedelijk Gewest heeft nog geen doelstelling bepaald.

4 Nationale Klimaatcommissie (NKC), Vijfde Nationale Mededeling over Klimaatverandering. Brussel, 2009, p.103.

5 JI/CDM Team, Evaluatie van het federale aankoop-beleid van emissierechten. Nota aan de Minister-raad, Brussel, 30 november 2009, pp.1-3.

6 Jan Meuleman, FOD VVVL, 25 oktober 2010.

Samenvatting


De Vlaamse overheid startte met een aankoop-doelstelling van 23,9 miljoen ton CO2-eq, maar verlaagde deze intussen tot 6,3 miljoen ton CO2-eq tussen 2008 en 2012. Vlaanderen sluit geen projecttypen bij voorbaat uit en stelt geen specifie-ke vereisten op vlak van duurzame ontwikkeling. Daarmee zijn de aankoopcriteria een stuk minder vooruitstrevend dan die van de federale overheid. Het grootste deel van de emissiekredieten worden aangekocht door internationale koolstoffondsen waarin Vlaanderen, rechtstreeks of via de NV Participatiemaatschappij Vlaanderen, investeer-den. Het zijn dus vooral de koolstoffondsen die de kwaliteit van de Vlaamse CDM-investeringen zullen bepalen. Dit resulteerde eind 2010 in een investeringsportefeuille die de helft van de emis-siekredieten haalt uit projecten voor hernieuwbare energie - vooral windenergie. Daarnaast valt ook een duidelijke voorkeur op voor projecten voor de vermijding van stortgassen op stortplaatsen, en andere projecten voor afvalbeheer.7 Vlaanderen bereikte haar aankoopdoelstelling nog niet. De toekomstige investeringsbeslissingen zul-len de definitieve samenstelling van de Vlaamse portefeuille bepalen.

Het verschil tussen de samenstelling van de fe-derale en Vlaamse investeringsportefeuilles ener-zijds en het aanbod van emissiekredieten op de koolstofmarkt anderzijds is opvallend. Vandaag is ruim 60% van de CERs afkomstig uit de controver-sile projecten voor de vernietiging van industrile gassen (HFC-23 en N2O). Op de tweede plaats komen de CERs uit projecten voor hernieuwbare energie, goed voor 15%. Projecten voor energie-efficintie vervolledigen de top drie, met slechts 5% van de momenteel beschikbare emissiekre-dieten uit het CDM.8

Projecttypen en hun gebrekenHet succes van het CDM hangt af van twee voor-waarden: de deelnemende projecten moeten bij-dragen aan duurzame ontwikkeling in de ontwik-kelingslanden en de projecten moeten zorgen voor echte uitstootreducties die er zonder CDM-steun niet zouden zijn (de zogenaamde additiona-liteit). Studies en terreinonderzoek wijzen uit dat er, afhankelijk van het projecttype, onvoldoende garanties zijn dat de projecten in de praktijk aan beide voorwaarden voldoen. Er zijn verschillende projecttypen die eenvoudig-weg niet thuishoren in het CDM. Recent werd overtuigend bewijs geleverd dat projecten voor de opvang en vernietiging van industrile gas-sen, zoals HFC-23 en N2O, op massale schaal frauderen.9 Bovendien gaat het hier om een oude en goedkope technologie, die in feite geen bijko-mende steun behoeft. Projecten ter ondersteuning

7 Annemie Neyens, LNE, 13 januari 2011.8 UNEP Ris Center, CDM Pipeline Spreadsheet. Via

http://cdmpipeline.org op 7/02/2011.9 Schneider, L., Lazarus, M., Kollmus, A., Industrial

N2O Projects Under the CDM: Adipic Acid - A Case of Carbon Leakage?. Working Paper WP-US-1006, Stockholm Environment Institute, 2010, p.6;

van energie-efficintie in de steenkoolsector gaan lijnrecht in tegen de doelstelling van het CDM om een koolstofarme en duurzame ontwikkeling te on-dersteunen.10 Grootschalige waterkrachtprojecten overdrijven systematisch de reducties die ze rea-liseren, zouden er meestal ook zonder de CDM-steun zijn en hebben onaanvaardbare hoge soci-ale en milieukosten.11 De federale overheid zette al deze projecttypen al op haar zwarte lijst. De Vlaamse overheid deed dat niet. Geen van beide overheden koopt emissiekredieten uit projecten voor vernietiging van industrile gassen of voor schone steenkool, maar Vlaanderen ging wel in zee met twee grootschalige waterkrachtprojecten.

In de categorie bijzonder zorgwekkend zitten on-der meer projecten die afval verbranden om ener-gie te produceren en projecten die instaan voor de opvang en vernietiging van stortgassen op stort-plaatsen. Afhankelijk van de gebruikte technologie veroorzaken afvalverbrandingsprojecten een grote uitstoot van broeikasgassen n van giftige stof-fen. De opvang en vernietiging van stortgassen is op zich wel een goede zaak, maar zou in feite standaardpraktijk moeten zijn op stortplaatsen, ongeacht CDM-steun. Bovendien staat men, door dit soort projecten via het CDM te ondersteunen, een fundamentele hervorming van het plaatselijke afvalbeleid in de weg. Dat terwijl studies uitwezen dat de meest efficinte en effectieve manier om de uitstoot in de afvalsector terug te dringen, een afvalbeleid gericht op sorteren en recycleren is.12 Het is dan ook spijtig vast te stellen dat zowel de Vlaamse als de federale overheid een groot deel van hun emissiekredieten uit stortgasprojecten aankopen. Het is ronduit verontrustend om vast te stellen dat het geen haar scheelde of de Vlaamse overheid had genvesteerd in een bijzonder contro-versieel en vervuilend afvalverbrandingsproject in New Delhi, India. Het koolstoffonds besliste echter om het contract te annuleren.

De hoofdmoot van CDM-projecten zijn projecten voor de productie van hernieuwbare energie, voor-al op basis van wind, water en biomassa.13 Hoe-wel op zich een nobel streven, worden ook deze projecten geplaagd door structurele problemen. Er zijn aanwijzingen dat in te veel gevallen deze pro-jecten ook zonder CDM-steun zouden bestaan.14 Ook in een wereld zonder CDM zouden dergelijke

10 CDM watch, Press Release: CDM coal power projects violate Kyoto Protocol. 21 maart 2010.

11 Haya, B., Failed Mechanism. How the CDM is sub-sidizing hydro developers and harming the Kyoto Protocol. International Rivers Network, 2007, 12p.; World Commission on Dams (WCD), Dams and De-velopment: A New Framework for Decision-making. Report of the World Commission on Dams, Earthscan Publications, 2000, p.75

12 Smith, A., Brown, K., Ogilvie, S., (et.al.), Waste Management Options and Climate Change. Final re-port to the European Commission, DG Environment. European Commission, Luxembourg, 2001, 225p.

13 UNFCCC, CDM Statistics. Via http://cdm.unfccc.int/Sta-tistics/index.html geraadpleegd op 15/01/2011

14 Haya, B., Measuring Emissions Against an Alter-native Future: Fundamental Flaws in the Structure of the Kyoto Protocols Clean Development Mecha-nism. Energy and Resources Group Working Paper ERG09_001, University of California, Berkeley, 2009, 30p.

Samenvatting


projecten een reductie van de uitstoot opleveren. In een wereld met CDM kan die reductie gebruikt worden door een industrieland om meer uit te sto-ten. In dat geval zorgen CDM-projecten dus voor een netto toename van de globale broeikasgasuit-stoot, in plaats van voor een afname. Daarnaast is er te weinig aandacht voor de bijdrage van de projecten aan duurzame ontwikkeling in de ruime zin van het woord. Zo wordt de lokale bevolking onvoldoende geconsulteerd, geniet de lokale be-volking zelden van de opbrengst van de projecten en, worden hun rechten vaak niet gerespecteerd. Het kan niet de bedoeling zijn dat industrielanden investeren in projecten die de kostwinning van de lokale bevolking ondergraven of hun landrechten miskennen terwijl de uitbaters van de projecten de CDM-steun opstrijken.

Zowel de federale als de Vlaamse overheid inves-teerde sterk in hernieuwbare energie. In welke mate de gecontracteerde projecten met bovenvermelde problemen kampen, is moeilijk te zeggen zonder een terreinbezoek bij elk van hen. En praktijkvoor-beeld, het windmolenpark Eurus in Mexico, toont wel aan dat de federale duurzaamheidsanalyse, hoe vooruitstrevend ook, niet sluitend is.

Naast hernieuwbare energie, is ook energie-efficintie een nobel streven. De belangrijkste bezorgdheid bij deze projecten is hoe men kan garanderen dat de projecten zonder CDM-steun niet zouden bestaan. Ook de vraag in welke mate men zeer vervuilende en vaak erg winstgevende industrien een bonus moet geven om hun milieu-impact te verminderen, is aan de orde. Toch is het een goede zaak dat de federale overheid een zo uitgesproken voorkeur voor deze projecten aan de dag legde en ruim 30% van haar emissiekredieten uit deze projecten put. In Vlaanderen is dat een magere 1,7%.15

In het beste geval is het CDM een nuloperatie waarbij uitstootreducties in ontwikkelingslanden worden gecompenseerd door extra uitstoot in de industrielanden. Maar wanneer de projecten niet-additioneel zijn, worden uitstootreducties die hoe dan ook zouden gebeuren, via het CDM, gerecu-pereerd door industrielanden of bedrijven om meer uit te stoten. De globale uitstoot in het scenario met het CDM ligt dan hoger dan de uitstoot in het sce-nario zonder het CDM. Het gebrek aan garanties voor additionaliteit is net de rode lijn doorheen de doorlichting van de verschillende projecttypen. Het-zelfde geldt voor de bijdrage van de projecten aan de duurzame ontwikkeling in ontwikkelingslanden. Ook hier zijn geen waterdichte garanties dat de pro-jecten effectief een meerwaarde bieden. Meer nog, aan een basis do no harm voorwaarde wordt lang niet altijd voldaan. En tenslotte is het ook de vraag of de CDM-steun in de juiste handen terecht komt. Een analyse van de geografische herkomst van de emissiekredieten toont aan dat vooral opkomende industrielanden, zoals China, India en Brazili de CDM-steun opstrijken. De Minst Ontwikkelde Lan-den komen er amper bij kijken.

15 Cijfers via: Jan Meuleman, FOD VVVL, 25 oktober 2010 en Annemie Neyens, LNE, 13 januari 2010.

Conclusie en aanbevelingenHet CDM blijkt geen goede motor voor duurzame ontwikkeling, in het Zuiden noch in het Noorden. Gezien het systematisch falen van het CDM, is een voorzetting van het CDM in het klimaatbeleid post-2012 zonder een fundamentele hervorming van het mechanisme geen optie. In de onderhan-delingen over de rol van de marktmechanismen in een internationaal klimaatregime post-2012, moe-ten volgende bestaansvoorwaarden voor het CDM in acht genomen worden:

1) Zonder bindende reductiedoelstellingen voor de industrielanden, in lijn met wat volgens de meest recente wetenschap nodig is om ge-vaarlijke klimaatverandering te voorkomen is er geen plaats voor het CDM in het mondiaal klimaatbeleid.

2) Het gebruik van het CDM moet maximaal be-perkt worden.

3) Er moet een efficint en effectief instrument ko-men om de additionaliteit van de door het CDM gecertificeerde uitstootbeperkingen te ga-randeren.

4) Het CDM moet duurzame ontwikkeling, met aandacht voor de ecologische, economische en sociale component, in ontwikkelingslanden actief ondersteunen.

Zowel op korte termijn als op lange termijn (post 2012) moeten overheden die gebruik willen maken van het CDM hun verantwoordelijkheid opnemen. Het falen van het internationaal kader is geen gel-dig excuus om uitstootkredieten van twijfelachtige kwaliteit in te zetten.1) Onze overheden moeten hun uitstootbeperkin-

gen in de eerste plaats intern realiseren en hun gebruik van het CDM maximaal beperken.

2) Onze overheden moeten zelf garanties in-bouwen voor de additionaliteit, de bijdrage aan duurzame ontwikkeling, een betere geo-grafische verdeling en de kleinschaligheid van de gecontracteerde projecten.

3) De transparantie van het aankoopbeleid, en in het bijzonder van het Vlaamse aankoopbe-leid, moet drastisch verbeteren.

4) Wanneer overtuigend bewijs geleverd wordt dat een gecontracteerd project niet additioneel of niet duurzaam is, moeten de overheden de bijhorende emissiekredieten annuleren.

5) Onze overheden moeten zich inzetten voor hervormingen van het CDM op internationaal en Europees vlak. Onder meer de controle-organen van het CDM moeten gesaneerd en versterkt worden en bepaalde projecttypen (bv. HFC projecten) moeten uit het CDM ge-weerd worden.

Samenvatting


InleidingKlimaatverandering is de meest ingrijpende mili-eucrisis die ons op mondiaal vlak bedreigt. Enkel als we dat probleem allemaal samen aanpakken, komen we in de buurt van een oplossing. In die geest werd het Mechanisme voor Schone Ont-wikkeling of het Clean Development Mechanism (CDM) bedacht. Dit mechanisme zorgt ervoor dat de industrielanden de ontwikkelingslanden kunnen betalen om in hun plaats projecten uit te voeren die de uitstoot van broeikasgassen verminderen.

Het CDM is een belangrijke pijler van het internati-onaal klimaatbeleid. Overheden en bedrijven in de industrielanden doen op grote schaal beroep op het CDM. Ook in Belgi. In theorie stimuleert het CDM een duurzame en koolstofarme ontwikke-ling in de ontwikkelingslanden en zorgt het tegelijk voor een goedkope vermindering van de globale uitstoot van broeikasgassen. In de praktijk wordt het CDM geplaagd door grote en kleine schanda-len en stapelen de aanwijzingen voor fundamen-tele gebreken in het ontwerp en de uitvoering van dit mechanisme zich op.

Een kritische doorlichting van dit instrument in ons klimaatbeleid is dringend en noodzakelijk. Dit rap-port zet daartoe een eerste stap. Het biedt een algemene, kritische inleiding tot de theorie en de praktijk van het CDM en spitst zich vervolgens toe op het gebruik van het CDM door onze Vlaamse en federale overheid.

Klimaat is in ons land een gedeelde bevoegdheid. Elk van onze overheden kan zelf bepalen of en hoe ze gebruik maakt van het CDM. Alle vier de overheden kozen ervoor beroep te doen op het CDM, zij het elk op een andere manier. We onder-zoeken hoe de Vlaamse en de federale overheid hun deelname aan het CDM hebben ingevuld en brengen het gehanteerde beleidskader en de ge-maakte investeringsbeslissingen in kaart. Vervol-gens stelt zich de vraag in welke mate deze par-ticipatie in het CDM bijdraagt aan de strijd tegen de klimaatverandering en voor een duurzame ont-wikkeling, hier en in het Zuiden. Een analyse van verschillende projecttypen en een bespreking van verschillende praktijkvoorbeelden brengt meer in-zicht in de gebreken van het CDM op het terrein en vormt de basis voor onze aanbevelingen voor een fundamentele herziening van het CDM-beleid.


Hoofdstuk 1

A clean development mechanism is he-reby defined. The purpose of the clean de-velopment mechanism shall be to assist Parties not included in Annex I in achieving sustainable development and in contribu-ting to the ultimate objective of the Con-vention, and to assist Parties included in Annex I in achieving compliance with their quantified emission limitation and reduc-tion commitments (). (Protocol van Kyoto, 1997, Artikel 12)

Het CDM werd officieel in leven geroepen door het Protocol van Kyoto (1997). In dit eerste hoofdstuk bekijken we hoe de idee van het CDM er op papier uitziet. Wat is de vooropgestelde doelstelling, welk juridisch en institutioneel kader werd er uitgedacht om het mechanisme te sturen en welke zwakke punten zouden het succes of de mislukking van het CDM kunnen bepalen?

1. Het ontstaan Het Protocol van Kyoto verdeelde landen in twee groepen. De industrielanden (ook de Annex 1 lan-den genoemd) 1 zijn verplicht om hun broeikas-gasuitstoot voor de periode van 2008 tot 2012 (de zogenaamde Kyotoperiode) te beperken. Aan de ontwikkelingslanden, die niet verantwoordelijk zijn voor het veroorzaken van het klimaatprobleem, legt het protocol geen bindende uitstootreducties op. Om catastrofale klimaatverandering te vermij-den is het wel cruciaal dat de ontwikkelingslanden niet dezelfde fouten maken als de industrielanden en een koolstofarm en duurzaam ontwikkelings-pad volgen.

Om de industrielanden te helpen bij het halen van de bindende reductiedoelstellingen, lanceerde het Kyotoprotocol drie marktgebaseerde, flexibele mechanismen: de International Emission Trade (IET) of de Internationale Emissiehandel, de Joint Implementation (JI) of de Gezamenlijke Uitvoering en het Clean Development Mechanism (CDM) of

1 In deze tekst verwijst de term industrielanden naar de Annex 1 landen. Dit zijn landen die onder het Kyotoprotocol kwantitatieve reductieverplichtingen zijn aangegaan. Hoewel ook een gendustrialiseerd land, behoren de Verenigde Staten niet tot Annex 1 landen omdat ze het Kyotoprotocol niet ratificeer-den. De term ontwikkelingslanden refereert naar de niet-Annex 1 landen die geen reductieverplichtingen hebben. De opkomende industrielanden, zoals Chi-na, India, Brazili en Mexico, behoren tot de groep niet-Annex 1 landen.

het Mechanisme voor Schone Ontwikkeling. Elk van deze mechanismen biedt de industrielanden een manier om hun verplichte vermindering van de broeikasgasuitstoot niet zelf te doen maar te laten doen.

De Internationale Emissiehandel (IET) is geba-seerd op een cap & trade systeem. Industrielan-den wiens uitstoot onder de door het Kyotoproto-col bepaalde bovengrens (cap) ligt, kunnen hun overschot aan emissierechten verkopen (trade) aan industrielanden die meer willen uitstoten. Bij Gezamenlijke Uitvoering (JI) investeren industrie-landen in klimaatvriendelijke projecten in andere industrielanden als alternatief voor uitstootreduc-ties in eigen land. Dankzij het Mechanisme voor Schone Ontwikkeling (CDM) kunnen industrielan-den investeren in klimaatvriendelijke projecten in ontwikkelingslanden als alternatief voor uitstoot-vermindering in eigen land. Het CDM is het enige van de drie mechanismen waarbij ook de ontwik-kelingslanden betrokken partij zijn.

2. Het basisprincipeHet CDM maakt het mogelijk voor industrielanden om een deel van hun verplichte uitstootbeperkin-gen te realiseren door klimaatvriendelijke projec-ten in ontwikkelingslanden te betalen om de be-loofde uitstootbeperkingen uit te voeren. Dit werkt als volgt: klimaatvriendelijke projecten in ontwik-kelingslanden krijgen gecertificeerde emissiere-ducties (CERs) toegekend wanneer ze zorgen voor een vermindering van de lokale uitstoot van broeikasgassen. En CER komt overeen met de

CDM in theorie

Figuur 1: Basisprincipe van het CDM

CDM-project

CER

Extrauitstoot

Uitstoot op bepaalde locatie in ontwikkelingsland

Uitstoot in industrieland

Uitstoot broeikasgassen

Uitstoot broeikasgassen

Toegestane uitstoot broeikasgassen volgens Kyoto

CDM in theorie


preventie van 1 ton CO2-equivalenten.2 De uitba-

ters van het project kunnen deze CERs vervol-gens verkopen. Industrielanden, aan wie het Kyo-toprotocol bindende reductiedoelstellingen voor de uitstoot van broeikasgassen oplegt, kunnen de CERs opkopen en ze gebruiken om hun teveel aan CO2-uitstoot te compenseren.

3. Dubbele doelstellingArtikel 12 van het Protocol van Kyoto legt het CDM een dubbele doelstelling op. Enerzijds moet het de industrielanden bijstaan bij het reduceren van hun uitstoot, anderzijds moet het duurzame ontwikke-ling in ontwikkelingslanden stimuleren. Deze twee doelstellingen staan op gelijke voet en zijn even belangrijk.3

Doelstelling 1: kostenefficintie van de uitstootbeperkingenDoor het recht om broeikasgassen uit te stoten te koop aan te bieden op de markt, hoopt men de meest efficinte taakverdeling te stimuleren. Lan-den of bedrijven die makkelijk hun uitstoot kunnen reduceren, zullen sneller geneigd zijn om dit ef-fectief te doen. Ze krijgen daardoor namelijk een overschot aan uitstootrechten en die kunnen ze verkopen. Landen en bedrijven voor wie de ver-mindering van de uitstoot heel moeilijk of heel duur is, kunnen ervoor kiezen extra uitstootrech-ten op de markt te kopen. In theorie resulteert dit in een systeem waar de uitstootreducties steeds daar gebeuren waar ze het goedkoopste zijn. Ook het CDM is op deze redenering gebaseerd: men gaat ervan uit dat in de ontwikkelingslanden de uitstootreducties nog op een makkelijkere en goedkoper manier kunnen gebeuren dan in de in-dustrielanden.

Uitstootrechten en uitstootkredieten

Zowel uitstootrechten als uitstootkredieten geven de eigenaar het recht om een bepaal-de hoeveelheid broeikasgassen uit te stoten. Toch maken we in dit rapport een onder-scheid. Uitstootrechten worden ontwikkeld en verdeeld door een hogere instantie (zoals de VN of de EU) en er zijn geen uitstootreduc-ties nodig om ze te creren. Uitstootkredieten daarentegen zijn in feite uitstootreducties die ergens werden gerealiseerd en die vervol-gens weer teniet gedaan kunnen worden door elders meer uit te stoten.4

2 CO2-equivalenten (CO2-eq) is de meeteenheid die gebruikt wordt om het opwarmend vermogen van broeikasgassen weer te geven. CO2 is het referen-tiegas, waartegen andere broeikasgassen gemeten worden. Bv. Omdat bij eenzelfde massa gas het op-warmende vermogen van methaan of CH4 21 keer hoger is dan dat van CO2, stemt 1 ton CH4 overeen met 21 ton CO2-equivalenten.

3 Olhoff, A., Markandya, A, Halsnaes, K., Taylor, T., CDM Sustainable Development Impacts. UNEP Ris Centre, Roskilde, p.7.

4 Kill, J., Ozinga, S., Pavet, S., Wainwright, R., Trading Carbon. How it works and why it is controversial. FERN, Brussels, 2010, p.31.

Doelstelling 2: duurzame ontwikkeling in ontwikkelingslandenHet CDM moet duurzame ontwikkeling in ontwik-kelingslanden stimuleren. Het doet dit door klimaat-vriendelijke projecten in ontwikkelingslanden inte-ressanter te maken voor ondernemers. Indien een project kan bewijzen dat het bijdraagt aan de duur-zame ontwikkeling en dat het zorgt voor een ver-mindering van de uitstoot van broeikasgassen, krijgt het hiervoor gecertificeerde emissiereducties (CERs) die extra inkomsten opleveren. Dit maakt dat sommige groene projecten die voordien eco-nomisch gezien niet interessant waren, plots wel rendabel worden. Op die manier hoopt men ont-wikkelingslanden te ondersteunen bij de systema-tische investering in duurzame ontwikkeling.

Wat is duurzame ontwikkeling?

Duurzame ontwikkeling is noodzakelijk voor het behoud van de planeet en voor een recht-vaardige verdeling van rijkdommen tussen mensen hier, ginder, nu en later. Het is een ontwik-keling die de draagkracht van de aarde, van haar ecosystemen en van de mensen respecteert en die economie in functie van de samenleving stelt, en niet andersom. Het bijgevoegde schema illustreert de wen-selijke verhoudingen.5

4. De spelregelsHet Protocol van Kyoto riep niet alleen het CDM in het leven, het expliciteerde ook enkele principes die bij het gebruik van het CDM gerespecteerd moeten worden. En van de belangrijke princi-pes is het supplementariteitsbeginsel. Dit principe houdt in dat binnenlandse reductiemaatregelen in de industrielanden voorrang moet krijgen op het aanschaffen van emissiekredieten via de flexibele mechanismen.6 Naast supplementariteit is ook ad-ditionaliteit een basisprincipe van het CDM.7 Re-ducties die gebeuren onder CDM-vaandel moeten additioneel zijn. Dit wil zeggen dat ze een bijko-mende vermindering van de uitstoot moeten reali-seren bovenop wat er in het ontwikkelingsland zou gerealiseerd zijn zonder het bestaan van het CDM en niet in de plaats van al geplande reducties in het ontwikkelingsland in kwestie.

5 Vlaams Overleg Duurzame Ontwikkeling (VODO), Duurzame Onwtikkeling voor Dummys. VODO, Brussel, 2008, p.3.

6 UNFCCC (1998), Kyoto Protocol, Art.6 para 1d, Art.12 para 3b, Art.17.

7 UNFCCC (1998), Kyoto Protocol, Art.6 para 1b, Art.12 para 5c.

Ecologischkapitaal

Economischkapitaal

Sociaalkapitaal

CDM in theorie


De verdere uitwerking van de CDM-spelregels gebeurde veel later in de Marrakesh Akkoorden van 2001.8 Deze definieerden de voorwaarden waaraan projecten die aanspraak maken op offi-cile erkenning moeten voldoen: alle deelnemers moeten vrijwillig aan het project participeren, het project moet een echte en meetbare bijdrage op lange termijn leveren aan de vermindering van klimaatverandering, de gerealiseerde emissiere-ducties moeten additioneel zijn, nucleaire projec-ten komen niet in aanmerking en het is voor de industrielanden verboden om de fondsen die ze investeren in de aankoop van CERs mee te tellen in hun budget voor officile ontwikkelingssamen-werking.9

5. De scheidsrechtersNaast de spelregels, zijn er ook verschillende in-stanties die toezicht houden op de naleving van de regels van het CDM of die de regels kunnen veranderen.10 Het hoogste beslissingsorgaan van het CDM is de Vergadering van de Partijen aan het Kyotoprotocol (CMP) die jaarlijks samenkomt, zoals in Kopenhagen in 2009 en in Cancn in 2010. Zij draagt de eindverantwoordelijkheid over het CDM en bepaalt de regels. Daarnaast staat het CDM onder het directe toezicht van een be-heerraad, de CDM Executive Board (EB). Tegelijk werd een uitgebreide projectcyclus ontworpen, de CDM pijplijn. Projecten moeten deze doorlopen alvorens ze erkende reducties (CERs) kunnen genereren. Die projectcyclus leidt de projecten langs bijkomende controles.

Stap 1: De projectontwikkelaars van het kandi-daat CDM-project stellen een projectont-werp op.

Stap 2: De projectontwikkelaars van het kandi-daat CDM-project ontvangen van alle betrokken partijen een schriftelijk bewijs van vrijwillige deelname. Het gastland moet bovendien bevestigen dat het pro-ject bijdraagt aan de nationaal vooropge-stelde doelstellingen met betrekking tot duurzame ontwikkeling. Dat bewijs wordt verstrekt door de designated national authority (DNA), de aangewezen natio-nale organisatie die de CDM-activiteiten van een land beheert.

8 UNFCCC (2001), Marrakesh Accords, Decision 15/CP.7.

9 De Marrakesh Akkoorden geven de Conference of the Parties serving as the Meeting of the Parties to the Kyoto Protocol (CMP) of de Vergadering van de Partijen aan het Kyotoprotocol de bevoegdheid om dit regelgevend kader van het CDM verder te ontwik-kelen. Dit gebeurt onder de vorm van beslissingen van de CMP, meestal getiteld further guidance rela-ting to the clean development mechanism.

10 Een goed overzicht van de controleorganen en hun rol is te vinden op: http://cdm.unfccc.int/EB/gover-nance.html geraadpleegd op 21/01/2011.

Stap 3: Een onafhankelijk expert, de designated operation entity (DOE) genaamd, zal het project valideren. Aan de hand van een goedkeuringsprocedure en op basis van het projectontwerp zal deze onafhanke-lijke expert bepalen of het project voldoet aan de vooropgestelde voorwaarden. Na de validatie, kan het CDM-project of-ficieel geregistreerd worden bij de CDM-beheerraad (EB).

Stap 4: De deelnemers in het project verzame-len en bewaren alle relevante data voor de berekening van de gerealiseerde uit-stootreducties.

Stap 5: De onafhankelijke expert (DOE) zal vervolgens verifiren of het project de berekende emissiereducties effectief realiseert. Na deze verificatie volgt een schriftelijke bevestiging. Dit is de certifi-catie.

Stap 6: De CDM-beheerraad (EB) kent gecerti-ficeerde emissiereducties (CERs) toe in overeenstemming met de geverifieerde en gecertificeerde emissiereducties door de onafhankelijke expert (DOE).

Stap 7: De deelnemers in het project verdelen de toegekende CERs, volgens de af-spraken die ze eerder gemaakt hebben.

Actoren en hun afkortingen

1) CMP = de Vergadering van Partijen bij het Kyotoprotocol en de eindverantwoorde-lijke voor het CDM.

2) DNA = het nationaal instituut dat de CDM-activiteiten van een land beheert en ver-tegenwoordigt.

3) EB = de beheerraad van het CDM. 4) DOE = de onafhankelijke expert. 5) de projectdeelnemers = het gastland, de

uitvoerders van het project en de kopers van de CERs. Projectdeelnemers kun-nen landen zijn, of private of publieke ac-toren die handelen met goedkeuring van een land dat partij is bij het Kyotoprotocol.

CDM in theorie


6. AchillespezenHet uitgebouwd regelgevend en institutioneel kader moet de uitvoering van het CDM in goede banen leiden. Het is een middel om de dubbele doelstelling van het CDM (goedkope uitstootbe-perkingen n duurzame ontwikkeling) te bewaken. Het CDM kampt echter met inherente zwakheden. Zelfs een perfecte uitvoering kan daar niets aan veranderen.

Het is en blijft een nuloperatieZelfs indien alle CDM-projecten aan alle voor-waarden voldoen, zorgt het CDM niet voor een extra vermindering van de globale uitstoot van broeikasgassen. De uitstootvermindering gerea-liseerd door CDM-projecten in de ontwikkelings-landen vervangt slechts de niet-gerealiseerde uit-stootvermindering in de industrielanden. Het CDM gaat daarbij voorbij aan de wetenschap dat de strijd tegen de klimaatverandering op twee fron-ten gestreden moet worden: in industrielanden n ontwikkelingslanden. De industrielanden moeten hun uitstoot drastisch verminderen. De ontwikke-lingslanden moeten hun verwachte toekomstige uitstoot verlagen door een koolstofarm ontwikke-lingspad te volgen.11

Uitstel wordt afstel?Het CDM geeft de industrielanden een makkelijke uitweg om hun reductieverplichtingen onder het Kyotoprotocol te halen. Om gevaarlijke klimaat-verandering te voorkomen, moeten de industrie-landen hun uitstoot van broeikasgassen met 80% tot 95% verminderen tegen 2050 (t.o.v. 1990).12

Dit vereist een transitie naar een koolstofarme en klimaatvriendelijke economie en maatschappij. De gedurfde beleidskeuzes en verregaande investe-ringen die hiervoor nodig zijn, worden moeilijker en duurder naarmate men ze langer uitstelt.13 On-dertussen schrijven de industrielanden de meest kostenefficinte uitstootreducties in de ontwikke-lingslanden op hun conto. Wanneer de ontwikke-lingslanden uitstootreducties voor eigen rekening willen realiseren, zijn de gemakkelijkste en goed-koopste opties al weggekaapt.

11 Gupta, S., Tirpak, D.A., Burger, N., (et. al.), Chapter 13: Policies, Instruments and Co-operative Arrange-ments. In: Metz, B., Davidson, O.R., Bosch, P.R., (et. al.) (eds.), Contribution of Working Group III to the Fourth Assessment Report of the Intergovern-mental Panel on Climate Change (IPCC). Cambridge University Press, Cambridge & New York, 2007, p.775.

12 Gupta et.al., 2007:77613 Mallon, K., Hughes, M., Kidney, S., Climate Solu-

tions 2: Low-Carbon Re-Industrialisation. A Report to WWF International based on Climate Risk Indus-International based on Climate Risk Indus-try Sector Technology Allocation (CRISTAL) Model, 2009, vii.

Het staat of valt met additionaliteit Door gebruik te maken van niet-additionele emis-siekredieten dragen industrielanden niets bij aan de globale uitstootbeperking. Ondertussen stoten ze wel meer uit dan ze zouden mogen volgens hun verplichtingen onder het Kyotoprotocol. Als de CDM-projecten niet gegarandeerd additioneel zijn, betekent dit dat dus de totale globale uitstoot in het scenario met CDM hoger komt te liggen dan de globale uitstoot in het scenario zonder CDM.

Het blijft een berekende gokHet is nooit zeker dat de uitgedeelde CERs overeenstemmen met effectief gerealiseerde uit-stootreducties. Om te weten hoeveel CERs een project toegewezen moet krijgen, kijkt men naar het baseline scenario. Het baseline scenario is een schets van hoe de uitstoot van broeikas-gassen zou zijn gevolueerd indien het project er niet was geweest. Het spreekt voor zich dat het opstellen van een baseline geen exacte weten-schap is. Het toekomstbeeld zonder het project vergelijkt men vervolgens met het toekomstbeeld met het project. Het verschil in uitstoot is het po-tentieel aan uitstootkredieten. Of, in de woorden van de journalist Dan Welch: Offsets are an ima-ginary commodity created by deducting what you hope happens from what you guess would have happened14. Een vergelijking met zoveel onbe-kenden is niet zomaar op te lossen.

14 Pottinger, L., Bad Deal for the Planet. Why carbon offsets arent working And How to Create a Fair and Global Climate Accord. Dams, Rivers and People Re-Dams, Rivers and People Re-port, International Rivers, Berkeley, 2008, p.4.

CDM in theorie


In dit tweede hoofdstuk overlopen we hoe het CDM van de theorie in de praktijk werd gebracht. Hoe ging het CDM van start? Hoe ziet de CDM-markt er vandaag uit? Met welke problemen wordt het CDM in de praktijk geconfronteerd en wat brengt de toekomst voor het CDM?

1. Vliegende start dankzij de EUOp papier bestaat het CDM sinds de goedkeuring van het Protocol van Kyoto in 1997. Toch duurde het nog tot 16 februari 2005 tot het ook in de prak-tijk kon worden gebracht. Pas toen trad het Kyo-toprotocol in werking, 90 dagen nadat minstens 55 landen, samen goed voor minstens 55 procent van de totale broeikasgasuitstoot van de Annex 1 landen, het protocol geratificeerd hadden.

Op dat ogenblik stond het CDM in de startblok-ken. Inmiddels had de UNFCCC het institutioneel kader voor het CDM uitgebouwd. Twee dagen na de ratificatie van het Kyotoprotocol door Rusland kon de beheerraad van het CDM het eerste pro-ject goedkeuren.1 Wat ondertussen op Europees niveau was gebeurd, zou nog veel sterker de toekomst van het CDM bepalen. In Kyoto had de Europese Unie (EU) beloofd om haar uitstoot met 8% te verminderen tegen 2012 ten opzichte van 1990. Het Europese lastenverdelingsakkoord van 1998 bepaalde vervolgens welke lidstaat welke inspanning moest doen om aan die gezamenlijke verplichting bij te dragen. Terwijl het Kyotoproto-col een beperkte hoeveelheid uitstootrechten (As-signed Amount Units of AAUs genaamd) aan de EU als groep toekende, verdeelde het Europese lastenverdelingsakkoord die uitstootrechten (nu European Allowance Units of EAUs genaamd) tussen de lidstaten onderling.2

Ook de flexibele mechanismen kregen een speci-fieke Europese vertaling. Het Kyotoprotocol zette een internationale emissiehandel op, waarbij lan-den met bindende reductiedoelstellingen onderling uitstootrechten kunnen verhandelen. De EU richtte vervolgens, met de Europese Richtlijn 2003/87/EC,

1 UNFCCC Secretariat, Press Release: The Kyoto Pro-tocols Clean Development Mechanism takes off: first CDM project registered. 18 november 2004. Via http://unfccc.int geraadpleegd op 12/01/2011.

2 Het Europees lastenverdelingsakkoord van 1998 vertaalde de gezamenlijke reductiedoelstelling van 8% die de EU15 op zich had genomen naar speci-fieke nationale reductiedoelstellingen. Zo moest bij-voorbeeld Duitsland 21% minderen, Frankrijk 0% en Belgi 7,5% terwijl de uitstoot van andere lidstaten zoals Zweden of Portugal mocht stijgen. Beschikbaar op http://ec.europa.eu/environment/climat/emission/index_en.htm geraadpleegd op 15/01/2011.

het Europese Systeem voor Emissiehandel (EU ETS) op, dat operationeel was nog voor het Kyo-toprotocol in werking trad. Bedrijven die onder het EU ETS vallen,3 moeten jaarlijks een hoeveelheid emissierechten inleveren dat overeenkomt met hun rele emissies van dat jaar.4 Een deel van de emis-sierechten krijgen ze van de staat: elke lidstaat be-paalt in haar nationale toewijzingsplannen hoe ze de beschikbare EAUs verdeelt over de verschillen-de sectoren en bedrijven. Wanneer de toegekende emissierechten niet voldoende zijn voor een bedrijf, moet het minder uitstoten of moet het emissierech-ten van andere bedrijven kopen.

De EU ETS bleef echter geen gesloten circuit waar de hoeveelheid emissierechten in omloop steeds gelijk blijft. Richtlijn 2004/101/EG, ook de linking directive genoemd, legde de brug tussen de Europese emissiehandel en het CDM en JI van het Kyotoprotocol. Het maakte emissiekredieten uit CDM en JI (gezamenlijke uitvoering), respec-tievelijk CERs en ERUs genaamd, inwisselbaar voor EAUs. Bedrijven hadden voortaan de keuze: naast minder uitstoten en emissierechten aanko-pen van andere bedrijven, konden ze voortaan ook emissiekredieten ontvangen via CDM en JI. Al die opties konden ze gebruiken om aan een deel van hun EU ETS verplichtingen te voldoen.5 De lidstaten bepalen zelf hoeveel emissiekredieten hun bedrijven mogen gebruiken om hun uitstoot te dekken.6 Op het moment dat het CDM effectief van start kon gaan, lag er dan ook een grote afzet-markt voor de emissiekredieten te wachten.

2. CDM = Big businessHoewel oorspronkelijk bedoeld als een kleinscha-lig experiment7, groeide het CDM door de grote vraag naar emissiekredieten binnen de Europese emissiehandel snel uit tot big business. Op 18 november 2004 keurde de EB het eerste project goed. Tegen januari 2011 waren al meer dan 2700 projecten geregistreerd.8

3 Hoewel niet alle sectoren onder het ETS vallen, is dat wel het geval voor zon twaalfduizend bedrijven samen goed voor 45 tot 50% van de C02-uitstoot van de EU. Nationale klimaatcommissie (NKC), Na-tionaal klimaatplan van Belgi 2009-2012. Inven-taris van de maatregelen en stand van zaken op 3/12/2008. Brussel, 2008, p.13.

4 NKC, 2008:12-13.5 NKC, 2008:12-13. 6 EU Parlement en Raad, Directive 2004/101/

EC of 20 October 2004 establishing a scheme for greenhouse gas emission allowance trading within the Community, in respect of the Kyoto Protocols project mechanisms Text with EEA relevance. Via http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32004L0101:en:NOT geraadpleegd op 15/01/2011.

7 Pottinger, 2009:9.8 UNFCCC, CDM Statistics. Via http://cdm.unfccc.int/

Statistics/index.html geraadpleegd op 12/01/2010.

CDM in praktijk

Hoofdstuk 2

Het CDM in praktijk


De gestage stijging van het aantal jaarlijks gere-gistreerde projecten wordt nog overtroffen door de sterke stijging in het aantal projecten dat het regis-tratieproces aanvangt (zie grafiek 1).

Ook de jaarlijkse omzet van de CDM-markt volgt die stijgende trend (zie grafiek 2). In 2007 was de CDM-markt 12 miljard waard9 en in 2008 liep de omzet op tot 22,5 miljard .10 Als gevolg van de economische crisis en de aanhoudende onzeker-heid over een internationaal kader voor CDM na 2012 kende de CDM-markt in 2009 een dip met een omzet van maar 17,5 miljard .11 Voor 2010 verwacht men een herstel met een beperkte groei van 11% tot 22 miljard .12

9 Wara, M.W., Victor, D.G., A Realistic Policy on Inter-national Carbon Offsets. PESD Working Paper 74, Stanford University, 2008, p.9.

10 Wereldbank, State and Trends of the carbon market 2009. Washington DC, 2009, p. 31.

11 Kossoy, A., Ambrosi, P., State and Trends of the Car-bon Market 2010. Carbon Finance at World Bank, Washington, 2010, pp. 1-15.

12 Point Carbon, Global market worth 121 bn in 2010, up 33%, predicts Point Carbon. 29/01/2010. Geraadpleegd via www.pointcarbon.com op 20/02/2011.

Terwijl het aantal geregistreerde CDM-projecten en uitgekeerde CERs groeide, ontwikkelde ook de markt voor CERs zich. Het CDM gaat intus-sen veel verder dan het opzetten van transacties tussen bedrijven en Annex 1 landen enerzijds en projectontwikkelaars in ontwikkelingslanden an-derzijds. De primaire markt, waarbij men recht-streeks bij de projectontwikkelaar aankocht, heeft sterk aan belang ingeboet ten voordele van de secundaire markt. Die wordt gedomineerd door opkopers en klimaatfondsen die kant en klare por-tefeuilles aanbieden. Naast de koop en verkoop van CERs voor de naleving van de Koyotoverbin-tenissen, wordt ook druk gespeculeerd. Op kool-stofbeurzen kopen en verkopen grote financile spelers zoals Goldman Sachs, JP Morgan of BNP Paribas emissiekredieten om te profiteren van de fluctuerende CER prijzen.14

13 Daarbij wordt gebruik gemaakt van de waarde van de afgesloten contracten in dat jaar om de totale transactiewaarde in te schatten.

14 Kill et.al., 2010:91.

Grafiek 1: Evolutie van het aantal projecten in de CDM pijplijn

Grafiek 2: Wat is de CDM-markt waard?

0

5

10

15

20

25

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Totale waarde transacties (miljard )

Grafiek 2: Wat is de CDM-markt waard?

Bron: UNEP Ris Centre, CDM/JI Pipeline overview via cdmpipeline.org (vereenvoudigde versie)

Bron: Op basis van gegevens uit jaarrapporten van Point Carbon en Wereldbank.13

CDM in praktijk


3. Welke koopwaar?De emissiekredieten die op de CDM-markt ver-handeld worden, ontstaan uit een uitgebreid as-sortiment van activiteiten die de uitstoot van broei-kasgassen beperken. In bovenstaande grafiek (zie grafiek 3) worden de meest voorkomende projec-tactiviteiten weergegeven. Aan kop staan de pro-jecten die zorgen voor de productie van hernieuw-bare energie. Vooral winden waterkrachtprojec-ten zijn populair. Daarnaast zijn er de projecten die zich toespitsen op het verminderen van de uitstoot van methaan (een zeer krachtig broeikasgas), op het vernietigen van industrile gassen met een groot opwarmingspotentieel, op het verhogen van de energie-efficintie o.m. in productieproces-sen, op het onschadelijk maken van stortgassen op stortplaatsen en op het verminderen van de uitstoot door (her)bebossing. De lijst is zeker niet exhaustief, maar geeft een idee over het soort pro-jecten dat aan het CDM deelneemt.

Niet alle soorten projecten resulteren in even-veel emissiekredieten. Voor de evaluatie van de Vlaamse en federale CDM-aankopen, is het in-teressant te weten welke emissiekredieten er vandaag vooral op de markt zijn. Bovenstaande grafiek (zie grafiek 4) illustreert hoe het relatief klein aantal projecten voor de vernietiging van in-dustrile gassen, een groot deel van het aanbod oplevert.

4. Tonnen CO2 verhuizen Als alle geregistreerde projecten sinds 2005 pres-teren zoals gepland, kunnen ze samen meer dan 424 miljoen CERs per jaar produceren. Samen met de projecten die momenteel hun registratie hebben aangevraagd, kan dit tegen 2012 een to-taal van 2,7 miljard CERs opleveren.15 In de prak-tijk blijken veel projecten hun toekomstige uit-stootbeperkingen te overschatten en ligt de hoe-

15 UNFCCC, CDM Statistics. Via op http://cdm.unfccc.int/Statistics/index.html geraadpleegd op 15/01/11.

Bron: UNEP Riso Center, CDM Pipeline Spreadsheet. Via http://cdmpipeline.org op 17/01/2011.

Bron: UNEP Riso Center, CDM Pipeline Spreadsheet. Via http://cdmpipeline.org op 17/01/2011.

CDM in praktijk

Grafiek 3: Projectactiviteiten in het CDM

Industrile gassen

Energie-efficintie13%Hernieuwbare

energie

Brandstof switch 2%

Methaan 12%

Andere 3%

(Her)bebossing 1%

Stortgas 6%

(Her)bebossingBrandstof switchStortgasMethaanEnergie-efficintieIndustrile gassenHernieuwbare energieAndere

Grafiek 3: Projectactiviteiten in het CDM

Industrile gassen

Energie-efficintie13%Hernieuwbare

energie

Brandstof switch 2%

Methaan 12%

Andere 3%

(Her)bebossing 1%

Stortgas 6%


Grafiek 3: Projectactiviteiten in het CDM?

2 %

61%

Grafiek 4: Herkomst van uitgegeven CER's (feb. 2011)

Industrile gassen

Hernieuwbare energie

Andere 1%

Stortgas 2%Brandstof switch 2%

Methaan 2%

Energie-efficintie5%


Grafiek 4: Herkomst van uitgegeven CER's (feb. 2011)

Industrile gassen

Hernieuwbare energie

Andere 1%

Stortgas 2%Brandstof switch 2%

Methaan 2%

Energie-efficintie5%


Grafiek 4: Herkomst van uitgegeven CERs (feb.2011)

15 %

73 %


veelheid jaarlijks uitgekeerde CERs lager. Ook zullen niet alle kandidaat-projecten effectief gere-gistreerd worden. Het UNEP Ris Center bracht die factoren in rekening en kwam uit op een totaal van 960 miljoen verwachtte CERs tegen 2012.16 Dat komt overeen met 960 miljoen ton CO2-eq. Ter vergelijking: de verwachte jaarlijks uitstoot van alle transport in Vlaanderen bedraagt gemiddeld 15 miljoen ton CO2-eq.

17

Wat de herkomst van deze emissiekredieten be-treft (zie grafiek 5), ligt het geografisch zwaar-tepunt van het CDM duidelijk bij de opkomende industrielanden China, India, en Brazili: volgens VN-cijfers van eind 2010 zullen 71% van de ge-registreerde CDM-projecten en 78% van de jaar-lijkse verwachte CERs tot 2012 in n van deze landen worden gerealiseerd. Onbetwiste koploper is China, verantwoordelijk voor meer dan 42% van de momenteel geregistreerde projecten en leverancier van 63% van de jaarlijks verwachte CERs.18 Dit betekent meteen ook dat het CDM in de praktijk bijna geen investeringen naar de min-der en minst ontwikkelde landen lokt.

De emissiekredieten uit het CDM komen vervol-gens voor het overgrote deel terecht bij twee be-langrijke afnemers: de EU en Japan.19 Een groot deel van de uitstootbeperkingen die deze indus-trielanden moeten realiseren, gebeuren dus in de (opkomende) ontwikkelingslanden. Globale cijfers die weergeven hoeveel van de totale uitstootbe-

16 UNEP Ris Center, Overview. Via http://cdmpipe-line.org/overview.htm geraadpleegd op 16/02/2011.

17 Dit is de gemiddelde verwachte jaarlijkse uitstoot voor de periode 2009-2012, in het scenario met klimaatbeleid. Vlaamse Overheid, Voortgangsrap-port 2009 van het Vlaams Klimaatbeleidsplan 2006-2012. Departement Leefmilieu, Natuur en Energie (LNE), 2008, p.8.

18 UNFCCC, CDM Statistics. Via op http://cdm.unfccc.int/Statistics/index.html geraadpleegd op 03/11/2010. De jaarlijks verwachte CERs worden berekend op basis van de momenteel geregistreerde projecten.

19 Kossoy et. al., 2010:1

perkingen van de Annex 1 landen via het CDM zul-len gebeuren, zijn moeilijk te vinden. Maar in haar jaarlijks rapport voorziet de Europese Commissie dat binnen de EU-1520 de overheidsaankopen van emissiekredieten op gemiddeld 116,7 Mton CO2-eq per jaar zullen neerkomen. Dat betekent dat 31% van de uitstootbeperking die de EU-15 vol-gens het Protocol van Kyoto moet doen via over-heidsgebruik van de flexibiliteitsmechanismen gebeurt.21

5. Scha en schandeHet CDM was in theorie al niet zonder zwakheden, maar ook in de praktijk wordt het CDM geplaagd door schandalen en structurele problemen.

Lak aan additionaliteitDe meest gebruikte methode om de additionaliteit van een project aan te tonen, is het Tool for de-monstration and assessment of additionality dat de CDM-beheerraad ontwikkelde.22 Dit instrument kent additionaliteit toe op basis van drie criteria: 1) zonder de bijkomende CDM-opbrengsten heeft het project een te laag investeringsrendement (investeringsanalyse), 2) er bestaan andere bar-rires die het project onhaalbaar maken zonder bijkomende CDM-steun (barrireanalyse) en 3) de projectactiviteit is nog geen ingeburgerde praktijk in de betreffende regio (common practice ana-lyse). Het probleem hierbij is dat de cijfers voor het berekenen van het investeringsrendement

20 De EU-15 verwijst naar de oorspronkelijke lidstaten van de Europese Unie, voor de uitbreiding. Dit zijn: Austria, Belgium, Denmark, Finland, France, Ger-many, Greece, Ireland, Italy, Luxembourg, the Ne-therlands, Portugal, Spain, Sweden and the United Kingdom.

21 EU Commission, Report from the Commission to the European Parliament and the Council. Progress to-Progress to-wards achieving the Kyoto Objectives. Brussel, 12 oktober 2010, p.14.

22 CDM Executive Board, Methological Tool. Tool for demonstration and assessment of additionality. Via cdm.unfccc.int/methodologies/.../tools/am-tool-01-v5.2.pdf geraadpleegd op 21/11/2011.

Bron: UNFCCC, CDM Statistics via http://cdm.unfccc.int/Statistics/index.html.

CDM in praktijk

Grafiek 5: Waar gebeuren de meeste CDM projecten?

China 41%

India 22%

Andere 17%

MOL'S 1%

Korea 2%

Indonesi 2%

Maleisi 3%

Mexico 5%

Brazili 7%

ChinaIndiaBraziliMexicoMaleisiIndonesiKoreaMOL'SAndere

Grafiek 5: waar gebeuren de meeste CDM-projecten?


eenvoudig gemanipuleerd kunnen worden, dat elk project barrires moet overwinnen en dat niemand goed weet vanaf wanneer men van een ingebur-gerde praktijk kan spreken.23 Dit is dan ook geen waterdichte methode om de additionaliteit van projecten te garanderen.

Bijna drie vierde van de momenteel geregistreer-de CDM-projecten waren al opgestart voor ze goedgekeurd werden als CDM-project. Dit toont aan dat de CDM-steun niet zo onontbeerlijk was als voorgesteld. Op basis van een uitgebreide stu-die van 85 CDM-projecten stelde de onderzoek-ster Barbara Haya vast dat meer dan 50% van de goedgekeurde CDM-projecten geen additionele uitstootreducties realiseren. David Victor, hoofd van Stanfords Energie en Duurzame Ontwikke-ling Programma, schat dat aantal zelfs op 65%. In meer dan de helft van de gevallen zorgen de pro-jecten dus niet voor een extra vermindering van de uitstoot. Ondertussen grijpen industrielanden diezelfde projecten wel aan om meer broeikasgas-sen uit te stoten. Zo leidt dit mechanisme tot een toename in de globale uitstoot van broeikasgas-sen, terwijl tezelfdertijd die toename geboekstaafd wordt als een zogezegde vermindering.24

Leugens over additionaliteit: Xiaogushan waterdam in China

De Xiaogushan waterdam, in de Chinese pro-vincie Gansu, is een klassiek voorbeeld van gefoefel bij het bewijzen van de additionaliteit. In een rapport uit 2003 verantwoordt de Azia-tische Ontwikkelingsbank (AOB) haar geplan-de lening aan dit project door te stellen dat het de goedkoopste optie is voor de uitbreiding van elektriciteitsproductie in Gansu. Twee jaar later vraagt de Wereldbank CDM-registratie aan voor hetzelfde project met als argument dat het zonder de CDM-steun would not have been able to reach financial closure, mitigate the high project risk and commence the pro-ject construction. Dat is geschreven ruim twee jaar nadat de bouwwerken gestart zijn, zonder CDM-steun. Ondanks de flagrante te-genstrijdigheden in de aanvraag, keurde de EB het project in augustus 2006 goed.25

Perverse stimuliOok bijzonder problematisch zijn de indicaties dat het CDM perverse neveneffecten heeft. Het zou vervuilende praktijken in ontwikkelingslanden net aanmoedigen, omdat er geld mee te verdienen valt. En van de grootste schandalen tot dusver was het massaal misbruik van het CDM door pro-

23 Pottinger, 2009:824 Pottinger, 2008:725 McCully, P., Comments on the World Bank PCF CDM

Project Design Document for the China Xiaogushan Large Hydro Project. International Rivers Network, Berkeley, 2005. Via http://www.internationalrivers.org/node/1340 geraadpleegd op 15/01/2011.

jecten die zorgen voor de vernietiging van industri-ele gassen met een groot opwarmingspotentieel, zoals N2O en HFC-23

26, zoals in het praktijkvoor-beeld hieronder (zie ook p. 31).

Rodhia verdient grof geld op de CDM-markt

Rodhia, de Franse chemiereus, produceert onder meer adipinezuur.27 Bij die productie komt het uiterst krachtige broeikasgas N2O vrij. In de Franse vestiging wordt dit bijproduct al sinds de jaren 90 vernietigd. Om ook haar vestigingen in Brazili en Zuid-Korea met deze technologie uit te rusten, registreerde Rodhia beide fabrieken als CDM-projecten. In 2007 bracht de verkoop van de emissiekre-dieten uit deze twee projecten Rodhia ruim 189 miljoen euro op. Dat terwijl de eigenlijke kostprijs voor het vernietigen van de N2O in de twee fabrieken minder dan 2 miljoen euro be-draagt. Zonder een negatieve evaluatie, kan Rodhia deze winstgevende deal 21 jaar lang volhouden.28

Minst aanwezige landen?In het CDM brengen alleen de uitstootreducties geld op. De bulk van de CDM-projecten gebeurt dan ook daar waar men de meeste uitstootre-ducties tegen een zo laag mogelijke kostprijs kan uitvoeren. Hierdoor vallen de minst ontwikkelde landen, en vooral landen in Afrika, uit de boot. Er moet namelijk eerst een lokale uitstoot van broei-kasgassen zijn, voor men iets kan reduceren. Het CDM blijkt dus geen geschikt instrument om duur-zame ontwikkeling in de minst ontwikkelde landen te ondersteunen.

Scheidsrechters bevooroordeeldDe scheidsrechter die moeten zorgen voor een naleving van de CDM-regels, zijn niet zo onpartij-dig als zou moeten. In de CDM beheerraad (EB) zaten vaak bestuurders met nog verschillende andere petjes op: onderhandelaar in de officile onderhandelingen, vertegenwoordiger van de na-tionaal aangewezen autoriteit (DNA) of hoofd van een aankoopprogramma voor emissiekredieten. De onpartijdigheid van de CDM beheerraad werd

26 N2O (distikstofmonoxide of lachgas) is een onge-wenst maar onvermijdelijk bijproduct van de produc-tie van adipinezuur. Het is een broeikasgas met een opwarmend vermogen dat 300 keer sterker is dan dat van koolstofdioxide. HFC-23 (triflourmethaan) is een onvermijdelijk bijproduct van de productie van koelstoffen.

27 Adipinezuur is een chemische stof gebruikt in pro-ducten zoals nylon, verf, schoenzolen.

28 Meynen, N., Rhodia and the business of destroying N2O. Prepared for CDM Watch, 14 oktober 2010, p.1; Schneider, L., Lazarus, M., Kollmus, A., In-dustrial N2O Projects Under the CDM: Adipic Acid - A Case of Carbon Leakage?. Working Paper WP-US-1006, Stockholm Environment Institute, 2010, p.6.

CDM in praktijk


daarom sterk ter discussie gesteld.29 De regels werden verstrengd te Cancn eind 2010. Of dit voldoende is om belangenconflicten in de toe-komst te vermijden, moet nog blijken. Het blijft een gegeven dat de beheerraad een politiek orgaan is met verkozen leden in plaats van een technocra-tisch orgaan met experten.

Ook de prestaties van de onafhankelijke experten (DOEs) laten te wensen over. Enerzijds kampen zij met een capaciteitsprobleem: ze hebben te weinig ervaren mankracht in huis om aan de grote vraag voor validatie te voldoen. Tegelijk is ook hun onafhankelijkheid niet zeker. De experten worden namelijk betaald door de projectontwikkelaars en staan onder druk om een positieve evaluatie te ge-ven. Een imago als strenge expert, kan hen in de toekomst veel klanten kosten.30

6. 2012: Wat nu? De eerste verbintenisperiode van het Kyotoproto-col, de juridische basis voor het CDM, loop af in 2012. Een vervolgakkoord laat voorlopig op zich wachten. Toch wil dit niet zeggen dat het CDM in 2012 ophoudt te bestaan. Onder juristen zijn de meningen verdeeld, maar volgens de website van de UNFCCC installeerde het Kyotoprotocol het CDM als een permanente structuur, waarvan de houdbaarheidsdatum niet is verbonden met de verbintenisperiode van het protocol.31 Dat de eigenlijke operationalisering van het CDM voor-namelijk gebeurde in de Marrakesh Akkoorden, sterkt de veronderstelling dat het CDM als struc-tuur kan blijven bestaan. Maar indien op interna-tionaal niveau geen nieuwe uitstootbeperkingen worden afgesproken, is de bestaansreden voor het kopen en verkopen van emissiekredieten ver te zoeken.

Klimaatonderhandelaars blijven onderhandelen over een nieuw klimaatakkoord. In beide onder-handelingssporen (enerzijds de onderhandelingen over een tweede verbintenisperiode van het Kyoto en anderzijds de onderhandelingen over een bij-komend akkoord met alle landen, ook de VS, over het klimaatbeleid op de lange termijn) staat de rol van marktmechanismen op de agenda. Dit biedt een ongelofelijke opportuniteit om de huidige te-kortkomingen van de marktmechanismen in het algemeen, en het CDM in het bijzonder, aan te pakken. Tegelijk lopen we ook het risico dat deze feilbare marktmechanismen een nog grotere rol krijgen toebedeeld in het toekomstige klimaatbe-leid.

29 Gronewold, N., Secretive U.N. board awards lucra-tive credits with few rules barring conflicts. In: New York Times, 7 april 2009; Flues, F., Michaelowa, A., Michaelowa, K., UN approval of greenhouse gas emission reduction projects in developing countries: The political economy of the CDM Executive Board. Center for Comparative and International Studies (CIS), ETH, Zurich, 2008.

30 CDM Watch, Recommendations for the efficiency in the operation of the CDM and opportunities for im-provement. 4 mei 2009, pp.1-5.

31 UNFCCC, FAQ Post 2012 Issues. Via http://cdm.unfccc.int/faq/index.html geraadpleegd op 15/01/2011.

De onderhandelingsteksten van beide onderhan-delingssporen bevatten opties die het aanzicht van het CDM drastisch kunnen veranderen, zowel in de positieve als de negatieve zin. Zo zouden nucleaire projecten in de toekomst wel in aanmer-king kunnen komen, er zouden garanties kunnen komen voor een betere geografische verdeling van de projecten, er zouden kortingsfactoren inge-voerd kunnen worden om bepaalde projecttypes te ontmoedigen, er zou een nieuw mechanisme opgericht kunnen worden, het gebruik van emis-siekredieten zou beperkt kunnen worden . Omwille van de sterke samenhang tussen de twee onderhandelingssporen en de verschillende themas, is het zeer moeilijk te voorspellen wan-neer deze knopen met betrekking tot de toekomst van het CDM doorgehakt zullen worden en welke opties het uiteindelijk zullen halen.

De klimaattop in Cancn eind 2010 toonde aan dat de druk om de rol van de markt in het mondiaal klimaatbeleid te behouden en uit te breiden groot is. Er gebeurden enkele toegevingen om de inte-griteit van het CDM te vergroten, maar algemeen gesteld was de focus op marktmechanismen (in tegenstelling tot niet-marktmechanismen) sterk uitgesproken. Logischerwijs zou men eerst ak-koord moeten zijn over de reductiedoelstellingen die de mondiale klimaatopwarming onder de 2C kunnen houden. Vervolgens kan men onderhan-delen over hoe men die doelstellingen zal reali-seren en in welke mate flexibele mechanismen daarbij een rol spelen. Maar de big business ach-ter de koolstofmarkt denkt daar anders over.32

32 CDM-Watch, Brief Summary of Cancn Outcomes on Flexibel Mechanisms. 11 januari 2011.

CDM in praktijk


Met een bespreking van de algemene the-orie en praktijk van het CDM achter de kie-zen, spitst dit hoofdstuk zich toe op de rol van het CDM in het Vlaamse en federale klimaatbeleid. Hoe geven onze overheden hun deelname in het CDM vorm en tot wel-ke investeringsportefeuille leidt dit?

1. Ieder zijn stukje KyotoVolgens het Kyotoprotocol en het Europese las-tenverdelingsakkoord is Belgi verplicht om tegen 2012 de uitstoot van broeikasgassen met 7,5% te verminderen (ten opzichte van 1990). Dit be-tekent dat Belgi niet meer dan gemiddeld 134,8 miljoen ton per jaar of 674 miljoen ton in totaal aan broeikasgassen mag uitstoten voor de periode 2008-2012, wil het aan de Koyotoverplichtingen voldoen.1

In Belgi behoort het klimaatdossier tot een ge-deeld takenpakket tussen de federale overheid en de drie gewesten.2 Het nationaal lastenverde-lingsakkoord van 8 maart 2004 verdeelt daarom de emissierechten tussen de gewesten en de fe-derale overheid (zie tabel 1). Het Vlaams Gewest engageerde zich om de uitstoot van broeikasgas-sen te verminderen met 5,2% (ten opzichte van 1990). Het Waals Gewest zal een vermindering van 7,5% op zich nemen. De uitstoot van het Brus-

1 Meer precies zijn de officile toegewezen hoeveel-heden voor Belgi 134.799.106 ton per jaar en 673.995.528 ton voor de volledige periode van 2008-2012. (Rekenhof, Federaal Klimaatbeleid. Uitvoering van het Kyotoprotocol. Brussel, juni 2009, p.11)

2 De federale overheid is bevoegd voor beleidsinstru-menten op het vlak van fiscaliteit, productbeleid en energie (nucleaire energie, infrastructuur en plan-ning van gas en elektriciteit, tarieven en belasting, het offshore windenergiebeleid). De gewesten zijn bevoegd voor het beleid rond rationeel energiege-bruik (REG), hernieuwbare energie, vervoer en lo-kale distributie van gas en elektriciteit, milieuwetge-ving en klimaataspecten in de domeinen mobiliteit, woonbeleid, industrie en landbouw (NKC, 2008:20).

sels Gewest mag stijgen met 3,5%. De som van de gewestelijke beloftes volstaat dus niet om de Kyo-todoelstelling te halen. De federale overheid past daarom het verschil bij: zij beloofde interne maatre-gelen goed voor een uitstootreductie van 24 miljoen ton en de aankoop van 12,3 miljoen ton emissie-rechten.3

De federale verplichtingen (zowel voor de uitstoot-vermindering als voor de aankoop van emissiekre-dieten) werden dus vastgelegd in absolute cijfers. De gewestelijke engagementen werden uitgedrukt in percentages. Bovendien krijgen de gewesten de autonomie om te bepalen in welke mate zij hun Kyotoverplichtingen nakomen door uitstootvermin-dering op eigen bodem of door het inschakelen van de flexibiliteitmechanismen. Meer dan de federale overheid, hebben de gewesten dus de mogelijkheid om hun doelstellingen aan te passen.4

Alle overheden besloten om gebruik te maken van de flexibiliteitmechanismen (CDM en JI) en zullen voor de Kyotoperiode 2008-2012 samen5 voor ge-middeld 4,4 Mton CO2-eq per jaar aan emissiekre-dieten kopen.6 De gemiddelde jaarlijkse uitstootbe-perking voor Belgi bedraagt 10,9 Mton CO2-eq

7, Dit betekent dat ruim 40% van de verplichte uit-stootbeperkingen voor Belgi gebeurt via de inzet van flexibele mechanismen (vooral het CDM).Het gebruik van de CDM door bedrijven is daar nog niet bijgerekend.

3 NKC, 2008:214 Jan Meuleman, FOD VVVL, 8 juni 2010.5 Volgens de informatie beschikbaar op 16/01/2011 en

bekomen uit verschillende beleidsdocumenten en per-soonlijke communicatie met betrokken overheden zijn de respectievelijke aankoopdoelstellingen: Federale Overheid 12,2 Mton, Vlaanderen 6,1 Mton en Wal-loni 0,5 Mton. De aankoopdoelstelling van Brussel was oorspronkelijk 0,9 Mton, maar werd ook drastisch naar beneden bijgesteld; het is onduidelijk hoeveel deze nu bedraagt.

6 Dat cijfer houdt rekening met onzekerheden in de prognoses en in de doeltreffende oplevering van aanbestede projecten. Nationale Klimaatcommissie (NKC), Vijfde Nationale Mededeling over Klimaatver-andering. Brussel, 2009, p.103.

7 Nationale Klimaatcommissie (NKC), Vijfde Nationale Me-dedeling over Klimaatverandering. Brussel, 2009, p.103.

Tabel 1: Verdeling emissierechten binnen Belgi (in ton CO2 -eq)

Bron: Rekenhof, 2009:11

CDM in Belgi

Hoofdstuk 3

CDM in Belgi


2. Gedeelde afspraken voor het CDM-beleidHoewel de federale en gewestelijke overheden in grote mate hun beleid met betrekking tot het CDM zelf bepalen, heeft het samenwerkingsakkoord van 19 februari 2007 enkele algemene bakens uitgezet.8

De Nationale Klimaatcommissie (NKC) werd de aangewezen nationale autoriteit (DNA) voor Bel-gi. Voor een deelname aan het CDM is het aan-stellen van een DNA, als controleorgaan en aan-spreekpunt voor de CDM-activiteiten9, een vereiste. Onze nationale aangewezen authotiteit (DNA) heeft echter een zeer beperkte rol. Het samen-werkingsakkoord legt de bevoegdheid voor het goedkeuren van projectactiviteiten vooral bij de federale en gewestelijke overheden. De gewesten zijn daarbij verantwoordelijk voor het goedkeuren van projecten waar zij emissiekredieten van kopen en voor het behandelen van goedkeuringsverzoe-ken van projecten waarvan de projectontwikkelaar een Belg of een Belgische entiteit is, gevestigd in Belgi. De federale overheid is alleen bevoegd voor het goedkeuren van de projecten waar zij emissiekredieten van afneemt. De rol van de NKC blijft beperkt tot het bekrachtigen van de goedkeu-ringsbeslissingen van de gewestelijke en federale overheden en het uitreiken van de goedkeurings-brieven. 10

8 Samenwerkingsakkoord tussen de Federale Over-heid, het Vlaams Gewest, het Waals Gewest en het Brussels Hoofdstedelijke Gewest inzake de uitvoe-ring van sommige bepalingen van het Protocol van Kyoto van 19 februari 2007.

9 De DNA dient als controleorgaan voor de participa-ties van haar burgers, bedrijven of publieke instel-lingen in het CDM en als nationaal aanspreekpunt voor de VN die de CDM-markt beheert (zie ook p.9).

10 De NKC is in theorie bevoegd voor het goedkeuren van de projecten die noch onder federale noch onder gewestelijke bevoegdheid vallen. Dit zijn projecten waarvan de projectontwikkelaar geen Belg of Bel-gische entiteit is maar die toch een goedkeuring in Belgi aanvragen en waarvan geen enkele overheid in Belgi emissiekredieten afneemt. Die situatie heeft zich nog nooit voorgedaan (Annemie Neyens, LNE, 5 augustus 2010).

In navolging van de internationale regels, engage-ren de overheden zich om geen gebruik te maken van emissiekredieten uit kerninstallaties en om slechts onder zeer strikte voorwaarden gebruik te maken van kredieten uit bosprojecten om aan hun Kyoto-verplichtingen te voldoen. Ze verbinden zich er ook toe bij te dragen aan capaciteitsopbouw in de gastlanden van de projecten en bijstand te ver-lenen bij het uitwerken van evaluatie- en goedkeu-ringsprocedures voor projecten.

De verdere invulling en implementatie van het CDM-beleid gebeurde op federaal en gewestelijk niveau. Hoewel ook het Waals en het Brussels Hoofdstedelijke Gewest een eigen beleid uitstip-pelden, spitst dit dossier zich verder toe op het Vlaams en federaal CDM-beleid.

3. Federaal aankoopbeleidDoelstellingVolgens het nationale lastenverdelingsakkoord van 2004 moet het federale beleid inzake de inzet van flexibiliteitmechanismen resulteren in de aan-koop van 12,3 miljoen emissiekredieten.11 Na de definitieve vastlegging van de emissies van Belgi in het basisjaar 1990, werd de federale aankoopin-spanning herberekend en definitief vastgelegd op 12,2 miljoen emissiekredieten. Dit komt overeen met 2,4 miljoen emissiekredieten op jaarbasis.12

BeleidskaderHet aankopen van deze kredieten valt onder de bevoegdheid van de dienst Klimaatverandering van de FOD Volksgezondheid, Veiligheid van de Voedselketen en Leefmilieu (FOD VVVL), die er een speciaal JI/CDM-Team voor opzette. Naast dit team werd ook een ad hoc Technisch Comit

11 Emissierechten en kredieten worden uitgedrukt in ton CO2-equivalenten. De federale overheid moet dus voor 12,2 miljoen ton CO2-equivalenten aanko-pen (Mton CO2-eq).

12 Meer precies gaat het over 12.207.799 emissiekre-dieten voor de ganse periode van 2008-2012 en 2.441.560 op jaarbasis (NKC, 2008:21).

CDM in Belgi

Grafiek 6: Gebruik van flexibiliteitsmechanismen in Belgi

10,9

4,4

0

2

4

6

8

10

12

Gemiddelde jaarlijkse aankoop vanemissiekredieten (Mton)

Gemiddelde jaarlijkse uitstootvermindering(Mton)

Mton CO-eq

Grafiek 6: Gebruik van flexibiliteitsmechanismen in Belgi

Bron: NKC, 2009:103


opgericht. Dit comit is samengesteld uit verte-genwoordigers van andere overheidsdiensten en de civiele maatschappij.13 Zij krijgen inzage in de aankoopplannen en kunnen hierover adviezen uit-brengen die het JI/CDM-Team en de ministerraad in overweging moeten nemen.

Bij de lancering van initiatieven voor de aankoop van emissiekredieten stelde de federale overheid drie criteria voorop: de duurzaamheid van het pro-ject, de prijs van de emissiekredieten en de zeker-heid van levering. Informatie over de prijs en de zekerheid van levering van de emissiekredieten maken standaard deel uit van het onderhandelen en het opstellen van een aankoopcontract. Het eva-lueren en garanderen van de duurzaamheid van de projecten die deze emissiekredieten genereren, is veel minder evident. De federale overheid tracht dit te doen door eerst en vooral bepaalde project-types a priori uit te sluiten. Dit geldt voor bospro-jecten (zie ook p. 35), grote waterkrachtprojecten (met een capaciteit van meer dan 20 megawatt), nucleaire projecten, HFC-projecten en N2O-projec-ten. Ten tweede geeft de federale overheid bij haar selectie de voorkeur aan projecten inzake energie-efficintie en hernieuwbare energie (inclusief duur-zame biomassa). De derde en meest opvallende beschermingsmaatregel is de introductie van een duurzaamheidsanalyse in het selectieproces (zie kader). Kandidaat-projecten worden uitgenodigd deze duurzaamheidsanalyse in te vullen. De fede-rale overheid gebruikt de bekomen informatie om de meest duurzame projecten te selecteren en, in-dien mogelijk, garanties voor blijvende duurzaam-heid in de aankoopcontracten op te nemen.14

Federale garanties voor duurzaamheid

In samenwerking met het Technisch Comit en voortbouwend op de criteria van bestaan-de kwaliteitslabels zoals de Gold Standard15, ontwikkelde de federale overheid een eigen duurzaamheidsanalyse. Deze kreeg de vorm van een vragenlijst die peilt naar de milieu-impact, de sociale duurzaamheid en de eco-nomische en technologische meerwaarde van het project. Wanneer de federale overheid emissiekredieten koopt op de primaire markt, moeten de kandidaat-verkopers deze analyse

13 Meer bepaald zetelen in dit comit vertegenwoor-digers van verschillende overheidsdiensten (DGOS, FOD Economie, FOD B&B), de vakbonden, de milieu- en ontwikkelingsorganisaties en de werkgeversorga-nisaties.

14 JI/CDM Team, Evaluatie van het federale aankoop-beleid van emissierechten. Nota aan de Minister-raad, Brussel, 30 november 2009, pp.1-3.

15 De Gold Standard is een onafhankelijk duurzaam-heidskeurmerk voor CO2-reductie projecten. Al-leen projecten die CO2-vermindering realiseren via hernieuwbare energie en energiebesparing komen in aanmerking (projecten voor bosaanplant vallen daarbuiten). Verder moet er bij Gold Standard pro-jecten ook daadwerkelijke sprake van additionele CO2-reductie, betrokkenheid van de lokale partijen en een ontegensprekelijke en transparante bijdrage aan duurzame ontwikkeling. Meer informatie op: http://www.cdmgoldstandard.org geraadpleegd op 21/01/2011.

invullen en mee laten valideren door de DOE (onafhankelijke expert). Op basis van de inge-vulde analyse wordt de duurzaamheidscore van het project bepaald. Een goede score le-vert een betere plaats in de rangorde van de kandiderende projecten op. In de contracten die rechtstreeks afgesloten worden met de projectontwikkelaars, laat het JI/CDM Team de duurzaamheidsindicatoren in het contract en indien mogelijk in het monitoringplan op-nemen. Bij elke (door de VN verplichte) pe-riodieke monitoring, moeten de projectont-wikkelaars een rapport hierover aan de DOE voorleggen ter evaluatie. Dit zorgt voor een blijvende controle van de duurzaamheid. Een slecht rapport op vlak van duurzaamheid kan dus genterpreteerd worden als contractbreuk.

Naast de duurzaamheidsanalyse, moeten kandidaat-verkopers zich engageren tot de naleving van de principes van sociale ver-antwoordelijkheid. Ze dienen zich akkoord te verklaren met verschillende conventies van de Organisatie voor Economische Samen-werking en Ontwikkeling (OESO), de Inter-nationale Arbeidsorganisatie (ILO) en de VN Mensenrechtencommissie.16

Met de combinatie van een zwarte lijst van verboden projecten, een duurzaamheidsana-lyse, de verklaring van sociale verantwoorde-lijkheid en de raadpleging van een Technisch Comit voert de federale overheid een veel-omvattende en transparante duurzaamheids-controle uit waarin de bijdrage van een project aan duurzame ontwikkeling werkelijk wordt gevaloriseerd. Onder meer de aandacht voor de drie pijlers van duurzame ontwikkeling (zie ook p.8) en de permanente opvolging van de duurzaamheid zijn sterke punten.

Het zwakke punt van deze formule is de af-hankelijkheid van de informatie verstrekt door de projectontwikkelaar zelf en bekrachtigd door de DOE. In theorie is deze laatste een onafhankelijke expert. In de praktijk wordt de rol van de DOEs geplaagd door belangenver-menging en is het vertrouwen in hun onafhan-kelijke expertise onverdiend (zie ook p.15). Een tweede kanttekening bij de federale duur-zaamheidscontrole is dat de mogelijkheid om de duurzaamheid permanent op te volgen, verschilt naargelang het ingezette wervings-kanaal: bij aankopen via een koolstoffonds of op de secundaire markt is dit veel moeilijker aangezien daar geen rechtstreeks contact mogelijk is met de projectontwikkelaar. En dat is net waar de markt naar evolueert. Tenslotte blijft het de vraag of de theoretische mogelijk-heid om een contract te verbreken omwille van een schending van de duurzaamheids-afspraken, ook effectief gebruikt zou worden.

16 Jan Meuleman, FOD VVVL, 8 juni 2010; Samuel Buys, FOD VVVL, 20 oktober 2010; Verschillende verslagen aan het Technisch Comit.

CDM in Belgi


Federale activiteiten op de koolstofmarktTenders op de primaire marktAanvankelijk kocht de federale overheid haar emissiekredieten rechtstreeks bij de projectont-wikkelaars (dus op de primaire markt). Via twee openbare aanbestedingsprocedures of tenders, opgestart in 2005 en 2007, selecteerde en con-tracteerde ze in totaal elf projecten. Het grote voordeel van dit kanaal, is dat de duurzaamheids-analyse als een verplichte stap in de selectiepro-cedure kan worden opgenomen en dat men de duurzaamheidsindicatoren in het contract en het monitoringplan kan verankeren. Maar slechts een beperkt aantal emissiekredieten kon volgens dit kanaal verzekerd worden: 675.000 of 5,5% van de aankoopdoelstelling. De budgetten voor de eerste en tweede tender bedroegen respectievelijk 13 miljoen en 22 miljoen euro.

Bilaterale samenwerking met KfWOmdat de aankoop op de primaire markt erg ar-beidsintensief is en relatief weinig emissiekredie-ten oplevert en om aan betere risicospreiding te doen, besloot de federale overheid ook andere ka-nalen in te schakelen. In 2008 sloot ze een over-eenkomst met de Duitse bank KfW Bankengruppe voor 25 miljoen euro. KfW zoekt daarbij projecten die aan de federale criteria voldoen en stelt deze voor aan de federale overheid. Projecten die de federale overheid weigert, worden doorverkocht aan andere genteresseerden. In totaal garan-deerde KfW de levering van 900.000 emissiekre-dieten.17 Voor projecten die via dit koolstoffonds worden gecontracteerd, is de duurzaamheids-analyse eveneens verplicht. Omdat er in dit geval geen rechtstreeks contact is met de projectontwik-kelaars zelf, moet de federale overheid in dit geval vertrouwen op de informatie die ontwikkelings-bank KfW verstrekt en eventuele eigen opzoekin-gen. Het is ook niet mogelijk om de duurzaamheid van het project en de opvolging ervan contractueel te garanderen.18

Tender op de secundaire marktInspelend op de veranderende koolstofmarkt be-sloot de federale overheid in 2009 tot een derde openbare aanbestedingsprocedure, ditmaal ge-richt op de secundaire markt van aggregators of verkopers van kant-en-klare projectportefeuilles. Omdat de oproep meer succes had dan verwacht, werd het oorspronkelijk budget verdubbeld tot 100 miljoen euro. De federale overheid verwacht via dit initiatief zon 7 miljoen emissiekredieten te krij-gen.19 Bij de selectie kregen kandidaat-verkopers die gebruik maakten van de optionele duurzaam-heidsanalyse een bonus. Meer dan verwacht maakten verschillende verkopers gebruik van deze mogelijkheid en scoorden ze goed tot zeer goed. De federale overheid drong er tijdens de

17 JI/CDM Team, 30 november 2009:4.18 Jan Meuleman, FOD VVVL, 8 juni 2010. 19 Aanvankelijk was een budget van 50 miljoen voor-

zien, maar toen bleek dat de offertes zeer goed scoorden op vlak van prijs, leveringszekerheid en duurzaamheid werd het budget verdubbeld. JI/CDM Team, 30 november 2009:5.

daaropvolgende onderhandelingen ook op aan dat de minder duurzame projecten in de portefeuil-les van de kandidaten werden vervangen. Verdere opvolging van de duurzaamheid van de projecten na het sluiten van de contracten, is echter ook voor de projecten uit de secundaire markt moei-lijker omdat er geen rechtstreeks contact met de projectontwikkelaars is.20

Partnerschap met ChinaDe federale overheid zal ook via een partnerschap met Chinese provincies emissiekredieten aanko-pen. Drie provincies, Jiangsu, Shanxi en Hunan toonden interesse en uiteindelijk werd met deze laatste een partnerschap afgesloten. Voor de aan-koop via dit kanaal is een budget van 10 miljoen beschikbaar. Het partnerschap werd intussen officieel bekrachtigd maar er werden nog geen projecten geselecteerd. Ook hier wordt de duur-zaamheidscontrole toegepast, met permanente opvolging van de duurzaamheidsafspraken.21

Green Investment Scheme in HongarijeHoewel geen onderdeel van het CDM, verdient nog n initiatief een (oneervolle) vermelding. In de zomer van 2008 sloot de overheid ook een overeenkomst met Hongarije, in het kader van het Green Investement Scheme (GIS)22. Hongarije verkocht daarbij 2 miljoen emissierechten (AAUs) aan de Belgische staat, met de verplichting om de opbrengsten van die verkoop te investeren in energie-efficintie en hernieuwbare energie. Een Belgisch-Hongaars comit (de Joint Board), met vertegenwoordigers van de administratie en van het Technisch Comit, volgt deze investeringen op. Er zijn echter sterke indicaties dat Hongarije de opbrengst gebruikte om haar begrotingstekort te overbruggen.23 De federale overheid heeft geen andere contracten meer gesloten voor de aan-koop van AAUs via een GIS.24

20 JI/CDM Team, Verdere uitwerking van federale aan-koopstrategie. Nota aan het Technisch Comit, 27 mei 2009, pp.1-2.

21 Samuel Buys, FOD VVVL, 20 oktober 2010.22 Doordat de voormalige Oostbloklanden emissierech-

ten kregen toegewezen op basis van hun uitstoot net voor de val van de Sovjet-Unie en de daarmee gepaard gaande economische instorting, kregen ze veel te veel uitstootrechten. De overschotten kun-nen ze nu verkopen op de koolstofmarkt. Om aan die miljoenendeal toch een groen kleurtje te geven, werd het Green Investment Scheme (GIS) bedacht: landen die de uitstootrechten opkopen, eisen dan van de voormalige Oostbloklanden dat ze de op-brengsten investeringen in duurzame projecten. Het GIS valt echter niet onder het Kyotoprotocol en er is dan ook heel weinig duidelijkheid over en controle op de werking ervan.

23 De Cort, G., Ortegat-Traen, T., Van Bael, B., Belgi speelt met gebakken lucht uit Hongarije. In: Mo*, 26 augustus 2009. Via www.mo.be geraadpleegd op 9/10/2010.

24 JI/CDM Team, 30 november 2009:5.

CDM in Belgi


Stand van zakenMet de emissiekredieten bekomen uit het GIS met Hongarije meegeteld, heeft de federale overheid ongeveer 10,5 Mton CO2-eq of 86,7% van haar aankoopdoelstelling al gecontracteerd. Specifiek voor het CDM voorzag de federale overheid een budget van zon 170 miljoen euro.26 Voor dat geld kreeg ze ongeveer voor 8,57 Mton CO2-eq aan emissiekredieten en realiseerde ze meer dan 70% van haar aankoopdoelstelling via het CDM.

Inhoud van de federale portefeuilleIn welke investeringskeuzes heeft de federale aanpak, met haar duurzaamheidscontrole en de inzet van verschillende wervingskanalen, zich (be-gin november 2010) vertaald? De federale inves-teringsportefeuille verraadt duidelijke zwaartepun-ten qua type, gastland en schaal van de projecten. In het volgende hoofdstuk (zie p.27) zullen we de

25 Deze tabel werd opgesteld op basis van verschillen-de bronnen. De exacte cijfers (hoeveel CERs tegen welke kostprijs) konden wegens vertrouwelijk niet worden vrijgegeven. We gebruiken daarom deze richtcijfers die een zeer goede indicatie geven (JI/CDM Team, 30 november 2009:4).

26 De effectief genvesteerde budgetten liggen lager: niet alle voorziene budget werd gebruikt bij het con-tracteren van de respectievelijke volumes CERs in het kader van de twee eerste tenders en de KfW overeenkomst.

merites van de verschillende types investeringen nader evalueren.

Welk type projecten is favoriet?Het aantal gecontracteerde projecten per type (zie ook grafiek 7) brengt een aantal duidelijke voor-keuren naar voor. Het voorkeursbeleid voor projec-ten inzake hernieuwbare energie (HE) en energie-efficintie (EE) vertaalt zich ook in investeringen: 61% zijn projecten inzake hernieuwbare energie (op basis van windkracht, waterkracht, biomassa, biogas en geothermiek) en nog eens 13% van de projecten richten zich op energie-efficintie. Daar-naast zijn ook projecten voor de opvang en vernie-tiging van afvalgassen in de veeteelt (AV) en op stortplaatsen (Stortgas) populair. Respectievelijk 10% en 8% van de gecontracteerde projecten be-horen tot deze types. In 7% van de gevallen koopt de overheid emissiekredieten uit projecten die de stap zetten naar een minder vervuilende brandstof dan steenkool (bijvoorbeeld aardgas).27

Het aantal projecten per type is slechts een deel van het verhaal. Minstens even belangrijk is het aantal gecontracteerde emissiekredieten per type (zie grafiek 8). Hernieuwbare energie (HE) levert

27 Deze grafiek werd opgesteld op basis van de meest recente vrijgegeven lijst van gecontracteerde pro-jecten, laatst bijgewerkt op 20 oktober 2010

Wervingskanaal Tender 1 Tender 2 KfW China Tender 3 Totaal

Startjaar 2005 2007 2008 2009 2009 2010

Gegarandeerde CERs (% van aankoopdoelstelling)

3,4% 2,1% 7,4% - 57% 70,3% = 8.570.000

Oorspronkelijk budget (miljoen )

13 22 25 10 100 170

Tabel 2: Overzicht van Federale CDM-investeringen25

CDM in Belgi

Grafiek 7: Projecten (CDM) in de federale portefeuille

RE wind

RE water29%

RE biogas 1%

RE geo 1% andere 1%

brandstof switch 7%

stortgas 8%

AV10%

EE13%

RE biomassa

brandstof switch

stortgas

AV

EE

RE biomassa

RE wind

RE water

RE biogas

RE geo

andere

Grafiek 7: Projecten (CDM) in de federale portefeuille

RE wind16%

RE biomassa14%


44% van haar emissiekredieten en energie-effici-ntie (EE) zorgt voor 32%. Het aandeel van pro-jecten voor de opvang en vernietiging van afval-gassen in de veeteelt (AV) en van projecten voor de overstap naar een andere brandstof, blijven met 8% en 12% ongeveer hetzelfde. Projecten voor de vernietiging van stortgassen zijn blijkbaar erg klein, want ze leveren maar 3% van de kredie-ten.28 Zeker in vergelijking met de herkomst van

28 Op basis van gegevens ter beschikking gesteld door Jan Meuleman, FOD VVVL, 25 oktober 2010. Meerdere vereenvoudigingen moesten doorgevoerd worden om deze cijfers te bekomen.

Documents

11Dossier:CDM Schoon genoeg? Vlaams en federaal CDM-beleid onder de loep