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Instituto de Defensa Legal

Pontificia Universidad Católica del PerúFacultad y Departamento Académico de Derecho

Anotaciones y datos para la política judicial

pendiente en la materia

13 MITOSSOBRE LA CARGA PROCESAL

Setiembre del 2007

Wilson Hernández Breña

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Justicia Viva es el proyecto que viene ejecutando el consorcio integradopor el Instituto de Defensa Legal y la Facultad y Departamento Académicode Derecho de la Pontifica Universidad Católica del Perú.

Manuel Villavicencio 1191, LinceTeléfono: 6175700, anexo 233Correo electrónico: justiciaviva@idl.org.peWeb: www.justiciaviva.org.pe

Lima, octubre del 2007.

ISBNHecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú Nº 2007-10199

Diagramación e impresión: Roble Rojo Grupo de Negocios S.A.C.Américo Vespucio 110 COVIMA, La MolinaImpresión: 1000 ejemplares.

Las opiniones expresadas en esta publicación pertenecen a sus autores yno necesariamente reflejan los puntos de vista de las instituciones queintegran el Consorcio Justicia Viva.

Instituto de Defensa Legal©

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ADVERTENCIA

El Consorcio Justicia Viva es una institución que se preocupa por el uso deun lenguaje de género, que no discrimine o marque diferencias entrehombres y mujeres. No obstante, al ser que no hay acuerdo entre loslingüistas sobre la forma de hacerlo en nuestro idioma, y con la finalidadde no ocasionar a veces la sobrecarga gráfica que supondría utilizar enespañol o/a; el Consorcio ha optado por emplear en ocasiones el masculinogenérico clásico, entendiendo que dicho término representa siempre ahombres y mujeres.

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Índice

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11

25

29

31

37

41

45

Introducción

Mito 1: Cada año ingresan muchos más casos al Poder Judicial

Mito 2: El Distrito Judicial de Lima concentra la gran mayoría de la carga procesal

Mito 3: Los juzgados de paz letrados son los órganos jurisdiccionales más saturados de trabajo

Mito 4: Un juez debe resolver mil casos por año

Mito 5: Existe una generalizada sobrecarga procesal

Mito 6: Todos los expedientes ingresados equivalen a nuevas demandas

Mito 7: Todos los expedientes resueltos equivalen a sentencias

Mito 8: El único trabajo del juez es emitir sentencias

Mito 9: Basta con la sentencia del juez para que su decisión se cumpla

Mito 10: La falta de recursos causa la sobrecarga procesal

Mito 11: La carga crece porque la productividad del juez no puede aumentar más

Mito 12: El único culpable del incremento de la carga procesal es el juez

Mito 13: La mejor solución para reducir la carga procesal es crear más juzgados

Reflexiones finales

Bibliografía

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35

49

51

57

61

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Introducción

No es ya novedad alguna escuchar alPresidente de la Corte Suprema, aabogados o a cualquier ciudadanonombrar y quejarse de la generalizadasobrecarga procesal existente en nuestroPoder Judicial. Y es que la mayor partede ella se concentra en el Distrito Judicialde Lima. Una buena proporción de lasobrecarga procesal se explica por la faltade presupuesto y porque cada añoaumenta progresivamente la cantidad deexpedientes que ingresan en el PoderJudicial. Después de todo, la poblacióncrece tanto como los conflictos, latipificación de delitos y otros factores quepresionan el aumento de esta variable.

Si comparamos la referencia estándar demil casos que cada juez debe resolver alaño con lo que hoy en efecto resuelve,concluiremos rápidamente que laproductividad del magistrado ya llegó asu tope. Por ello mismo, cuando los casosdemoran en resolverse, la responsa-bilidad es del juez. Ergo, la mejor soluciónes nombrar más jueces y crear más

juzgados. Por lo menos queda lasatisfacción de que, debido a que eltrabajo del juez consiste en dictarsentencias, cada expediente resuelto,contabilizado así en las estadísticasjudiciales, es sinónimo de que se ha hechojusticia. La ejecución de lo que dicte eljuez está asegurada.

Una frase anónima nos enseña que lagran dificultad para avanzar en elconocimiento no está en lo que nosabemos, sino en lo que sabemos mal.¿Qué pasaría si le contamos, estimadolector, que lo que acaba de leer en los dospárrafos anteriores está lleno deenunciados falsos y que, pese a ser desentido común, tiene escasa o nula baseen lo que sucede en la realidad? ¿Quépasa si recordamos que esos párrafosforman buena parte de nuestra opinión«informada» sobre cómo funciona elPoder Judicial, sus problemas, lasresponsabilidades y las soluciones? ¿Quépasa si recordamos que premisas comolas contenidas en esos párrafos son

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presentadas en discursos, artículos, librosy hasta políticas judiciales?

Construimos verdades que con granligereza asumimos como ciertas y que,peor aun, nunca ponemos a prueba. Esaconducta es privilegiada por el ambientede la administración de justicia peruana,en la que, pese al potencial deinformación que se puede recopilar,sistematizar y analizar, el juicio de losexpertos se cree suficiente y la gestión delas estadísticas para la toma de decisionesno forma parte de los instrumentos de lagestión ni de la política judicial. Lasorganizaciones de la sociedad civil, porsu parte, tampoco escapan de talresponsabilidad. Son contadas las queinvestigan, concluyen y recomiendansobre la base de parámetros objetivos,cuantitativos, medibles, verificables yconfiables. Si existe suspicacia sobre lanecesidad de este enfoque en unainstitución como el Poder Judicial, bastacon navegar por la Internet y observar lacantidad de estudios cuantitativos sobrela justicia que se producen en paísesdesarrollados: nos hallamos endesventaja.

Nuestro conocimiento sobre cómofunciona la justicia está rodeado de mitosque suenan bonito y hasta nos puedenhacer quedar bien. Sin embargo,insidiosamente empañan los caminos desoluciones efectivas.

Porque hemos sido muchas vecesvíctimas de los mitos mencionados alinicio y seguramente de otros más,advertimos la necesidad de estudiarloscon serenidad y seriedad y brindar, sinapasionamientos, una opinión informaday objetiva sobre la realidad de la cargaprocesal. El objetivo no es criticar elpensamiento de uno u otro sector; todolo contrario: el objetivo es contribuir coninformación para conocer mejor lo que yaconocemos y criticamos, ampliar elcampo de diagnóstico, dejar deresponsabilizar siempre al juez,promover consensos en torno de temascotidianos, generar información útil parala toma de decisiones y plantear mejorlas soluciones.

Este documento consta de 13 apartados,cada uno elaborado alrededor de un mitosobre la carga procesal, la mayoría de loscuales ha sido presentado en los dosprimeros párrafos de esta introducción.Cada apartado incluye argumentoscuantitativos y cualitativos que llevan lasconclusiones hacia su desmitificacióncomo verdades sagradas. Por último, eldocumento cierra con un conjunto dereflexiones finales.

El trabajo que presentamos no hubierasido posible sin las conversaciones conalgunos abogados que aportaron críticasal borrador inicial de la investigación(aunque también ayudaron a crear más

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mitos). Esperamos que el lector encuentreútiles estas páginas no solo comoinformación general sino también comofuente de opinión, discusión y decisión.

Finalmente, a eso apunta. A crearreferencias —esperemos, sólidas— paramejorar lo que sabemos y pensamos denuestro sistema de justicia.

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Una de las respuestas o nocionescomunes entre magistrados, abogados,políticos, periodistas y ciudadanos engeneral acerca de por qué el PoderJudicial tiene una elevada carga procesalsuele recaer en el continuo aumento delos expedientes ingresados o nuevos.Cada año, más gente interpondría más ymás demandas, lo que, a su vez,contribuiría al largo tiempo que un casopromedio demora en resolverse. Estaconcepción suele incluso ser tomadacomo parte de la justificación cuando setrata de sustentar la necesidad de contarcon más juzgados, nombrar más jueces osolicitar mayores asignacioneseconómicas al presupuesto del PoderJudicial.

Los datos, sin embargo, muestran unarealidad muy distinta sobre cómo havariado esa nueva demanda. El últimodato disponible acerca de lo que en lasestadísticas judiciales se denominaexpedientes ingresados registra 1 millón83 mil expedientes en el 2006, y unpromedio de 1 millón 65 mil expedientes

entre los años 1999 y 2006. Estamos anteuna variable con una volatilidad muybaja desde el punto de vista estadístico:desde hace ocho años muestra unaconducta estable (véase el gráfico 1).

¿Cuál es entonces la razón de ladenominada sobrecarga procesal? Hacefalta mirar la segunda variable que lacompone, es decir, los expedientes porresolverse. A diferencia de los ingresos,la acumulación de casos no resueltosregistra un crecimiento muypreocupante. Para el 2005 llegó a 1 millón146 mil expedientes, cifra que duplica lade hace cinco años (2001: 533 mil), aunqueun año más tarde rompió con la históricatendencia al alza, ya que se redujo a 1millón 102 mil expedientes.

Hay un reconocimiento más o menosconsensuado acerca de las razones por lascuales un Poder Judicial afronta unamayor demanda por justicia. Según lateoría, factores por considerar son elincremento de la población, el aumentode la población adulta, el mayor flujo de

MITO 1:Cada año ingresan muchos más casos

en el Poder Judicial

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transacciones comerciales, mayoresrelaciones interpersonales, mayortipificación de delitos, conflictividad,mejora de la confianza en instituciones,reformas en marcha y con resultados(eficacia de instituciones), u otros. Actuarpositivamente sobre ellos mejora lascondiciones y genera las oportunidadespara demandar el servicio de justicia yactivar los mecanismos legales paraacceder a ella.

En mayor o menor grado, estos factoreshan formado parte de los eventos ocambios ocurridos en los últimos años —a excepción de la alta confianza en elPoder Judicial y de su efectiva reforma—; tanto es así, que son parte de lajustificación oficial para políticas como lacreación de más órganos jurisdiccionales.Así lo expresó, en el 2003, el entoncespresidente del Poder Judicial, HugoSivina, cuando argumentó que la

variación en el número de juzgados «[…]es consecuencia directa de lasnecesidades reales de administración dejusticia, derivada del crecimientopoblacional, incremento de ladelincuencia, formación de nuevasmodalidades delictivas y, a no dudarlo,del tratamiento necesario en los procesosanticorrupción y contra terrorismo»(Sivina 2003).

No hay duda de la autenticidad delimpacto de esos factores en la demandapor justicia. Sin embargo, en el nivelnacional esa nueva demanda ha sidoestadísticamente estable. Y lo ha sido apesar de que para el primer trimestre del2007 se contabilizan cerca de 500 órganosjurisdiccionales más que en 1999 (1.601 y1.174 respectivamente).

Así como la demanda condiciona elincremento de la oferta, la relación

1,200,000

1,100,000

800,000

600,000

400,000

200,000

Gráfico 1Expedientes ingresados a nivel nacional, 1999 - 2006

1,038,396 1,082,405 1,076,358 1,082,323 1,102,3351,028,784 1,021,964

1,083,440

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Fuente: Página web del Poder Judicial; Información proporcionada por el Poder JudicialColaboración: Consorcio Justicia Viva

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también funciona en el sentido contrario.Más dependencias judiciales incentivanque la gente acuda a las cortes, pues elcosto de litigar se abarata (Vargas 2004:464). Sin embargo, las estadísticasnacionales no lo reflejan. Al parecer, elhecho de que el Poder Judicial aúnmantenga niveles bajos de confianza(18% según la última encuesta de Apoyo)1

y de que esté todavía pendiente sureforma son aspectos que podríanexplicar que, pese a un aumento en laoferta, la demanda se haya mantenidoestable.

Por ello, aun cuando se han generadomayores oportunidades de acceder a lajusticia (los juzgados se han acercadofísicamente a los ciudadanos), el efectoneto de cuánto han crecido losexpedientes ingresados al Poder Judiciales prácticamente nulo. Es quizá ese efectoneto lo que no se esté percibiendo deltodo, como para considerarerróneamente que, como el mito apunta,cada año ingresan muchos más casos enel Poder Judicial.

1 El Comercio,16 de setiembre del2007, p. A-8.

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Hace solo un par de años, un entonces expresidente del Poder Judicial fueentrevistado para una investigación quedio cuenta de un dato particular alparecer fundado más en una percepciónque en una realidad. Luego de referirse ala creación de los juzgados corporativoscon el fin de reducir y estandarizar lacarga procesal, resaltó la importancia deesta medida «[…] sobre todo en Lima,donde se concentra el 75% de la cargaprocesal a nivel nacional» (Simone 2005).La población de la Región Lima asciende,según el último censo poblacional del2005, a 7,6 millones de habitantes. Noobstante, la región tiene una mayorcobertura que el Distrito Judicial de Lima,que cuenta con 5,3 millones de habitantes(<www.pj.gob.pe>). La diferencia se debea la población de otros tres distritosjudiciales en la misma región: LimaNorte, Cañete y Huaura. Eso hace que elDistrito Judicial de Lima cuente casi conun cuarto de la población nacional (19%).Para terminar de armar el argumentocontra el mito hace falta mencionar queesa jurisdicción cuenta con una propor-

MITO 2:El Distrito Judicial de Lima concentra la gran

mayoría de la carga procesal

ción ligeramente mayor de jueces (26%)y de órganos jurisdiccionales (23%) sobreel total nacional (<www.pj.gob.pe>).

Hay, entonces, razones para sospecharque el Distrito Judicial de Lima concentramenos de ese 75% de la carga procesalnacional. En rigor, las cifras nos revelanque llega a una cifra mucho menor: 28%(30% en los ingresos y 27% en lospendientes).

No cabe duda de que la declaracióncitada buscó darle cierta magnitud a larelevancia de la implementación de losjuzgados corporativos. Y aunque losnúmeros son una estrategia útil y válidapara presentar diagnósticos y justificarpropuestas, su manejo debe sercuidadoso y propender a la exactitud. Porlo mismo, llama la atención la importantedivergencia entre la cifra citada en laentrevista y aquella que corresponde a larealidad. Sorprende sobre todo el que lahaya hecho un ex Presidente del PoderJudicial, pues debe entenderse que tomósobre la base de ese tipo de información

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decisiones de política judicial queimpactaron no solo en los 5,3 millones deciudadanos del Distrito Judicial de Lima,sino en todo el Perú.

Para otorgarle el beneficio de la duda,quizá podamos suponer que estefuncionario no tuvo los datos a la manoo los recordó mal, lo que en realidad nolo excusa, pues de todas formas es unhecho criticable por su calidad demáximo tomador de decisiones en lajudicatura.

Esta divergencia en el manejo deestadísticas permite concatenar la ideacon un tema de fondo: el uso deinformación cuantitativa para la toma dedecisiones y para la reforma judicial.

En el caso peruano parece claro que, engeneral, no existe una gestión de altonivel de la carga procesal y tampoco delas estadísticas. Prueba de ello es que lasmedidas propuestas no han funcionadoaún y que los indicadores de su evoluciónsiguen en estado crítico. Esa gestiónimplica también a las estadísticas sobrela materia. Hasta donde se conoce, sonpocas las decisiones de política judicialque se toman en apoyo de una baseestadística seria. Uno de esos casos seaprecia en las resoluciones del Consejo

Ejecutivo para crear más dependencias,en las que no se menciona informaciónalguna que refleje la necesidad de lamedida en términos de demandainsatisfecha, productividad, capacidad deatención de casos, crecimiento deconflictividad, etcétera. Por lo menos,esta información nunca se ha hechopública.

Hammergren, experta del Banco Mundialen temas de reforma judicial en AméricaLatina, apunta que el trabajo de fondoque requerían las reformas judiciales enAmérica Latina (incluido el Perú) ha sidoapañado por la enorme facilidad con laque pueden tomarse decisiones sobre labase del conocimiento convencional delas fallas de los sistemas de justicia(Hammergren s/f: 6). Se cree mucho enel juicio de los expertos, sin tomar encuenta que a veces ellos también seequivocan. Ese conocimientoconvencional ganó espacio y batallasfrente a la razón de las estadísticas comobase para el diagnóstico de los problemasy para la planificación de reformasjudiciales. Es precisamente eso lo que seaprecia al asumir que, como se señala enel mito, Lima, la capital del país, cargacon una elevadísima parte de los juiciosen el Poder Judicial.

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Hay cierta tendencia a considerar que losjuzgados de paz letrados llevan la peorparte en materia de acumulación deexpedientes. Son, pues, la primera puertade entrada al Poder Judicial. Valga alrespecto una aclaración inicial: el mito nodice que los otros niveles jurisdiccionales(salas y juzgados especializados) nomuestren una importante cargaacumulada de casos; solo afirma que lamayor parte de esta carga recae en losjuzgados de paz letrados.

Si tomáramos en cuenta simplemente lacantidad de expedientes ingresados ypendientes en cada uno de los nivelesjurisdiccionales (sin contar a la CorteSuprema), la posibilidad de caer en errorsería alta. Con respecto a los ingresos, sonlos juzgados especializados los quereciben la mayor cantidad. En este mismonivel, ahora con mayor claridad, sontambién los jugados especializados losque anotan la mayor cantidad deexpedientes por resolver (véase el cuadro1).

Cuadro 1Carga procesal en cada nivel jurisdiccional, 2005

MITO 3:Los juzgados de paz letrados son los órganos

jurisdiccionales más saturados de trabajo

Expedientes ingresadosExpedientes pendientes

Salas superiores 180.045

Juzgados especializados 501.794 751.054Juzgados de paz letrados 340.485 305.834

Total 1’022.324

89.392

1’146.280

Fuente: Página web del Poder Judicial.Elaboración: Consorcio Justicia Viva.

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Esa primera lectura no es ni debe serconcluyente, pues no se ha tenido encuenta la carga de trabajo individual decada «unidad de justicia», es decir, decada órgano jurisdiccional. Indicadoresde expedientes en órgano jurisdiccionalpromedio ofrecen un mejor acercamientoal tema, tal como se recoge en el gráfico2; y de ahí se pueden extraer variasconclusiones:

1. En cuanto a expedientes ingresadospor órgano jurisdiccional: Resultanotorio que son las salas superioreslas que han recibido más casos.

2. En cuanto a expedientes pendientespor órgano jurisdiccional: Con unadiferencia corta, son los juzgadosespecializados los que muestranmayor acumulación de casos porórgano jurisdiccional.

3. En cuanto a la carga procesal porórgano jurisdiccional: Aunque los tresniveles son preocupantes, son lassalas superiores las que, en promedio,dan cuenta de la mayor cantidad decarga procesal por órganojurisdiccional.

Gráfico 2Carga procesal por órgano jurisdiccional 2005

1334

582813 662

871730

1996

1453 1543

Ingresados por órgano jurisdiccional

Pendientes por órganos jurisdiccionales Carga procesal por órganojurisdiccional

Fuente: Página web del Poder JudicialColaboración: Consorcio Justicia Viva

Sala SalaJuzgado Especializado

JPL JPL JPLSala Juzgado Especializado

Juzgado Especializado

Aun cuando las cifras mostradasdiagnostican la situación de la carga detrabajo, dicen poco de la capacidad derespuesta promedio en cada nivel. Conel ánimo de brindar un análisis más

detenido y útil, vale la pena destacarcuánta de esa carga procesal está siendoresuelta, en promedio, por cadadependencia (véase el cuadro 2).

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De acuerdo con este panorama, lacapacidad de los juzgados especializadosde resolver su carga procesal está muypor debajo de aquélla de las salassuperiores, lo que contribuye a propiciarun mayor ritmo de acumulación de casospendientes. Uno de los factores quizas seaque son los órganos con menor cantidadde personal de apoyo

Si se hace una lectura de los datosrecopilados, se puede colegir que lasituación general de los juzgados de pazletrados no es como la del mito, es decir,no se presenta como la más grave cuandose toman en cuenta todos los nivelesjurisdiccionales. Sin embargo, ello debe

Cuadro 2Porcentaje de resolución de la carga procesal por órgano jurisdiccional, 2005

interpretarse de la manera correcta. Laconclusión no va en el sentido de señalarque los juzgados poseen una situacióncómoda frente a la carga procesal; seafirma, más bien, que la realidad de lacarga procesal los incluye en su agudaproblemática y en sus potencialesconsecuencias: demora en la solución delos casos, insuficiente atención del juez acada caso, resoluciones judiciales sin lacalidad debida, así como tambiénmayores oportunidades para el manejodiscrecional de los expedientes,continuidad en la vulneración de losderechos afectados de las partes, entreotros factores.

Nivel jurisdiccional ¿Cuánto de la carga procesal se resuelve?

Fuente: Página web del Poder Judicial.

Elaboración: Consorcio Justicia Viva.

Salas superiores 69Juzgados especializados 34Juzgados de paz letrados 56Nacional 55

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Una práctica con cierto arraigo en lospoderes judiciales de todo el mundo esla de establecer estándares máximos oracionales de carga procesal. En nuestropaís, la resolución administrativa 108-CME-PJ de la Comisión Ejecutiva delPoder Judicial, dictada el 29 de mayo de1996, estableció estándares de cargaprocesal máxima razonable: 450expedientes para juzgados penales, 880en civiles, 600 laborales y 1.000expedientes para juzgados de familia,mixtos y juzgados de paz letrados.

En el marco de una política integral deevaluación del desempeño, la mediciónde la carga estándar, máxima o racionalde la carga procesal es una herramientaútil no solo para la evaluación del trabajodel juez sino también para brindarinformación indispensable que permitadeterminar cuellos de botella (nuevos oantiguos) e incluso, conjugada con másinformación, para tomar decisiones comocrear más órganos jurisdiccionales allídonde se los necesite.

En primer lugar, sea cual fuere el estándarimpuesto, el requisito es que estéelaborado y fundamentado sobre basessólidas. En el caso peruano, tal comoseñala el Informe del Grupo de Trabajo sobreModernización del Despacho Judicialelaborado por la Comisión deMagistrados para la Reforma del PoderJudicial, se plantearon indicadores decarga procesal máxima anual durante lareforma judicial de Fujimori a partir deun estudio de la Pontificia UniversidadCatólica del Perú con la informaciónestadística procesada por Apoyo y el INEI(CMRPJ 2003: 14). Por alguna razón, loscriterios determinados no fuerontomados en cuenta por la resoluciónadministrativa que posteriormenteversara sobre la materia (108-CME-PJ),pues al final se optó por estándares queen casi todos los casos duplicaron losoriginalmente propuestos.2 El estudiosugirió estándares de 300 expedientes enjuzgados penales, 440 civiles, de familiay de paz letrados, y 660 en laborales.

MITO 4:Un juez debe resolver mil casos por año

2 En opinión de un ex vocal supremo, la fijación de los nuevos estándares no tomó en cuenta ningún factor técnico.

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Como punto de referencia, un sistemadistinto como el alemán cuenta conestándares de 570 casos por año para lascortes distritrales y 140 para las corteslocales, aunque se reconoce la pocasolidez de los datos (Hess 2005: 22, 28).Su caso es además especial, dado queaplica un sistema de medición deexpedientes según su complejidad.

El umbral impuesto por el estudio técnicocitado estableció una valla, al parecermuy baja, que se hubiera convertidorápidamente en irreal y problemática enla realidad peruana, pues no reflejaba lacapacidad del juez y hubiera podidodistorsionar posteriores decisiones en elámbito de la política judicial (porejemplo, nombrar más jueces para, segúnesos parámetros muy bajos, hacer frentea una carga procesal muy elevada osancionar a todo juez que exceda eselímite).

Los datos disponibles más antiguos decarga procesal datan de 1997 y conciernensolo al total nacional. Para entonces, yaunque no se cuenta con información porespecialidad, la carga por juez llegó a 686expedientes, lo que quiere decir quesuperaba todos los estándares en el nivelde juzgados propuestos por el estudiotécnico. Hoy en día, ese promedio enjuzgados supera los 1.400 expedientespor año. Y esa cifra incluye especialidades

en estado aun más crítico, como losjuzgados contencioso-administrativos,con un promedio de carga por juzgadoque supera los 8 mil expedientes.3

Por ahora, los estándares de cargaprocesal sirven solo para serincumplidos. No recogen la realidadestructural del funcionamiento de losdespachos judiciales, ni tampoco sucapacidad operativa ni la del personalque trabaja en ellos.

En segundo lugar, más allá de ladiscusión de si mil expedientes es la cargaóptima, resulta vital rescatar un tema queya es práctica en algunos países. Lamanera tradicional de medir la cargaprocesal conduce al supuesto de quecualquier expediente es tan complejocomo cualquier otro (podríamosdenominarlo un sistema «1 más 1»). Unproceso tramitado por la vía sumaria serácontado por la estadística como el que vapor vía de conocimiento, pese a que elsegundo debe pasar por una mayorcantidad de etapas hasta la sentencia. Lomismo sucede incluso entre especia-lidades (a los procesos penales se les sueleatribuir una mayor duración). Enconcreto, un proceso penal abierto a unabanda de asaltantes con treinta acusadosde por medio y otros tantos testigos secontabiliza como un expediente, lomismo que, por ejemplo, un proceso por

3 Resolución administrativa 148-2007-CEPJ del Consejo Ejecutivo del Poder Judicial (15 de agosto del 2007), queordena la reconversión de juzgados civiles en contencioso-administrativos.

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el incumplimiento de pago del alquilerde un departamento o un proceso judicialabierto para obtener el divorcio.

Países como Holanda o Alemania hanabandonado esa visión tradicional;conforme a criterios técnicos, allá sepondera ahora la carga procesal según sucomplejidad. Por esa vía las estadísticastoman mucha mayor racionalidad no solopara la fijación del nivel máximo deexpedientes que cada juzgado puederacionalmente tolerar, sino tambiénporque ella transparenta y vuelve máslógica la medición del trabajo del juez, demodo que se convierte en una poderosaherramienta de decisión. No es así comofunciona hoy el Poder Judicial en nuestropaís; pero debería. Un primer paso ya estádado, pues existe una interesantepropuesta elaborada por un magistradopara hacerla viable (Salas 2003).

En tercer lugar, incluso en el escenario enel que los topes a la carga por año se basenen rigurosos criterios técnicos, los límites

son solo un instrumento y no un fin en símismo. Más importante aun esemplearlos como una herramienta paramedir el desempeño del juez, determinarla necesidad de personal adicional en eljuzgado, detectar dilaciones a tiempo,percibir la necesidad de crear másdependencias judiciales, impulsarestudios en los que la carga empiece aincrementarse sostenidamente u otros.

Sin ese conjunto de criterios comoparadero final en la determinación ymedición de indicadores de desempeño,se puede caer, como en el mito, en laobtención de un estándar de cargaprocesal frío y rígido, incapaz de reflejarla complejidad del aparato judicial; peoraun: luego ese mismo estándar puede sertomado como referencia para aplicarsanciones al juez cuando lo exceda, y asíse vería conminado a resolver más rápidopara evitar que se le llame la atención, loque, a su vez, afectaría la calidad de sutrabajo.

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MITO 5Existe una generalizada sobrecarga procesal

Como resultado del trabajo de un grupode magistrados que integraron laComisión de Reestructuración del PoderJudicial, su informe dejó sentado que: «Enlas visitas realizadas [a juzgados einstalaciones de las cortes de Lima,Callao, Lima Norte y Huaura] y en losinformes de las Cortes Superiores deJusticia se ha podido constatar unapercepción generalizada respecto a unasobrecarga procesal» (CMRPJ 2005: 8, 14)(cursiva propia).

Donde quiera que se lean o escuchenreferencias a la carga procesal, se aludesiempre a su gran magnitud. Palabrascomo exceso, congestión, saturación uotras son utilizadas con frecuencia ytomadas con «naturalidad». Enocasiones, cifras casi siempre muygenerales sirven de acompañamientocuantitativo. Y con toda razón: sostenerque más de un millón de expedientestiene el estado de pendientes suena, y enefecto es, muy grave.

Hammergren sostiene que los juecesalrededor del mundo creen estar siempresaturados de expedientes y que inclusola dilación suele ser menor de lo que losexpertos locales sostienen (Hammergrens/f: 19), lo que parece ser tambiénconfirmado en otras realidades. Alemaniatiene la mayor cantidad de jueces porhabitante en Europa, pero aun así lamagistratura reclama estar dotada conmenos recursos humanos de los quedebería (Hess 2005: 21). Igualmente, laComisión por la Eficiencia de la Justiciade la Unión Europea expone como unode sus ejes de trabajo a la lucha contra ladilación judicial (<www.cepej.int.eu>).

Si el argumento de Hammergren esverdadero, es una percepción queenvuelve cierto peligro. Adviértase queuno de los principales móviles para lapolítica de crear más juzgados esprecisamente la sobrecarga procesal,4 apesar del consenso que se encuentra en

4 Esta justificación ha sido mencionada en discursos de, por lo menos, los últimos cuatro presidentes del PoderJudicial (Távara, Vásquez Vejarano, Sivina y Alfaro). Véanse, en la página web del Poder Judicial, discursos conocasión de: Alfaro, apertura del año (2002); Sivina, Mensaje a la Nación (2003), inauguración de juzgados penalestransitorios (2003), sustentación de presupuesto (2003), Día del Juez (2004); Vásquez Vejarano: sustentación depresupuesto (2005), apertura del año (2006); y Távara: apertura del año (2007).

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la literatura internacional sobre la bajaeficacia de esta alternativa si no formaparte de un paquete integral y estructuralde medidas.

Un estudio previo de Justicia Viva intentóprobar esta tesis con diversos indicadoresde carga y descarga procesal entre losaños 1996 y 2005, que van más allá de lasimple confrontación de cuántos casosingresan y cuántos se resuelven, y queincluso se basa en comparacionesinternacionales (Hernández 2006). Vale lapena rescatar cuatro de sus conclusiones:i) la cantidad de expedientes ingresadosno es alta sino más bien relativamentebaja; ii) la cantidad de expedientes noresueltos o pendientes essignificativamente alta y crece a un ritmopreocupante; iii) por la conclusiónanterior, la carga procesal está

aumentando de forma acelerada en razónde lo que no logra resolverse; y, iv) laproductividad en la resolución de casosno está en su más alto nivel.

Gracias a que la página web del PoderJudicial ofrece desde el 2007 estadísticasmás detalladas, en el marco de unapolítica de mayor transparencia, esposible poner a prueba otra vez lahipótesis y el mito de la generalizadacarga procesal. Para tales fines, resultaútil tomar como parámetro decomparación el estándar de cargaprocesal máxima anual por juzgadocitada en el mito anterior, por supuesto,con todas las salvedades a las que ahí sehicieran referencia y, además, con lo yadicho acerca de cómo contabiliza susexpedientes el Poder Judicial («1 más 1»;véase el gráfico 3)

Gráfico 3Porcentaje de juzgados que exceden la carga procesal máxima 2006

100%

Juzgadosconttencioso-administrativo

Juzgadospenales

Juzgados de familia

Juzgados de paz letrado

Juzgados mixtos

Juzgados civiles

Juzgados laborales

Juzgados comerciales

Mayor a CP máxima Menor a CP máxima Promedio ponderado

20%

39% 41%51%

64%

75%82%

45%

93%7%

18%25%

36%49%

59%61%80%

80%

60%

CP: Carga procesal.Nota: El estándar de carga procesal máxima proviene de la Resolución Administrativa 108-CME del Poder Judicial ( 29 de mayo, 1996)Fuente: Página web del Poder Judicial

40%

20%

0%

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Datos preliminares permiten concluirque, en el escenario general, unporcentaje ligeramente menor de la mitadde los juzgados especializados y juzgadosde paz letrados a escala nacional (45%)tiene una carga mayor al límite queracionalmente podría soportar.

Como todo promedio, el dato esconderealidades muy disímiles, y esprecisamente en esa diversidad dondereside la respuesta al mito. La sobrecarga,medida como el volumen de expedientespor encima de un máximo razonable,alcanza a más de la mitad de los juzgadosen las jurisdicciones penales (61%) y defamilia (59%), y abarca a prácticamentela mitad de los juzgados de paz letrados(49%). Sin embargo, la situación másgrave —casi con seguridad la más graveen el ámbito nacional— está en losjuzgados contencioso-administrativos: 8de sus 10 juzgados (80%) tienen una cargamucho mayor que cualquier límite(promedio de 7.408 expedientes).5 De noser porque los 2 juzgados restantes secrearon a finales del 2006, la cifra llegaríaal 100%. Solo entre febrero y mayo del2007 los 6 juzgados contencioso-administrativos con turno abierto

recibieron 8.775 expedientes, tal como seda cuenta en la resolución administrativa148-2007-CE-PJ del Consejo Ejecutivo delPoder Judicial (15 de agosto del 2007), queconvierte juzgados civiles en contencioso-administrativos.6

Por otro lado, 75% de juzgados civilestienen una carga procesal menor que sumáximo razonable (880 expedientes), y59% una carga menor de la mitad de esemáximo (440 expedientes).7

En conclusión, la carga procesal sí existe,pero no es generalizada, como señala elmito. Y esto no constituye logro alguno,sino un paso importante para poderreconocer dónde están los problemas másgraves y priorizar las soluciones. En esesentido, se conoce que la gestión delactual Presidente del Poder Judicialestaría priorizando acertada yprecisamente las especialidadescontencioso-administrativas y de familia,mientras que en lo penal la batalla seestán dando con la implementación delnuevo Código Procesal Penal en Huauray La Libertad con éxitos iniciales queauguran buenos resultados (De la Jara2007).

5 El estado crítico de estos juzgados y los justiciables detrás de los procesos ahí ventilados (sobre todo pensionistas)hace que merezcan mención aparte. Hace unos meses la Defensoría del Pueblo publicó el Informe 121, que resaltasu problemática y propone soluciones concretas al respecto (Defensoría del Pueblo 2007).6 Esta acertada pero aún insuficiente decisión se basa en lo que precisamente se desea desmitificar en este punto.7 Se sobreentiende que este promedio esconde juzgados con más y menos grado de saturación de casos que elpromedio.

28

Y aunque el mito ha sido desmentido,queda una pregunta de fondo: ¿quédiferencia a los juzgados comerciales delos contencioso-administrativos a talpunto que los ubica en extremos opuestosen el gráfico presentado? La pregunta, engran parte, se responde en varios de lossiguientes mitos al desmentir falsascausalidades y reconocer variables que síimportan. en resumen, lo que hace ladiferencia está en: modelo de despachojudicial no tradicional, uso de herramientas

de gestión modernas, compromiso,liderazgo político judicial, apoyoeconómico, impulso del sectorempresarial, etcétera. Por ello, medidascomo inventarios o depuración deexpedientes (mandar al archivo los queestén en estado de abandono) solo sirvenpara reducir la carga procesal en lasestadísticas, pero carecen por completode efecto en la carga efectiva de trabajodel juez.

29

Al hablar de carga procesal se suele caeren cierto error que introduce algo dedistorsión en las estadísticas. Es comúntomar el expediente ingresado comosinónimo de expedientes nuevos odemandas que ingresan por primera vezen el Poder Judicial. Así lo hace, además,todo Presidente de este poder del Estadocuando se refiere con cifras al tema, aligual que los abogados, losinvestigadores, la prensa misma y, engeneral, todo ciudadano. Tomar lavariable a secas como una definicióninduce al error, pero ello no es razón paraabandonar la búsqueda de lo que elpropio Poder Judicial considera como unexpediente ingresado. Estamos, en estecaso, ante un problema y un mito que sepuede hallar y crear sin dificultad en lasestadísticas de cualquier Poder Judicialdel mundo.

La definición de esta variable que elPoder Judicial ofrece en su página webseñala que los expedientes ingresadosson aquellos «[…] expedientes

MITO 6Todos los expedientes ingresados equivalen a

nuevas demandas

principales admitidos a una dependenciajudicial por primera vez y los queprovienen de otra dependencia portransferencia, apelación de instanciainferior, en un período mensual». Comose puede ver, hay en esta definicióncomponentes adicionales de importancia.

Lamentablemente, la página web nocontiene la información desagregada. Sise desea conocer esos datos, es necesarioacudir a los medios que facilita la Ley deTransparencia y Acceso a InformaciónPública, algo que no siempre es fácil paracualquier ciudadano. Al respecto,tuvimos acceso a datos del 2003 quemuestran que el 74% de lo catalogadocomo expedientes ingresadoscorresponde estrictamente a casos quellegan por primera vez al Poder Judicial.Las transferencias de casos entrejuzgados y las apelaciones que suben ainstancia superior representan la mayorparte del porcentaje restante (10% y 8%respectivamente; véase el gráfico 4).

30

Dada la naturaleza de ese 26% deexpedientes de casos no nuevos, se puedeasumir que es una proporción que tiendea mantenerse constante en el tiempo, talcomo para no influir significativamenteen el comportamiento de la variableglobal de expedientes ingresados en eltiempo. De todas formas, es un supuestoque debe ser corroborado por datos enun horizonte temporal más amplio.

Estamos ante un mito que, fácilmentedesmentido, aún encara el reto de hilarmás fino en el análisis para determinarcómo se mueven esos otros procesos queno representan demandas nuevas y quequizá puedan estar generando un mitotan perjudicial como aquel: la creencia deque son estables en el tiempo.

Fuente: Poder Judicial: Estadísticas de la Periodo: eneno-diciembre 2004 2003. Lima, 2004elaboración: Consorcio Justicia Viva

función jurisdiccional a nivel nacional.

Apelaciones anuladas (que

regresan de instancias superiores), 0.01

Admitidos(nuevos), 0’.74

Gráfico 4Composición de los expedientes ingresados, 2003

De otra dependencia, 0.1

Apelaciones (deinstancias

inferiores), 0.08

Procesos en reserva, 0.04

Incidentes, 0.02

31

Este mito tiene el mismo fondo que elanterior: envuelve un tema de definicióne información no divulgada. En este caso,cuando la referencia está puesta sobre losexpedientes resueltos, automáticamentese asume que la resolución o culminaciónde cada proceso debe las gracias a lasentencia emitida por un magistrado. Latendencia al error es igualmentecompartida en diversos ámbitos y pordiferentes funcionarios, personalidades,investigadores y ciudadanos.

El fin del Poder Judicial es hacer justicia,y lo hace luego del estudio de lasdemandas que le llegan; después, susjueces se pronuncian sobre el fondo de lacontroversia en una sentencia en la queseñalan a quién de las partes favorece larazón. Resultaría lógico, entonces, pensarque «todo» expediente deba terminar conuna sentencia.

Aquí es útil acudir nuevamente a lo queel Poder Judicial define como expedientesresueltos. Según la página web del PoderJudicial, son «[…] los expedientesprincipales que han concluido con todas

las etapas del proceso habiéndose dictadosentencia, informe final o autodefinitivo». Como se puntualizó en elmito anterior, no buscar la definicióncorrecta es falta de todo el que cae en elerror del mito, pero también se hacenecesario no solo contar con el conceptode la variable expedientes resueltos sinotambién con el detalle estadístico paracada uno de sus componentes. No es eseel caso, y esa información solo puedeconseguirse haciendo uso de la Ley deTransparencia y Acceso a InformaciónPública.

A partir de la definición expuesta, esposible conocer –de hecho, todo abogadosabe que los procesos no siempre acabancon sentencia– las distintas formas en queun proceso judicial puede culminar, demodo que uno esperaría que lassentencias sean la gran mayoría dentrodel grupo de expedientes resueltos. Puesbien: esa creencia, basada en puraspercepciones, está lejos de la realidad.Estirando ligeramente las cifras, 5 de cada10 procesos culminan con sentencia.

MITO 7Todos los expedientes resueltos equivalen a

sentencias

32

Quizá aun más sorprendente sea que casi3 de cada 10 procesos sean cerrados porautos definitivos, es decir, porresoluciones del juez en las que no sedecide sobre el pleito que llevó a juicio a

¿Por qué sucede esto? Además, ¿por quéhay tantas diferencias entre distritosjudiciales? (En Lima, el 59% de casostermina en sentencia, y en Huancavelicaapenas el 17%; Apurímac resalta entretodos por el 11% de casos resueltos porconciliación).

Aunque por ahora solo caben hipótesis, lasrazones se encontrarían en cuatro frentes:9

En el frente que engloba a las partes delproceso vale tener en consideración laconducta litigiosa tendiente a llevar todoconflicto al Poder Judicial, demandas noadmitidas por carecer de fundamento(demandas para asustar, ganar prestigio,etcétera), demandas con plazos vencidospara presentarse, falta de información aciudadanos, rebeldía, abandono del caso,etcétera.

8 Según Santos Pastor, en España el 30% de las causas civiles terminan por auto, «[…] que habitualmente implicamenor esfuerzo que la sentencia» (Pastor 2003:18).9 El referido Informe Defensorial 121, enfocado en los juzgados contencioso-administrativos, reporta varias de lashipótesis aquí vertidas en cada uno de los cuatro frentes descritos.

Cuadro 3Composición porcentual de los expedientes resueltos, 2003-2005

las partes sino que se pronuncia sobrecuestiones de forma.8 Tampoco se tratade privilegiar fríamente el número desentencias, pues ello puede traer consigola reducción de su calidad.

Fuente: Información proporcionada por la Gerencia de Planificación del Poder Judicial.

Elaboración: Consorcio Justicia Viva.

Tipo 2003 2004 2005

Total 100% 100% 100%

Sentencia 47% 49% 45%Auto definitivo 38% 36% 37%Informe final 2% 2% 2%Conciliación 3% 3% 3%Apelaciones resueltas 10% 12% 13%

33

En el frente del abogado las influenciasobedecerían al insuficiente conocimientojurídico, al escaso contacto con la parte, ala deficiente preparación de lasdemandas, a casos jurídicamente mal

10 Datos de los juzgados contencioso-administrativos apuntan que el 26% de las demandas son admitidas sinsubsanaciones y un 41% son declaradas improcedentes (Defensoría del Pueblo 2007: 66). En el caso de los juzgadosde paz letrados, la cifra es de 22% (Hammergren s/f: 7).

llevados (excepciones finiquitarían elcaso), a la captación maliciosa de clientes(ciudadanos incautos), a la desvinculaciónde la parte, etcétera.10

34

35

Por el lado del juez hay que tener encuenta su excesivo formalismo endistintas etapas del proceso (en laadmisión, por ejemplo), lógica dedescarga (reducir los expedientes portrabajar sin tener muy en cuenta lacalidad del trabajo), etcétera.

Por último, las razones estructurales sevinculan con el privilegio del formalismoen los procesos, la incapacidad delsistema para desincentivar las demandasfrívolas u aprovechadas (sanciones aabogados o partes), la insuficienteinformación sobre cuándo recurrir alPoder Judicial, entre otros factores.

Cierto convencionalismo tiende a creerque el único trabajo del juez es dictarsentencias, lo que mantiene relación conel mito anterior que equipara expedienteresuelto con sentencia. En general, elciudadano común tiene un conocimientoinsuficiente de cómo funciona la justiciay sus instituciones en el Perú.11 La pobre

educación, la escasa costumbre deinformarse, el deficiente acceso ainformación y la ineficacia de lasautoridades para hacer frente a esteasunto traen resultados negativos.Ejemplo de ello es el enunciado del mito.En otros casos ocurre incluso que paraalgunos la diferencia entre las labores deun juez y las de un fiscal puede ser untanto borrosa.

En parte, los mismos abogados, lasautoridades judiciales y el sistemajurídico y judicial contribuyen o inducena ello. Entender las discusiones de temasjurídicos demanda el conocimiento denociones previas de Derecho que losinterlocutores muchas veces no explican,no están dispuestos a aclarar osimplemente no saben hacer entender.Es común que las sentencias esténredactadas en un lenguaje pocoentendible y amigable, y a veces hastapoco lógico, a tal punto que normalmentees difícil para una persona promedio leery entender lo que el juez quiso decir

MITO 8El único trabajo del juez es emitir sentencias

11 Véase, por ejemplo, «¿Qué se sabe y se piensa del sistema judicial?», en revistaideelen.º 154, pp. 39-43. Lima:Instituto de Defensa Legal, mayodel 2003, pp. 39-43.

36

(algunos abogados incluso cobran porello).

En lo primordial, las tareas de un juez sepueden dividir en jurisdiccionales yadministrativas, aunque para algunosjueces más conservadores prácticamenteno hay tareas administrativas puesfinalmente toda tarea, en última instancia,guarda relación con lo jurisdiccional.

En este último tipo de tareas se agrupanlas que necesitan del razonamiento lógicoy jurídico del juez y cuya base deconocimiento se nutre tanto de los hechosdel caso como del Derecho. El productopor excelencia de esas tareasjurisdiccionales es la sentencia y, segúnel caso, determinados autos (resolucionessobre aspectos de forma) que tambiénnecesiten del razonamiento lógico yjurídico del juez, como pueden ser autossobre fijación de puntos controvertidos,autos de calificación de pruebas, autos deconciliación y otros.

Las tareas administrativas, por su parte,guardan relación con la gestión dedeterminadas etapas del proceso, asícomo con la administración delfuncionamiento del despacho. Incluyenla tramitación de exhortos, la realizaciónde audiencias, la atención a las partes osus abogados, efectuar diligenciasexternas, la respuesta a quejas deusuarios, la supervisión del personal deldespacho, etcétera. Sobre el particular,

ciertos datos un poco antiguos nospueden dar alguna orientación sobre eltiempo que el juez les dedica. En 1995, ladedicación del juez a tareasadministrativas (para las cuales ademásno ha sido preparado) en un modelo dedespacho tradicional como el que primahoy en nuestro país (es decir, sin servicioscomunes en áreas como notificaciones,calificación de demandas, archivo,etcétera) consumía el 69% de su tiempo(Buscaglia y Dakolias 1995), distribuciónsimilar a la registrada en Argentina yBrasil, donde ella llegaba a 70% y 65%respectivamente (Buscaglia y Ulen 1995,citado en Buscaglia 1997: 36).

La tarea del juez no es entonces tansimple y restringida como sostiene elmito; no se trata de sentarse a leer y sacaruna sentencia. Está llena de actosprocesales distintos de las sentencias yacompañada de burocracia y procesosinternos que toman su tiempo y dificultanque se dedique más a cada caso. Ello secomplica porque se considera que el juezes todavía el centro de casi todas las tareasadministrativas del despacho. La gestiónadministrativa del modelo tradicional dedespacho judicial está aún muy vinculadaa tareas que él mismo debe realizar peroque, bajo un esquema corporativoadecuadamente planteado (respetandosu independencia), podría delegar contoda facilidad para una gestión máseficiente.

37

Para quienes no han tenido experienciaalguna con el Poder Judicial o paraquienes simplemente carecen de unconocimiento debido en el tema, lajusticia se alcanza cuando culmina elproceso judicial y se obtiene la sentenciadel juez que le da la razón a una de laspartes. Se asume que, una vez acatado elfallo, la causa del conflicto desapareceráautomáticamente.

Sin embargo, la justicia cumple sucometido apenas cuando la sentencia escumplida, no cuando es emitida. Soloentonces se cierra la tutela jurisdiccionalefectiva.

En el 2004, solo el 44% de las sentenciaspor cumplirse (emitidas ese mismo añoy anteriores pendientes de cumplimiento)pudieron hacerlo. Eso quiere decir que delos 863 mil expedientes por cumplir (delos cuales 556 mil eran resoluciones

anteriores al 2004), solo en 376 mil seacató el fallo dictado por el juez. Las 487mil restantes pasaron como pendientesde ejecución para el siguiente año (véaseel gráfico 5).12

Estos datos están disponibles gracias auna corrección metodológica que elPoder Judicial hiciera a sus estadísticasen el 2003. Con ello no solo se sacó a laluz información desconocida hasta elmomento, sino que se pudo conocertambién un problema social que prolongala vulneración de los derechos de losciudadanos que los llevaron a abrirprocesos judiciales, además de afectar laconfianza institucional y el Estado deDerecho. Aunque son necesarios mayoresestudios para detectar en qué tipo decasos se dan estos problemas, los másgraves incumplimientos de sentenciasocurren en los fallos de los juzgados de

12 Se debe reconocer que las cifras están algo sobrevaloradas, pues no se podría exigir que todas las sentenciasdictadas en diciembre del 2004 sean cumplidas en el mismo mes, sobre todo cuando hay obligaciones de pago depor medio.

MITO 9Basta con la sentencia del juez para que su

decisión se cumpla

38

paz letrados. Cruzando información,parecería que esa concentración se da enprocesos de bancos y fondos de pensionescontra personas no representadas(Hammergren 2004: 9).

¿Quiénes tienen la responsabilidad porese incumplimiento? Sobre todo la propiaparte perdedora, que es incapaz o seniega a asumir su responsabilidad atiempo.13 Sin embargo, algo de ella recaetambién en el juez, por no emplear deforma eficaz los medios coercitivosexistentes para convertir su palabra enley, dispuestos en diversos cuerposlegales que van desde multas, como en

el Código Procesal Civil (artículo 53) y enel Código Procesal Constitucional(artículo 22), hasta la prisión preventivadispuesta en el Código Procesal Penal(artículo 399).

Por último, un inconveniente adicional esque el sistema de justicia no dispone de—ni genera— los incentivos (positivos ynegativos) adecuados para que las partesperdedoras cumplan con el fallo. Hacefalta un sistema de multa efectivo quemotive al juez a emplearlo. Por el contrario,son frecuentes las quejas acerca delpapeleo para su registro en el juzgado, ladificultad para hacer que se paguen

13 Por supuesto que habrá excepciones cuando las sentencias impliquen, por ejemplo, obligaciones de pago que laparte perdedora no pueda cumplir de inmediato (reparaciones civiles elevadas, intereses devengados de la deuda,beneficios sociales acumulados, etcétera), o alguna otra gestión que implique pasar por algún trámite.

Gráfico 5Estado de expedientes en ejecución de sentencia, 2004

Sentencias por cumplir al 2004 Sentencias cumplidas en el 2004 saldo por cumplir para el 2005

Fuente: Poder Judicial: Estadísticas de la Periodo: eneno-diciembre 2004 Saldo por cumplir para el 2005Elaboración: Consorcio justicia Viva.

función jurisdiccional a nivel nacional.

488 mil(56%)

863 mil1000

750

500

250

0

307 mil(emitida antes

del 2004)

556 mil(emitida antes

del 2004)

376mil(44%)

39

(Ceriajus 2004: 38) e incluso de que sonobjeto de apelación. Por ello, usualmentees un recurso poco aplicado por el juez.De esta forma, pese a las multas que seimponen se acumulan deudas impagasque con un adecuado sistema de cobro elPoder Judicial podría convertir enrecursos propios.

Esas actitudes contribuyen a que el mitoexpuesto sea justicia que no llega, cuando

en realidad el cumplimiento de sentenciasno debería implicar mayor tiempo deespera o incluso iniciar nuevos procesospara ejecutar las sentencias con las queya se cuenta. El peligro potencial se puedeavizorar cuando se echa una mirada a loocurrido en otros países. Formasviolentas de amedrentamiento paraasustar u obligar a cumplir sentencias hanaparecido en Egipto, Indonesia, Polonia,Albania o Rusia (MacLean 2004: 42).

40

41

Una justificación común para explicar lasobrecarga procesal es la falta de recursos.Se arguye que la capacidad económica delPoder Judicial es insuficiente como parapoder hacer frente a la cantidad de casosque deben ser resueltos. En la línea delargumento, un presupuesto limitadocondiciona y perpetúa la insuficientecantidad de juzgados, la deficientecondición de la infraestructura y lascarencias logísticas de los juzgados. Enese ciclo de efectos, al final lascondiciones para el acceso a la justiciaresultan afectadas.

Reconocemos plenamente que un PoderJudicial con pobres recursos económicosno estará en la capacidad de enfrentartodas las dificultades institucionales quela ciudadanía le exige.

Un estudio de hace casi dos décadasdeterminó que bajo cierto umbral, lacantidad de recursos afecta el desempeñode los juzgados y la duración de losprocesos, pero en la mayoría de los casos

la dilación guarda relación con laineficiencia en el funcionamiento de lasdependencias judiciales más que con laescasez de recursos (Fabri y Langbroek1998: 2).

No es osado aseverar que incluso conbastantes recursos la carga procesalpuede seguir siendo un tema depreocupación nacional. Vargas señala queen Chile el aumento de presupuesto de289% entre 1977 y 1995 se tradujo enapenas 152% más de causas terminadas(Vargas 2004 465). El Poder Judicial deCosta Rica es otro buen ejemplo: con un5,4% del presupuesto nacional para lajudicatura en el 2005, el presupuestojudicial per cápita llegó a 40 dólares(Poder Judicial de Costa Rica 2007: 3, 8),cifra de las más elevadas en AméricaLatina y el Caribe (Perú: 1,36% y 9 dólaresen el 2007 respectivamente), al igual quesu cantidad de jueces: 17 por cada 100 milhabitantes (Perú: 6), según datos delCentro de Estudio de la Justicia de lasAméricas (Centro de Estudios de laJusticia de las Américas 2005). A pesar deese fuerte sostén económico y humano,

MITO 10:La falta de recursos causa la sobrecarga procesal

42

en el 2000 el Poder Judicial de Costa Ricaregistró 800 mil expedientes ingresados(Mora 2001: 3) para una población queapenas llegaba entonces a los 2,8millones.14 Si se cumplieran esasproporciones en el caso peruano,equivaldría a unos 8 millones deexpedientes ingresados (la cifra real es dealgo más de 1 millón). De la misma forma,quizá no sea difícil encontrar el ejemplocontrario; es decir, el de un Poder Judicialcon presupuesto elevado que gracias aello supo controlar su carga procesal.

No se trata, pues, solo de un tema decantidad. Es importante fijar la visión delpresupuesto en su cantidad, perotambién en su gestión de calidad —eficiencia y transparencia en suelaboración, ejecución y rendición decuentas y en su orientación hacia lareforma—. Esos cuatro ejes (suficiencia,eficiencia, transparencia y reforma), enconjunto, son las claves para una gestiónexitosa del presupuesto judicial desde unpunto de vista social que identifique yelimine los problemas (carga procesal,falta de predictibilidad, formación,corrupción, acceso a la justicia, etcétera)con resultados concretos y medibles quecontribuyan a regenerar la confianzaciudadana en la justicia.

La experiencia peruana de los últimosaños nos ha mostrado un Poder Judicialfortalecido económicamente (entre 1999y el 2007 casi duplica su presupuesto,pues pasa de 405 millones de nuevossoles a 790 millones de nuevos soles). Sinembargo, los aumentos se han dirigidosobre todo a incrementar lasremuneraciones de magistrados y a crearmás dependencias judiciales. Proyectosmenores e importantes se pierden en eseaumento, mientras otros, integrales ytrascendentes, han resultadoinsuficientes. Aun cuando llegabansolicitudes de presupuesto adicional alMinisterio de Economía y Finanzas(MEF), estas no reflejaban prioridades delalto nivel frente a la grave problemáticainstitucional y la crisis de confianzaciudadana (se solicitaban altos recursospara remuneraciones, pensiones,infraestructura y menos, por ejemplo,para lucha anticorrupción, capacitacióny justicia de paz). Incluso cuandopropuestas importantes sí formabanparte de la solicitud de recursos, la actituddel MEF desembocaba en incrementos acuenta gotas, como sucedió con laimplementación del nuevo CódigoProcesal Penal. Aunque desde el 2006 laley 28821 (con amplio margen paramejorar) rige la coordinación entre ambasinstituciones en materia del presupuesto

14 Página web del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica de Costa Rica (<http://www.mideplan.go.cr>).

43

judicial, hasta el momento sus efectosprácticos no han sido los mejores.

Más que echarle enteramente la culpa delaumento de la carga procesal a la carenciade recursos, cosa que hace este mito, hayque mirar más allá y advertir la existenciade otros factores que, combinados con lainsuficiencia económica, forman parte delas causas. Según Fabri, hay dos visionesfrente a la carga de trabajo judicial. Laprimera, convencional o tradicional,apunta que las razones del exceso deexpedientes se hallan en la falta derecursos, en la carga de trabajo, en losreglamentos y en los códigos. Lasegunda, moderna, sostiene, según estemismo autor, que las razones se hallanen un sistema complejo de actitudes yprácticas que rodean a estas variables. Ensu consideración, son factores claves lossiguientes:

1. El compromiso, liderazgo y sistemasde rendición de cuentas.

2. Participación de diferentes actores enel sistema.

3. Supervisión del progreso de los casos.4. Definición de metas y estándares para

la gestión.5. Monitoreo de casos por medio de un

sistema de información.6. Políticas contra dilaciones indebidas.7. Aplicación de la gestión del

expediente.8. Sistema de definición y designación

de tareas.9. Educación y capacitación.

Para nosotros, hay que tener en cuentaesta lista, a la cual agregaríamos uno más:el cambio cultural de las personas (Fabriy Langbroek 1998: 8-10).

44

45

Este mito tiene dos fuentes. La primeraagrupa a muchos actores del sistema dejusticia (jueces, abogados, etcétera),quienes aseveran que la «generalizada»sobrecarga procesal es evidencia de quelos magistrados están en el límite de sucapacidad de resolución o productiva. Lasegunda fuente es personificada por lasestadísticas nacionales (muy generales),que dan la impresión de que lo resueltose mantiene constante en el tiempo frentea lo que se acumula. El magistrado, porende, está atosigado de casos porresolver.

El mito es, a la vez, verdad y mentira. Enprincipio, en el mito 5 se desmintió elcarácter generalizado del exceso deexpedientes. Se demostró objetivamenteque sí existe y que es un grave problemapor enfrentar, pero también que suextensión no compromete a la mayoríade la magistratura. En promedio, afectaa menos de la mitad de las dependenciasjudiciales (45%), pero grandes diferencias

y urgencias se manifiestan al desagregarel dato. Especialidades que sufren de unaalta concentración de expedientes son, enparticular, los juzgados contencioso-administrativos, los penales y los defamilia. En cambio, los juzgadoscomerciales, los laborales y los civiles semantienen casi al margen de ese mal.15

Con seguridad, la veracidad del mito seadvierte en aquellos juzgados máscongestionados que, a la luz de las cifras,no son la gran mayoría. Sin embargo,para el resto de dependencias judicialeshay datos interesantes que sugieren quela productividad tiene aún campo paramejorar.

Datos trimestrales de expedientesingresados y resueltos analizados encinco años permitieron concluir que elvolumen de casos resueltos casi siemprevaría en función de lo que ingresa en cadaperiodo. La productividad pareceaumentar o disminuir en función de lo

MITO 11La carga crece porque la productividad del juez

no puede aumentar más

15 Seguramente, dentro de cada especialidad habrá juzgados más o menos congestionados que el promedio.

46

que puede interpretarse como un factorde presión de carga de trabajo entrantesobre el magistrado. Lo que ello nos dicees que el juez promedio resuelve más enla medida en que ingresan másexpedientes a su despacho. Sin embargo,la acumulación de expedientes porresolver no tendría mayor efecto en el

Incluso en las condiciones actuales, ycontra lo que afirma el mito, es posiblemejorar la productividad de una cantidadno despreciable de jueces. Aunque sin serla mejor opción, durante la reforma deFujimori se crearon programas especialesque daban primas económicas a jueces yauxiliares con un impacto de, según lafuente, 252% en la productividad (Pezúa2004: 307).

Si es posible mejorar la productividad sincambio alguno en el sistema y su

cambio de la productividad delmagistrado (Hernández 2003: 79-82). Lamisma conclusión se obtiene analizandoinformación de los Módulos Básicos deJusticia y los Módulos Corporativos(Hernández 2003: 77, 78, 90, 91; véase elgráfico 6).

funcionamiento, entonces debe entenderseque la motivación e incentivos adecuadosal personal son los factores claves paralograr ese cambio. Experiencias dedescarga procesal en los Estados Unidoshan demostrado que precisamente la faltade compromiso es uno de los factores quedetermina su éxito o fracaso (BancoMundial 1999: 33). Y aunque elcompromiso servirá para mejorar ciertascondiciones, crearlo de forma aislada noasegura la continuidad de los logros. Porello, la insatisfacción de los resultados de

350,000

300,000

250,000

200,000

150,000

100,000

1T (2

001)

2T (2

001)

3T (2

001)

4T (2

001)

1T (2

002)

2T (2

002)

3T (2

002)

4T (2

002)

1T (2

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2T (2

003)

3T (2

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003)

1T (2

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2T (2

004)

3T (2

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004)

1T (2

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2T (2

005)

3T (2

005)

4T (2

005)

Exp. ingresados

Exp. resueltosVacaciones judiciales

Huelga judicial

Gráfico6Expedientes ingresados y resueltos a nivel nacional, 2001 - 2005

(datos trimestrales)

47

las reformas judiciales en América Latinaha llevado a reexaminar la estrategia dela productividad judicial, así como la delaumento de la oferta (mito 13) (Fuentes

y Amaya 2002). Por ende, las solucionesdeben ser pensadas en forma integralpara que sus resultados alcancenimpacto, efectividad y sostenibilidad.

48

49

Ciudadanos con información insuficientesobre el sistema de justicia y algunosabogados tienden a poner la responsa-bilidad del volumen de la carga procesalexclusivamente en el juez, y así crean ungran mito que desprestigia y deslegitimaal magistrado. En cambio, cuando se tratade autocriticarse justiciables y abogadosse miran de forma muy subjetiva almomento de identificar a los causantesde la dilación y de la carga procesal.

Sería poco sensato no mencionar que eljuez y el personal del juzgado, por lapropia naturaleza de sus labores, cargancon parte de la responsabilidad por ladilación y acumulación de expedientes.

En buena medida, el formalismo que losapega a seguir al pie de la reglaprocedimientos «evitables» del proceso,su falta de activismo para acelerarlo opromover la conciliación,16 su no dominio

de ciertos temas jurídicos, la deficientegestión del despacho judicial, lainexistencia de mecanismos institucionalespara monitorear a su personal, entre otrosaspectos, son factores que, junto amuchos otros, contribuyen a la saturaciónde expedientes.

Sin embargo, la responsabilidad no esexclusiva del cargo de magistrado. Siconsideramos la carga procesal y la dilacióncomo parte de los costos de litigar, segúnHensler, los factores causantes estaríanprincipalmente fuera de las cortes yrecaerían en la forma como los abogadossus partes conciban las disputas y cómoelijan manejarlos (Hensler 2001: 3).

La clave está en las actitudes que estosactores tomen frente al proceso (conductalitigiosa, estrategias dilatorias, apelacionessin sentido, etcétera).17 En Alemania, porejemplo, se sostiene que el aumento en

MITO 12El único culpable del incremento

de la carga procesal es el juez

16 Algunos señalan que la escasa recurrencia del juez a la conciliación judicial se debe a la falta de costumbre y hastaa cierto temor a ser criticado por favorecer a una de las partes en detrimento de la otra (Parodi, Carlos:«Derecho Procesal Civil. ¿Activismo o garantismo judicial?«.En: <http://www.eldial.com.ar/suplementos/Procesal/tcdNP.asp?id=2196&camara=Doctrina>).17 Es muy extendido el conocimiento acerca de la alta presencia de medios dilatorios de abogados en procesos. Sinembargo, Hammergren (s/f: 9) señala que se trata de un mito más de los sistemas judiciales.

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la cantidad de litigios se debe alcrecimiento de la cantidad de abogados,al punto que se refiere que la oferta deabogados ya superó de largo su demanda(Hess y Burkhard 2005: 22). No se deberíadescartar una hipótesis similar paranuestro país. En la República Checa sedeterminó que la demora en el trabajo delos peritos y la conducta de las partes(aplazamiento de audiencias, diligenciasfuera del juzgado, falta de cooperación,comportamiento económico dedeudores) eran factores que influíannegativamente en la duración de los casosy generaban una mayor carga procesal(Borzová 2005: 1). Por lo anterior, «[…]además de reformas tradicionales decorte procesal se viene optando porestrategias que den más poder de controla los jueces sobre el curso del litigioevitando la dilación que generan losabogados y las partes» (Fuentes y Amaya2002).

Para ordenar los argumentos, podríamosestablecer que la responsabilidad en elincremento de la carga procesal viene porlo menos de seis frentes y en distintosgrados de intensidad:

• Frente de actores gestores: Son lasactitudes y prácticas de quienes‘arman’ y conducen los procesos. Seconsidera aquí a jueces y a personaldel juzgado, pero también a fiscales,policías, peritos y a todo aquelfuncionario público o profesional

contratado por el Estado que tengaalgún grado de participación en unproceso (formalismo, pasividad,capacidad, compromiso, más locitado líneas atrás).

• Frente de actores interesados: Consideralas actitudes y prácticas de las partescomprendidas en los procesos y susabogados.

• Frente organizacional: Involucra a laestructura del sistema desde el puntode cómo se organiza la institución ysus sistemas para brindar el servicio(modelo de despacho, funciones delpersonal, sistemas de notificaciones,sistemas de archivo, etcétera).

• Frente jurídico: Toma en cuenta loscambios y propuestas legales coninfluencia en el funcionamiento delPoder Judicial (leyes, códigos,procedimientos, etcétera).

• Frente político: Guarda relación con elliderazgo y la voluntad política delPoder Judicial, pero también de lospoderes Ejecutivo y Legislativo(planificación, toma de decisionesefectivas, legislación, apoyoeconómico, etcétera).

• Frente de factores externos: Un últimofrente cobija a factores que no estánestrictamente dentro de lo judicialpero que pueden tener influencia; porejemplo, el flujo de transaccionescomerciales, el crecimientopoblacional, la conflictividad, laconfianza en instituciones, lademocracia, etcétera.

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La respuesta institucional del PoderJudicial frente al exceso de casos ha sidocombatirla con la creación de más oferta.La medida que lo expresa —la creaciónde órganos jurisdiccionales— haconstituido el principal eje de impulso enlos planteamientos de los últimos cuatropresidentes del Poder Judicial, según seadvierte del análisis de los discursosdisponibles en la web de la instituciónexpuesto en el cuadro 4 (no hay discursosde presidentes anteriores). La creación deórganos jurisdiccionales como propuestapara combatir la carga procesal estuvopresente en el 53% de los discursos en losque el tema fue tocado. El sustento va enel sentido de que más juzgados y, porende, más jueces, incrementarán laproducción y frenarán la «generalizada»sobrecarga procesal (véase el mito 5).

La información sirve además paraanalizar cómo entendió cada Presidentela problemática de la carga procesal y susolución. Con Hugo Sivina las solucionesplanteadas reflejan un mayorconocimiento de los problemas que la

causan. No por nada fue él quien dio unimpulso importante a la reforma, aunquedesentonaría en sus resultados finales.Con la siguiente cabeza política, WalterVásquez Vejarano, esa capacidadanalítica de la anterior gestióndesaparece, por lo menos al nivel de losdiscursos. Aunque solo hay en la web undiscurso disponible del actual Presidentede la Corte Suprema, Francisco Távara,parecería haberse recobrado unpanorama más integral sobre lassoluciones al exceso de casos.

Lo dicho parecería estar contradiciendoel mito, pero no es así. Una cosa es eldiscurso y otra la práctica. En los hechos,si bien la retórica fue más diversa, lapráctica se restringió básicamente a lacreación de órganos jurisdiccionales.Entre 1997 y el 2006 la cantidad dedependencias judiciales aumentó en 41%(de 1.132 a 1.599), y la de jueces, en 23%(pasó de 1.418 a 1.745). Sin embargo, lacantidad de expedientes resueltos en esemismo periodo creció en 9%. SegúnPastor, un aumento de 10% en la cantidad

MITO 13La mejor solución para reducir la carga procesal

es crear más juzgados

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Número de

discursos

en los que

se plantearon

Creación de órganos jurisdiccionales 1 50

Redistribución de la carga 1 50Informatización 1 50Total de discursos 2 -

Creación de órganos jurisdiccionales 4 44

Simplificación de procedimientos 4 44Modelo gerencial de organización de despachos 2 22Cortes especializadas 1 11Informatización 1 11Mejor infraestructura 1 11Redefinición de procesos que deben conocerse 1 11Control de maniobras dilatorias de abogados 1 11Excesiva carga procesal 1 11Mejora de servicios judiciales 1 11Exoneración del pago de tasas 1 11Total de discursos 9 -

Creación de órganos jurisdiccionales 2 67

Inventario procesal 1 33Informatización 1 33Mejora de infraestructura 1 33Interconexión con juzgados 1 33Mejora de notificaciones 1 33Total de discursos 3 -

Creación de órganos jurisdiccionales 1 100

Trabas administrativas 1 100Trabas económicas 1 100Trabas legales 1 100Racionalización de trabajo 1 100Total de discursos 1 -

Cuadro 4Soluciones a la sobrecarga procesal en discursos de presidentes

del Poder Judicial, 2002-2007

PresidenteSoluciones planteadas a la

sobrecarga procesal

Presencia

porcentual en

discursos

Alfaro

(2001-2002)

Sivina

(2003-2004)

VásquezVejarano(2005-2006)

Távara

(2007-2008)

Frecuencia de mención de la solución de crear órganos 53

jurisdiccionales en discursos

Fuente: <www.pj.gob.pe>.Elaboración: Consorcio Justicia Viva.

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de jueces debería implicar un incrementocasi proporcional en la cantidad desentencias (Pastor 2003: 6). En el casoperuano esa proporción es más discreta.Por la naturaleza de nuestro sistema, lasolución de crear más y másdependencias termina siendo aun máscara (véase el gráfico 7).

Así las cosas, sería conveniente revisarla estrategia de argumentación delpresupuesto institucional, habida cuentade que ese incremento proporcional quetendría el aumento de dependenciasjudiciales sobre el número de sentenciases siempre utilizado por el PoderJudicial en los documentos

Gráfico 7Expedientes ingresados, resueltos y dependencias judiciales, 1997-2006

Expedientes ingresados (eje izquierdo) Expedientes resueltos (eje izquierdo) Dependientes judiciales (eje derecho)

Fuente: Poder Judicial: Estadísticas de la Periodo: eneno-diciembre 2004 Saldo por cumplir para el 2005Elaboración: Consorcio justicia Viva.

función jurisdiccional a nivel nacional.

1.2 2000

1132 1156 1174 1209 1254 1267 12741407 1416

1601

0.92

1 .0 8

0 .971.

0 2

0 .8 1

1 .0 3

0.88

0 .8 5

1 .1 0

1.08

1 .081 .0 8

1 .0 31 .0 4

1.02

1.01500

0.8

10000.6

5000.4

0

0.2

2006200520042003200220012000199919981997

sustentatorios de presupuesto que envíaal MEF. Mejores argumentos que ese noson difíciles de hallar para justificarpropuestas que procuren más juzgadospero en el marco de una reforma delambiente en el que funcionan.

La diferencia en las proporciones citadaspor Pastor y las resultantes para nuestropaís esconden el tema clave: la eficiencia

del despacho judicial sobreentendidacomo una solución a la diversidad deproblemas que ocasionan la cargaprocesal. Sin esta visión integral, crear másdependencias judiciales seguramente serápositivo y hará que más ciudadanosaccedan a un juzgado. Y eso es obvio,pues «[…] la creación de más tribunaleslo que hace es abaratar el costo de litigar,por el solo hecho de hacerlos más

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accesibles»; pero, prosigue el autor, «[…]por esta vía, [se] alienta la llegada denueva demanda que rápidamente saturaa esos juzgados, tal como estaban losantiguos» (Vargas 2004: 464). Así lodemuestran cálculos para el Perúrealizados con base en información delPoder Judicial (Poder Judicial 1998). Unaño después de haber creado algunosjuzgados (1997), estos ya igualaban lacarga de las dependencias más antiguasde la misma especialidad.

Eso pasa porque, hasta donde se tieneconocimiento, no se llevan a caboestudios para conocer la demandaatendida, potencial, insatisfecha u ocultaen las zonas donde se ubicará un juzgado.El error está en que no suelen analizarselos factores concernientes a la demanda,sino solo la oferta (Fuentes y Amaya2002). Las resoluciones que dannacimiento a más dependenciasjudiciales únicamente presentaninformación muy básica y no se basan (o,por lo menos, no publican) análisistécnicos serios de la necesidad de contarcon más juzgados. Si a ello agregamos lapresencia de una percepcióngeneralizada de sobrecarga procesal entrelos magistrados, se incrementa laposibilidad de crear juzgados donde,desde el punto de vista de la carga detrabajo de los juzgados circundantes,

verdaderamente no se necesiten (no seconoce de la existencia de ningún plande cobertura de plazas de magistrados).

Desde hace un buen tiempo, la literaturainternacional ha estudiado las reformasjudiciales y se ha basado en los erroresde los países (incluidos los de AméricaLatina y el Perú en particular) paraconcluir que la política de «másjuzgados» ha fallado largamente comosolución eje contra la carga de trabajojudicial. Al respecto, Vargas califica dediscretos los resultados en laproductividad judicial logrados por lapolítica de crear más tribunales enAmérica Latina (Vargas 2004: 463-464). Enun ámbito distinto del de la realidadlatinoamericana, en Holanda, sedeterminó que, a pesar de que con máscortes se pudo manejar mejor el ingresode casos, estos seguían durando lomismo, por lo que se buscó incrementarla eficiencia en los métodos y dotar demayor capacidad al personal (Albers2005: 1-4, 9).

Pese a todo lo dicho, sigue siendoparticular la insistencia del Poder Judicialen el tema, aun cuando la propiainstitución emite señales claras quepermiten advertir que entiende que elproblema no es solo la falta de juzgados18

18 Cuando ocupaba la Presidencia del Poder Judicial, Hugo Sivina mencionó que «[…] entre las causas de la lentitud delos procesos judiciales los problemas vinculados a la corrupción serían los más relevantes seguidos por la excesivaburocracia, lo engorroso de los procedimientos y la ineficiencia de los magistrados» (Sivina 2003).

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y que las mismas recetas de siempre nohan dado los resultados esperados.19 Noobstante, las soluciones siempre aterrizancon gran peso en crear más dependencias.

Que no quepa duda alguna de que laopción del Poder Judicial es totalmentebienintencionada. Y quizá su insistencianazca de las ansias de lograr un accesouniversal a la justicia. En ese camino, lamayor tentación es hacerlo mejorando laaccesibilidad geográfica, es decir, creandomás juzgados. Sin embargo, es precisoentender que no se debe pasar delproblema a la solución sin analizar losincentivos que lo causan. Que senecesitan más juzgados en determinadaszonas es un hecho, pero no es una salidasuficiente.

Mientras las propuestas no considerenfactores como compromiso, liderazgo,rendición de cuentas, participación,

supervisión, definición de metas yestándares de gestión, sistemas deinformación, control de prácticasindebidas en litigantes y justificables,sistemas de gestión del expediente,definición de tareas, educación ycapacitación, el impacto obtenido conmedidas aisladas será siempreinsuficiente, tal como lo plasma el mito.20

En esas ausencias yace un peligro real,pues el acceso a la justicia no solo se basaen cuán cerca tengo un juzgado sinotambién en el servicio integral quebrindan ese mismo juzgado y lainstitución toda. El peligro es que,precisamente, la percepción de unaefectiva garantía de acceso a la justiciacondiciona la legitimidad de laadministración de justicia (Ferrandino2004: 83); legitimidad que al PoderJudicial no le sobra y que continúaponiendo en riesgo con propuestasafirmadas en el mito.

19«Los cambios en el marco legal, en la organización y funcionalidad de las entidades de gobierno de los poderesjudiciales, la reforma penal, la reforma en la organización del despacho, el ingreso de la informática, entre otrasinnovaciones ejecutadas en los últimos años, no han generado un impacto real en la judicatura ni en la forma enque el ciudadano observa el funcionamiento de la justicia en cada uno de nuestros países» (Sivina 2003).

56

57

A lo largo de este documento han sidorevisadas diversas percepciones que sehan introducido sin dificultad alguna ennuestro conocimiento y forman parte delo que sabemos sobre la administraciónde justicia. Estas verdades extendidas sonfáciles de encontrar. Las escuchamos aexpertos, críticos, abogados, jueces,ciudadanos y hasta a autoridades. Y lasescuchamos tanto que las asumimoscomo ciertas y casi nunca las ponemos aprueba cuantitativamente. Ahí radicauno de los problemas pocas vecesadvertidos para la efectividad de lasmedidas de solución propuestas. Júntesea ello una carencia de gestión deestadísticas para la toma de decisiones ytendremos políticas basadas en grandesmitos.

Lo cierto es que muchos mitos parecenestar llenos de sentido común. ¿Quiénpodría negar la generalizada sobrecargaprocesal en el Perú (mito 5)? Sería difícilencontrar alguien que lo haga. Al menosque realmente se demuestre, cosa que seha hecho acá, que menos de la mitad delos órganos jurisdiccionales (45%) en todo

el país exceden un referencial estándar decarga procesal máxima por año. Inclusosuele sostenerse que ese estándar debeser universal y ubicarse en milexpedientes (mito 4). Lo cierto es que noes así y lo hemos empleado con muchocuidado, pues obvia las distintascaracterísticas de cada especialidad ynivel jurisdiccional y además se asumeque un caso muy simple puedecontabilizarse para las estadísticas comouno muy complejo, cuando en realidadse sabe que la exigencia de trabajo esmarcadamente distinta.

Por supuesto, ese dato refleja la realidadnacional, y entre niveles jurisdiccionalesy al interior de cada especialidad seregistran situaciones más preocupanteso más llevaderas. A diferencia de lo quea veces se afirma, no son los juzgados depaz letrados los que tienen mayor cargade trabajo jurisdiccional (mito 3), sino losjuzgados especializados. Si hacemosreferencia a las especialidades, resultadospromedio señalan que los mejoresejemplos son, por su gravedad, losjuzgados contencioso-administrativos,

REFLEXIONES FINALES

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penales y de familia y, por comodidad,los de especialidad comercial y civil.

La información anterior puede ser difícilde asimilar. Quizá aún se piense que cadaaño ingresan muchos más casos en elPoder Judicial (mito 1) y que ello esgravísimo, pues satura al juez y le impiderealizar bien su único trabajo —dictarsentencias (mito 8)—, y que todo ello haprovocado el estancamiento de laproductividad del juez (mito 11).

Al decir de las cifras, ni uno ni lo otro esverdad. A escala nacional, la cantidad deexpedientes ingresados año a año hamostrado una tendencia estable. Inclusocuando se habla de expedientesingresados, no todos implican una nuevademanda interpuesta (mito 6), puestambién ingresan apelaciones,transferencias, entre otras. Vemos, depaso, que no todo el trabajo del juez esdictar sentencias. Diligencias, audiencias,autos, decretos, y una serie de tareasadministrativas, también sondiariamente llevadas a cabo por un juez,y le consumen una tasa de tiempoimportante. En realidad, la crecientecarga procesal se debe a la acumulaciónde los procesos no resueltos (expedientespendientes).

En cuanto a la productividad, quedademostrado que hay cierto margen paraaumentarla. Se observa cierta relaciónentre el ritmo de resolución de casos y el

flujo de expedientes que ingresan en eljuzgado. Además, sin ser la mejor opción,hace varios años incentivos económicoslograron incrementar la productividad.La idea no es simplemente aumentar elnúmero de sentencias, pues si esoocurriese habría cierto riesgo dedisminuir su calidad y perjudicar a laspartes. Aun cuando la calidad esté o noasegurada, no es cierto que basta con lasentencia del juez para que su decisiónse cumpla (mito 9) y, eso es, si el casologra culminar con una sentencia, puesse tiene la impresión de que un elevadonúmero de casos terminanobligatoriamente así (mito 7).

En principio, un 45% de expedientesresueltos concluyen con sentencia. Lamayoría restante (37%) finaliza con unaresolución menor (auto) que se pronunciasobre aspectos de forma del proceso quepuede evidenciar formalismos del juez,lógica de descarga de trabajo en losmagistrados, mala defensa, litigiosoportunistas, falta de información sobrecuándo acudir al Poder Judicial, etcétera.Hablando estrictamente de sentencias ysu grado de cumplimiento,aproximadamente una de cada dos secumplen en el año de su emisión.Descontando el efecto de resolucionesdictadas muy hacia finales de cada año yotras con un difícil cumplimientoinmediato (por ejemplo, obligaciones dedar sumas de dinero), la no ejecución delas sentencias habla mal del grado de

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responsabilidad de las partes perdedorasfrente a su autoridad moral y respecto dela institucionalidad del Poder Judicial. Dela misma manera, los magistrados fallanal no poder ejercer adecuadamentemedios coercitivos para el cumplimientode su palabra. Muchas veces, sinembargo, no es su culpa. Medioscoercitivos como las multas tienen escasaeficacia. En general, se las impone poco,y cuando lo son generan más trabajo parael juzgado, las partes no las pagan eincluso hasta las apelan.

Hoy en día se podrían idear mejoressoluciones, pero el enfoque necesita serintegral. Hay que partir de no creer queel juez es el único culpable del incrementode la carga procesal (mito 12). Nopodemos eximirlo de su responsabilidad,pero tampoco podemos esquivar aquellade las partes, los abogados y otros actoresdel sistema de justicia, así como tampocopodemos dejar de prestar atención atemas estructurales como los aspectosorganizacionales, jurídicos, políticos,entre otros.

La creación de más juzgados para reducirla carga procesal como mejor solución(mito 13) ha probado no serlo en lasexperiencias internacionales cuando seimplementa como eje único. Más bien,reduce los costos de litigar y aumenta lademanda, con lo que provoca inclusomayor congestión en los juzgados. Elproblema es que la demanda por justicia

no es analizada para tomar las decisionesde crear más juzgados. El costoefectividad de la medida no es el mejor.Se trata de una solución cara que ennuestro país ha demostrado no generartantos incrementos como debería, segúnestudios comparados, en el número desentencias.

La falta de recursos, como sostienenalgunos, tampoco es causante de lasobrecarga procesal (mito 10). Sondiferentes las experiencias de otros paísesque demuestran que más allá de lasuficiencia de recursos importa unagestión presupuestal de calidad, conclaros ejes de eficiencia, transparencia yresultados.

La política sobre la carga procesal debeser amplia y estructural. El compromisoy el liderazgo son básicos puntos deinicio, como lo son también el carácterparticipativo del diagnóstico y de lassoluciones. Integrar un sistema de gestiónes fundamental. Sistemas de gestión deexpedientes y de gestión de informaciónson tan importantes como definir metasy estándares de actuación. Ese enfoquesirve para definir tareas y generar unproceso continuo y con resultados quedeben ser supervisados y sobre los que,además, se debe rendir cuentas interna yexternamente. En paralelo, es importanteactuar sobre las prácticas indebidas enlitigantes y justificables, al igual quecapacitar a jueces y educar a la

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ciudadanía. La sostenibilidad de esastransformaciones solo podrá verse si elcambio de cultura es tratado y logrado.Si no, resultados a corto plazo se lograrán

pero, tarde o temprano, regresarán losmismos vicios de la carga procesal queno alientan ni eficiencia ni justicia.

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