гт т

Б, Г, Шемятенков

Рекомендовано УМО по образованиюв области финансов, учета и мировой экономики

в качестве учебного пособия для студентов,обучающихся по специальности

«Мировая экономика»

МОСКВА«МЕЖДУНАРОДНЫЕ ОТНОШЕНИЯ»

2003

\ IK 323.17ЫЖ 66.3(4)12

Ш 46

Шемятенков В.Г.Ш 46 Европейская интеграция. Учебное пособие. •— М.: Меж-

дунар. отношения, 2003. — 400 с.

ISBN 5-7133-1161-9

В учебном пособии всесторонне рассмотрены история и сущность евро-пейской интеграции, а также право, институты и политика ЕвропейскогоСоюза. Большое внимание уделено новейшим достижениям интеграции —Единому внутреннему рынку, Экономическому и валютному союзу и пред-стоящему расширению ЕС. Объективно проанализирован весь комплексотношений между ЕС и Россией.

Книга предназначена для студентов, аспирантов и преподавателей ву-зов, а также научных работников, специалистов-практиков и всех тех, ктоинтересуется проблемами зарубежной Европы. Она носит энциклопедичес-кий характер и помимо своего главного предназначения — быть основойсистематического учебного курса — может служить справочником по всемаспектам европейской интеграции.

УДК 323.17ББК 66.3(4)12

ISBN 5-7133-1161-9

Шемятенков В.Г., 2003Подготовка к изданию и оформлениеизд-ва «Международные отноше-ния», 2003

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

Глава 1. ПРЕДПОСЫЛКИ ,1.1. Цивилизационные особенности Западной Европы ....1.2. Европейская идеяРезюме

Глава 2. ИСТОРИЯ2.1. Генезис2.2. От Парижа до Маастрихта2.3. От Маастрихта до Ниццы..Резюме

Глава 3. ЗАКОН3.1. Источники права сообществ3.2. Право сообществ и национальное право

Юридическая ответственность и разрешение споровПреюдициальная процедураПродвинутое сотрудничество ,

3.3.3.4.3.5.Резюме.

Глава 4. ИНСТИТУТЫ

4.1. Институциональная система4.1.1. Европейский совет4.1.2. Институты Европейского сообщества

Европейский парламент (ЕП)Совет СоюзаЕвропейская комиссия (Комиссия европейских со-обществ — КЕС)Суд ЕССчетная палата (или Палата аудиторов) .„

4.1.3. Консультативные органы ,Экономический и социальный комитет (ЭКОСОК)Комитет регионов

4.1.4. Органы Экономического и валютного союзаЕвропейский центральный банк (ЕЦБ)

4.1.5. Автономные агентства ЕСЕвропейский инвестиционный банк (ЕИБ)Европейское полицейское бюро (Европол)Европейское агентство безопасности труда и охраныздоровья на рабочем местеБюро гармонизации на Едином внутреннем рынкеЕвропейское агентство по оценке медицинских про-дуктов

991824

262630!4044

474857'67;

7з;7679:

81

8182858592

9597]101102,102103104104105!105|107

107!107|

108

з!

Бюро ветеринарной и фитосанитарной инспекциии контроля 108Европейский центр мониторинга наркотиков инаркомании 108Европейский фонд обучения 109Европейский центр развития профессиональной под-готовки 109Европейское агентство охраны окружающей среды 109Бюро ЕС по вопросам разнообразия растений .... 110Европейский центр мониторинга проявленийрасизма и ксенофобии ПО

4.2. Система принятия решений 1104.3. Бюджет Сообщества 118Резюме 123

Глава 5. ЕДИНЫЙ ВНУТРЕННИЙ РЫНОК 1255.1. Свобода движения товаров 1265.2. Свобода движения услуг 131

. 5.3. Свобода движения капитала 1345.4. Свобода движения физических лиц 1385.5. «Проект 92» 142Резюме 145

Глава 6. ЭКОНОМИЧЕСКИЙ И ВАЛЮТНЫЙ СОЮЗ 1476.1. Создание ЭВС 1476.2. Денежно-кредитная политика ЕЦБ 1546.3. Координация экономической политики 1586.4. Международная роль евро 159Резюме 166

Глава 7. ПОЛИТИКА (ПЕРВАЯ ОПОРА) 1687.1. Структурные направления 1697.1.1. Общая торговая политика 1697.1.2. Общая сельскохозяйственная политика (ОСХП) 1767.1.3. Политика в области конкуренции 1877.1.4. Транспортная политика 1927.1.5. Социальная политика 1987.2. Вспомогательные направления 2037.2.1. Политика в отношении предприятий 2037.2.2. Научно-техническая политика 2047.2.3. Политика в области энергетики 2087.2.4. Политика в области образования 2117.2.5. Политика в области культуры 2137.2.6. Политика в области защиты прав потребителя и здраво-

охранения 2147.2.7. Политика в области охраны окружающей среды 2167.2.8. Региональная политика и политика сплочения 220Резюме 222

Глава 8. ПОЛИТИКА (ВТОРАЯ И ТРЕТЬЯ ОПОРЫ) 2238.1. Общая внешняя политика и политика безопасности

(ОВПБ) 225

8.2. Сотрудничество в области внутренних дел и юстиции 236Резюме 246

Глава 9. ГОСУДАРСТВА — ЧЛЕНЫ ЕС * 2499.1. Государства-основатели 249

Франция 249Германия 255Страны Бенилюкса 262Италия 266

9.2. Государства первого расширения 270Великобритания 270Ирландия 278Дания 281

9.3. Государства второго и третьего расширений 284Греция 284Португалия 287Испания 289

9.4 Государства четвертого расширения 292Финляндия 295Австрия 298Швеция 299

Резюме 300

Глава 10. ПЯТОЕ РАСШИРЕНИЕ 30310.1. Порядок присоединения к ЕС 30310.2. Особенности Центральной и Восточной Европы....... 30510.3. Стратегия подготовки к присоединению 308Резюме : 315

v , Глава 11. ТЕОРИИ ИНТЕГРАЦИИ 317ИЛ. Идейные источники теорий интеграции 31911.1.1. Федерализм 31911.1.2. Функционализм 32111.1.3. Теория коммуникации 32311.2. Неофункционализм и межправительственный подход 32511.3. Современные теории интеграции 33311.4. Экономические теории интеграции 341Резюме 350

Глава П. РОССИЯ И ЕВРОПЕЙСКАЯ ИНТЕГРАЦИЯ 35212.1. Цивилизационные особенности России 352

12.2. Соглашение 1989 г. ,36012.3. Соглашение о партнерстве и сотрудничестве (СПС).. 365Резюме '375

БУДУЩЕЕ ЕВРОПЫ (ЗАКЛЮЧЕНИЕ) 377

Именной указатель J382

Предметный указатель 1384

Список сокращений ;392

Библиография 395

ВВЕДЕНИЕ

Многие века Западная Европа была синонимом лоскутной раз-дробленности народов и государств, острого соперничества и посто-янных вооруженных конфликтов. Именно Западная Европа былаисточником и главным полем двух разрушительных мировых войн.

В последние полстолетия положение в этой части земного шарарадикально изменилось. Война ушла из жизни населяющих ее наро-дов. Нигде в мире не существует столь тесных отношений межгосу-дарственного сотрудничества. Нигде не созданы столь прочные иэффективные гарантии недопущения антагонизмов между соседнимигосударствами. Нигде международные границы не являются стольпрозрачными для движения товаров, услуг и факторов производства.

Все это стало возможным благодаря европейской интеграции.Страны — участницы интеграционного процесса объединены в Ев-ропейский Союз. В настоящее время Европейский Союз охватывает15 государств с населением 378 млн. человек. Это — могучая эконо-мическая сила. На долю ЕС приходится существенная часть мировогоВВП и международной торговли (соответственно, 20,5 и 20,9%).Внутри Союза созданы наднациональные интеграционные институ-ты, складывается единое правовое пространство. Граждане нацио-нальных государств-членов являются одновременно гражданамиЕвропейского Союза. Завершается строительство Единого внутрен-него рынка — пространства, где существуют «четыре свободы» (сво-бода движения товаров, услуг, капиталов и людей). Образован Эко-номический и валютный союз с единой коллективной валютой —евро. Проводится общая политика в основных областях социально-экономической жизни. Утверждается общая политика в областииммиграции, внутренних дел и юстиции. Все более весомой становит-ся общая внешняя политика и политика в области безопасности.

Для стран, не входящих в ЕС, достижения европейской интеграцииявляются предметом восхищения и притягательным примером. Почтивсе они стремятся присоединиться к ЕС, и для многих эта мечта скоро

станет реальностью. Через несколько лет членами ЕС станут еще12 стран Южной, Центральной и Восточной Европы и население Евро-союза достигнет 480 млн. человек. Интегрированная Европа вплотнуюпридвинется к постсоветскому пространству. За ее пределами останут-ся лишь 4 страны ЕАСТ, страны Западных Балкан и четыре европей-ских государства СНГ — Россия, Украина, Беларусь и Молдова.

Интеграционные процессы радикально меняют лицо Европей-ского континента и геополитическое положение России. Уже сейчасЗападная Европа является главным внешнеторговым партнеромРоссии. Между ЕС и Россией заключено Соглашение о партнерствеи сотрудничестве, быстро развиваются многогранные связи. Послезавершения процесса расширения ЕС роль Союза в российской поли-тике и экономике еще более возрастет. Может ли Россия рассчитыватьна вступление в ЕС или же она обречена на «одиночество» в Европе,на свой собственный, самобытный путь развития? Станет ли интег-рированная Европа для России дополнительным ресурсом экономи-ческого и культурного развития, укрепления безопасности и поли-тической стабильности или же, напротив, превратится в факторвоенно-политического и торгово-экономического давления? Ответна эти вопросы во многом зависит от понимания россиянами и!ихгосударством сущности европейской интеграции и их способностииспользовать ее преимущества в своих национальных интересах.

К сожалению, пока уровень*знаний о европейской интеграци^ вРоссии остается неудовлетворительным. До сих пор сказываемсянаследие холодной войны, когда Советский Союз и Европейскоесообщество были непримиримыми противниками и представлениясоветских граждан об интеграционных процессах искажались логи-кой тотального противоборства. Возникший после окончания |со-лодной войны огромный интерес к европейской интеграции остает-ся в значительной мере неудовлетворенным.

В российской высшей школе западноевропейская интеграциярассматривается как простая разновидность объединительных тен-денций в современной мировой политике и экономике. ЕвропейскийСоюз изображается либо как своеобразный региональный торговыйблок, подобный НАФТА или АСЕАН, либо как одна из многихрегиональных международных экономических организаций. Ме сдутем Европейское сообщество и Европейский Союз имеют уникарь-ные черты, качественно отличающие их от любых других междуна-родных образований, являющихся продуктом интернационализациимирохозяйственных связей.

Во-первых, ЕС — это не межгосударственное объединение, базиру-ющееся на нормах международного права, подобно международнымэкономическим организациям или региональным торговым блок|ам.Система европейских интеграционных институтов имеет совершенноиную политическую, экономическую и юридическую природу. Ц ее

основе лежит принцип наднациональности, то есть передачи нацио-нальными государствами части своего суверенитета наднациональ-ным интеграционным институтам и органам. Европейский Союз —это прежде всего общее право, общие институты и общая политика.

Во-вторых, место и роль ЕС в современном мире несоизмеримыс местом и ролью любого торгового блока или международнойорганизации. Европейский Союз — это сплоченная политическая иэкономическая сила, один из главных полюсов мировой политикии экономики наряду и наравне с крупнейшими национальнымигосударствами — США и Японией.

Научное познание европейской интеграции требует особой методо-логии и целостного анализа. Поэтому вполне закономерно, что наЗападе европейская интеграция давно уже составляет предмет самосто-ятельной научной дисциплины, а точнее, совокупности политологиче-ского, юридического, экономического и социологического подходов,развивающихся в рамках так называемых «европейских исследований».

Предлагаемое вниманию российского читателя — студента, ас-пиранта или преподавателя вуза — учебное пособие «Европейскаяинтеграция» предназначено для того, чтобы восполнить существу-ющие пробелы в преподавании курса «Мировая экономика» в рос-сийской высшей школе, поднять на более высокий уровень изучениеевропейской интеграции как одного из важнейших устоев современ-ной мировой политики и экономики. Книга носит энциклопедичес-кий характер. В ней предпринята попытка органически связатьмежду собой все основные аспекты европейской интеграции на баземеждисциплинарного подхода.

Трудность изучения европейской интеграции в России состоит втом, что в нашей общественной жизни нет реалий, породивших этоспецифическое и чрезвычайно сложное явление. Поэтому большоевнимание уделено сравнительному анализу западноевропейской ироссийской разновидностей европейской цивилизации, объяснениюобъективных предпосылок и исторических корней интеграционногопроцесса.

«Сверхзадача» исследования европейской интеграции, постав-ленная в данной книге, состоит в том, чтобы избежать двух заста-релых крайностей в нашем восприятии Западной Европы и всего,что с ней связано: некритического, «западнического» восхваленияинтеграции как безусловного образца для подражания и ее огуль-ной, «славянофильской» демонизации как имманентно чуждой ивраждебной национальным интересам России.

Автор хотел бы выразить искреннюю признательность всем, ктооказал содействие в подготовке этой книги, в первую очередь Ин-ституту Европы РАН, в котором была осуществлена значительнаячасть работы над книгой, а также Европейскому институту Гентс-кого университета (Бельгия) и лично М. Дони, М. Мареско, М. Тело,Д.А. Данилову, О.Ю. Потемкиной, А.А. Хачатурову, Н.П. Шмелеву.

Глава 1ПРЕДПОСЫЛКИ

1.1. ЦИВИЛИЗАЦИОННЫЕ ОСОБЕННОСТИ ЗАПАДНОЙ

ЕВРОПЫ

Европейская интеграция в том виде, как она реально существует,вряд ли могла бы возникнуть в какой-либо другой части земногошара. Ее уникальность определяется прежде всего своеобразиемзападноевропейской цивилизации, которая, в свою очередь, являет-ся^продуктом специфических природных условий и исторического

развития.Природа Западной Европы отличается относительной мягкостью

климата; изрезанностью суши и множеством естественных рубежей;близостью моря и наличием судоходных рек, обеспечивавших лег-кий доступ практически ко всем частям субконтинента; ограничен-ностью запаса плодородных земель. Каждая из этих особенностейимела свои глубокие социальные последствия.

Сравнительно мягкий климат и почвы среднего и высокого пло-дородия позволяли крестьянину поддерживать свою жизнедеятель-ность и существование своей семьи посредством индивидуальноготруда. Ограниченность земельного фонда суживала возможностьмассовых миграций и освоения целины. Индивидуальный труд наодном и том же участке, переходившем из поколения в поколениепо наследству, требовал повышения или по крайней мере поддержа-ния плодородия земли. Это, в свою очередь, делало экономическинеобходимым гарантированное право постоянного пользованияданным земельным участком. Поэтому в Западной Европе раньше,чем в других частях света, возникает современный принцип Мастной(собственности как эффективного контроля над вещью с целью еепроизводительного использования. i

Давление роста народонаселения, наталкиваясь на жесткиерамки ограниченного земельного фонда, порождало стимул к уве-личению продуктивности сельского хозяйства. Правда, эта объек-

9

тивная потребность существовала и в других частях света — Индии,Китае, Юго-Восточной Азии. Но там она материализовалась не вповышении производительности труда, а прогрессирующем обни-щании населения. В Западной Европе, напротив, начиная с VI векаони открыла путь к внедрению крупных технических нововведений,таких как водяная мельница, тяжелый плуг, правильные севооборо-ты, использование тяглового скота. Эти нововведения были нераз-рывно связаны между собой и, взятые вместе, составляли определен-ную систему интенсивного хозяйствования. Эта система в корнеотличалась от системы экстенсивного хозяйствования, сложившейсяна просторах Евразии.

Прочная привязка людей к земле в соединении с наличием есте-ственных рубежей создали условия для возникновения сравнительнонебольших, но прочных этносов, позднее развившихся в нации.Высокая ценность земли начиная с глубокой древности и вплоть досередины XX века делала ее предметом ожесточенной вооруженнойборьбы, постоянных разрушительных войн.

Социальные условия формирования западноевропейской циви-лизации определялись в первую очередь длительным и глубокимвлиянием античного наследия. Этот фактор"б'ыл также географичес-ки обусловленным'— основные центры греко-римского мира нахо-дились в непосредственной близости к Западной Европе,

Поскольку нормальным состоянием человечества в античнуюнюху была война, главной формой общения были либо завоеваниеварварских земель греками или римлянами, либо ответные наше-ствия варваров. В промежутках между войнами шло активное мир-ное взаимодействие двух миров, которое выливалось в частичнуюассимиляцию варваров в лоно греко-римской цивилизации. В ходеее формировался тот первичный строительный материал, которыйи стал фундаментом современной Западной Европы.

После падения Рима Западная Европа на шесть долгих столетийпогрузилась в пучину безвременья. Казалось, что от блистательнойримской культуры остались одни разрозненные обломки. Однакопостепенно выяснилось, что в недрах деградировавшей ЗападнойЕвропы, отрезанной от богатой Византии, распавшейся на разоб-щенные виллы, города и общины, сохранилась, тем не менее, опре-деленная критическая масса знаний, технологии и культуры. Этопозволило не утратить связь с исчезнувшей цивилизацией и в опре-деленный момент вновь начать долгое, мучительное восхождение квершинам прогресса.

Одним из этих элементов (в то время далеко не главенствующим)был индивидуализм, истоки которого прослеживаются не толькоь римском, но и древнегреческом и даже иудейском наследии.

В Римской империи практическая деятельность свободного ин-дивидуума была заключена в рамки сначала республиканского, а

10

затем имперского «коллективизма». Эти рамки были достаточнопросторными для проявления личной инициативы в торговле иремеслах, науке и искусстве, общественной деятельности. Каждыйримский гражданин был субъектом индивидуалистического по сво-ей сути римского права. Согласно его канонам, у каждой вещидолжен был быть собственник, каждый собственник имел неограни-ченное право в отношении своей вещи. Он мог делать с ней все, чтоему заблагорассудится: использовать, оставить без движения илидаже уничтожить без оглядки на других людей или общество вцелом. Само собой разумеется, что из сферы римского индивидуа-лизма были исключены рабы.

Главным элементом в античном наследии было христианство.Огромные последствия для судеб Западной Европы имело то, что еюбыл воспринят урбанистический и рационалистический вариантхристианского учения, основоположником которого был СвятойПавел. Как выяснилось в ходе последующего развития, это духов-ное начало западноевропейской цивилизации, воплотившеесяпозднее в католицизме, существенно отличалось от аграрной раз-новидности учения Христа, которая легла в основу восточного

православия.Трудно переоценить глубину моральной революции, вызванной

христианством в Западной Европе. Христианство утверждало прин-цип личной связи индивидуума с Создателем, личной ответственно-сти каждого перед Богом, рисовало перспективу личного спасенияили гибели в день Страшного суда. Христианство раздвинуло допредела поле индивидуализма, распространив его на каждого чело-века, как свободного, так и несвободного. И хотя женщины, беднякии рабы были по-прежнему лишены гражданских прав, церковь ут-верждала равенство их душ с душами богатых и привилегирован-ных. Они получили доступ в прежде недоступные им общественныездания. Они участвовали в тех же религиозных обрядах, что и ос-тальные горожане. До полного юридического и социального равен-ства западных европейцев было еще далеко, но их моральное равен-ство в форме равенства перед Богом утвердилось уже в раннемСредневековье. Обещая каждому справедливость в загробной жиз-ни, христианство одновременно подчеркивало индивидуальнуюморальную ответственность каждого в реальной жизни.

Социальные рамки для нового способа хозяйствования и новойморали были созданы феодализмом. Исторически он был великимблагом для нищей и беззащитной Западной Европы, подвергавшей-ся разорительным набегам арабов, викингов и кочевых народовВостока. Феодализм принес с собой относительную защищенность,спас жизни и имущество многих тысяч людей. Он создал условиядля медленного, но неуклонного экономического роста и прогрессаобщественных отношений.

Ill

Феодализм как общественный строй был олицетворением нера-венства сословий и угнетения одних сословий другими. В основефеодальной системы лежала определенная логика. Охрана опреде-ленной территории обеспечивалась особым профессиональным во-енным сословием — рыцарством. Средством его содержания былифеодальный земельный надел и труд живших на нем крестьян.Внутри самого феодального сословия, включая церковь, господство-вал принцип иерархического подчинения низших высшим. Эта си-стема не была следствием какого-то общественного договора — оназижделась на военной силе. Социальное неравенство было освященоцерковью.

Однако в отличие от других частей света западноевропейскийфеодализм опирался не только на силу, но и на достаточно прочноеправовое сознание общества. Оно вобрало в себя отдельные нормыримского права, права вестготов, католического каноническогоправа и, наконец, того, что впоследствии получило название есте-ственного права. Власть феодальных сеньоров основывалась надоговорных отношениях между членами феодального общества. Этообеспечивало, по крайней мере в мирное время, не только опреде-ленную стабильность и предсказуемость общественной жизни, но иизвестные гарантии суверенитета и безопасности личности. Внутрифеодализма возникают зачатки верховенства закона, равенствалюдей перед законом, правовой защиты прав человека.

Средоточием коренных черт будущей западноевропейской ци-вилизации были средневековые города. В них с самого начала царил«воздух свободы» и отношения между людьми, хотя и завернутыев сословную оболочку цеховых правил, были по преимуществуправовыми. Именно в городах возникает созидательное соединениепротивоположных начал — индивидуализма и добровольной ассоци-ации, конкуренции и кооперации.

Именно в городах получает огромный простор для своего раз-вития интенсивный тип хозяйствования. Именно там возникаеткультура добросовестного труда, страсть к изобретательству и вся-кого рода усовершенствованиям, утверждается культ качества това-ров, которые до сих пор являются отличительной чертой западныхевропейцев. В городах накапливаются знания и денежные богатства.В эпоху Возрождения при помощи предприимчивых итальянскихкупцов и банкиров Западная Европа вновь осваивает старое какмир искусство торговли и кредита.

Средневековые города были катализатором все ускорявшегосяразвития сельского хозяйства. Уже к X веку в Западной Европевозникает устойчивый излишек сельскохозяйственных продуктов,которые могли быть проданы или обменены на ремесленные изде-лия. В XIII веке рост народонаселения создает еще более сильныестимулы увеличения продуктивности сельского хозяйства. К XV веку

12

интенсивное и энергоемкое сельское хозяйство Западной Европывпервые продемонстрировало сво* бесспорное превосходство какперед экстенсивным сельским хозяйством восточноевропейскоготипа, так и перед восточноазиатским интенсивным хозяйством,основанным на ручном труде. I

В дальнейшем аграрное первенство Западной Европы былоподкреплено целым рядом новых технологических революций. ВXVIII веке давно практиковавшиеся правильные севообороты, под-готовили внедрение кормовых культур и тем самым создали условиядля резкого увеличения поголовья скота. В свою очередь, разросше-еся животноводство дало земледелию естественные азотные удобре-ния, что способствовало еще большему повышению плодородияземли. Все это позволило навсегда покончить с голодом вследствиенеурожаев. Более того, аграрные революции позволили меньшемучислу работников кормить непрерывно возраставшее городское на-селение, которое получило возможность все активнее заниматься не-сельскохозяйственным трудом.

Главной вехой в развитии западноевропейской цивилизациистало появление промышленного капитализма. Первые промышлен-ники-капиталисты появились в XVI веке в Южной Германии. Од-нако генезис капиталистического производства не был ограниченкакой-то одной местностью.'Промышленный капитализм совершен-но естественно вырастал повсюду из богатевшего ремесленногопроизводства, из расширявшихся операций купеческого и денежно-го капитала. Огромный толчок его развитию дало первоначальноенакопление капитала, связанное с ограблением и собственногонаселения, и заморских стран.

Новый общественный класс — буржуазия стала творцом совре-менной западноевропейской цивилизации со всеми ее плюсами иминусами. !

Одной из важнейших предпосылок капитализма были Реформа-ция и широкое распространение протестантской этики. Протестант-ство освободило индивидуума от архаических пут католического«коллективизма», восстановило его прямую связь с Богом. Одновре-менно оно создало и более эффективный способ «социализации»индивидуума: ответственность перед Богом за земные дела; былаперенесена с коллективистского института — церкви на самогоиндивидуума. Тем самым были созданы необходимые предпосылкидля формирования главной духовной основы капиталистическогоспособа производства — рационалистического индивидуализма.«В конечном счете фактором, который породил капитализм,; былирациональное постоянное предприятие, рациональный бухгалтер-ский учет, рациональная технология и рациональный закон,! но нетолько они. Необходимыми дополнительными факторами; былирационалистический дух, рационализация образа жизни в целом

13

и рационалистическая экономическая этика» (Weber Max. GeneralEconomic History. — N.Y., 1961. — P. 260).

Капиталистический способ производства по существу и создалсовременную западноевропейскую цивилизацию. Капитал стал ба-зой сложнейшей и постоянно совершенствующейся системы эконо-мических отношений, которые подняли на невиданную высоту куль-туру частной собственности, интенсивный способ хозяйствования,личную инициативу, науку и технику, изобретательство и другиетрадиционные черты западноевропейской экономики. Капитализмоткрыл неограниченный простор развитию производительных сил,реализации творческого потенциала личности и совершенствованиюобщественных отношений.

Уже во второй половине XVII века в западноевропейской фило-софской литературе возникает стройная концепция гражданскогообщества как идеальной формы реализации личной свободы и ра-венства между людьми. В принципе гражданское общество —• этодобровольная ассоциация индивидуумов, которые действуют в лич-ном качестве сообразно заключенным ими между собой контрактам.Органической формой гражданского общества в области экономикиявляется свободный рынок. Все, что мешает свободе торговли, под-лежит безусловному устранению. Идея гражданского общества,естественно, несовместима и со всеми формами социального и по-литического неравенства. Роль государства, согласно этой концеп-ции, должна сводиться к роли «ночного сторожа» — все остальныефункции граждане могут выполнить сами посредством доброволь-ных союзов.

Однако реальное развитие капитализма, особенно на первых егостадиях, было далеко от этой идиллии. Лишь в Северной Америке,в небольших штатах и общинах Новой Англии отдельные элементыгражданского общества заняли существенное место в реальнойжизни и положили начало своеобразной американской политичес-кой системе. В Европе же становление гражданского общества, каки утверждение индивидуалистического начала в целом, оказалосьдлительным, сложным и чрезвычайно противоречивым.

Уже после того, как феодальные порядки почти полностью ис-чезли из социальной и экономической жизни, государство сохрани-ло свою традиционную сословную оболочку. Лишь в результатебуржуазных революций, сотрясавших Западную Европу в течениетрех столетий, в политической жизни утвердилась представительнаядемократия. Но даже наиболее «чистые» ее образцы (например,британский) на практике были весьма далеки от идеала, заключен-ного в идее гражданского общества.

Частная собственность неизбежно рождает отчуждение и парти-куляризм. «Свое» и «чужое», «я» и «другой» — конфликт междуэтими полюсами может достигать (и достигает) самых резких форм.

14

•••• V i i ;

В то же время логика рынка и капиталистического производствазаставляет отдельных частных собственников сплачиваться в борьбеза свои личные интересы.

Высшей формой и частнособственнического партикуляризма, ичастнособственнического сплочения было национальное государ-ство. Органическая неприязнь частного собственника к «чужому»тысячекратно усиливается государством. Все, что находится внутринациональных границ, прекрасно и совершенно, является предме-том патриотической гордости и любви. Все, что лежит за пределаминационального государства, непонятно, иррационально и опасно,по природе своей вызывает подозрение и требует вооруженногоотпора.

Внутри отдельных стран логика капитализма делала неизбежнымклассовое неравенство, противоречие между классом капиталистови классом наемных рабочих, классовую борьбу. В течение несколь-ких столетий буржуазное государство должно было охранять капи-талистическую систему от революционных потрясений. Оно дрлжнобыло позаботиться о социальном обеспечении, образовании и меди-цинском обслуживании для неимущих. Феноменальный рост эффек-тивности экономики, рост профсоюзного движения и расширениеправ наемных работников, «демократизация» потребления и другиеплоды социально-экономического прогресса смягчали классовыеантагонизмы, но полностью устранить их не могли. Еще во времяВторой мировой войны и в первые послевоенные годы перспективаперехода политической власти к силам, ставящим во главу угласвоей политики классовую борьбу, была вполне реальной.

Государство должно было осуществлять строительство морскихпортов, железных и автомобильных дорог, электростанций и трубо-проводов, других дорогостоящих элементов общественной инфра-структуры. По мере роста концентрации и централизации капиталаи производства, усиления разрушительности кризисов оно возложилона себя широкие функции в области регулирования экономики.

Усиление национальных государств внутри отдельных ;странпривело к их трансформации в государства-нации, задачей которыхстала мобилизация всех сил нации как на осуществление созидатель-ных задач внутри страны, так и на противоборство с другими го-сударствами. Западноевропейские государства проводили активнуюимпериалистическую политику на международной арене. Он|и зах-ватывали колонии и осуществляли управление ими. Они вступалив вооруженные конфликты с другими государствами, причем войныприобретали все больший размах, вовлекали все больше людей, велик разработке и массовому производству все более разрушительногооружия. I

Для того чтобы справиться со всеми этими задачами, горудар-ство должно было подчинить себе и мобилизовать население. Оно

15

не могло обойтись без мощной государственной машины, управля-емой кастой профессиональных политиков, без массовой армии,готовой беспрекословно выполнить любой приказ. «Свободная»западноевропейская личность оказалась опутанной сложной паути-ной несвободы, зависимости от государства и его представителей.

Тем не менее, несмотря на все зигзаги и сложности, доминирую-щей линией в истории западноевропейских государств-наций было,безусловно, укрепление и углубление демократического начала.Глядя на этот процесс в ретроспективе, с позиций сегодняшнего дня,можно заключить, что на протяжении многих десятилетий в Запад-ной Европе постепенно складывался гигантский механизм, посред-ством которого индивидуалистическая деятельность миллионовчастных лиц, общин, экономических операторов и общественныхобъединений приводится в конечном счете к единому политическо-му знаменателю, причем не насильственно, а на основе доброволь-ности и общественного консенсуса.

Этот механизм резко отличается от наивной концепции государ-ства как продукта общественного договора, как добровольнойполитической ассоциации граждан. И сегодня государство — этонеуничтожимый левиафан, имеющий свою относительную самосто-ятельность. Тем не менее современное государство — это правовоегосударство. Оно является несомненным продуктом и частью граж-данского общества.

Во-первых, демократия предполагает личную свободу и равен-ство граждан, их автономию и социальную зрелость, позволяющиеактивно и осмысленно участвовать в политическом процессе. Пред-полагает не только философски, но и практически: без «демоса», тоесть свободных граждан, нет демократии. Вот почему современнаяЗападная Европа, как и Соединенные Штаты, проявляет почтифанатическую озабоченность правами человека, подчас повергаю-щую в изумление жителей других частей света, не избалованныхлиберализмом государственной власти.

Во-вторых, гражданское общество вырабатывает определеннуюсистему управления государством. Стержнем этой системы являютсянациональные конституции, исключающие государственный произ-вол и обеспечивающие безусловное нахождение государства в пра-вовом поле.

В-третьих, это неукоснительное использование механизма голо-сования при принятии политических решений на всех уровнях.Посредством свободных выборов общество выбирает должностныхлиц, управляющих государством. При этом гражданское обществосталкивается с рядом диалектических противоречий.

Существуют три типа голосования: на основе единогласия, наоснове квалифицированного большинства или на основе простогобольшинства.

16

Принцип единогласия в наибольшей степени соответствует духугражданского общества. Однако «а практике он применяется лишьвочень редких случаях. Физически его использование возможно лишьв небольших общинах, где люди могут собираться для непосредствен-ного обсуждения возникающих проблем; если такой возможности нет,то голосование превращается в пустую формальность. При этом сразуже выявляются органические недостатки этого вида голосования.Процесс выработки приемлемого решения становится чрезвычайносложным и длительным. Отдельное лицо получает право вето иможет заблокировать интересы всей общины. Поэтому от такогорода «идеальной демократии» всего один шаг до анархии и разру-шения социума. Блестящим историческим примером этого служитПольша XVIII века. Вместе с тем в международных отношенияхгосподствует именно этот принцип со всеми его недостатками.

Система принятия решений на основе квалифицированного боль-шинства выглядит более эффективной. Ее недостатком являетсялишь возможность тупика, при котором то или иное решениепользуется бесспорной поддержкой большинства, но не мож0т бытьпринято, так как не собирает необходимого числа голосов.!

Принцип простого большинства свободен от этих недостатков.Его крайним вариантом, выражающим, впрочем, саму его суть,является принцип 50% плюс один голос. Это означает, что решениесчитается принятым даже в том случае, если против него выступаетпочти половина голосующих, а те, кто его поддерживают,!имеютперевес всего в один голос.

С точки зрения механики политической мобилизации и полити-ческого действия демократические системы явно проигрырают всравнении с тоталитарными. Однако в конечном счете они неизмен-но доказывают свою жизнеспособность и эффективность. Причиназаключается в том, что политическая демократия находится в пол-ной гармонии с сущностью гражданского общества, присущей емукультурой взаимного доверия и сотрудничества. Однако потребова-лось длительное время, прежде чем благотворная сущность, демо-кратии смогла в полной мере проявить себя.

В первой половине XX века социально-экономические и полити-ческие противоречия капитализма достигли своего апогея. Перваямировая война, повлекшая за собой невиданные разрушениями жер-твы, закончилась падением Германской, Австро-Венгерской| и Рос-сийской империй и социалистической революцией в России. Мировойэкономический кризис 30-х годов привел не только к резком|у паде-нию производства и массовой безработице, но и к усилению протек-ционизма, парализовавшего международную торговлю и валютныйобмен. Величайшей катастрофой стала Вторая мировая война!, развя-занная германским фашизмом, в ходе которой из капиталистическойсистемы временно выпали страны Центральной и Восточной Европы.

j2-2627 17

К моменту разгрома гитлеровской Германии и начала холоднойвойны наиболее дальновидным руководящим деятелям ЗападнойЕвропы стало ясно, что без глубоких внутренних изменений сохра-нить традиционную общественную систему вряд ли удастся. И такиеизменения были осуществлены. Средствами смягчения классовыхпротиворечий внутри отдельных стран Западной Европы сталиускоренный экономический рост, государство всеобщего благоден-ствия, полная демократизация политической жизни и реальная,эффективная защита прав человека. Главным орудием разрешенияэкономических и политических конфликтов между государствамистала европейская интеграция.

1.2. ЕВРОПЕЙСКАЯ ИДЕЯ

Итак, с момента своего возникновения западноевропейская ци-вилизация была отмечена глубокой внутренней противоречивостью.Принцип частной собственности и интенсивный способ хозяйство-вания стали основой бурного созидания общественного богатства инеограниченного общественного прогресса. Однако одновременноони порождали замкнутость отдельных ячеек общества и разруши-тельную рознь между ними. Как резонно заметил известный англий-ский историк, «начала Европы были выкованы на наковальневойны» (Brown R.A. The Origins of Modern Europe. — L., 1972. —P. 93). В свете этого не удивительно, что уже в раннем Средневе-ковье в Западной Европе появляется стремление к объединениюевропейских народов либо посредством силы, либо путем убежде-ния («европейская идея»). Вполне естественно, что на каждомэтапе авторы идеи объединения апеллировали к реалиям своеговремени.

Первым «объединителем» Европы был франкский король КарлВеликий, который 25 декабря 800 г. был коронован императоромРимской империи. Идеал, к которому стремился Карл Великий, это,по сути, поздняя Римская империя с христианством как официаль-ной религией, управляемая «варварским» королем и «варварским»папой. Его империя, границы которой в силу исторического случаяприблизительно совпадали с границами Европейского сообществав составе первых шести государств, оказалась недолговечной ираспалась со смертью своего создателя.

Сходными идеалами руководствовался и один из германскихкоролей Оттон I, создавший спустя полтора столетия (в 962 г.)Священную Римскую империю, просуществовавшую вплоть до 1806 г.Идейной основой Священной Римской империи (с конца XV в. —Священной Римской империи германской нации) был католическийуниверсализм, ее цель — объединение всех католиков, живущих

18

в Европе. Внутри самой империи шло острое противоборство междуимператорами и папами, а также между императорами и отдельны-ми монархами.

Эпоха Возрождения ознаменовала начало ослабления и стагна-ции Священной Римской империи. У христианского универсализма,опиравшегося на военную силу феодальных правителей, появилисьсоперники — гуманизм и гражданственность. Первые гуманисты непосягали на авторитет церкви и государей, они лишь пыталисьубедить их умерить жестокость феодальных порядков и по возмож-ности избегать вооруженных конфликтов. Немец Энгельберт Д'Ад-монт выступал за воссоздание в Европе действительно единой им-перии во главе с одним монархом, основанной на едином имперскомзаконе, как это было во времена Древнего Рима. Великий итальян-ский поэт Данте мечтал о создании идеального государства, jocrio-ванного на добровольном подчинении людей вол? правителя, источ-ником власти которого является воля Господа Бога, а не римркогопервосвященника. Верховный правитель должен был управлятьЕвропой, опираясь на своего рода федерацию'подчиненных емугосударств. [

Появление в Западной Европе сильных национальных государствпревратило власть императоров в фикцию. Сторонники евррпей-ской идеи были вынуждены считаться с этим фактом. Некоторые изних по-прежнему уповали на достижение согласия между государя-ми с целью установления «вечного мира». Вместе с тем они искалитакую форму организации, которая сделала бы это согласие доста-точно прочным, как сказали бы сегодня, институционализиррван-ным. Так, француз Пьер Дюбуа полагал, что самым верным иутемк прекращению войн является создание конфедеративной «христи-анской республики». Чех Иржи из Подебрад, развивая идею своегопредшественника, предложил детальный проект союза европейскихгосударств. Предвосхищая реалии второй половины XX век>а, онразмышлял о составе союзного собрания и союзного совета, предла-гал ротацию мест заседаний союзного собрания, распределение {голо-сов в совете между отдельными государствами, принципы формиро-вания союзного бюджета, коллективные гарантии безопасности.

В том же направлении шли и предложения г;ерцога де Сйлли,отставного суперинтенданта французского короля Генриха iy.. Онсчитал целесообразным поделить Европу на шесть наследственныхмонархий, пять выборных монархий и четыре республики. Пятнад-цать европейских государств должны были заключить, между ^обрйсоюз, гарантирующий, помимо всего прочего, свободу торговли вЕвропе. Для управления союзом де Сюлли предлагал создать ренат(или совет) по образу и подобию древнегреческих амфиктиЬний.Представительство европейских государств в совете должно 1былобыть пропорционально их размеру и силе. В ртличие от других

2* 19

сторонников европейской идеи де Сюлли был прагматиком. Онпридерживался мнения, что объединение Европы может быть до-стигнуто лишь при помощи военной силы. Главным препятствиемна пути осуществления проекта он считал Габсбургов, которых сле-довало вытеснить из Германии, Италии и Испании коалицией евро-пейских государств во главе с Францией. Франция должна былаиграть главенствующую роль в Европе и после окончания «войныза объединение».

Возникновение протестантства и раскол христианской церкви вЕвропе на несколько враждующих ветвей окончательно подорвалипретензии Рима и императоров на объединение всех европейцев влоне католической церкви. Европейская идея становится исключи-тельно светской. По мере становления гражданского общества впервых буржуазных государствах Европы утверждается идея обуз-дания честолюбия монархов при помощи закона и общественногоконтроля.

Голландец Гуго Гроций, рассматривая войну как естественное инеустранимое состояние человечества, вместе с тем считал абсолют-но необходимым поставить международные отношения, включая ивойнььмежду государствами, в строгие рамки закона и тем самымуменьшить страдания людей. Созданная Гроцием система междуна-родного права распространялась в первую очередь на Европу.

Чех Ян Амос Каменский видел кардинальное средство уничто-жения войны и создания справедливого европейского устройства вусовершенствовании человеческой натуры, в создании принципи-ально новых религии, философии и политики, основанных на зако-нах всеобщности, простоты и добровольности. Он предлагал пору-чить охрану нового справедливогообщественного порядкаизбранным выдающимся личностям. Понятно, что эти благородныеидеи всецело относились к разряду мечтаний.

Более практичными были предложения немца Эмериха Крюсе.Для того чтобы улаживать возникающие между странами разногла-сия мирным путем, он предлагал создать своего рода межгосудар-ственную ассамблею в составе всех ведущих государств мира внезависимости от господствующей в них религии. Государства долж-ны были помогать друг другу в подавлении мятежей и восстаний.Главную роль в поддержании мира должно было играть наиболеезаинтересованное в нем сословие — купечество, Государствам пред-стояло позаботиться о том, чтобы торговля облагалась умеренныминалогами и пошлинами, а купцам была обеспечена безопасность.Крюсе, помимо всего прочего, отчетливо понимал важную рольединой валюты в объединительном процессе.

Слабой стороной всех ранних проектов европейской конфедера-ции было то, что их осуществление ставилось в зависимость отдоброй воли государей. Утопичность подобного подхода очевидна,

20

поскольку реальные национальные интересы неизбежно подталки-вали государства к соперничеству и конфликтам. Перед сторон-никами европейской идеи встала задача поиска таких форм объеди-нения, которые сделали бы его не просто желательным, но инеобходимым.

Фр_а_нцуз Шарль-Ирине де Сен-Пьер обосновывал необходимостьконфедерации евро~пейских"государств их сильнейшей взаимозави-симостью? Он ТПЩЩШПИУТО'г'б', что существует объективное ^евро-пейское равновесие» и задача состоит лишь в том, чтобы ввести'его—в рамкизакона и постоянных институтов. Именно «европейскоеравновесие» является залогом прочности конфедерации европей-ских государств. Для его практической реализации де СеиШьерпредлагал создать конгресс, на которомбыли бы представлены всегосударства-участники, а также арбитраж и суд. В качестве «после-днего довода» должно было использоваться коллективное принуж-дение. I

Еще более жесткими были предложения англичанина УильямаПенна. Он впервые высказал мысль о томТчто^6(ьедиШннШ'инст'и-туты общеевропейского союза должны обладать определеннымиправами в отношении отдельных европейских государств; Дляобеспечения мира и безопасности он предлагал создать общеевро-пейское собрание. Оно должно было разрешать конфликты междудержавами в случае, если последние не могли разрешить их {сами.Более того, собрание, опирающееся на объединенную силу|госу-дарств-членов,_должно_бь{ло пр.ищждать отдельные страны к под-чинению и выполнению коллективных решений". Пени считав, чтотакая система обладала бы абсолютным сдерживающим потенциа-лом. Ни одно государство не осмелилосьбы^нарушитьмир, дна;я, чтов этом случае оно неизбежностолкнется с объединенной мощью всехдругих держав. Вместе с тем Пени подчеркивал необходиморргь За-щиты свободы национальных государств. Их суверенитет долженбыл быть ограничен лишь в вопросах поддержания мира. В<? всехже других областях их полномочия не должны были подвергатьсяникаким ограничениям/Пени детально разработал механизм*пред-ложенной им общеевропейской системы, включая источники финан-сирования, нормы представительства, порядок голосования, (местазаседаний. i

Великий немецкий философ Иммануил Кант также считал, чтовечный мир не может возникнуть сам по себе, поскольку естествен-ным состоянием человечества является война. Поэтому мир, надо«устанавливать». Это может быть сделано посредством подписаниядоговора. Но для того, чтобы гарантировать.,цгд соблюдение, вовсех странах Европы должно быть введено республиканское) прав-ление, основанное на принципах свободы и равенства всех гражданперед законом. Иными словами, договор между государствами

2 1

j. •

должен быть подкреплен союзом между народами. Если вопрос омире и войне будет передан в ведение граждан, это максимальнозатруднит развязывание войн.

Надежда на то, что демократизация правления обеспечит сбли-жение народов и прочный мир в Европе, оказалась иллюзорной.Великая Французская революция открыла длительную эпоху войнневиданного размаха. «Европейская идея» использовалась вражду-ющими сторонами для оправдания своих агрессивных притязаний.Так, Наполеон Бонапарт, насильственно объединив большую частьЕвропы под своей властью, намеревался создать европейскую кон-федерацию под эгидой «великой Франции» во главе с ее импера-тором. Конфедерация должна была иметь единый кодекс законов,высший кассационный суд, общую армию, единую денежную си-стему и единую систему мер и весов. Наполеон предвидел подъемнационализма и ставил вопрос об упорядоченном изменении этно-политической карты континента для предотвращения вооруженныхконфликтов.

«Европейская идея» незримо присутствовала и в мышлении по-бедителей Наполеона. Они отчетливо видели необходимость упоря-дочения международных отношений в Европе. Поэтому вместо сти-хийного и неустойчивого «европейского равновесия» ими былсоздан «концерт держав». Цель этого «концерта» была сугубо реак-ционной — совместная охрана «легитимных» монархий и подавлениереволюционных движений. Гарантом новой европейской системыбыл Священный союз Австрии, Пруссии и России, к которым в даль-нейшем присоединились и многие другие европейские государства.

Альтернативой монархическому «европеизму» стала идея созда-ния Соединенных Штатов Европы, навеянная успехами демократиив Северной Америке. Эту идею активно поддержали либеральнаяевропейская буржуазия и радикально-националистические круги,боровшиеся за объединение немецкой, итальянской и других разоб-щенных наций. Буржуазные либералы связывали с объединениемЕвропы расчеты на расширение рынков; националисты надеялись,что в лоне нового, демократического европейского порядка им будетлегче добиться освобождения и объединения своих народов.

Мечты о создании Соединенных Штатов Европы были разбитыподъемом государств-наций и резко усилившимся соперничествоммежду ними. Борьба за перекройку политической и экономическойкарты мира закономерно привела к Первой мировой войне. Войнашла под знаменами фанатичного национализма. Характерно, одна-ко, что правители воюющих стран оправдывали свой национальныйэгоизм заботой о «спасении Европы».

Несмотря на беспрецедентные жертвы и разрушения Перваямировая война не привела к дискредитации национализма и войныкак средства достижения национальных целей. Напротив, очевидная

несправедливость Версальской системы мирных договоров привелак мощному росту реваншистских настроений в Германии. На волнеоскорбленного национального чувства и экономической разрухи квласти пришла национал-социалистическая партия во главе с Адоль-фом Гитлером. Она выступала не только за ревизию итогов Первоймировой войны, но и за установление «нового порядка» в Европе,основанного на безумных расовых теориях.

Растущей опасности новой мировой войны активно противодей-ствовало мощное движение западноевропейской общественности,сплотившееся вокруг демократического варианта «европейскойидеи».

В 1923 году австриец Рихард Куденхове-Калерги опубликовалкнигу <<Пан-Европа»г Он предложил стройную систему общеевро-пейских институтов: Федеральный совет, Состоящий из предста-вителей государств; Федеральную ассамблею, в состав котрройнациональные парламенты должны были направлять своих предста-вителей; Федеральный суд и Федеральное казначейство. Слабо'ртьюпроекта Куденхове-Калерги было то, что он предлагал сохранитьнеограниченный суверенитет государств-участников и тем садоымставил осуществление проекта в полную зависимость от их добройволи. !

Значение инициативы Куденхове-Калерги состояло главнымобразом в том, что оно положило начало панъевропейскому движе-нию, ^политической плоскости гораздо больший резонанс; вьрвал

'проект, связанный с; и¥ё*нём~$ранцузского министра иностранныхдел Аристида Бриана. 1 мая 1930 г. он разослал 26 европейскимстранам — членам Лиги Наций официальный меморандум, в рото-ром предлагались практические шаги в направлении политическогообъединения Европы. Бриан предлагал своим коллегам нач4ть спроведения регулярных встреч для обмена мнениями по данномувопросу, затем обсудить размеры средств, которые следовало Пере-дать будущей общеевропейской организации, и, наконец, подписатьПакт общих принципов Европейской конфедерации.* Институциональная структура конфедерации должна была вклю-

чать представительный, исполнительный и административный qpra-ны. Высшая представительная инстанция — Европейская конферен-ция включала бы представителей правительств участвующих стран.Предусматривалась ежегодная ротация председательства на конфе-ренции. Из числа делегатов должен был формироваться исполни^тельный Европейский комитет.

Основные принципы конфедерации: |"•"•'••'приоритет военной^ безопасности и политического союза по

отношению к союзу экономическому;• принцип гибкой федерации, которая гарантировала бы йеза-

вйсимость и национальный "суверенитет каждого государства-

! "и

- " • •

участника и одновременно обеспечивала бы всем преимуще-ства коллективной солидарности;

• создание общего рынка, рациональная организация производ-ства и обращения в Европе, прогрессивная либерализациядвижения товаров, капиталов и людей.

И этот проект постигла неудача. Его автор был убит пулей серб-ского экстремиста, а предложенная им конференция не состоялась.Начавшаяся вскоре Вторая мировая война в очередной раз поло-жила конец поискам европейского согласия. Однако на этот раз«европейская идея» не была парализована военными действиями.С одной стороны, большая часть Европы была насильственно объе-динена в рамках «третьего рейха». Гитлеровские идеологи пыталисьмобилизовать поддержку населения покоренных ими стран подлозунгом коллективного сопротивления «азиатскому большевизму»и хищному англо-американскому империализму. С другой стороны,в русле освободительной борьбы народов против фашизма слилисьвоедино патриотизм и европеизм, возникли идейные течения, кото-рые противопоставляли Европе принудительного труда и концент-рационных лагерей идею демократической объединенной Европы.Среди тех, кто в огне войны выковывал программу достиженияевропейского согласия, были итальянцы Альтеро Спинелли и Эрне-сто Росси, француз Леон Блюм, бельгиец Поль-Анри Спаак. Благо-даря их усилиям «европейская идея» приблизилась наконец к своемупрактическому осуществлению.

Резюме

Западноевропейская интеграция представляет собой уникальноеявление в мировой политике и экономике. Благодаря ей народамЗападной Европы удалось решить две фундаментальные проблемы.Во-первых, были устранены материальные основы войн между го-сударствами. Во-вторых, были раздвинуты ограниченные пределынациональных народнохозяйственных комплексов и созданы благо-приятные условия для интернационализации экономической дея-тельности. Это обеспечивает Западной Европе прочный мир и эко-номическое процветание.

Интеграция стала возможной благодаря тому, что к серединеXX века в этой части земного шара сложились необходимые пред-посылки.

Идейные предпосылки интеграции сформировались в русле такназываемой «европейской идеи» — интеллектуального течения, напротяжении многих веков выступавшего за искоренение войн вЗападной Европе и политическое объединение ее народов и госу-

24

дарств. Среди авторов проектов были наиболее видные представи-тели европейской общественной мысли и культуры.

М а т е р и а л ь н ы е предпосылки ^тегр^щни__складывались в ходесоциально-экономического развития на протяжении всей двухтыся-челетней истории Западной Европы. К числу ее исторически сложив-шихся цивилизационных,особенностей относятся:

• рационалистический индивидуализм;• личная свобода; ~ '""" *• верховенство закона;• равенство всех граждан перед з а к о н о м ;

принцип и институт частной собственности; iинтенсивный способ хозяйствования; |культура д о б р о в о л ь н о й ассоциации, разумного компромиссаи солидарности; "" "| *•"-—капитализм; \буржуазия как главенствующий, руководящий класс !обще-

.^ства, обладающий высокой социальной ответственностью;гражданское общество; Iполитическая демократия. |

Глава 2ИСТОРИЯ

2.1. ГЕНЕЗИС

Попытки объединения Европы, предпринимавшиеся на протяже-нии одиннадцати с половиной веков, оказались бесплодными1 непотому, что в их основе лежали несовершенные планы, а потому, чтодля этого не было необходимых объективных предпосылок. Такиепредпосылки сложились лишь к концу 40-х годов XX века.

Первое. Имманентное противоречие частной собственности,противоречие между созиданием и разрушением, достигло своегоапогея в годы Второй мировой войны.

С одной стороны, потенциал разрушения, на алтарь которого былипринесены лучшие достижения науки и экономики, превратился впотенциал саморазрушения. Это с огромной силой продемонстрирова-ла бойня, которая унесла более пятидесяти миллионов жизней. НародыЕвропы, в первую очередь народы главных стран-антагонистов —Германии и Франции, вышли из войны с непоколебимым стремлени-ем обуздать слепой эгоизм своих государств, исключить войну изжизни континента. Хотя частная собственность осталась кореннымустоем жизни в Западной Европе, война перестала быть «естествен-ным состоянием человечества». Ракетно-ядерное оружие вообще пре-вратило тотальную войну в бессмыслицу. Тем самым было устраненоглавное препятствие на пути осуществления «европейской идеи».

Второе. Коренные изменения произошли и в области созидательногопотенциала частной собственности и ее естественного порождения —•капиталистического способа производства. Еще до Второй мировойвойны рамки национальных рынков оказались слишком тесными дляразросшихся производительных сил. Их дальнейший рост требовалвсемерной интернационализации производства и капитала. Однакоразвитие и углубление интернационализации сдерживалось националь-ной ограниченностью рынков, протекционистской политикой госу-дарств и их острым политическим и экономическим соперничеством.

26

Наиболее ярким проявлением этого противоречия был беспреце-дентный по своей глубине экономический кризис 30-х годов. Фа-шизм нашел выход из кризиса в корпоративном капитализме ипрямом государственном регулировании экономики. Это дало воз-можность подготовить экономическую базу марсового производ-ства современных вооружений и успешной агрессии в Eeponej Аф-рике и Азии. Демократические страны вплоть до окончания Второймировой войны так и не смогли найти действенное противоядиеэкономическому эгоизму государств. Начавшаяся в 50-е годы! эко-номическая интеграция «открыла шлюзы» для накопившегосяпотенциала интернационализации в наиболее развитом регионемира. Результаты оказались поистине поразительными.

Третье. Лишь к середине XX века завершился долгий и мучитель-ный процесс становления западноевропейской политической де-мократии. В связи с исчезновением такой важнейшей функциигосударства, как мобилизация населения для подготовки и ведениятотальных войн, сошел на нет и репрессивный элемент в его деятель-ности. Гражданское общество получило невиданное развитие, авместе с ним и культура добровольной ассоциации людей и выра-ботки взаимоприемлемых компромиссов, верховенство закона, вза-имное доверие на всех ступенях общественной лестницы. На цменуклассовой борьбе пришла общественная солидарность, получившаяматериальное выражение в государстве всеобщего благосостояния.Можно без преувеличения сказать, что после Второй мировой вой-ны появился новый «генетический тип» европейца, свободного отатавистического национализма и готового к сотрудничеству с пред-ставителями других наций. Именно этот тип личности стал; тем«первичным материалом», из которого и было выстроено величе»ственное здание европейской интеграции.

Четвертое. Мощным фактором сплочения западноевропейскихнародов был страх перед советской военной угрозой. Как отметилвыдающийся бельгийский политический деятель Поль-Анри Спаак,«значительное число западных государственных деятелей окрестили«отцами европейского единства»... Ни один из них не заслуживаетэтого титула — он принадлежит Сталину» (Цит.по: Heater Щ TheIdea of European Unity. — L., 1992. — P. 150). Именно логик|а хо-лодной войны заставила Соединенные Штаты поддержать интегра-ционный проект, который создавал угрозу появления грозногосоперника на мировых рынках.

Европейская интеграция была неотъемлемой составной чаргьюцентростремительных процессов, которые почти одновременно инезависимо друг от друга начались в различных областях ж|изниЗападной Европы после окончания Второй мировой войны.| Этипроцессы развивались, с одной стороны, на уровне общества, сдругой — на уровне правительств.

Идейным манифестом объединения по праву считают речь Уин-стона Черчилля в Цюрихском университете 19 сентября 1946 г.Помимо эмоционального призыва к единству Европы в ней содер-жались две идеи, которые в последующем действительно легли воснову интеграционного процесса: 1) восстановление «европейскойсемьи» в рамках своего рода Соединенных Штатов Европы — струк-туры, обеспечивающей мир, безопасность и свободу; 2) примирениеи партнерство между Германией и Францией.

7-11 мая 1948 г. в Гааге состоялся конгресс видных общественныхдеятелей, выступавших за объединение Западной Европы. Почет-мим председателем конгресса был У.Черчилль. В ходе его работывыявились два различных течения. Одно из них, в которое входилиглавным образом представители Франции, Италии, Бельгии и Гол-ландии, выступало за немедленное создание федеративного государ-ства с сильным правительством, наделенным реальными правами.Большинство англичан призывало к налаживанию тесного и дей-ственного сотрудничества между государствами, которое не затраги-вало бы их национальный суверенитет. В итоге оживленных дискус-сий была принята рекомендация о созыве Европейской учредительнойассамблеи и Специального европейского совета с целью подготовкипроектов экономической и политической интеграции. Различныеорганизации, участвовавшие в конгрессе, объединились в Европей-ское движение. В последующие десятилетия оно неизменно игралороль ведущей интеллектуальной силы европейского федерализма.

На уровне правительств Западную Европу активно подталкивалик экономическому и военно-политическому объединению Соединен-ные Штаты Америки — в то время бесспорный лидер западного мира.5 июня 1947 г., выступая в Гарварде, государственный секретарьСША Джордж Маршалл предложил странам Европы помощь СШАв восстановлении нормальной экономической жизни. Уже 15 июля1947 г. это предложение было принято 16 европейскими странами.

Для обеспечения должной координации усилий европейскихстран в рамках «плана Маршалла» по предложению США 16 апреля1948 г. была создана Организация европейского экономическогосотрудничества (ОЕЭС), впоследствии преобразованная в Органи-зацию экономического сотрудничества и развития (ОЭСР). В сен-тябре 1950 г., также под воздействием США, был создан Европей-ский платежный союз, который оказался действенным средствомнормализации внешней торговли и взаимных расчетов между стра-нами Западной Европы.

Одновременно проявляли инициативу и сами западноевропей-ские государства. 1 января 1948 г. вступило в силу соглашение осоздании Бенилюкса — таможенного союза Бельгии, Нидерландови Люксембурга. 17 марта того же года в Брюсселе был подписанпакт о создании оборонительного Западного союза в составе Вели-

28

кобритании, Франции и стран Бенилюкса. Память о германскойагрессии и неопределенность положения в Германии помешаливключить в него немцев. Более тогоТсоздатели Союза не скрывали,что их организация направлена преимущественно против угрозыгерманского реваншизма. Однако уже годом позже при решающемвоздействии США была создана Организация Североатлантичерю-го договора (НАТО) — военно-политический блок, направленныйисключительно против советской угрозы.

5 мая 1949 г. в Лондоне был подписан Устав Совета Европу, врамках которого были институционализированы основные принци-пы западноевропейского социально-политического уклада. |

Следует подчеркнуть, что первые европейские; организации^ невыходили за рамки классических международных отношений:все они были построены на принципах межправительственногосотрудничества при скрупулезном соблюдении суверенных прав; го-сударств-участников. Интеграция означала решительный, каче-ственный разрыв с этой традицией, а первая интеграционная груп-пировка представляла собой принципиально новое явлени^ втысячелетней истории международных отношений.

Первые шаги западноевропейской интеграции выглядели до-вольно скромно, казались сугубо техническим меррприятием. 9 цы1950 г. французский министр иностранных дел Робер Шуман, раз-вивая мысль У. Черчилля о необходимости франко-германского при-мирения, предложил «поставить все производство угля и стали воФранции и Германии под контроль единого совместного Высшегооргана в рамках организации, которая будет открыта для участиястран Европы». Правительства Федеративной Республики Герма-нии, Италии, Бельгии, Нидерландов и Люксембурга немедленнозаявили о своем присоединении к предложению Шумана. Прави-тельство Великобритании сочло невозможным участвовать в созда-нии организации, которая ограничивала бы суверенные праванациональных государств. i

У инициаторов интеграционного процесса, естественно, не былопрактического опыта, который позволил бы в деталях представитьсебе все этапы предстоящего пути. Поэтому на первых порах неред-ко имело место явное «забегание вперед», что приводило к политикческим просчетам, взлетам и падениям в развитии интеграции^

Так, уже 24 октября 1950 г. французское правительство во г4авес Рене Плевеном предложило создать Европейское оборонительноесообщество («план Плевена»). 27 мая 1952 г. министры иностранныхдел «шестерки» подписали соответствующий договор. 13 сентября1952 г. была создана специальная ассамблея для подготовки проектасоздания Европейского политического сообщества. 10 марта 195,3 г.ассамблея успешно завершила работу и передала свои предложения,на рассмотрение министров иностранных дел.

29

Оба проекта потерпели полный провал: дали о себе знать недо-оценка важности национальных интересов и сохранявшееся взаим-ное недоверие государств-членов. Как ни странно, удар последовалсо стороны главного инициатора интеграции -— Франции. 30-31 августа 1954 г. Национальная ассамблея Франции отвергла до-говор о создании Европейского оборонительного сообщества. Пос-ле этого рассмотрение предложения о создании Европейского поли-тического сообщества утратило всякий смысл.

Эта неудача федералистского подхода к объединению Европы намногие годы вперед определила «алгоритм» интеграционного про-цесса. Инициатором «плана Шумана» был известный французскийобщественный деятель Жан Монне. Именно он разработал основныепринципы западноевропейской интеграции («метод Монне»), обес-печившие ей в дальнейшем огромный успех:

• Экономическая интеграция должна предшествовать полити-ческому объединению. Иными словами, интеграция должнаидти снизу вверх, а не наоборот.

• Залогом успешной интеграции является принцип наднациональ-ности, предусматривающий передачу национальными государ-ствами части своего суверенитета наднациональным институтам.

• В ходе интеграционного строительства сначала должны ре-шаться простые задачи, в отношении которых имеется согласиевсех участников, и на этой базе должны создаваться предпосыл-ки для решения более сложных задач, в отношении которыхпервоначально существуют непреодолимые разногласия.

2.2. ОТ ПАРИЖА ДО МААСТРИХТА

Главными вехами реальной истории западноевропейской интег-рации стали основополагающие договоры, их обновленные редак-ции и ряд последовательных расширений интеграционной группи-ровки, изменявших не только ее состав, но и характер деятельности.Важным, хотя и менее заметным, фактором развития интеграциибыл ряд принципиальных решений Суда ЕС. В промежутках междуэтими четко определенными этапами шло накопление объективныхпредпосылок дальнейшего развития интеграции, горячие дебаты иожесточенные дипломатические баталии относительно дальнейшихпрактических шагов.

Первой вехой в развитии реальной интеграции был Договор обучреждении Европейского объединения угля и стали (ЕОУС), илиПарижский договор, подписанный 18 апреля 1951 г. представителямишести западноевропейских стран — Франции, Западной Германии,Италии, Бельгии, Нидерландов и Люксембурга. Он был ратифициро-ван национальными парламентами и вступил в силу 25 июля 1952 г.

30

Особенностью договора был контраст между техническим харак-тером предмета совместного регулирования и политическим инст-рументарием, избранным для этой цели. -Сам .дошвор по.двдщ^н;преимущественно чисто практическим вопросам — финансам, инве-стициям, производству, ценам, внутриотраслевым соглашениям иконцентрации, вмешательству в условия конкуренции, заработнойплате и мобильности рабочей силы, транспорту, торговой политике.Обычно этими вопросами занимаются менеджеры или отдельные ;

государственные органы. В противоположность этому в Парижскомдоговоре было установлено, что для решения управленческих вопро-сов создается сложная политическая система, состоящая из несколь-ких интеграционных институтов — Высшего руководящего органа,Общей ассамблеи, Специального совета министров (или простоСовета) и Суда. ' • t •"»•" *ч1*«'*^р****«' -

Ключевую роль в этой системе играл Высший руководящий орган.Договор недвусмысленно устанавливал его наднациональны^ ха-рактер. Девять его членов назначались на свои посты правитель-ствами государств-членов, но в личном качестве; по признаку про-фессиональной компетентности, и должны были б"ыть полностьюнезависимыми, в том числе и от своих правительств. Для выпрлне-ния поставленных перед ним задач Высший руководящий ррга^ былуполномочен принимать: 1) ^ещенщ^д^язатщ^ные.^во, всех своихчастях; 2) рекомендации, ,9,§,яЬа.те.дьные в части, касающейся пресле-дуемых целей; 3) заключения,, не имеющие обязательной силы, ^леныОбщей ассамблеи делегировались национальными парламентами изчисла своих членов. Ассамблея была наделена лишь одним правом —она могла большинством в две трети голосов отпрашть^ущ^а^куВысший руководящий орган в полном сосгаве^едрт бы^призван'обеспечить гармонизации? действий Высшего руководящего органа инациональных государств. Его полномочия были весьма ограничен-ными — он мог лишь просить Высший руководящий орган рассмот-реть предложения и меры, которые он считал соответствующимиобщим целям и необходимыми для их достижения.

Институты EOУC_gaJ^CJЩда5ЬJ4toflШMЙЩll^l приступили кработёТТГёрвым президентом Высшего руководящего органа] сталЖан Монне, председателем Ассамблей — Поль-Анри Спаак, пред-седателем Суда — Массимо Пилотти. В феврале-^-марте 1953 г) сталреальностью общий рынок угля и черных металлов в границах щестигосударств — членов ЕОУС.

Создание ЕОУС оказалось весьма своевременным не только сполитической, но и с чисто практической, экономической точкизрения. Наднациональные полномочия Высшего руководящегооргана оказались действенным средством относительно безболез-ненной реструктуризации угольной и металлургической промыш-ленности, находившихся в состоянии глубокого кризиса. Это обес-

31

пенило идее интеграции растущую поддержку общественности.С учетом этих настроений руководители стран «шестерки» решилидвигаться дальше и расширить круг экономической интеграции набазе оправдавшего себя интеграционного начала.

Вместе с тем содержавшиеся в Парижском договоре прямая ссыл-ка на конечную цель интеграции (создание федерации) и «жесткая»трактовка принципа наднациональности, которая воплотилась встатусе Высшего руководящего органа, были, как показал опыт,слишком прямолинейными. Усилению оппозиции откровенномуфедерализму способствовал и провал проектов оборонительного иполитического сообществ. Это обстоятельство было учтено на но-вом этапе интеграции.

1-2 июня 1955 г. собравшиеся в Мессине (Италия) министрыиностранных дел «шестерки» создали Межправительственный ко-митет во главе с П.-А. Спааком, которому было поручено подгото-вить доклад относительно возможности создания экономическогосоюза «шестерки», и в частности организации сотрудничества вобласти атомной энергии. «Доклад Спаака» был рассмотрен и одоб-рен министрами иностранных дел на совещании в Венеции 26 мая1956 г. Было решено незамедлительно приступить к переговорамотносительно практической реализации его положений. Правитель-ство Великобритании выдвинуло встречное предложение — создатьзону свободной торговли в более широком составе, но это предло-жение было отклонено.

25 марта 1957 г. в Риме представителями «шестерки» были под-писаны Договор об учреждении Европейского экономического сооб-щества (ЕЭС) и Договор об учреждении Европейского сообщества поатомной энергии (Евратом), получившие название Римских догово-ров. В этих договорах воплотилась современная правовая и инсти-туциональная основа европейской интеграции, которая будет под-робно рассмотрена в последующих главах.

Договор об учреждении ЕЭС содержал логически последователь-ную, эшелонированную по времени программу экономической ин-теграции. В нем были сформулированы согласованные цели, прин-ципы и средстваинтеграционнош.стр.рительства, которые отражалигосподствовавшие в то время постулаты кейнсианства.

Цели экономической интеграции включали:• гармоничное развитие всех видов экономической деятельности;• непрерывный и сбалансированный рост;• обеспечение стабильности;• ускоренное повышение уровня жизни,Как видно из этого перечня, архитекторы Римского договора

стремились в первую очередь к ускорению экономического роста иповышению благосостояния населения. Такие важные ограничителироста, как инфляция и загрязнение окружающей среды, были явно

32

вне круга их приоритетов. Поскольку в состав «шестерки» входилистраны с более или менее одинаковыми общественными условиями,в числе целей интеграции не фигурировало ^сближение уровнейсоциально-экономического развития государств-членов. «Гармо-ничность» и «сбалансированность» экономического роста имели восновном макроэкономическую направленность.

Для достижения установленных Римским договором целей былиизбраньГдва]осн6вных средства — создание общего рынка и сближё^ние экономической политики государств — членов ЕС. Из-за отсут-ствия опыта эти средства-были-определены в самых общих чертах.

Первым шагом на пути создания общего рынка должен был статьтаможенный 'союз' 'Шести .."стран.,, Для осуществления этой задачигосударствам-членам предстоядо постепенно отменить таможенныепошлины" и количественные ограничения во взаимной торговле,установить общий внешний таможенный тариф, начать проводитьобщую торговую политику и передать полномочия по ее осуществ-лению Сообществу.

Далее государства-члены должны были сделать следующий щагвперед — сделать открытые друг для друга внутренние рынки од-нородными. Для этого требовалось в первую очередь установитьодни и те же правила для всех экономических операторов. На этрйоснове можно было реализовать конечную цель Римского договора!—обеспечить «четыре сво"бой|»35И§£ЖЖЛМ |йй*, Т9В.Ж9В> .ФЩЩЕгких лйц.услуг и капиталов).

Римский "договор был призван также содействовать решениюодной из наиболее острых социальных проблем — проблемы сель-ского хозяйства. Государства-члены договорились об интеграции аг-рарных рынков и проведении общей сельскохозяйственной политикиТ *

Для осуществления мероприятий, предусмотренных Римскрмдоговором, был установлен переходный период продолжительно-стью 10-12 лет.

1 января 1958 г. Римские договоры вступили в силу. Первымпредседателем Комиссии ЕЭС был назначен Вальтер Хальштейн, апредседателем Европейского парламента стал Робер Шуман. 1 ян-варя 1959 г. начался постепенный переход к таможенному союзу.

Уже первые годы существования ЕЭС вновь продемонстрирова-ли, что успех (или неудача) интеграционных мероприятий напрямуюзависит от наличия (или отсутствия) необходимых объективныхпредпосылок. В тех областях, где такие предпосылки существовали(сельское хозяйство, общая торговая политика), был достигнут зна-чительный прогресс.

3-11 июля 1958 г. на конференции в Стрезе (Италия) был утвер-жден механизм общей сельскохозяйственной политики. К 1962 r.jeroдействие распространилось на половину, а к 1970 г. — на 87% в сехсельскохозяйственных рынков.

33

.

С опережением графика шел процесс ликвидации таможенныхбарьеров и отмены количественных ограничений. Внутрирегиональ-ная торговля и производственная кооперация стали расти быстрымитемпами, далеко опережающими рост внешнеэкономических связейс другими регионами. 20 сентября 1960 г. вступил в силу регламенто деятельности Европейского социального фонда (ЕСФ). Вместе стем государства-члены оказались совершенно не готовы к осуществ-лению других мер, предусмотренных планом введения «четырехсвобод».

Новые реальности заставили семь западноевропейских стран, невошедших в состав ЕЭС, — Австрию, Великобританию, Данию,Норвегию, Португалию, Швейцарию и Швецию — подумать о за-щите своих торговых интересов. 20-21 июля 1958 г., после отказаЕЭС создать зону свободной торговли в составе всех стран Запад-ной Европы, в Стокгольме (Швеция) была подписана Конвенция осоздании Европейской ассоциации свободной торговли (ЕАСТ).Конвенция вступила в силу 3 мая 1960 г.

1961 год был ознаменован ростом международного признанияуспехов европейской интеграции. 9 июля в Афинах было подписаносоглашение об ассоциации между Грецией и ЕЭС. 31 июля Ирландияподала заявление о, присоединении к ЬзС За ней последовали'два других члена ЕАСТ — Великобритания (9 августа) и ДанШГ(10 августа). 6-7 декабря того же года конференция государст-в-—членов ЕЭС и государств Афро-Мальгашской ассоциации на уровнеминистров с участием Совета ЕЭС выработала цели и принци-пы конвенции об ассоциации. 12 декабря Швеция обратилась спросьбой о начале переговоров об ассоциации. Несколькими днямипозже Австрия предложила ЕЭС начать переговоры о заключенииэкономического соглашения. В течение последующих месяцев спросьбами о присоединении обратились Испания, Норвегия иШуэ-тугалия,.

Развитие интеграции в очередной раз замедлилось из-за небла-гоприятного развития политической обстановки во Франции, свя-занного с приходом к власти генерала де Голля. Смысл его политикизаключался в том, чтобы добиться единства Европы, не ущемляясуверенитета национальных государств («Европа отечеств»). Следуяэтой линии, французское правительство стремилось всемерно укре-пить самостоятельность Франции внутри ЕЭС и ограничить влия-ние интеграционных институтов.

Уже начавшиеся переговоры о расширении ЕЭС были сорваныиз-за категорического отказа де Голля допустить присоединениеВеликобритании. Постепенно выявились принципиальные расхож-дения между Францией и ее партнерами и по другим вопросам.

18 января 1961 г. французское правительство предложило своимпартнерам окончательный вариант плана создания политического

34

союза («план Фуше»), который не выходил за рамки традиционныхмежгосударственных альянсов. Пять других государств-членовпредложили альтернативный вариант. Достичь согласия по этомувопросу не удалось.

В марте 1965 г. Комиссия внесла предложение о финансированийобщей сельскохозяйственной политики, которое предусматривалопредоставление ЕЭС собственных финансовых средств и расщире-ние прав Парламента в бюджетной сфере. Французское правитель-ство выступило против. 6 июля оно информировало своих партне-ров о том, что отзывает своего постоянного представителя при 1£ЭС.Одновременно оно заявило, что Франция не будет участвовать взаседаниях Совета и Комитета постоянных представителей, ат^кжев работе любых комиссий и рабочих групп. Этот эпизод, поставив-ший Сообщество на грань развала, получил название «кризисапустого кресла». 9 сентября де Голль заявил, что Франция не удов-летворена деятельностью интеграционных институтов, в частностипроцедурой голосования на основе большинства голосов в Советеи взаимоотношениями между Советом и Комиссией.

Для разрешения возникших острых разногласий партнеры Фран-ции предложили созвать чрезвычайное заседание Совета ЕЭС! Дватаких заседания состоялись в январе 1966 г. в Люксембурге. Советпринял резолюции об отношениях между Советом и Комиссией ипорядке применения процедуры голосования на основе большин-ства голосов. По настоянию Франции было решено, что каждо|е го-сударство имеет право требовать применения принципа единогласия,если обсуждаемый вопрос затрагивает его жизненные интересы (зна-менитый «люксембургский компромисс»). Французские представите-ли вернулись в Брюссель, «кризис пустого кресла» был исчерпан.

Следующей крупной вехой в развитии европейской интеграции_С1ал.так,ш1аьша£МыС<ЩргЬ'в0рединого Совета и единой Комиссии Европейских сообществ). Он; былподписан 8 Жп^mя^lV^'fTWЪ]^fШГ^cШ^TlШШ"T%TTTЪцQcr[Oсуществовавших до этого трех отдельных Советов (по одноЦу накаждое из трех сообществ) и трех Комиссий были учреждены единыйСовет и единая Комиссия ЕС. Договор о слиянии предусматривалтакже замену финансовых взносов государств-членов на н|ждыинтеграции системой собственных средств Европейских сообществ.

Уход с политической сцены генерала де Голля дал возможностьпостепенно расчистить завалы, образовавшиеся на пути интеграции.Конец 60-х годов ознаменовался новыми успехами интеграционногостроительства. )

1 июля 1968 г., на полтора года раньше, чем предусматривалосьРимским договором, был завершен процесс создания таможенногосоюза. Вступил в силу общий таможенный тариф государств-членов,

— ..,„„,,,,-, ,™,,,,nUQI,i.ULW тягшгЬм Успешно шлЬ]ф6р-полностью заменивший национальные тарифы. Успешно шло

з*35

мирование общей торговой политики. Комиссия, действуя от именигосударств-членов, становилась все более активным и влиятельнымучастником многосторонних торговых переговоров.

1-2 декабря в Гааге главы государств и правительств «шестерки»приняли пакет важных решений. Было решено, в частности, уско-рить окончательное формирование системы финансирования общейсельскохозяйственной политики, увеличить собственные средстваСообщества и расширить бюджетные полномочия Парламента.Одновременно политические руководители ЕЭС поручили Комис-сии и Совету возобновить переговоры о присоединении стран-кандидатов, подготовку к созданию Экономического и валютногосоюза и системы сотрудничества в области внешней политики.

Во исполнение этих решений 30 июня 1970 г. в Люксембургесостоялась торжественная церемония открытия переговоров о при-соединении к сообществам Великобритании, Ирландии, Дании иНорвегии. 7-8 октября того же года Комиссия во главе с люксем-бургским премьер-министром Пьером Вернером представила свойпроект создания Экономического и валютного союза («план Верне-ра»). Одновременно были расширены бюджетные полномочия Пар-ламента. 27 октября Совет одобрил проект создания политическогосоюза («план Давиньона»), Уже 19 ноября в Мюнхене состояласьпервая встреча министров иностранных дел в рамках вновь создан-ной системы политического сотрудничества. 22 марта 1971 г. Совети представители государств-членов одобрили «план Вернера». Былопринято решение о начале координации экономической политики.Все эти проекты дали основание Совету заявить 19-21 октября 1972 г.о намерении государств-членов «преобразовать всю совокупностьсвоих взаимоотношений в Европейский Союз» не позднее 1980 г.

22 января 1972 г. был подписан Договор, касающийся присое-динения Соединенного Королевства, Ирландии, Норвегии и Дании.В связи с тем, что решение о присоединении к ЕЭС Норвегии былоотвергнуто на референдуме, 1 января 1973 г. было принято решениео частичном изменении Договора. В тот же день он вступил в силув уже модифицированном виде.

Наметившийся новый взлет европейской интеграции был пре-рван серией международных кризисных явлений. Первым серьезнымшоком для западноевропейской экономики стала односторонняяотмена правительством США свободного обмена доллара на золо-то. Это решение, принятое 15 августа 1971 г., подорвало основымеждународной валютной системы, которая была создана в Брет-тон-Вудсе в 1944 г. Еще более серьезные последствия имели события,последовавшие за очередной арабо-израильской войной 6-27 октяб-ря 1973 г. Решение ОПЕК о резком повышении цен на нефть исокращении или прекращении поставок в некоторые страны больноударило по Западной Европе в связи с ее высокой зависимостью

36

от поставок ближневосточной нефти. Нефтяной кризис вызвал, содной стороны, усиление политического сотрудничества государств-членов, которые предприняли ряд согласованных дипломатическихшагов в целях смягчения противоречий с арабскими государствами.Однако, с другой стороны, в области внутренней, особенно эконо-мической, политики реакция и действия государств — членов ЕСбыли совершенно различными, что надолго притормозило осуще-ствление проектов начала 70-х годов.

Наступил длительный период «евроскептицизма», или «евро-склероза». Созданная в марте 1972 г. система так называемой«валютной змеи», призванная нейтрализовать резкие колебанияобменных курсов, оказалась неудачной. Уже через год Великобри-тания, Ирландия и Италия вышли из нее и установили принцип«свободного плавания» своих валют. За ними последовала Фран-ция. Проект Экономического и валютного союза остался без движе-ния в связи с резким изменением экономических условий. Не полу-чил дальнейшего развития и проект создания политического сокца.Таким образом, основные предпосылки превращения Европейскихсообществ в Европейский Союз к 1980 г. оказались недостижимым^.

Тем не менее было бы ошибкой изображать этот период в истЬ-рии ЕС одной черной краской. Несмотря на то что осуществлениекрупномасштабных проектов было отложено, интеграционное стро-ительство продолжалось, хотя й посредством «малых шагов». |

3-10 декабря 1974 г. в Париже состоялась очередная встреча! вверхах. Руководители государств-членов приняли два важных ин-ституциональных решения: 1) начиная с 1978 г. ввести прямые все-общие выборы депутатов Европейского парламента; 2) вместо тогочтобы проводить эпизодические встречи на высшем уровне, создатьЕвропейский совет в составе глав государств и правительств госу-дарств-членов, который должен регулярно собираться на свои засе-дания как в рамках системы сообществ, так и в рамках системыполитического сотрудничества. В марте 1975 г. Парламент, Совет, иКомиссия приняли совместную декларацию о введении процедурысогласования актов, влекущих за собой серьезные финансовые цо-следствия. Тем самым был сделан еще один шаг по пути укрепленияфинансовой независимости сообществ и усиления роли Парламента.22 июля того же года в Брюсселе был подписан Договор о созданииСчетной палаты. 13 мая 1976 г. вступило в силу решение о созданииЕвропейской валютной системы, просуществовавшей вплоть до на-чала 90-х годов. 20 сентября 1976 г. представители государств!—членов ЕС подписали в Брюсселе соглашение о формировании Ев-ропейского парламента посредством прямых всеобщих выборов.Первые прямые выборы были проведены в июне 1979 г. Европей-ский парламент приобрел тем самым непосредственную демократи-ческую легитимность. i

!37

На протяжении 70-х годов Европейский совет и Совет ЕС не-однократно рассматривали и решали актуальные вопросы общейсельскохозяйственной политики. Постоянным пунктом повестки днябыли финансовые претензии Великобритании, которая, как полага-ло британское правительство, несла неоправданно большие расхо-ды по содержанию сообществ, в частности по финансированиюобщей сельскохозяйственной политики.

Несколько более оживленно развивалась в этот период междуна-родная деятельность ЕС. Успешное проведение общей торговойполитики способствовало существенному укреплению позицийЕС в системе международной экономической дипломатии. В июне1971 г. Совет одобрил предложения Комиссии о создании системыгенеральных преференций, распространяющейся на 91 развивающую-ся страну. В 1973 г. ЕС приняло полноправное участие в «Токийскомраунде» многосторонних торговых переговоров в рамках ГАТТ.Под эгидой ЕС развивался политический диалог с арабскимистранами. 11 октября 1974 г. Генеральная Ассамблея ООН предо-ставила Европейским сообществам статус наблюдателя. 28 февраля1975 г. была подписана первая Ломейская конвенция между ЕСи 46 государствами Африки, Карибского бассейна и Азиатско-Тихоокеанского региона (вступила в силу 1 апреля 1976 г.), кото-рая стала главным инструментом политики ЕС в странах «третье-го мира». В течение 1976-1977 гг. были подписаны договорыо сотрудничестве с пятью арабскими государствами СевернойАфрики.

Начиная с мая 1977 г. ЕС становится официальным участникомзаседаний «большой семерки». В 1978 г. состоялся первый в историивизит президента Соединенных Штатов в штаб-квартиру ЕС вБрюсселе. Хотя и крайне медленно, развиваются и отношения ЕСс социалистическим миром. Устанавливаются первые контакты сСоветом экономической взаимопомощи. В апреле 1978 г. былоподписано первое торговое соглашение между ЕС и КНР.

1 января 1981 г. вступил в силу Договор о присоединении к ЕСГреции, которая стала десятым государством — членом ЕС.

Первые признаки активизации интеграционного процесса в са-мой Западной Европе появились в середине 1983 г. 17-19 июня назаседании Европейского совета в Штутгарте была подписана «тор-жественная декларация» о Европейском Союзе, в которой главыгосударств и правительств государств — членов ЕС подтвердилиуже порядком подзабытую стратегическую цель европейской интег-рации. Однако практическое движение вперед началось лишь сназначением председателем Европейской комиссии известного по-литического деятеля Франции, бывшего министра финансов этойстраны Жака Делора. Возглавляемая им Комиссия приступила кисполнению своих обязанностей 7 января 1985 г.

38

Уже в июне 1985 г. новая Комиссия направила Европейскомусовету Белую книгу «О завершении строительства внутреннего рын-ка». В ней содержалась всеобъемлющая программа реализации: це-лей, поставленных еще в Римских договорах, — создание единогоэкономического пространства «четырех свобод». В этих целях пред-лагались конкретные сроки ликвидации физических, технических ифискальных барьеров в торговле между государствами-членами,гармонизации правил экономической деятельности, сближения за-конодательства и систем налогообложения, усиления сотрудниче-ства в валютной области («Проект 92»). Для обеспечения необходи-мой нормативной базы государства-члены должны были внестипоправки в основополагающие договоры.

В соответствии с предложениями Комиссии 17 февраля 1986; г. вЛюксембурге и 28 февраля того же года в Гааге был подписанЕдиный европейский акт (ЕЕА), который вступил в силу 1 щоля1987 г. Опираясь на трудный, подчас мучительный опыт экономи-ческой интеграции в течение 30 лет после подписания Римскогодоговора, руководители ЕС впервые дали точное определениепространства «четырех свобод» как единого пространства,! безкаких-либо внутренних границ, в котором обеспечивается свобод-ное движение товаров, физических лиц, услуг и капиталов. Это про-странство получило название Единого внутреннего рынка. Былорешено завершить его создание к 31 декабря 1992 г. Принципиаль-ное значение для успешного осуществления этой задачи имел rjepe-ход к принятию всех решений на этот счет посредством квалифици-рованного большинства. Тем самым ни одна страна не имела брлееправа вето в вопросах, относящихся к созданию Единого внутрен-него рынка.

Римский договор был дополнен особыми разделами об экономи-ческом и социальном сплочении, научных исследованиях и техноло-гическом развитии, охране окружающей среды. Одновременно быласоздана договорно-правовая база межправительственного сотруд-ничества государств-членов в области внешней политики. Былозаконодательно установлено, что Европейский совет являетсянеотъемлемой частью интеграционных структур и собирается нереже двух раз в год. Была усилена роль Европейского парламентав процессе законотворчества, расширены права Экономического исоциального комитета, расширена сфера применения принципаквалифицированного большинства.

1 января 1986 г. произошло третье расширение Сообщества —его 11-м и 12-м членами стали Португалия и Испания.

В рамках «Проекта 92» Европейская комиссия во главе с Ж1 Де-лором подготовила более 280 законопроектов и настойчиво прово-дила их через Совет и Парламент. Одновременно были разработаныи предложены и другие меры по углублению интеграции, выходив-

39

шие за рамки строительства Единого внутреннего рынка. В частно-сти, 24 октября 1988 г. Совет принял решение о дальнейшем разви-тии юридической системы и создании Суда первой инстанции Ев-ропейских сообществ.

Изменения, начавшиеся с принятием Единого европейского акта,к концу 1989 г. достигли определенной «критической массы», кото-рая материализовалась в решениях очередного заседания Европей-ского совета в Страсбурге. Руководители государств — членов ЕСрешили созвать новую межправительственную конференцию дляподготовки поправок к основополагающим договорам, необходи-мых для создания Экономического и валютного союза. Они одоб-рили текст Хартии фундаментальных социальных прав трудящихся.Была подчеркнута необходимость усилить роль Европейского сооб-щества на международной арене, в частности в отношении странЦентральной и Восточной Европы. В развитие этого пункта ЕСвзяло на себя роль координатора международной помощи Польшеи Венгрии в рамках программы PHARE.

Официальные отношения между ЕС и странами Восточной Евро-пы, в том числе и Советским Союзом, были установлены в 1988 г.после подписания Совместной декларации Европейского сообще-ства и Совета экономической взаимопомощи. Падение берлинскойстены поставило Сообщество перед лицом новых сложных проблем.В частности, встал вопрос о порядке объединения ФРГ и ГДР иформах присоединения восточной части Германии к Сообществу.Этот вопрос был решен на внеочередном заседании ЕвропейскогоСоюза 28 апреля 1990 г. в Дублине.

По инициативе Сообщества 29 мая 1990 г. был учрежден Евро-пейский банк реконструкции и развития (ЕБРР). 15 июля 1991 г.Совет принял регламент об оказании технической помощи Совет-скому Союзу, который в дальнейшем послужил основой программыТАСИС. 16 декабря были подписаны Европейские соглашения сПольшей, Венгрией и Чехословакией. Они не предусматриваливступление этих стран в Европейское сообщество. Впоследствиисоглашения такого типа были заключены и с другими странамиЦентральной и Восточной Европы, включая и государства Балтии.

2.3. ОТ МААСТРИХТА ДО НИЦЦЫ

Крупнейшей, переломной вехой в развитии европейской интег-рации стало создание Европейского Союза. На подготовительномэтапе столкнулись два принципиально различных подхода. Один изних базировался на так называемой «концепции дерева». Сторон-ники этого подхода предлагали сделать новые направления интег-рации своего рода «ветвями» старого «дерева» Европейских сооб-

40

ществ. Противники этого подхода указывали на то, что «методсообществ» является недостаточно щбким и, следовательно, огра-ниченным с точки зрения сферы своего применения. Для того чтобыЕвропейский Союз был жизнеспособным, он должен обеспечиватьдостаточный простор и межправительственному сотрудничеству.Они предлагали сделать Европейское сообщество главной опоройСоюза, а новые направления интеграционного процесса — допол-нительными, относительно самостоятельными его опорами. Этидополнительные опоры предлагалось строить на принципах меж-правительственного сотрудничества, но «под крышей» общихинтеграционных институтов и общего законодательства. Именноэтот подход и одержал в конечном счете верх в ходе двух межпра-вительственных конференций, созванных для подготовки новых

положений Договора.Подготовленный ими проект был одобрен главами государств и

правительств на очередном заседании Европейского совета в Мааст-рихте (Нидерланды) 9-10 декабря 1991 г. Там же 7 февраля 1992 г. былподписан Договор о Европейском Союзе (Маастрихтский договор).

2 июня 1992 г. Маастрихтский договор был неожиданно откло-нен в ходе референдума в Дании. Сообщество было вынуждено пре-доставить Дании ряд исключений и отсрочек. Обнаружились труд-ности в процессе ратификации договора и в ряде других стран.Политическая обстановка в Западной Европе еще более осложни-лась вследствие острых валютных кризисов 1992- 1993 гг. Однако,несмотря на все трудности, Договор в конечном счете вступил в е,илу1 ноября 1993 г.

Маастрихтский договор внес ряд фундаментальных изменений вприроду и механизм интеграционного процесса. Суть воплотивших-ся в нем стратегических решений сводилась к следующему:

• от Единого внутреннего рынка идти дальше, к полной экрно-мической и валютной интеграции;

• придать экономической интеграции социальное измерение набазе общей социальной политики; - |

• дополнить наднациональную экономическую интеграциюпрочным и постоянным межгосударственным сотрудниче-ством в области внешней и внутренней политики. |

Маастрихтским договором было оформлено создание Европей-ского Союза, основанного на трех опорах: 1) Европейских сооб-ществах, 2) общей внешней политике и политике безопасности и3) сотрудничестве в области внутренних дел и юстиции. Все; триопоры были объединены единой институциональной структурой;.Государства-члены договорились о создании Экономического ивалютного союза, введении единой валюты, учреждении институтагражданства Европейского Союза, поддержании acquis comrnu-nautaire (сумма законодательных норм и административных правил

41

Европейского сообщества) и соблюдении принципа субсидиарно-сти. Сфера интеграционного строительства была распространена наряд новых областей: образование, культуру, здравоохранение, за-щиту прав потребителя и строительство трансъевропейских сетей вобласти транспорта, коммуникаций и энергетики. Вскользь упомя-нутые в Римском договоре экономическая политика, социальнаяполитика, политика экономического и социального сплочения,политика в области научных исследований и технологическогоразвития, охрана окружающей среды были развернуты в отдельныеглавы основополагающих договоров.

Маастрихтский договор существенно изменил формулировкуцелей экономической интеграции. Содержавшаяся в Римском дого-воре общая цель обеспечения гармоничного и сбалансированногоразвития всех видов экономической деятельности была дополненапринципиальными уточнениями. Было установлено, что Европей-ский Союз стремится к устойчивому и неинфляционному росту сдолжной охраной окружающей среды. Одной из высших целейэкономической интеграции было признано достижение высокой сте-пени сближения уровня экономической эффективности в государ-ствах-членах. Была подчеркнута необходимость высокого уровнязанятости и социальной защиты. Было также установлено, что це-лью экономической интеграции является не только повышение жиз-ненного уровня, но и улучшение качества жизни. Учитывая значи-тельные изменения в составе участников европейской интеграции,руководители ЕС добавили к числу целей экономической интегра-ции обеспечение экономического и социального сплочения и соли-дарности между государствами-членами.

Соответственно изменились и средства дальнейшего осуществле-ния экономической интеграции. Маастрихтский договор не толькосущественно расширил и уточнил понятие общего рынка, придавему более развитую форму Единого внутреннего рынка. Он изменили форму взаимодействия национальных государств: к достаточнорасплывчатому «сближению» экономической политики добавлены«общие политика и действия», причем число областей, в которыхосуществляются такого рода политика и действия, составляет неменее 13. И наконец, экономическая интеграция приобрела послеМаастрихта такое мощное средство, как Экономический и валют-ный союз.

2 мая 1992 г., вскоре после заключения Маастрихтского договора,в Опорто (Португалия) было подписано Соглашение, учреждающееЕвропейское экономическое пространство (ЕЭП) между 12 государ-ствами — членами ЕС и 7 государствами — участниками Европей-ской ассоциации свободной торговли (ЕАСТ). Соглашение вступи-ло в силу 1 января 1994 г. Оно предусматривает распространение«четырех свобод», действующих на Едином внутреннем рынке ЕС,

42

на страны ЕАСТ. Это предполагает в первую очередь гармонизациюправил конкуренции и других обцщх правил экономической дея-тельности в странах ЕС и странах ЕАСТ в целях достижения одно-родности экономического пространства в странах — участницахсоглашения. Для достижения этой цели страны ЕАСТ в односто-роннем порядке приняли acquis communautaire. Был создан между-народно-правовой механизм, позволяющий странам ЕАСТ в по-следующем интегрировать новые акты ЕС в свое национальное

законодательство.Из семи первоначальных участников соглашения со стороны

ЕАСТ три (Австрия, Финляндия и Швеция) 1 января 1995 г. сталиполноправными членами ЕС. Швейцария не ратифицировала согла-шение в связи с отрицательными результатами референдума! поэтому вопросу. Поэтому в настоящее время в ЕЭП входят лишь [тристраны — Норвегия, Исландия и Лихтенштейн.

90-е годы прошли под знаком одновременного углубления интег-рации, распространения интеграции на новые области и ее географи-ческого расширения.

Процесс углубления интеграции включал строительство Эко-номического и валютного союза, подготовку к введению единойвалюты, демократизацию Европейского Союза и подготовку j ин-ституциональной реформы. В точном соответствии с заранееустановленным графиком 11 государств — членов ЕС (позднеек ним присоединилась Греция) успешно завершили созданиеЕвропейского центрального банка и Европейской системы цент-ральных банков. 1 января 1999 г. была введена новая валюта ерро.Через два года, 1 января 2002 г., были выпущены в обращениебанкноты и монеты евро, а к концу февраля того же года нацио-нальные валюты стран зоны евро полностью прекратили свое суще-ствование. |

2 октября 1997 г. был подписан и 1 мая 1999 г. вступил в рилуАмстердамский договор, которым были внесены новые изменения восновополагающие договоры. Договор закрепил неоспоримую обя-занность государств-членов строго соблюдать и охранять фундамен-тальные права человека. Были еще более расширены права Европей-ского парламента. Было провозглашено превращение ЕвропейскогоСоюза в «пространство свободы, безопасности и справедливости»,механизм Шенгенского соглашения включен в механизм первойопоры Союза.

Расширение сферы интеграции приняло форму подготовки кпринятию в ЕС 13 новых членов — 10 стран Центральной и Восточ-ной Европы и 3 стран Южной Европы. Одновременно ЕС активноразвивал свои отношения с теми странами, которые не являютсякандидатами на вступление в Союз, — государствами СНГ и Стра-нами Западных Балкан. Правовой базой отношений с государства-

Iми СНГ стали соглашения о партнерстве и сотрудничестве, обеспе-чившие широкое развитие взаимовыгодных связей. Соответствую-щее соглашение между ЕС и Российской Федерацией было подпи-сано 24 июня 1994 г. на острове Корфу (вступило в силу 1 декабря1997 г.). На Балканах усилия Европейского Союза были направленына разрешение острого кризиса, возникшего вслед за распадомЮгославии. В ходе попыток прекращения военного конфликтадостаточно наглядно выявилась неспособность ЕС решить эту зада-чу самостоятельно — пришлось прибегнуть к помощи НАТО иСША. Одновременно это стало стимулом дальнейшего развитияобщей внешней политики и политики безопасности ЕвропейскогоСоюза.

С большими сложностями был связан процесс институциональ-ной реформы, которая стала абсолютным императивом в связис перспективой нового географического расширения ЕС. Перво-начально предполагалось решить вопросы институциональ-ной реформы в Амстердамском договоре. Однако сделать этоне удалось из-за глубоких разногласий между государствами-членами.

29 марта 2000 г. в Ницце (Франция) был подписан новый Дого-вор, получивший название Ниццского. В нем были решены не-которые назревшие проблемы институциональной реформы —установлены численность и состав институтов ЕС после завершениярасширения, распределение голосов в Совете, порядок примененияпринципа квалифицированного большинства и др.

Ратификация Договора неожиданно затянулась в связи с тем, чтоон был отвергнут на референдуме в Ирландии. Повторное голо-сование по этому вопросу состоялось в октябре 2002 г. и далоположительный результат. Это сделало возможным вступлениеНиццского договора в силу в начале 2003 г.

Между тем стала совершенно очевидной недостаточность мер,предусмотренных Договором. Поэтому по предложению правитель-ства Германии саммит принял решение созвать в 2004 г. новуюмежправительственную конференцию, которая должна выработатьпоправки к основополагающим договорам, в большей мере отвеча-ющие изменившимся объективным условиям и тем вызовам, кото-рые стоят перед Европейским Союзом.

24-25 октября 2002 г. в Брюсселе состоялось заседание Европей-ского совета, на котором были окончательно установлены срокирасширения ЕС. Первые 10 государств подпишут договор о присо-единении в Афинах в апреле 2003 г. и официально станут членамиЕС в начале 2004 г.

Для обсуждения будущего интегрирующейся Европы созван спе-циальный Конвент из представителей интеграционных институтов,национальных государств и общественности.

44

Резюме

Автором современной концепции западноевропейской интегра-ции был выдающийся французский общественный деятель ЖанМонне. Суть его предложений состояла в передаче национальйымигосударствами части своего суверенитета наднациональной интег-рационной группировке. В рамках созданной таким образом [ком-петенции Сообщества предстояло сформировать общее законода-тельство и общие институты, которые, действуя совместно сгосударствами-членами, проводили бы общую политику.

Первым шагом на пути практического осуществления j идейЖ. Монне была Декларация министра иностранных дел ФранцииРобера Шумана, опубликованная 9 мая 1950 г. В ней предлагалосьпоставить все производство угля и стали во Франции и Германиипод контроль единого совместного Высшего органа в рамках 'орга-низации, открытой для участия всех стран Европы. Это предложе-ние было поддержано правительствами ФРГ, Италии, Бельгии,Нидерландов и Люксембурга. 18 апреля 1951 г. в Париже бьи| под-писан сроком на 50 лет Договор об учреждении Европейского'объе-динения угля и стали (ЕОУС). Эта первая в истории интеграционнаягруппировка успешно выполнила поставленные перед ней задачи.

25 марта 1957 г. в Риме представителями «шестерки»'былиподписаны Договор об учреждении Европейского экономическогосообщества (ЕЭС) и Договор об учреждении Европейского сообще-ства по атомной энергии (Евратом). Поле интеграционного Строи-тельства было существенно расширено. Была создана современнаяинституциональная система западноевропейской интеграционнойгруппировки. К 1 июля 1968 г. завершилось формирование таможен-ного союза «шестерки», был установлен единый внешний таможен-ный тариф и осуществлен переход к общей торговой политике вотношении третьих стран. Возникла всеобъемлющая система <*>бщейсельскохозяйственной политики. Принципы интеграции былр! рас-пространены и на ряд других областей. Вместе с тем в середине70-х годов процесс создания общего рынка, предусмотренного Рим-скими договорами,застопорился.

Перелом в развитии западноевропейской интеграции был рязанс Единым европейским актом, который вступил в силу 1 июля J987 г.На его основе была разработана и успешно осуществлена програм-ма создания Единого внутреннего рынка, существенно расширенмасштаб интеграционного строительства.

Крупнейшей исторической вехой в развитии интеграци^ сталДоговор о Европейском Союзе, подписанный в Маастрихте (^идер-ланды) 7 февраля 1992 г. и вступивший в силу 1 ноября 1993 г.В соответствии с этим договором был создан Европейский!Союз,

45

основанный на трех опорах: уже существовавших Европейских со-ооществах, общей внешней политике и сотрудничестве в областивнутренних дел и юстиции. Было решено создать Экономический ивалютный союз. Экономическая интеграция получила социальноеизмерение. В круг компетенции ЕС были включены новые области.В целях преодоления так называемого демократического дефицитаныла изменена система принятия решений, существенно расширеныправа Европейского парламента. Эта линия получила дальнейшееразвитие в новых договорах, подписанных в 1997 г. в Амстердаме(Нидерланды) и в 2001 г. в Ницце (Франция).

В 1998-2002 гг. была реализована программа создания Экономи-ческого и валютного союза. Были учреждены и успешно функцио-нируют Европейский центральный банк и Европейская системацентральных банков, введена единая валюта — евро.

Таким образом, если взглянуть в ретроспективе на историю ев-ропейской интеграции, то ее отправной точкой было создание ин-теграционных инструментов — общего закона,, общих институтов иобщей политики. В результате напряженного и длительного интег-рационного строительства появились самостоятельные, объективносуществующие и устойчивые структурные элементы, вошедшие вплоть и, кровь общественной жизни западноевропейских народов.Первым таким элементом был таможенный союз. Вторым — Еди-ный внутренний рынок. Третьим элементом стал Экономический ивалютный союз. В настоящее время основные усилия интеграцион-ных институтов и государств — членов ЕС направлены на созданиечетвертого элемента — единого гражданства Европейского Союзаи единого пространства свободы, безопасности и справедливости.

Параллельно с развитием и углублением интеграционного про-цесса был осуществлен ряд последовательных расширений Европей-ского сообщества. В 1973 г. к ЕЭС присоединились Великобритания,Дания и Ирландия. В 80-е годы в ЕС были приняты Греция, Испанияи Португалия. В 90-е годы число государств -— членов ЕС возрослодо 15, в состав Союза вошли Австрия, Финляндия и Швеция.

В 1993 г. на заседании Европейского совета в Копенгагене былопринято принципиальное решение о возможности нового расшире-ния ЕС. В настоящее время осуществляется стратегия подготовки кприсоединению 12 стран Центральной, Восточной и Южной Евро-пы, с которыми уже ведутся переговоры, и Турции, присоединениекоторой зависит от выполнения этой страной ряда предварительныхусловий. Первые 10 государств-кандидатов станут членами ЕС вначале 2004 г.

В связи с перспективой расширения в ЕС будет проведена инсти-туциональная реформа, основные контуры которой определеныНиццским договором.

Глава 3ЗАКОН

Европейское сообщество создано правовыми государствами.Естественно, что и их творение представляет собой пространство, вкотором обеспечено господство закона. Более того, роль закона вЕвропейском сообществе даже больше, чем в обычном правовомгосударстве. Теоретически (и в преобладающей мере практически)ничто в Сообществе не может делаться вне закона и вопреки закону.На страже закона стоят сами государства-члены, которые бдительнои строго следят за соблюдением совместно принятых норм. Общеезаконодательство является обязательной рамкой деятельности грсу-дарств-членов и интеграционных институтов. Его соблюдение и даль-нейшее развитие является главной целью участников интеграции.

Правовые основы европейской интеграции были заложены ц са-мом ее начале. Переход от Европейского сообщества к ЕвропейскомуСоюзу не сопровождался коренной ломкой старой правовой системыи созданием новой — наряду с Маастрихтским договором, составля-ющим юридическую основу Союза, сохранились и три договора обучреждении Европейских сообществ: Парижский договор от 18 адре-ля 1951 г. об учреждении Европейского объединения угля и стали(ЕОУС), вступивший в силу 23 июля 1952 г., и два Римских договораоб учреждении, соответственно, Европейского экономического, со-общества (ЕЭС) и Европейского сообщества по атомной энергии(Евратом) от 25 марта 1957 г., вступившие в силу 1 января 19£8 г.

Таким образом, внутри права Европейского Союза сохраняетсясвоего рода «твердое ядро» — право Европейских сообществ, flpa-вовой порядок, сложившийся на базе Парижского и Римских Дого-воров, является центральным элементом права Европейского! Со-юза. Поэтому основное внимание в данной главе будет удереноправу сообществ как цельной и оригинальной юридической сис+еме,другие части права Европейского Союза рассматриваются лишь втой мере, в какой они имеют свои особенности, дополняющиеюридический порядок сообществ. |

47

1 Ш .'•:•••

11рано сообществ состоит из двух частей — общей (институцио-II.IMI.MDI1 мраво) и специфической (свод правовых норм, составляющихПрповую основу политики Сообщества в различных областях впределах его компетенции). Особое место занимают положения, ре-i уммрующие так называемое продвинутое сотрудничество.

1.1. ИСТОЧНИКИ ПРАВА СООБЩЕСТВ

I [раво сообществ имеет четыре главных источника: основопола-i дкицие договоры, акты интеграционных институтов, общие прин-ципы права и обычное право. Специфическим источником права• обществ являются заключенные ими международные договорЫГ*~

право сообществ

I [ервый источник права сообществ включает Договор об учреж-!• пин Европейского объединения угля и стали 1952 г., Договор об

учреждении Европейского экономического сообщества 1957 г*(01 опор об учреждении Европейского сообщества по атомной энер-

i ИИ 1957 г. и протоколы к ним с изменениями, внесенными:• Договором о слиянии исполнительных органов 1965 г.;• Договорами о бюджете 1970 и 1975 гг.;• Актом о присоединении Великобритании, Ирландии и Дании

1972 г.;• Актом о присоединении Греции 1979 г.;• Актом о присоединении Испании и Португалии 1985 г.;• Единым европейским актом 1987 г.;• Договором о Европейском Союзе 1992 г.;• Соглашением о европейском экономическом пространстве

1994 г.;• Актом о присоединении Австрии, Финляндии и Швеции 1995 г.;• Амстердамским договором 1998 г.;• Ниццским договором 2002 г.Европейские сообщества были учреждены международными до-

i опорами, заключенными суверенными национальными государ-СТВ&МИ. Однако эти договоры принципиально отличаются как отобычных международных договоров, предметом которых являютсяднусторонние взаимные обязательства государств, так и от межго-сударственных конвенций, предусматривающих создание междуна-родных организаций.

Предметом договоров об учреждении ЕС были права и обязан-ности государств-членов в совершенно уникальной сфере деятель^мости — процессе совместного строительства наднациональнойполитической и социально-экономической системы, не имеющей

48

аналогов в мировой практике. В отличие от обычных международ-ных организаций, эта система носщ наднациональный характер,предусматривает создание наднациональных" институтов. Болеетого, их предметом был новый правовой порядок, распространяв-шийся не только на интеграционные институты, но и непосредствен-но на государства-члены и их граждан.

Право сообществ представляет собой тщательно организованнуюи структурированную систему юридических норм, имеющих опреде-

""'ленную иерархическую соподчиненность, которые предусматриваетсоздание органов и процедур, обеспечивающих выполнение, интер-претацию и способ констатации нарушения самих этих норм, а такжесанкции в отношении нарушителей. Важнейшей особенностью правасообществ является их интегрированность>в правовые, системы Щщйдарств-членов в соответствии с четко определенными правилами}:

Основополагающие договоры составляют первичное право софб-ществ. Оно не является раз и навсегда данным, неподвижным. Напротив,право сообществ чрезвычайно динамично. Оно развивается путем пе-риодического пересмотра основополагающих договоров и подписаниядоговоров о присоединении к сообществам новых государств-членрв.

Основополагающие договоры имеют множество приложений,юридический статус которых различен. Протоколы обладают такойже юридической силой, что и сами договоры, и составляют чаСдьпервичного права сообществ. Декларации, напротив, являются по-литическими документами и не имеют обязательной силы.

Несмотря на огромные трудности, которые создаются множе-ственностью основополагающих договоров, все попытки свести ;ихвоедино до сих пор не дали результата. Причина состоит в том, чтокаждый из договоров представляет собой тщательно выверенныйбаланс интересов государств-членов.

Де-факто основополагающие договоры играют роль конститу-ции Европейских~со66щёств', хотя де-юре конституции ЕС не суще--етвует.-Многие- государства-члены, дорожа своим суверенитетом,являются принципиальными противниками ее принятия. Тем j неменее основополагающие договоры решают многие вопросы, кото-рые обычно являются предметом конституций национальных госу-дарств. Они предусматривают создание институтов, наделенных

j$ ак g но,Д атЩ н ^^ляют„разделение полнамоиий.между,,,инсхи1у,х,ами*.Д.,.также мем{ду

"""институтами и государствами-членами. Они оnge^gn jgT^стратеги-^ческие цели сообществ и основные правила принятия вторичного

"^законодательства, необходимого для их осуществления.Основополагающие договоры являютдя бессрочными. Исключе-

ние составляет лишь Парижский договор» срок действия которогоистек 23 июля 2002 г. Государства — члены ЕС согласились не про-

длевать его.

4 - 262749

Территория, на которую распространяется действие1ЛЮ1ЦИХ: договоров, определяется двумя различными щ^имеющими существенные различия между собой. Действие догово-ров об учреждении ЕОУС и Евратома распространяется лишь Н| „,«европейские территории договаривающихся сторон». Договор .00учреждении Европейского сообщества действует в отношении'госу^,д;фств-членов, то есть его действие в принципе может распростра-нятся и на их заморские территории, если они являются (или счи-гаются) неотъемлемой составной частью этих государств.

Руководствуясь именно этим принципом, Суд ЕС еще в 1978 г.разъяснил, что действие Договора распространяется на заморскиедепартаменты Франции, которые, согласно ее собственной конститу-ции, являются частью Французской Республики. Аналогичные положе-ния Конституции ФРГ послужили юридической базой для автомати-ческого включения территории бывшей ГДР в состав Сообщества вниде пяти восточных земель ФРГ. Действие основополагающих дого-норов в полном объеме распространяется на Канарские Острова,ГГ. Сеута и Мелилья, принадлежащие Испании, на остров Мадейра иАзорские острова, являющиеся автономными регионами Португалии.

Другие территории, принадлежащие государствам — членам ЕС,имеют различный режим, который определяется многочисленнымиисключениями и специфическими правилами. Так, принадлежащиеДании Фарерские острова и территория, занятая британскими во-енными базами на Кипре, полностью исключены из сферы действияосновополагающих договоров. На принадлежащих Великобрита-нии островах у побережья Нормандии, острове Мэн, Гибралтаре ивходящих в состав Финляндии Аландских островах договоры дей-ствуют лишь частично. Ряду территорий, имеющих «особые» отно-шения с Данией, Францией, Нидерландами и Великобританией,предоставлен статус ассоциации (Гренландия, Новая Каледония,Французская Полинезия, Антильские Острова и т.д.).

Порядок пересмотра основополагающих договоров регулирует-ся статьей 48 Договора о создании Европейского Союза. Инициа-тива ревизии может исходить либо от Комиссии, либо от одного изгосударств-членов. Соответствующее предложение рассматриваетсяСоветом, который после консультаций с Европейским парламентоми, если потребуется, с Европейской комиссией принимает простымбольшинством голосов решение о созыве конференции представи-телей государств-членов.

В случае положительного решения Совета государство, председа-тельствующее в Совете, должно собрать представителей государств-членов для проведения переговоров относительно изменений, кото-рые необходимо внести в тексты основополагающих договоров. Этисобрания представителей государств-членов в политической практи-ке ЕС получили название межправительственных конференций.

50

, Совокупность согласованных изменений образует проект дого-вора о пересмотре основополагающие договоров. После подписа-ния (в последнее время — на уровне глав государств и правительств)договор направляется на ратификацию парламентами нацир-нальных государств и вступает в силу по завершении процесраратификации. Роль Европейского парламента, с которым Совет«консультируется» в ходе подготовки договора, ограничиваетсяопубликованием политических деклараций, оказывающих весьмаограниченное воздействие на участников переговоров.

Вторичное право сообществ

Статьей 249 Договора предусмотрены пя!СЬ„видов актов, которыепринимаются институтами ЕС в целях осуществления его целей}т»що регламент; •••4v.

р• директива; л |• решение;, |• рекомендация; .,,.,• мнение.._ ,, „,,„Регламент — наиболее сильное и эффективное средство интегра-

ционногостроительства. Договор определяет регламент кад норму,предназначенную для общего применения, обязательную во всехсвоих частях и подлежащую прямому применению во всех государ-ствах-членах. По своей юридической природе регламент входит впротиворечие с международным правом, по крайней мере, по дв^мпризнакам.

Во-первых, это норма прямого действия, не требующая интегра-ции в национальное право или каких-либо иных действий со стороныгосударств-членов. Более того, Суд ЕС неоднократно выступалпротив воспроизведения регламентов ЕС в национальном законода-тельстве, поскольку это нарушает принцип их единообразногоприменения во всех государствах — членах ЕС и затушевывает |ихисточник — право сообществ. >ещ.а.мщты_.д йствуЩ8Н.ан-;ВЩЙ,дщни;тории сообществ автоматически. Они создают права и (или) обязан- 'ноети для государств-членов, национальных организаций и граждани в этом смысле, деДствуют :гак,же,.как нормы нацирдоадь.ного права.

Во-вторых, это общекоммунитарры{1 (распространяющийся навсю территорию ЕС) характер регламентов, создающих .рднр и 1тоже право вне зависимости от национальных г,щниц,и.,применяемыхединообразно и поднщхьш.Хосударствам-членам запрещено выбо-рочное применение отдельных положений регламентов.

Регламент не имеет конкретного адресата — он. нос,.ит общий,абстрактный характер, его действие распространяется на все кате-гории граждан или организаций, имеющих отношение к затрагива-емым в нем вопросам.

151

«Автором» регламента можех^ШЬЛаша«Ш КОМЖСШЯ- Маас-трихтский договор, кроме того, предусматривает принятие регла-мента совместно Советом и Парламентом, а также Европейскимцентральным банком-.— - _ - - - "

Директива^ согласно статье 249, «обязательна для каждого госу-дарства-члена, которому она адресована, в отношении ожидаемого"результата, tio сохраняет за национальными властями свободувыбора формой "методов"действий»! Таким Образом,в"отличие-от-—,регламента-, директива*не является-нормой прямого действия. Онапредполагает «перенос» коммунитарных норм в национальное зако-нодательство и их претворение в жизнь через национальные право-вые системы.

Как инструмент интеграционного правового регулирования ди-ректива имеет и свою сильную сторону, которая отсутствует в рег-ламенте. Выполнение содержащихся в ней правовых норм можетбыть более эффективным за счет более полного и адекватного учетанациональных особенностей стран Сообщества и использования на-ходящихся в их распоряжении дополнительных ресурсов. В частно-С т. государства-члены, на которые возложен выбор форм и средствреализации коммунитарной нормы, могут учесть и использоватьместные особенности, которые остаются «за скобками» в случаеприменения единообразного регламента. Кроме того, директиваобеспечивает более гармоничное соединение правовой системы( ообщества и правовых систем государств-членов.

Директива, в отличие от регламента, не заменяет собой нацио-нальные юридические нормы. Но она обязывает государства-членыизменить эти нормы в соответствии с правом сообществ. Суверени-тет национальных государств оказывается связанным и тем, что вдирективе, как правило, четко указывается срок ее исполнения.Кроме того, государства-члёнЫ"нё~вп"6лне"свободны и в использО-""--нании предоставленного им права выбора форм и средств исполне-ния директивы. Избранный ими метод должен полностью соответ-СТВОвать целям Сообщества. Исполнение директивы предполагаетизменение не только законов, но и подзаконных актов и админист-ративных правил, если последние расходятся с положениями акта ЕС.

Процедура «переноса» достаточно ясна и прозрачна, чтобы обес-печить необходимую защиту создаваемых директивой прав и обя-занностей. В частности, любой гражданин ЕС вправе оспорить внациональном суде правильность и адекватность избранных прави-тельством его страны средств исполнения директивы ЕС.

Директива может исходить ат,.Совет.а или Комиссии. Маастрихт-ский договор сделал возможным принятие директивы на основесовместного решения Совета и Европейского парламента».

Решение всегда носит адресный характер. Для успешного осуще-ствления интеграционного строительства институты ЕС должны

52

иметь возможность не только принимать законы общего действия,но и непосредственно влиять, в случае необходимости,"1+а_государ-ства-члены, организации и отдельных граждан, создавать их"нраваили обязанности, добиваться того, чтобы они предприняли опреде-ленные действия или воздержались от каких-то действий. Этой целии служит форма решений. ;

В отличие от регламента, решение носит специфический, инди-Лщуадьный .характер. имЫшШШйЗщшъ для тех лиц дли оргаии-заций, которым оно адресовано. Круг этих лиц или организацийдолжен быть-точно определен всамом решении. Вместе с тем, каки регламент, решение носит характер нормы прямого действия. С|нообязательно для исполнения во всей совокупности своих положений.

Первоначально решения могли приниматься Советом или Комис-сией, которая действовала либо в пределах своей собственнойкомпетенции, установленной Договором, либо в пределах прав, пре-доставленных ей Советом в целях исполнения актов ЕС. Маастрихт-ский договор установил, что решения могут исходить также совме-стно от Совета и Европейского парламента. Правом принятиярешений наделен и Европейский центральный банк.

Елкомендации и заключения, согласно статье 249,д<.не.-являю<гсяобязательными». Форма рекомендации или заключения позволяетинтеграционным институтам выразить свою позицию по тому илииному вопросу, не прибегая к процедуре принятия юридическиобязывающего решения.

Рекомендация, как правило, предлагает тем, кому она адресова-

специальной обязывающей нормы. Например, если какое-либо го-сударствоТотовится принять'ЗаконГвдиадминистративное правило,Которые будут означать нарушение правил конкуренции на Едином

..соответствующему государству принять меры, чтобы не допуститьЭтого (едчатья 97). Заключения принимаются интеграционными инсти-тутами, когда они хотят дать оценку общего положения или отдель-ных фактов в рамках Сообщества или отдельных государств-членов.

Хотя рекомендации и заключения не являются юридически обя-зывающими, было бы неправильно недооценивать их реальное вли-яние. Прежде всего, они имеют серьезное моральное и политическоезначение, поскольку подкрепляются всем весом интеграционныхинститутов. Кроме того, игнорирование обоснованного заключенияКомиссии дает последней право официально начать процедуруконстатации бездействия национальных властей и обратиться в фудЕС. Если государство-член, пренебрегая рекомендацией Комиссии,принимает меры, нарушающие правила конкуренции, Комисрияимеет право обратиться в Совет с предложением принять необходи-мую директиву по данному вопросу. Кроме того, согласно разт^яс-

53

нениям Суда ЕС, национальные суды обязаны принимать во внима-ние рекомендации и заключения интеграционных институтов в тоймере, ь какой они проясняют другие национальные и коммунитар-niiic нормы.

Помимо актов, упомянутых в основополагающих договорах,интеграционные институты используют и другие формы докумен-тов, необходимость которых обнаружилась на практике (внутрен-ние регламенты; резолюции, программы действий или сообщения,например «белые» или «зеленые» книги, которые издаются Комис-сией с целью стимулировать общественное обсуждение той или инойпроблемы; совместные декларации интеграционных институтов илигак называемые межинституциональные соглашения).

Основополагающие договоры устанавливают три правила, опре-деляющие.характер, а также порядок принятия я •действия*вторйЧг~поп) права сообществ: " '

• Мотивированность. Статья 253 гласит: «Регламенты, дирек-тивы и решения, принятые совместно Европейским парламен-"__,"том и Советом, и акты, принятые Советом и Комиссией,.должны быть мотивированы и содержать ссылки на все пред-ложения и заключения, которые запрашиваются в обязатёль^ном порядке Тогласно'Настоящему Договору». Принципмотивированности имеет своей целью дать возможность заин-тересованным сторонам защищать свои интересы, позволитьСуду ЕС осуществлять свой контроль и дать возможностьгосударствам-членам и гражданам понять условия, в которыхосуществляется выполнение Договора.

• Опубликование и вступление в силу. Статья 254 устанавлива-ет, что регламенты, директивы и решения общего характерапубликуются в «Официальном журнале Европейского Союза»и вступают в силу либо в срок, указанный в самих документахТлибо на 12-й день после их публикации. Другие директивыи"решения доводятся до сведения адресатов и вступают в силуначиная с этого момента.

• Цр_оз£а.чность_. Статья 255, добавленная к праву сообществАмстердамским договором, провозглашает право каждогогражданина Европейского Союза, равно как и иностранца,постоянно проживающего в одном из государств-членов,иметь доступ к документам Парламента, Совета и КОМИССИИ,

Общие принципы права

Принципы международного права применяются в праве сообществвыборочно, в соответствии с юридическим характером и институ-циональной структурой ЕС. В числе принципов, которые признают-ся Сообществом безусловно, следует отметить:

54

i • Принциптерщтерлальносхи, сщглжнокоторому государствоне.млжет^тказать.сйоему.хражданину в гграве свободного до.-.cqryna и гпэоживания на своей территории,

• Принцип юридической преемственности при смене одного го-сударства другим. '"

• "Прйн*цйп доброй воли.Принципы, присущие природе Сообщества, включают:• Принцип равенства, или недискриминации. В самой общей

форме он гласит, что к разрешению одинаковых ситуаций немогут применяться разные правила^ а неодинаковые ситуациине могут разрешаться на основе одщх и тех же правил. Разу-меется, конкретные содержание и способ применения эторопринципа зависят от обстоятельств. Например, одной из ваЦ-нейших форм применения этого принципа является запретлюбой дискриминации по национальному признаку.

• Принцип цельности. В частности, принцип цельности общегорынка, аналогичной цельности национального рынка, игрфтфундаментальную роль в процессе интеграции.

• Принцип свободы, неразрывно связанный с двумя первымипринципамиГ Важность этого принципа очевидна, посколькусоздание общего рынка предусматривает обеспечение полнойсвободы движения товаров и факторов производства, устра-нение любых барьеров, препятствующих этой свободе.

• Принцип солидарности. Участие в Европейском сообществепозволяет государствам-членам и их гражданам пользоватьсяего преимуществами. Вместе с тем Договор возлагает на них обя-зательство соблюдать правила ЕС. Нарушая в одностороннемпорядке равновесие между выгодами и издержками участия вЕС, государство-нарушитель ставит под угрозу равенство госу-дарств-членов и их граждан перед правом сообществ и нарушаетобязательство солидарности, возложенное на него Договором.

Принципы, общие для права государств-членов:• Принцип безопасности, гарантированной законом, включая

законное доверие и охрану приобретенных прав.• Право юридической защиты.• ПринлиП-Пропорциональдости, введенный в право сообществ

Маастрихтским договором. В частности, статья 5 Договорд,учреждающего Европейское сообщество, гласит: «Любыедеи-ствия Сообщества не должны идти дальше того, что необхо-димо для достижения целей настоящего^Цогово^).

Фундаментальные права. В'силу особенностей «метода Сообще-ства», первоначальное содержание права сообществ было подчерк-нуто функциональным, технократическим. Права человека и граж-данина считались предметом национального конституционногоправа, качественно отличного от права сообществ.

Однако по мере развития интеграции произошли определенныеизменения в отношении Сообщества к этой проблематике. Ведущуюроль в этом сыграл Суд ЕС. Начиная с первых шагов интеграциион видел свою задачу в том, чтобы обеспечить соблюдение фунда-ментальных прав интеграционными институтами и государствами-членами в тех случаях, когда они действуют в рамках права сооб-ществ. Речь шла в первую очередь о таких правах, как право частнойсобственности и свобода осуществления экономической деятельно-сти, которые были абсолютно необходимыми предпосылками функ-ционирования общего рынка. Суд определил, что фундаментальныепрана (о которых, как уже отмечалось, не говорилось в основопо-лагающих договорах) входят в состав общих принципов права со-обществ. Их источниками являются, во-первых, конституционныетрадиции государств-членов, а во-вторых, заключенные ими между-народные договоры и конвенции, в частности Европейская конвен-ция прав человека и фундаментальных свобод. В 1977 г. Парламент,Совет и Комиссия приняли Общую декларацию, в которой ониподтвердили свою решимость и далее уважать фундаментальныеправа, юридический источник которых был определен Судом ЕС.Через десять лет фундаментальные права были упомянуты в преам-буле к Единому европейскому акту.

Прорыв в законодательном закреплении фундаментальных правв интеграционном процессе был достигнут в Договоре о Европей-ском Союзе. Согласно статье 6 (1) «Союз основан на принципахдемократии, уважения прав человека и основных свобод, а такжегосподства права — принципах, общих для всех государств-членов».Следует, однако, подчеркнуть, что действие этой статьи былоограничено тем, что она была изъята из компетенции Суда ЕС(статья 46).

Амстердамский договор существенно усилил правовую защитуфундаментальных прав в сфере действия права сообществ. Было, вчастности, снято ограничение компетенции Суда, установленноестатьей 46. Было введено положение, согласно которому серьезноеи систематическое нарушение фундаментальных прав государством-членом является достаточным основанием для приостановки егочленства в ЕС. Кроме того, Договор предоставил Совету право при-нять регламенты, направленные против дискриминации по признакупола, расы или этнического происхождения, религии или веры, инва-лидности, возраста или сексуальной ориентации. Первый регламенттакого рода, запрещающий дискриминацию по признаку расы илиэтнического происхождения, был принят Советом ЕС 29 июля 2000 г.

Следующим шагом в юридическом оформлении защиты фунда-ментальных прав была разработка проекта Хартии фундаменталь-ных прав в Европейском Союзе. Проект был подготовлен специаль-ным Конвентом, включавшим представителей глав государств и

56

правительств, председателей Европейской комиссии, Европейскогои национальных парламентов. Этот документ представляет собойвсеобъемлющий свод гражданских, политических, экономических исоциальных прав. Вопрос о его включении в основополагающиедоговоры будет рассмотрен в ходе межправительственной конфе-ренции 2004 г.

Международные договоры

Роль международных договоров и соглашений как источникаправа сообществ достаточно рельефно отражает специфическийправовой характер ЕС. Международные договоры, заключаемыеСообществом, подчинены его собственным основополагающимдоговорам. Специальная статья 300 устанавливает процедуру пре-вентивного контроля, обеспечивающую верховенство первичногоправа сообществ. Иными словами, интеграционные институты! немогут заключать договоры, идущие вразрез с положениями осново-полагающих договоров ЕС. Вместе с тем международные договоры,заключенные Сообществом, имеют приоритет в отношении вторич-ного права сообществ. Это означает, что, принимая свои акты,интеграционные институты должны учитывать не только положе-ния основополагающих договоров, но и обязательства Сообществапо ранее заключенным международным договорам и соглашениям.

ЕСТВ И НАЦИОНАЛЬНОЕ ПРАВ3.2. ПРАВО СООБ

Принцип прямого действия

Право сообществ является правом прямого действия. Конкретноэ^очозначает,;1чтр;:оно;: * ~———*-г~""""~*"~"'

• является источником права на всей территории государств-членов; , " ~~ "" '

• наделяет прямыми правами и обязанностями не только интегра-ционные институты

• может служить основанием для обращения в национальныйсуд с требованием о защите права или признаний недейстфй:

тельным любого положения национального права, несовме-стимого с правом сообществ.

Существуют две разновидности прямого действия. В рампах«вертикального прямого действия» граждане могут использоватьположения права сообществ в своих отношениях с; публичной вла-стью. В рамках «горизонтального прямого действия» они могутиспользовать положения права сообществ и в отношениях меадусобой. Для того чтобы положения права сообществ йбТлиэфф'ек-

;57

тпнно применяться в качестве норм прямого действия, должны бытьсоблюдены определенные условия:

• Соответствующие положения должны быть сформулированыбез оговорок.

• Они должны быть юридически совершенными и полными.• Они не должны требовать для своего применения принятия

государствами-членами или институтами сообществ каких-либо дополнительных актов.

Юридическим основанием эффекта прямого действия являетсяисторическое решение Суда ЕС по делу Van Gend en Loos, принятоеa 1963 г. Суть дела состояла в том, что таможенная служба Нидер-ландов допустила прямое нарушение Договора, обложив дополни-тельным сбором химический продукт, ввезенный голландскойтранспортной фирмой из Германии. Фирма обратилась в голланд-ский суд, ссылаясь на право сообществ. В последовавшем за этимпроцессе спор шел не о том, действительно ли таможенная служба11идерландов нарушила Договор, а о том, имела ли частная фирмаи рано обратиться в национальный суд по данному вопросу. Вопрекимнению большинства государств-членов и собственного генераль-ного адвоката, Суд поддержал иск голландской фирмы. В обосно-нипии своего решения Суд отметил, что предметом Договораявля^~СТСЯ создание общего рынка. Общий рынок не может быть созданусилиями одних лишь государств-членов. Для его успешного фун-кционирования требуется активное участие всех экономическихоператоров. Поэтому Договор не является простым международнымдоговором, содержащим взаимные обязательства государств^члё"-нов. Он, по необходимости, распространяется и на граждан этихгосударств,-Суд^пришел к заключению, что «Сообщество представ-ляет собой новый юридический порядок... субъектами которогоявляются не только государства-члены, но и их граждане; что, сле-довательно, право сообществ, независимое от права государств-членов, в той мере, в какой оно создает обязательства для власти,которой подчинены частные лица, предназначено и для того, чтобысоздавать права, которые включаются в ее юридическое наследие;что эти права возникают не только вследствие того, что договорнепосредственно передает эти права, но и вследствие обязательств,которые он возлагает вполне определенным образом как на частныхлиц, так и на государства-члены и институты сообществ» (Arret du5 fevrier 1963, Affaire 26/62, Rec, p.l).

Различные части права сообществ имеют различную степень«интенсивности» с точки зрения эффекта прямого действия.

Свойством полного прямого действия, как вертикального, так игоризонтального, обладают те положения Договора, которые:

• создают непосредственные права и обязанности частныхчггацгЭто относитсяв первую очередь к правилам конкуренций7ко:

58

торые распространяются на отдельные предприятия. Напри-мер, статьи 81 и 82 могут непосредственно использоватьсяпредприятиями друг против Друга в национальных судак;

• прямо запрещают дискриминацию граждан. Например, ста-ть*Г39, 43 и ""49, запрещающие ШдТ?уТеТ5Ей8криминацию попризнаку национальности, могут использоваться в исках нетолько против публичной власти, но и против профессиональ-ных организаций и администрации предприятий. Статья Й1,устанавливающая равную оплату труда мужчин и женщин,является важным элементом в спорах вокруг коллективныхдоговоров или правил внутреннего распорядка на предприя-тиях.

Другие положения Договора обладают лишь вертикальным пря-мым действием. Более того, в своем толковании этого вопроса СудЕС счел необходимым подчеркнуть, что некоторые положенияДоговора не являются нормами прямого действия. Так, например,Суд установил, что обязательства государств-членов в отношенииКомиссии, установленные статьями 97 и 88, не создают прав част-ных лиц. Поэтому соответствующие статьи не являются нормамипрямого действия. i

Что касается вторичного права, то прямое действие регламентоввытекает непосредственно из их характера, установленного статьей249. Прямое действие директив, напротив, может быть предметомразличных истолкований.

В своих решениях, связанных с данным вопросом, Суд ЕС неод-нократно подчеркивал, что в принципе директивы могут служитьоснованием для обращения частных лиц в национальные суды.Однако при этом должны учитываться особенности директивы какисточника вторичного права.

Директива по самой своей сути должна претворяться в жизньпосредством соответствующих мер, предпринимаемых государстра-ми-членами. Именно эти меры, а не сама директива и достигаютчастных лиц, граждан данного государства. Поэтому при усло$иинормального применения директивы вопрос о возможности ее пря-мого действия не возникает. Этот вопрос становится актуальным,и эффект прямого действия имеет место, если государство-член непра-вильно применяет директиву сообществ или принимает меры, несов-местимые с директивой. В этом случае частные лица, согласно Ин-терпретации Суда ЕС, имеют право обратиться в национальный рудс просьбой проконтролировать, правильно ли директива сообществприменяется национальными властями. Вопрос этот достаточносложен, поскольку, как правило, директива дает национальнымвластям определенное поле для маневра.

В отличие от регламента, директива не может обладать пряцымдействием во всей совокупности своих положений. Прямым дейст|ви-

I 59

i обладают лишь те ее положения, которые являются достаточноГОЧНЫМИ и безусловными, обязывая государства придерживатьсяОпределенной линии поведения.

Директива не может обладать горизонтальным прямым действи-•М|ПО( кильку по своей природе она налагает обязательства лишь напи s |.!|п I па-члены и до тех пор, пока она не претворена в нормынационального права, она не создает прав частных лиц.

Принцип первичности права сообществ

I [ри 1Н&ние эффекта прямого действия права сообществ неизбежно• к ночникновению ситуаций, при которых его положения прихо-

|м HI и противоречие с нормами национального права. При отсут-I i ими прямых указаний на этот счет в Договоре проблема соотноше-нии прана сообществ и национального права была разрешена СудомI '' II знаменитом решении по делу Costa с. Enel 15 июля 1964 г.

('уд отметил, что, «в отличие от обычных международных дого-ВОров, Договор об учреждении ЕЭС создал собственный правовойпорядок, с момента своего вступления в силу интегрированный вправовую систему государств-членов и превосходящий их юрисдик-цию; м самом деле, учредив Сообщество с неограниченным срокомсуществования, наделенное собственными институтами, собствен-ном юридической правосубъектностью, правом международногопредставительства и особенно реальными полномочиями, вытекаю-щими из ограничения компетенции или передачи прав государства-ми-членами Сообществу, государства-члены ограничили, хотя и вi i poio определенных областях, свои суверенные права и создали тем1 .iMi.iM массив права, применимый к их гражданам и им самим». На01 попе этой констатации, по существу повторившей в более развер-нутой форме решение по делу Van Gend en Loos, Суд сделал следу-ющий вывод: «Включение в право каждой страны-члена положений,и. i очником которых является Сообщество, а в более общем плане —дух и буква Договора, делает невозможным принятие государства-ми-членами в одностороннем порядке мер, которые приходили быи прогипоречие с правовым порядком, установленным ими на базепринципа взаимности» (Affaire 6/64, Rec, p.1251).

Опираясь на эти общие положения философского порядка, Судустановил, что первичность права сообществ в отношении нацио-п.ни.пою права является абсолютным принципом, который распро-. фаияется на всю совокупность права сообществ и положенийнационального права, включая конституционное право государств-членов. В частности, Суд установил, что ни ссылки на фундамён-гальные права, ни институциональные положения, содержащиеся вконституциях государств-членов, не могут оказывать никакоговоздействия на применимость и действенность права сообществ на

60

территории этих государств. Суд ЕС разъяснил, что в случае обна-ружения несовместимости между нормой права сообществ и консти-туционными, законодательными или административными нормамигосударства-члена национальные суды должны руководствоватьсянормой права сообществ, отменяя, в случае необходимости, противворечащие ей положения национального права., Решения Суда EG, провозгласившие принцитт превосходстваправа сообществ над конституционным правом государств-членов,вызвали бурную полемику и противодействие конституционныхсудов ряда стран, в частности Германии и Италии. Национальныесудебные власти ссылались, в частности, на то, что право сообщестэне содержит должной нормативной базы защиты фундаментальныхправ, соразмерных степени правовой защиты, предусмотренной вконституциях западноевропейских государств. Напряженностиразрядилась по мере того, как верховенство права сообществ посте-пенно утвердилось в юридической практике, и особенно после вве-дения проблематики фундаментальных прав в основополагающиедоговоры.

Возмещение вреда

Еще один шаг в укреплении принципов прямого действия и верьховенства права сообществ был'сделан Судом ЕС в марте 1996 п.В принятом им решении затронут принцип возмещения материалу-ного вреда, нанесенного частным лицам нарушениями права сооб|*ществ. Это решение существенно расширило возможности защигты частными лицами своих интересов в случае их нарушениянациональными исполнительными, законодательными и судебнымивластями. i •

Принцип возмещения вреда действует при соблюдении трех ycj-ловии:

• Норма, нарушение которой привело к возникновению вреда;,должна непосредственно создавать права частных лиц.

• Нарушение нормы должно быть доказано. Решающим крите-рием является серьезное и очевидное незнание государство Mi-членом установленных пределов интерпретации и применениянормы права сообществ. Согласно разъяснениям Суда, приэтом должны быть приняты во внимание степень ясности (iточности нарушенной нормы, пределы ее интерпретации ^применения государствами-членами или институтами сооб-ществ, сознательный или случайный характер допущенногрнарушения и причиненного им вреда и т.д. i

• Должна существовать прямая причинная связь между наруше-нием обязательства, возложенного на государство, и вредом»причиненным заинтересованным лицам.

611

Компетенция Европейского сообщества

()ДНИМ из острейших вопросов теории и практики права сооб-in имляется компетенция Сообщества и разграничение полномо-

чии между Сообществом и государствами-членами. В Римскомргодорс эта проблема решалась двумя разнонаправленными

< ы п.ими — 5-й и 308-й.Согласно статье 5 Договора, учреждающего Европейское сооб-

ща т о , «Сообщество действует в пределах своих полномочий, оп-ределяемых настоящим Договором и поставленными перед нимi и < I. целями». Это означает, что компетенция Сообщества являетсяпереданной» компетенцией. Все полномочия, которые не переданы

• 'ооЫцеетву по Договору, остаются у государств-членов. Из этогоМОЖНО было заключить, что сообщества обладают лишь «явной»компетенцией, ограниченной недвусмысленными положениями1,ц| опора, и не могут выходить за пределы этих положений.

I la практике ограничительная интерпретация компетенции сооб-ЩС( in оказалась невозможной. В отличие от конституций федера-ГИЯНЫХ государств, которые, как правило, детально регламентиру-|| > i разграничение полномочий между центральной и местными1Л1СТЯМИ, в Римском договоре не было каких-либо общих указаний11 гносительно распределения полномочий. Круг компетенции Сооб-щества определен конкретными нормами материального права,касающимися отдельных секторов или направлений политики.((казалось, что полномочия, зафиксированные в Договоре, в рядеслучаев оказывались слишком узкими для решения поставленныхтред Сообществом задач. Кроме того, жизнь выдвигала передСообществом новые проблемы, которые требовали действий, непредусмотренных Договором.

Для разрешения возникшего противоречия была выдвинутатеория «скрытой» компетенции. Согласно этой телеологическойнории, компетенция Сообщества определяется не только формаль-ными положениями Договора, но и его предметом и целью. В самомделе, как в национальном, так и международном праве реализацияотдельных норм невозможна, если ограничиться лишь самими эти-ми нормами — они всегда связаны с более широким кругом право-пых положений. Нормы, определяющие «явную» компетенцию( 'ообщества в отдельной области деятельности, не являются исклю-чением из этого правила. Они имеют смысл лишь в том случае, еслислужат общей цели Договора и опираются на весь массив правасообществ («скрытая» компетенция).

Философия «скрытой» компетенции нашлаотражениев знамени-ГОЙ статье 308, которая гласит: «Если в ходе функционированияобщего рынка возникнет необходимость в действиях Сообществадля достижения одной из его целей и если настоящий Договор не

62

предусматривает необходимых полномочий для таких действий,Совет по предложению Комиссии и после консультаций с Европей-ским парламентом принимает надлежащие меры на основе едино-гласия». ,

Нетрудно заметить, что возможность расширительного толковатния компетенции Сообщества, которая потенциально может бытьисточником разногласий между государствами-членами, поставле-на в зависимость от четырех строгих условий.

Во-первых, целью действия, выходящего за пределы «явной»компетенции Сообщества, может быть лишь реализация одной изцелей Сообщества, установленных Договором.

Во-вторых, предполагаемое действие должно быть необходимымдля достижения поставленной цели. Это означает, что, хотя Сооб|-щество располагает широким полем для маневра при выборе средст^осуществления поставленных целей, их выбор является предметомвозможного контроля со стороны судебной власти.

В-третьих, речь может идти лишь о действиях, которые не преду-смотрены Договором. Иными словами, к статье 308 можно прибег-нуть лишь в том случае, если поставленная цель не может быть до-стигнута теми средствами, которые уже предусмотрены Договором!.

В-четвертых, статья 308 не дает права ставить новые цели, изме-нять уже существующие цели, затрагивать институциональнуюструктуру Сообщества, модифицировать или отменять «явные >положения Договора. Именно этим обстоятельством было продик-товано, например, отрицательное мнение Суда относительно присо-единения Сообщества к Европейской конвенции прав человека. Су^указал, что этот шаг означал бы включение Сообщества в инуфмеждународную институциональную систему и интеграцию всейсовокупности положений Конвенции в правовой порядок Сообще-ства. Подобное изменение режима защиты прав человека на терри-тории Сообщества оказало бы фундаментальное воздействие как наСообщество, так и на государства-члены, потребовало бы измене-ний конституционного характера. Это, заключил Суд, явно выходи^за рамки статьи 308. ;

Дополнительные гарантии интересов государств-членов дает ипроцедура применения статьи 308. Институты Сообщества по суще-ству отстранены от принятия решения — оно осуществляется пред-ставителями государств-членов на основе принципа единогласия.Роль Европейского парламента ограничивается лишь правом вы-сказать свое мнение в порядке консультации.

Вплоть до 1972 г. практическое применение статьц 308 ограничи-валось второстепенными вопросами общей сельскохозяйственной !иобщей торговой политики. После Парижского саммита она сталаиспользоваться более часто. Именно эта статья стала правовой осно-вой для распространения компетенции Сообщества на сферу валют-

пых отношений, научных исследований, охраны окружающей среды,защиты прав потребителя, энергетики и региональной политики.

Огромную роль в утверждении теории «скрытой» компетенцииСообщества сыграл Суд ЕС. Еще в рамках ЕОУС Суд занял пози-цию расширительного толкования компетенции Сообщества, кото-рой он придерживался и в последующие десятилетия.

Характерным примером было данное Судом в 1971 г. определе-ние компетенции Сообщества в области заключения международ-ных договоров и соглашений. Римский договор включил в круг«явной» компетенции Сообщества заключение коммерческих и та _рифных соглашений, необходимых длТосуществления общей торго-войполитики, соглашений об ассоциации и установление отнбшё^ний с международными организациями. Суд определил, что правоСообщества заключать международные договоры вытекает не толь-ко из явных положений Договора, но и, в скрытой форме, из другихего положений. Это означает, что внешняя компетенция Сообще-ства вытекает из его внутренней компетенции.

После того, как Единый европейский акт, Договор о Европей-ском Союзе и последующие изменения основополагающих догово-ров существенно расширили сферу «явной» компетенции Сообще-ства, проблема утратила свою остроту, и в последнее время статья308 стала применяться значительно реже. Тем не менее вплоть допоследнего времени проблема четкого разграничения полномочийне была окончательно разрешена.

С точки зрения компетенции деятельность Сообщества раща-дается на четыре области: 1) вопросы, составляющие исключитель-ную компетенцию Сообщества; 2) вопросы, являющиеся предметомконкурирующих компетенций Сообщества и государств-членов;3) вопросы, являющиеся предметом параллельных компетенций Со-общества и государств-членов; 4) вопросы, относящиеся к исключи-тельной компетенции государств-членов.

Понятие исключительной компетенции Сообщества было выра-ботано Судом ЕС. К.этРЙ сфере относятся области, в которыхДоговор в «явной» или «скрытой» форме предусматривает полнуюи окончательную передачу полномочий Сообществу и исключаетлюбые односторонние действия государств-членов. Круг исключи-тельной компетенции Сообщества, согласно разъяснениям Суда,ограничен тремя областями: общая торговая политика, политикасохранения биологических ресурсов моря и денежно-кредитнаяполитика.

Главной спорной проблемой в области исключительной компе-тенции Сообщества является возникновение ситуаций, в которыхинституты Сообщества проявляют бездействие, нарушающее общийинтерес. В этих случаях Суд ЕС допускает принятие государствами-членами односторонних мер, но лишь в качестве защитников обще-

64

„ .том качестве они обязаны проконсультироваться сго интереса. В этом к* „ П О И С Ках ее согласия.Комиссией и пР°Я^ИТсВоей исключительной компетенции, Сообще-

Действуя в c */P^ B

0 ° c

e " И

е

С

ствЛение некоторых из своих полно-ство может перечь ° с у щ т в а М ) к о т о р ы е в д а н н о м с л у ч а е

мочий национальным г о с у д ^ т е л е й С о о б щ е с т в а н а с т р О г о опре-выступают в качеств пу^^деленных условиях- на которые распространяются основопр-

Большинство областей н* м е т о м к 0 „ к у р И р у Ю щ и х компе-лагающие Д о г о в ° Р ы ' я в л я ^ т в . ч л е Н о в . эффект конкурирующихтенций Сообщества и госуду м е р > в случае, если на отдельно^компетенцийв°_?ни£ЙЧ^^^о р; 1 Н к а Сообщество не приням.„мф.„сегиенте Единого вну р госутШ^ШМ^штШШ ™Wгармонизации. »Э1 _ у / т а н о в л е н и я правил производства Л .сбыта

тшь:тш^^я^,ш6Ъ р о д а я в л я е т с я ОсуЩр.функций вне сферы

общей торговой п°"д ™к"' ю режима конкурирующих компетен-Характернои о с о о е " н о

а _ ч л е Н ы связаны в своих действияхций является то, чт

ж " ^ 7 у с Л 0 в и й , вытекающих из положениирядом достаточно жен лил j а в а сообществ. В частности, абсо-Договора и обших " Р И " Ц И П О * ы е означали бы дискриминациюлютно исключены деистви, н а р у ш а л и б ы свободу движенияп о признаку наЦИ°н^ьности f l ^ ^ ш l Q г о с у д а р с т в а .

товаров, капиталов. У^Я п о р я Д к е избегать создания препят-члены должны в °°~^бшества и, в частности, принимать любцествий деятельности v. щ затруднить вмешательство Сооб-меры, которые могУ ^ н и й Суд ЕС определил, что предме-щества. В одном из J г о с у д а р ств-членов не могут бытьтом международной кои 1С С о о б щ е С т в а , но и сами правила, нане только вопросы да»^ь случае, если эти правила некоторых они основаны^ Д М ^ ^ , п о л и т и к и

предполагают п р o u J ~ * m Сообщества и государств-членовПараллельная ки " в о . п е р вых, если Договором чет^о

возникает в нескольких uiy д н о м о ч и й в р е з у л ь т а Т е возникаетопределено Р а з Г р ^ " " ™ а н и Я политики Сообщества и политикиусловия для сосуща осуществляется политика конку-государств-членов V AR, и * ь и я с н 0 установлено, что комп'е-ренции) Во-вторых, ^ т с я поощрением сотрудничестватенция Сообщества ограни ^ ^ ^ ^ н е о б х о д и м о С т и , принЯ-между государствами.*ик ; и в а ю щ и х действия последних,тием мер, дополняв"щ о г р а Н ичению или гармонизации де-В этом случае любые меры по о V

ттпгтв-членов исключены,ятельности государе_ и ч т е н ц и и государства-члены сохра-

В рамках п а Р ^ н и и " в соответствующих областях. Однако ониняют свою компетенцию в ъ 655 - 2627

не полностью свободны в своих действиях: любые меры, следствиемкоторых является дискриминация по признаку национальности илинарушение «четырех свобод», исключаются.

Вопросы, относящиеся к исключительной компетенции госу-дарств-членов, либо находятся вне компетенции Сообщества, либо•зарезервированы за национальными государствами (например, тор-говля вооружениями).

Принцип субсидиарности

Договор о Европейском Союзе ввел в право сообществ принципсубсидиарности, который ознаменовал принципиально новый под-ход к проблеме разграничения компетенции.

В основополагающих договорах этот принцип упоминаетсятрижды. В преамбуле Договора о Европейском Союзе говорится о«решимости неустанно содействовать созданию все более тесногосоюза европейских народов, в котором решения принимаются мак-симально приближенно к гражданину, в соответствии с принципомсубсидиарности». Этот принцип кратко упоминается и в статье 2Договора о Европейском Союзе. Его подробная характеристикасодержится в статье 5 Договора, учреждающего Европейское сооб-щество: «В областях, которые не подпадают под его исключитель-ную компетенцию, Сообщество действует в соответствии с принци-пом субсидиарности, если и поскольку цели предполагаемогодействия не могут быть достигнуты в достаточной мере государства-ми-членами и поэтому, в силу масштабов и результатов предпола-гаемого действия, могут быть более успешно достигнуты Сообще-ством». Кроме того, принцип субсидиарности стал предметомспециального протокола к Амстердамскому договору.

Этот принцип вызвал острые дебаты среди специалистов, зани-мающихся проблемами ЕС.

В самом деле, в том виде, в каком он сформулирован в преамбулеДоговора, он является чисто политической декларацией. Однакостатья 5, напротив, представляет собой несомненную юридическуюнорму. Ее смысл состоит в следующем. Раньше в Договоре не про-водилось различие между компетенцией и полномочиями. Кольскоро Договор наделял Сообщество компетенцией в определеннойобласти, оно было свободно в выборе полномочий, необходимыхдля реализации этой компетенции. Принцип субсидиарности пре-дусматривает, во-первых, четкое разграничение между компетенци-ей и полномочиями. Во-вторых, он явно ограничивает свободуСообщества в выборе полномочий. Сообщество может обладатьнеобходимой компетенцией, но может выбирать полномочия, кото-рые оно считает необходимыми для реализации компетенции лишьв пределах, установленных принципом субсидиарности.

66

Противники интерпретации принципа субсидиарности как юри-дической нормы указывали на неизбежность чисто субъективнойоценки оптимального уровня действий. Сторонники юридическргоподхода, напротив, настаивали на том, что принцип субсидиарно-сти, хотя он и имеет по преимуществу политический характер, пред-ставляет собой неотъемлемую составную часть правового порядкаЕвропейского Союза и в этом качестве должен быть подконтроленСуду ЕС. Точку в этом споре поставил сам Суд, который в несколь-ких своих решениях последнего времени четко высказал свою |по-зицию относительно принципа субсидиарности как юридической

нормы.Условия применения этого принципа состоят в следующем:!Во-первых, он применяется лишь в тех сферах, которые не явля-

ются предметом исключительной компетенции Сообщества. |)тологически вытекает из самого понятия исключительной компетен-ции. Сферой действия принципа субсидиарности являются преиму-щественно вопросы, которые составляют предмет конкурирующихкомпетенций Сообщества и государств-членов. I

Во-вторых, принцип субсидиарности, как указано в Протоколек Амстердамскому договору, может применяться в приложении нетолько к будущим действиям Сообщества (в этом вопросе нет (ни-каких концептуальных трудностей), но и в отношении тех действий,которые были предприняты в прошлом (пункты 3 и 8 Протокола).

В-третьих, возможность осуществления Сообществом тех щииных действий поставлена в зависимость от двух критериев. Преждевсего необходимо, чтобы поставленная задача не могла быть удов-летворительно решена государствами-членами. Но этого недоста-точно: Сообщество должно быть в состоянии решить данную зада-чу, и решить ее более эффективно.

В современной практике Сообщества принцип! субсидиарностиприменяется главным образом априори. Главная ответственностьвозложена на Комиссию, которая должна доказать обоснованностькаждого из своих предложений с точки зрения принципа субсиди-арное™ и, в случае необходимости, представить необходимые каче-ственные и количественные данные на этот счет. Совет и Парламент,со своей стороны, в рамках общего изучения предложений Комиссииобязаны исследовать и их соответствие принципу субсидиарнори.

IЮРИДИЧЕСКАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ И РАЗРЕШЕНИЕ

Европейское сообщество — это правовое сообщество. Поэтомунормы права сообществ одинаковы для всех: интеграционныхинститутов, государств-членов, организаций и граждан. Каждый

67

имеет равное право на судебную защиту своих прав в рамках праваI нропейского сообщества.

Юрисдикция судебной власти Сообщества распространяется наipii основные сферы: 1) иски, касающиеся законности актов Сооб-щества; 2) иски об уклонении от выполнения обязательств и прину-дительном исполнении права; 3) вопросы, подлежащие рассмотре-нию в рамках преюдициальной процедуры. - - "

Иски, касающиеся законности актов Сообщества, могут бытьПИбо исками об отмене, либо исками о бездействии. Особое поло-ЖСНИе занимают иски о возмещении вреда, нанесенного действиями(Сообщества.

Рассмотрение вопроса о законности того или иного акта ипринятие, в случае необходимости, решения о его отмене представ-ляют собой главное орудие контроля, находящееся в руках судебной•ласти Сообщества. Использование этого права истцами и Судомпоставлено в юридические рамки, которые определяются как Дого-1Ором, так и интерпретацией самого Суда.

«Автором» оспариваемого акта может быть любой институтСообщества — Совет и Парламент, принявшие совместное решение;Совет; Комиссия; Европейский центральный банк или Парламент.')то положение было законодательно установлено Договором оЕвропейском Союзе.

Что касается природы этих актов, то, согласно определениюсамого Суда, они могут включать все решения, вне зависимости отих формы, которые влекут за собой обязательные юридическиепоследствия и затрагивают интересы истца, изменяя его юридичес-кий статус. Исключения составляют, во-первых, рекомендации изаключения (статья 230 Договора), а также подготовительные акты;акты, лишь подтверждающие ранее принятые меры; акты, которыепредставляют собой правила внутреннего распорядка.

Срок подачи исков об отмене составляет два месяца с моментадоведения акта до сведения истца.

Истцами могут быть в первую очередь государства-члены, Совети Комиссия. Они имеют право оспорить любой акт, не представляяникаких доказательств того, что этот акт затрагивает их интересы.J 1ервоначально иски об отмене не могли возбуждаться Европейским"парламентом в силу ограниченности его функций. Но по мере уси-ления роли Парламента в законодательном процессе положениеизменилось. Договор о Европейском Союзе наделил его правомобращаться с исками об отмене в тех пределах, в которых оспари-ваемый акт нарушает его прерогативы. Такое же право было пре-доставлено Европейскому центральному банку и Счетной палате.Ниццский договор окончательно уравнял в правах Европейскийпарламент, Совет, Комиссию и государства-члены в том, что каса-ется исков об отмене.

68

^астные лица (юридические и физические) также имеют правоприбегнуть к иску об отмене, но в рдмках жестких условий. Во-первых, оспорены могут быть только решения? но не регламент^.Во-вторых, оспариваемое решение должно быть адресовано непо-средственно истцу. Оно может быть адресовано и другому лицу, нов'этом случае необходимо доказать, что оно касается истца личнои непосредственно. Доказательство такого рода проводится в соответ-ствии с подробно регламентированными правилами. Кроме того, истед.должен доказать, что он имеет прямую заинтересованность в иске.]1

В Договоре предусмотрены четыре основания для отмены fffti.Во-первых, в связи с отсутствием компетенции, когда принятцй

акт затрагивает область, не входящую в компетенцию Сообществ^,лТиб0"приняТ1ЗДНШГШ ийёгйт^ЬвХооШцё5гва"п[б вопросу, относя-щемуся к компетенции другого института.

Во-вторых, в связи с тем, что при подготовке.или принятии актабыли допущены существенные процессуальные нарушения. ТаковьУ-мйТчитаются те процессуальные нормы, нарушение'которых отра-жается на содержании самого акта, либо оказывает отрицательнеевоздействие на права третьих лиц, либо лиц, упомянутых в акт|е.Конкретно речь может идти, например, о нарушении процедурыюридически обязательных консультаций. Если институт, принявшейакт, не запросил, мнение организаций, упомянутых в Договоре, это .служит достаточным основанием для отмены акта. Точно так щенаказуемо и нарушение права на защиту, которое Суд ЕС опреде-ляет как фундаментальный и универсальный элемент юридическойсистемы Сообщества. Поэтому прежде чем принимать решение,затрагивающее интересы организаций или отдельных лиц, институтСообщества обязательно должен заслушать их мнение.

В-третьих, в связи с нарушением положений Договора или юри-дических норм, необходимых-для-его выполнения; -^ актов Сооб-щества, общих пршцидй1~п£ава: или -международных договоррЬ.Контрользаконности оспариваемого актавклюнает:3) проверку eift

'соответствия нормам права, 2) проверку правильности фактов, Ж™которых основан данный акт и.Д) проверку, квалификации, то естьправильности юридического закрепления фактов. Поскольку реали-зация такого рода контроля весьШ"^ожнаГ^УД> как правило, ре-агирует только в случае очевидных нарушений. i

В-четвертых, в; .срязи„ш. злоупотреблением властью, то есть ис-пользованием полномочий в целях, не соответствующие-токоторые установлены ДоговоромгУсТановйть факт злоупотребл;е-HW властью довольногсложно. Поэтому, как правило, если Судимеет возможность отменить оспариваемый акт на других основа-ниях, он не прибегает к положению о злоупотреблении властью!

Иски о бездействии могут быть поданы против Совета, Комцс-сии, Парламента и Европейского центрального банка. В качестве

tn i ца могут выступать государства-члены, институты Сообщества,гакже юридические и физические лица. Характерно, что если в

И( КЯХ об отмене последние могут оспаривать лишь непосредственноi .и .иощиеся их решения, иски о бездействии не связаны такого рода

iраничениями.1 лавным условием подачи иска о бездействии является обязатедьа

НОС заблаговременное обращение к заинтересованному институту спросьбой принять необходимые действия. Это обращение"должно_,быть ясным и содержать предупреждение, что в случае отсутствияответа в течение двух месяцев через два месяца может быть поданИСК о бездействии. Обращение предопределяет содержание иска:истец не может выходить за пределы тех требований, которые из-пожены им в обращении.

И статье 232 говорится, что основанием для подачи иска можетбыть бездействие, которое влечет за собой «нарушение настоящего'(оговора». На практике бездействием считается нетольколевыпол-нение функций, установленных Договором, но и непринятие мер,необходимых для достижения целей, в отношении которых Договорпредоставляет соответствующему институту относительную свобо-ду действий.

Если признание акта незаконным означает, что он считаетсянедействительным с момента принятия, удовлетворение иска о без-действии лишь обязывает соответствующий институт принять необ-ходимые меры.

Судебная практика ЕС предусматривает возможность отменыакта, если он признается незаконным в ходе рассмотрения искаоб отмене или иска о бездействии, направленного против другогоакта.

Иски о возмещении вреда, нанесенного одним из институтов илисотрудников Сообщества в процессе исполнения им своих служеб-ных обязанностей, могут подаваться любым физическим или юри-дическим лицом (включая государства-члены). Единственным усло-вием является то, что ущерб был нанесен непосредственно истцу.I Ion ому, например, Суд не принимает иски профсоюзов по поводу"ущерба, нанесенного его членам. Суд разъяснил, что иск долженподаваться не против Сообщества как такового, а против институтаили организации Сообщества, действия которого и явились причи-ной ущерба. Кроме того, при подаче иска должно быть установлено,нанесен ли ущерб самим Сообществом или же. национальнымивластями, проводившими в жизнь решение институтов Сообщества.В соответствии с этим уточняется ответчик по делу.

Суд ЕС четко разделяет иски об отмене или иски о бездействиии иски о возмещении вреда. Частное лицо не может требовать от-мены регламента, но оно может ставить вопрос о возмещении вреда,понесенного вследствие его принятия и исполнения.

70

Иск о возмещении вреда должен удовлетворять определеннымусловиям. Прямая материальная ответственность Сообщества мо-жет иметь место вследствие конкретных действий. Однако такиеслучаи редки, учитывая характер деятельности Сообщества. Гораз-до чаще причиной подачи иска являются решения, которые повлек-ли за собой вред, нанесенный истцу.

Прежде чем вынести решение по существу, Суд исследует закон-ность соответствующих актов. Иск подлежит удовлетворению, еслисоответствующий акт признан противоречащим закону. Если же актявляется законным, то иск может быть удовлетворен лишь в томслучае, если он противоречит так называемым «высшим нормамправа, защищающим права частных лиц». Речь идет, в частности, опринципе недопущения дискриминации, или нарушении доверия,или нарушении приобретенных прав, или свободы торговли сельско-хозяйственными продуктами. При этом требуется, чтобы нарушениеэтих «высших норм» носило четко выраженный характер. Поэтомумногочисленные случаи материального ущерба, косвенно нанесен-ного отдельным категориям экономических операторов в результа-те осуществления актов Сообщества, не могут быть предметом искао возмещении вреда.

.£рем.я доказательства понесенного ущерба лежит на истце..Бред,должен быть определенньТм~,"реальным, относящимся к настоящему

стрирован. Поэтому иски о возможном будущем вреде не принима-ются. Еще одной обязанностью истца является доказательство пря-мой причинной связи между соответствующим актом и нанесенным_^им вредом. Если такого рода связь дсГказана^ то иск подлежит ра|-шотф"еШю""даже в том случае, если, наряду с действиями Сообще-ства, есть и другие причины нанесенного истцу вреда.

Иски об уклонении от выполнения обязательств и принудитель-ном й^1ш1Мии"права всегдатгат^Принцип юридической ответственности государств-членов"за aSei J *"*"ватное осуществление права сообществ является одной из кореннь хчерт европейской интеграции, качественно отличающей Европей-ское сообщество от обычных международных организаций.

Хотя в Договоре говорится лишь об ответственности государств-членов за выполнение положений самого Договора, в круг их юри-дической ответственности включается также выполнение нор|мвторичного права, международных договоров, заключенных Сооб-ществом, и общих принципов права. Уклонение от выполненияобязательств может состоять^как_в бездей"Стеии"(*напрйкгертукяон|еа*-нй1Г6ТТшш)лнения регламента или дирё тивТ1)7"так^й*В"Шр<"еДёИе1н~нТйх~ДеШтайГяХ*(е ^ или правил, проти-во^чаЩйГ'Праву сообществ). Факт уклонения устанавливается на

' Объективных данных. Его существование не зависит от того,71

мини IOI ли он следствием умысла или ошибки. Этот факт устанав-uикается вне зависимости от его масштабов и последствий, дажемелкие погрешности трактуются как уклонение от выполненияобязательств.

('огласно толкованиям Суда ЕС, ответчиком по искам об уклоне-нии от выполнения обязательств является государство как таковое;—-л нс отдельные его органы. Поэтому государство несет ответствен^НОС п. за действия (или бездействие) федеральных, региональных илиM6I I пых властей.

Договором установлены две фазы в решении вопроса об уклоне-нии от выполнения обязательств. Первая фазавходитв круг веденияКомиссии, вторая — Суда ЕС.

Процедура начинается с того, что Комиссия, устаношй факт,уклонения, посылает соответствующему государству-члену уведом-|' пне и сообщает срок, в течение которого адресат должен передать

Комиссии свои соображения по этому вопросу. Заблаговременноеуведомление является средством, гарантирующим государству-ЧЛвку возможность собственной защиты. Оно является непрелож-ным условием всех последующих действий. Если, скажем, Комиссия,не направив уведомление, обратится в Суд с иском, этот иск не будетпринят к производству.

Направление уведомления открывает период поиска решениявозникших проблем без обращения в Суд. Как правило, КомиссииИ государству-члену удается найти взаимопонимание. Если же госу-дарство либо не представляет свои соображения, либо отрицает фактуклонения от выполнения обязательств, либо не принимает мер поего устранению, Комиссия направляет мотивированное предупреж-дение. В нем должны содержаться, во-первых, аргументированныемотивы Комиссии, во-вторых, те меры, которые Комиссия считаетнеобходимыми для прекращения невыполнения обязательств. По-скольку главной задачей предупреждения, как и уведомления, явля-ется побудить государство-член к принятию необходимых мер илиподготовиться к защите своей позиции в Суде, ему должен бытьпредоставлен разумный срок для реакции на новое обращение

КОМИССИЙ.Если государство-член не дает гюпожшетлчото wrasra'ftVPcpeKj'b-

реждение в установленный срок, наступает судебная фаза расЩот-^рения конфликта. Комиссия имеет право обратиться в Суд с иском"об уклонении от выполнения обязательств. В иске должны быть-»-точно сформулированы вопросы, по которым должен высказатьсяСуд, и обоснования обращения с указанием относящихся к делуправовых норм и фактов. Иск не может выходить за рамки поло-жений, сформулированных в мотивированном предупреждении.Договор не устанавливает никаких ограничений срока подачи иска —этот вопрос оставлен на усмотрение Комиссии.

72

Если Суд удовлетворяет иск Комиссии, он ограничивается кон-статацией уклонения от выполнения обязательств. Он не можетотменить или признать недействительными национальные законо-дательные или административные положения или заставить госу-дарство возместить вред или выплатить проценты. Государство-член само обязано принять необходимые меры по прекращениюневыполнения обязательств, причем эти меры должны иметь обрат-ную силу. Суд не может предписывать государству-члену, какиеименно меры оно должно принять.

Решение, принятое Судом ЕС, имеет и другие юридические по-следствия. Во-первых, частные лица могут ссылаться на него в на-циональных судах, требуя, например, отказа от применения нацио-нальных норм, признанных несовместимыми с Договором, иливозмещения вреда в результате их применения. Во-вторых, если Суд,констатируя факт уклонения от выполнения обязательств, даетодновременно истолкование тех или иных норм права, это истолко-вание является обязательным и для институтов Сообщества, и длягосударств-членов.

Первоначально Договор не предусматривал никаких мер в случаеотказа государства-члена выполнить решение Суда. В связи с расту-щим числом случаев такого рода в Договор о Европейском Союзебыло введено положение о возможных финансовых санкциях. В слу-чае, если Комиссия констатирует ц|выполнение госуд^отом^члШшГ*решения Суда ЕС, она может вновь обратиться"!"Суд"с требованиемо ^ п л а т е ^ ^ а ф а (добровольном или принудительном). Первый разэтсГновое*положенйё Договора было применено в отношении Греции4 июля 2000 т.: она должна выплатить штраф в .размере 20 000 ев|>(Г"за каждый день невыполнения решения Суда от 7 апреля 1992 г.,

I3.4. ПРЕЮДИЦИАЛЬНАЯ ПРОЦЕДУРА |_

Поскольку применение значительной части права сообществпоручено национальным судебным органам, необходим механизм,который обеспечивал бы единое понимание права сообществ! иисключал §ъ\ расхождения ъ этой области. В связи с этим С^д |!.СЛаделен компетенцией принимать решения в преюдициальном lid-'рядке пд допросам, 'катающимся;;;;;;,.^.;;'' "" • •• —««f—*ШЬщ толкования Договора;

• действительдостии толкования актов, принимаемых институ-тами Сообщества и .ЕЦБ;

• • толкования уставов органов, создаваемых Советом, если та-ковое предусмотрено самими этими уставами.

Признание юрисдикции национальных органов, имеющих правообратиться к Суду ЕС в преюдициальном порядке, осуществляется

01МИМ (удом. Бесспорно в этом отношении право национальныхи иных органов. Но Суд может признать это право и за другими

национальными властями, если они являются независимыми и бес-Пристрастными и по характеру своих функций уполномочены при-НИМ1 п> юридические решения по поступающим к ним обращениям.Любопытно, что в эту категорию не входят арбитражные органы.

На уровне национального судопроизводства обращение в Суд ЕСII разъяснениями может быть либо факультативным, либо обяза-i м,мим. Такое обращение является обязательным для судебныхинстанций государств-членов, решения которых в соответствии снациональным правом не подлежат обжалованию. Право другихi удебных органов запросить разъясняющее решение Суда ЕС явля-етСЯ факультативным.

Естественно, что вопрос о целесообразности или нецелесообраз-на ти обращения в Суд ЕС является предметом дискуссий на уровненационального судопроизводства. В юридической практике,.досте-i nil но выявились три причины, по которым обращение в Суд ЕСПрИЗн"й.ётся нецелесообразным: "1 Если рассматриваемый спор может быть разрешен на базе нацио-

нального права. В этом случае обращение в Суд ЕС являетсяненужным.

2. Мели возникшая проблема уже рассматривалась Судом ЕС всходных обстоятельствах или Суд уже определенно высказалсяпо поводу соответствующей нормы права.

I 1!сли форма применения нормы права сообществ является совер-шенно очевидной и недвусмысленной. Суд ЕС разъяснил, что,если национальный суд руководствуется подобным соображени-ем, оно должно быть применимым и в других государствах-чле-нах, а также Суде ЕС. Более того, Суд должен принять во вни-мание особенности права сообществ и его интерпретации,отличающие их от национального права данной страны.Амстердамский договор создал еще одну важную сферу приме-

нения преюдициальной процедуры — это вопросы, относившиесяпрежде к третьей опоре ЕС. Государства-члены посредством инди-видуальных деклараций заявили о том, что они признают компетен-цию Суда ЕС принимать решения в преюдициальном порядке повопросам, относящимся к разделу VI Договора о ЕвропейскомСоюзе. Они определили национальные органы, имеющие правообращаться по этому вопросу в Суд ЕС. В соответствии с Договоромкомпетенция Суда ЕС не распространяется на вопросы, связанныес поддержанием общественного порядка и обеспечением внутреннейбезопасности национальных государств.

На уровне Суда ЕС установлены следующие правила преюдици-ального рассмотрения дел. Принимаются к рассмотрению лишьобращения судов; стороны по делу, рассматриваемому в националь-

74

жэм^уде^не имеютправал^ иливлиять на формулировку вопросов, поставленных национальнымсудом. "^ +.

^Предметом обращения должны быть либо интерпретация норм1Гй~вторичноготг^ва[Ч^^

С ЕС е может рассматри-

п е р в и ч ш э г 1 Г й в т о р и ч н о г о т г ^ в а [ Ч ^ ^rex или иных норм вторичного права. Суд ЕС не может рассматри-вать вопросы применения нормы права сообществ непосредственнок делу, которое находится на рассмотрении в национальном суде. Онне может высказываться и по поводу смысла, значения или действи-тельности положений национального права. Национальные судынередко игнорируют эти особенности компетенции Суда ЕС. Одна-ко неправильно сформулированные запросы национальных судо!в,как правило, не отвергаются, просто ответы на них даются в т|ехпределах, которые отвечают компетенции Суда ЕС.

Состав тех положений, которые может интерпретировать СудЕ С , не ограничен. Это могут быть положения Договора, договоррво присоединении, вторичного права, международные договоры,заключенные Сообществом, общие принципы права и собственныерешения Суда. Причем не обязательно, чтобы эти положения былинормами прямого действия или вообще имели юридическую силу:Суд может рассматривать рекомендации и заключения.

В принципе выбор вопросов для постановки перед Судом ЕС впреюдициальном порядке является прерогативой национальныхсудов. Суд ЕС может отказаться рассматривать поставленные перед

^ ^ и ш ^ й " ^ 1 й и Ш У Д Щ Х : ' " " ' " "'••" " '"'" "" """""'"Т*"**"•ним""•

ОПрОСЫ ЛИШЬ^и^и^у^дал,

Если в контексте права сообществ затронутое в запросе поло-жение не применимо к рассматриваемому делу или если р | с г * ~сматриваемое дело никак не связано "с правом сообществ.]^

• Если вопрос сформулирован неточно: Суд требует, чтобынацйГональные органы недвусмысленно объясняли причицыГ*"'делающие необходимым получение разъяснений Суда для раз—--решеййя данного с п р р а . " '" }

• Если дело было создано искусственно для того, чтобы полу-„чйть_заключение Суда о несовместимости ^национального

'права другого•тосудар1ства-члена^"щ>а'ва сообществ. jПостановления Суда по запросам, направляемым в преюдици-

альном порядке, могут быть двух родов: постановления относитель-но истолкования норм права и постановления относительно дей-ствительности актов. j

Данное Судом истолкование нормы права сообществ обязатель-но для национального судебного органа, который за ним обратился.Более того, это истолкование носит универсальный характер — онообязательно для судебных органов всех государств-членов. Еслиу этих последних возникают какие-либо сомнения относительноинтерпретации, данной Судом ЕС, они могут обратиться к нем|у с

П5

новым запросом. Но ни при каких обстоятельствах они не могутдавать иную интерпретацию данной нормы.

Истолкования Суда, как правило, имеют обратную силу. Счита-ется, что данное Судом истолкование нормы права действительнои в прошлом, с момента вступления этой нормы в силу. Однако вотдельных случаях Суд может ограничить обратную силу собствен-ных решений, если это диктуется соображениями юридическойбезопасности.

Постановление Суда о недействительности акта не эквивалентнорешению о его отмене. Юридические последствия такого постанов-ления состоят в следующем. Во-первых, это означает, что нацио-нальный суд, обратившийся за разъяснениями, не может использо-вать норму, признанную недействительной, в рассматриваемом им"деле. Во-вторых, любой другой суд, рассматривая сходные дела,получает достаточные основания для того, чтобы не применятьданную норму. И наконец, в-третьих, институты, принявшие дан-нуюнорму, должны сделать все необходимое, чтобы устранитьпричины, которые привели к признанию ее недействительной.

3.5. ПРОДВИНУТОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО

Философия права сообществ предполагает равенство всех госу-дарств-членов и, следовательно, обязательное и равное участие всехгосударств-членов во всех сферах деятельности ЕС на базе равенстваправ и обязанностей. Однако в реальной жизни добиться абсолютногособлюдения этого правила невозможно. Объективное различие инте-ресов государств-членов и сохранение ими значительной доли нацио-нального суверенитета ставят их в такое положение, при котором однигосударства-члены способны предпринять определенные действия, адругие — нет. Кроме того, динамизм современных международныхотношений, острые кризисы, возникающие в непосредственной бли-зости к Западной Европе, нередко требуют от государств-членов не-стандартных действий, не умещающихся в рамки Договоров.

Как разрешить это противоречие? Если оставить в жизни Сооб-щества только то, что могут делать все без исключения государства-члены, его деятельность окажется обедненной, стиснутой довольнотесными рамками. Если же разрешить каждому государству-членуделать то, что оно сочтет целесообразным, то развалится правоваясистема сообществ.

Способом решения этого парадокса является продвинутое со-трудничество. Несколько государств-членов могут пойти дальше попути сотрудничества, чем другие, но лишь в строго определенныхюридических рамках, обеспечивающих цельность правовой системыСообщества и незыблемость acquis communautaire.

76

Понятие продвинутого сотрудничества было введено Маастрихт-ским договором. Впрочем, и до этого внутри ЕС существовалаопределенная дифференциация. Так?-еще в Вимском договоре былоузаконено существование Бенилюкса. В 1985 г. пять государств —членов ЕС создали Шенгенскую зону. В Маастрихтском договореобласть дифференциации была расширена. Во-первых, в так назы-ваемом социальном протоколе содержалось соглашение по вопро-сам социальной политики, которое охватывало лишь 11 государств-членов из 12 (без Великобритании). Во-вторых, установив критерииконвергенции при вступлении в Экономический и валютный ^оюзи предоставив исключения Великобритании и Дании, Договор за-ранее предусматривал вероятность того, что в срстав ЭВС воздетлишь часть государств-членов. В Амстердамском и Ниццском дого-ворах была установлена общая процедура продвинутого сотрудни-чества внутри институциональных рамок Европейского сообществаи Европейского Союза. .

Статья 43 Договора о Европейском Союзе разрешает государ-ствам-членам, которые желают установить более тесное сотрудни-чество между собой, использовать для этой цели процедуры ц ме-ханизмы ЕС при условии, что такое сотрудничество:

• направлено на дальнейшее осуществление целей Союза, защи-щает его интересы и служит им;

• уважает принципы Договоров и институциональной структу-

ры Союза;• используется в качестве последнего средства, когда цели'ука-

занных Договоров не могут быть достигнуты применениемустановленных ими соответствующих процедур;

• представляет интерес по крайней мере для большинства (осу-дарств-членов;

• не затрагивает acquis communautaire и мер, принятых на осногве других положений указанных Договоров;

• не затрагивает компетенций, прав, обязательств и интересовтех государств-членов, которые не участвуют в таком сотрудгничестве;

• открыто для всех государств-членов и позволяет им с/гатьучастниками сотрудничества в любое время при условии';, чтоони соглашаются с основополагающим решением о сотрудни-честве и решениями, принятыми на его основе.

Кроме того, целый ряд ограничений на реализацию продвинуто-го сотрудничества установлен Договором, учреждающим Европей-ское сообщество. Договор разрешает такое сотрудничество) приусловии, что оно:

• не распространяется на области, которые являются исключи-тельной компетенцией Сообщества;

• не наносит ущерба политике, действиям и программам Сооб-щества; I

77

• не затрагивает гражданства Союза и не влечет за собой ди-скриминации граждан государств-членов;

• остается в рамках полномочий, переданных Сообществу поданному Договору;

• не создает дискриминации или ограничений в торговле междугосударствами-членами и не нарушает условий конкуренциимежду ними.

Строго регламентируется и процедура продвинутого сотруд-ничества. Во всех областях инициатива должна исходить от Евро-пейской комиссии, к которой и должны прежде всего обратитьсязаинтересованные государства-члены. Единственным исключениемявляется сотрудничество полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере, где право инициативы принадлежит непосредствен-но государствам-членам.

Вопрос рассматривается Советом. Решение принимается квали-фицированным большинством. Роль Европейского парламента за-висит от характера намечаемого продвинутого сотрудничества: еслиречь идет о сфере компетенции Сообщества, требуется проведениеконсультаций. Если же проект относится к области третьей опоры,то Парламент лишь информируют о происходящем.

Каждое государство-член имеет возможность воспользоватьсязащитной оговоркой, внесенной в статью 11 Договора, учреждаю-щего Европейское сообщество. Если член Совета, говорится в этойстатье, заявит, что по важным и обоснованным причинам политикисвоего государства он намерен возражать против принятия реше-ния, разрешающего продвинутое сотрудничество квалифицирован-ным большинством, то голосование не проводится. В этом случаеСовет может, действуя квалифицированным большинством, пере-дать вопрос Совету, собирающемуся в составе глав государств иправительств, для принятия единогласного решения.

Ниццским договором внесены важные изменения в эту систему.Заинтересованные государства-члены должны обращаться к Комис-сии с просьбой выступить с инициативой не только по вопросампервой, но и третьей опоры. В области первой опоры введено тре-бование согласия Парламента, в области третьей опоры обязательнаконсультация с Парламентом. Государства-члены сохранили правообращения к Европейскому совету. Однако такое обращение уже неслужит препятствием для принятия Советом решения на основеквалифицированного большинства.

Особая процедура установлена для общей внешней политики иполитики безопасности. Инициатива здесь принадлежит заинтере-сованным государствам-членам, которые могут непосредственнообратиться к Совету. Совет запрашивает мнение Комиссии, касаю-щееся главным образом соответствия планируемого продвинутогосотрудничества и общей политики Сообщества. Разрешение предо-.

78

ставляется Советом, действующим на основе квалифицирован-ного большинства. Парламент лишь информируют по этому вопросу.И в этой области действует защитная оговарка, дающая возмож-ность государству-члену обратиться к Европейскому совету.

Получив разрешение на осуществление продвинутого сотрудни-чества, заинтересованные государства-члены остаются в правовоми институциональном поле Сообщества. В обсуждении связанных сэтим вопросов могут принимать участие все члены Совета, хотярешения принимаются лишь теми государствами-членами, которыеявляются участниками сотрудничества. Соответственно определяет-ся и порядок голосования: как квалифицированным большинством,так и на основе единогласия. Расходы, связанные с осуществлениемпродвинутого сотрудничества, покрываются его участниками, еслиСовет не решит иначе.

Резюме

Общее законодательство ЕС представляет собой цельную, внут-ренне непротиворечивую правовую систему. Стержнем этой систе-мы является право сообществ — исторически сложившаяся совокуп-ность правовых норм, на основе которой строится первая, главнаяопора ЕС. Она дополняется специфическими положениями, опреде-ляющими остальные аспекты деятельности Европейского Союза.

Право сообществ имеет четыре главных источника: основопола-гающие лотоъорЩ^ЖШ^1(Т<^ШЩШЩ^н^^тутоъа общие прин-•цдпы-Драва и обычное правоТ Специфическим источником правасообществ являются заключенные ими международные договоры.

Основополагающие договоры образуют первичное право сооб-ществ." Вторичное право составляют акты, принятые институтамиЕС в целях осуществления поставленных перед ними задач. К числутакого рода актов относятся регламент, директива, решение, реко--мендацИя, мнение.

Общие принципы права, отраженные в праве сообществ, вклю-чают прежде„всегр. принципы международного права (принциптер-рйториальности, принцип юридической преемственности, принципдоброй воли). Кроме того, имеется ряд принципов, присущих при-роде самих сообществ (принцип равенства, или недискриминации,принцип цельности, принцип свободы, принцип солидарности).В праве сообществ воплощены и принципы, присущие националь-ному праву государств-членов (принцип безопасности, принципюридической защиты, принцип пропорциональности). В последниегоды в правовую систему сообществ последовательно внедряетсяпринцип охраны фундаментальных прав граждан.

79

Особенностью международных договоров, заключаемых Сооб-ществом, является то, что они должны быть подчинены положениямосновополагающих договоров.

Право сообществ органически связано с национальным правомгосударств-членов. Эта взаимосвязь определяется несколькими ос-новными принципами. Во-первых, это принцип прямого действияправовых норм ЕС на всей территории государств-членов. Во-вто-рых, это принцип первичности права сообществ. В-третьих, этопринцип субсидиарности, четко разграничивающий компетенциюСообщества и компетенцию государств-членов.

Правильное и эффективное применение права сообществ обеспе-чивается Судом ЕС и Судом первой инстанции. Эти судебные орга-ны правомочны рассматривать иски, касающиеся законности актовЕС; иски о бездействии (институтов ЕС); иски о возмещении вреда;иски об уклонении от выполнения обязательств и принудительномисполнении права. Кроме того, Суд ЕС наделен правом приниматьрешения в так называемом преюдициальном порядке по вопросамтолкования правовых норм ЕС.

Решения Суда по принципиальным вопросам применения правасообществ являются важным средством его развития, уточнения ирасширения компетенции ЕС.

Тлава 4институты

4.1. ИНСТИТУЦИОНАЛЬНАЯ СИСТЕМА I

Формирование общих институтов Европейского Союза прошлонесколько исторических этапов.

В Европейском объединении угля и стали, как уже указывалось,было четыре общих института — Высший руководящий орган, Об-щая ассамблея, Специальный совет министров и Суд.

Европейское экономическое .сообщество также располагало че-тырьмя общими институтами, которые на первый взгляд представ-ляли собой простую модификацию институтов ЕОУС: вместо выс-шего руководящего органа появилась Европейская комиссия, вместоОбщей ассамблеи — Европейский парламент, вместо Специальногосовета министров — просто Совет, а Суд ЕОУС стал одновременнои Судом Европейского экономического сообщества и Европейскогосообщества по атомной энергии. Однако на деле прерогативы иправовые основы деятельности новых институтов радикальноотличались от прерогатив и правового статуса институтов ЕОУС.Именно эта система, заложенная Римскими договорами, сталастержнем институциональной системы ЕС и при всех позднейшихмодификациях сохранила свои фундаментальные черты вплоть донаших дней.

Сегодня общие институты Европейского сообщества являютсяодновременно и общими институтами Европейского Союза. Еди-ный европейский акт узаконил Европейский совет, который, небудучи формально институтом, играет, тем не менее, важней-шую роль в институциональной системе ЕС. Маастрихтски^договором в число институтов ЕС включена также Счетная па-лата.

Таким образом, в настоящее время институциональная системаЕвропейского Союза включает:

6 . - 2627 81

1. Европейский совет.

2. Институты Европейского сообщества:• Европейский парламент;• Совет;• Комиссию;• Суд;• Счетную палату.

3. Консультативные органы Европейского сообщества:• Экономический и социальный комитет;• Комитет регионов.

4. Органы Экономического и валютного союза:• Европейский центральный банк;• Европейскую систему центральных банков.

5. Автономные агентства ЕС.

Отличительной особенностью институтов ЕС является то, чтоони участвуют в принятии актов, имеющих обязательную юридичес-кую силу. Другие органы действуют в отдельных, специфическихобластях и либо имеют консультативные функции, либо принимаютрешения, не имеющие юридически обязательной силы.

Однако ни сам Европейский Союз, ни его институты не наделенысамостоятельной правосубъектностью, то есть правом заключать кон-тракты и соглашения. Юридическими лицами в организационнойсистеме ЕС являются Европейское сообщество, Европейский инвести-ционный банк, Европейский центральный банк, Агентство по снабже-нию, Европейский центр по развитию профессионального обучения,Европейский фонд улучшения условий жизни и труда и Европейскоеагентство охраны окружающей среды. Соглашения и контракты поимущественным вопросам заключаются от имени Сообщества Евро-пейской комиссией. Международные договоры, одной из сторон ко-торых является Сообщество, заключаются от его имени Советом.

4.1.1. Европейский совет

Практика проведения встреч глав государств и правительств ЕСвосходит к 1961 г., когда по инициативе генерала де Голля на выс-шем уровне обсуждалась идея создания политического союза. Послеего ухода (и провала идеи политической интеграции) эти встречи непроводились вплоть до 1967 г., когда преемник де Голля ЖоржПомпиду предложил другим политическим руководителям ЕС регу-лярно собираться для обсуждения актуальных вопросов мировойполитики и западноевропейской интеграции.

82

Официально соответствующее решение было принято главамигосударств и правительств ЕС лишь в 1974 г. Единый европейскийакт придал этому политическому решению силу закона ЕС. Пери-одические встречи на высшем уровне были преобразованы в регу-лярные заседания Европейского совета. Тем самым был созданновый элемент в институциональной структуре ЕС. Маастрихтскийдоговор определил в общих чертах задачи саммитов.

Состав и порядок работы Европейского совета. В состав Евро-пейского совета входят главы государств и правитедьйШ.ШГЙГ^К""тическтг— главы прдвительстаГёдинствённым главой государствасреди них является Президент Франции, который, согласно консти-туции, является одновременно главой исполнительной власти; всвоей стране^ и гф?дседугель foponefipjcoft K9ES££!J£LjPfPe'TCe'TaTejrfM

Европейского совета является высший руководитель государства,которое в данный момент председательствует в Совете ЕС. На тер-ритории этого государства, как правило, и проводились до недав-него времени заседания Европейского совета.

В работе саммитов принимают участие министры иностранныхдел. Кроме того, председатель Европейского совета* может приг^а-сТгпгна его заседания министров экономики и финансрв, если преД-

—ивлатается" обсуждение" вопросов Экономического и" валютного сР-юУС"В соответствии со сложившейся: практикой в начале первогоза5Ё®ЦЩ1ЖЩ^П?Ц?1?Я£й1£йВ5ТД?П?р 5. главами государств и прави-тельств выступает председатель Европейского парламента, Которййвыражает свое мнение по рассматриваемым вопросам.

""Согласно "Договору о Европейском Союзе, очередные заседанияЕвропейского совета проводятся не реже двух раз'в"грдХна практике -ь "

д2юнё~й декабре). Кроме того, допускается проведение внеочеред-ных заседанйиГВ, последнее время стало обычной практикой провр-дить четыре заседания ЕврвггейсюОТ^ЗР®^^8^0^'" ЗадачйЕвропейского советйГВ течение последних 20"лет Европей-ский совет является главным мотором интеграционного строитель-ства. Именно на заседаниях Европейского совета были принятыпринципиальные решения, которые стали важнейшими вехами!вразвитии Европейского сообщества: о введении прямых и всеобщихвыборов в Европейский парламент, о создании Европейской валют-ной системы, о реформе общей сельскохозяйственной политики,завершении строительства Единого внутреннего рынка, об учреж-дении Европейского Союза, о создании Экономического и валют-ного союза, о последовательных расширениях ЕС.

Задачи Европейского совета, установленные Маастрихтскимдоговором, включают:

• координацию экономической политики;• выработку общих*установок в области заняшсш*. ....• определение принципов, общих направлений и стратегии

общей'внешней политики и политики безопасности.

На деле круг этих задач значительно шире.В принципе Европейский совет принимает политические, а не

законодательные решения, которые затем должны быть воплощеныв юридически обязывающих актах Сообщества и затем уже реали-зованы на практике институтами ЕС. И действительно, решенияЕвропейского совета носят, как правило, самый общий характер иоставляют институтам ЕС достаточный простор для маневра. Одна-ко в некоторых случаях, например по вопросам финансового ибюджетного порядка, Европейский совет, напротив, принимаетпредельно точные и конкретные решения, исключающие какие-либодальнейшие дебаты.

С учетом политического веса Европейского совета институты ЕСв последнее время иногда обращаются к нему с просьбой разрешитьспорные вопросы, которые не удается согласовать в обычном поряд-ке. Так было, например, в случае с «Повесткой дня 2000»: для тогочтобы принять решение о бюджетных расходах на несколько летвперед и реформе нескольких направлений политики ЕС, требова-лась политическая воля, которую могли проявить лишь высшиеруководители государств — членов ЕС.

Более того, Договор предоставляет главам государств и прави-тельств возможность непосредственно включаться в официальныйпроцесс принятия решений, действуя в качестве «Совета, собравше-гося на уровне глав государств и правительств». В частности, имен-но такой порядок был установлен Маастрихтским договором дляокончательного определения круга государств, которые должныбыли стать первоначальными участниками Экономического и ва-лютного союза.

Вмешательство Европейского совета предусмотрено и в рамкахпродвинутого сотрудничества, если одно из государств-членов при-меняет свое право вето. В этом случае для принятия решения такжетребуется единогласие государств-членов.

Аналогичный порядок установлен и в области общей внешнейполитики и политики безопасности. Предположим, что одно изгосударств-членов, ссылаясь на важные причины национальнойполитики, потребует, чтобы решение по рассматриваемому вопросупринималось на основе единогласия, а не квалифицированногобольшинства. В этом случае Совет может, действуя на основе ква-лифицированного большинства, обратиться к Европейскому советус просьбой рассмотреть вопрос по существу и принять решение наоснове единогласия, то есть перенести вопрос на рассмотрениевысшей политической инстанции.

Именно «Совет, собравшийся на уровне глав государств и пра-вительств», уполномочен рассмотреть обращение одной третигосударств-членов или Европейской комиссии и при наличии поло-жительного мнения Европейского парламента констатировать серь-

84

езное и систематическое нарушение государством-членом принци-пов, содержащихся в статье 12 (1). Для эт рго требуется единогласноерешение. Принятая в Ницце новая статья 214 возлагает на «Совет,собравшийся на уровне глав государств и правительств», задачуметодом квалифицированного большинства определить кандидата,которого он собирается назначить председателем Европейской ко-миссии.

Таким образом, за время существования Европейского сообще-ства в статусе и функциях высших руководителей национальныхгосударств — членов ЕС произошли качественные изменения.В первые годы существования ЕС интеграция была лишь однимиз участков их деятельности. Практическая повседневная работана этом участке была поручена специально выделенным чиновни-кам и парламентариям. Что касается высших руководителей госу-дарств, то их контакты были эпизодическими и главным образомдвусторонними.

В настоящее время многосторонние контакты на высшем уровнев рамках ЕС приобрели систематический и постоянный характер,стали одним из главных предметов забот и усилий национальныхполитических лидеров. Их тесное, практически повседневное обще-ние с коллегами формирует основные контуры национальной поли-тики. Более того, оно меняет и природу интеграционной группиров-ки, которая приобретает в лице глав государств и правительствсвоего рода «коллективное руководство», являющееся, наряду снаднациональными институтами, носителем общего интереса иполитической воли Союза.

4.1.2. Институты Европейского сообщества

Европейский парламент (ЕП)

В первых редакциях основополагающих договоров собраниепарламентариев, участвующих в работе интеграционных инсти-тутов, именовалось Ассамблеей. И для этого были все основания.В отличие от национальных парламентов, члены Ассамблеи не из-бирались населением — они назначались на свои посты соответству-ющими национальными законодательными органами.

И даже позже, когда были введены прямые выборы депутатов,а права Ассамблеи существенно расширены, собрание европарла-ментариев нельзя было назвать парламентом в собственном смыслеслова. Во-первых, Ассамблея не имела (и не имеет до сих пор) за-конодательных функций. Во-вторых, она не располагает такимисредствами демократического контроля в отношении органов ис- |полнительной власти, которыми любой национальный парламент

85

юн конституцией. И хотя с 1962 г. Ассамблея ЕС официальноименуется Европейским парламентом, и это название узаконено01 ноюполагающими договорами, его природа остается двойствен-НОЙ Как бы ни расширялись права Парламента, это положение0> ранится до тех пор, пока в рамках ЕС не будет создан полно-

i ролный политический союз.Члены Европейского парламента. Члены Европейского парла-

ц та избираются сроком на пять лет. Первые прямые выборьГв'I |ропейский парламент состоялись в июне 1979 г. ЕвропейскийПарламент созыва 1999-2004 гг. состоит из 626 представителей,Избранных населением государств — членов ЕС.

Места в Европейском парламенте распределяются следующим' | . | л ц>м:

• Германия• Франция, Италия и Великобритания• Испания• Нидерланды• Бельгия, Греция и Португалия• Швеция• Австрия• Дания и Финляндия• Ирландия• Люксембург

99по 87

6431

по 252221

по 16156

It связи с перспективой расширения ЕС число мест в будущемi и| чиейском парламенте, где будут представлены 27 государств-членов, будет увеличено до 732. Однако представительство старыхi in ударств-членов все же будет сокращено для того, чтобы создатьдостаточное число мест для парламентариев вновь вступающих в ЕСгосударств. Распределение мест между отдельными странами будет•ЫГЛЯДеть следующим образом:

• Германия• Франция, Италия и Великобритания• Испания, Польша• Румыния• Нидерланды• Бельгия, Греция и Португалия• Швеция• Австрия и Болгария• Дания, Финляндия и Словакия• Ирландия и Литва• Латвия• Словения• Люксембург, Кипр и Эстония• Мальта

99по 72по 50

3325

по 2218

по 17по 13по 12

87

по 65

!б

В расширенном парламенте еще больше возрастет недопред-ставленность крупнейших государств-чледов. Так, если в Герма-нии и Великобритании один депутат Парламента представляет830 тыс. человек, то в Люксембурге и на Мальте, соответственно, —73 и 75 тыс., то есть в 11 (!) раз меньше.

Новый порядок вступит в силу к выборам 2004 г. ПосколькуРумыния и Болгария присоединятся к ЕС не ранее 2007 г., прихо-дящиеся на их долю 50 мест в Парламенте будут временно поделенымежду старыми и новыми государствами-членами.

Ещ«-Рлшшш.договором было установлено, что граждане rqcy-^ ,,k

дарств — членов ЕС, проживающие в другом „государстве-члене, ,йТйёТот "право избирать и быть избранными в Европейский парла-мёнтТГстране проживания наравне с местными гражданами! Конк-"""*™ретный"порядок осуществления этого положения был сформулиро-ван в специальной директиве Совета.

Хотя основополагающими договорами предусматривается раз-работка предложений «относительно прямых всеобщих выборов всоответствии с единой для всех государств-членов процедурой»,выборы в Европейский парламент до сих пор проводятся по прави-лам, которые устанавливаются на национальном уровне.

При выборах в Европейский парламент действует так н а з ы в а е ^ ^мое «правило несовместимости». На уровне Сообщества запрещеносовмещение работы в Европарламенте И в каком-либо ином инсти-" * *туте или органе ЕС. Это, в частности, означает, что членами Евро- "','..ГПарламента не могут быть члены правительств национальных госу-

"дарств. Вместе с тем право сообществ не запрещает со<в;.аде.ще.Н1И „„*'""Функций депутата Европейского парламента и национального пар-™—.,ламёнта."В соответствии с этим большинство государств — членовЁС~разрешают депутатам своих парламентов совмещать свою рабо-ту на родине с участием в работе Европейского парламента. Однакоконституции Бельгии и Греции не допускают такого совмещения, ивновь избранные европаламентарии от этих стран должны выбратьодин из двух постов — европейский или национальный.

Национальные правила выборов в Европейский парламент по-степенно сближаются. Так, например, во всех государствах-членахвыборы давно уже проводятся по пропорциональной системе.Исключение составляла лишь Великобритания, где вплоть до по-следних выборов применялась мажоритарная система. В настоя-щее время и в этой стране принят общеевропейский порядок голо-сования.

Тем не менее, несмотря на неоднократные попытки Европейскогопарламента добиться выполнения статьи 190 Римского договора о 'принятии единообразного порядка выборов, эти положения оста- ;лись нереализованными. Более того, с учетом практического опыта •и новых веяний в области соотношения национального и наднацио- !

87 I

нального, в Амстердамском договоре статья 190 была изменена.Теперь речь идет о принятии не «единообразной» системы, а систе-мы, «находящейся в соответствии с принципами, общими для всехгосударств-членов». Создать такую систему, разумеется, легче, чемполностью унифицировать выборы в Европейский парламент встранах, имеющих существенно отличающиеся друг от друга нацио-нальные избирательные системы.

И после своего избрания члены Европарламента продолжаютиспытывать определенную зависимость от властей своих нацио-нальных государств. Их финансовое обеспечение входит в компетен-цию национальных государств. В результате размеры заработкаевропарламентариев из одних стран ЕС могут быть в два-три разавыше, чем заработки их коллег из других стран. Очевидно, что такоеположение является ненормальным. Поэтому Европейский парла-мент создал систему дополнительных льгот, призванных несколькосмягчить существующее неравенство. Эти льготы распространяютсяна покрытие расходов, непосредственно связанных с исполнениемобязанностей члена Европейского парламента и социальным обес-печением европарламентариев и членов их семей. Во время своегопребывания на территории других государств-членов они пользуют-ся парламентской неприкосновенностью.

Амстердамский договор предусматривает изменение существую-щего положения. Европейский парламент получил право установитьстатус и общие условия материального содержания своих членов.Для их утверждения необходимы положительное мнение Комиссиии единогласное решение Совета. Пока решение по этому вопросу непринято.

Организация работы Европейского парламента. Наиболее важны-ми «действующими лицами» в Европейском парламенте являютсяпарламентские фракции, или политические группы. Еще первая ас-самблея, созданная в рамках ЕОУС, в свое время отказалась отнационального принципа организации депутатов и создала систему«европейских партий». В соответствии с ныне действующим Регла-ментом Европейского парламента для создания фракции необходи-мо 23 депутата, если они принадлежат к двум государствам-членам;18 депутатов, если они принадлежат к трем государствам-членам;14 депутатов, если они принадлежат к четырем и более государ-ствам-членам. Таким образом, правила работы ЕП поощряют все-мерную интернационализацию политических групп.

К настоящему времени «европейские партии» вполне укорени-лись в политической жизни Европейского Союза. Они выступаюткак сплоченные политические силы на европейских выборах. Поли-тические группы образуют отлаженный механизм подготовки ипринятия решений. Наиболее многочисленными и влиятельнымиявляются группа европейской Народной партии (233 депутата) и

группа Партии европейских социалистов (179 депутатов). Большаячасть времени заседаний ЕП распределяется между фракциями про-порционально их численности. Каждая фракция имеет свой секре-тариат и административно-технический персонал.

Регламент ЕП допускает существование и независимых депута-тов, не принадлежащих ни к одной из политических групп. Ониимеют те же права и возможности, что и члены фракций.

Работой парламента руководят Президент, Бюро и Конференцияпрезидентов.

Президент^щопейского napfljjMgHTa избирается сроком.Ш..Дй&.£,половиной года. Он руководит работой Парламента и представляет!еРсгкак в^отШщейиял-с^Д|^тм^инТет-и#утами..!Й^тМ. S ,?о внешних^"сношениях. "" ' Г——Парламеихдаб-ирает также J 4 вице-президентш, которые вместес Президентом ЕП образуют Бюро Европейского парлам.е,|}1а.,;Б.*РМ1

~решает--вее~вепроеы административного и финансового характера,связанные- с-работой ЕП.""" ^

*^Нрези2ЮйТЕП|1олйТ^образуют Конференцию президентов. Этот орган руководит всей

ТКгштт11чё"ск( й ёятелТно<?гью Парламента. Его члены участвуют в*подготовке повестки дня и процедуры устных вопросов. Помимовсего прочего, они определяют распределение времени, отведенногона обсуждение. Независимые депутаты делегируют двух своих пред-ставителей на заседания Конференции президентов, но без праваголоса.

Работа Парламента организуется в рамках ежегодных сессий.Каждый год во второй вторник марта Парламент устанавливаетграфик своих заседаний в течение данной сессии. Внеочередныезаседания могут быть созваны по требованию большинства депута-тов, Комиссии или Совета, а также одной трети членов, в случае еслина это дает свое согласие Конференция президентов.

Депутаты работают в следующих парламентских комиссиях:внешняя политика; права человека; безопасность и оборона; бюд-жет; бюджетный контроль; права и свободы граждан; юстиция ивнутренние дела; экономика и валютные проблемы; Единый внут-ренний рынок; промышленность, внешняя торговля, научные иссле-дования и энергетика; занятость и социальные проблемы; окружа-ющая среда, здравоохранение и защита прав потребителя; сельскоехозяйство и развитие сельской местности; рыбная промышленность;региональная политика, транспорт и туризм; культура, молодежь,образование, средства массовой информации и спорт; развитие имеждународное сотрудничество; конституционные проблемы; праваженщин и равенство возможностей; комиссия петиций. Главнаязадача комиссий — это обсуждение законопроектов, подготовлен-ных Европейской комиссией, и инициативных документов Европей-

89

ского парламента. По каждому вопросу, переданному на рассмот-рение комиссии, по соглашению между политическими группаминазначается докладчик. Его доклад обсуждается в комиссии и послевнесения поправок ставится на голосование. Текст, одобренныйкомиссией, передается на рассмотрение пленарного заседания.

Помимо постоянных парламентских комиссий Парламент можетсоздавать подкомиссии, временные комиссии или комиссии по рас-следованию тех или иных вопросов, которые могут изучать не толькодеятельность интеграционных институтов, но и действия государств-членов в той части, в которой они касаются реализации политики ЕС.Такого рода комиссии создаются крайне редко. До сих пор былолишь два прецедента такого рода: в 1966 г. Европарламент создалкомиссию по расследованию режима транзита на территории ЕС, ав 1997 г. — по вопросам борьбы с «коровьим бешенством».

Местами работы Европейского парламента являются Страсбург,Брюссель и Люксембург. Согласно специальному приложению" к"'Амстердамскому договору, Европейский парламент располагаетсяв Страсбурге, где проводятся его ежемесячные пленарные заседания^включая и заседание по вопросам бюджета. Дополнительные пле-нарные заседания проводятся в Брюсселе. Парламентские комисситиграсполагаются в Брюсселе. Генеральный секретариат Европейскогопарламента и его службы располагаются а Люксембурге:

Политическая привлекательность подобного плюрализма оче-видна. Однако с практической точки зрения это создает огромныепроблемы. Европарламентарии и 1300 сотрудников секретариатаЕП постоянно кочуют между Люксембургом, Страсбургом и Брюс-селем. Специальные грузовики перевозят вслед за ними 90 тонн до-кументов, необходимых для проведения пленарных заседаний изаседаний комиссий. Между правительствами Франции, Бельгиии Люксембурга, а также властями городов, принимающих у себяЕвропарламент, идет острое соперничество за расширение своихправ в этом сложном процессе.

Правилами голосования в Европейском парламенте установлено,что кворум, необходимый" для 'принятиярешений, требуеттгрисут*ствия не менее трети депутатов. Кворум не требуется при проведениидебатов, утверждении повестки дня и протоколов заседаний. Общимправилом является принятие решений абсолютным большинствомголосов депутатов, принимающих участие в голосовании. В отдель-ных случаях требуется абсолютное большинство голосов всех членовПарламента, то есть 314 голосов. Голосование, как правило, прово-~~-дится посредством поднятия руки, а в тех случаях, когда возникаютсомнения, — при помощи электронной системы голосования.

Задачи и полномочия. Европейский парламент располагает зако-нодательными, бюджетными и контрольными правами. Они реали-зуются посредством следующих инструментов:

90

IУчастия в^зак!!нодаидышмлраце££еХ£м. раздел 4.2. «Системапринятия решений»).Создания временных комиссий по расследованию случаев на-р_у]Яения права сообществ или плохогоуправления его примрР*нением. Для создания такого рода комиссий требуется просьбаодной четверти депутатов. Рамки их деятельности ограниче-ны. Во-первых, они носят временный характер и прекращаютсвое существование после представления заключительногодоклада. Во-вторых, проводимые ими расследования не долж-ны мешать деятельности других институтов и органов ЕС,которые занимаются данным вопросом в соответствии <?освоей компетенцией, установленной Договором. Например,парламентская комиссия не имеет права опровергать выводыСчетной палаты. В-третьих, не подлежат парламентскомурасследованию дела, находящиеся на рассмотрении судебныхорганов.Рассмотрения петиций и назначения Омбудсмена (швед.) — нр-зависимого должностного лица; наделенного правом прини-матБгжалобыот любого' гражданина ЕС, проводить рйсслёМ-'ванйя, посылать^^^ош^&,,лк^у^^^т&ШШШЖУ^ем^1

сообществ и направлять Парламенту и заинтересованной bpfg:

низации свое мнение и свои предложения по данному вопросу.Подачи устных и письменных вопросовЛВ"соответствии с До-г5йОро№К6мТ1(с^йТо"бя^анТдавать устные или письменные от-веты на вопросы Европарламента или отдельных его членов.Получив ответ Комиссии, Парламент может провести дебатыпо затронутому вопросу. Хотя Договор не дает Парламентуправа направлять вопросы в Совет, на практике Парламентставит их и перед Советом, а также перед государством, пред-седательствующим в Совете. Начиная с 1973 г. для ответа навопросы выделено специальное время в ходе пленарных засе-даний.Рассмотрения ежегодного Общего доклада Комиссии, котр-рый представляется в~Парламент в начале марта. В качествеприложений Комиссия представляет также особые доклады оположении в сельском хозяйстве ЕС, о развитии социальнойобстановки, о политике в области конкуренции и о деятель-ности Регионального фонда. Эти документы носят информа-ционный характер и не обсуждаются на заседаниях. Полити-ческие дебаты по принципиальным вопросам деятельностиКомиссии проводятся в начале года по случаю представленияпредседателем Комиссии ежегодной программы ее законода-тельной деятельности.Правил процедуры. Исторически правила процедуры, прини-маемые самим Парламентом, использовались им для расши-

9|

рения собственных полномочий. Некоторые из приобретен-ных таким образом прав были затем утверждены законода-тельно при пересмотрах основополагающих договоров, дру-гие так и остались пожеланиями Парламента, которые неявляются обязывающими для других институтов.

• JBoTyMa недоверия Комиссии. Договор предоставляет Евро-пейскому парламенту право отправить в отставку всю Комис^*сию целиком в случае несогласия с ее деятельностью. Это~право представляет собой самое мощное орудие контроля,находящееся в распоряжении Парламента. Хотя предложенияиспользовать это право несколько раз вносились на рассмот-рение Парламента, на практике этого ни разу не случилось.

• Назначения председателя „и. членов Комиссии. После того как_.руководители государств-членов единогласно примут реше-ние относительно кандидатуры нового председателя Европей-ской комиссии, она направляется на утверждение Европейско-го парламента. Утверждению предшествуют выступлениекандидата на пленарном заседании ЕП и дебаты. ЧленыКомиссии назначаются правительствами государств-членовбез консультации с Парламентом, но по согласованию с бу-дущим председателем Комиссии. Парламент утвержддех,с,0:„стад,Комиссии в целом, коллективно. Парламент может про-явить желание, чтобы будущие члены Комиссии встретилисьс соответствующими парламентскими комитетами и комисси-ями. И такие встречи действительно происходят, приобретаяиногда конфликтный характер. Так было, например, при на-значении некоторых членов Комиссии Р.Проди.

• Участия в бюджетной процедуре (см. раздел 4.3. «БюджетСообщества»).

• Участия в судебных процедурах. Хотя Договор наделяет пра-вом подачи исков в Суд ЕС лишь Совет и Комиссию, Суд ЕСпризнал за Парламентом право оспаривать решения Советав том случае, если, по мнению Парламента, эти решения на-рушают его прерогативы.

Совет Союза

В отличие от Европейского парламента и других институтов ЕС,которые по природе своей являются наднациональными, Советслужит тем звеном в системе Европейского Союза и Европейскогосообщества, где полномочные представители национальных госу-дарств защищают свои национальные интересы и принимают реше-ния, лишь в конечном счете воплощающие общий интерес ЕС.

Главная миссия Совета состоит в практической реализацииДоговора в сотрудничестве с Европейской комиссией и при участии

92

Европейского парламента. Договор определяет компетенцию ипорядок работы Совета. Он является рамочным документом, наоснове которого Совет, действуя в качестве законодательного орга-на, принимает новые юридические нормыгКроме тогб. СШеТУПОл*номочен координировать общую экономическую политику госу-дарств-члентгат"""* Т * —~ •• ».,~,.,~™,...™.™^.»««.,„|»„

^ 6 С ё Совет состоит и з представителей каждого госу-даретва'Ш'уровне министров, уполномоченньтх• предстайлятьгн"6^р©еудар*Ство•'*"**"" "**"'" ' '^ р © е у д р о

Хотя Совет — один, его состав не является постоянным. Болеетого, этот состав обязательно меняется в зависимости от вопросов,которые рассматриваются и решаются на его заседаниях: общиевопросы; сельское хозяйство; экономика и финансы; охрана окружа-ющей среды; транспорт и телекоммуникации; занятость и соци-альная политика; рыболовство; промышленность и энергетика;юстиция, внутренние дела и гражданская оборона; внутреннийрынок; потребители и туризм; наука и техника; бюджет; культура;развитие; образование и молодежь; здравоохранение. В заседанияхСовета принимают участие министры, отвечающие за соответству-ющие направления в правительствах своих государств. Некоторыеиз составов Совета собираются на свои заседания редко, эпизо-дически; другие, напротив, заседают практически постоянно (на-пример, Совет по общим вопросам в составе министров иностран-ных дел).

В тех случаях, когда рассматриваемые проблемы затрагиваюткомпетенцию нескольких министерств, в заседаниях Совета участву-ют несколько министров (например, министры иностранных дел,экономики и финансов). Роль координатора такого рода совмест-ных заседаний возложена на Совет по общим вопросам.

Наряду с официальными заседаниями Совета, в последнее времявсе чаще практикуются неофициальные встречи министров с цельюсовместного осмысления стоящих перед Союзом проблем и свобод-ного обмена мнениями.

Организация работы Совета. Работу Совета, как и Европейскогосовета, организует и направляет государство, председательствую-щее в Совете в данный момент. Каждые шесть месяцев происходитротация председательства в Совете. После последнего расширенияЕС установлен следующий порядок ротации: Франция,- ИспанИя,Италия, Ирландия, Нидерланды, Люксембург, Великобритания,Австрия, Германия, Финляндия, Португалия, Франция, Швеция,Бельгия, Испания, Дания, Греция.

Формально полномочия государства, председательствующего вСовете, ограничены. Это созыв Совета по своей собственной ини-циативе, по инициативе Комиссии или одного из государств-членрв;определение повестки дня; постановка вопроса на голосований и

93

= = »

редактирование протоколов заседаний. Однако в рамках этих чистоГвХНИЧеских функций государство, председательствующее в Совете,in |>;ц-т огромную политическую роль.

Государства — члены ЕС заранее готовятся к выполнению обя-цнностей председателя. Разрабатывается концепция работы, кото-|),ш, согласно сложившейся практике, призвана наложить отпечатокHI нею деятельность и дальнейшее развитие ЕС. Государства-членысоревнуются друг с другом в выдвижении стратегических идей,которые служат предметом рассмотрения Европейского совета впериод их председательства. Государство, председательствующее в( омете, руководит работой всех вспомогательных органов, действу-ющих в его рамках. Оно выполняет функции посредника при воз-никновении разногласий между национальными государствами ииграет определяющую роль в поиске компромиссных решений.Государство-председатель представляет Совет в Европарламенте.И рамках общей внешней политики и политики безопасности госу-дарство, председательствующее в Совете, отвечает за осуществлениевнешнеполитических мероприятий и внешнее представительствоЕвропейского Союза. Его представители выступают от имени Со-ЮЭВ на международных совещаниях и конференциях.

Совету в его работе помогает Генеральный секретариат. Еговозглавляет Генеральный секретарь, который является одновремен-но Высоким представителем Европейского Союза по вопросам внеш-ней политики и политики безопасности. Практическое руководствоработой Генерального секретариата осуществляет заместитель Ге-нерального секретаря. Оба этих чиновника назначаются Советом: внастоящее время на основе единогласия, а после вступления в силуПиццского договора на основе квалифицированного большинства.

Генеральный секретариат обеспечивает преемственность работыСовета и координацию различных ее направлений, Генеральдыйсекретариат готовит протоколы заседаний Совета, которые затемподписываются представителем государства-председателя и Гене-ральным секретарем (или его заместителем).

Ключевую политическую роль в работе Совета играет Комитетпостоянных представителей (КОРЕПЕР), основной задачей которо-го является подготовка проектов решений Совета. Он включаетпостоянных представителей (послов) государств-членов (КОРЕПЕР-2),которые занимаются политическими аспектами готовящихся,.реще-ний, и их заместителей (КОРЕПЕР-1), осуществляющих техничес-кую работу над текстами.

B.s,e. пункты повестки-дня Совета (за исключением чрезвычайных)подлежахобязательному предварительному рассмотрению Комите-том постоянных представителей. Вначале послы свободно высказы-вают точку зрения своих государств по обсуждаемому вопросу, азатем, в случае возникновения расхождений, пытаются сблизить и

94

согласовать позиции, запрашивая, если это необходимо, согласиесвоих правительств. В результате на ра ссмотр_ение Совета^вьшося;тся

вопросов.™™™*™""™ """Группа А включает вопросы, по которым нет ни политических^ ни

тех««чесЖйХ*расхдждё*нии.Входёзасёдан °ютдайхпраЖй¥ает"свойх коллег, есть ли какие-либо вопросы по каж-дому из текстов, входящих в группу А. Если никто не требует слрва,текст считается принятым без обсуждения и голосования. Если кацая-либо делегация выражает сомнение в обоснованности отнесения тек-ста к группе А, он отправляется на новое рассмотрение в КОРЕПЕР.

Группа В включает тексты, в работе над которыми выявилисьполитические' или "технические трудности, требующие решения: на

^Фвне-ми'Нйстров. Эти тексты ставятся на обсуждение и голосо!ва- ";н'й'е; Если Министрам не удается прийти к Согласию, вопрос переда-'етеяна'Дальнейшую проработку на уровне экспертов^

•""'•"Благодаря эффективной"'работе' ICOPSnEF*75-8D% решенийСовета принимаются без голосования.

Европейская комиссия (Комиссия европейских сообществ — КЕС)

Европейская комиссия является центральным элементом в систе-ме интеграционных институтов, поскольку именно она представляети защищает общий интерес Европейскогоявляется гарантом Договора: она

-рвеударсгвамй-члёнамй: как в рамках Сообщества, так и в пределахих~йацйб11а1[таых*тёррйторий. Эта функция Комиссии подкрепленапредоставленными ей широкими полномочиями: исключительнымправом инициативы в законодательном процессе, правом контроля

'•W'RpaBOM наложения санкции. 1"""•«Состав и структура Европейской комиссии. Согласно статье 213Договора, члены Комиссии назначаются по признаку их общейкомпетенции. При назначении кандидаты обязаны представитьдоказательства своей независимости,. Этому 'вопросу "ивтеорий?, "ина гТрактике придается большое значение. В статье 213 (2) говоритря:«Для соблюдения общих интересов Сообщества члены Комиссииполностью независимы в выполнении своих обязанностей. j

При выполнении своих обязанностей они не запрашивают и (непринимают инструкций от какого бы то ни было правительства илиот иного органа. Они воздерживаются от всяких действий, несовме-стимых с их" обязанностями. Каждое государство:член' обязуетсяуважать" этот принцип и воздерживаться от попыток повлиять начленов Комиссии при выполнении ими своих обязанностей».

В течение всего срока своего пребывания на посту член Комиссиине может*Т)существлять никакой другой профессиональнди деятель-

Гвознаграждение, так"й' безвозмезднвгг--*"™'*-**"™"™* '*"'

95

Председатель и члены Комиссии назначаются на свои посты• роком ни пять лет с правом повторного назначения.

Отделимый член Комиссии может прекратить свою деятельностьим'.. | ронольно, либо вследствие освобождения от должности.

i не i)l) опшСюждении от должности принимается Судом ЕС по"• < чипа и Комиссии, если член Комиссии не отвечает болеешлнемым требованиям либо совершил серьезный проступок

i MI 216) Члены нынешней Европейской комиссии, приступая кижению своих обязанностей, впервые взяли на себя обязатель-

на цооронольно подать в отставку, если председатель Комиссиит HI к ним с такой просьбой. Обращение председателя должно

одоОрено всей Комиссией. После ратификации Ниццского|ори что положение приобретет характер законодательной

p| омиссия и полном составе может прекратить свою деятельность

и rpi i случаях; ••"••" < • — "*'•• •• •*• 1! связи с истечением срока полномочий.• По решению Европейского парламента (чего не случалось ни

разу с 1957 г.). *• И порядке добровольной коллективной отставки (какэтопро-

II кчпло с Комиссией Жака Сантера в 1999 г.).('oi иасно статье 213, по крайней мере один гражданин каждого

ujuTiia — члена ЕС должен входить в состав Комиссии. ПрТй"ном одно государство не должно быть представлено более чемПум* гражданами.

Ноше каждого расширения ЕС общее число членов ЕС меня-ПОСЬ И Сообществе шести государств насчитывалось девять чле-ном Комиссии, в Сообществе девяти — тринадцать, в СообществеЩвнадцати — семнадцать, в Сообществе пятнадцати — двадцать.11яп. крупнейших государств — членов ЕС имеют по два предста-•и геля.

Н одном из приложений к Ниццскому договору установлен бу-мущий порядок формирования Комиссии, который вступит в силуinn к' чавершения готовящегося ныне расширения Сообщества.И аюдующем составе Комиссии, которая приступит к своим обя-занностям в январе 2005 г., все государства будут иметь по одномупредставителю. «Потолок» общей численности Комиссии составит2 / человек, он ни при каких обстоятельствах не может быть превы-шен. При подписании договора о присоединении к ЕС 27-го госу-дарства-члена будет принят порядок равноправной ротации приназначении членов Европейской комиссии, который будет приме-няться после того, как число членов ЕС превысит 27.

Председателю и членам Комиссии помогает в их работе аппаратКЕС, который насчитывает в настоящее время 22 тыс. служащих.Аппарат КЕС включает:

96

• Общие службы (Евростат, Бюро публикаций, Европейскоебюро по борьбе с мошенничеством, пресс-служба, генераль-ный секретариат). *»

• Генеральные директораты, отвечающие за отдельные направ-ления политики ЕС (экономические и финансовые вопросы,сельское хозяйство, общий центр исследований, конкуренция,образование и культура, занятость и социальные вопросы,энергетика и транспорт, предприятия, охрана окружающейсреды, налоги и таможенный союз, юстиция и внутренниедела, внутренний рынок, рыболовство, региональная полити-ка, научные исследования, здравоохранение и защита потрег

бителя, информационное общество).• Генеральные директораты, отвечающие за внешние сношения

(торговля, развитие, расширение, «Евроэйд», Бюро гумани^тарной помощи, внешние сношения).

• Внутренние службы (бюджет, финансовый контроль, кадрогвая и административная служба, общая служба устного пере*вода и конференций, служба письменных переводов, юридигческая служба).

Суд ЕС

Суд ЕС выполняет три основные функции:Т^Обёспёчивает беспристрастное, свободное от политических

соображений применение права сообществ.• Йграехроль арбитрК1ЖКРЩёщях между гбсударствами-чле-

нзми, государствами-членами и институтами сообществ, меж-_ду_сам ими интеграционными институтами.

• Обеспечивает единообразное толкование и применение правасообществ в государствах-членах!

В состав Суда входят 15 судей. В Договоре ничего не говоритсяоб их национальности. Поэтому теоретически членом Суда ЕСможет быть и гражданин третьей страны. Однако на практике судьиназначаются с общего согласия государств-членов по одному откаждого государства. Число судей обязательно должно быть нечет-ным, для того чтобы обеспечивалось принятие решений большин-ством голосов. Поэтому если число государств-членов являетсячетным, дополнительно назначается еще один судья.

Договором устанавливается, что Суд, как правило, заседа-iет в полном составе. Однако он может создавать палаты из сво-их членов по три, пять или семь судей в каждой для проведения;ряда предварительных мероприятий по подготовке судебногоразбирательства или рассмотрения некоторых категорий дел в сочответствии со специально разработанной для этих случаев про-цедурой. I

7 - 2627 97

-щсазывают содействие девять юридических советников(или, как их еще называют, генеральных адвокатов). По сложившей-ся негласной традиции,четыре юридических.советника назначаются!!"Германией, Францией, Великобританией и Италией, а остальныеявляются гражданами других государств-членов. Порядок назначе"ния и освобождения от должности, служебное положение и возна-граждение юридических советников соответствуют уровню членовСуда ЕС.

Функция юридического советника состоит в том, чтобы^изучив_вместе со своим юридическим секретарем дело, поступившее нарассмотрение Суда, подготовить полностью беспристрастное, неза-висимое и мотивированное заключение. В судебном засед^щш.доа1е_выступления сторон юридический советник представляет свое за-к'люч¥ЙТ1(Г/Оно'' ё'"явлУется'р^я^^?ДЬ^ым'Яля-СуДа1 но судьи, есте'тственшэ, чрезвычайно внимательна относятся к мнению юридичес-кого советника.

Члены Суда и юридические советники назначаются сроком на^,шесть Ъет «из числа независимых лиц с безупречной репутацией,которые обладают квалификацией, необходимой для назначенияна высшие судебные должности в их странах, или являются юриди-ческими экспертами высокой и общепризнанной квалификации»(статья 223). Каждые, три года состав судей и юридических.совет-ников..обновляется наполовину. При этом допускается повтор-ное назначение должностных лиц, полномочия которых истекли.Председатель Суда избирается судьями из своего состава срокомна три года. ""'[". ' ' " ~-~— "**"•

Порядок работы Суда способствует укреплению его независимо-сти. Решения Суда имеют форму единого акта — оглашение особыхмнений отдельных судей не практикуется. Каждый из судей прися-гает хранить тайну судебных со_1ешаний.."О.оэтому то, как голосо- .вали отдельные судьи, остается неизвестным.

Характерная черта Суда ЕС заключается в том, что он являетсясудом первой и последней инстанции: его решения носят оконча-тельный характер и не подлежат обжалованию. Это, естественно,"налагает особую ответственность на его членов\

В 1989 г. в соответствии с Единым европейским актом при СудеЕС был создан Суд первой инстанции. Цель этого шага состояла втом, чтобы уменьшить число дел, рассматриваемых Судом ЕС, ипозволить ему сосредоточиться на делах, имеющих политическоеили конституционное значение. Разграничение полномочий былоустановлено рядом решений Совета. В настоящее время юрисдикцияСуда первой инстанции ограничена. Все иски, которые подаютсягосударствами-членами, институтами Сообщества и Европейскимцентральным банком, а также запросы, поступающие в преюдици-альном порядке, рассматриваются только Судом ЕС.

98

Ниццский договор (новая статья 225) существенно расширил пол-номочия Суда первой инстанции. После того как соответствующиеположения Договора вступят в силу,"Суд первой инстанции будетуполномочен рассматривать все иски, которые подаются в соот-ветствии со статьями 230 (иски об отмене), 232 (иски о бездействии),235 (иски о возмещении ущерба), 236 (споры между Сообществом иего служащими) и 238 (арбитражная оговорка), за исключением техдел, которые согласно Уставу должны рассматриваться Судом ЕС.Суд первой инстанции получит также право решать некоторыевопросы в преюдициальном порядке.

В состав Суда первой инстанции входят 15 судей. Суд можетзаседать в полном составе или в составе палат из трех или пяти суде|й(в зависимости от характера рассматриваемых дел). В Суде первойинстанции нет юридических советников — дела рассматриваютсянепосредственно судьями. |

Решения Суда первой инстанции могут быть обжалованы в СудеЕС. Основания апелляции ограничены: отсутствие компетенции,процессуальные нарушения, нарушения права сообществ. Апелля-ции могут быть поданы либо стороной в процессе, либо государ-ством-членом или институтом Сообщества, даже если они не явля-ются стороной в процессе, но считают, что решение Суда первойинстанции прямо ущемляет их интересы. В случае, если Суд ЕС при-нимает апелляцию, он может либо сам вынести решение, либо вер-нуть дело в Суд первой инстанции на новое рассмотрение (в этомслучае новое решение Суда первой инстанции является оконча-тельным).

В Суд ЕС (включая и Суд первой инстанции) могут обращатьсянациональные суды, граждане и частные компании, государства-члены и институты Сообщества. Существуют следующие основныетипы обращений: i

• Просьба о рассмотрении дела в преюдициальном порядке. I• Прямой иск. i• Апелляция в отношении санкций, примененных в соответ-

ствии с правом сообществ.• Иск по обеспечению принудительного исполнения.• Просьба дать заключение по вопросу, относящемуся к истол-

кованию или применению нормы права сообществ.С просьбами о рассмотрении дел в преюдициальном порядке, как

уже отмечалось, могут обращаться лишь национальные суды. Такаянеобходимость возникает, если иск, поданный в национальный суд.,по мнению суда, затрагивает право сообществ. Пе^ед Судом Щмогут быть поставлены вопросы трех типов: толкование норм пр'ар^сйобществ, влияние этих норм на национальную правовую системуили же легитимность того или иного акта Сообщества^ О результа-тах" "рассмотрения Суд ЕС* сообщает в соответствующий нациа-

7* _ 99

нальный суд. Мнение Суда ЕС является обязательным. Однакоон не выносит решения по данному иску — решение принимаетсясудом, в который данный иск подан. Мнение Суда ЕС принимаетсянациональным судом как общая норма права, в соответствии скоторой и разрешается находящийся на рассмотрении спор.

Прямые иски классифицируются в первую очередь в зависимостиот того, кто выступает в качестве ответчика — Сообщество илигосударства-члены. Существует множество причин, по которымвозбуждаются иски против Сообщества. Это, во-первых, иски о рас-смотрении дел в порядке судебного надзора, имеющие своей цельюлибо аннулировать акт Сообщества, либо обязать институт Сооб-щества принять акт, который не был принят им ранее (иски оботмене или в связи с бездействием). Такого рода иски могут пода-ваться одним из государств-членов, другим институтом Сообществаили (в некоторых случаях) частным лицом или фирмой. Во-вторых,это иски о возмещении ущерба при недоговорной ответствен-ности. В-третьих, это иски в связи с контрактами, предъявленныечастными лицами или компаниями. Иски, поданные частными ли-цами или компаниями, как правило, рассматриваются в Суде первойинстанции.

Иски по обеспечению принудительного исполнения подаютсяпротив государств-членов в случае, если они предположительнонарушили право сообществ. По Договору в качестве истца можетвыступать либо Комиссия, либо одно из государств-членов. Напрактике такого рода иски почти всегда предъявляются Комиссией.

Иногда институты Сообщества или государства-члены обраща-ются в Суд_ЕС с просьбой дать рекомендательное заключение от-носительно толкования или применения норм права соЖцеств иЖ"соответствия этим нормам тех или иных Проектов актов Или дого-воров. Хотя постановления Суда, которые принимаются в связи с"такого рода обращениями, носят рекомендательный характер, ониимеют вполне определенные юридические последствия. Например,если, по мнению Суда, положения заключенного Сообществом до-говора противоречат праву сообществ, он может вступить в силулишь при условии изменения соответствующих правовых норм.

Основополагающие договоры предоставляют Суду ЕС довольноограниченную юрисдикцию. Однако с момента своего создания СудЕС расширительно толковал свои полномочия. Исходя из общегоинтереса Сообщества, он стремился своими специфическими сред-ствами всемерно содействовать развитию европейской интеграции.Его усилия шли в трех основных направлениях: укрепление Со-общества, в первую очередь его наднационального начала; расши-рение сферы и повышение эффективности права сообществ; рас-ширение полномочий интеграционных институтов. В русле этойдеятельности Суд ЕС вышел далеко за пределы своей компетенции,

100

шшшшишшшшшшшшшшшш

установленной Договором. С этим молчаливо согласились институ-ты сообществ и государства-члены. В результате параллельно с по-литическим шел юридический процессчразвити*интеграции, основ-ные вехи которого наложили глубокий отпечаток на историюЕвропейского сообщества и Европейского Союза.

Счетная палата (или Палата аудиторов)

Счетная палата Европейских сообществ была создана Брюссель-ским договором 22 июля 1975 г. Необходимость учреждения такогооргана была вызвана тем, что Сообщество получило в свое распр-]р5же"ние-собственнь1е_ финандщые средства, "а Европейский парл^-м!;нТ"пр"йо6^реТ*бюджетные и контрольные права. Счетная палатаприступила к своей деятельности в 1977 г. Ее штаб-^вартирэ, ра-ходитсяв Люксембурге. Маастрихтским договором ее статус былповышен! Счётная палата стала одним из институтов Сообщества,хотя, в отличие от других институтов, она не принимает участияв законотворческом процессе. Амстердамский договор еще болееукрепил положение Счетной палаты, предоставив ей право защи-щать свои прерогативы в Суде ЕС.

Счетная, палата имеет две основные функции: 1)#осущесхйдедр„<Jio]l595?3i3HHaH99BoH'деятельностью1 всех институтов, органов^

организаций, входящих в систему ЕС; 2) предоставление своего^шё~ния""тграмках процедуры принятия регламентов *финансово|о„Зсарактера и по запросам других институтов Сообщества.

"^ЕГсойав Счетной палаты входит по одному представителю 9ткаждого государётва^члена. Их независимость должна быть вне

(после вступления в силу Ниццского договора — квалифицирован-ным большинством голосов) пеедиконсультации с Европдййвнмпарламентом^Срок пребывания аудиторов~на своем* пЪсту — ШёС ъл^т "возможностью продления.

"Работа и выводы Счетной палаты носят строго коллегиальныйхарактер. Решения принимаются простым большинством голосов.Вместе с тем для решения конкретных задач могут создаваться сек-тора. Счетная палата сама определяет порядок своей работы. Дляруководства ею избирается председатель (на три года с возможно-стью продления срока).

Счетная^ащ^^^^ доходах и расходахС_ообще"ства. Она устанавливает законность и правильность п о ф ^чен1н~ых"дШ"(УДСгв-и-и?Г'ра«одованият а-также правильность управле-

'нйя""фйнансами ЕС.'Счетная палата информирует о своих выводах""ЕВрттпейекий-парламент. Ежегодно издается доклад Счетной пала-

ты, который направляется другим институтам сообществ и публи-куется в сборнике официальных документов ЕС.

101

4.1.3. Консультативные органы

Экономический и социальный комитет (ЭКОСОК)

Функция Экономического и социального комитета состоит в том,чтобы выражать интересы организованного гражданского обществапосредством представления своего мнения по различным вопросам'стоящим в повестке дня Европейского сообщества. Мнения Коми-тета могут запрашиваться Комиссией, Советом и Парламентом.

Консультация с Экономическим и социальным комитетом являет-ся обязательной по вопросам сельского хозяйства, свободного движе-ния трудящихся, права на жительство и экономическую деятельность",транспорта, сближения законодательств, социальной политикиу,регио-нальных фондов, научных исследований, охраны окружающей среды,гармонизации налогообложения, а также занятости, социальногозаконодательства, применения принципа равных возможностей издравоохранения. Вопросы, касающиеся управления Экономическими валютным союзом, напротив, не предусматривают никаких кон-сультаций с Экономическим и социальным комитетом.

Помимо случаев, установленных Договором, Комиссия, Совет иПарламент могут обращаться к Комитету с просьбой высказать своемнение и по другим вопросам, если они сочтут это целесообразным. Впоследние годы практика факультативных консультаций с Комитетом,особенно со стороны Комиссии, значительно расширилась. Кроме того,Экономический и социальный комитет может направить свое мнениев другие институты сообществ и по своей собственной инициативе.

В состав Экономического и социального комитета входят 222 че-ловека. В соответствии с Ниццским договором это число может бытьувеличено максимум до 350 человек. Германия, Франция, Велико-британия и Италия имеют в Комитете по 24 представителя, Испа-ния — 21, Австрия, Бельгия, Греция, Нидерланды, Португалия иШвеция — по 12 каждая, Дания, Ирландия и Финляндия — по 9 иЛюксембург — 6 представителей. В соответствии со статьей 257 это«представители различных экономических и социальных групп, втом числе промышленников, фермеров, работников транспорта^коммерсантов, лиц свободных профессий и представителей обще-ственности». На практике он состоит из представителей трехальных партнеров — работодателей, наемных рабочих и других .экономических и социальных категорий. Члены Комитета предла-гаются правительствами государств-членов и утверждаются Сове-том на основе принципа единогласия (после вступления в силуНиццского договора — на основе принципа квалифицированногобольшинства голосов). Срок их полномочий — четыре года с воз-можностью продления. На это время члены Комитета не освобож-даются от своей основной работы.

102

В соответствии с Маастрихтским договором ЭКОСОК сам утвер-ждает свой внутренний регламент. Он разрешает представителямработодателей, наемных рабочих и других-экономических и соци-альных категорий на добровольной основе объединяться в свои,особые группы.

Во главе Комитета стоит председатель, который представляетКомитет в отношениях с институтами Сообщества и внешним ми-ром. На эту должность всегда избирается руководитель одной изтрех профессиональных групп. Руководители двух других группавтоматически становятся его заместителями. Кроме того, создаетсяБюро ЭКОСОК в составе 24 членов — по 8 от каждой из профес-сиональных групп. Бюро собирается раз в месяц. На него возложеназадача подготовки, организации и координации всей деятельностиКомитета. Члены Комитета распределены по специализированнымсекциям.

Комитет регионов

Комитет регионов был создан в соответствии с Маастрихт-ским договором. Его первое учредительное заседание состоялось9-10 марта 1994 г.

Договором предусмотрены обязательные консультации институ-тов сообществ с Комитетом'регионов по вопросам образования,культуры, здравоохранения, трансъевропейских сетей, экономичес-кого и социального сплочения, деятельности структурных фондов,создания фондов сплочения и деятельности Европейского фондарегионального развития, а также занятости, социального законода-тельства, применения принципа равных возможностей, охраны ок-ружающей среды, профессиональной подготовки, трансграничногосотрудничества и транспорта. Как и ЭКОСОК, Комитет регионовможет высказывать свое мнение и по другим вопросам — либо попросьбе институтов Сообщества, либо по собственной инициативе.

В состав Комитета регионов входят представители регионов илиместных административно-территориальных образований. Соглас-но уточнениям, внесенным Ниццским договором, члены Комитетарегионов должны либо занимать выборную должность на регио-нальном или местном уровне, либо быть политически ответственны-ми перед региональными выборными ассамблеями. Число членовКомитета регионов и порядок их назначения определяются таким жеобразом, что и в случае ЭКОСОК. Комитет принимает свой соб-ственный внутренний регламент. В соответствии с этим документомКомитет избирает председателя и бюро из 36 членов, в которомдолжен быть по крайней мере 1 представитель от каждого государ-

раз в««,.. ..VI. . . _ ~ , ^

ства-члена. Пленарные заседания Комитета происходят одинтри месяца.

103

4.1.4. Органы Экономического и валютного союза

Система органов Экономического и валютного союза была утвер-ждена Маастрихтским договором в расчете на все государства —члены ЕС. Однако в реальной действительности участниками союзастали сначала 11 (позднее 12) государств. Поэтому наряду с органами,предусмотренными Договором, в которые входят все государства —члены ЕС, существует несколько образований, охватывающих лишьстраны так называемого «евролэнда», или зоны евро. Это, естествен-но, осложняет управление Экономическим и валютным союзом исоздает проблемы разграничения полномочий между теми и другими.

Европейский центральный банк (ЕЦБ)

Главным принципом деятельности Европейского центральногобанка яддается его. полная независимость. Статья 108 Договора гла-сит: «При осуществлении своих полномочий или выполнении задачи обязанностей, возложенных на них согласно настоящему Договоруи Уставу ЕСЦБ, ни ЕЦБ, ни национальный центральный банк, ничлены их органов, принимающих решения, не обращаются и не полу-чают указания от институтов или органов Сообщества, или от прави-"f ельства какого-либо государства-члена, или от какого-либо другогооргана. Институты и органы Сообщества и правительства государств-членов обязуются уважать этот принцип и не пытаться влиять на членовтех органов ЕЦБ, которые принимают решения, или национальныхцентральных банков, выполняющих свои задачи». Независимостьнационального центрального банка от правительства является непре-ложным условием участия в Экономическом и валютном союзе.

ЕЦБ имеет свой собственный бюджет, не являющийся частьюбюджета Сообщества. Сообщество не участвует в формирований""капитала ЕЦБ. Он состоит из взносов национальных центральныхбанкдв, которые исчисляются в зависимости от численности населе-ния и величины валового внутреннего продукта стран-участниц.

.Высшим органом ЕЦБ является Совет управляющих, В него _входят шесть членов Дирекции Банка и управляющие центральны^ми банками 12 стран;:ДЙНЫ .евро, Председателем Совета являетсяПрезидент ЕЦБ. Главная задача Совета — определение денежно-кредитной политики зоны евро.

Дирекция ЕЦБ состоит из Президента, вице-президента и четырехдругих членов. Все они назначаются единогласным решением главгосударств и правительств зоны евро по рекомендации Совета и послеконсультации с Европейским парламентом и Советом управляющихЕЦБ. Их мандах састаадяет восемь лет без права продления илиповторного назначения. На Дирекцию возложена задача практичес-кого проведения в жизнь денежно-кредитной политики, утвержден-

ной Советом управляющих. В этом качестве Дирекция наделенаnpaBOM aBajbjjHCTgyjcu,HH национальным центральным .банкам.!.!.!

"~ "ОбщинТсовет„состоит из Президента и вице-президента ЕЦБ, атакжё^yJШJOJЩт^лeк_x^eжpSлhHыOaнкoчле"новЕС.__Об1Ций coj jiBj grcjjcp.Hcy^bTaTHBHbiM органом. Он

. Ъсущ^еттшяет координацию деятельности банковских учрежденййв""'рамтсаТ"ЕС в"цёлом и проводит подготовку к расширению зоны евро.

Аппарат ЕЦБ организован в генеральные дирекции, дирекции иотделы, которые курируют члены Дирекции ЕЦБ. Характерно, чтосотрудники ЕЦБ могут набираться не только из числа граждан странзоны евро, но и других государств — членов ЕС.

Европейская система центральных банков включает центральныебанки всех 15 государств-членов. Параллельно сложилась и активнодействует так называемая «система евро», в состав которой входятЕЦБ и центральные банки лишь 12 стран зоны евро.

Пользуясь полной независимостью в своей оперативной деятель-ности, Европейский центральный банк находится, тем не менее, вопределенных отношениях с другими институтами ЕС. ЕЦ$ обя-зан публиковать сообщения о деятельности Европейской системыцентральных банков (ЕСЦБ) не реже одного раза в квартал. Еже-годно он представляет отчет Европ^йскому.лардааденту.ХШйН^

"Европейскойкемиесии~и"Европейскому совету. В нем содержитсяхарактеристика денежно-кредитной политики в предшествующем итекущем годах. Европейский парламент имеет право провести пар-ламентские слушания по ежегодному отчету ЕЦБ.

ЕЦБ взаимодействует с Советом. С одной стороны, председательСовета может участвовать в заседаниях Совета управляющих иОбщего совета ЕЦБ. Он может вносить предложения на рассмотре-ние Совета управляющих, но не имеет права голоса. С другой сто-роны, Президента ЕЦБ приглашают на заседания Совета, на кото-рых обсуждаются вопросы, затрагивающие деятельность ЕСЦБ. Этоотносится к заседаниям как ЭКОФИН, так и Совета евро.

Член Комиссии, отвечающий за экономические и финансовыевопросы, также может принимать участие в заседаниях Совета уп-равляющих и Общего совета без права участвовать в голосовании.

4.1.5. Автономные агентства ЕС

Европейский инвестиционный банк (ЕИБ)

Согласно статье 267 Договора, «задача Европейского инвести-ционного банка состоит в том, чтобы содействовать, обращаясь запомощью к рынку капитала и используя свои собственные ресурсы,сбалансированному и устойчивому развитию общего рынка в инте-ресах Сообщества». !

Банк является самостоятельным юридическим лицом. Его акци-онерами являются государства-члены. Свои доли в уставном катТ-тале Банка они оплачивают лишь примерно на 9%. Однако ответ-ственность по обязательствам банка они несут в размере своей долив уставном, а не в реально внесенном капитале.

Руководящие органы Банка включают Совет управляющих,Совет директоров и Комитет управления. Совет управляющих ССРстоит из министров финансов государств-членов. Он разрабатывает*общие директивы, касающиеся кредитной политики Банка; принй-мает решения относительно увеличения уставного капитала,.выде-21 'ления государствами-членами специальных льготных кредитов дляфинансирования отдельных проектов и предоставления займов дляосуществления проектов на территориях вне Европы. Совет дирек-торов состоит из 28 директоров и 16 заместителей, назначаемых "каждым государством-членом и Европейской комиссией. Комитет'™"!управления включает Президента и семь вице-президентов, назна-чаемых Советом управляющих на шестилетний срок. Комитет уп-равления занимается текущими делами под руководством Президен-та и под наблюдением Совета директоров.

Заемщиками могут быть как государства-члены, так и государ-ственные и частные предприятия стран ЕС. Просьбы о предостав-лении займов направляются в Банк либо непосредственно, либочерез Комиссию или правительство соответствующего государства.Заявления рассматриваются Советом директоров на основе предло-жения Комитета управления, Перед тем как принимать решение,Банк обязан запросить мнение Комиссии и заинтересованного госу-дарства-члена. Если Комиссия выступает против предоставлениязайма, Совет директоров может, тем не менее, принять положитель-ное решение, но только на основе единогласия (директор, представ-ляющий Комиссию, воздерживается при голосовании).

По мере развития европейской интеграции конкретные направ-ления деятельности Банка менялись. Первоначально Банк был при-зван обслуживать главным образом потребности Юга Италии.После кризиса 70-х годов и ряда последовательных расширений ЕСкруг его клиентов значительно увеличился. В настоящее время тричетверти займов направляется на цели развития относительноотсталых регионов ЕС. После вступления в силу Амстердамскогодоговора в круг задач Банка были внесены некоторые коррективы.Среди его приоритетов появились: оказание помощи малому и сред-нему бизнесу, поддержка образования, здравоохранения, градостро-ительства и охраны окружающей среды, а также финансированиесоздания трансъевропейских сетей. Вместе с тем в соответствии спринципом субсидиарное™ Банк сосредоточивает свои усилия нафинансировании проектов, представляющих интерес для несколь-ких государств, которые не могут быть осуществлены силами от-

106

дельных государств. Условием получения займов Банка являетсяиспользование и других источников финансирования. Займы, пре-доставленные частным компаниям, гарантируются правительства-ми соответствующих государств-членов.

По Уставу ЕИБ является организацией, не преследующей целиполучения прибыли. Однако в результате искусного управленияактивами в балансе Банка всегда имеется положительный остаток,который используется для дополнительного финансирования инве-стиционных проектов.

Европейское полицейское бюро (Европол)

В 1995 г. представители государств-членов, действуя в соответ-ствии с Договором о Европейском Союзе, подписали Конвенцию оЕврополе. Она вступила в силу 10 октября 1998 г., после завершенияратификации всеми 15 государствами-членами.

Задачи Европола, установленные Договором, включают сбор,хранение, обработку, анализ и обмен необходимой информацией,включая информацию, имеющуюся в правоохранительных органахнациональных государств.

Европейское агентство безопасности труда и охраны здоровьяна рабочем месте

Агентство начало свою работу в 1996 г. Его штаб-квартиранаходится в Бильбао (Испания). Оно управляется директором иимеет Совет, состоящий из представителей правительств, работода-телей и наемных рабочих государств-членов, а также представите-лей Европейской комиссии.

Задача Агентства состоит в том, чтобы поощрять улучшениеусловий труда. Оно призвано предоставлять в распоряжение инсти-тутов сообществ, государств-членов и всех, кто имеет отношение кэтой проблематике, необходимую научную, техническую и экономи-ческую информацию.

Бюро гармонизации на Едином внутреннем рынке

Бюро было создано 22 декабря 1993 г. и приступило к работе1 апреля 1996 г. Его штаб-квартира находится в Аликанте (Испания).

Функция Бюро состоит в том, чтобы обеспечивать защиту тор-говых марок, дизайна и моделей на территории ЕС. Перед тем каквыдать соответствующее свидетельство, Бюро проверяет, нет лиобстоятельств, препятствующих этому, например нет ли ранее по-данных заявок такого рода. Защита предоставляется на десять летс возможностью продления любому лицу, проживающему в одном

107

из государств-членов или в стране, являющейся стороной Париж-ской конвенции об охране промышленной собственности.

На всех стадиях процедуры есть возможность обжалования дей-ствий Бюро в Апелляционной палате. В свою очередь, решенияАпелляционной палаты могут быть обжалованы в судах.

Защита ЕС не заменяет существующие национальные системызащиты. Экономические операторы имеют возможность выбратьодно из двух: либо защиту Сообщества, либо национальную защиту.

Европейское агентство по оценке медицинских продуктов

Агентство было создано в 1993 г. Его штаб-квартира находитсяв Лондоне.

Создание Агентства было продиктовано тем, что в 1993 г. прин-цип взаимного признания разрешений, выдаваемых национальны-ми государствами, был распространен и на сферу фармацевтическойпродукции при условии обязательного арбитража Сообщества вслучае возникновения разногласий между государствами-членами.Была разработана достаточно сложная процедура взаимного при-знания. Для того чтобы облегчить сбыт фармацевтической продукциив рамках Единого внутреннего рынка и по возможности избежатьвозникновения разногласий, Сообщество создало два возможныхпути легализации новых лекарств: либо через существующие нацио-нальные органы с последующим взаимным признанием, либо черезЕвропейское агентство по оценке медицинских продуктов.

Бюро ветеринарной и фитосанитарной инспекции и контроля

Создание Бюро в 1991 г. было результатом компромисса междусторонниками и противниками усиления контрольных функцийЕвропейской комиссии. Функция инспекции и контроля была пере-дана из генерального директората сельского хозяйства в генераль-ный директорат, занимающийся защитой прав и здоровья потре-бителей. Однако его штаб-квартиру разместили не в Брюсселе, а вДублине (Ирландия), что, естественно, снижает эффективность егоконтрольных функций.

Европейский центр мониторинга наркотиков и наркомании

Центр начал свою работу в декабре 1993 г. Его штаб-квартиранаходится в Лиссабоне (Португалия). Центр является самостоятель-ным юридическим лицом. Его работа направляется Управляющимсоветом, директором и научным комитетом. Главная задача Центрасостоит в том, чтобы снабжать Сообщество и государства-членыобъективной, надежной и сравнимой информацией относительнораспространения наркотиков и наркомании.

108

Европейский фонд обучения

Фонд со штаб-квартирой в Турине {Италия) Jjbui создан в 1990 г.специально для того, чтобы оказать помощь странам Центральнойи Восточной Европы в развитии профессиональной подготовки. Егрруководящими органами являются Управляющий совет, Консульта-тивный комитет и директор.

Функция Центра состоит в определении потребностей в профес-сиональной подготовке, организации сбора и обмена информацией,изучении возможностей создания совместных предприятий, финан-сирования проектов, установлении условий финансирования, осу-ществлении контроля и выполнении других задач, которые могутбыть поручены Центру Европейской комиссией.

Европейский центр развития профессиональной подготовки

Центр, штаб-квартира которого находится в Салониках (Гре-ция), был учрежден в 1975 г. Центр является самостоятельны^юридическим лицом. Его Управляющий совет состоит из предста-вителей правительств, предпринимательских и рабочих организа-ций государств-членов, а также представителей Комиссии.

Европейский центр развития профессиональной подготовки —это научно-техническая организация, которой поручено развиватьобмен информацией и опытом на уровне Сообщества, способство-вать распространению документации, осуществлению исследова-тельских и экспериментальных проектов в интересах осуществленияцелей в области профессионального обучения, зафиксированных вДоговоре.

Европейское агентство охраны окружающей средыШтаб-квартира Агентства находится в Копенгагене (Дания). Ei?o

задача состоит в обеспечении Сообщества и государств-членовобъективной и надежной информацией о состоянии окружающейсреды и эффективности мер по ее охране в масштабах Сообщества.Конкретно Агентство выполняет следующие основные функции:;

• Создает сеть информации и наблюдения.• Предоставляет информацию, необходимую для выработки ,н

проведения эффективной политики в области охраны окружа-ющей среды.

• Собирает, проверяет и оценивает экологическую информацию.• Интегрирует европейские информационные программы |В

международные.• Распространяет информацию.• Ускоряет разработку методики расчета ущерба, нанесенного

окружающей среде.109

Бюро ЕС по вопросам разнообразия растений

Бюро было создано в 1995 г. в связи с решением Совета и Пар-ламента о сертификации продуктов, предназначенных для защитырастений (подобно фармацевтическим продуктам). Штаб-квартираБюро находится в Анже (Франция).

Европейский центр мониторинга проявлений расизма и ксенофобии

Центр был создан в 1997 г. Перед ним была поставлена задачаснабжать Сообщество и государства-члены объективной, надежнойи сравнимой информацией относительно феномена расизма, ксено-фобии и антисемитизма в масштабе ЕС. В частности, он призванизучать масштабы, динамику, корни и последствия этого феноменав области свободного перемещения людей, деятельности средствмассовой информации, образования и профессиональной подготов-ки, культуры и свободного движения товаров.

Кроме того, в системе Сообщества имеется еще несколько авто-номных агентств, имеющих меньшее общественное значение.

4.2. СИСТЕМА ПРИНЯТИЯ РЕШЕНИЙ

Договором установлено, что решения в Европейском сообществе^обычно принимаются Советом по предложению Комиссии при^ раз-личных формах участия Европейского парламента и в некоторых*"случаях — после консультаций с Экономическим и социальным коми-тетом и (или) Комитетом регионов. Решения осуществляются Комис-сией (в пределах своей компетенции) и (или) государствами-членами.

Формула проста и понятна, но конкретные формы ее реализациичрезвычайно сложны и запутаны. В результате непосвященнымпроцесс принятия решений в Европейском сообществе представля-ется загадочным и чрезмерно усложненным. Тем не менее, несмотряна нарекания общественности, система не меняется и даже становит-ся еще более сложной. Это объясняется тем, что она представляетсобой тщательно выверенный, «обкатанный» десятилетиями балансинтересов интеграционных институтов и государств-членов.

Инициатива

Как уже отмечалось выше, право инициативы является чрез-вычайно важным и политически весомым. Тот, кто выступает синициативой начала нормотворческого процесса, предопределяетпредмет и основные параметры будущего решения. Если правоинициативы является, к тому же, монополией одного института

(а именно, Комиссии), то обладатель права получает дополнитель-ное преимущество — гарантию того, что никто другой не сможетсдвинуть с места рассмотрение данного вояроса в обход института,обладающего исключительным правом инициативы.

Комиссия совершенно автономна в выборе способа реализацииправа инициативы. Естественно, предварительно она проводитширокие консультации, но мнения, высказанные экспертами и дру-гими организациями, не являются для нее обязательными. Однакологика политической жизни заставляет Комиссию еще до официаль-ного внесения предложения «проговаривать» его основные моментыс государствами-членами и Парламентом.

Никто, даже Совет, не может «приказать» Комиссии выступитьс инициативой по какому-либо вопросу — он может лишь попро-сить Комиссию изучить тот или иной вопрос и представить своипредложения. Маастрихтский договор наделил таким же правомЕвропейский парламент. Для обращения к Комиссии с пррсьбойпредставить свои предложения требуется большинство голосов всехчленов Парламента.

Предложения, вносимые Комиссией, не являются простыми про-ектами, которые Совет может изменять по своему вкусу. В принципеСовет может или принять, или отвергнуть предложение Комиссии.Для того чтобы изменить это предложение по существу, требуетсяединогласное решение Совета. Вместе с тем сама Комиссия можетизменить свое предложение, пока оно находится на рассмотренииСовета, с учетом, например, мнений государств-членов, высказан-ных в КОРЕПЕР, или мнения Европейского парламента.

В руках Комиссии находится и такое сильное оружие, как правоотзыва предложения. Оно используется в тех случаях, если вопросутратил свою актуальность или Сообщество не заинтересованоболее в его решении, но главным образом тогда, когда по ходуобсуждения становится ясно, что Совет, действуя единогласно, со-бирается внести такие поправки в предложение Комиссии, которыевыхолостят его смысл.

Есть одна важная сфера, где право инициативы Комиссии не-сколько ограничено. Это проблематика Экономического и валют-ного союза.

В некоторых вопросах Комиссия «делит» свое право инициативыс Европейским центральным банком. Наиболее важные решенияСовета принимаются на основе «рекомендации», а не «предложе-ния» Комиссии. Речь идет о таких вопросах, как основные ориен-тиры экономической политики; действия в отношении государства,экономическая политика которого не отвечает этим ориентирам;существование в том или ином государстве чрезмерного бюджетно-го дефицита; переход к третьей фазе создания Экономического ивалютного союза; валютная политика.

В принципе форма рекомендации сохраняет все основные чертыпредложения. Единственным отличием является то, что для изменениярекомендации Комиссии по существу не требуется единогласие —соответствующее решение может быть принято большинством голосов.

Исключением из сферы монополии Комиссии являются несколь-ко вопросов, в которых Совет принимает свои решения непосред-ственно, без каких-либо предложений со стороны. Это: Г) Назначе-ние членов Экономического и социального комитета и Комитета"регионов, 2) утверждение уставов отдельных органов, если это"предусмотрено Договором, 3) утверждение размеров денежного"вознаграждения членов Комиссии, Суда, Суда первой инстанции иСчетной палаты, 4) определение лингвистического режима Сообще-"ства, 5) рассмотрение заявлений государств^членов о том,л;Щ,ркаг

зание ими государственной поддержки отдельным предприятиям не"противоречит правилам общего рынка. -—™—-~~«_

Голосование в Совете

П е р в о й сложностью в процессе принятия решений является суще-ствование трех р а з л и ч н ы х процедур внутри самого Совета Е С г Э т о ;

• Голосование простым большинством голосов. В рамках, атодпроцедуры все государства-члены равны, каждое из них обла-дает лишь одним голосом. Поэтому в настоящее время для.принятия решения необходимо, чтобы за него дроготосовалйвосемь из пятнадцати государств-членов.

• Голосование квалифицированным большинством голосов. Этапроцедура предусматривает «взвешивание» голосовI*дарств-членов в Совете. Веса определяются численностьюнаселения, однако наименее населенным государствам предо-'ставляется несколько дополнительных голосов. В настоящеевремя члены Совета располагают 82 голосами, а квалифици-рованное большинство состоит из 62 голосов. После вступле-ния в ЕС первых 10 стран-кандидатов число голосов будетвременно увеличено до 124. Критерии квалифицированногобольшинства останутся прежними. 1 января 2005 г. общеечисло голосов возрастет до 321. Германия, Франция, Велико-британия и Италия будут иметь по 29 голосов, Испания иПольша — по 27, Нидерланды — 13, Бельгия, Венгрия, Гре-ция, Португалия и Чехия — по 12, Австрия и Швеция —по 10, Дания, Литва, Ирландия, Словакия и Финляндия — по 7,Кипр, Латвия, Люксембург, Словения и Эстония —• по 4,Мальта — 2 голоса. Квалифицированное большинство будетравно 232 голосам. В том случае, если предложение вноситсяКомиссией, необходимые 232 голоса должны быть поданыбольшинством государств-членов. Для того чтобы исключитьвозможность диктата многочисленных малых стран, крупней-

112

шие государства-члены настояли на принятии своего родазащитной оговорки. Любой член Совета может потребоватьпроверить, представляет ли квалифицированное большинствопо данному вопросу 62% населения ЕС. Если окажется, что этоусловие не удовлетворено, решение не принимается.

* ^^ВВВШ&--.^ШШШШ^^Т^^^^^ и процедура про-стого*большинства голосов, базируется на принципе равен-ства государств-аденов, каждое из которых, вне зависимости

-от своих размеров, имеет один голос. При этом каждое госу-'дарство обладает правом вето. В отличие от процедуры ква-лифицированного большинства £олос .Ш£удав£ша1,,,В,ШД^Р:,,жавшегося при голосовании, не учитывается и, следовательно,не-служит тг£епят£гви^ ' """"" Г"~~"

СогТШсТчо~сТатье"*2бТ,'*"«С6вет принимает решения большинствомголосов его членов, если 'настоящий Договор не прёдусШтрйВ^еТйногож Таким~образом, теоретически голосование большинствомголосов должно было с самого начала быть общим правилом вСообществе. Однако на самом деле оно применялось лишь в крайнеограниченных случаях. Господствующим был, бесспорно, принципединогласия, особенно после принятия под давлением генераладе Голля так называемого Люксембургского компромисса 1965 г.В соответствии с принятым тогда решением государства-члены,объявив, что рассматриваемый проект решения затрагивает их жиз-ненные интересы, получили право требовать обязательного поискавзаимоприемлемого компромисса. Хотя юридически Люксембург-ский компромисс не обладает обязательной силой, он в течениемногих лет был политической догмой, которая неуклонно соблюда-лась Советом.

Перелом в развитии системы принятия решений в ЕС наступиллишь с появлением Единого европейского акта. Он заметно расши-рил установленную Договором сферу применения процедуры квали-фицированного большинства голосов. В частности, в соответствиис этой процедурой должны были приниматься все решения, касав-шиеся создания Единого внутреннего рынка. Маастрихтский, Ам-стердамский и Ниццский договоры ознаменовали новый крупныйшаг вперед в применении принципа квалифицированного большин-ства, главным образом за счет его применения в новых областяхдеятельности Сообщества, например в сфере Экономического! ивалютного союза. j

Роль Европейского парламента |

Первоначально право сообществ не предусматривало участияПарламента в законотворческом процессе. До сих пор имеется це-лый ряд важнейших областей деятельности Европейского Союза; и

8 — 2627 1 ;13

Европейского сообщества, в которых Парламент попросту отстра-нен от принятия решений: общая торговая политика, важнейшиеаспекты функционирования Экономического и валютного союза,вторая и третья опоры ЕС. В тех областях, где Европейский парла-мент наделен полномочиями, существуют четыре формы его участияв процессе принятия решений: консультация, сотрудничество, совме-стное решение и согласие. Это, естественно, еще больше осложняетнормотворческий процесс в ЕС.

Консультация. Консультации с Парламентом упоминаются внескольких статьях Единого европейского акта и Договора о Евро-пейском Союзе. Юридически они являются обязательными лишь втех случаях, когда это предусмотрено Договором. Однако в поли-тической атмосфере, которая превалирует в Европейском Союзесегодня, Совет и Комиссия предпочитают обязательно получитьмнение Парламента,•и-форма консультации является весьма удоб-ной для этой цели. Исключением являются лишь срочные, второсте-пенные или конфиденциальные вопросы.

Согласно толкованию Суда ЕС, хотя Совет и не связан мнениемПарламента, он не может, запросив это мнение, принимать решение,не дожидаясь его представления. Одним из следствий обращения кПарламенту за консультацией является то, что Совет обязан прове-сти повторную консультацию, если содержание окончательно при-нятого решения существенно расходится с тем текстом, по которомуПарламент высказал свое суждение. Это правило не действует; еслиСовет принимает решение, по существу совпадающее с пожеланиямиПарламента. Парламент может попросить о проведении повторнойконсультации, если в силу изменения обстоятельств предмет рас-смотрения существенно изменился.

Сотрудничество. Процедура сотрудничества, предусмотреннаястатьей 252, была введена Единым европейским актом. В то времяона означала настоящий прорыв в расширении полномочий Евро-пейского парламента и Комиссии. В частности, ее принятие былоравноценно введению бистемы «двух чтений» при рассмотрениипредложений Комиссии. Комиссия приобрела при этом роль арбит-ра в отношениях между Парламентом и Советом.

Амстердамский договор сократил сферу применения процедурысотрудничества в связи с тем, что одновременно была существеннорасширена сфера совместного решения Совета и Парламента, ещеболее усиливающая роль Парламента. Ожидалось, что Ниццскийдоговор вообще упразднит процедуру сотрудничества, но пока это-го не произошло.

Совместное решение-Основы процедуры совместного решения,введённой Маастрихтским договором, установлены в статье 251.Она распространяется на целый ряд областей: единый внутренний

:"6рынок;"научн-ые-исследования,

114

усреды,:0"6разо-

вание, культуру, здравоохранение, защиту прав потребителя^тр1Ше*ев^э©пейекие"сета А-м« эту про-цедуру-ял*-того,-чтобвгеделать ее "более эффективной, быстрой ипрозрачной. Одновременно была расширена сфера ее применения засчет вопросов борьбы против социального отторжения и борьбы смошенничеством. По прошествии пяти лет после вступления в силуАмстердамского договора Совет может единогласным решениемраспространить эту процедуру и на проблематику нового, четвертогораздела Договора (визы, иммиграция, предоставление убежища).

Суть процедуры состоит в следующем.В пёрврТ|ГчтенйЙ Комиссия представляет свое предложение; по

которому Совет принимает решение квалифицированным больший-"""стВо"1СГГОЛ"б£'ов с учетом мнения Парламента. Перед Советом откры-ты ДВ'а"тгуТИТ*Он"1йожёт утвердать'предающемь!й акт в том случае,если рн_согласен со всеми поправками, внесенными Парламентом,1"™"а^также^если Парламент не внес никаких поправок. BeMSX, Лро;чих™«случаях Совет принимает так называемую общую позицию и пере-дает ее Парламенту с объяснением причин, побудивших его принять "*и

эту позицию.^йща^ доз ИЦЩ

рена Европейским парламентом. В принципе возможны три йсхбда:ч~^~»""Если"Иарламент одобряет общую позицию Совета абсолют- *

НЫМ'большинством голосов депутатов, участвующий 'в"4щло-Щсований," или "не принимает никакого решения по этому воп- ,;

росу, Совет окончательно утверждает рассматриваемый акт в• соответствий с общей П о з и ц и е й ! " " "••-'"*•-"'•'••••

• Если Парламент отверд-дет., общую, гщзищю абсолютнымбольшинством голосов своих членов, предлагаемый акт с,чи-

•: тается не принятым. T. i i r f, • • ^ • . w - - i~ •••>••• -•••• -v- -г *«••»-

» Если Парламент абсйлютньш большинством голосов своих чле-нов предлагает прправки к рб(щей позиции, исправленный текстпередается на рассмотрение, Комиссии и Совета: Коми№и|СГ,Гпредставляет свр,е мнение относительно поправок Парламента.^

После этого наступает очередь 'Qggeja^ который располацает*""трехм^сячн'Ш'М'Србкбм' даУЪ'прёд своей позиции. Если Советсоглашается с поправками Парламента, акт считаетсяТтр"инятбТмГИ^и cregacщи и в Совете совместно с Президентом Парламента создает сбгла-™сительный комйтётТЕго членами являются115 представителейТОсу-""Дарсхв-чденов*и 1"5~-предетавителей ИарламенТа;тВ работе комитета""принимают участйТй'п^ комиссии, кото-рые выступают с инициативами, направленными на сближениепозиций Совета и Парламента. |

Если в течение шести недель согласительному комитету не удаетсяпринять рбщий прОектГакт~считается не принятым. Если же коми|гёт'"

приходит к согласию, общий проект должен быть утвержден П а ^ _ламентом (абсолютным большинством голосов участвующих в го-лосовании) и Советом (квалифицированным большинством). На этоотводится шесть недель. Если одна из сторон не принимает решения—а

в установленный срок, акт считается не принятым. — • • • -—• "*Согласие. Процедура согласия Европейского парламента была

введена Единым европейским актом. Круг ее применения был суще-ственно расширен Маастрихтским и Амстердамским договорами.

Суть процедуры состоит в том, что для принятия акта Сообще-^ства необходимо предварительное согласие Европейского парламён^,,та, которое принимается — в зависимости от характера акта — либобольшинством голосов участвующих в голосовании, либо большин-ством голосов всех членов Парламента. Первоначально согласиеПарламента было признано необходимым при заключении догово-ров о присоединении и соглашений об ассоциации. В дальнейшемдействие этого принципа было распространено на все соглашенияс третьими странами, которые влекут за собой институциональныеили бюджетные последствия; соглашения, требующие измененияакта, принятого посредством совместного решения; вопросы граж-данства ЕС, экономического и социального сплочения, введенияединой системы выборов в Европейский парламент, модификациистатуса Европейской системы центральных банков, а также приня-тия санкций против государства-члена, допускающего системати-ческие и серьезные нарушения фундаментальных прав.

Система принятия решений (первая опора)

Таким образом, простая, на первый взгляд, система принятиярешений институтами ЕС на практике принимает весьма сложный,множественный характер. Совет может действовать на основе прин-ципов простого большинства, квалифицированного большинстваили единогласия. Он может принимать решения по предложениюили по рекомендации Европейской комиссии, а может и вообщеобходиться без Комиссии. Он может привлечь к участию в процессепринятия решений Европейский парламент в одной из четырехформ, предусмотренных Договором, а может и не обращаться кПарламенту вообще.

Система принятия решений (вторая и третья опоры)

Система принятия решений по вопросам, входящим в сферуобщей внешней политики и политики безопасности, существенноотличается от «метода сообществ».

Во-первых, в этой сфере Комиссия не обладает исключительнымправом законодательной инициативы. Предложения относительнопринятия новых норм могут вноситься также государствами-члена-

116

ми или самим Советом. Это означает, что предложения Комиссииносят характер пожеланий. Нет никаких гарантий, что эти предло-жения, выражающие общий интерес Сообщества, пробьют себедорогу в ходе нормотворческого процесса.

Во-вторых, Совет принимает свои решения, как правило,: наоснове принципа единогласия.

Амстердамским договором были внесены, правда, два существен-ных изменения. Прежде всего, был создан механизм обхода прававето, неизбежного при процедуре единогласия. Как и в рамках пер-вой опоры, государства-члены получили возможность «конструк-тивно воздерживаться» при голосовании. Это означает, что, несмот-ря на наличие воздержавшихся, решение может быть принятоголосами остальных членов Совета и при этом считаться принятымединогласно. Лишь в том случае, если голоса воздержавшихся пре-вышают одну треть взвешенных голосов в Совете, решение не при-нимается.

Далее, статья 23 (2) предусматривает возможность использова-ния принципа квалифицированного большинства, когда принима-ются решения о совместных позициях, общих действиях или другиерешения, основанные на общей стратегии, а также любые решения,касающиеся совместных действий или общих позиций. В то же времятой же статьей предусмотрена «защитная оговорка», воскрешающаяЛюксембургский компромисс:* «Если член Совета заявляет, что поважным мотивам национальной политики он намерен выступитьпротив принятия решения, требующего квалифицированного боль-шинства, голосование не проводится. Совет может, действуя квали-фицированным большинством, предложить передать вопрос Евро-пейскому совету для решения на основе единогласия».

В-третьих, роль Европейского парламента в этой сфере крайнеограничена. Договор обязывает председательствующее государствоконсультироваться с Парламентом по основным аспектам общейвнешней политики и политики безопасности (ОВПБ). Председатель-ствующее государство и Комиссия должны регулярно информиро-вать Парламент о развитии ОВПБ. Парламент имеет право задаватьвопросы и высказывать свои рекомендации Совету. Ежегодно про-водятся парламентские дебаты относительно прогресса в осуществ-лении общей внешней политики и политики безопасности. ОднакоДоговором не предусмотрены даже консультации с Парламентомпри принятии решений по вопросам ОВПБ. |

В-четвертых, основная ответственность за исполнение принятыхрешений лежит на председательствующем государстве. Оно пред-ставляет Европейский Союз в вопросах ОВПБ. Оно же выражаетпозицию Союза в международных организациях и на междунаррд-ных конференциях. Комиссия лишь «подключается» к осуществле-нию этих задач.

117

Председательствующему государству-члену оказывает содей-ствие Генеральный секретарь Совета, который выполняет функциюВысокого представителя по вопросам общей внешней политики иполитики безопасности.

Сходная система действует и в той части проблематики третьейопоры, которая не передана в компетенцию Сообщества. Это впервую очередь вопросы сотрудничества полиций и судебных орга-нов в уголовно-правовой сфере. Право инициативы здесь такжеподелено между Комиссией и государствами-членами. Общим пра-вилом при голосовании в Совете является принцип единогласия,хотя для одобрения мер по выполнению принятых решений доста-точно квалифицированного большинства. Права Европейскогопарламента здесь лишь ненамного шире, чем в области ОВПБ.Согласно статье 39 Договора о Европейском Союзе, Совет консуль-тируется с Парламентом до принятия мер в отношении общихпозиций, рамочных решений, конвенций и т.д. Что касается осуще-ствления принятых решений, то оно всецело является сферой ответ-ственности государств-членов: Комиссия лишь «подключается» кпредпринимаемым ими мерам.

4.3. БЮДЖЕТ СООБЩЕСТВА

Порядок и размеры финансирования деятельности Европейскихсообществ и Европейского Союза на протяжении всей историиинтеграции были острейшим политическим вопросом, отражавшимразличия интересов и концептуальных подходов государств-членов.

Первый интеграционный договор дал Высшему руководящемуоргану право взимать прямые сборы с продукции угольной и ста-лелитейной промышленности. Эта чисто наднациональная схемавызвала отрицательную реакцию со стороны государств-членов.Поэтому два новых сообщества, созданных в соответствии с Рим-скими договорами 1957 г., в финансовом отношении были низ-ведены на уровень обычных международных организаций: ихдеятельность должна была финансироваться за счет взносов госу-дарств-членов, размеры которых исчислялись пропорционально ихВВП. Договоры допускали наделение сообществ «собственнымисредствами», но лишь после завершения перехода к таможенномусоюзу.

Однако установленная система финансирования пришла в про-тиворечие с задачами и функциями сообществ еще раньше — вначале 60-х годов. Собственные средства были необходимы преждевсего для поддержания гарантированных цен на сельскохозяйствен-ную продукцию. Поэтому уже в 1965 г. на обсуждение государств-членов было внесено предложение о разрешении возникших проб-

118

лем путем предоставления ЕС финансовой самостоятельности. Лишьчерез четыре года удалось прийти-к согласованному решению поэтому вопросу. В апреле 1970 г. Совет принял решение предоставитьв распоряжение сообществ все поступления от таможенных сборови определенный процент от взимаемого государствами-членаминалога на добавленную стоимость.

22 апреля 1970 г. был подписан Люксембургский договор о по-рядке финансирования Европейских сообществ. В нем воспроизве-дено решение Совета. Кроме того, был решен вопрос о бюджетномконтроле. Предоставив сообществам собственные средства, Дого-вор вывел сбор и расходование значительных финансовых средствиз-под контроля национальных парламентов. Для того чтобы уст-ранить возникший при этом «демократический дефицит», Догрворпредоставил Ассамблее право контроля за расходованием собствен-ных средств Сообщества. Тем самым был сделан первый шаг ксущественному усилению политической роли этого интеграционно-го института. Характерно, однако, что формирование доходнойчасти бюджета было оставлено вне сферы парламентского контроля.В Договоре 1975 г. бюджетные права Ассамблеи получили дальней-шее развитие. По завершении процедуры согласования именно пред-седатель Парламента, а не председатель Совета, как ранее, публичнообъявляет о принятии бюджета и обнародует его параметры.

Основные положения договоров 1970 и 1975 гг. остаются прак-тически неизменными до сих пор.

Доходная часть бюджета является исключительной прерогати-вой Совета на уровне министров экономики и финансов, действу-ющего на основе принципа единогласия. Принятое им решениеподлежит ратификации государствами-членами. Роль Европейскогопарламента сводится к тому, что с ним консультируются в процессеподготовки проекта решения.

В настоящее время источниками доходной части бюджета Сооб-щества являются:

• Сборы, связанные с импортом сельскохозяйственных продук-тов, а также с производством и хранением сахара и глюкозо-содержащих продуктов.

• Таможенные сборы.• 1% НДС (до 1988 г. — 1,4%).• Дополнительный («четвертый») ресурс, исчисляемый про-

порционально ВВП государств-членов и используемый для«сбалансирования бюджета».

• Другие поступления.Расходная часть бюджета ЕС включает следующие основные

статьи:• Общая сельскохозяйственная политика.• Структурные фонды. i

П9

Ill• Научные исследования.• Внешняя политика.• Административные расходы.• Другие расходы.Расходы ЕС делятся на обязательные и необязательные. К числу

обязательных расходов, определяемых Советом и не подлежащихсокращению при утверждении бюджета в Парламенте, в настоящеевремя относятся лишь расходы на финансирование Секции под-держки Европейского фонда поддержки и гарантий сельского хозяй-ства. Все остальное под давлением Европейского парламента былопереведено в разряд необязательных расходов.

Ежегодные баталии вокруг бюджета ЕС и связанная с этим по-теря времени привели к тому, что начиная с 1988 г. принимаютсяфинансовые перспективы на несколько лет вперед. В настоящеевремя действует третий документ такого рода, рассчитанный на2000-2006 гг. (табл. 4.1).

В настоящее время бюджетная процедура выглядит следующимобразом. Каждой весной имеет место обсуждение будущего бюджетамежду представителями Совета, Комиссии и Парламента. Итогиобсуждения принимаются во внимание Европейской комиссией,которая в начале лета разрабатывает предварительный проектбюджета. Это дает возможность представителям трех институтовобсудить его уже в июне. Их главная задача на этом этапе —рассмотреть наметки обязательных расходов, которые представ-ляются Комиссией после консультаций с государствами-членамив рамках Европейского фонда поддержки и гарантий сельскогохозяйства.

Окончательный вариант предварительного проекта рассматри-вается в Европейском парламенте, который принимает резолюциюс изложением своих пожеланий. Незадолго до начала летних кани-кул созывается заседание Совета на уровне министров, ответствен-ных за вопросы бюджета. Заседание начинается с заслушиванияпарламентской делегации, которая представляет мнение Парламен-та. На основе документа Комиссии и мнения Парламента Советпринимает официальный проект бюджета (первое чтение). При све-дении доходной и расходной частей бюджета действует простоеправило, помогающее избежать продолжительных дискуссий: сокра-щение расходов, необходимое для сбалансирования бюджета, дос-тигается посредством пропорционального сокращения всех без ис-ключения статей.

Процедура возобновляется в октябре, когда Парламент на одномиз своих первых заседаний рассматривает проект бюджета, пред-ставленный Советом (первое чтение). Совет вновь неофициальновстречается с парламентской делегацией. К этому времени предва-рительно согласованные цифры обязательных расходов уже не под-

120

Таблица 4.1. Финансовая перспектива ЕС на 2000-2006 годы

д _

1.Сельское хозяйствоОСХП (без развитиясельских местностей)Развитие сельскихместностей

2. Структурные операцииСтруктурные фондыФонд сплочения

3. Внутренние направ-ления политики

4. Внешние акции5. Административные

расходы6. Резервы

Денежный резервРезерв для оказаниячрезвычайной помощиРезерв гарантий позаймам

7. Помощь в подготовкек вступлению в ЕССельское хозяйствоСтруктурные инстру-менты подготовкиPHARE (страны-кандидаты)

Итоговая сумма ассиг-нованийСуммы к выплатеСуммы к выплате(% ВНП)Суммы, подлежащие вы-плате при приеме в ЕС

Сельское хозяйствоДругие расходы

Потолок сумм к выплатеПотолок сумм к выплате(% ВНП)Непредвиденные рас-ходы (% ВНП)Потолок собственныхсредств ЕС (% ВНП)

Текущие цены

2000

41

37

43230

2

6

4

4

3

1

1

93

91

91

738

352

386678019659

031

627

638

906

500

203

203

174529

058

587

792

322

1,10

——

—

322

1,10

0,17

1,27

2001

44

40

43230

2

64

4

3

1

1

9794

94

530

035

495720005

715

272

735

776

916

500

208

208

240540

080

620

189730

1,09

———

730

1,09

0,18

1,27

2002

46

41

43330

2

64

5

3

1

1

100

100

41

2

104

587

992

595638489789

558

873

012

676

250

213

213

328555

109

664

672078

1,00

397

698

699

475

1,14

0,13

1,27

2003

46

41

4

33

30

2

6

4

5

3

1

1

100100

724

107

449

843

606308519789

676884

119426

—

213

213

328555

109

664

190795

1,00

,125154

971

920

1,15

0,12

1,27

В ценах

2004

45

40

4

32302

64

5

3

1

1

9997

926

107

377

761

616998316682

793895

225

426—

213

213

328555

109

664

042

645

1,02

440600

840

085

1,12

0,15

1,27

2002 г.

2005

44

39

43230

2

64

5

3

1

1

9895

1239

497

870

627735053682

910905

332426

—

213

213

328555

109

664

133

789

0,97

146109037107

935

1,10

1,27

2006

44

39

431292

74

5

3

1

•1

9795

153

1,1ПО

209

572

636955278677

038

916

439

426—

213

213

328555

10?

664

311217

0,95

097608489314

1,09

0,18

1,27

Источник: European Commission. General Report on the Activities pf theEuropean Union, 2001. — Brussels, Luxembourg, 2002. — P. 356.

121

лежат изменению, равно как и те строки, которые не вызвали заме-чаний со стороны европарламентариев. Спорные вопросы прораба-тываются Комитетом Совета по бюджету и КОРЕПЕР. Далее проектвозвращается в Совет, который рассматривает его во втором чтениив ноябре. Секретариат Совета и правительство государства, предсе-дательствующего в Совете, представляют свои предложения относи-тельно возможных компромиссов по вопросам, которые остаютсяспорными. Учитывая эти предложения, Совет принимает проектбюджета во втором чтении и направляет его в Парламент для об-суждения на декабрьском пленарном заседании.

Парламент может либо принять проект бюджета, либо отверг-нуть его. В последнем случае требуется большинство голосов всехчленов Парламента или две трети голосов депутатов, участвующихв голосовании. Для того чтобы создать поле для маневра, регламентПарламента предусматривает определенный промежуток временимежду обсуждением проекта бюджета и голосованием. Он исполь-зуется для того, чтобы с учетом итогов обсуждения попытатьсянайти взаимопонимание с Советом.

Практика показывает мудрость и полезность этого порядка.Как правило, в течение этих нескольких декабрьских дней одно задругим происходят несколько событий: заседание Совета, членыкоторого специально приезжают для этого в Страсбург; встречапредставителей трех институтов и встречи один на один между пред-седателем Совета и председателем бюджетного комитета Европей-ского парламента.

Если Совет и Парламент в конечном счете достигают согласия,исправленный проект бюджета выносится на голосование. После егопринятия происходит формальная процедура подписания утверж-денного бюджета председателем Парламента.

Если же декабрьская сессия Парламента оказывается не в состо-янии утвердить бюджет, Сообщество вступает в новый бюджетныйгод, определяя свои ежемесячные расходы в размере одной двенад-цатой части бюджета предшествующего года.

Политическая острота формирования бюджета ЕС определяет-ся конфликтом интересов различных сил, участвующих в этомпроцессе.

Во-первых, имеет место явное противоречие между стремлениемгосударств-членов сдержать рост расходов ЕС и стремлением Пар-ламента переместить как можно больше статей расходов из нацио-нальных бюджетов в бюджет ЕС.

Во-вторых, перераспределение денежных средств через бюджетЕС ставит государства-члены в положение чистых доноров и чистыхреципиентов, причем финансовое бремя далеко не всегда отвечаетреальному соотношению экономического потенциала и социальныхпотребностей (табл. 4.2).

122

Таблица 4.2. Взносы и поступления из бюджета ЕС в расчете на душу на-селения (в евро, в среднем за 1996-1997 гг.)

Государства

ЛюксембургИрландияГрецияПортугалияИспанияБельгияДанияФинляндия

Чистыепоступления

176963538227116913842

1

Государства

ИталияФранцияВеликобританияАвстрияШвецияНидерландыГермания

Чистые выплаты

II144874

101140141

Источник: Nickoll William and Salmon Trevor С. Understanding theEuropean Union. — Harlow, 2001. — P. 317.

Одной из острых проблем в сфере финансовой деятельности ЕСявляются участившиеся случаи злоупотреблений и прямого мошен-ничества, в частности в области финансирования общей сельскохо-зяйственной политики и распределения гуманитарной помощи, атакже привлечения различного рода специалистов в качестве кон-сультантов. Эти случаи вызвали острейшую реакцию со стороныгосударств-членов и общественности. Главным образом по этойпричине была вынуждена досрочно уйти в отставку в полном соста-ве Европейская комиссия во главе с Жаком Сантером. Для пре-дотвращения подобных случаев в будущем принят ряд мер поповышению надежности финансового контроля и борьбе с мошен-ничеством. Потребуется время для того, чтобы проверить их дей-ственность.

Резюме

Институциональная система Европейского Союза строится наоснове классического принципа разделения властей. Однако этотобщий принцип действует в ней в своеобразной, не имеющей ана-лога в мировой практике форме.

В процессе утверждения актов Сообщества, в том числе имею-щих силу закона, участвуют три института ЕС — Совет, Комис-сия и Парламент. Каждый из них имеет свою четко очерченнуюкомпетенцию. Как правило, решения принимаются Советом попредложению Комиссии при различных формах участия Парла-мента.

Исполнение решений возложено на Комиссию и государства-члены. Судебную власть олицетворяют Суд ЕС и подчиненный емуСуд первой инстанции. Контрольные функции осуществляет Счет-ная палата.

В институциональной системе ЕС имеются два консультативныхоргана — Экономический и социальный комитет и Комитет реги-онов. Основополагающими договорами ЕС определен круг вопро-сов, по которым институты ЕС обязаны консультироваться с этимиорганами перед принятием решений.

Особое и независимое место в институциональной системе ЕСзанимает Европейский совет в составе глав государств и прави-тельств и председателя Комиссии. Европейский совет решает клю-чевые вопросы интеграционного строительства и политики ЕС.Принятые им политические установки облекаются затем в формаль-ные акты ЕС в соответствии с установленной процедурой.

Для управления Экономическим и валютным союзом созданыЕвропейский центральный банк и Европейская система централь-ных банков. Конкретные направления политики ЕС осуществляют-ся через разветвленную сеть автономных агентств.

Ежегодный бюджет ЕС составляет не более 1,27% ВНП госу-дарств-членов. Проект бюджета подготавливается в ходе сложнойпроцедуры согласования с участием Совета, Комиссии и Парламен-та и окончательно утверждается Парламентом. Источниками соб-ственных средств Сообщества являются таможенные сборы; сборы,связанные с импортом сельскохозяйственных продуктов; 1% налогана добавленную стоимость и дополнительный (четвертый) ресурс,исчисляемый пропорционально ВВП государств-членов и использу-емый для сбалансирования бюджета.

Глава 5ЕДИНЫЙ ВНУТРЕННИЙ РЫНОК

Единый внутренний рынок — это основа основ европейской интег-рации. Из интеграционной конструкции можно изъять любой другойэлемент, и она не рухнет. Но без Единого внутреннего рынка евро-пейская интеграция утратила бы всякий смысл. Это итог последова-тельного восхождения Западной Европы по ступеням интеграции, ко-нечный результат деятельности интеграционных институтов. Этоостов, на котором зиждется все многообразие общей политики^ ЕС.

Единый внутренний рынок представляет собой физическое иэкономическое пространство.твнутри которого не существует эконо-мических границ и в полной мере действуют «четыре свободы» —свобода движения товаров, свобода движения услуг, свобода движе-ния капиталов'и свобода движения физических лиц (рабочей силы).

Единый внутренний рынок — это объективно существующая» ре-альность, в которой живут и действуют все граждане Союза. Этоэкономическая, юридическая, социальная и политическая конструк-ция, которая поддерживается всей мощью общего законодательства,общих институтов и общей политики ЕС. Не случайно европейскиегосударства, желающие присоединиться к Единому внутреннемурынку, должны в первую очередь в полном объеме освоить acquiscommunautaire.

Теоретически Единый внутренний рынок должен был быть со-здан посредством того, что специалисты называют «негативнойинтеграцией», то есть путем отмены всех физических, таможенных,технических и иных барьеров, препятствующих осуществлению«четырех свобод». Однако наделе этот процесс потребовал и огром-ного объема «позитивной интеграции» (подробнее см. главу 11).

Экономическое содержание четырех сегментов ЕВР различно:товары и услуги являются продуктами, капитал и рабочая сила —факторами производства. Естественно, что и их движение имеетразличные формы, требующие своих, специфических мер либерали-зации и регулирования.

125

5.1. СВОБОДА ДВИЖЕНИЯ ТОВАРОВ

Происхождение барьеров, разделявших государства — члены ЕС,было неслучайным. Даже развитые страны с прочно укоренившейсярыночной экономикой имеют свои резоны для защиты и относи-тельной изоляции национальных рынков, используя средства торго-вого протекционизма. К их числу относятся:

• соображения экономической безопасности;• стремление создать благоприятные условия для «молодых»

отраслей национальной промышленности;• забота о сохранении и увеличении числа рабочих мест, кото-

рые могут быть потеряны в результате импорта дешевых за-граничных товаров;

• защита от иностранного демпинга, который может приводитьк существенной деформации структуры внутренних цен и из-держек;

• необходимость улучшения платежного баланса.При всей очевидной значимости этих экономических факторов,

имеющих существенное социальное и политическое значение, про-текционизм в конечном счете контрпродуктивен. Если бы все стра-ны одновременно закрыли свои рынки, суммарная емкость мирово-го рынка и, следовательно, их собственных национальных рынковсократилась бы. Это с полной очевидностью продемонстрировалопыт 30-х годов и первых послевоенных лет.

Более того, на определенной стадии мирового экономическогоразвития преимущества интернационализации становятся настоль-ко существенными, что далеко перекрывают те выгоды, которыестрана может получить от защиты национального производителя.И с экономической, и с социальной точки зрения страна выигрыва-ет, если ставит во главу угла интересы потребителя, а не произво-дителя. Конкретно открытие национального рынка для междуна-родной конкуренции дает ряд преимуществ, которые сводятся кследующему.

Во-первых, замене дорогого отечественного производства болеедешевым импортом. Помимо прямого выигрыша для населения этоведет к общему сокращению издержек и, следовательно, усилениюконкурентоспособности отраслей, работающих на экспорт.

Во-вторых, созданию посредством международной конкуренциимощного стимула для улучшения качества и удешевления отечествен-ных товаров благодаря внедрению передовых технологий, улучше-нию организации производства и освоению достижений науки и тех-ники, которые в значительной мере заимствуются за рубежом.

В-третьих, усиление конкуренции между странами, производящи-ми один и тот же товар высокой степени обработки, подталкиваетих к переходу от конкуренции на уровне сбыта готовой продукции

126

к производственной кооперации. Это ведет к резкому снижениюиздержек и улучшению позиций бывших конкурентов в системемеждународной торговли. '*••• *»

В-четвертых, либерализация международной торговли при про-чих равных условиях имеет своим результатом оптимизацию рас-пределения ресурсов и разделения труда, ускорение научно-техни-ческого прогресса, повышение эффективности производства и, какследствие, ускорение экономического роста. От этого выигрываютвсе участники международной торговли.

Первоначально государства — члены ЕС пытались реализоватьэти преимущества путем создания таможенного союза, то есть от-мены таможенных тарифов и количественных ограничений во вза-имной торговле и установления общего тарифа в отношении треть-их стран. На эффективность таможенного союза влияют следующиеобстоятельства:

• Структура производства. Если в рамках таможенного союзаобъединяются страны с взаимодополняющей экономикой, егоэффект невелик. В случае объединения стран с конкурирующейэкономикой таможенный союз открывает перспективу внутри-отраслевой кооперации и углубления разделения труда.

• Размеры союза. Чем больше число участников таможенногосоюза и чем они крупнее, тем значительнее их доля в мировойторговле, тем лучше перспектива углубления разделения трудаи, следовательно, меньше опасность «отвлечения торговли».

• Уровень тарифов. Если первоначально тарифы в торговлемежду участниками таможенного союза высоки, выигрыш отих отмены будет значителен. Однако позитивный эффектможет уменьшиться, если участники введут высокий внешнийтариф в торговле с третьими странами.

• Транспортные и трансакционные издержки. Чем ближе друг кдругу расположены страны — участницы таможенного союза,тем больше выигрыш от увеличения торговли между ними. Инаоборот, географическая удаленность может полностью иличастично нейтрализовать выигрыш от отмены тарифов. Транс-акционные издержки и их динамика зависят от многих при-чин, не в последнюю очередь от наличия или отсутствия язы-ковых барьеров.

• Гибкость. Преимущества продвинутой специализации могутбыть уменьшены существованием «узких мест», препятствую-щих быстрой перестройке структуры производства.

• Условия торговли. Если участники таможенного союза сосре-доточивают в своих руках значительную долю импорта от-дельных видов товаров, они могут использовать свое положе-ние на рынках для понижения импортных цен и тем самым дляулучшения условий торговли.

127

• Масштаб производства. Как правило, объединение рынковпозволяет увеличить масштаб производства и снизить средниеиздержки.

В рамках Европейских сообществ соединение перечисленныхфакторов оказалось в высшей степени позитивным. Это и обеспечи-ло блестящий успех таможенному союзу государств — членов ЕС.

Римский договор предусматривал дальнейшее углубление интег-рации и незамедлительный переход к общему рынку, который и далназвание интеграционной группировке. Однако в реальной действи-тельности на это потребовалось более 20 лет. Это объяснялось тем,что несмотря на успехи таможенного союза, государства-члены втечение длительного времени не могли отказаться от барьеров, ог-раждавших их экономику от внешнего мира, в том числе и от парт-неров по ЕС.

Постепенно благодаря существованию таможенного союза врегионе возникли новые реалии (табл. 5.1) и тем самым объективныепредпосылки для реализации целей, выдвинутых в Римском договоре.

Таблица 5.1. Регионализация торговли ЕС (торговля внутри ЕС в % к об-щему объему торговли стран ЕС, 1958-1990 гг.)

Годы

Экспорт1958196519701975198019851990

Импорт1958196519701975198019851990

ЕС-12

37,249,653,452,456,155,261,2

35,244,950,349,549,353,459,0

ЕАСТ

12,213,011,710,611,210,010,4

9,39,08,77,98,69,49,6

Восточ-ная

Европа

2,72,93,44,93,52,82,3

2,93,43,23,53,73,92,7

Средизем-номорье

7,84,84,86,75,95,24,2

4,54,74,73,84,25,13,8

АКТ

6,64,43,63,63,52,31,6

6,85,24,43,83,83,51,8

Другиеразвиваю-

щиесястраны

15,39,47,19,69,28,77,3

19,212,710,316,315,69,88,2

Индустри-альныестраны

18,215,916,012,210,615,813,0

22,120,118,415,214,814,914,9

Источник: Sapir A. Regional Integration in Europe // Economic Journal. —1992. — Vol. 102. — T a b l e 2.

Если рассматривать свободное, беспрепятственное движениепродуктов и факторов производства как идеал, как конечную цель

128

интеграции, то средством ее достижения является, очевидно, полноеустранение всех барьеров и препятствий, мешающих свободе движе-ния товаров, услуг, капиталов й'физических лиц. Творцы интегра-ции должны, следовательно, идентифицировать эти барьеры и пре-пятствия и установить методы и сроки их устранения. Длявыполнения этой задачи, как показал опыт, необходимо было ре-шить множество экономических, социальных, политических, юри-дических и административных проблем во внутренней жизни отдель-ных стран, связанных с существованием важных частных интересоввлиятельных «групп давления».

Что касается товаров, то защита национальных рынков в стра-нах ЕС осуществлялась при помощи широкого спектра внешнетор-говых и валютных ограничений. Наиболее важными среди них были:

• Таможенные тарифы и соответствующие им импортные и экс-портные пошлины и другие сборы, которые увеличиваютвнутренние цены товаров. Эти пошлины и сборы могут исчис-ляться в зависимости от стоимости или количества товаров,в фиксированном или скользящем процентном выражении.

• Сборы, имеющие эквивалентный эффект, — административ-ные сборы, плата за хранение, плата за проведение конт-рольных проверок" и тд.

• Количественные ограничения — потолок, устанавливаемойна импорт в страну-определенного вида товаров в течениеопределенного периода (квота); Квоты могут устанавли-ваться как в физическом, так и в денежном выражениях. Раз-новидностью количественных ограничений являются так на-зываемые тарифные квоты: все, что импортируется в странусверх установленного предела, облагается более высокимтарифом'."*""'"""" """"•"•"- ' ~~~ *• -••-"• - — _ ~ . —

• Валютные ограничения с целью уменьшения тех денежныхсредств, которые могут быть использованы для импорта.

• Нетарифные ограничения (налогообложение, законодатель-ное и административное регулирование, нормы безопасности,,государственные монополий или'уддраия осуществления госу-да~рстгвеннь1х'закуп6"к))которь1е обеспечйваюТнацйональнымпроизводителям более благоприятный режим по сравнению синостранцами.

Легко заметить, что логика последовательного устранения этихпрепятствий совпадает с общей логикой поступательного движенияэкономической интеграции. В течение 60-х годов государства —члены ЕС отменили:

• Импортные пошлины и сборы, имеющие эквивалентный эф-фект, как это и было предусмотрено Римским договором.

• Количественные ограничения и меры, имеющие эквивалент-ный эффект.

9 - 2627

• Значительное число нетарифных ограничений. Эта частьлиберализации взаимной торговли была осуществлена не впорядке выполнения основополагающих договоров, а в ре-зультате инициатив Европейской комиссии и решений СудаЕС. Именно так были, в частности, ликвидированы государ-ственные монополии на продажу табачных изделий, соли,спичек, газетной бумаги и т.д.

Первое и второе расширения ЕС, в результате которых к тамо-женному союзу присоединились Великобритания, Ирландия, Дания,Испания, Португалия и Греция, выдвинули на первый планпроблему устранения нетарифных барьеров. Это объяснялось тем,что социальные и экономические условия, законодательство и по-рядок административного регулирования в этих странах значитель-но отличались от более или менее однородной ситуации в странах«шестерки». К тому же экономическое значение тарифного регули-рования значительно снизилось и в связи с прогрессом либерализа-ции торговли в рамках ГАТТ.

Особые сложности в торговых отношениях между странами ЕСвызывали различия в таких областях регулирования, как:

• уровень и структура косвенного налогообложения;• технические стандарты, установленные для защиты трудящих-

ся, потребителей и общества в целом;• международно-правовые обязательства вновь присоединив-

шихся государств;• установленный национальным законодательством порядок

государственных закупок;• административные правила.Для того чтобы завершить «негативную интеграцию» на пу-

ти к полной свободе движения товаров, одного таможенногосоюза было уже мало — необходимо было устранить и нетариф-ные барьеры. Более того, чем меньше оставалось таких барье-ров, тем более очевидной становилась необходимость далеко иду-щей «позитивной интеграции» — проведения общей политикив вопросах, влияющих на осуществление свободы движения то-варов.

Непосредственное отношение к первой из четырех свобод имеют:• Общая торговая политика.• Общая сельскохозяйственная политика.• Политика в области конкуренции.• Транспортная политика.• Валютная политика.Осязаемое значение приобрело и то, что оставалось на заднем

плане в первые годы существования ЕС, — гармонизация нацио-нального законодательства.

130

5.2. СВОБОДА ДВИЖЕНИЯ УСЛУГ

Хотя с экономической точки зрения особой разницы между то-варом и услугой нет (и то и другое — продукт производства, пред-назначенный для продажи), процессы либерализации этих двухвидов продуктов существенно отличаются друг от друга.

Товар — это обезличенный сгусток экономической деятельности,который не связан с личностью его создателя и существует самостоятель-но. Поэтому в принципе расстояния не имеют качественного значениядля товара: транспортировка лишь несколько увеличивает его цену.

Иное дело услуга. Она является_щ!едм£.т-о-М-Н1едг)£р£дственного

шения не имеет самостоятельного существования. В отличие оттовара^она не может складироваться^псраниться — услуга потреб"-ляется в момент ее производства. Услуга, в отличие от материаль-ного, осязаемого товара, с трудом" поддается пограничному тамо-"же!шомЗПш1Щ^л^как тариф, является, как правило, неприменимым^

Услуг а непосредственно связана с личностью производителя, и еесудьба_на__£ынкезависит"от юридического статуса, социального иэкономического "полЬжёнЖ,"'культуры и местонахождения лица,оказывающего услугу. Огр'омГОе влияниена качество услуги оказы-'вает степень ее соответствия языковой и культурной среде, в кото-рой живет и действует потребитель услуги. Поэтому услуги хужеподдаются интернационализации, чем товары.

Интеграция рынков услуг осложняется еще и тем, что они многочаще, чем товары, являются предметом регулирования со сторонынациональных государств, что диктуется либо соображениями на-циональной безопасности, либо заботой о защите прав потребителя.

Так, например, вплоть до недавнего времени сфера банковскихуслуг и страхования в большинстве саран оставалась закрытой дляиностранцев. Это объяснялось двумя основными причинами: во-пер-вых, контроль над денежно-кредитным обращением был одним изглавных устоев государственной экономической политики; во-вто-рых, государство, связанное политической ответственностью Передсвоими гражданами, могло обеспечить надежность кредита и страхо-вания лишь в том случае, если услуги оказывались подконтрольнымиему национальными организациями. Иностранные экономическиеоператоры были неподконтрольны национальному государству, и,следовательно, их надежность не могла быть гарантирована.:

Примерно те же причины заставляли национальные государствазакрывать свои рынки авиаперевозок: с одной стороны, государ-ственный контроль был необходимой предпосылкой обеспечениябезопасности полетов; с другой — национальная авиалиния былаважным символом страны.

В области энергетики и связи предоставление услуг осуществля-лось, как правило, естественными монополиями. Государственноерегулирование цен было необходимым условием предотвращениямонополистического взвинчивания цен. Понятно, что это регулиро-вание могло быть эффективным лишь в пределах национальнойтерритории.

Контроль за качеством предоставляемых медицинских услуг былнеобходимой гарантией от злоупотреблений и средством защитыздоровья людей. Кроме того, этот контроль был неотъемлемойчастью разветвленных национальных систем здравоохранения.

Торговля услугами в региональном масштабе затруднялась це-лым рядом барьеров и препятствий:

• Прямыми запретами на предоставление отдельных видов ус-луг иностранцами.

• Количественными ограничениями на оказание определенныхвидов услуг иностранцами.

• Ограничениями на право иностранных фирм открывать своиотделения в данной стране для коммерческого оказания услуг.

• Резервированием определенной части национального рынказа национальными производителями.

• Дискриминационным налогообложением.• Субсидиями, предоставляемыми национальным компаниям.• Валютными ограничениями на перевод за границу дохода от

предоставления услуг.• Ограничениями, связанными с квалификацией персонала в не-

которых видах услуг, например юридических или медицин-ских.

• Техническими требованиями, предъявляемыми к оборудова-нию, используемому при предоставлении услуг.

• Проблемами таможенной очистки товаров, ввозимых из-заграницы и используемых для предоставления услуг.

В тот период, когда разрабатывался Римский договор, услугизанимали незначительное место в экономике Западной Европы,Международное торгово-политическое регулирование в рамкахГАТТ касалось исключительно торговли товарами. Поэтому в Рим-ском договоре услугам и либерализации торговли им было отведеновесьма скромное место. В статье 50 было дано общее определениеуслуги. В статье 49 говорилось о праве компании из страны, входя-щей в ЕС, оказывать услуги в другой стране, входящей в ЕС, неоткрывая своего отделения в этой стране. Статья 43 устанавливаланациональный режим для юридических и физических лиц из странЕС, желающих обосноваться в другой стране, входящей в ЕС.

В течение многих лет эти положения редко были предметомвнимания интеграционных институтов. Исключение составлял лишьСуд ЕС, активно боровшийся со всеми проявлениями дискримина-

132

I

ции, в том числе и в сфере услуг. В результате принятых им решенийи созданных правовых норм уже в начале 70-х годов удалось значитель-но облегчить трансграничное предоставление услуг в таких областях,как сельское хозяйство, обрабатывающая промышленность, ремесла иторговля. В частности, именно Суд разрешил главную проблему,сдерживавшую международную торговлю услугами, — проблемуконтроля. Своими решениями Суд установил, что услуга, котораязаконно предоставляется в одном государстве — члене ЕС, можетзаконно предоставляться и в другом государстве, входящем в ЕС.

Вместе с тем решающим прорывом в сфере торговли услугами,как и торговли товарами, стал «Проект-92». Ключевую роль в ре-ализации объективных предпосылок перехода к общему рынкусыграла настойчивая работа Европейской комиссии во главе сЖаком Делором. Ею было предложено и реализовано 289 регламен-тов, директив и других актов. В результате осуществления мер,предложенных Европейской комиссией, удалось создать более илименее однородный рынок товаров и услуг в масштабах всего Сооб-щества и значительно облегчить международную торговлю ими.

Тем не менее в области торговли услугами оставалось значитель-но больше нерешенных проблем, чем в сфере торговли товарами. Впоследующие годы Европейская комиссия продолжала работу по еелиберализации.

Уничтожение барьеров и препятствий в торговле услугами врамках Единого внутреннего рынка осуществлялось при помощитрех взаимосвязанных инструментов «негативной» и «позитивной»интеграции:

• Либерализации торговли услугами в рамках Единого внут-реннего рынка как посредством свободного перемещенияуслуг через границы, так и свободного создания отделенийдля предоставления услуг в других государствах — членах ЕС.

• Взаимного признания качества национального контроля.;• Гармонизации существующих национальных норм и создания

минимального набора средств интеграционного регулирования.Единый внутренний рынок услуг базируется на тех же принци-

пах, что и рынок товаров. Интеграционные институты и органы невмешиваются в процесс производства, торговли и ценообразования.Их главная задача — обеспечить единые правила конкуренции иравные возможности для всех участников рынка. В решении этойзадачи ЕС сталкивается с большими трудностями, чем на товарныхрынках: во многих странах «пятнадцати» до сих пор существуютмощные системы государственного регулирования. Эта проблемарешается двумя путями. Во-первых, интеграционные институтыработают над введением минимальных европейских стандартов.Во-вторых, предоставив и гарантировав частным компаниям свободудеятельности во всех странах ЕС, интеграционные институты соз-

133

дали тем самым конкурентную среду, которая оказывает давлениена правительства и заставляет их стремиться к улучшению условийи для иностранных, и для местных производителей услуг.

Процесс создания единого рынка услуг, как и трех других частейЕдиного внутреннего рынка, еще далеко не закончен. Новые и весь-ма сложные проблемы возникают в связи с ускоренным научно-техническим прогрессом и глобализацией, которые особенно рель-ефно проявляются именно в сфере международной торговлиуслугами. Реагируя на новые вызовы, интеграционные институтыприняли в последнее время ряд важных решений, направленных надальнейшую либерализацию рынка услуг.

ЕС выработало наконец общую позицию относительно торговлиуслугами с третьими странами, которая до недавнего времени быланолем почти исключительной компетенции национальных прави-тельств. Одновременно Сообщество стало играть весьма активнуюроль в многосторонних переговорах по вопросам либерализацииторговли услугами (ГАТС) в рамках ГАТТ/ВТО. В регламенте обИнтернете и электронной торговле заложены основы либерализа-ции и контроля в этой бурно растущей сфере.

5.3. СВОБОДА ДВИЖЕНИЯ КАПИТАЛА

Регулирование движения капитала занимает важное место в арсе-нале средств государственного вмешательства в экономику. Капиталпредставляет собой самый мобильный фактор производства, при-чем в краткосрочном плане его движение часто носит спекулятив-ный характер. Неограниченные приток и отток денежного капиталамогут приводить к экономически необоснованным и в конечномсчете к разрушительным колебаниям процентных ставок и обмен-ных курсов, вынужденным девальвациям и валютным кризисам.

В зависимости от экономической конъюнктуры правительствапринимают меры либо для ограничения вывоза капитала из страны,либо для ограничения его ввоза.

Основными целями ограничения вывоза капитала являются сле-дующие:

• предотвращение обескровливания национальной экономикии перевода национального богатства в другие страны;

• предотвращение ухудшения платежного баланса и истощениязолотовалютных резервов;

• устранение одной из главных причин высокой нормы процен-та внутри страны, препятствующей экономическому росту;

» обеспечение эффективности государственной налоговой и де-нежно-кредитной политики.

Ограничения на ввоз капитала носят преимущественно полити-ческий и идеологический характер: история XX века знает немало

134

примеров того, как правительства отдельных стран, как правилонационалистического и социалистического толка, препятствовалипроникновению в свои страны иностранного капитала в целях со-хранения национальной независимости и полного государственногоконтроля над экономикой.

В странах с развитой рыночной экономикой правительства,руководствуясь прагматическими соображениями, прибегают кограничениям ввоза капитала с целью укрепления своей экономи-ческой политики.

Правительства западноевропейских стран создали разнообраз-ный инструментарий с целью ограничения свободного движениякапитала:

• регулирование величины процента по депозитам нерезиден-тов посредством установления дополнительных сборов либона сами депозиты, либо на проценты по ним;

• предоставление исключительного права владеть акциями иоблигациями гражданам данной страны либо ограничениеправа иностранцев на приобретение отечественных ценныхбумаг;

• ограничение права местных инвестиционных компаний и пен-сионных фондов на приобретение иностранных ценных бумаг;

• установление потолка депозитов нерезидентов в данной стра-не и депозитов резидентов в зарубежных странах;

• использование валютных ограничений в целях контроля задвижением капитала, например путем установления макси-мальных пределов разрешенного перевода капиталов за гра-ницу, взимания налогов или сборов на приобретение иност-ранной валюты, применения двойных обменных курсов —одного по текущим операциям, другого, менее благоприятно-го, по операциям с капиталом;

• взимание более высоких налогов на прибыль от иностранныхкапиталовложений или, наоборот, на прибыль, полученнуюрезидентами от капиталовложений за границей;

• требование полного или частичного реинвестирования при-былей, полученных нерезидентами в данной стране, или уста-новление ограниченного срока возвращения в страну доходоврезидентов от экспорта.

Свобода движения капиталов, предусмотренная Римским дого-вором, была крайне ограниченной. Она допускалась лишь в тойстепени, которая была необходима для должного функционирова-ния Общего рынка. Более того, отдельные статьи договора устанав-ливали прямые ограничения этой свободы. Так, государства-членысохранили право применять национальные правила, установленныедля рынков капитала и кредитных систем, хотя и обязались приме-нять эти правила без какой-либо дискриминации в отношении граж-

135

дан других государств-членов. Государственные заимствования нарынках капиталов других государств-членов допускались лишь наоснове соглашения между заинтересованными правительствами.Допускалось введение ограничений на движение капиталов в случаевозникновения проблем с платежным балансом. Положения Рим-ского договора в отношении движения капиталов носили такойхарактер, что, в отличие от положений о либерализации движениятоваров и услуг, они не позволили Суду ЕС вмешиваться в этотпроцесс и двигать вперед интеграцию.

Несколько обстоятельств привели к тому, что к середине 80-х годовправительства западноевропейских стран пришли к выводу о необ-ходимости отмены контроля над движением капитала и либерали-зации рынков:

• Устойчивое улучшение платежных балансов большинства го-сударств — членов ЕС сделало менее острой необходимостьконтроля над движением капитала. Как «чистые» экспортерыкапитала государства — члены ЕС при прочих равных усло-виях могли только выиграть от либерализации.

• Быстрая интернационализация производства резко увеличилапотребность экономических операторов ЕС в расширениикруга возможных источников инвестиций, в первую очередьзаграничных.

• Ошеломляющий рост международных денежных рынков ирынков капиталов сделал национальные системы контроля не-эффективными. Правительства не могли справиться с конку-ренцией оффшорных зон, в распоряжении которых оказалисьогромные денежные ресурсы. Кроме того, сыграла свою рольи логика экономической взаимозависимости: правительствагосударств — членов ЕС не могли не последовать примеруправительств других стран, решительно ставших на путьлиберализации.

• Замкнутость национальных рынков и кредитных систем при-шла в резкое противоречие с достижениями информационныхи банковских технологий, объективно сделавшими все нацио-нальные рынки частью единого целого, вне зависимости отнамерений и политики правительств.

В 1988 г. Совет принял директиву о создании свободного рынкакапиталов в рамках всего Сообщества к 1992 г. Директива преду-сматривала полную либерализацию движения капитала между госу-дарствами-членами. Движение капитала между странами ЕС ивнешним миром должно было стать предметом постепенной либе-рализации. Маастрихтский договор облек это решение в форму двухчетких и недвусмысленных запретов: «1. В рамках положений, уста-новленных в данной главе, запрещены все ограничения на движениекапитала между государствами-членами, а также государствами-

136

членами и третьими странами. 2. В рамках положений, установлен-ных в данной главе, запрещены все ограничения на платежи междугосударствами-членами, а также между государствами-членами итретьими странами» (статья 56).

Вместе с тем Договор сохранил элементы национального госу-дарственного регулирования в сфере движения капиталов, а вместес ними и возможность потенциального конфликта между провозг-лашенной в Маастрихте целью и реальным положением вещей. Так,Договор разрешает государствам-членам:

• принимать все необходимые меры для предотвращения нару-шений национальных законов и правил, в особенности вобласти налогообложения и обеспечения надежности финан-совых институтов;

• устанавливать порядок декларирования движения капиталовь целях сбора административной или статистической инфор-мации;

• принимать меры, оправданные соображениями государствен-ной политики или общественной безопасности.

Европейское сообщество может в соответствии со статьей 57регулировать движение капитала между странами ЕС и третьимистранами в таких областях, как прямые иностранные инвестиции(включая приобретение недвижимости), предоставление финансо-вых услуг или допуск иностранных ценных бумаг на европейскиефондовые рынки. Маастрихтским договором предусмотрена и «за-щитная оговорка» на случай чрезвычайных обстоятельств: ЕС мо-жет ввести ограничения на движение капиталов в случае возникно-вения серьезных трудностей в функционировании Экономическогои валютного союза.

Несмотря на наличие этих оговорок, следует признать, что кнастоящему времени подавляющее большинство препятствий напути свободного движения капиталов в пределах Единого внутрен-него рынка и в отношениях ЕС с третьими странами устранено.Однако окончательная интеграция рынков капитала требует поми-мо «негативной интеграции» целенаправленной гармонизации усло-вий деятельности заемщиков и кредиторов во всех странах ЕС сцелью обеспечения реального равенства возможностей для всехучастников рынка вне зависимости от их национальности. Ключе-вое значение имеют в этом плане гармонизация налогообложения,принятие идентичных законов о компаниях и введение единообраз-ного порядка обеспечения надежности финансовых посредников.

Первые шаги в этом направлении уже сделаны. Еще в 1977 г.Совет ЕС принял директиву, устанавливающую единые критериидопуска к банковской деятельности и общий порядок обеспечениянадежности финансовых учреждений. В последующем на уровне ЕСбыло установлено, какую информацию банки обязаны представлять

137

в своих ежегодных отчетах, какие нормы платежеспособности иликвидности должны существовать во всех странах ЕС. В директи-вах ЕС даны единообразное определение «собственных средств» испецификация некоторых финансовых продуктов.

В области законодательства о компаниях Совет обязал все ком-пании, зарегистрированные в странах ЕС, публиковать ежегодныефинансовые отчеты, соответствующие определенным спецификаци-ям. Были установлены минимальные нормы капитала, требованияк квалификации аудиторов компании, порядок национальных имеждународных слияний. Однако давно уже стоящая в повестке дняцель создания статута европейской компании до сих пор не достиг-нута.

Крупнейшей вехой в обеспечении свободы движения капиталовстало создание Экономического и валютного союза и введение еди-ной европейской валюты евро (см. главу 6).

5.4. СВОБОДА ДВИЖЕНИЯ ФИЗИЧЕСКИХ ЛИЦ

Свобода движения физических лиц имеет огромное политичес-кое, социальное и гуманитарное значение для стран ЕС. В самомделе, без такой свободы осталось бы пустым звуком понятие едино-го гражданства Европейского Союза. Интеграционные институтыбыли бы обречены на вечный «демократический дефицит», на сохра-нение неустранимого разрыва между наднациональной интеграциейи интересами граждан, живущих в замкнутых мирах своих нацио-нальных государств.

Обеспечение свободного передвижения граждан само по себеявляется административной задачей огромного масштаба и сложно-сти. Но особенно трудной является реализация ее экономическойсоставляющей — обеспечение свободы движения рабочей силы.

Рабочая сила — важнейший фактор производства, экономичес-кое значение которого не меньше, а, пожалуй, даже больше двухдругих факторов — капитала и организации. Ведь в условиях нату-рального хозяйства производство благ может осуществляться и безкапитала (и сопутствующей ему организации производства), посред-ством простого труда, вооруженного самодельными инструментами.

Парадокс заключается в том, что движение рабочей силы, осо-бенно в интернациональном масштабе, осуществляется под влияни-ем множества факторов, среди которых экономическая мотивацияявляется далеко не единственной. Если владелец рабочей силырешает (под воздействием экономических факторов) перебраться вдругую страну, он должен в первую очередь преодолеть притяжениесвоей собственной жизненной среды, родственных и дружеских свя-зей, языка и культуры, привычного климата и т.д. Далее он должен

138

преодолеть языковые, культурные, профессиональные, психологи-ческие и природно-климатические барьеры, отделяющие ту страну,в которую он направляется, от егЪ собственной. Следующее испы-тание — это государственное регулирование, которое может либопоощрять миграцию, либо, напротив, блокировать ее. Таким обра-зом, международная миграция рабочей силы является вектороммножества экономических и внеэкономических факторов, которыес трудом поддаются теоретическому анализу.

Тем не менее экономическая наука раскрывает некоторые сторо-ны данного процесса. Его исходный пункт — это экономическаямотивация индивидуумов. Как правило, миграционные потокиявляются следствием «разности экономических потенциалов». Еслив той или иной стране в силу исторических или социально-эконо-мических причин существует хроническая нехватка рабочих мест, ауровень заработной платы низок, это неизбежно рождает стремле-ние к эмиграции. Если в другой стране уровень заработной платывыше и имеются свободные рабочие места, это неизбежно делает еепривлекательной для иммигрантов. Разумеется, для производитель-ной, «конструктивной» миграции необходимо, чтобы характер сво-бодных рабочих мест соответствовал особенностям предлагаемойрабочей силы. В том случае, если такое соответствие отсутствует,приток иммигрантов является крайне нежелательным и может со-здавать острейшие социальные проблемы.

Реализация объективной потребности в переливе рабочей силыиз одной страны в другую в решающей степени зависит от политикиправительств этих стран. Их позиция определяется преимуществен-но экономическими соображениями. ,

Правительства демократических стран, где имеется избыточнаярабочая сила, как правило, поощряют эмиграцию, поскольку это*дает целый ряд экономических преимуществ: I

• Уменьшение безработицы и давления на бюджет, из котрроговыплачиваются пособия по безработице.

• Улучшение платежного баланса и увеличение бюджетных до-ходов за счет перевода эмигрантами денежных средств,.

• Повышение квалификации рабочей силы в случае возвраще-ния эмигрантов на родину.

Правительства стран, испытывающих относительную нехватку,рабочей силы, часто привлекают иностранных рабочих на опреде-ленных условиях. При этом они рассчитывают на: 1

• получение непосредственного производственного эффекта засчет рабочих квалификаций, являющихся относительно ред-кими в их собственной стране. Эта нейтральная формудиров-ка экономической теории скрывает, как правило, серьезнуюсоциальную проблему: иностранные рабочие привлекаютсяв основном для осуществления грязной, низкооплачиваемой

работы, которую не желают выполнять граждане принимаю-щего государства;

• сдерживающее воздействие иммиграции на рост заработнойплаты и повышение нормы накопления;

• антиинфляционный эффект более медленного роста доходов.Именно этими соображениями и руководствовались правитель-

ства стран Западной Европы в 60-е годы, когда миграция рабочейсилы приняла особенно большой размах. Этот процесс осуществлял-ся в соответствии с двусторонними межправительственными согла-шениями. Франция, Западная Германия, Бельгия, Нидерланды иЛюксембург открыли специальные бюро по организованному набо-ру рабочей силы в нескольких зарубежных странах. Первоначальноглавным поставщиком рабочей силы на экспорт была Италия, надолю которой приходилась почти половина внутриевропейскоймиграции. Однако вскоре ускорение экономического роста, увели-чение числа рабочих мест и повышение заработной платы резкоснизили стимулы эмиграции из этой страны. Центр тяжести в при-влечении иностранных рабочих переместился в Испанию, Португа-лию, Грецию, Турцию и арабские страны Северной Африки.

Экономическое значение миграции стало весьма значительным идля принимающих государств, и для стран эмиграции. Так, в 1970 г.доля иностранных рабочих в общей численности занятых в пятистранах «шестерки» (кроме Италии) достигла 7% (против 3% в 1960 г.).Число иммигрантов было особенно велико в таких отраслях, какугольная промышленность, металлургия, строительство. Что каса-ется стран эмиграции, то в 1973 г. 19% трудоспособных рабочихПортугалии, 9 — Греции и 4% — Испании были заняты в девятигосударствах —• членах ЕС. В 1976 г. денежные переводы эмигрантовна родину составляли 9% стоимости экспорта Испании, 24 — Грециии 37% — Португалии (Molle Willem. The Economics of EuropeanIntegration. Theory, Practice, Policy. — Burlington, 2001. — P. 153-154).

Приток иностранной рабочей силы в страны Западной Европырезко пошел на убыль в середине 70-х годов в связи с кардинальнымизменением характера экономического развития этих стран. Периодвысоких и стабильных темпов роста закончился. Одновременно подвлиянием ряда факторов, среди которых особенно весомым был ростцен на нефть, начался длительный период инфляции. Инвестициинаправлялись преимущественно на развитие отраслей высокой тех-нологии. Соответственно упал спрос на неквалифицированнуюиностранную рабочую силу. Западноевропейские правительстваввели ограничения на въезд мигрантов и начали активно стимули-ровать возвращение иностранных рабочих на родину. Одновремен-но принимались меры по скорейшей интеграции тех иностранцев,которые осели в странах Западной Европы и по тем или инымпричинам не желали возвращаться на родину.

140

Итоги этой политики были парадоксальными с экономическойточки зрения. По мере того как расширялась свобода движениятоваров между государствами — членами ЕС, движение рабочейсилы внутри ЕС сокращалось. Значительное число рабочих-мигран-тов из стран ЕС, которые имели наибольшие шансы приспособитьсяк новым экономическим условиям, вернулись на родину (200 тыс.итальянцев, 200 тыс. испанцев, 150 тыс. греков, 100 тыс. португаль-цев) (Molle Willem. Op.cit. — P. 155-156). В то же время число им-мигрантов из арабских стран и Турции, несмотря на все ограни-чения, продолжало увеличиваться, главным образом в формевоссоединения семей и нелегальной иммиграции. Таким образом,вопреки логике Единого внутреннего рынка проблема экономичес-ки неоправданной и социально нежелательной иммиграции из тре-тьих стран приобрела значительную остроту, в то время как значе-ние межстрановой миграции внутри ЕС заметно снизилось:

Принятые ЕС меры по полной либерализации движения физичес-ких лиц между государствами-членами не дали ощутимых результа-тов: экономические стимулы миграции оказались недостаточносильными, а культурные и языковые барьеры слишком значитель-ными. Трудно ожидать, чтобы рядовой гражданин ЕС стремилсяуехать на работу в другую страну ЕС, преодолевая все связанные сэтим неудобства, когда уровень заработной платы и возможностиполучения работы везде приблизительно одинаковы. Таким обра-зом, чем большее развитие получает свободное движение товаров,услуг и капиталов, тем меньше становятся стимулы для свободногомежстранового перемещения рабочей силы.

Положение может измениться лишь в том случае, если дальней-шая индивидуализация труда — одно из главных последствий гло-бализации — создаст качественно новые возможности проявленияличной инициативы в рамках Единого внутреннего рынка. Опреде-ленное значение имеет и углубление самой свободы движения физи-ческих лиц на путях «позитивной интеграции». В этом случае тепродвинутые нормы, которые уже приняты или готовятся Европей-ским Союзом, окажутся наполненными живым содержанием.

В категориях «негативной интеграции» проблема свободы дви-жения рабочей силы сводится к уравнению статуса наемных рабо-чих, предпринимателей и лиц свободных профессий на всей терри-тории Европейского Союза, вне зависимости от их гражданства.Римским договором предусмотрены ликвидация любой дискрими-нации наемных рабочих по признаку национальности и предостав-ление гражданам других государств-членов таких же прав р отно-шении найма на работу, условий труда и получения вознагражденияза свой труд, как и те, которыми пользуются граждане данной стра-ны (статья 39). Статья 43 гарантирует предпринимателям и лицамсвободных профессий из государств — членов ЕС право обосновы-

ваться в любом другом государстве — члене ЕС, создавать свойбизнес и заниматься профессиональной деятельностью на тех жеусловиях, которые установлены принимающим государством длясвоих собственных граждан и закреплены в законах этого государ-ства. Единственным исключением является государственная служба,закрытая для иностранцев.

Благодаря активному и неотступному применению этих положе-ний Судом ЕС Европейскому сообществу уже к началу 70-х годовудалось снять большинство административных барьеров, препят-ствовавших свободному движению физических лиц. Однако посте-пенно становилось очевидным, что обеспечение реального равен-ства граждан в рамках Единого внутреннего рынка требуетосуществления значительного объема «позитивной интеграции».Как и на других направлениях строительства ЕВР, это удалосьсделать лишь в рамках «Проекта 92».

5.5. «ПРОЕКТ 92»

Основные направления работы по созданию Единого внутреннего рынка включали:"

Устранение таможенных барьеров. После отмены таможенныхсборов на границах между государствами — членами ЕС един-ственным препятствием на пути движения товаров осталасьнеобходимость заполнения таможенных документов. Этоттрудоемкий процесс был облегчен 1 января 1988 г., когдаввели так называемый Единый административный документ,заменивший существовавшие до этого 150 различных нацио-нальных формуляров. Начиная с 1 января 1993 г. и эта про-цедура была отменена. После этого не осталось никакихпрепятствий, которые заставляли бы делать остановки на гра-ницах между государствами — членами ЕС при перевозкегрузов. Это дало возможность окончательно упразднить внут-ренние таможенные границы на всей территории ЕС.Устранение технических барьеров. Одним из главных препят-ствий на пути сбыта товаров и услуг в условиях таможенногосоюза было существование различных национальных техни-ческих стандартов. Они вынуждали производителей вноситьмодификации в свою продукцию для их сбыта в других стра-нах ЕС, что, естественно, заметно увеличивало издержкипроизводства. Учитывая, что стандарты существенно расхо-дились между собой, их одновременная замена на единообраз-ные нормы, которые действовали бы на всей территории ЕС,была невозможна. Поэтому Европейское сообщество присту-пило к решению проблемы двумя путями: во-первых, путем

142

взаимного признания стандартов при условии соблюдениянекоторых основополагающих норм; и, во-вторых, путемпрогрессирующего сближения национальных стандартов набазе одобренных Сообществом единых требований в областибезопасности и охраны здоровья. Был введен знак «СЕ», на-личие которого на товарах означало, что они отвечают основ-ным стандартам и могут свободно продаваться на всей тер-ритории ЕС.

• Устранение фискальных барьеров. Различия уровней косвен-ного налогообложения, в первую очередь НДС, также былисущественным препятствием в свободном передвижении това-ров через границы внутри ЕС. И в этой области в связи созначительными различиями национальных режимов в каче-стве основного метода решения проблемы было избрано сбли-жение, а не замена существующих национальных налоговединообразным европейским налогом. Особенно труднымоказалось сближение уровней НДС — этот процесс затянулсявплоть до настоящего времени. Несколько легче оказалосьгармонизировать уровни акцизных сборов: в рамках Единоговнутреннего рынка они взимаются на последнем этапе реали-зации товара, на уровне розничной торговли, когда товарпоступает к конечному потребителю. Унификация акцизныхсборов сделала бессмысленным существование так называе-мой беспошлинной торговли при перемещении граждан изодной страны ЕС в другую. Поэтому эта система была упраз-днена в 1999 г., возможность приобретения беспошлинныхтоваров сохранилась лишь при перемещении пассажировмежду странами ЕС и третьими странами.

• Право работать в других государствах — членах ЕС. Гражданегосударств — членов ЕС получили право искать и устраи-ваться на работу по найму в любом другом государстве —члене ЕС и пользоваться теми же правами в обларти опла-ты труда, условий работы и профсоюзных прав, что и граж-дане принимающего государства.

• Право обосновываться в других государствах — членах ЕС.Лица свободных профессий получили право свободно обосно-вываться в любом другом государстве — члене ЕС. Докумен-ты об образовании и профессиональной квалификации, полу-ченные в одной стране ЕС, должны были автоматическипризнаваться в любой другой стране ЕС.

• Открытие финансовых рынков и обеспечение свободного дви-жения капиталов.

• Открытие рынков государственных закупок.В ходе осуществления «Проекта 92» по предложению Европей-

ской комиссии были приняты программы гармонизации националь-

143

ного законодательства в таких областях, как социальное обеспече-ние, порядок выдачи видов на жительство, взаимного признаниядипломов об образовании, условий труда, требований к охранездоровья и безопасности труда. Огромное значение имело принятиеСоциальной хартии, а позднее — включение основных ее положенийв текст основополагающих договоров.

Создание Единого внутреннего рынка должно было дать ощути-мые экономические выгоды. В так называемом докладе Чеккини,подготовленном по заказу Европейской комиссии и опубликован-ном в 1988 г., прогнозировались следующие результаты:

• Рост ВВП на 4,5% (порядка 200 млрд. экю).• Увеличение числа рабочих мест в пределах от 1,8 до 5 млн.

(согласно подсчетам экспертов, неизбежное исчезновение ра-бочих мест должно быть с лихвой перекрыто возникновениемновых).

• Снижение цен (в пределах от 4,5 до 6,1%).• Улучшение торгового баланса на 1%.• Предоставление потребителям возможности более широкого

выбора товаров по более низким ценам {Cecchini P. TheEuropean challenge: 1992, The Benefits of a Single Market. —Aldershot, 1988).

Эти прогнозы оказались чрезмерно оптимистическими. Докладне учитывал вероятного эффекта глобализации и усиления конку-ренции на мировых рынках, циклических колебаний и неравномер-ного распределения выгод от введения ЕВР между отдельными го-сударствами, регионами и отраслями. Тем не менее, оцениваянепосредственный выигрыш от «Проекта 92», Европейская комис-сия приводила в 1993 г. следующие факты:

• Было упразднено 70 млн. таможенных документов.• Издержки международных перевозок снизились на 3%.• Число слияний и поглощений внутри ЕС за период с 1986 по

1992 г. утроилось.• Число европейских фирм, участвовавших в слияниях и погло-

щениях за пределами ЕС, выросло в два раза.• Торговля в секторах, ранее защищенных от конкуренции, уве-

личилась вдвое.• Инвестиции выросли на одну треть в период с 1985 по 1990 г.• В 1986-1990 гг. создано 9 млн. новых рабочих мест.• Темпы экономического роста увеличились на 0,5 процентного

пункта в год (European Commission. Growth, Competitivenessand Employment. — A White Paper, 1993).

Тем не менее преимущества от создания Единого внутреннегорынка оказались недостаточными для того, чтобы преодолеть нега-тивное воздействие внешних экономических факторов. 90-е годыбыли периодом продолжительного экономического спада и сниже-

144

ния конкурентоспособности ЕС на мировых рынках. Однако коли-чественные экономические показатели не отражают историческогозначения создания Единого внутреннего рынка:

• Был завершен переход от таможенного союза, подкрепленно-го общим законодательством, общими институтами и общейполитикой, к общему рынку. Тем самым были полностью до-стигнуты цели, поставленные Римским договором в 1957 г.

• Создан самый крупный рынок в мире, на 40 % превышающийвеличину американского рынка и втрое — величину японско-го рынка. Пока он остается еще недостаточно однородным, ноперелом уже достигнут, и последующее развитие будет идтив одном направлении — консолидации и укрепления Единоговнутреннего рынка.

Резюме

Единый внутренний рынок (ЕВР) представляет собой фундаментвсего здания западноевропейской интеграции, итог последователь-ного восхождения ЕС от простых к более сложным формам эконо-мической интеграции на протяжении последних 45 лет.

ЕВР представляет собой экономическое пространство, внутрикоторого не существует никаких внутренних границ и в полной мередействуют «четыре свободы» — свобода движения товаров, свободадвижения услуг, свобода движения капиталов и свобода движенияфизических лиц (рабочей силы).

Единый внутренний рынок — это объективно существующаяреальность, в которой живут и действуют все граждане Союза. Это —экономическая, юридическая, социальная и политическая конструк-ция, которая поддерживается всей мощью общего законодательства,общих институтов и общей политики ЕС. Не случайно европейскиегосударства, желающие присоединиться к Единому внутреннемурынку, должны в первую очередь в полном объеме освоить acquiscommunautaire (совокупность законодательных норм и администра-тивных правил Сообщества).

Создание Единого внутреннего рынка началось с отмены нацио-нальных внешнеторговых и валютных ограничений, создававшихпрепятствия для обмена товарами и услугами между государствами-членами. Наиболее существенное значение имела отмена таможен-ных пошлин и соответствовавших им импортных и экспортныхпошлин; сборов, имеющих эквивалентный эффект; количественныхограничений. В дальнейшем шел последовательный процесс отменынетарифных ограничений, связанных с уровнем и структурой кос-венного налогообложения, техническими стандартами, международ-

10 — 2627

но-правовыми обязательствами вновь присоединившихся госу-дарств, порядком государственных закупок, национальными адми-нистративными правилами. Целый комплекс мер был принят врамках общей торговой политики, общей сельскохозяйственнойполитики, политики в области конкуренции, транспортной полити-ки, денежно-кредитной и валютной политики.

Строительство Единого внутреннего рынка было завершено вначале 90-х годов в рамках «Проекта 92». Основные направленияэтой работы включали:

• устранение физических, технических и фискальных барьеровна пути движения товаров и услуг;

• обеспечение права граждан государств-членов обосновывать-ся и работать в других государствах-членах;

• открытие финансовых рынков и обеспечение свободного дви-жения капиталов;

• открытие рынков государственных закупок.Важнейшим элементом завершения строительства ЕВР было

обеспечение единых правил конкуренции.

Тлава 6ЭКОНОМИЧЕСКИЙИ ВАЛЮТНЫЙ СОЮЗ

6.1. СОЗДАНИЕ J3BC

Логика Единого внутреннего рынка требует снятия всех препят-ствий на пути движения продуктов и факторов производства. Од-ним из таких препятствий являются проблемы, порождаемые разоб-щенностью национальных валют. Издержки конвертирования;риски, связанные с колебаниями обменных курсов; неожиданныедевальвации; нарушения платежных балансов, заставляющие нацио-нальные государства ограничивать внешнюю торговлю; острыевалютные кризисы в результате международных валютных спекуля-ций; относительная слабость национальных валют перед американ-ским долларом -— все это в конце 80-х годов поставило в практи-ческую плоскость проект создания Экономического и валютногосоюза.

Валютная интеграция в Западной Европе имеет продолжитель-ную историю. Первоначально она вообще не была связана с деятель-ностью Европейских сообществ. В сентябре 1950 г., ровно черезполгода после подписания Парижского договора об учрежденииЕОУС, под воздействием правительства США был создан Европей-ский платежный союз — механизм многостороннего валютного кли-ринга. Его цель состояла в том, чтобы смягчить валютный ограни-читель в развитии региональной торговли и подготовить условиядля перехода к полной конвертируемости западноевропейских ва-лют. Эта цель была достигнута к концу 50-х годов, и Европейскийплатежный союз был распущен.

В Римском договоре вопросы валютных отношений почти; незатрагивались: в нем говорилось лишь о координации действийгосударств-членов в валютной области и о создании валютногокомитета. Причина состояла в том, что в условиях устойчивогофункционирования Бреттон-Вудской системы, центральным элемен-том которой был доллар США, надежно привязанный к золоту,

10* 147

вопрос о самостоятельном валютном обеспечении европейской эко-номической интеграции не стоял. Творцы ЕЭС всецело полагалисьна Бреттон-Вудскую систему.

Однако уже очень скоро, к концу 60-х годов, положение сталоиным. С одной стороны, экономические успехи Западной Европыизменили соотношение сил в мировой экономике и международныхвалютных отношениях. Экономическая интеграция ослабила одно-стороннюю привязку западноевропейских валют к доллару и в тоже время усилила их взаимозависимость. Их динамика приобрелабольшую самостоятельность, что неизбежно вело к росту волатиль-ности (чрезмерной неустойчивости) обменных курсов. С другойстороны, относительное ослабление Соединенных Штатов создава-ло растущую напряженность в Бреттон-Вудской системе. Все этозаставило государства — члены ЕС задуматься о целесообразностиобретения большей независимости в валютной сфере.

В октябре 1970 г. рабочая группа во главе с премьер-министромЛюксембурга Пьером Вернером представила главам государств иправительств план создания Экономического и валютного союза.Он был принят и начал осуществляться. Однако время для полно-масштабной валютной интеграции государств — членов ЕС еще ненастало, и дальше подготовительных мероприятий дело не пошло.

Между тем решение правительства США отменить золотой стан-дарт своей валюты, объявленное в августе 1971 г., и последовавшийза этим острый кризис международной валютной системы заставилигосударства — члены ЕС срочно искать средство самозащиты. Такимсредством стала так называемая «валютная змея», или «змея внутритоннеля». «Тоннелем» должен был быть доллар США, «змеей» —западноевропейские валюты, связанные между собой системой согла-сованных колебаний. Эксперимент с «валютной змеей» оказался не-удачным, главным образом в силу слабости доллара и тектоническихсдвигов в мировой экономике в начале 70-х годов. Серьезнейшиепроблемы, вызванные нефтяным кризисом и взлетом инфляции, при-вели к резким расхождениям в экономическом положении и экономи-ческой политике отдельных западноевропейских стран.

Новый этап в развитии валютного сотрудничества западноевро-пейских стран наступил 13 марта 1979 г., когда по предложениюзападногерманского канцлера Гельмута Шмидта и французскогопрезидента Валери Жискар д' Эстена была учреждена Европейскаявалютная система. Это была не бесхребетная «змея», а отчетливоструктурированная конструкция, стержнем которой был экю. Онпредставлял собой «корзину» валют всех стран-участниц. На базе экюрассчитывались так называемые центральные курсы национальныхвалют и определялись пределы их допустимых колебаний. Были со-зданы достаточно мощные рычаги совместных интервенций в случаяхчрезмерного отклонения рыночного курса валюты от центрального.

148

Европейская валютная система успешно функционировала более13 лет. На завершающем этапе строительства Единого внутреннегорынка казалось логичным, опираясь на хорошо зарекомендовавшуюсебя Европейскую валютную систему, осуществить плавный переходк Экономическому и валютному союзу.

Именно такой план создания ЭВС был предложен в апреле 1989 г.Комитетом управляющих центральными банками государств —членов ЕС под руководством Жака Делора. Основная идея планасостояла в том, чтобы, действуя в рамках Европейской валютнойсистемы, сузить, а затем и вовсе отменить пределы колебаний обмен-ных курсов, ввести полную и необратимую конвертируемость всехвалют, основанную на не подлежащей пересмотру фиксации валют-ных паритетов. Это, по мнению авторов плана, позволило бы вдалекой перспективе заменить национальные валюты единой валю-той. Параллельно необходимо было осуществить полную либерали-зацию движения капиталов и полную интеграцию финансовыхрынков. I

План Делора был одобрен на Мадридском саммите в июне 1989 г.Было решено начать первый этап перехода к ЭВС с 1 июля 1990 г.Параллельно должна была быть созвана межправительственнаяконференция для выработки необходимых изменений к основопола-гающим договорам.

Основные положения, касающиеся Экономического и валютногосоюза, воплощены в Маастрихтском договоре. Были установлены:

правовые основы создания и функционирования ЭВО;институциональная структура союза;этапы перехода к ЭВС;четыре критерия конвергенции;приоритеты общей денежно-кредитной политики;

• система временных исключений из Договора.Институциональная структура ЭВС описана в главе 4. IКритерии конвергенции включали следующие положения:• Уровень инфляции не должен превышать средний уровень трех

государств с наименьшим уровнем инфляции более чем на 1,5%.• Долгосрочные процентные ставки не должны были превы-

шать более чем на 2% средний показатель долгосрочных про-центных ставок трех государств с наименьшим уровнем инф-ляции.

• Национальная валюта не должна была девальвироваться покрайней мере два года и в течение этого периода должна бЬщаоставаться в переделах колебаний курсов, установленных врамках Европейской валютной системы (2,5%).

• Дефицит государственного бюджета не должен был превы-шать 3% от ВВП.

• Государственный долг должен был составлять не более 60% ВВП.

149

Первоначально предполагалось, что справиться с критериямиконвергенции и войти в состав ЭВС смогут лишь пять-шесть наибо-лее развитых стран, образующих так называемую «оптимальнуювалютную зону» (понятие, которое еще в 60-е годы было введено вэкономическую науку лауреатом Нобелевской премии Р. Манделлой).

Высшим приоритетом общей денежно-кредитной политики былапровозглашена борьба с инфляцией и обеспечение стабильности цен.Эта цель была подкреплена принятым по настоянию ГерманииПактом стабильности (позднее переименованным в Пакт стабиль-ности, занятости и роста).

Пакт допускал возможность превышения установленного лими-та бюджетного дефицита лишь в том случае, если это превышениеявляется исключительным и временным, следствием непредвиден-ного события, неподконтрольного государству-члену, напримернеобычно глубокого экономического кризиса (снижение ВВП на 2%или более). Если же дефицит допущен без достаточных оснований,государство-нарушитель могло подвергнуться санкциям. Первона-чально оно должно внести беспроцентный депозит в размере от 0,2до 0,5% ВВП, который подлежит возврату, если дефицит устраня-ется в течение двух лет. В противном случае депозит преобразуетсяв штраф, а провинившееся государство должно внести новый депо-зит, и так вплоть до устранения неоправданного дефицита.

На практике Пакт стабильности оказался лишенным практичес-кого значения. В руководящих кругах ЕС все чаще подчеркиваютего индикативный характер. Ирония состоит в том, что главнымнарушителем Пакта оказалась... Германия (в 2002 г. ее бюджетныйдефицит составил 3,8%).

Система временных исключений из Договора предусматривалавозможность присоединения отдельных государств-членов к ЭВСпозже, если какие-либо обстоятельства помешают им сделать этопри создании союза.

Еще до того, как Маастрихтский договор вступил в силу, про-изошли резкие изменения в экономической и политической обста-новке в Европе. Начавшийся еще в 1989 г. спад деловой активностиоказался намного серьезнее, чем ожидалось. Экономические послед-ствия объединения Германии вызвали резкое расхождение курсовэкономической политики Бонна и его партнеров по ЕС. И наконец,острейшие валютные кризисы 1992-1993 гг. привели к фактическомукраху Европейской валютной системы.

Все это застопорило реализацию плана создания Экономическо-го и валютного союза и потребовало внесения в него существенныхкоррективов. Перед лицом банкротства Европейской валютной си-стемы институты ЕС и государства-члены проявили политическоемужество и пошли на принятие «шокового» варианта: вместо тогочтобы постепенно сближать национальные валюты и выравнивать

150

их обменные курсы, было решено отказаться от них вообще и вкратчайшие сроки ввести единую валюту. В 1995 г. Европейскийсовет принял решение назвать эту валюту* евро.

Для проверки соответствия отдельных стран критериям конвер-генции в качестве контрольного был избран 1997 г. Стремясь выйтина контрольные отметки, все государства — члены ЕС принялиэнергичные меры по оздоровлению государственных финансов иденежно-кредитного обращения в целом. Поэтому к маю 1998 г.,когда Европейский совет должен был принять решение о составеучредителей Экономического и валютного союза, оказалось, что ихбудет значительно больше, чем ожидалось, — 11. Вне ЭВС осталисьлишь Великобритания, Дания и Швеция, объективно соответство-вавшие критериям конвергенции, но пожелавшие воспользоватьсясистемой исключений, и Греция, которая не достигла нужного уров-ня. Одновременно были твердо и окончательно зафиксированыкурсы национальных валют 11 государств-членов.

Были учреждены Европейская система центральных банков и Ев-ропейский центральный банк, назначены его Президент и члены Ди-рекции. Вновь созданные органы ЭВС приступили к созданию рабочихинструментов денежно-кредитной и валютной политики союза.

Это была своего рода линия старта, открывшая так называемуюфазу А в создании Экономического и валютного союза. В ее рамкахбыл осуществлен и ряд других важных подготовительных меропри-ятий: начато производство банкнот и монет евро; приняты норма-тивные акты, необходимые для создания правовой базы Экономи-ческого и валютного союза; в каждой из стран-участниц создананациональная система органов, которым было поручено руковод-ство переходом к единой валюте.

Фаза Б началась 1 января 1999 г. В этот день евро стал полно-правной валютой в безналичных расчетах, экю прекратил своесуществование и был заменен на евро в соотношении один к одному.Национальные валюты стран — участниц ЭВС продолжали выпол-нять свои функции и в безналичном, и в наличном обороте. Наданной стадии создания ЭВС большинство рядовых граждан незаметили никаких зримых перемен в своей жизни. Более того, вналичном обороте не было ни банкнот, ни монет евро — рольплатежного средства по-прежнему исполняли национальные валю-ты. Однако незримые перемены были огромны. Экономическоесодержание национальных валют радикально изменилось.; Ониполностью утратили самостоятельность и превратились в простойобраз евро. Это выразилось прежде всего в том, что они пересталикотироваться на международных валютных рынках (по крайнеймере официально).

Главная задача фазы Б состояла в том, чтобы на базе взаимодей-ствия административного и рыночного механизмов создать опреде-

151

'•:•• Ш

ленную «критическую массу» операций в евро. С этой целью широ-кий круг деятельности, подконтрольной национальным правитель-ствам, центральным банкам, институтам Европейских сообществ ивновь созданного Экономического и валютного союза, был сразу жепереключен на евро. К числу таких областей относились: 1) обслу-живание единой денежно-кредитной и валютной политики в рам-ках Экономического и валютного союза; 2) размещение коммерчес-ких долговых обязательств национальных государств; 3) осуществ-ление межбанковских операций, а также операций на валютныхрынках и рынках капиталов; 4) крупные межбанковские плате-жи, в первую очередь те, что проходили через платежную системуТАРГЕТ. Вопреки ожиданиям, никаких особых усилий для создания«критической массы» не потребовалось — оптовые операциив финансовой сфере практически сразу были полностью переведенына евро.

Вместе с тем тщательно соблюдалось правило, согласно которо-му граждане и организации должны были быть свободны в выбореплатежных средств. Как подчеркнул Европейский совет в своихмадридских решениях, здесь недопустимо никакое принуждение ипроцесс вытеснения национальных валют должен был регулировать-ся исключительно рыночными силами.

Заключительная фаза перехода к Экономическому и валютномусоюзу началась 1 января 2002 г. Ее главным содержанием сталвыпуск в обращение банкнот и монет евро, изъятие национальныхденег, окончательный перевод всех безналичных операций на новуювалюту и превращение евро в единственное законное платежноесредство на территории стран — участниц ЭВС. Оставшиеся наруках у населения национальные денежные знаки подлежат неогра-ниченному и бесплатному обмену, на первых порах во всех банков-ских учреждениях, а в дальнейшем в местных отделениях нацио-нальных банков.

Первоначально предполагалось, что фаза В продлится околополугода. Однако по мере приближения даты ее начала стало ясно,что целесообразно провести обмен как можно быстрее. Отдельныегосударства-члены получили право самостоятельно установить сро-ки завершения перехода на евро. Во всех 12 странах зоны евро этотпереход был окончательно завершен к концу февраля 2002 г.

Символ евро, отдаленно напоминающий греческую букву ипси-лон, стал общеизвестным и общепринятым во всем мире. Сразу жеутвердился в международной практике и код, присвоенный новойвалюте Международной организацией стандартизации в системесокращенных наименований валют, — EUR. Код евро принципи-ально отличается от обычных кодов национальных валют, которыевключают сокращенное наименование страны (первые две буквы) исокращенное наименование валюты (третья буква).

152

Существует семь разновидностей банкнот евро — 5, 10, 20, 50,100, 200 и 500 евро. Хотя они выпускаются в обращение Европей-ским центральным банком, печатают их*в странах — участницахсоюза. На обеих сторонах банкнот имеются архитектурные орна-менты, отображающие семь основных стилей в развитии европейс-кой архитектуры: классический (5 евро), романский (10 евро), готи-ческий (20 евро), эпохи Возрождения (50 евро), барокко и рококо(100 евро), стиль железа и стекла (200 евро) и стиль архитектурыXX столетия (500 евро). По замыслу художников, лицевая сторонабанкнот, на которой изображены окна и входы, призвана символи-зировать присущий Европе дух открытости и сотрудничества. Наобратной стороне — различные виды мостов, которые служат ме-тафорой коммуникаций, общения.

Монеты восьми разновидностей (1 цент, 2 цента, 5 центов, 10 цен-тов, 20 центов, 50 центов, 1 евро и 2 евро) чеканят на монетныхдворах государств — участников ЭВС. Лицевую сторону монетыукрашает национальный символ (например, профиль монарха), наобратной стороне, общей для всех стран, помещены цифры, харак-теризующие достоинство монеты, и в качестве символа единойЕвропы — очертания западной и центральной частей континента.

Переход к Экономическому и валютному союзу и введение евроозначали серьезные перемены для всех без исключения людей, жи-вущих в зоне евро. Однако' после нескольких недель неразберихи,связанной с переходом к новому масштабу цен, население приспо-собилось к новой валюте.

Сложную проблему представляла собой адаптация к новой валю-те миллионов юридических документов, регулирующих кредитно-денежные отношения частных лиц и организаций в странах Евро-пейского Союза. Для того чтобы избежать возможных конфликтныхситуаций в толковании действующих контрактов, Совет ЕС принялдва регламента, определяющие правовые основы перехода на новуювалюту. Одновременно эти регламенты решили задачу адаптацииМаастрихтского договора как акта публичного права к нормам ипрактике гражданско-правовых отношений. В основе этих актовСообщества лежали нормы обычного права, которые в западнойюриспруденции носят название lex monetae.

В регламентах были законодательно решены следующие вопросы:• подтверждено конвертирование «официального» экю в евро

в отношении 1:1. Это положение распространено и на «част-ный» экю: если соответствующими контрактами не предусмот-рено иное, все величины в экю, на которые содержатся ссылкив частных контрактах, приравнены к «официальному»; i

• подтверждена преемственность всех контрактов и других юри-дических инструментов во всех аспектах, вытекающих из вве-дения евро;

153

• установлено, что введение евро не может служить основаниемдля применения принципа резкого нарушения обязательств,которое выходит за пределы общепринятого риска и требуетпересмотра контрактов;

• заранее сформулированы правила округления и использова-ния ставок конвертирования, которые были официальнообъявлены 1 января 1999 г. Эти ставки были шестизначнымии не подлежали округлению или сокращению.

Хотя Европейский Союз не располагает юрисдикцией за преде-лами территории государств-членов, экономические операторы исуды третьих стран в соответствии со сложившейся международнойпрактикой признали действительность регламентов, в частности втом, что касается преемственности частных контрактов.

6.2. ДЕНЕЖНО-КРЕДИТНАЯ ПОЛИТИКА ЕЦБ

Единственным эмиссионным центром на территории Экономи-ческого и валютного союза является Европейский центральныйбанк. На основе постоянного анализа экономического положения взоне евро, Европейском Союзе и мире в целом, опираясь на Евро-пейскую систему центральных банков, он решает следующие конк-ретные задачи:

• разрабатывает и проводит в жизнь денежно-кредитную поли-тику ЭВС;

• осуществляет валютные операции в отношении третьих стран;• хранит официальные международные ликвидные резервы

государств-участников и управляет ими (первоначально в рас-поряжение ЕЦБ было передано до 50 млрд. евро);

• способствует бесперебойному функционированию платежныхи расчетных систем.

Создание наделенного широкими полномочиями Европейско-го центрального банка было качественным скачком в развитииевропейской интеграции. Банк располагает максимальной сте-пенью наднациональных полномочий в системе ЕС. Если централь-ным банкам отдельных стран противостоит одно правительство,которое обладает сильными средствами политического давления,то ЕЦБ имеет дело с разобщенными правительствами нацио-нальных государств, интересы которых, как правило, расходят-ся. Поэтому ЕЦБ наделен качественно иной степенью независи-мости.

После острых дискуссий относительно форм и методов работыЕЦБ руководители государств — членов ЕС решили совместить внем элементы двух моделей банковской деятельности — американ-ской и германской.

154

Что касается целей денежно-кредитной политики, то Европей-ский центральный банк воспринял главную черту германскоймодели — безусловное верховенство принципа стабильности цен(точнее, поддержания возможно более низких цен). Другие цели —содействие устойчивому росту, высокой занятости, конвергенциинациональных экономических систем, экономическому и социаль-ному сплочению государств — членов ЕС, несмотря на полити-ческие декларации — носят вспомогательный характер. В отличиеот этого, в США закон о полной занятости и сбалансированномросте. 1978 г. ставит перед Федеральной резервной системой болееширокий круг задач: эффективно способствовать достижению целеймаксимальной занятости, стабильных цен и умеренных долгосроч-ных процентных ставок.

Что касается конкретного механизма регулирования денежно-кредитного обращения (денежной массы и процентных ставок), тоон является гибридом американской и германской систем.

В США высокий уровень ликвидности рынков, значительнаякапитализация активов нефинансовых фирм не оставляет централь-ному банку, в данном случае Федеральной резервной системе, иноговыбора, кроме ежедневных интервенций на открытом рынке посред-ством операций РЕПО. Практические задачи ФРС ограничиваютсятем, чтобы сглаживать колебания в объеме ликвидности в течениедня и обеспечивать стабильность динамики процентных старок покредитам на одну ночь. Формы и методы вмешательства ФРС не-изменны. Финансовые институты привыкли к ним и соответственностроят свою деятельность.

Германская модель строится на основе норм минимальногорезервирования, усреднения этих норм и нечастых операций наоткрытом рынке с целью сглаживания колебаний ликвидности вбанковской системе и стабилизации процентных ставок. I

Система, принятая Европейским центральным банком,;имеетбольше сходства с американской, чем германской системой: опе-рации РЕПО являются главным инструментом его политики.Однако их регулярность и объем уступают американским! стан-дартам.

«Приводными ремнями» Европейского центрального банка яв-ляются его уполномоченные контрагенты. Они получают доступ квозможностям Европейской системы центральных банков толькочерез национальный центральный банк того государства — участ-ника ЭВС, в котором они расположены.

Национальные центральные банки собирают заявки на участиев операциях ЕЦБ и передают эти данные в центральный компьютерЕЦБ во Франкфурте. ЕЦБ на основе собранных заявок определяетрыночную цену ресурсов и спускает соответствующие инструкциинациональным центральным банкам, которые и распределяют опе-

155

рации среди контрагентов. С учетом возможностей современныхинформационных технологий даже сравнительно небольшие орга-низации могут участвовать в операциях ЕСЦБ. В случае необходи-мости тендеры могут проводиться в течение часа на основе элект-ронного обмена информацией. Все кредитные операции ЕСЦБосуществляются при условии внесения адекватного залога.

Смысл операций денежно-кредитной политики ЕЦБ состоит втом, чтобы различными, наиболее подходящими для конкретнойситуации методами управлять динамикой краткосрочных процент-ных ставок, регулировать объем ликвидности на рынках и ясносигнализировать экономическим операторам о целях проводимойЕСЦБ кредитно-денежной политики.

Инструменты политики Европейского центрального банка вклю-чают:

• Обратные трансакции, или операции, в ходе которых ЕСЦБпокупает или продает активы в рамках соглашений об обрат-ной покупке или осуществляет кредитные операции под акти-вы, используемые в качестве залога. Это главный инструмент,используемый ЕСЦБ при проведении операций на открытомрынке в целях регулирования денежной массы.

• Прямые трансакции — это операции, в ходе которых ЕСЦБпокупает или продает активы на открытом рынке без обяза-тельства продавца выкупить их обратно. Прямые трансакциипроводятся лишь в целях структурных перестроек или уточ-ной настройки».

• Выпуск долговых сертификатов (на срок не менее 12 месяцев)применяется с целью перестройки структурной позиции ЕСЦБв отношении финансового сектора, с тем чтобы создать (илиувеличить) нехватку ликвидных средств на рынке.

• Свопы в иностранной валюте в форме спотовых и форвардныхтрансакций проводятся Европейским центральным банкомисключительно в рамках денежно-кредитной политики. Ониприменяются в целях «точной настройки» и предназначаютсяглавным образом для регулирования ликвидности рынка иуправления процентными ставками.

• Сбор срочных депозитов применяется только в целях «точнойнастройки». В целях поглощения излишней наличности ЕСЦБможет пригласить уполномоченных контрагентов поместитьприносящие проценты депозиты с фиксированными срокамив национальном центральном банке той страны, где зареги-стрирован соответствующий контрагент.

• Механизм предельных заимствований (механизм ломбарда).Уполномоченные контрагенты ЕЦБ могут использовать ме-ханизм предельных заимствований для получения ликвидно-сти на одну ночь от национальных центральных банков по

156

заранее согласованной процентной ставке под залог в видеразрешенных к использованию активов. Механизм пред-назначен для удовлетворения* срочных, потребностей упол-номоченных контрагентов в ликвидных средствах. В нор-мальных условиях процентная ставка в рамках механизмаЕЦБ определяет потолок рыночной процентной ставки наодну ночь.

• Механизм размещения депозитов. Уполномоченные контра-генты ЕЦБ имеют возможность использовать этот механизмдля того, чтобы поместить на одну ночь депозиты в нацио-нальном центральном банке. По депозитам выплачиваетсяпроцент по заранее объявленной ставке. В нормальных усло-виях процентная ставка в рамках механизма размещения де-позитов составляет нижний предел рыночной процентнойставки по вкладам на одну ночь. Экономически ломбардныймеханизм и механизм размещения депозитов неразрывно свя-заны друг с другом: в совокупности они определяют коридор,ограничивающий колебания рыночных процентных ставок наденежных рынках.

Пользуясь имеющимися в его распоряжении инструментами,Европейский центральный банк проводит различные типы операцийна открытом рынке.

Центральную роль в регулировании процентных ставок, управ-лении объемом ликвидности на рынке и разъяснении смысла денеж-но-кредитной политики играют главные операции рефинансирова-ния. Они «работают» лишь в одном направлении —• в сторонупредоставления частному сектору дополнительных ликвидныхсредств. Операции проводятся каждую неделю и обеспечивают <j>c-новную часть рефинансирования банковской системы. Более дли-тельные операции рефинансирования также служат средством предо-ставления ликвидности, но проводятся реже, каждый месяц.Обратные операции «точной настройки» осуществляются с исполь-зованием инструмента обратных трансакций. Их цель состоит в том,чтобы воздействовать и на объем ликвидности, и на уровень про-центных ставок. Они применяются главным образом для того, что-бы сгладить влияние неожиданных изменений денежной массы напроцентные ставки и могут использоваться как для предоставления,так и изъятия ликвидных средств. Структурные обратные операцииприменяются главным образом для корректировки структурногоположения ЕСЦБ в отношении частного сектора.

Механизм денежно-кредитной политики ЕЦБ представляет со-бой тщательно продуманную и отлаженную систему, вобравшую всебя лучшие мировые достижения в этой области. Совершенствомеханизма является важным фактором эффективности денежно-кредитной политики и стабильности евро.

157

6.3. КООРДИНАЦИЯ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ П О Л И Т И К И

Главным «возмутителем спокойствия» на валютных рынкахЗападной Европы всегда были разнонаправленные колебанияобменных курсов национальных валют. Введение единой валютыустранило этот фактор, но не ликвидировало его первопричину —неоднородность экономического развития государств-членов, кото-рая поддерживается и усиливается различиями в их экономическойполитике.

Создав Экономический и валютный союз, 12 государств — чле-нов ЕС передали Сообществу два важнейших рычага национальнойэкономической политики: регулирование денежно-кредитного обра-щения и политику обменного курса. Однако в их руках осталисьдругие виды экономической политики. Передача их Сообществу наданном этапе и невозможна, и нецелесообразна. Материальныесредства, необходимые для их осуществления, формируются внутринациональных государств и используются для решения нацио-нальных по своей сути задач.

Поэтому, в отличие от валютного союза, являющегося сферойисключительной компетенции Сообщества, экономический союзстроится на координации самостоятельной экономической полити-ки государств-членов. Вместе с тем с учетом сильной взаимозависи-мости, созданной Экономическим и валютным союзом, Договорустанавливает пределы этой самостоятельности и систему контроляза соблюдением общих интересов Сообщества.

Согласно статье 98, «государства-члены проводят свою экономи-ческую политику так, чтобы способствовать достижению целей Со-общества». Статья 99 обязывает государства-члены рассматриватьсвою экономическую политику как вопрос общей заботы и согласо-вывать ее в Совете. Совет по рекомендации Комиссии утверждаетквалифицированным большинством голосов проект основных ориен-тиров экономической политики государств-членов и Сообщества ипредставляет свои соображения Европейскому совету. Европейскийсовет рассматривает представленный Советом доклад и на его ос-нове обсуждает заключение по основным ориентирам экономичес-кой политики. На основе этого заключения Совет принимает ква-лифицированным большинством соответствующие рекомендации.

Совет на основе докладов Комиссии наблюдает за экономичес-ким развитием в каждом из государств-членов и в Сообществе и засоответствием их экономической политики основным ориентирам.В случае, если экономическая политика какого-либо государства-члена не согласуется с основными ориентирами, Совет по пред-ложению Комиссии может принять рекомендации для соответ-ствующего государства. Эти рекомендации могут быть преданыгласности. Таким образом, хотя Договор не предусматривает санк-

158

ций за отход государства-члена от общих ориентиров, нельзя недо-оценивать силу политического давления, которое могут оказать наэто государство Совет и Комиссиям «*

Первая развернутая система основных ориентиров экономичес-кой политики, рассчитанная на десять лет, была одобрена на засе-дании Европейского совета в Лиссабоне 23-24 марта 2000 г. Этотдокумент отражает обеспокоенность политических лидеров «пят-надцати» рядом нерешенных (и не решаемых) проблем западноев-ропейской экономики и призывает к проведению глубоких реформ.

Программа, принятая в Лиссабоне, предусматривает использова-ние всех новейших достижений современного капитализма. Это впервую очередь широчайшее использование информационных тех-нологий и создание «общества знания». Это, далее, предоставлениевозможностей непрерывного образования возможно большему чис-лу европейцев. Программа базируется на принципах экономическо-го либерализма и предусматривает поощрение духа предпринима-тельства и создание условий свободной конкуренции как в частном,так и в государственном секторах. Руководители государств -—членов ЕС намерены, в частности, постепенно устранять еще сохра-няющиеся государственные монополии и широко внедрять конку-рентные начала в распределение и использование государственныхсредств. И последнее по порядку, но не по важности: программаориентирована на самое активное участие стран ЕвропейскогоСоюза в процессе глобализации.

Руководители государств— членов ЕС и Комиссия рассчитыва-ли, что осуществление намеченных мероприятий позволит поднятьсредние годовые темпы экономического роста до 3%. Уровень заня-тости планировалось довести до 70% активного населения и достичьпрактически полной занятости. Для этого придется в течение 10 лет.создать 20 млн. новых рабочих мест. «Короче говоря, Европа дого-нит и перегонит Соединенные Штаты. Более того, она добьется этойцели, сохранив свою систему социальной защиты» (Rousselot*PailleyGerard. Guide de l'Union Europeenne, 2001-2002. — Bruxelles, 2001. —P. 91). |

Однако пока ЕС не удается выйти на намеченные рубежи. Темпыроста еврозоны в 2002 г. составили 0,8% и, по официальному прог-нозу, не превысят 1,8% в 2003 г.

6.4. МЕЖДУНАРОДНАЯ РОЛЬ ЕВРО

Создание Экономического и валютного союза имеет и весьмаважное международное значение. Оно означает, что на новую валю-ту сразу перешел огромный сегмент мировой экономики. В 11 стра-нах, первоначально вошедших в состав ЭВС, живет 5% населения

159

Земли (в США — 4,6%, в Японии — 2,1%). Однако на их долюприходится 23,4% мирового валового внутреннего продукта (США —26,9%, Японии — 14,1%). И хотя зона евро несколько уступает СШАи Японии по уровню производительности, она является, тем неменее, одним из наиболее развитых и богатых районов мира: еслипринять среднемировой уровень ВВП на душу населения за 100, взоне евро он составляет 321, в Японии — 348, в США — 478(European Commission. Economic Portrait of the European Union2001. — Luxembourg, 2001. — P. 52). Важно, что экономика Евро-пейского Союза является более открытой, чем экономика США иЯпонии. Поэтому доля ЕС в мировой торговле превышает долю иСША, и Японии, — соответственно, 20,9%, 19,6 и 10,5% (ExternalAspects of Economic and Monetary Union. Commission Staff WorkingPaper. — Brussels, 1997. — P. 5).

Специалисты сходятся в том, что внутри зоны евро введениеновой валюты увенчалось полным успехом. Особенно впечатляю-щей была интеграция денежных рынков. О ней свидетельствует впервую очередь динамика межбанковских депозитов: ставки про-цента по ним в различных странах зоны евро практически сравня-лись. Объем трансграничных денежных операций уже сейчас состав-ляет более половины их общего объема. Значительно возросли иобъемы валютных торгов в евро. Все это является индикаторомвозникновения единого развитого денежного рынка, который слу-жит необходимой предпосылкой бесперебойного перераспределенияликвидности и эффективной денежно-кредитной политики.

Существенные изменения произошли на национальных рынкахоблигаций. Наблюдается явное изменение поведения заемщиков(особенно правительств национальных государств), которые вынуж-дены приспосабливаться к требованиям конкуренции в масштабевсей зоны евро. Быстро приспособились к новым условиям и инве-сторы. В результате произошло значительное сближение процент-ных ставок на этом сегменте рынка. Однако эти благоприятныеэкономические показатели не могут заслонить пока еще сохраняю-щейся институциональной и юридической фрагментации, а такжеразобщенности расчетных систем.

Несколько меньшие сдвиги произошли на рынках акций. Несмот-ря на значительный рост капитализации западноевропейских фирмпосле введения евро, главным источником финансирования частно-го бизнеса остаются банки. Вместе с тем создание Экономическогои валютного союза подстегнуло глубокие изменения в банковскомсекторе. Заметно ускорился процесс концентрации: в течение одноголишь 1999 г. число финансовых институтов в зоне евро сократилосьна 5%. Меняются мотивация и формы работы остающихся банков.Они более активно, чем раньше, финансируют рисковый капитал.Например, в Германии 56% этой категории капитала предоставля-

160

шшишшшшшшшшшшиш

1

I

ется именно банками (Remsperger Hermann. Euro Markets in a GlobalContext. Speech at the Gulf Euro Summit. — Dubai. — 2000. — Oct. 8).

Вместе с тем с момента своего рождения евро является не толькоединственным законным платежным средством в одном из важней-ших регионов мира, но и второй по значению международной ва-лютой.

Международная роль любой валюты определяется шестью основ-ными параметрами:

1) долей в валютном обмене;2) долей во внешнеторговых расчетах;3) долей в частных инвестиционных портфелях;4) долей в государственных долговых обязательствах;5) долей в официальных резервах;6) массой иностранных валют, обменные курсы которых привя-

заны к данной валюте.На протяжении всего послевоенного периода западноевропей-

ские валюты постоянно укрепляли свое положение на международ-ных денежных и кредитных рынках. В середине 90-х годов, наканунесоздания Экономического и валютного союза и введения евро, долягерманской марки в валютных операциях составляла 37% , а долла-ра США — 83% (поскольку в любой операции на валютном рынкеучаствуют две валюты, сумма долей в операциях, в которых участву-ет данная валюта, равна 200%). Доля марки во внешнеторговыхрасчетах составляла 15,5%, доллара США — 47,6%. В частныхинвестиционных портфелях на долю западноевропейских валютприходилось 36,9%, а доллара США — 39,8%. В государственныхдолговых обязательствах доля западноевропейских валют превыша-ла долю доллара США: соответственно, 37,1 и 34,2%. В официаль-ных резервах, напротив, неоспоримым было превосходство доллараСША: 61,5 против 20,1%, приходившихся на долю западноевропей-ских валют. Что касается привязки валютных курсов, то на долювалют, ориентированных на доллар США, приходилось 34,2% ми-рового ВНП, западноевропейских валют — 37,1%.

Пока еще слишком рано делать выводы о том, какое влияниеоказало введение евро на положение стран Европейского Союза намировых денежных рынках и рынках капитала. Согласно оценкамБанка международных расчетов в Базеле, в настоящее время при-мерно одна четверть всех трансграничных межбанковских операцийосуществляется в евро, 40% — в долларах США и 10% — в японскихиенах. На долю евро приходится 30% всех международных долговыхобязательств (доллара США — 48%, иены — 10%). Что касается вы-пуска новых долговых обязательств, то здесь доли евро и доллара впоследнее время были примерно равны (Remsperger Hermann. Op.cit;)-

Успешное утверждение евро внутри Экономического и валютно-го союза и на мировых рынках резко контрастирует с неблагопри-

11 — 2627 161

ятной динамикой обменного курса новой валюты. В первые часыкотировки евро на мировых рынках его курс по отношению к дол-лару составил 1,1837 долл. Затем началось безостановочное сниже-ние курса. К концу 1999 г. доллар и евро оказались близкими кпаритету. В 2000 г. курс упал до 0,868 долл. за евро. В 2001 г. курсоставался примерно на этом уровне, но был неустойчивым и коле-бался в довольно широком диапазоне. В конце октября курс опус-тился до нового минимума — 0,82 долл. за евро. Таким образом, задва с небольшим года евро потерял по отношению к доллару США28% своей стоимости. Одновременно произошло его относитель-ное обесценение и в отношении других международных валют —канадского доллара (26%), сингапурского доллара (21%), японскойиены (19%), фунта стерлингов (12%), швейцарского франка (5%),австралийского доллара (2%) (Буторина О.В. Экономический ивалютный союз в мире. Теория и практика. — М., 2001. — С. 115-116).Евро и доллар вернулись к паритету лишь в ноябре 2002 г.

Существует множество объяснений этого феномена. Называют,в частности, небывало продолжительный и сильный экономическийподъем в США, совпавший по времени со стартом новой валюты.Большинство специалистов обращает внимание и на большую раз-витость финансовой системы в США, обеспечивающей гораздобольшую глубину и ликвидность рынков. Огромную роль играет ипока еще недостаточное доверие международных инвесторов к но-вой валюте. Имеет место инерционность международных рынковтоваров и услуг, где цены по-прежнему устанавливаются в долларах.

В любом случае ясно, что евро имеет все шансы укрепить своимеждународные позиции. Его главными преимуществами являютсяэкономический потенциал зоны евро и политика стабильности,проводимая Европейским центральным банком. Однако условиямиусиления международной роли новой валюты являются дальнейшаяинтеграция финансовых рынков в зоне евро, усиление координацииэкономической политики национальных государств, повышениеконкурентоспособности западноевропейской экономики на основевнедрения передовых технологий, создания «общества знания»,повышения темпов экономического роста и усиления мобильностирабочей силы.

Внешний мир, мир аутсайдеров, делится для стран ЭВС на тринеравноценные группы"

Первая группа — это Великобритания, Дания и Швеция, тригосударства — члена ЕС, воспользовавшиеся изъятиями из Догово-ра и сох_раш1вши£..св.ои.-национальные валюты. Все они, как ужеотмечалось, полностью отвечают критериям конвергенции, но всилу различных причин решили воздержаться от участия в'ЭВС.

Дания не участвует в ЭВС исключительно по внутриполити-ческим причинам, в силу отрицательных результатов референдума

162

1992 г. Экономических мотивов для сохранения положения аутсай-дера нет, и датские власти проводят линию на теснейшую коорди-нацию своей денежно-кредитной политики с Экономическим и ва-лютным союзом.

Щвеция_сохрашша.свою национальную валюту в силу некоторых^особенностей„своей экономики, которьгетпс^Шению шведских эк-спертов и пр.адител1ый1а1ГЩи7.опрёделеннь1х условиях могли быприйти в противоречие-с.логикой Экономического и валютногосоюза. Пока эти особенности никак не проявились. Тем не менееШвеция придерживается тактики выжидания.

Неучастие Великобритании объясняется существенными полити-ческймиТГэкбномическими причинами. Во-первых, судя по опросамобщественного мнения и позициям политических партйй^большин-ств англйТа1нГ1?ё готово к тому, чтобы пожертвовать фунхомххёвЕ!дангов ради евро. Во-вторых, в отличие от континентальной Европы,британск^Гэкономика имеет важные внешнеэкономические связи спартнерами вне Европы, которые осуществляются на основе бри-танского "фунта или доллара США. И наконец, в-третьих, Лондон"является ведущим мировым финансовым центром, который можетне только Выиграть, но и существенно пр_£иг£ать.от щисоединенияк_зон,е, евро. Расчет многих британских финансовых учрежденийстроится на том, чтобы, используя свои конкурентные преимуще-ства, отвлечь на себя значительную часть финансовых операцийзоны евро, не связывая себя обязательствами единой денежно-кре-дитной и валютной политики в рамках ЭВС.

Три государства — члена ЕС, не входящие в состав ЭВС, цонескольким причинам не являются чистыми аутсайдерами. <

Во-первых, они связаны в своих действиях статьей 124 Договора,которая провозглашает валютную политику государств-членов, втом числе и не входящих в состав ЭВС, «вопросом общего интереса».

Во-вторых, все государства-члены являются полноправнымиучастниками Единого внутреннего рынка, связаны между собой глу-бочайшей экономической взаимозависимостью и, разумеется, незаинтересованы в том, чтобы «раскачивать лодку». *

В-третьих, государства-члены, не входящие в ЭВС, являются, темне менее, полноправными участниками интеграционных институ-тов, в рамках которых действует Экономический и валютный союз.Они на равных участвуют в работе Европейского совета и СоветаЭКОФИН, наделенных компетенцией в области единой денежно-кредитной и валютной политики. Важным предохранительным кла-паном является Общий совет Европейского центрального банка, вкоторый входят как 12 инсайдеров, так и 3 аутсайдера.

И наконец, в-четвертых, Экономический и валютный союз — этоне блок, созданный его участниками внутри Европейского Союза.Это структура, созданная самим Европейским Союзом для всех

п* 163

своих членов. Поэтому все без исключения государства — члены ЕСимеют равный статус в отношении Экономического и валютногосоюза и могут вступить в него, как только созреют необходимыеэкономические предпосылки, даже если это потребует значительно-го времени. Поэтому Великобритания, Дания и Швеция являютсявременными аутсайдерами, своего рода прединсайдерами, что пре-допределяет в стратегическом плане их лояльность в отношенииСоюза.

Вторая группа — это страны, входящие в Европейское экономи-ческое пространство (Норвегия, Исландия и Лихтенштейн), Швей-цария, Монако, Андорра и страны-кандидаты. В силу юридической,политической и экономической взаимозависимости этих стран иЕвропейского Союза участники ЭВС могут не опасаться каких-либоподрывных действий с их стороны. Проблема состоит в том, чтобынайти такую форму сотрудничества в валютной области, котораясоответствовала бы уровню экономического взаимодействия сторон.

Странам-кандидатам придется сначала вступить в ЕС, а затемдобиться соответствия критериям конвергенции и доказать своюспособность выполнять обязательства, связанные с участием в Эко-номическом и валютном союзе. Для этого ими должна быть достиг-нута более высокая ступень экономического и социального разви-тия. С учетом огромной роли валютной стабильности нынешниеучастники Экономического и валютного союза с большой осторож-ностью относятся к перспективе присоединения стран-кандидатов кЭВС и валютному сотрудничеству с ними в переходный период.

Главным инструментом сотрудничества является заимствован-ный из практики Европейской валютной системы Механизм обмен-ных курсов-2 (МОК-2). Он основан на следующих принципах:

• добровольность участия;• установление центральных курсов участвующих валют в от-

ношении евро, который будет осью системы;• относительно широкие пределы колебаний валютных курсов

(15%, как и в рамках МОК-1, существующего в настоящеевремя);

• определение центральных курсов и пределов колебаний повзаимному соглашению между министрами государств — участ-ников ЭВС, Европейским центральным банком, министрамии управляющими центральными банками стран, не входящихв зону евро;

• гибкое использование инструмента процентных ставок длястабилизации валютных курсов;

• проведение автоматических и неограниченных интервенцийпри достижении установленных пределов колебаний. С уче-том опыта Европейской валютной системы внутри МОК-2установлены максимально широкие пределы колебаний. Тео-

ретически центральные курсы отдельных валют могут разой-тись на 30%, а рыночные и еще больше. Европейский цент-ральный банк или центральные банки других участниковмогут приостановить интервенции, если они окажутся проти-воречащими цели поддержания стабильности цен;

• сохранение действующего в рамках Европейской валютнойсистемы кредитного инструмента очень короткой продолжи-тельности;

• своевременный пересмотр центральных курсов. Все участникиМОК-2, включая и Европейский центральный банк, имеютправо инициировать конфиденциальную процедуру, направ-ленную на пересмотр центральных курсов;

• возможность установления более тесной увязки между евро ивалютами, участвующими в МОК-2, в случае достаточногопродвижения по пути конвергенции;

• координация экономической и валютной политики.Третья группа — это все остальные страны мира, не имеющие

перед участниками ЭВС никаких юридических или политическихобязательств. В отношениях с этими странами действует стихиярынка и общие правила, установленные Международным валютнымфондом. В частности, несмотря на явную недооцененность евро»наденежных рынках (по оценкам специалистов — на 15-20%), валют-ные власти Европейского Союза, Соединенных Штатов и Япониикатегорически отвергли идею широких совместных интервенций вподдержку евро (если не считать ограниченного и неудачного опытасовместных действий в сентябре 2000 г.).

Официальная позиция Европейского Союза по вопросам усиле-ния международной роли евро является подчеркнуто сдержанной.Создание евро представляется прежде всего как закономерныйэтап европейской интеграции и одновременно адекватный ответЕвропейского Союза на вызов глобализации мировой эконо-мики. Преследуя в первую очередь внутренние цели, создание евроне ущемляет ничьих интересов и в конечном итоге служит за-дачам укрепления стабильности международных валютных отно-шений.

«Скромность» международных амбиций евро объясняется Не-сколькими причинами. Во-первых, до того, как будут решены слож-нейшие внутренние проблемы Экономического и валютного союза,международная стратегия евро по необходимости должна носитьконсервативный характер. Во-вторых, не умаляя значения новойвалюты и международных интересов Экономического и валютногосоюза, руководители ЕС стремятся избежать любых действий, кото-рые могли бы дестабилизировать международную валютную систе-му. В-третьих, судьбы евро на международных валютных рынкахбудут определяться в первую очередь действием объективных

номических факторов, а не «внешней политикой» Экономическогои валютного союза. В-четвертых, сама эта политика основана нагромоздком и сложном механизме принятия решений, который врядли будет в состоянии состязаться на равных с весьма гибкой цент-рализованной валютной политикой Соединенных Штатов. И нако-нец, в-пятых, массированная внешняя экспансия евро, в отличие отамериканского доллара, явно не вписывается в цели и задачи Евро-пейской системы центральных банков.

Резюме

Для того чтобы полностью реализовать преимущества Единоговнутреннего рынка, необходимо было снять и те препятствия на путидвижения продуктов и факторов производства, которые порожда-ются разобщенностью национальных валют. Радикальным сред-ством решения этой задачи стало создание Экономического и ва-лютного союза.

Маастрихтским договором были установлены так называемыекритерии конвергенции, которые позднее были уточнены Пактомстабильности, занятости и роста. Соответствие этим критериямбыло обязательным условием вступления в ЭВС. Лишь при условиисближения уровней инфляции, долгосрочных процентных ставок,пределов колебаний обменных курсов национальных валют, реши-тельного оздоровления государственных финансов, сокращениябюджетных дефицитов и уменьшения государственного долгаможно было обеспечить стабильность единой денежно-кредитнойсистемы.

Учредителями ЭВС в 1998 г. стали 11 государств-членов. 1 января2000 г. к ним присоединилась Греция, с некоторым запозданиемдобившаяся соответствия критериям конвергенции. Государства-участники образуют зону евро. Великобритания, Дания и Швецияостаются вне Экономического и валютного союза по причинамвнутриполитического характера.

Вошедшие в состав ЭВС государства — члены ЕС передалиСообществу свои полномочия в области денежно-кредитной и ва-лютной политики. Главным инструментом проведения общей поли-тики в этой области является полностью независимый и от прави-тельств государств-членов, и от других институтов СообществаЕвропейский центральный банк. Он является исключительным эми-тентом принятой участниками ЭВС единой валюты евро. В своейпрактической деятельности он опирается на Европейскую системуцентральных банков, в которую входят центральные банки госу-дарств — участников ЭВС.

166

На основе постоянного анализа экономического положения взоне евро, Европейском Союзе и мире в целом, опираясь на Евро-пейскую систему центральных банков, он решает следующие конк-ретные задачи:

• разрабатывает и проводит в жизнь денежно-кредитную поли-тику ЭВС;

• осуществляет валютные операции в отношении третьих стран;• хранит официальные международные ликвидные резервы го-

сударств-участников и управляет ими (первоначально в рас-поряжение ЕЦБ было передано до 50 млрд. евро);

• способствует бесперебойному функционированию платежныхи расчетных систем.

Главной целью политики ЕЦБ является обеспечение стабильно-сти цен и борьба с инфляцией. Для достижения этой цели применя-ется гибкий и разносторонний механизм регулирования размеровденежной массы и рыночных процентных ставок.

Вопросы валютной политики ЕС решаются Советом на уровнеминистров экономики и финансов.

В отличие от денежно-кредитной и валютной политики, котораяполностью передана в ведение Сообщества, экономическая полити-ка осталась самостоятельной прерогативой национальных госу-дарств. Однако, поскольку обеспечение стабильности ЭВС требуеттесной координации и в этой сфере деятельности, в ЕС создан со-ответствующий механизм гармонизации. Совет устанавливает юс-новные ориентиры экономической политики Сообщества и госу-дарств-членов на длительную перспективу. Государства-членыобязаны следовать этим ориентирам в своей деятельности. На Ко-миссию и Совет возложена функция контроля.

Создание Экономического и валютного союза имеет и весьмаважное международное значение. На новую валюту сразу перешелогромный сегмент мировой экономики, на долю которого прихо-дится 16% мирового валового внутреннего продукта. Кроме того,евро, наряду с долларом США, широко используется в мировойторговле, валютных операциях, на рынках капитала, в официаль-ных золотовалютных резервах. К единой валюте ЭВС привязаныобменные курсы национальных валют значительного числа третьихстран. Несмотря на то, что в первые годы существования ЭВСдинамика обменного курса евро по отношению к доллару СШАоказалась неблагоприятной, международные позиции единой валю-ты постепенно укрепляются, особенно на рынках капитала. I

Тлава 7ПОЛИТИКА (ПЕРВАЯ ОПОРА)

Несколько десятилетий Европейское сообщество настойчиво ицелеустремленно создавало Единый внутренний рынок и Экономи-ческий и валютный союз. Таким образом, они являются следствиемполитики ЕС.

Однако после завершения строительства ЕВР и ЭВС соотношениепричин и следствий меняется. На современном этапе ЕВР и ЭВС —это «несущая конструкция», на которой смонтированы все направ-ления общей политики в рамках первой опоры. Если раньше отдель-ные направления политики ЕС были самодостаточными, относи-тельно независимыми друг от друга, то теперь они ранжируются взависимости от их роли в функционировании единого внутреннегорынка и Экономического и валютного союза. В соответствии с этимкритерием направления политики ЕС делятся на две группы:

• Направления, обеспечивающие функционирование ЕВР иЭВС. Для ЕВР — это общая торговая политика, общая сель-скохозяйственная политика, политика в области конкуренции,транспортная политика и социальная политика; для ЭВС —общая экономическая, валютная и денежно-кредитная поли-тика, которая была уже рассмотрена в главе 6.

• Направления, дополняющие действие ЕВР и ЭВС. Это поли-тика в отношении предприятий, научно-техническая поли-тика, политика в области энергетики, политика в областиобразования и культуры, экологическая и другие виды поли-тики ЕС.

В главе 7 рассматриваются цели, принципы, инструменты, про-блемы и перспективы каждого из направлений политики ЕС. Неко-торые из этих направлений с момента создания ЕС получили боль-шой размах и стали оказывать ощутимое влияние на мировуюэкономику и жизнь простых граждан стран ЕС (общая торговаяполитика, общая сельскохозяйственная политика). Другие в полноймере развились лишь после создания Единого внутреннего рынка и

168

Экономического и валютного союза (политика в области конкурен-ции, политика сплочения, экономическая и кредитно-денежная по-литика). Вместе с тем есть немало направлений, предусмотренныхосновополагающими договорами, которые до сих пор не получилидолжного развития и играют незначительную роль в соответствую-щих областях жизни государств — членов ЕС.

7.1. СТРУКТУРНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ

7.1.1. Общая торговая политика

Если бы процесс европейской интеграции ограничился создани-ем зоны свободной торговли, то тарифы в торговле с третьимистранами по-прежнему устанавливались бы национальными госу-дарствами, которые должны были бы самостоятельно определятьсвою торговую политику за пределами зоны свободной торговли.Однако государства — члены ЕС сразу же перешли к таможенномусоюзу, который в соответствии с правилами ГАТТ предполагает нетолько отмену тарифов в торговле между государствами-участника-ми, но и установление единого внешнего тарифа. Для управления имнеобходима общая, согласованная линия.

Для выработки и осуществления такой линии и предназначенаобщая торговая политика. Ее цели определены статьей 133 Догово-ра"ТйГ'*вклю"чШт:"~'~™"''~~"->в-~ ~~

• _Х5Х?ЙЩ-!1ение и управление общим таможенным тарифом в' торговда^'^етйм^Гс^анами; ' '

• заключение общиГторговьШ"соглашений с третьими страна-

• единообразное применение инструментов торговой политики.Римс*кйй"ДбТОвор «71]ЕТ№аг^рШшЩ1Ю^ШШсшюпршомвсту-

пать в переговорьт с*треть"Ши~странамй'Ж вопросам "та£и"ф6в и**"—торговлй~от"'имени бообщеетва—И'тосударств-члёнбв. Комиссия "ИмеетТ!ЖлТШ1ШлШб*е^^ предложения n"o~Blmpocaivfvw^об^ей^торго-вой-полИТЙк'й'Г'В' этом™*пр6цёссе принймают*3?час;гйе *н^ск6лько~ёТГёНералШШ"дйректоратов (торговли, внешних сноше-ний, сельского хозяйства, конкуренции и др.).

Представленные Комиссией проекты решений рассматриваются

сов, за ио<лЪч~ёнй¥м*ре*^ процедури введении компенсационных сборов, где достаточно простогобольшинства, и заключения соглашений об ассоциации, которыетребуют единогласия. Окончательная утряска интересов государств-членов осуществляется в «Комитете 113» при Совете ЕС, которыйсостоит из постоянных представителей и других чиновников. Как

169

правило, этот процесс сопровождается острыми дискуссиями, по-скольку, несмотря на «коммунитаризацию» торговой политики,интересы государств-членов в конкретных вопросах расходятся.Например, государства, имеющие собственную автомобильнуюпромышленность, стремятся к всемерной защите рынка от иност-ранной конкуренции. Государства, которые импортируют автомо-били, напротив, заинтересованы в свободном доступе автомобилейиз третьих стран на европейский рынок.

Европейский парламент имеет ограниченные права в областиобщей торговой политики. В большинстве случаев действует про-цедура консультаций, в рамках которой Комиссия и Совет инфор-мируют Парламент о рассматриваемых ими вопросах, но мнениеПарламента не имеет обязательной силы. Единственным исключе-нием являются соглашения об ассоциации и торговле и сотрудниче-стве, которые в обязательном порядке должны утверждаться Пар-ламентом. История ЕС знает несколько случаев, когда Парламентиспользовал свое право вето.

Что касается принципов общей торговой политики ЕС, то онивсегда вызывали и до сих пор вызывают острые дискуссии как всамой Западной Европе, так и за ее пределами.

С одной стороны, в официальных документах утверждается, чтоЕС не проводит протекционистскую политику и стремится к макси-мальной либерализации международной торговли. В обоснованиеэтого тезиса приводятся несколько аргументов. Во-первых, ЕС каккрупнейший в мире экспортер кровно заинтересован в продвижениитоваров на иностранные рынки. Для того чтобы успешно справить-ся с этой задачей, он должен соблюдать принцип взаимности иоткрывать свой рынок для иностранных экспортеров. Во-вторых,ЕС только выигрывает от усиления конкуренции на своем рынке,поскольку конкуренция является главным двигателем научно-тех-нического и технологического прогресса, повышения эффектив-ности и конкурентоспособности экономики. В-третьих, режим сво-бодной торговли — необходимое условие привлечения прямыхиностранных инвестиций и, следовательно, ускорения экономи-ческого роста.

Многие факты подтверждают правдивость этих заявлений. Напротяжении последних 40 лет Европейское сообщество внесло свойвклад в успешное завершение многосторонних торговых перегово-ров в рамках «раунда Диллона», «раунда Кеннеди», «Токийского»и «Уругвайского» раундов, в результате чего общий уровень тамо-женных тарифов во всем мире, в том числе и в ЕС, снизился болеечем наполовину.

С другой стороны, в мире широко распространено мнение, чтоЕС создан в первую очередь как протекционистский торговый блок,оставаясь таковым и по сей день. В подтверждение этих обвинений

170

приводятся конкретные шаги ЕС, направленные на обеспечениемаксимальной защиты европейского рынка от иностранной конку-ренции. Эксперты и представители третьих стран обращают внима-ние, в частности, на широкое использование властями ЕС дискри-минационных нетарифных ограничений в торговле, которые всовременных условиях являются более эффективным орудием про-текционизма, чем тарифы.

В общей торговой политике ЕС действительно заложено проти-воречие, но противоречие естественное, вытекающее из самой логи-ки международной торговой системы как сплава соперничества исотрудничества ее участников. Европейское сообщество являетсяодним из главных поборников всемерной либерализации междуна-родной торговли и строгого соблюдения совместно установленныхправил. Однако в тех достаточно редких случаях, когда жизненноважный практический интерес ЕС вступает в противоречие с идеа-лом либерализации, как правило, в жертву приносится идеал, а неинтерес (достаточно красноречивым примером является торговлясельскохозяйственной продукцией). Впрочем, в полном соответ-ствии с искусством нахождения компромиссов, которое получилостоль высокое развитие в ходе интеграционного строительства, ЕСстремится и идеал сохранить, и своими материальными интересамине поступиться. Действуя в рамках согласованных международныхправил, ЕС искусно использует любую разрешенную лазейку дляподдержки своих экономических операторов. Точно так же строятсвою политику и все остальные государства — члены ВТО.

Несмотря на то что общая торговая политика является исключи-тельной прерогативой ЕС, механизм ее осуществления дает государ-ствам-членам широкие возможности для оказания воздействия на ееформирование и осуществление, в первую очередь через Совет ЕС.Философия, которой придерживаются отдельные страны, различна.Великобритания, Германия, Нидерланды, Бельгия, Дания и Люк-сембург традиционно являются твердыми приверженцами «свобод-ной торговли». Франция, Италия, Испания и Португалия, напротив,слывут сторонниками протекционизма. Швеция, Финляндия и Ав-стрия выступают за максимальную либерализацию торговли про-мышленными товарами, но проводят протекционистскую политикув области торговли услугами и сельскохозяйственными товарами.Столкновение различных подходов не может не оказывать воздей-ствия на формы и пределы применения либеральных принципов вобщей торговой политике ЕС.

Большую роль играют и сугубо прагматические моменты. Какправило, при выработке согласованной позиции ЕС происходитторг, в ходе которого страна, заинтересованная, скажем, в защитерынка обуви, получает поддержку со стороны страны — произво-дителя автомобилей в обмен на Свое согласие с мерами по защите

171

автомобильного рынка. Общеизвестно, что не только правительстванациональных государств, но и службы ЕС находятся под влияниемсильных отраслевых лобби.

Инструменты общей торговой политики ЕС рключают:-«г~Общий внешний тариф. Импортные товары, пересекающие

границу любого~из государств — членов ЕС с каксГй^либо-третьей страной, облагаются таможенной пошлиШж JLJjojLответствии с общим внешним тарифом ЕС. Таможенная^процедура осуществляется один раз: в какое бы другое госу-дарство —: член ЕС в дальнейшем ни поступил импортныйтовар, таможенная пошлина с него больше 'не взимается:"*'Общий таможенный тариф содержит около 9500 товарныхпозиций. Первоначально он представлял собой среднеариф-метическое национальных тарифов. Его дальнейшая эволю-ция была результатом общей торговой политики ЕС.

• Количественные ограничения. Статья 115 Римского договора* (ныне статья 134) сохранила за национальными государства-

ми право устанавливать свои собственные количественныеограничения на импорт, даже если речь шла об импортныхтоварах из третьих стран, которые уже поступили на терри-торию другого государства — члена ЕС. Это делалась-длятого, чтобы дать возможность отдельным государствам защи-___тить «чувствительные» отрасли национальной промышленно-

_£ТИ в условиях, когда конкурирующие товары из"третьих"""стран могли без ограничений ввозиться на территорию другихгосударств. Например, Франция и Италия могли таким обра-зом защитить свои рынки автомобилей от неконтролируемо-го наплыва японских автомобилей через территорию Дании,we имевшей собственной автомобильной промышленности и,следовательно, мотивов для ограничения импорта автомо-билей из третьих стран. С созданием Единого внутреннегорынка и упразднением таможенных границ между государст-вами — членами ЕС сохранение национальных количествен-ных ограничений стало невозможным. В 1994 г. они былиотменены. Взамен были введены общие для всего Сообществаквоты по семи товарным позициям.

• Антидемпинговые и компенсационные меры. Под демпингомв практике ЕС понимают либо экспорт товаров по ценам ниже"^себестоимости, либо установление различных цен на один иГ"тот же товар на разных рынках.1 Компенсационные меры^принимаются в том случае, если экспортеры пользуютсятосу-—•"*дарственными субсидиями и это наносит ущерб производите-лям ЕС. В обоих случаях устанавливаются достаточно высо-кие сборы на импорт соответствующих товаров, которыеделают их сбыт на территории ЕС практически невозможным.

172

С 1990 г. действие антидемпинговых мер распространяется навсю территорию ЕС. Заявления о принятии таких мер обычнопредставляются в Европейскую комиееию отраслевыми со-юзами предпринимателей или одной из компаний, действую-щей от имени значительного числа производителей данноготовара. Из 100 заявлений удовлетворяется в среднем 14. Ко-миссия проводит расследование, которое может длиться болееполутора лет. Пока оно продолжается, могут быть установ-лены временные сборы. Окончательные решения по вопросуо принятии антидемпинговых мер принимаются Советом ЕС.Во многих случаях иностранным компаниям удается избежатьвведения антидемпинговых процедур путем принятия на себяопределенных ценовых обязательств. Если Комиссия все жевводит антидемпинговые ограничения, их срок обычно огра-ничивается тремя годами (иногда — пятью).Защитные оговорки. Как правило, такого рода оговорки со-держатся в*"т6рговых соглашениях ЕС с третьими странами.Они предусматривают введение временных ограничений наийшр119пР е Д е л е н н 0 Г 0 в и Д а товаров^.'т^щ'случае, если этотимпорт наносит серьезный ущерб или угрожает нанести серь-ёзТтай"7Щерб"^'00твётс;Твующей "отрасли прбмышленно'стивнутри ЕС. С 1990 г" защитные меры распространяются на всю¥ф|)ИторйКГЕС. Порог* защитных мер обычно значительновыше, чем порог антидемпинговых и компенсационныхмер. Защитные меры.вводятсяКомиссией. Однако в течение90 дней она^обязана вынести этот вопрос на рассмотрение Со-вета.__Срок действия защитных мер ограничивается временемсуществбвтания^угрШыГ которая сделала их необходимыми.

• Добровшьное"ограничение экспорта. Соглашения об огра'ни-ЧеЖй'эТкспорта'товарОв из одной страны в другую практико-вались отдельными государствами — членами ЕС в их отно-шениях со странами Юго-Восточной Азии. Они касалисьглавным образом экспорта японских автомобилей. В 1993 г.было заключено специальное соглашение, которое регулиро-вало импорт автомобилей, произведенных японскими фирма-ми и их филиалами в третьих странах. Оно предусматривалоотмену всех ограничений на импорт как в пределах террито-рий национальных государств, так и территории ЕС в целом

начиная с 1999 г.• Правила пр^цс^ож^ения товара. Одним из острых вопросов

общей торговой политики ЕС Является установление проис-хождения товара и определение порога, при котором товар,содержащий иностранные компоненты, признаётся fовалом*'Произведенньш'на территории ЕС. Интернационализацияпроизводства делает всё более трудным непротиворечивое

173

решение этого вопроса. В связи с этим в Европейском сооб-ществе создана сложная система правил определения проис-хождения товаров.

• Применение норм охраны окружающей среды, здравоохране-ния, защиты прав потребителей и т.д. Широко распространеномнение, что Европейское сообщество использует эти нормы впротекционистских целях. Хотя отдельные случаи такого родадействительно имеют место, подвергать сомнению добросо-вестность политики ЕС в этом вопросе в целом не приходится.Более того, строгое применение этих норм на крупнейшемрынке мира, несомненно, способствует «облагораживанию»мировой экономики.

Как видно из перечня, национальные государства, передав инсти-тутам ЕС главные направления общей торговой политики, вопрекидуху Римского договора сохранили в своих руках достаточно мощ-ные инструменты. Это, несомненно, ослабляло наднациональнуюприроду таможенного союза.

Положение радикально изменилось после создания Единоговнутреннего рынка, уничтожившего материальные предпосылки на-циональной торговой политики и действительно сосредоточившегорешение вопросов торговли с третьими странами в руках институ-тов ЕС.

В 1994 г. в связи с окончанием «Уругвайского раунда» и необ-ходимостью определения порядка ратификации достигнутых согла-шений институты ЕС обратились к Суду ЕС с просьбой разъяснить,какие аспекты общей торговой политики находятся в исключитель-ной компетенции Сообщества, какие — в совместном ведении Со-общества и национальных государств, а какие по-прежнему должнырешаться на национальном уровне. Суд ЕС опубликовал свое мне-ние по этому вопросу. В данных им разъяснениях говорится, чтообщая торговая политика однозначно распространяется на торгоЕьлю пром.ыщленными"трварами, продукциейсельского, хозяйства^угольной и сталелитейной промышленности. Общая торговая поли-тика охватывает и те виды тран'сгранйчнбй торговли услугамигкоторые не предполагают переезда продавца или покупателя услугна постоянное местожительство в'Цр'угоё государство. Торговлятеми видами„услу,г,.кохоры,е. предпо;ци aioi гакогаф,ода..пер£Мш[е-1ние, как установил Схожие, отщщтся к сфере общей торговой по-шшти_4у& касается прав интеллектуальной собственности, тоборьба с их нарушениями входит в исключительную компетенциюсообществ, но все остальные проблемы, согласно терминологииГАТТ, «связанные с торговлей аспекты прав интеллектуальнойсобственности», представляют собой предмет «параллельных» пол-номочий ЕС и национальных государств. Исходя из неизбежностивозникновения споров между институтами ЕС и правительствами

174

национальных государств, Суд подчеркнул необходимость «един-ства» в международном представительстве ЕС и тесного сотрудни-чества в процессе переговоров и Подписания соглашений с третьимистранами. В последующие годы были предприняты попытки цент-рализации полномочий в области услуг и интеллектуальной соб-ственности, однако существенных изменений достичь не удалось.

Общая торговая политика ЕС концентрируется вокруг двусто-ронних и многосторонних торговых соглашений. Их содержание сточки зрения интересов ЕС определяется соотношением сил междудоговаривающимися сторонами. Так, например, в отношениях сСША силы примерно равны, и ЕС приходится добиваться уступокценой встречных уступок. В отношениях с Японией значительныйдефицит торгового баланса делает санкции со стороны партнера ма-ловероятными. Поэтому ЕС обладает большими возможностями дляполучения односторонних уступок, например в форме добровольно-го ограничения экспорта. Переговорный потенциал ЕС особенновелик в отношениях со сравнительно небольшими третьими страна-ми и ассоциированными государствами.

Взятые в совокупности торговые соглашения ЕС представляютсобой огромную пирамиду уступок и преференций, которые предо-ставляются партнерам в соответствии с политическими цедями иторговыми интересами Сообщества.

На самой вершине пирамиды находится Соглашение о европей-ском экономическом пространстве, обеспечивающее странам ЕАСТпрактически полный доступ на Единый внутренний рынок ЕС.

Далее идут так называемые Европейские соглашения, предостав-ляющие странам-кандидатам обширный, но дозированный доступна западноевропейские рынки.

Следующий уровень — это Ломейская конвенция, в соответствиис которой 70 бывших колоний западноевропейских государствимеют в торговле с ЕС преференциальный режим на асимметричнойоснове: их промышленные и сельскохозяйственные товары, экспор-тируемые в страны ЕС, в одностороннем порядке освобождаются оттаможенных пошлин. Некоторые сельскохозяйственные продуктыимеют гарантированный доступ на рынок ЕС. Конвенция преду-сматривает также оказание финансовой и технической помощи.

Соглашения об ассоциации с 12 средиземноморскими странамиявляются менее «щедрыми» (с точки зрения торгово-политическогорежима), чем Ломейская конвенция, особенно в том, что караетсяторговли сельскохозяйственными продуктами. Тем не менее согла-шения предоставляют партнерам ЕС ощутимые преимуществам тор-говле по сравнению со странами, не охваченными Соглашениемо ЕЭП, Европейскими соглашениями или Ломейской конвенцией.В них включены и положения об оказании финансовой и техничес-кой помощи со стороны ЕС. i '

175

Соглашения о партнерстве и сотрудничестве или торговле и со-трудничестве, заключенные главным образом с теми бывшими со-циалистическими странами, которые не являются кандидатами навступление в ЕС, содержат некоторые торговые уступки и обязатель-ства ЕС об оказании различных форм помощи, но далеко отстают отуровня более продвинутых форм общей торговой политики ЕС.

И наконец, обычные соглашения в рамках статьи 133, в числокоторых входят как непреференциальные соглашения с промышлен-но развитыми странами, так и преференциальные соглашения срядом развивающихся стран Латинской Америки, Азии и БлижнегоВостока. В последнем случае речь идет о применении Генеральнойсистемы преференций, предусматривающей одностороннее сниже-ние импортных пошлин развитыми странами в пределах определен-ных импортных квот, в основном на промышленные товары. Этипреференции значительно меньше, чем преференции в рамках Ло-мейской конвенции.

В настоящее время центральное место в общей торговой полити-ке ЕС занимают многосторонняя экономическая дипломатия в рам-ках ГАТТ/ВТО, решение торгово-политических вопросов, связан-ных с расширением ЕС и попытка построения новой системыторгово-экономических отношений с Россией.

7.1.2. Общая сельскохозяйственная политика (ОСХП)

Сфера действия Единого внутреннего рынка должна распростра-няться на все виды товаров и услуг. Однако с момента созданияЕвропейских сообществ из нее полностью исключены сельскохозяй-ственное производство и рыболовство. В этих двух отраслях дей-ствуют обособленная от других направлений деятельности ЕСобщая сельскохозяйственная политика и политика в области рыбо-ловства. Они поддерживают Единый внутренний рынок тем, чтоисключают из него две самые сложные и неустойчивые сферы эко-номики. Если в основе Единого внутреннего рынка в целом лежитфилософия «свободной торговли», то общая сельскохозяйственнаяполитика и политика в области рыболовства являются откровеннопротекционистскими, но не на уровне национальных государств, ана уровне Сообщества.

С самого начала ее инструментарий был последовательно «дири-жистским», враждебным самой идее автоматического саморегулиро-вания рынка. Это объяснялось следующими основными причинами:

• Общая сельскохозяйственная политика складывалась в тегоды, когда в странах «шестерки» были живы воспоминанияоб острой нехватке продовольствия в годы Второй мировойвойны. Общественность была твердо убеждена в том, что

176

недопущение дефицита продовольствия является прямой обя-занностью правительств.

• Методы регулирования, избранные-Европейским сообщест-вом, соответствовали международной практике тех лет и тео-ретическим принципам кейнсианства, определявшим эконо-мическую политику всех промышленно развитых стран.

• Сельское хозяйство действительно имеет свои особенности,которые делают рынки сельскохозяйственных продуктов чрез-вычайно неустойчивыми по сравнению с рынками промыш-ленных товаров. Важнейшим фактором нестабильности,в зем-леделии являются погодные условия, которые определяютрезкие колебания продуктивности и, следовательно, объемапродукции, выставляемой на продажу, и цен. В животновод-стве огромную роль играет продолжительность цикла выра-щивания животных. Если в какой-то момент спрос на мясовозрастает, то первоначально это ведет лишь к увеличениюрыночных цен, причем из-за абсолютной нехватки мяса, ценыподнимаются выше той гипотетической цены, которая соот-ветствовала бы цене равновесия при данной величине спроса.Поэтому рынок подает неправильный сигнал производите-лям, принимающим меры для производства такого объемапродукции, который превышает величину спроса. Когда на-конец мясо вновь выращенных животных поступает в прода-жу, наступает острый кризис перепроизводства, цены падают,причем до уровня ниже той величины, которая установиласьбы при равновесном предложении. «Маятник цен» усиливаютнизкий уровень концентрации в сельском хозяйстве и рыбнойпромышленности, особенности поведения мелких производи-телей, подчиненных стихии рынка.

• Западноевропейское сельское хозяйство обладает более низ-кой конкурентоспособностью по сравнению с США, Австра-лией, Новой Зеландией и рядом других стран.

• Необходимость сохранения некоторых неконкурентоспособ-ных видов сельскохозяйственного производства, представля-ющих собой часть европейского культурного наследия,

В соответствии с принципами, установленными Римским дцгово-ром, в JQ5.8 г н? к&нферащщи в Стрезе (Италия)_был утвержденконкретный ме^са^п-шимз^ще^^р ^ ^ ^ щ ^ ^политики, который вступил в действие в 1962 г. Вплоть до недавнеговреТи^нТГоБщая <хпъс№жзяйсп1ШнШ1лдШ1тШа'занимапа централь-ное место в общей системе политики ЕС, а формирование общегорынка в сельском хозяйстве и рыбной промышленности ЕС проис-ходило гораздо быстрее, чем в других сферах экономики.

Механизм принятия решений в рамках общей сельскохозяйствен-ной политики находится в полном соответствии с ее философией.

12 - 2627 177

Решающую роль в нем играет Совет на уровне министров сельскогохозяйства. Проекты его решений готовятся не Комитетом постоян-ных представителей, как по всем остальным вопросам, а Специаль-ным комитетом по сельскому хозяйству. Европейский парламент досих пор фактически исключен из механизма принятия решений повопросам общей сельскохозяйственной политики — он имеет правополучать информацию о готовящихся решениях и направлять Советусвои поправки, но они носят сугубо рекомендательный характер.

Несколько большую роль играет Европейская комиссия и ееГенеральный директорат сельского хозяйства — самый многочис-ленный и наиболее политизированный из директоратов Комиссии,имеющий широкие самостоятельные полномочия. Проекты решенийготовятся узким кругом экспертов и практиков, тесно связанных ссельскохозяйственными производителями своих стран, неподконт-рольных широкой общественности. Они работают в составе много-численных специальных комитетов при Европейской комиссии,объединенных в единую сеть.

В итоге главную роль в механизме принятия решений по вопро-сам общей сельскохозяйственной политики играет хорошо органи-зованное сельскохозяйственное лобби, действующее через Специаль-ный комитет по сельскому хозяйству и своих «национальных»министров и навязывающее свою волю обществу. ПринимаемыеСоветом решения, как правило, являются результатом жесткоготорга заинтересованных сил, а не отражением общего интересаСообщества.

Общая сельскохозяйственная политика финансируется из бюд-жета Ё'СГчёр'ез Европейский фонд поддержки и гарантий сельского"хозяйства (ФЕОГА, от французского сокращения FEOGA). В "60"-Ггоды он поглощал до 90% бюджета ЕС. К настоящему времени этадоля снизилась до 46,75%. В 2002 г. бюджет ФЕОГА составил более44 255 млн. евро. (European Commission. General Report on the Acti-vities of the European Union, 2001. — Brussels, Luxembourg, 2002. —P. 366-369).

Фонд состоит из двух секций. Львиная доля расходуемых средств(около 95%) проходит через Секцию гарантий, которая используетсядля финансирования системы ценообразования и поддержки рынка,а также программы поддержки доходов. Секция поддержки обеспе-чивает финансирование структурной перестройки сельского хозяй-ства. Часть средств на эти цели предоставляется Европейским инве-стиционным банком и Структурными фондами ЕС.

Конкретно регулирование сельскохозяйственного производстваи сбыта сельскохозяйственных товаров осуществляется в ЕС следу-ющим образом:

Поддержка ценх Кюкдьш год осенью Европейская комисскя^о-ставляет обзоры состояния каждого из секторов сельского хозяйства"

178

и начинает подробные консультации с заинтересованными органи-зациями. В этой работе Комиссия опирается на свою обширную сетькомитетов и рабочих групп. К середине января следующего года онапредставляет свои предложения Совету и Европарламенту. Советприступает к изучению предложений Комиссии, используя эксперт-ные ресурсы своих 25 рабочих групп. Одновременно идет подготови-тельная работа и в национальных министерствах сельского хозяйства.В марте или апреле Совет обобщает все рекомендации и устанавли-вает цены на широкий круг сельскохозяйственных товаров.

Главным инструментом поддержки цен на внутреннем рынке яв-гШтетва"йнт ^^

СЕе-.- Своим решением Совет определяет ту цену, кртррад^считается вероятной в данном сельскохозяйственном году при нор-мальНЫХ'рыночных условиях. Эта цена называется целевой 'ценой.

>ТЗШгртаот^ \го, заранее установленного предела, агентства интервенции начина-ют скупать^гяь"СКОХ'бзяйственную продукцию по так 'HiSEn^^'мым~цёнам интервенций, или ценам закупок {до 10% ниже целевой).РГ~наоборбТГ если на рынке возникает относительный дефицит "й"*ценьггговвгшаются до'уроШя", прёвь1шающего целевую цену, агент-ства~ВБ1бра"сывают на' рынок товары из имеющихся у них запасов*.Ташкптбразом, если фермер не находит возможности продать свою""п£одукциюна рынке по нормальной цене, он всегда можето^ра- 'титься в агентство интервенции и ггр^одат^т^о^^^Др^^рл66 низкойцёнОаКуПЪк.

Система1 поддержки цен этого типа охватывает примерно |70%всего сельскохозяйственного производства, в первую очередь про-изводство зерновых, молочных продуктов, риса, сахара, говядины,баранины, некоторых видов овощей и фруктов, а также морепро-дуктов. Для других продуктов установлены иные формы поддержки.Например, свинина дотируется лишь в тех пределах^ которые необ-ходимы для ее хранения. Производители столового вина получаютпомощь для организации хранения и дистилляции. Хотя принципценообразования является одинаковым для всех сельскохозяйствен-ных рынков, на деле существуют некоторые его вариации. На неко-торых рынках устанавливаются «руководящие», или «основные»,цены (разновидность целевых цен), «цены изъятия» (рыночные цены,при которых агентства начинают изымать из обращения избыточ-ные количества товаров). На основе внутренних цен определяетсячрезвычайно важная величина — так называемые «пороговыецены», которые устанавливаются для импортных товаров, если ихцены ниже внутренних цен.

Прямые субсидии выплачиваются производителям подсолнечни-ка, оливкового масла и табака. Они покрывают небольшую частьиздержек производства. Нормы помощи производителям некоторых

12* 179

«маргинальных» продуктов, таких как лен, конопля, тутовый шел-копряд и некоторые виды семян, определяются в зависимости отпосевных площадей или собранного урожая.

Импортные барьеры предназначены для изоляции внутреннегорынка ЕС от мировых рынков и предотвращения паденйя'внутрен'-'них цен до уровня мировых. С этой целью на'внешних границах™Сообщества взимаются специальные сооры, уравнивающие ценыболее дешевых импортных товаров и цены более дорогих товар'ШГЕС. Собранные таким образом денежные средства поступают вбюджет Сообщества (за вычетом административных расходов;" ко":"торые возмещаются соответствующим национальным правитель-ствам). Широко используются и нетарифные барьеры. В ряде отрас-лей, где нет системы поддержки цен, ограничения импорта являютсяединственным средством поддержки производителей ЕС (производ-ство яиц, птицы, некоторых видов овощей и фруктов, марочных вин,цветов). Следует отметить, что ограничения импорта не распрост-раняются на развивающиеся страны, пользующиеся преференциаль-ным режимом. Это не создает никакой опасности для общей сель-скохозяйственной политики, поскольку эти страны являютсяэкспортерами продуктов тропического земледелия.

Экспортные субсидии предоставляются в том случае, если произ-водитель одной из стран ЕС продает свою продукцию' saTpaHiTtie^**по мировой цене, то есть по цене ниже уровня:"внутренних цен на_рынках ЕС. В этом случаё'разница между мировой и внутрённеи"*це-нами возмещается из бюджета ЕС. На эти цели уходит до 30%'Щджета 'Европейского фонда поддержки и гарантий сельского хозяйства.

Агровалютная система, существовавшая вплоть до 1992 г., былапризвана предотвратить возникновение дисщюпррщш между номТГ-—нальными ценами ЕС, одинаковыми для всех государств-членбв,"й~реальной величиной этих цен в отдельнь1д,5трдшх..С.удех,йм коле-_баний обменных курсов. Эта проблема решалась следующим обра-зом. Хотя цены ЕС устанавливались в экю, фермеры и рыбакиполучали причитающиеся им суммы в национальных валютах.Обменные соотношения (так называемые «зеленые курсы») оста-вались постоянными в течение всего года вне зависимости от ко-лебаний валютных курсов. Для предотвращения искусственныхпреимуществ, которые могли возникнуть в случае существенных рас-хождений между рыночными и «зелеными курсами», была установ-лена система валютных компенсаций. Те страны, валюта которых втечение данного периода стала более дорогой, получали компенса"*1щонные_выплать1 в зависимости от величины их сельскохозяйствен-"ного экспорта и должны были платить дополнительные сборы насельскохозяйственный импорт. Те сгщань{, вадщуамуоторщ(

H8ff6ft'i,

1

1 •

•

рот, подешевела, получали компенсацию за импорт, но должныбыли платить дополнительные сборы за экспорт. *

180

На практике оказалось, что от такого порядка валютных компен-саций выигрывают страны со слабой валютой и проигрывают стра-ны с сильной валютой. Поэтому было принято решение поручитьЕвропейской комиссии периодически пересматривать и корректиро-вать «зеленые обменные курсы» в зависимости от ситуации на ва-лютных рынках. Обменные соотношения стали менее жесткими:были установлены пределы колебаний, в рамках которых валют-ные компенсации не действовали. В 1995 г. была проведена еще бо-лее глубокая модификация агро-валютной системы. Была введенадвойная система валютных курсов на сельскохозяйственных рын-ках: для сильных валют были установлены фиксированные курсы,для слабых — сохранена привязка к экю. С появлением евро необ-ходимость валютных компенсаций (в пределах зоны евро) вообщеисчезла.

Создатели общей сельскохозяйственной политики ставили пе-ред собой_следующие целик

• 11ШмШТ^*пР^У^™в"н6сть сельского хозяйства посредствомускорений тёТноШЗТИЧеского прогресса.

• ^бе£П^чй^ьдостойны '1ур(ЗВ?Ж"Жн5Йй крестьян и фермеров.• Стабилизировать сельскохозя^тве^нъЙ рынки.• Гарантировать обеспеченность продуктами|,Пйтан.ИЯ*.....,.-• "ОбёспеЧйть стабильные и разумные цены для потребителей.Все эти'це'лй оказались реализованными. Так, например, в пери-"" *

од с 1980 по 1992 г. занятость в сельском хозяйстве уменьшилась на33%, а объем производства увеличился на 118,4%. В результатепроизводительность труда выросла за эти годы на 77,3%- Одновре-менно цены снизились примерно на одну треть. Европейский Союздостиг полной самообеспеченности основными продовольственны-ми товарами. В четыре раза возросла торговля сельскохозяйствен-ной продукцией между государствами — членами ЕС. Доходыфермеров и рыбаков, за исключением отдельных групп, осталисьстабильными. Благодаря общей сельскохозяйственной политикеудалось сохранить в первозданном виде некоторые сельские местно-сти, имеющие большое эстетическое или историческое значение:в условиях жесткой, нерегулируемой конкуренции они, несомненно,не уцелели бы {Jones Robert A. The Politics and Economics of theEuropean Union. — Cheltenham, 1996. — P. 140-141).

Однако с течением времени становились все более очевиднымии недостатки общей сельскохозяйственной политики (ОСХП):

• Ее принципы находятся в резком противоречии с господству-ющей в современном мире философией и практикой экономи-ческого либерализма.

• Существование ОСХП порождает острейшие противоречиямежду ЕС и его партнерами по ГАТТ/ВТО, в первую очередьСоединенными Штатами.

181

Государственное вмешательство деформирует нормальноедействие рыночных сил. В результате образуются значитель-ные излишки сельскохозяйственной продукции. Согласнооценкам, в течение последних 30 лет потребление сельскохо-зяйственной продукции внутри ЕС возрастало в среднем на0,5%, а производство — почти на 2% {Jones Robert A. Op. cit. —P. 142). В результате тратятся огромные средства на хранениеизлишков. Их реализация на мировых рынках осуществляетсяпо демпинговым ценам или бесплатно, в порядке гуманитар-ной помощи. Это оказывает неблагоприятное влияние науровень мировых цен.Вмешательство ЕС, деформирующее рыночный механизм,приводит к неправильному распределению ресурсов.ОСХП является тяжелым бременем для бюджета ЕС.В связи с существованием ОСХП потребители дотируют сель-скохозяйственных производителей через механизм налогов ирыночных цен. По подсчетам специалистов, в 1986-1998 гг.величина перераспределения средств составляла 120-123 млрд.экю ежегодно. Это означает, что каждый год средняя семья изчетырех человек переплачивала за потребляемые ею сельско-хозяйственные товары от 1200 до 1400 экю, а один фермер по-лучал дополнительно в среднем от 10 до 14 тыс. экю {PelkmansJacques. European Integration. Methods and Economic Analysis.Second edition. — Prentice Hall, 2001. — P. 216).По своей социальной сути ОСХП является явно несправедли-вой. В самом деле, невозможно объяснить, почему обществозащищает фермеров, а не работников других проблемных от-раслей, таких как угольная промышленность, черная метал-лургия или судостроение. Трудно оправдать и несправедливоераспределение дотаций внутри самого аграрного сектора: 80%всех выделяемых средств оказывается в руках всего 20% фер-меров, как правило, наименее нуждающихся {Ibid. — Р. 143).ОСХП является «яблоком раздора» в отношениях между от-дельными государствами — членами ЕС: сравнительно неэф-фективное сельское хозяйство Франции, Нидерландов, Даниии Ирландии выигрывает от существования ОСХП, а сравни-тельно эффективное сельское хозяйство Великобритании —проигрывает.Установлено, что при распределении огромных фондов ОСХПимеют место многочисленные случаи злоупотреблений и об-мана.Достигнутое в последние десятилетия повышение междуна-родной конкурентоспособности западноевропейского сельс-кого хозяйства уменьшает объективную необходимость ввыплате дотаций.

182

Под давлением внутренних и внешних сил, обоснованно крити-кующих недостатки общей сельскохозяйственной политики, Евро-пейское сообщество было вынуждено приступить к разработке пла-нов ее реформы.

В 80-е годы дело ограничилось косметическими изменениямисуществующих механизмов и созданием нескольких новых. В соот-ветствии с предложениями Европейской комиссии («Зеленая книга»1985 г.) была предпринята попытка приблизить предложение сель-скохозяйственных товаров к их потреблению. С этой целью быласокращена поддержка цен, расширено применение принципа пря-мой поддержки доходов и созданы стимулы выведения земель изпроизводственного оборота. В частности, ЕС стало оказывать фи-нансовую поддержку фермерам, готовым сократить посевные пло-щади по крайней мере на одну пятую на срок не менее пяти лет. Былиодобрены программы профессиональной переориентации фермерови сельскохозяйственных рабочих. В 1988 г. Совет установил потолокна рост расходов на проведение ОСХП (74% роста ВВП).

Эти меры дали лишь весьма ограниченный эффект. Достаточнокрасноречивым свидетельством этого был продолжавшийся ростизлишков сельскохозяйственной продукции.

B_J^92JГ.J}OJшициaI,шe,£,.MaкШ.?Щ^ члена Комиссии^ответ;С£венного заТсельское хозяйство, бь,ша.inB^p^iWOISBaSjign^Iiri^реф^ш1р"оватьТУСхТГТ)н*а "преследовала шесть основных целей:

«^Т1Щдержать позиции Сообщества как одного их крупнейшихпроизводителей и экспортёров сельскохозяйственной продукции.

• Привести производство в соответствие со спросоц,^ *• (Сосредоточить финансовую поддержку фермеров щд^азкнид ^

нщГосредст^• Оказать поддержку'сельским ;рбщина^,й,^• Защитить окружающую среду в сельской местности.• Развить пpoизвoдитeJIJЫ^и^_дgт Jш4и,aJJ,x£Дa....С этой цё1!ью^ьшо*решено в течение трех лет сократить на^29%

финансовую поддержку цен на зерновые, масличные и протеицосо-держащие культуры; увеличить пособия по поддержанию доходов,в первую очередь связанные с выведением из оборота земель; сни-зить пенсионный возраст фермеров до 55 лет; субсидировать сель-ское хозяйство в менее развитых регионах и горной местности;учредить программу охраны окружающей среды в сельской местно-сти, в которой активную роль играли бы сами фермеры.

«Реформа МакШерри» дала крайне ограниченные результаты.Тем временем возникли новые обстоятельства, которые сделали бе-зотлагательной более глубокую трансформацию общей сельскохо-зяйственной политики. Во-первых, в ходе «Уругвайского раунда»торговля сельскохозяйственными товарами впервые была включенав проблематику ГАТТ. США и 14 государств так называемой «Керн-

183

ской группы» (включающей Австралию и Новую Зеландию) реши-тельно потребовали пересмотра ОСХП. Более того, США пригро-зили торговыми санкциями в случае, если ЕС не откажется от своейдискриминационной практики и не улучшит условия доступа насвой внутренний рынок.

«Торговая война» между США и ЕС была предотвращена бла-годаря так называемому «соглашению в Блэр Хаусе», достигнутомумежду представителями Европейской комиссии и США в ноябре1992 г. В соответствии с этим соглашением ЕС должно было пойтидальше по пути реформы ОСХП, чем было предусмотрено «планомМакШерри». В частности, предполагалось провести так называе-мую тарификацию, то есть трансформировать меры внутреннейфинансовой поддержки во внешние тарифы, которые обеспечиваютбольшую прозрачность и возможность международного контроля.Величина экспортных субсидий должна была быть сокращена на21% в течение шести лет. Внутренняя поддержка цен подлежалауменьшению на 20% (по сравнению с уровнем 1986-1988 гг.).В сделку между ЕС и США были включены две «оговорки»: с однойстороны, «защитная оговорка», в соответствии с которой тарифыЕС могли быть пересмотрены в случае падения мировых цен нижеуровня 1986-1988 гг.; с другой стороны, «оговорка минимально-го доступа», которая обязывала ЕС предоставить импортерам неменее 3% (а через шесть лет — 6%) внутреннего рынка. «Соглаше-ние в Блэр Хаусе» легло в основу окончательного соглашения,подписанного в штаб-квартире ГАТТ в Женеве в 1993 г.

Хотя уступки, сделанные ЕС в ходе «Уругвайского раунда»,несколько ослабили международное давление в пользу радикальнойреформы или даже отмены ОСХП, вопрос не был снят с повесткидня последующих многосторонних торговых переговоров.

Одновременно появился новый мощный фактор, требующийрадикального пересмотра организации сельскохозяйственных рын-ков в ЕС, — решение о принятии в ЕС стран Центральной и Вос-точной Европы. В связи с этой перспективой перед ЕС возникаетцелый ряд крупных проблем:

• Центральная и Восточная Европа является крупным произво-дителем сельскохозяйственной продукции (примерно треть отобъема сельскохозяйственного производства в странах ЕС),причем цены на нее значительно ниже, чем в Западной Европе.Присоединение этих стран к ЕС и неизбежный рост продук-тивности их сельского хозяйства грозят резким перепроизвод-ством сельскохозяйственных товаров и дезорганизацией рын-ков в расширенном Европейском Союзе.

• Доля сельского населения в странах-кандидатах в несколькораз выше, чем в странах ЕС. Распространение на них общейсельскохозяйственной политики в ее нынешнем виде создалобы невыносимое финансовое бремя для бюджета ЕС.

184

В рамках «Повестки дня 2000» была предпринята новая попыткарешить проблему реформы ОСХП. Как и все предыдущие, онаносила ограниченный характер и в йсновном-шла в русле «планаМакШерри». В частности, на пять лет был установлен потолок набюджетные расходы на нужды общей сельскохозяйственной поли-тики. Было предусмотрено дальнейшее сокращение поддержки цен(на 15-20%) и увеличение прямой поддержки доходов.

Все эти меры недостаточны. В соответствии с решениями Берлин-ского саммита 1999 г. радикальная реформа ОСХП должна бытьосуществлена в 2006 г.

Общая политика в области рыболовства, являющаяся по своейэкономической сути частью общей сельскохозяйственной политики,имеет вместе с тем отчетливо выраженную специфику. В отличие отсельского хозяйства, где Сообществу приходится бороться с пере-производством продукции, рыбная промышленность является, посуществу, единственной сферой экономики, где наблюдается хрони-ческий дефицит. Главным (и абсолютным) препятствием для расши-рения производства является ограниченность ресурсов.

Рыболовный флот стран ЕС насчитывает около 100 тыс. судовобщим водоизмещением 2 млн. тонн. В море выходит около 250 тыс.человек, и еще около миллиона занято на берегу. Рыбная промыш-ленность стран ЕС дает около 7% мирового улова (7 млн. тонн, изкоторых 2 млн. тонн экспортируются). Для обеспечения внутрен-него спроса приходится ежегодно импортировать рыбной продук-ции на сумму 8 млрд. евро (Nickoll William and Salmon Trevor С.Understanding the European Union. — Harlow, 2001. — P. 190).

Рыбная промышленность, как и сельское хозяйство, являетсясферой сложных социальных отношений. Поэтому последователь-ные расширения ЕС сопровождались болезненными пересмотрамиобщей политики в области рыболовства. Особенно сложным былоприсоединение Великобритании, которой пришлось в течение деся-ти лет добиваться отмены невыгодного для нее режима, установлен-ного государствами — учредителями ЕС. Серьезные проблемы былисозданы выходом Гренландии из состава ЕС в 1985 г. Сообществупришлось заключить с этой датской территорией особое соглаше-ние. Рыбаки стран ЕС сохранили доступ к рыбным ресурсам в грен-ландских водах. В обмен Сообщество сохранило режим беспошлин-ного импорта рыбной продукции из Гренландии и обязалосьежегодно выплачивать ей 30 млн. евро из своего бюджета. В очр-редной раз общую политику в области рыболовства пришлосьпересматривать в 1986 г. в связи с присоединением Испании и Пор-тугалии. Это событие резко обострило положение в области рыбо-ловства: производственные мощности увеличились сразу на 75%,в то время как потребление возросло лишь на 45%. Сообществуудалось добиться распространения на испанских и португальских

185

рыбаков ограничений на лов рыбы в «чувствительных» зонах до2002 г. Однако эти ограничения продержались лишь до 1995 г.Присоединение к Сообществу еще одной крупной рыболовной дер-жавы — Швеции дало возможность Испании и Португалии добить-ся досрочного смягчения ограничений.

Главные цели общей политики в области рыболовства:• Добиться стабилизации и упорядочения уловов и тем самым

сохранения рыбных запасов.• Предотвратить соперничество между рыбаками различных

стран, которое могло бы привести к нарушению установлен-ных пределов лова.

• Обеспечить охрану рыбных ресурсов в экономической зонеЕС от несанкционированного промысла граждан третьихстран.

Инструменты общей политики включают прежде всего устанав-ливаемые Комиссией для всей экономической зоны ЕС ежегодные«суммарные разрешенные квоты вылова» отдельных видов рыбы.Они определяются посредством консультаций с международнымиорганизациями по охране рыбных ресурсов, экспертами и нацио-нальными правительствами. В декабре установленные квоты публи-куются в официальном «Бюллетене Европейского Союза». Из сис-темы квотирования исключено Средиземное море, поскольку любыепопытки ограничить лов наверняка привели бы к острым конфлик-там с государствами, не входящими в состав ЕС.

Главной проблемой общей политики в области рыболовстваявляется контроль над соблюдением установленных квот. Дело ос-ложняется тем, что контроль поручен национальным инспекторам,объективность которых далеко не гарантирована. Кроме того,существуют технические трудности. Например, судно, ведущее про-мысел определенного вида рыбы, обычно вылавливает и другиевиды («побочный лов»), которые, как правило, не учитываются.Между тем «побочный лов» может достигать значительных разме-ров, подрывая всю систему квотирования.

Выборочные проверки осуществляются инспекторами в рыбныхпортах и в море. Местонахождение рыболовных судов устанавлива-ется при помощи космической системы слежения.

В отличие от сельского хозяйства вмешательство наднациональ-ных органов в процесс ценообразования на рынке ограничено. Длянекоторых видов рыбной продукции устанавливаются контрольныецены. Рыбаки могут получить компенсацию, если их продукцияреализуется по более низким ценам (на практике такого рода случаиявляются весьма редкими). Кроме того, для некоторых видов уста-новлены минимальные импортные цены. Большее значение имеютустановленные Сообществом стандарты качества рыбы и рыбнойпродукции, касающиеся размера, веса, упаковки и этикеток.

186

Сообщество прилагает усилия к рационализации и модерниза-ции рыбной промышленности. В частности, оно поощряет созданиесбытовых кооперативов для обеспечения рыбой^местных рынков.Как и в сельском хозяйстве, Сообщество стремится к модернизациии сокращению производственных мощностей. Для этой цели созданФинансовый инструмент ориентации рыбной промышленности сбюджетом около 40 млн. евро. Кроме того, для удовлетворенияпотребностей этого сектора по другим каналам из бюджета ЕСвыделяется свыше 750 млн. евро ежегодно.

Значительное место в общей политике Сообщества занимаетрасширение доступа рыболовного флота ЕС к рыбным ресурсам,находящимся в экономических зонах третьих стран. Первоначальносоответствующие соглашения (а их было заключено около 30) пре-дусматривали выплату компенсации за право вести промысел.В последнее время упор делается на сотрудничестве в области сохра-нения ресурсов и совместный промысел, разумеется, при значитель-ном финансовом участии ЕС.

7.1.3. Политика в области конкуренции

Деятельность Сообщества в области конкуренции представляетсобой необходимый структурный фактор Единого внутреннегорынка. Смысл этой политики состоит в том, чтобы незамедлительноустранять нарушения нормальной конкуренции, проистекающие издвух источников — элементов монополии, стихийно возникающихна рынке, и неоправданного государственного вмешательства.

К первой категории относятся прежде всего картели и_^ные соглашения. Статья 81 запрещает «как несовместимые срынТ<оТЮшб1ьТ^оглашения^^^Ше" объединениями предприятий; и картельную практику. которыеГ

•"могут воздействовать на торговлю между государствами-членами и""которые имеют своей целью или результатом предотвращение, of-"ршГичГпие' или -нарушение-конкуренции внутри общего рынка»?В""статье перечислены пять такого рода нарушений: \) J}2™21JH}iLкосвенное фиксирование цен купли или п р ^ а ж и ^ л и других усло-вий торговли;'l)" ограничьизводством, рынками,"1-ёЖй"чёск"й15"р1звйтием или капиталовло-'ж^ШТяТТйТ~ЗТ"РаспРеДеление рынков или источников снабжения;4) п^и^нение неодинаковых уи^ 9 ДРД^гими торговыми'партнерУсловия конкуренции; 5) обусловливаше^контр^актов дополнитель-ными обязательствами, KOTop^jjSS,a3j,gj;j_.g .ngliyvfejiQM этих койГ-тоактб¥ГЭтот1п1еречень'дан в качестве примера и не является исчер-пывающим.

187

#<•' :KS\ltp

Нарушения, подпадающие под статью 81, наказуемы и в томслучае, если они явились результатом непредумышленных действийэкономических операторов. При этом виновные могут находитьсяне в разных государствах, а в одном.

Единственным ограничением является воздействие картеля наторговлю между государствами — членами ЕС. Это означает, чтостатья 81 не применяется, если сфера действия картеля ограничива-ется рамками одного государства. В этом случае она является пред-метом действия национального законодательства. Статья 81 неприменяется и в тех случаях, если действие картеля распространя-ется лишь на третьи страны.

В антикартельных расследованиях перед Комиссией стоит слож-ная задача отделить зерна от плевел: искореняя нарушения и иска-жения конкуренции, она не должна препятствовать тем формаммежфирменной кооперации, которые дают ощутимый обществен-ный выигрыш, не препятствуя конкуренции. Поэтому статья 81(3)дает возможность исключить из сферы действия статьи 81 те согла-шения и действия, которые «слособствуют улучшению производстваили распределения товаров или содействуют техническому и эконо-мическому прогрессу, предоставляя потребителям справедливуюдолю получаемых благодаря этому выгод»: Кроме'того;*"самойЕвропейской комиссией установлены количественные пределы при-менения статьи 81: из сферы ее действия исключаются сделки, зат-рагивающие менее э% рынка и не превышающие 300 млн. евро. Этосделано для того, чтобы способствовать развитию сотрудничествамежду малыми и средними предприятиями.

Комиссия располагает мощными средствами расследования,проверки и контроля, которые были предоставлены в ее распоряже-ние регламентом Совета еще в 1962 г. В случае принятия ею решенияо запрете картеля соглашение о его создании считается ничтожным.Констатация этого факта производится Комиссией или нацио-нальными властями (но лишь в том случае, если Комиссией начатапроцедура расследования). На виновников может быть наложенштраф — до 10% суммы ежегодных продаж."Решенйе Комиссии"может быть обжаловано в Суде первой инстанции.

Естественно, что противоречивость правовой базы политикиконкуренции создает основу для яростных юридических баталийнокруг ее применения, в особенности вокруг предоставления исклю-чений из действия статьи 81. В настоящее время предприятия, зак-лючающие между собой соглашение, которое потенциально можетповлечь за собой применение статьи 81, обязаны заблаговременноуведомить Комиссию о своих намерениях. Уведомление являетсянеобходимым условием получения разрешения и изъятия из статьи 81.В 2000 г. Комиссия внесла предложение упростить существующийпорядок и отменить практику предварительных уведомлений. Покаэто предложение находится в стадии рассмотрения.

Вторым

б ^ й3jIJ[llOTpj56^™iejWHHM^^нирующим положением на общем рынке^или на wo существенной

При рассмотрении дел такого рода главной методологическойтрудностью является определение доминирующего положения нарынке, то есть положения, позволяющего оказывать значительноевлияние на функционирование рынка, не принимая во вниманиеконкурентов, покупателей или поставщиков. В практике Сща^ЕС иСуда первой инстанции утверди^я^критерий, согласно^^этодо^*контроль над 70780% 2ЫшК,Ш^ЗШ1Ш^Ш^9.зн'ЛЧ11&т господе i вую-щ^е^юложение на нем. Если эта доля меньше, используются другиекритерии: соотношение доли данного предприятия и его конкурен-тов, степень технологического превосходства над конкурентами,популярность торговой марки или наличие чрезвычайно эффектив-ной сбытовой сети.

шщоже_Ш£1..123йупртребление им," даже если это злоупотреблений™"_является_непредумышленным. Это моШтШф&Ш¥^к'ЪТ7)'йШйШ-:ваний, п]эя"мо~йМ1с^^]или другиГнёсправёЖ|ПзвсщсЖ ущерб потребите-лям; 3) применении неодинаковых условий к равноценным сделкам *••--(ГдруШйй* торговыми партШерШйТ'бт&ШЩШ их т^кШ ббр&зом'Ж'"

конк^ !

тельств, которые не связаны с предметом этих контрактов."~Т"ёш*енйя Комиссии по фактам злоупотребления доминирующим

положением, как правило, предусматривают прекращение соответ-ствующей практики. Вместе с тем решение Комиссии может служитьоснованием для подачи гражданских исков в национальные суды.

Третьим видом нарушения конкуренции являются возможные по-следствия концентрации производства, слияний и поглощений. С учетомэтой опасности в Европейском сообществе установлен порядок про-верки соответствия правилам конкуренции крупных соглашений,ведущих к росту внутриотраслевой и межотраслевой концентрации.

Контролю подлежат сделки, подпадающие одновременно под_хр_и^пгови'яг"1 "етай"0бщемировая сумма продаж фирм-участниц пре-вышает "5 ТшгрдГевро; 2) если сумма продаж по меньшей мере двух

*Тггр*еяпр"йятий, действующих на территорий Сообщества, превышает"Й^О-МнТевро; 3) если ни одно из участвующих в сделке предприятий

1те"ре'ализует "более двух третей' своей продукций на территорийЗ ' * *

'заменить, что* эти условия носят формальный характер ипри желании могут быть обойдены. Поэтому в 1997 г. правила были

188 189

м ь

ужесточены. Порог мировых продаж был снижен до 2,5 млрд. евро.Порог суммы продаж участников в каждом из по крайней мере трехотдельных государств-членов установлен на уровне 100 млн. евро. Натом же уровне был определен порог суммы продаж на территорииСообщества каждого из по крайней мере двух участников сделки.

При наличии этих признаков предприятия обязаны в недельныйсрок "уведомить Комиссию о заключенной HMjjyagflj^TC№ilci"H5выносит свое'заключение'в течение т'рёх'недель. Долгого £еализа-ция сделки без особого разрешения Комиссии не допускается!

Что касается второго источника возможных нарушенйй'ТШжу-ренции — деятельности национальных государств, то право сооб-ществ признает право государственной собственности и правогосударственных организаций и предприятий заниматься хозяй-ственной деятельностью. Оно проводит различие между органи-зациями, деятельность которых направлена на осуществлениефункций публичной власти (например, контрольные органы, обес-печивающие безопасность полетов или охрану окружающей среды,органы социального обеспечения и др.), и государственными пред-приятиями, участвующими в производственной деятельности и из-влекающими прибыль. Статья 86 Договора недвусмысленно обязы-вает такие предприятия подчиняться общим правилам конкуренции,установленным в ЕС.

Логически из этого вытекает противозаконность государствен-ных монополий на национальных территориях. Тем не менее вДоговоре сделана важная оговорка в отношении предприятий, накоторые возложено предоставление услуг общего экономическогохарактера. Они подчиняются правилам конкуренции в той мере, вкакой это не подрывает, юридически или фактически, выполнениеими специальных задач, на них возложенных. Пользуясь этой ого-воркой, государства — члены ЕС в течение многих десятилетийсохраняли государственные монополии, прежде всего в областиэнергетики, транспорта и связи. Лишь в последние годы с огромнымтрудом были сделаны первые реальные шаги на пути либерализациирынков, традиционно контролируемых так называемыми естествен-ными монополиями.

Особую остроту имеет вопрос государственной поддержки част-ных предприятий, непосредственно влияющей на условия конкурент—ции—Уже в Римском договоре практика государственной помо'ЩИ""'была поставлена под контроль Европейской комиссииГ"™

Согласно разъяснениям Суда ЕС, под государственной помощьюимеются в виду действия, отвечающие одновременно трем критерий!ям: 1) дающие очевидное финансовое преимущество получателю;2) представляющие собой вычет из государственных финансов либо™""в форме прямой выплаты из государственного бюджета, дибдцв.форме освобождения от 'законного платежа в государственный

190

бюджет; 3) носящие выборочный характери .,^f^yj^iHQJI^^

а йЖаютс^тнес^вДействия такого рода прйЖаютс^тнес^вмёбтамыми с общимрынкомт-если-отгиг"^1^нарушаюТ"^ШП!:урШГцию" й""12) затрагивают

~Т^>тлттлют^еждутосударствамиг-"членами:Всудебнбй практике этимУ ^ о в и я м ПрИдае^5~р^дадрт5^здда1Г^блкование. Предприятие,получившее государственную помощь, может вообще не экспорти-ровать свою продукцию. Апщко, ecniHj

]КШШУ2ируютна национальной TeppHToгосударств-членов, этого^ можёт^ь!!16'^сетаггочно • для признаниядшт^ннои^мГпомощи противозакрннщЗ!^»""

Вместе с тем Договор не запрещает оказание государственнойпомощи предприятиям в принципе. Статьей 87 установлены исклю-чения, которыми широко пользуются государства-члены. Безуслов-но совместимыми с общим рынком являются помощь социальногохарактера, помощь в связи со стихийными бедствиями, а также по-мощь восточным землям ФРГ. При определенных условиях могутбыть признаны совместимыми с общим рынком: 1) помощь, имеюгщая цельЖЗ^еиств6ватъ''ЩйШШ*1Ш^ад^Щим от чрезвычайнонизкопГ^2овня__развития или чрезмерной §,§2р,щ§р,тЖЩг..?) помощьв осуществлении проектов, имеющих общеевропейское: значенйёТШй

^тЩ5вандых выправйть'сёрьезноё нарушение j.3i^wjwx&J^ttyilj|p^.J^*ства-члена; У) п6мош^й11ею!ЩяТ5елью облегчить развитие некото-.

кйх районов, если она нГока*зывает противоположного воздействияна условия торговли в такой степени, что это противоречит общиминтересам; 4) помощь в развитии культуры; 5) другие категориипомощи, котор^м6ГуТ'6ШГ'о'п^ЩеленТП5Ш1нием Совета, приня-тым квалифицированным большинством по предложению Комиссии.

Регламент Совета по этому вопросу был принят 7 мая 1998 г. Имразрешены: помощь в самых минимальных размерах, помощь ма-лым и средним предприятиям, помощь на цели научных исследова-ний, помощь для охраны окружающей среды, помощь с целью уве*личения занятости, помощь для развития образования, помощьотдельным регионам внутри государств-членов в соответствии скартой, одобренной Комиссией. i

Государства-^шены должны заблаговременно уд§дощх{?,»КйМДР;.„,.,.чСию__6 своем намерений оказать государственную доим.9,Ш1г.-.Ойи

должны представить.всёнеобходимые материалы и шщщщгься от^1Н й Ш |

Щщсовместимости проектас правиламинает официальную процедуру, в ходе которой заинтересованныестороны имеют возможность отстаивать свою позицию. РешениеКомиссии может быть обжаловано в Суде ЕС.

191

яте

i

7.1.4. Транспортная политика

Римским договором установлено, что одним из направленийобщей политики ЕЭС должна быть транспортная политика. Смысллого шага очевиден. Мало провозгласить свободу движения това-ров и рабочей силы. Для того чтобы товары и люди действительносвободно перемещались по территории Сообщества, должны суще-ствовать достаточные и эффективные средства передвижения. Соот-ветствующие законодательные нормы остались бы пустым звуком,если бы физически движение товаров было затруднено или блоки-ровано транспортными проблемами. Экономически высокие транс-портные тарифы были бы не меньшим препятствием на пути соз-дания общего рынка, чем таможенные сборы. Поэтому развитиетранспорта является необходимой предпосылкой экономическойинтеграции, а транспортная политика — важным направлениеминтеграционной политики.

Однако уже первые попытки проведения общей транспортнойполитики столкнулись с серьезными трудностями. В большинствегосударств Западной Европы транспорт традиционно рассматри-вался как «общественная услуга», как неотъемлемая составная частьнациональной экономической и социальной инфраструктуры, ответ-ственность за которую должно нести государство. В подтверждениеэтого тезиса выдвигалось множество аргументов. Во-первых, совре-менный транспорт требует огромных долгосрочных капиталовло-жений. При этом транспортные услуги не могут создаваться «прозапас» — они должны предоставляться в тот момент, когда на нихесть спрос. Поэтому производственные мощности в сфере транспор-та должны соответствовать максимально возможному спросу. Ноэто означает, что в остальное время, когда спрос ниже, эти мощно-сти недоиспользуются. Только государство, утверждали сторонники«огосударствления», может выдержать связанные с этим огромныеэкономические потери. Во-вторых, низкая эластичность спроса ипредложения транспортных услуг создает потенциальную воз-можность разрушительной конкуренции в фазе низкого спроса.В-третьих, важнейший элемент транспортной системы — железныедороги являются естественной монополией. Без должного государ-ственного контроля и регулирования это привело бы к установле-нию монопольных цен. И наконец, транспорт играет важную рольв системе «государства всеобщего благосостояния», которое гаран-тирует дешевые перевозки отсталым регионам и наименее состоя-тельным социальным группам.

В силу этих причин государства — члены ЕС в течение длитель-ного времени не были готовы поступиться своими прерогативамив области транспортной политики. Положения Римского договорана этот счет были противоречивыми. С одной стороны, государства-

192

члены договорились проводить общую транспортную политику,положить конец дискриминационной практике низких транспорт-ных тарифов на экспорт и высоких -* на импярт, предоставитьправо национальным транспортным компаниям осуществлять своюдеятельность на всей территории ЕС. С другой стороны, Договорсохранил разные режимы для различных видов транспорта и несоздал конкретных предпосылок для предоставления транспортныхуслуг иностранными компаниями.

Первоначально Европейская комиссия намеревалась выстроитьобщую транспортную политику по образу и подобию общей сель-скохозяйственной политики, то есть заменить жесткое националь-ное регулирование не менее жестким коммунитарным. Однакоэто оказалось невозможным в силу упорного сопротивления госу-дарств-членов. Тогда акцент был перенесен на постепенное накоп-ление предпосылок перехода к эффективной общей транспортнойполитике. Одним из направлений этой работы была либерализацияперевозок между государствами — членами ЕС (в частности, устра-нение дискриминации в формировании тарифов в зависимости отнациональности владельца груза). Одновременно Комиссия предло-жила ряд мер по сближению национальных систем регулирова-ния транспорта, в частности гармонизации действовавших в этойсфере и существенно различавшихся между собой технических,фискальных, социальных и экономических норм. Вплоть до начала80-х годов этот процесс шел очень медленно и не дал ощутимыхрезультатов.

Перелом наступил лишь после того, как в общественном созна-нии и экономической политике правительств произошел сдвиг откейнсианского дирижизма к рыночному неолиберализму. Постепен-но во всех странах Западной Европы, хотя и в разной степени, сталоутверждаться понимание того, что и в сфере транспорта необходимовнедрение рыночных начал, что сохранение государственных мо-нополий ведет к неоправданно высоким ценам. Первые шаги по пу-ти либерализации были сделаны еще в 70-е годы. Практическиповсеместно различные элементы транспортной инфраструктурыбыли переданы из рук бюджетных организаций самостоятельнымгосударственным компаниям, которые должны были быть само-окупаемыми.

В новых условиях произошел поворот и в концептуальном по-нимании общей транспортной политики ЕС. Постепенно сталоясно: эта политика должна быть рыночной, либеральной, при-чем для того, чтобы устранить препятствия в области грузовых ипассажирских перевозок в рамках всего Сообщества, необходи-мо прежде всего добиться либерализации национальных транс-портных систем. На это и должны быть направлены усилия инсти-тутов ЕС.

13 - 2627 193

Непосредственным толчком к активизацчи попыток созданияобщей транспортной политики послужил беспрецедентный случай вотношениях между институтами ЕС. В 1982 г. Европейский парла-мент обвинил Совет ЕС в том, что он не выполнил свои обязатель-ства, установленные статьей 74 Римского договора: через 25 летпосле создания Сообщества и 15 лет после окончания переходногопериода общая транспортная политика так и не стала осуществлять-ся на практике. В принятом Судом ЕС решении по этому вопросуговорилось:

• Совет обязан в пределах разумного периода времени либера-лизировать трансграничные перевозки на территории ЕС(включая транзитные).

• Совет должен создать условия для того, чтобы предпринима-тели из одного государства — члена ЕС имели возможностьучаствовать в предоставлении транспортных услуг на терри-тории другого государства — члена ЕС.

• Совет может (хотя и не обязан) принять любые дополнитель-ные меры (имелись в виду главным образом меры по гармони-зации социальных, экологических, технических и других норм).

Это решение стало катализатором целой серии субстанциаль-ных мер по формированию общей транспортной политики ЕС. Ееосновными принципами являются либерализация и гармонизация.А цели были сформулированы в «Белой книге», выпущенной Евро-пейской комиссией в 1992 г., и Программы действий в области транс-порта на 1995-2000 гг., принятой в 1995 г.:

• «Двойная интеграция» национальных транспортных сетей иразличных видов транспорта для создания единой европей-ской транспортной сети.

• Улучшение транспортной инфраструктуры Европейского Со-юза.

• Более широкое использование энергосберегающих и экологи-чески чистых видов транспорта.

• Повышение безопасности транспорта.• Предоставление гражданам более широкого выбора средств

транспорта.• Интеграция транспортной политики в систему Единого внут-

реннего рынка.• Развитие транспортных связей между ЕС и третьими странами.Главными средствами осуществления этих целей являются:• Соединение существующих транспортных сетей между собой.• Устранение существующих «узких мест».• Улучшение средств сообщения с периферийными районами

внутри Европейского Союза и соседними странами.• Соединение различных видов транспорта.• Модернизация оборудования.

194

• Осуществление научных исследований с целью разработкиновых транспортных технологий.

• Улучшение качества обслуживания. «.Новая философия позволила найти конструктивное решение

извечного конфликта между «национальным» и «наднациональ-ным» в транспортной сфере. Усилия национальных государств иинститутов Сообщества объединяются едиными целями общейтранспортной политики. Распределение практических задач по до-стижению этих целей осуществляется на базе принципа субсидиар-ное™. Однако инструменты политики и скорость интеграционногопроцесса в различных видах транспорта значительно отличаютсядруг от друга.

Необходимость интеграции особенно очевидна в сфере автомо-бильного транспорта, на который в настоящее время падает основ-ная тяжесть грузовых и пассажирских перевозок на территории ЕС:на протяжении последних 30 лет его доля в грузовых перевозкахвыросла с 48 до 76%, в то время как доля остальных видов транс-порта неуклонно снижалась (железнодорожного транспорта — с 33до 12%, внутренних водных путей — с 12 до 6%, трубопроводов —с 8 до 5%). Именно здесь были сосредоточены основные физическиебарьеры, мешавшие свободной циркуляции людей и грузов. Лишьв июне 1988 г. Совет ЕС принял решение об отмене национальныхразрешений и квот на перевозку грузов. 1 января 1993 г., одновре-менно с упразднением таможенных границ, была ликвидирована исистема проверки грузов на внутренних границах Сообщества.Единственным крупным препятствием на пути свободного движе-ния грузов осталось ограничение права иностранных транспортныхфирм осуществлять каботажные перевозки, то есть перевозить грузывнутри национальных государств, — для этого требовалось специ-альное разрешение. Это препятствие было снято в июле 1998 г. В этоже время был введен единый лимит на максимальный вес грузовиков.Тем самым было снято еще одно техническое препятствие, мешавшееразвитию свободной конкуренции в сфере автомобильных перевозок.Единственное исключение сделано для Австрии, которая по экологи-ческим соображениям может вплоть до 2004 г. ограничивать движе-ние тяжелых грузовиков через свои альпийские перевалы.

Автомобильный транспорт является одним из главных источни-ков загрязнения атмосферы в странах ЕС (на его долю приходится80% выбросов СО2 в сравнении с 11%, которые приходятся на авиа-ционный транспорт, 4% — на железные дороги и 1% — на внутрен-ние водные пути). Поэтому не приходится доказывать, какой огром-ный эффект может быть получен в масштабах всего Сообщества икаждой отдельной страны от внедрения новых, экологически чистыхтехнологий на автомобильном транспорте в рамках общей транс-портной политики ЕС.

13* 195

Эффективность интеграции очевидна и в области повышениябезопасности: ежегодно в странах Сообщества на дорогах погибаютболее 50 тыс. человек. Благодаря усилиям институтов ЕС здесь уженемало сделано. Успешно выполняется принятая в 1986 г. Програм-ма действий, которая, помимо прочего, включает согласованныемеры по улучшению дорожных знаков, безопасности техническихсредств и улучшению обучения водителей.

Значение железнодорожного транспорта в последние годы зна-чительно упало, а вместе с ним сошли на нет представления об ис-ключительно национальном характере железных дорог, унаследо-ванные от XIX века. Это существенно облегчило интеграционныйпроцесс в данной сфере. Однако остаются и существенные препят-ствия, главным образом технического характера, устранение ко-торых требует времени и огромных капиталовложений. Например,в Великобритании вагоны ниже и уже, чем на континенте. В Испа-нии и Финляндии ширина колеи отличается от других стран ЕС.Существенно разнятся и системы электроснабжения, тормозов и сиг-нализации.

Постепенное сближение технических стандартов и материальнойбазы железных дорог является делом совместной ответственностиЕС и национальных государств. Что касается собственно общейтранспортной политики Сообщества, то ее главной целью являетсясоздание, параллельно с уже существующими сетями, высокоскоро-стной панъевропейской системы железнодорожного сообщения,которая к 2015 г. свяжет все крупнейшие европейские города. Дляэтого будет построено около 30 тыс. км новых железнодорожныхпутей. В настоящее время высокоскоростные поезда уже курсируютмежду Парижем, Лондоном (через туннель под Ла-Маншем), Брюс-селем, Кёльном и Амстердамом.

Неуклонно уменьшается и объем морских и речных перевозок.Вплоть до декабря 1986 г. коммунитарное регулирование в этойсфере отсутствовало. Начиная с 1987 г. в этой сфере действуютчетыре регламента ЕС: о конкуренции, о предотвращении установ-ления «хищнических» цен со стороны третьих стран, о резервирова-нии грузов и свободе предоставления услуг. С 1993 г. на морской иречной транспорт распространяется общая транспортная политикаЕС. В последующие годы был полностью либерализован морскойкаботаж (до 2004 г. исключение должны составлять лишь перевозкимежду континентальной частью Греции и островами, которые оста-ются предметом национальной монополии).

Главной проблемой в области морского и речного транспортаявляется наличие значительного излишнего тоннажа, оказывающе-го давление на тарифы перевозок. Европейское сообщество решаетэту проблему, предоставляя финансовую помощь судовладельцам,решившим вывести из эксплуатации свои суда. ЕС добивается пол-

196

ной ликвидации национального контроля на внутренних водныхпутях ЕС и гармонизации правил, в частности взаимного признаниялицензий экипажей.

Наиболее стойким с точки зрения сопротивления либерализа-ции оказался самый динамичный и современный сектор — воздуш-ный транспорт. Вплоть до 1986 г., когда Суд ЕС постановил, чтообщие правила конкуренции должны применяться и в этом секто-ре, воздушные перевозки регулировались межправительствен-ными соглашениями, по существу исключавшими конкуренцию.Более 95% из 630 международных рейсов в Европе были моно-полизированы одним или двумя перевозчиками. Результатом этогобыли высокие цены, ограниченный выбор и низкая эффектив-ность. Согласно оценке Европейской комиссии, в 1994 г. западно-европейские авиалинии были на 20% менее эффективны, чем аме-риканские. На многих маршрутах стоимость билетов на регулярныерейсы была на 50% выше, чем на сходных маршрутах в СЩА.При этом по-прежнему широко применялось государственное суб-сидирование национальных авиалиний {Jones Robert A. Op.cit.—P. 212).

В декабре 1987 г. началась трудная борьба за «открытое небо»в Западной Европе. Было достигнуто первое соглашение о частич-ной либерализации рынка воздушных сообщений. Перевозчикамбыло предписано проявлять большую гибкость в процессе форми-рования цен на билеты и разделе пассажиропотоков. В 1990 г. былпринят второй, а в 1992 г. — третий пакет мер либерализации,которые охватывали не только регулярные, но и чартерные рейсы,а также грузовые перевозки. Государства-члены договорились втечение четырех лет ввести свободный рынок в сфере воздушноготранспорта. Однако на деле рынок остается раздробленным понациональному признаку из-за сохраняющихся государственныхсубсидий, различного рода преференций в пользу национальныхкомпаний и других препятствий на пути действительно свободнойконкуренции. ;

Стержнем общей транспортной политики ЕС является Програм-ма трансъевропейских сетей, одобренная на заседании Европейскогосовета в Маастрихте в 1991 г. Она была конкретизирована Европей-ской комиссией в апреле 1994г. Общая стоимость работ— 400 млрд.евро. Намечено построить 126 автомагистралей, 11 соединительныхжелезнодорожных линий, 26 внутренних водных путей и 57 комп-лексных транспортных коммуникаций. Срок завершения Програм-мы •— 2010 г. Помимо транспорта Программа включает развитиеэнергетики и телекоммуникаций. I

В 2001 г. Европейский совет на своем заседании в Гетеборгерешил пересмотреть основные ориентиры Программы. Эта работадолжна быть завершена к 2003 г. !

197

7.1.5. Социальная политика

Теоретически социальная политика должна быть таким же струк-турным элементом Единого внутреннего рынка, что и политика вобласти конкуренции. В краткосрочном плане низкий уровень зара-ботной платы и социального обеспечения в одном из государств-членов может дать экономическим операторам этого государстваконкурентные преимущества в ущерб другим участникам Единоговнутреннего рынка (социальный демпинг). В среднесрочном и дол-госрочном плане наличие существенных различий в уровнях зара-ботной платы может привести к нежелательному оттоку рабочейсилы из менее развитых регионов в более развитые. Все это, казалосьбы, говорит в пользу регулирования социальных отношений в мас-штабе всего Сообщества.

Однако в реальной действительности все обстоит иначе. Соци-альная политика была и остается преимущественной прерогативойнациональных государств. Это объясняется двумя объективнымипричинами. Во-первых, в отличие от капитала — самого подвижно-го и динамичного фактора производства, который является предме-том регулирования политики в области конкуренции, — транснацио-нальная мобильность рабочей силы чрезвычайно низка. Поэтомурынки рабочей силы внутри ЕВР остаются замкнутыми в пределахнациональных границ. Во-вторых, главным инструментом реализа-ции общей европейской социальной модели являются национальныегосударства. Именно они и составляют материальную базу государ-ства всеобщего благосостояния. Именно через них осуществляютсясоциальные трансферты, необходимые для поддержания социальнойсправедливости и смягчения экономического неравенства.

Передача этой важнейшей социальной функции в ведение Сооб-щества не является ни необходимой, ни возможной. Однотипностьсоциально-экономических систем и государственной экономическойполитики в сочетании с экономической интеграцией ведет к посте-пенному выравниванию уровней социально-экономического разви-тия и без прямого вмешательства наднациональных институтов.

Тем не менее с конца 80-х годов роль «социального измерения»интеграции значительно возросла. Это объясняется не столько эко-номическими, сколько политическими и моральными факторами.

В подходах различных государств — членов ЕС к социальнойполитике имеются определенные контрасты. На одном полюсе на-ходится Германия. Еще в XIX столетии политика «железа и крови»,проводившаяся прусским канцлером Отто фон Бисмарком для СО'здания Германской империи, была подкреплена введением социаль-ного страхования, призванного обеспечить новому государствулояльность граждан. После Второй мировой войны развитие соци-ального страхования и сотрудничества социальных партнеров

198

(Mitbestimmung) было, по мнению самих немцев, одним из главныхфакторов «экономического чуда». Западногерманский опыт сталпримером для подражания и для мнЪгих других стран ЗападнойЕвропы.

На другом полюсе — Великобритания. Несмотря на то что в50-60-е годы практика социальных трансфертов (бесплатные здра-воохранение, образование и некоторые другие виды социальныхуслуг) получила в этой стране довольно широкое распространение,в общественном сознании по-прежнему господствует философияэкономического либерализма, исключающая участие рабочихв управлении предприятиями или какое-либо ограничение праваувольнения наемных рабочих и служащих.

Хотя в условиях интеграции эти контрасты постепенно смягча-лись, на стадии создания Европейского Союза и введения единогогражданства их дальнейшее сохранение стало морально и полити-чески неоправданным. Для обеспечения политической поддержки«Проекта 92» со стороны трудящихся и их профессиональных орга-низаций было необходимо убедительно продемонстрировать, чтоСообщество ставит своей целью нейтрализовать возможные отри-цательные последствия Единого внутреннего рынка. К тому же,именно в это время перед всеми без исключения государствами —членами ЕС встала острейшая социальная проблема — массоваяхроническая безработица. Логика углубления и расширения интег-рации исключала возможность игнорирования этой проблемы науровне Сообщества.

По инициативе Жака Делора в декабре 1989 г. на заседанииЕвропейского Совета в Страсбурге главами государств и прави-тельств 11 государств — членов ЕС (за исключением Великобрита-нии) была принята Хартия фундаментальных социальных правтрудящихся (сокращенно — Социальная хартия). Она была призва-на стать необходимым политическим противовесом проектам Еди-ного внутреннего рынка и Экономического и валютного союза.*

Этот документ не предусматривал никаких материальных меха-низмов непосредственного решения социальных проблем на уровнеЕС. Его предназначение было иным — согласовать главные прин-ципы социальной политики национальных государств и тем самымукрепить основы координации и гармонизации этой политики воимя достижения общих стратегических целей. '

В 1990 г. Социальная хартия была одобрена Экономическим исоциальным комитетом и Европейским парламентом. Однако Сооб-щество не приобрело прямой компетенции в области социальнойполитики: из-за британского вето время для включения Социальнойхартии в свод законов ЕС еще не настало. Это наглядно продемон-стрировала межправительственная конференция по подготовкеМаастрихтского договора. Представители 11 государств предложи-

199

ли включить основные положения Социальной хартии в текст До-говора, предоставив право Совету принимать директивы по вопро-сам социальной политики квалифицированным большинством го-лосов (о регламентах речь не шла, поскольку, как уже отмечалосьвыше, социальная политика материально осуществляется нацио-нальными государствами, а не Сообществом). Эти предложениябыли отклонены правительством консерваторов.

Тем не менее в Маастрихте был достигнут компромисс, которыйпроложил дорогу другим компромиссам такого рода. Одобренныйглавами государств и правительств механизм получил название«самоисключения» (opt-out). Совет получает право принимать ре-шения по социальным вопросам. Для этого он собирается в составе11 (после расширения — 14) государств. Принятые в этом составерешения не являются обязательными для Великобритании.

На стадии подготовки новой редакции Договора представителиВеликобритании сделали максимум возможного для того, чтобысузить и выхолостить содержание Социальной хартии. Она былатрансформирована в Социальный протокол, юридически обязатель-ное приложение к Договору. Он оставил вне сферы деятельностиСообщества самые острые социальные вопросы — оплату труда,право на забастовку и локаут. В Протоколе не была даже упомянутагармонизация социальной политики государств-членов. Не удиви-тельно, что практические результаты его реализации были весьмаскромными. Совет принял на основе Протокола лишь два значи-тельных документа: директиву о создании рабочих советов на пред-приятиях определенного размера, имеющих филиалы в более чемодном государстве — члене ЕС, и директиву о минимальной продол-жительности отпуска по уходу за ребенком.

Победа лейбористов на выборах в Великобритании устранилапрепятствия на пути реализации целей, поставленных в Социальнойхартии. Одновременно возникла необходимость их коррекции всвязи с обострением проблемы безработицы, устойчиво державшей-ся на уровне 10% трудоспособного населения. На заседаниях Евро-пейского Совета в Люксембурге (июнь 1993 г.) и Эссене (декабрь1994 г.) было заявлено, что борьба с безработицей является перво-степенной задачей Европейского Союза и государств-членов. Одна-ко материальные рычаги антикризисного регулирования и социаль-ного обеспечения остались в руках национальных государств,которые постарались не допустить вмешательства интеграционныхинститутов в их деятельность на этом направлении.

Вместе с тем они одобрили ряд дополнительных мер по линииСообщества. Установка на борьбу с безработицей и создание новыхрабочих мест была включена в программы дальнейшего развитияЕдиного внутреннего рынка, создания Экономического и валютно-го союза, развития образования, оказания помощи по линии Струк-

200

Iтурных фондов ЕС, научных исследований, развития информацион-ных технологий, свободного движения людей, охраны окружающейсреды. Полезность этих шагов не вызывает сомнений, хотя их прак-тическая отдача не может быть количественно определена.

На уровне политических рекомендаций Сообщество предложилогосударствам-членам принять следующие меры:

• Ограничить рост заработной платы, увеличение которой недолжно выходить за пределы достигнутого роста производи-тельности труда.

• Снизить налоги, связанные с наймом рабочей силы (включаявзносы предпринимателей в фонды социального страхова-ния).

• Сократить излишнее регулирование на рынках рабочей силы,не ставя при этом под угрозу степень социальной защиты иправа трудящихся.

• Вести борьбу с исключением отдельных групп населения изэкономической и социальной жизни.

С самого начала стало очевидным противоречие между остротойпроблемы, затрагивавшей подавляющее большинство стран ЕС, содной стороны, и крайней ограниченностью практических воз-можностей интеграционных институтов — с другой. Оправданноестремление проводить активную социальную политику на уровнеСообщества на деле вылилось в принятие нескольких широковеща-тельных манифестов. Хотя практический эффект этих документовбыл невелик, нельзя недооценивать их моральное и политическоезначение. С их принятием был сделан шаг вперед в коллективномпоиске решения новых проблем и согласования социальной полити-ки на коммунитарном и национальном уровнях.

В июне 1993 г., после интенсивных консультаций с государства-ми-членами, Комиссия опубликовала «Белую книгу» под названием«Рост, конкурентоспособность, занятость». В ней был дан глубокийи объективный анализ причин низких темпов экономического рос-та, высокого уровня безработицы, уменьшения инвестиций и сниже-ния конкурентоспособности Западной Европы по сравнению с Со-единенными Штатами и Японией. По мнению Комиссии, помимообычных циклической и структурной безработицы в странах Евро-пейского Союза имеет место новое явление — технологическаябезработица. В борьбе с ней должны использоваться в первую оче-редь повышение уровня образования и профессиональной подготов-ки; развитие таких видов экономической деятельности, которыетребуют создания новых рабочих мест; сокращение трудовых издер-жек; усиление роли малых и средних предприятий в создании рабо-чих мест; снижение налогообложения трудовых доходов.

В июле 1996 г. появился на свет Европейский пакт доверия вборьбе за занятость, инициатором которого был новый председа-

201

_-. Л!

гель Европейской комиссии Жак Сантер. Суть этого документасостояла в том, чтобы подтвердить экономические выгоды, которыедолжны повлечь за собой создание Единого внутреннего рынка иЭкономического и валютного союза, и тем самым восстановитьдоверие социальных партнеров к экономическим перспективамЕвропейского Союза. Ту же цель преследовало и предложение сни-зить уровень налогообложения трудовых доходов. Согласно под-счетам Комиссии, в 1980-1993 гг. он повысился на 20%, в то времякак налогообложение владельцев других факторов производстваснизилось на 10%.

Через несколько месяцев Европейский Совет на своем заседаниив Дублине поддержал предложение Ж.Сантера и принял резолюциюпод названием «Вызов рабочих мест». В ней подчеркивается, чтоглавная ответственность в борьбе с безработицей лежит на прави-тельствах национальных государств. Политические руководителиЕвропейского Союза сформулировали лишь основные ориентирысогласованных действий:

• Повышать эффективность рынков рабочей силы и расширятьинвестиции в «человеческие ресурсы».

• Оказывать особую поддержку наиболее уязвимым группамнаселения.

• Сделать схемы налогообложения и социальной защиты болееблагоприятными для расширения занятости.

• Модернизировать рынки товаров и услуг.• Усиливать конкурентоспособность.• Поощрять местное развитие.Эти призывы были совершенно справедливыми. Проблема состо-

яла лишь в том, что создание рабочих мест осуществляется не науровне государств-членов, а на уровне общества и социальныхпартнеров.

Крупным вкладом в развитие социальной политики Европейско-го Союза стало подписание Амстердамского договора. Новые гла-вы о занятости и социальной политике лишь незначительно расши-рили реальные полномочия ЕС. Однако окончательное узаконениекомпетенции Союза в этих областях заложило солидную основу длядальнейшего усиления координации политики государств-членов иразработки стратегических установок решения социальных проблемв рамках Союза в целом.

20-21 ноября 1997 г. в Люксембурге состоялось специальноезаседание Европейского Совета, посвященное проблеме занятости.На нем был выработан «новый подход», который предусматриваетначало координации политики занятости, проводимой нацио-нальными государствами. Этой цели должна служить в первуюочередь координация общей экономической политики, направлен-ной на обеспечение устойчивого роста. Для финансирования меро-

202

приятии Европейский инвестиционный банк должен был выделить10 млрд. экю. Ожидалось, что еще 20 млрд. внесут частные партнерыБанка. Кроме того, было решено перестроить текущий бюджетСообщества, для того чтобы выделить 450 млн. экю на финансиро-вание малого и среднего бизнеса. Вместе с тем было решено сохра-нить курс на стабильность цен, оздоровление государственныхфинансов, сдерживание роста заработной платы и проведение струк-турных реформ, что, как правило, не способствует росту занятости.

7.2. ВСПОМОГАТЕЛЬНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ

7.2.1. Политика в отношении предприятий

Промышленная политика, занимавшая когда-то центральноеместо в экономической политике государств Западной Европы иопределявшая индустриальный потенциал, военную мощь и между-народный авторитет страны, сейчас находится в положении Золуш-ки. Современные экономические и политические реалии вынуждаютнациональные государства рассчитывать преимущественно на ры-ночные силы в развитии своей экономики. То, что когда-то былосвятым делом — помощь отечественному производителю, — сейчассчитается предосудительным. Прежде чем сделать шаг на этомпути, правительства национальных государств обязаны сообщитьо своих намерениях в Брюссель, вынуждены оглядываться на своихсоседей.

Другое дело промышленность ЕС в целом. Ни одно из госу-дарств-членов, естественно, не может возражать против того, чтобывыделять общественные фонды на повышение конкурентоспособно-сти европейских компаний в острой борьбе с американскими и япон-скими соперниками, разумеется, с оглядкой на правила ГАТТ/ВТО.Поэтому в принципе общая промышленная политика является тойобластью, где принципиальных расхождений между государствами-членами нет — споры идут лишь по вопросам общего объема ассиг-нований и их распределения между компаниями-получателями.

В Римском договоре вопросы промышленной политики рассмат-ривались бегло. В 50-60-е годы темпы экономического роста быливысокими, конкурентоспособность западноевропейских компанийна мировых рынках быстро укреплялась. Поэтому объективнаянеобходимость в такого рода политике была сравнительно невели-ка, и она не получила особого развития. <

Положение изменилось в 70-е годы. Общие экономические усло-вия стали значительно менее благоприятными. Целый ряд отраслей,бурно развивавшихся на предшествующем этапе, пришел в упадоки нуждался в реструктуризации. Возросла острота конкуренции на

203

мировых рынках, и в ряде отраслей традиционные и новые конку-ренты заметно потеснили западноевропейские фирмы. В свете этогоне удивительно, что внимание Европейского сообщества и нацио-нальных государств к промышленной политике возросло. В Дого-вор о Европейском Союзе включена специальная глава, посвящен-ная этому направлению политики ЕС.

Общая промышленная политика включает:• Программы структурной перестройки неблагополучных от-

раслей.• Поддержку нарождающихся отраслей.• Поддержку малого и среднего бизнеса.• Научные исследования и разработки.• Защиту западноевропейской промышленности от нечестной

конкуренции со стороны иностранных компаний.На современном этапе общая политика в отношении предприя-

тий развивается в русле общих ориентиров, установленных Евро-пейским советом на заседании в Лиссабоне в 2000 г. Интеграцион-ные институты используют в своей деятельности целый ряд новыхинструментов, отвечающих, с одной стороны, развитию конкурен-ции на Едином внутреннем рынке, а с другой — потребностям гло-бализации и задаче повышения конкурентоспособности европей-ских предприятий на мировых рынках.

Упор делается главным образом на косвенные средства поддер-жки предприятий, в особенности малых и средних: улучшение усло-вий для создания нового бизнеса, обеспечение всех условий, необ-ходимых для успешной деловой деятельности или же безболезненнойпроцедуры банкротства. В своей практике Комиссия широко ис-пользует такое средство, как популяризация передового опыта. По-прежнему большое внимание уделяется стандартизации.

Интеграционные институты настойчиво работают над внедрени-ем информационных технологий и электронной торговли в практи-ку европейского бизнеса, значительно отстающего в этой областиот заокеанских конкурентов. В последние годы были успешно реше-ны некоторые юридические вопросы осуществления деловых опера-ций через Интернет.

7.2.2. Научно-техническая политика

С учетом того места, которое наука традиционно занимала вжизни европейских народов, не удивительно, что создание европей-ского технологического сообщества было частью предложенийЖ. Монне в 50-60-е годы. Однако эта идея не получила необходимойподдержки — научные исследования по-прежнему развивались пре-имущественно в рамках национальных государств. Исключение

204

составляли лишь исследования в области атомной энергии, где осу-ществление коллективных проектов составляло часть компетенцииЕвропейского сообщества по атомнЪй энергии.

Общая научно-техническая политика ЕС получила значительноеразвитие лишь в 80-90-е годы в связи с явным отставанием ЕС отсвоих основных конкурентов в этой области — США и Японии. Поинициативе члена Европейской комиссии Э. Давиньона, отвечавше-го за сферу научных исследований в 1979-1984 гг., была созданацелая сеть общеевропейских научных исследований:

• ESPRIT (Европейская стратегическая программа научных ис-следований в области информационных технологий) была уч-реждена в феврале 1984 г. в целях поддержки разработки, про-изводства и использования продуктов информационныхтехнологий. По заявлению администрации программы, околоодной пятой всех последних продуктов крупнейших европей-ских производителей электроники основаны на технологиях,разработанных в ее рамках.

• RACE (Научные исследования и разработки в области пере-довых коммуникационных технологий в Европе) предназна-чена для содействия внедрению интегрированных широкопо-лосных средств коммуникаций.

• BRITE/EURAM (Фундаментальные научные исследования вобласти промышленных технологий для Европы) ставит сво-ей целью содействовать укреплению конкурентоспособностиевропейской обрабатывающей промышленности на мировыхрынках. Она концентрирует свою деятельность на внедренииновых технологий в производство «старых» продуктов — ав-томобилей, авиационной техники, текстильных изделий и т.д.

• SPRINT (Стратегическая программа передачи нововведенийи технологии) создана для усиления конкурентоспособностималых и средних компаний путем передачи им передовых тех-нологий.

(.;. • TELEMATICS финансирует развитие трансъевропейскихструктур обмена электронной информацией.

• BIOTECH (Научные исследования и технологические разра-ботки в области биотехнологии) призвана способствовать ус-корению развития этой новой отрасли экономики.

• EUREKA (Европейское агентство по сотрудничеству в обла-сти научных исследований) было создано в 1985 г. по пред-ложению Президента Франции Ф. Миттерана в связи с на-мерением США развернуть широкую программу научных

г исследований для создания национальной системы противо-;,. ракетной обороны. Участниками программы являются не

только государства — члены ЕС, но и ряд других европейскихл государств: все страны ЕАСТ, включая Швейцарию, Турция,

205

страны Центральной и Восточной Европы. Агентство дей-ствует отдельно от научно-исследовательских программ ЕС,но управляется Европейской комиссией.

Помимо научно-исследовательских программ был создан рядобщеевропейских организаций, в работе которых, как и в програм-ме EUREKA, участвуют не только государства — члены ЕС, но идругие европейские государства: ESA (Европейское космическоеагентство), банк данных DIANE (Сеть прямого доступа к информа-ции для Европы), CERN (Европейский центр ядерных исследова-ний), COST (Европейское сотрудничество в области научных и тех-нических исследований), JET (Совместная европейская программа«Торус»), Европейский научный фонд.

Новый толчок практическому осуществлению общей научно-технической политики был дан «докладом Чеккини» (1987 г.) и«Белой книгой» Европейской комиссии «Рост, конкурентоспособ-ность и занятость» (1993 г.).

В обоих документах отмечалось недопустимое технологическоеотставание Европейского сообщества, которое, по мнению авторов,было главной причиной недостаточной конкурентоспособностиевропейских компаний на мировых рынках. Если в США высоко-технологичные изделия составляют почти треть экспорта, а в Япо-нии —• четверть, то в ЕС — всего одну пятую. Главными причинамитакого положения были:

• Недостаточное финансирование. В 1991 г. совокупные расходына научные исследования и разработки составляли: в ЕС —104 млрд. экю (или 302 экю на душу населения), в США —124 млрд. (493) экю, в Японии — 77 млрд. (627) экю; или, иначеговоря, 2% ВВП в странах ЕС, 2,8 — в США и 3% — в Японии.Если в странах ЕС было всего четыре ученых и инженеров натысячу населения, то в США — восемь, а в Японии — девять.Одновременно наблюдался огромный разрыв в финансирова-нии научных исследований и разработок между различнымистранами ЕС: от 502 экю в расчете на душу населения в Гер-мании до 20 экю в Португалии (Jones Robert A. Op. cit. —P. 203).

• Слабое внедрение научных открытий.• Параллелизм научных разработок, объясняющийся тем, что

большая их часть осуществляется в рамках отдельных нацио-нальных государств.

Необходимость проведения общей научно-технической полити-ки ЕС нашла отражение в Едином европейском акте и Договоре оЕвропейском Союзе. Денежные средства, которые выделяютсяЕвропейским сообществом на нужды общей научно-техническойполитики, используются в пятилетних Рамочных программах.В 2002-2006 гг, будет осуществляться шестая Рамочная программа,

206

в которой тщательно учтены современное положение и потребностиЕвропейского Союза.

Шестая Рамочная программа призвана способствовать выполне-нию основных ориентиров экономического развития, установлен-ных на заседании Европейского совета в Лиссабоне в 2000 г. Ееглавная цель состоит в формировании Европейского научно-иссле-довательского пространства. С этой целью будут использоватьсянекоторые новые инструменты стимулирования научных исследова-ний и их внедрения.

Программа определяет пять приоритетных областей: 1) геннаяинженерия и здоровье людей; 2) технологии информационногообщества, нанотехнологии, «умные» материалы и новые методыпроизводства; 3) аэронавтика и космонавтика; 4) безопасность про-довольствия, устойчивое развитие и глобальные изменения; 5) граж-дане и управление.

Общая научно-техническая политика ЕС строится на базе следу-ющих принципов:

• Принцип субсидиарности: Европейское сообщество не стре-мится перевести все научно-исследовательские работы на ев-ропейский уровень, оно поддерживает лишь те проекты, осу-ществление которых было бы более сложным или болеедорогим на национальном уровне.

• Поощрение «европейского измерения» научно-исследователь-ских проектов: ЕС поддерживает проекты, основанные на со-трудничестве ученых разных стран.

• Принцип «совместного финансирования»: ЕС предоставляетдо половины необходимых средств, остальное должно опла-чиваться самими участниками проектов.

• Принцип соревновательности: все гранты предоставляются впорядке тендеров.

• Принцип финансирования предынвестиционных проектов: ис-следовательские работы, финансируемые ЕС, доводятся достадии технико-экономического обоснования капиталовложе-ний. Компании, заинтересованные в результатах исследова-ний, осуществляют все дальнейшие работы за свой счет. Толь-ко такой подход совместим с принципами общей политики вобласти конкуренции: если бы ЕС финансировал непосред-ственные капиталовложения, это было бы формой субсидиро-вания одних компаний в ущерб другим.

Оценить практический эффект общей научно-технической поли-тики ЕС довольно сложно. По оценкам независимых экспертов,заложенные в ее основу принципы противоречивы и снижают конеч-ную экономическую эффективность. Так, ограничение проектовпредынвестиционной стадией не помогает решению проблемы ела--бого внедрения научных достижений. Напротив, оно увеличивает

207

разрыв между исследованиями и инвестициями. Результаты науч-ных исследований, не ориентированных на определенные производ-м пенные нужды, становятся чрезмерно абстрактными. Многиеоткрытия, которые в принципе могли бы быть полезны для про-п шодства, из-за этого разрыва остаются неиспользованными.I рео'ование создания многонациональной команды является ис-кусственным и на деле нередко приводит к различного рода махи-нациям.

Несмотря на постоянное расширение научно-исследовательскихпрограмм, технологическое отставание Европейского сообщества отконкурентов в 90-е годы не только не сократилось, но, напротив,увеличилось. Главной причиной являются факторы, лежащие запределами политики ЕС, например сравнительная слабость запад-ноевропейского бизнеса.

.1.3. Политика в области энергетики

Квропейские сообщества возникли в период изобилия относи-гельно дешевых энергоносителей. Поскольку их импорт осуществ-ится беспошлинно, он не был предметом общей торговой политикии регулировался каждым государством-членом самостоятельно в|;шисимости от собственных потребностей. Технологически и эко-номически территория национальных государств была оптималь-ным полем организации производства и распределения электроэнер-i ни. Поэтому энергетика как таковая осталась сферой компетенциинациональных государств.

Исключение составили лишь угольная промышленность, нахо-дившаяся в состоянии упадка, и атомная энергетика, с которой в томремя были связаны самые радужные надежды. Национальные ин-i ресы государств-членов требовали тесной координации усилий впостепенном свертывании добычи угля и осуществлении дорогостоя-щих научно-исследовательских работ и производственной кооперации|| развитии атомной промышленности. Эти задачи были решены по-средством создания Европейского объединения угля и стали и Европей-ского сообщества по атомной энергии. Что касается энергетики вцелом, то она даже не была упомянута в Договоре об учреждении ЕЭС.

Нефтяные кризисы 70-х годов нанесли тяжелый удар по эконо-мике всех стран ЕС, поскольку в этот момент на нефть приходилосьболее двух третей энергопотребления, причем 80% нефти импорти-ровалось из-за границы. Борьба с последствиями повышения цен нанефть легла на плечи национальных государств. Каждое из нихр.пработало и осуществило программу энергосбережения в рамкахСвоей национальной экономики. В результате удалось снизить долюнефти в энергопотреблении до менее 50%.

.'он

Сложившиеся национальные системы управления энергетикойявляются достаточно эффективными и устойчивыми. От их работызависят все отрасли национальной экономики вне зависимости отстепени их интернационализации. Поэтому правительства госу-дарств — членов ЕС не спешат передавать полномочия в этой об-ласти наднациональным органам. Попытки внести энергетику вперечень компетенции Сообщества, предпринятые в период подго-товки Маастрихтского договора, оказались безуспешными.

Тем не менее и в этой сфере постепенно происходит углублениеинтеграции. Этого требует логика Единого внутреннего рынка, изкоторого первоначально были исключены рынки природного газаи электроэнергии. В Едином европейском акте не нашли отраженияинтересы охраны окружающей среды и энергосбережения, требую-щие значительных капиталовложений и проведения научно-иссле-довательских работ; необходимость солидарного участия западно-европейских государств в процессах формирования предложения испроса на мировых энергетических рынках.

Еще в 1992 г. Комиссия подготовила предложение об открытиинациональных рынков электроэнергии для энергетических компа-ний других государств-членов. После длительной и напряженнойборьбы, в ходе которой государства-члены, особенно Франция,пытались оградить интересы своих естественных монополий, Совети Парламент приняли Директиву, установившую общие правила нарынке электроэнергии в масштабах всего Сообщества. Ее практи-ческое осуществление началось в феврале 1999 г.

Сложнее шел процесс «открытия» рынков природного газа.Камнем преткновения был вопрос о доступе иностранных компанийк распределительным сетям, созданным национальными газорас-пределительными организациями. Лишь в апреле 1998 г. удалосьсогласовать так называемую «Газовую директиву», до сих порвызывающую острую дискуссию в деловых кругах ЕвропейскогоСоюза и стран — поставщиков природного газа.

Согласно положениям этой Директивы, дискриминация предпри-ятий по национальному признаку запрещена. Устанавливаетсяправо выбора маршрута природного газа на пути к конечному по-требителю. Рынок конечного потребления должен открываться по-степенно, с 20 до 33% через десять лет после вступления Директивыв силу. Интегрированные предприятия, занимающиеся хранением,транспортировкой и поставками газа, должны открыть свой счетадля инспекции с целью проверки, нет ли в их деятельности запрещен-ных Договором злоупотреблений господствующим положением илидискриминационной практики.

«Газовая директива» была положительно встречена сторонника-ми экономического либерализма, которые ожидают, что свободнаяконкуренция и на этом рынке приведет к росту народнохозяйствен-

14-2627 , 209

i >ффективности. Специалисты, напротив, проявляют беспокой-"ii призывают полнее учитывать объективную специфику отрао-которая отличается чрезвычайно высокой капиталоемкостью,

ко ограничивающей мобильность факторов производства. Од-i iM из последствий реализации «Газовой директивь!» будет посте-

1Ное исчезновение нынешней практики долгосрочных межправи-ii.iтвенных контрактов на поставку природного газа в те или иные•аны. Переход на систему спотовых рынков связан с труднопред-

. i азуемыми последствиями. Не исключено, что расчет либеральныхи ономистов на снижение цен в результате обострения конкуренцииMi жду экспортерами природного газа оправдается. Но не исключенИ противоположный вариант — повышение цен в результате резко-

силения рисков.В конце 1997 г. Комиссия по «приглашению» Совета подготови-Рамочную программу мер в секторе энергетики, в которой были

поставлены следующие цели:• обеспечение безопасности в области поставок энергоноси-

телей;• повышение конкурентоспособности;• охрана окружающей среды.В интересах осуществления этих целей Комиссия предложила осу-гвить несколько коммунитарных программ:

• SYNERGY (Международное сотрудничество).• SAVE (Программа повышения эффективности потребления

энергии).• ALTENER (Программа разработки возобновляемых источни-

ков энергии, включая источники, сокращающие выбросы уг-лекислого газа).

• THERMIE (Программа разработки энергетических техно-логий).

• CARNOT (Программа разработки экологически приемлемыхтехнологий использования твердых видов топлива).

В состав программ ЕС были включены ассигнования на осуще-гвление мер по повышению ядерной безопасности на территории

вывшего Советского Союза и в Северной Корее.Достаточно сложным остается вопрос о едином представитель-

I i не государств-членов на международных энергетических форумах.It течение всех 90-х годов осью общеевропейских переговоров были>iкинетическая хартия и Договор к ней, подписанные в том числе

II еми государствами Западной, Центральной и Восточной Европы,бывшими советскими республиками (включая и Российскую Феде-рццию) в 1994 г. Роль Европейского сообщества в разработке и( шласовании Хартии была чисто консультативной. Лишь в середи-не 1997 г. Сообщество согласилось подписать документ, уже одоб-I' нный его государствами-членами.

Главная цель Хартии состояла в том, чтобы совместными усили-ями содействовать развитию энергетического потенциала странВосточной Европы, располагающих необходимыми ресурсами дляэкспорта энергоносителей, и одновременно решить проблему надеж-ного снабжения энергией стран-импортеров. Главным полем осуще-ствления первой задачи была, естественно, Российская Федерация;второй — государства — члены Европейского Союза. Договорвступил в силу в апреле 1998 г., после того как он был ратифицированбольшинством стран-участниц. Однако Российская Федерация до сихпор не ратифицировала Договор к Энергетической хартии.

Тупик в реализации Энергетической хартии дал основание пред-седателю Европейской комиссии Р. Проди выступить с инициативойпрямого «энергетического диалога» между Европейским Союзом иРоссийской Федерацией. Диалог был начат в 2000 г. От его исходазависит не только будущее европейского сотрудничества в областиэнергетики, но, по-видимому, объем и характер компетенции самогоСообщества в этой области.

7.2.4. Политика в области образования

Судьбы образования в политике Европейского сообщества пред-ставляют собой еще один пример парадоксальности европейскойинтеграции.

Идея духовного единства всех европейцев, взаимопонимания итолерантности в отношениях между ними была краеугольным кам-нем интеграционного строительства, его необходимой предпосыл-кой. Однако в Договоре об учреждении Европейского экономичес-кого сообщества образованию отведено весьма скромное место. Присоставлении статьи, посвященной образованию, представители го-сударств-членов тщательно избегали слова «политика». Римскийдоговор лишь призывает Сообщество и государства-члены к сотруд-ничеству в повышении качества образования. В нем предусмотреныопределенные поощрительные меры, но нет и речи о гармонизациизаконов и правил, действующих в национальных государствах.Совет может принимать по предложению Комиссии рекомендации,но никаких обязывающих решений.

Несоответствие этих лапидарных положений Договора и реаль-ной роли образования в строительстве единой Европы бросалось вглаза. Поэтому не удивительно, что и в отсутствие достаточнойзаконодательной базы Сообщество начало предпринимать шаги кусилению европейского компонента в образовании.

В начале 80-х годов Совет принял решение о создании програм-мы ERASMUS, которая дала возможность студентам университетовпроходить часть своего обучения в университетах других госу-

14* 211

царств-членов. Программа СОМЕТТ позволила расширить обменпреподавателями между университетами различных стран и сотруд-ничество ученых с частным бизнесом. Программа LINGUA ставилаСвоей задачей развитие преподавания языков Сообщества в школах.Фонды Жана Монне были созданы для создания в университетахi пециальных должностей преподавателей, специализирующихся напроблемах европейской интеграции.

Маастрихтский договор привел законодательные положения вi оответствие с ушедшей вперед практикой. Однако Договор оставилпил шику образования в ведении государств-членов, возложив наi ^общество лишь задачу способствовать улучшению качестваоиразования путем поощрения сотрудничества между государства-ми-членами. Совет принимает лишь поощрительные меры в этойооласти, исключая какую-либо гармонизацию законов и правил го-сударств-членов.

В 90-е годы к уже существовавшим коммунитарным програм-мам в области образования были добавлены новые. ПрограммаS' 'CRATES является главным финансовым инструментом повыше-ния мобильности преподавателей, аспирантов, студентов, школьни-ков и организации курсов с «европейским измерением». COMENIUSпредставляет собой подпрограмму, созданную с целью изученияевропейской интеграции в школах и университетах. GRUNDVIG —это программа образования для взрослых. Программа MINERVAраспространяется на сферу обучения на расстоянии. Сферой дей-ствия программы LEONARDO DA VINCI является повышениеквалификации. Она предназначена, в частности, для финансирова-ния транснациональных пилотных проектов. Программа YOUTHFOR EUROPE ставит своей целью организацию молодежных об-менов в рамках общих проектов. Все эти программы открытыне только для граждан государств — членов ЕС, но и для пред-ставителей стран, входящих в Европейское экономическое про-странство.

В связи с перспективой расширения ЕС была создана программаIF-MPUS, которая была неотъемлемой частью общего механизмаоказания помощи странам Центральной и Восточной Европы (про-грамма PHARE). В настоящее время эти страны являются полно-правными участниками и всех других программ деятельности ЕС вобласти образования.

О масштабах коммунитарного сотрудничества в области образо-вания говорят следующие цифры. Ежегодно в программах, финан-сируемых ЕС, принимают участие 127 тыс. студентов и преподава-телей, 40 тыс. юношей и девушек участвуют в молодежных обменах,И) тыс. школьников выезжают в другие страны в целях совершен-ствования языковых знаний и 6 тыс. преподавателей повышаютсвою квалификацию на специальных курсах за границей.

212

. .

7.2.5. Политика в области -культуры

Культура является одной из сфер, где развитие интеграции сопря-жено с наибольшими трудностями. Сообщество приобрело компе-тенцию в этой области лишь после вступления в силу Маастрихт-ского договора. Эта компетенция чрезвычайно ограничена —Сообщество призвано лишь «способствовать» расцвету нацио-нальных культур. В соответствующих статьях Договора настойчивоподчеркивается необходимость охраны многообразия культур.Любые решения в этой области принимаются Советом лишь наоснове единогласия. Одним словом, государства — члены ЕС сделаливсе возможное для того, чтобы избежать вмешательства интеграци-онных институтов в национальную политику в области культуры.

Вместе с тем в последние годы осуществляется несколько про-грамм и проводятся отдельные мероприятия культурного характерав масштабах всего Европейского Союза.

Программа KALEIDOSCOPE ставит своей задачей поощрениеразвития музыкального образования начиная с самого раннеговозраста, создания и исполнения музыки, применения новейшихтехнических средств и повышения уровня профессионального мас-терства музыкантов. Масштабы этой программы весьма ограниче-ны. Программа MEDIA предназначена для того, чтобы способство-вать созданию и распространению европейских аудиовизуальныхпроизведений. Ее составной частью является поощрение профессио-нальной подготовки специалистов для аудиовизуальной промыш-ленности.

Программа RAPHAEL, принятая Советом и Парламентом в1997 г., призвана внести свой вклад в сохранение европейского куль-турного наследия, развитие международного сотрудничества деяте-лей европейской культуры, улучшение доступа публики к культур-ным и историческим памятникам.

Одним из наиболее заметных аспектов деятельности ЕС в обла-сти культуры, привлекающих внимание средств массовой информа-ции и общественности, является процедура выбора «города (илигородов) европейской культуры» определенного года. Так, в 2001 г.такими городами были Роттердам и Опорто, в 2002 г. — Брюгге иСаламанка, в 2003 г. — Грац, в 2004 г. — Генуя и Лилль. Муници-пальные власти старых европейских городов и центральные прави-тельства соответствующих государств-членов, борются за правобыть включенными в этот список. Успех в этой борьбе дает возмож-ность проведения массированной рекламной кампании, котораяспособствует притоку туристов и привлечению средств для рестав-рации и сохранения архитектурных памятников.

Наиболее острыми вопросами политики ЕС в области культурыявляются те, что затрагивают непосредственные коммерческие ин-

213

ы

тересы. Так, еще в 1989 г. была принята директива «Телевидение безграниц». Директива предусматривала распространение правил Еди-ного внутреннего рынка на сферу телевизионной продукции. Былоустановлено, что при использовании этой продукции действуюттолько правила, установленные государством, в котором эта про-дукция произведена. Было ограничено время, выделяемое на рекла-му, установлены правила охраны моральных норм и гарантированоправо ответа на выступления телевидения.

Одновременно был установлен лимит на использование про-грамм, произведенных за пределами Европейского Союза. В насто-ящее время, по подсчетам Европейской комиссии, более половинывсех программ, транслируемых телевизионными каналами стран ЕС,имеют европейское происхождение. Это вызывает резкое противо-действие американских властей, стремящихся защитить интересысвоей кино- и телевизионной промышленности, и является предме-том острой борьбы в рамках ВТО.

Внутри самого Европейского Союза существует проблема гармо-низации ценообразования на книжную продукцию. В некоторыхстранах власти устанавливают минимальные цены на книги, что, поих мнению, необходимо для защиты авторских прав. В других —процесс ценообразования не регламентируется. В связи с этим воз-никают проблемы при импорте книжной продукции из одной груп-пы стран в другую. Разрешить эту проблему пока не удается.

В целом политика в области культуры остается одной из второ-степенных областей деятельности интеграционных институтов. По-видимому, в силу объективных причин она останется таковой и вбудущем.

7.2.6. Политика в области защиты прав потребителяи здравоохранения

Как и культура, здравоохранение не фигурировало в Римскомдоговоре 1957 г. Однако уже через несколько лет стала очевиднойцелесообразность сотрудничества в этой области. Начиная с 1977 г.стали проводиться заседания Совета на уровне министров здраво-охранения, хотя и не регулярно. Положение радикально изменилосьс принятием Маастрихтского и особенно Амстердамского догово-ров. Забота о здоровье людей была провозглашена одним из глав-ных приоритетов Европейского Союза и необходимым условиемвсех направлений его политики.

Главным методом политики ЕС на этом направлении являетсякоординация усилий государств-членов. Вместе с тем институты ЕСимеют и ряд самостоятельных функций. Так, Совет и Парламентсвоим совместным решением после консультаций с Экономическим

214

и социальным комитетом принимают меры, устанавливающие вы-сокие стандарты качества и безопасности органов и веществ, полу-ченных из человеческого организма, кровй~и ее производных. Советможет, отступив от положений статьи 37, принять меры в ветеринар-ной и фитосанитарной областях с целью защиты здоровья людей.Он уполномочен также принимать стимулирующие меры, направ-ленные на защиту и улучшение здоровья людей. Вместе с тем Дого-вор исключает какую-либо гармонизацию законов и правил, при-нятых государствами-членами.

Защита прав потребителя также относится к числу тех направ-лений деятельности ЕС, которые первоначально не были охваченыДоговором. Тем не менее уже в конце 70-х годов были принятыпервые решения в этой области. Законодательная база деятельностиСообщества была сформирована Маастрихтским договором.

Эту деятельность трудно охарактеризовать как «политику»:Договор устанавливает, что цель ЕС в этой области должна состо-ять в том, чтобы способствовать охране здоровья, безопасности иэкономических интересов потребителя. Для достижения этой целиКомиссия устанавливает приоритеты, которые должны служитьориентирами для всех заинтересованных сторон:

• Просвещение и информация потребителей.• Создание инфраструктур для защиты интересов потребителя

в рамках Единого внутреннего рынка.• Обеспечение доступа к финансовым услугам.• Предоставление основных коммунальных услуг.• Использование возможностей «информационного общества».• Укрепление доверия к пищевым продуктам.• Формирование устойчивого и экологически приемлемогр спо-

соба потребления.• Усиление представительства потребителей.• Оказание помощи странам Центральной и Восточной Европы

в развитии защиты прав потребителя.• Оказание помощи развивающимся странам в усилении внима-

ния к защите прав потребителя.Паника, вызванная эпизоотией «коровьего бешенства» весной

1996 г., подтолкнула ЕС к необходимости принять срочные допол-нительные меры в области защиты прав нездоровья потребителей.В феврале 1997 г. был создан специальный Генеральный директоратзащиты прав и здоровья потребителей. Ему были переподчиненыУправление ветеринарного и фитосанитарного контроля, входив-шее ранее в состав Гендиректората сельского хозяйства, и семьнаучно-консультативных комитетов, разбросанных по другим под-разделениям Комиссии.

В 1998 г. был принят план действий в области защиты правпотребителя, рассчитанный на три года (1999-2001 гг.). 2 октября

215

2001 г. на базе накопленного опыта Комиссия опубликовала «Зеле-ную книгу», призванную дать толчок широкой дискуссии относи-тельно защиты прав потребителя в Европейском Союзе.

В документе проводится мысль о том, что более высокая степеньгармонизации правил, определяющих коммерческую практику,жизненно необходима для развития полномасштабного внутреннегорынка, ориентированного на потребителя. Комиссия считает необ-ходимым создать структуры, обеспечивающие последовательное иэффективное регулирование качества продуктов. Предлагаетсятакже принять законодательные акты, предусматривающие сотруд-ничество между государственными властями с целью усиления вза-имодействия между регулирующими и правоприменительнымиорганами.

7.2.7. Политика в области охраны окружающей среды

Проблема охраны окружающей среды не упоминается в Догово-ре об учреждении ЕЭС. Необходимость подключения Сообщества крешению этой проблемы обнаружилась уже в конце 60-х годов.Первые действия Европейской комиссии в этой области строилисьна весьма зыбком юридическом основании — Преамбуле и двухстатьях Договора, где упоминались цель улучшения качества жизнии право Сообщества предпринимать действия, не упомянутые вДоговоре, но необходимые для достижения его целей.

В октябре 1972 г. главы государств и правительств поручилиЕвропейской комиссии разработать план действий в области охра-ны окружающей среды. На базе предложений Комиссии былиприняты первые экологические Программы действий, основноесодержание которых сводилось к формулированию политическихприоритетов в этой области.

В Едином европейском акте появилась специальная статья, по-священная этому направлению деятельности Сообщества. Речь шлапока лишь о «действиях», а не «политике». Тем не менее юридичес-кая база коммунитарных мер в области охраны окружающей средыбыла существенно укреплена. Было установлено, что все решения вэтой области принимаются на основе единогласия. Парламент под-ключается к принятию решений в порядке консультации. Былапроведена разграничительная линия между компетенцией Сообще-ства и государств-членов. Сообщество должно было приниматьминимальные стандарты охраны окружающей среды, а государства-члены — соблюдать коммунитарные стандарты или принимать ещеболее строгие национальные стандарты. В Едином европейском актебыли сформулированы три основных принципа политики Сообще-ства и государств-членов в области охраны окружающей среды:

216

предотвращение загрязнения, устранение загрязнения у его источни-ка, возмещение ущерба от загрязнения тем, кто в нем повинен.

Мощный подъем экологическбго движения в Западной Европезаставил правительства государств-членов уже через несколько летсделать значительные шаги вперед в этой области. В Маастрихтскомдоговоре была существенно изменена формулировка экономическихцелей Европейского Союза: достижение устойчивого, безынфляци-онного и экологически приемлемого роста. Охрана окружающейсреды была возведена в ранг самостоятельного направления поли-тики ЕС. Принятие решений в этой области должно осуществлятьсяна основе процедуры сотрудничества Совета и Парламента. Этоозначало, в частности, расширение роли Парламента и переход кпринципу квалифицированного большинства при голосовании вСовете (за исключением налоговых мер, планирования развития го-родов и местных территориальных единиц, использования земель-ных и водных ресурсов, а также мер, оказывающих существенноевоздействие на выбор государством-членом источников энергиии структуру энергоснабжения, где по-прежнему требовалось едино-гласие).

Новый шаг вперед в укреплении юридической базы экологичес-кой политики Сообщества был сделан в Амстердамском договоре.Было установлено, что все вопросы, за исключением тех, что требуютединогласия в Совете, решаются в рамках упрощенной процедурысовместного решения Совета и Парламента. Под давлением Скан-динавских стран, присоединившихся к ЕС в 1995 г., были усиленыположения, касающиеся права государств-членов вводить болеестрогие правила охраны окружающей среды по сравнению с общи-ми стандартами Сообщества.

Инструменты экологической политики Сообщества включаютпрежде всего Программы действий в области охраны окружающейсреды (1973-1976 гг., 1977-1980 гг., 1981-1986 гг., 1987-1992 гг. и1993-2000 гг.). По мере укрепления законодательной базы они на-полнялись все более богатым содержанием. Меры, включенные впрограммы ЕС, затрагивают такие вопросы, как качество цоды,борьба с шумами, загрязнение воздуха (в особенности вследствиеавтомобильных выхлопов), защита мест обитания животных и птиц,ядерная безопасность, применение этикеток экологически чистыхпродуктов, утилизация отходов, безопасность использования хими-ческих веществ, стандарты безопасности на химических заводах.Программы включают также финансирование научно-исследова-тельских работ (STEP и EPOCH), учреждение фонда LIFE для по-ощрения инвестиций в улучшение окружающей среды, участие вмеждународных конференциях и заключение международных согла-шений, а также обеспечение доступа общественности к экологичес-кой информации.

217

К настоящему времени принято более 200 нормативных актов,направленных на разрешение экологических проблем на уровнеСообщества. Особое место среди них занимает Директива об оценке•жологического ущерба. Методика определения ущерба была разра-ботана в Соединенных Штатах еще в конце 60-х годов. Однако1 Европейскому сообществу удалось принять нормативный документно этому вопросу лишь в 1988 г. В нем четко изложена стандартнаяметодология исчисления ущерба людям, фауне, флоре, ландшафтам,транспорту и т.д. в результате осуществления крупномасштабныхпроектов. В Директиве предусмотрено обязательное участие обще-ственности в проведении соответствующих расследований, но самаоценка была оставлена в ведении национальных властей.

Появление Директивы оказало большую помощь активистамэкологических движений, которые получили надежную, объектив-ную базу для выработки своих требований. В то же время правитель-ства крайне неохотно прибегали к рекомендованной Сообществомметодологии, поскольку это неизменно противоречило их полити-ческим и экономическим интересам. В связи с этим Европейскаякомиссия была вынуждена обратиться в Суд ЕС с исками противправительств всех государств-членов, за исключением Дании. Не-смотря- на принятые Судом решения в пользу Комиссии, споры поповоду применения Директивы продолжались. Компромисс былдостигнут в 1996 г., когда круг ее применения был ограничен такимипроектами, как строительство магистральных железных дорог, аэро-портов с взлетной полосой более 2100 метров, скоростных автома-гистралей и предприятий по сжиганию, химической обработке илизахоронению опасных отходов.

Острая борьба между Комиссией и государствами-членами вобласти охраны окружающей среды привела к созданию в 1990 г.Европейского экологического агентства. К тому времени государ-ства-члены пришли к выводу, что их интересам в этой областибольше отвечает не использование наднационального механизма, асоздание независимого учреждения, которое осуществляло бы стро-гий и объективный контроль экологической обстановки в ЗападнойЕвропе, но в своих действиях опиралось бы на национальные орга-ны. Именно так и строится в реальной действительности деятель-ность Агентства, штаб-квартира которого находится в Копенгагене.

Одним из наиболее острых эпизодов в деятельности Сообществав области охраны окружающей среды была борьба вокруг принятиядирективы о выхлопах малолитражных автомобилей. Ее исход спра-ведливо рассматривается как одна из наиболее значительных победобщего интереса Сообщества над национальным эгоизмом отдель-ных государств-членов.

В феврале 1988 г. Комиссия предложила распространить ужедействовавшую директиву относительно ограничения выброса ряда

218

вредных веществ автомобилями среднего класса на малолитражныеавтомобили. Страны-производители такого рода автомобилей (заисключением Германии) выступили категорически против, хотяКомиссией предлагались весьма скромные меры, значительно менеестрогие, чем правила, которые к тому времени действовали в США.Парламент, напротив, высказался за ужесточение мер, предложен-ных Комиссией, и принятие Европейским сообществом американс-ких стандартов. Государства, возражавшие против новых стандар-тов, решили не уступать, зная, что для принятия решениянеобходимо единогласие, и их вето не может быть преодолено.

Однако незадолго до этого Суд, принимая решение по другомувопросу, указал, что «охрана окружающей среды является обяза-тельным требованием, которое оправдывает ограничение свободыдвижения товаров» (дело 302/86). Это означало, что государства-члены могут просто-напросто запрещать импорт малолитражныхавтомобилей, если они не отвечают национальным экологическимстандартам. Противники новых коммунитарных стандартов оказа-лись в безвыходном положении и были вынуждены снять свои воз-ражения. Единственное, чего им удалось добиться, — это отсрочкавведения в действие принятого Советом и Парламентом решения.

Европейский Союз добился практического сокращения выбро-сов CFC, разрушающих озоновый слой, и имеет хорошие шансыдобиться установленной Программой ООН задачи снижения на 35%выбросов HCFC к 2004 г. ЕС сыграл ключевую роль в принятииКиотского протокола и, несмотря на отказ администрации Буша отего ратификации, заявил о своей решимости продолжать выполне-ние содержащихся в нем целей. В июне 1998 г. в рамках ЕС былодостигнуто соглашение об общем сокращении выбросов углекисло-го газа, которое предусматривает сбалансированное увеличениевыбросов в Греции, Испании, Ирландии, Португалии и Швеции исокращение выбросов в других странах ЕС.

Экология является делом не только Сообщества, но и государств-членов, экономических операторов и граждан. В последние годыпонимание необходимости борьбы с загрязнением окружающейсреды глубоко утвердилось в сознании всех слоев общества. В За-падной Европе, особенно в ее северной части, в этой области сде-лано больше, чем в большинстве других районов мира. Однако,когда дело доходит до осуществления практических мер, экологи-ческие соображения приходят в противоречие с потребностями ус-корения экономического роста, повышения международной конку-рентоспособности и сокращения государственных расходов.

В итоге остановить тенденцию ухудшения окружающей средыпока не удается. Вот лишь некоторые цифры, взятые из различныхисточников, которые характеризуют суммарную эффективностьэкологической политики в 15 странах, входящих в настоящее время

219

и состав ЕС, и масштабы стоящих перед ними задач. В 1970-1985 гг.потребление воды выросло на 35%. В 1970-1986 гг. использованиеминеральных удобрений возросло на 63%. В 1987-1992 гг. количе-ство твердых городских отходов увеличилось на 35%. За десять лет,с 1990 г. по 2000 г., число частных автомобилей выросло на 25%.Ожидается, что к 2010 г., несмотря на все принимаемые меры, по-требление углеводородного топлива увеличится на 25%.

7.2.8. Региональная политика и политика сплочения

Пять из шести стран, создавших Европейское экономическоесообщество, являются высокоразвитыми промышленными госу-дарствами с более или менее однородной внутренней структурой.И 50-е годы имевшиеся различия между их внутренними админист-ративно-территориальными единицами (регионами) были сравни-тельно небольшими. Возникавшие в связи с этим проблемы реша-лись национальными государствами и не требовали вмешательстваСообщества.

Иначе обстояло дело в Италии, где Юг и Север находились насовершенно разных стадиях социально-экономического развития.Италия нуждалась в помощи Сообщества, но в связи с незаинтере-сованностью других государств-членов была вынуждена решатьпроблему Юга своими собственными силами. Более того, до порыдо времени северных соседей Италии вполне устраивало то, что ее•жономически отсталые регионы были поставщиком неквалифици-рованной рабочей силы, в которой они нуждались.

Положение изменилось в конце 70-х годов под влиянием двухосновных факторов. С одной стороны, в результате изменения ха-рактера экономического роста и реструктуризации экономики странСеверной Европы исчезла объективная необходимость в привлече-нии иностранных рабочих. С другой стороны, относительная сво-бода перемещения рабочей силы внутри ЕС создавала вероятностьее неконтролируемого перелива из отсталых в более развитые регио-ны, что могло создать социальную напряженность на Севере. Этапроблема особенно обострилась после присоединения к ЕС сначалаВеликобритании и Ирландии, а затем Греции, Испании и Португа-лии. Одновременно заметно увеличились диспропорции между от-дельными регионами в промышленно развитых странах ЕС в связис упадком традиционных отраслей, некогда составлявших основу ихиндустриального могущества. Позже, после падения Берлинскойстены, к числу неблагополучных регионов Европы прибавилась ибывшая ГДР. В результате воссоединения одна пятая всего населе-ния Германии оказалась живущей в районах, где ВВП на душунаселения ниже 35% среднего показателя по ЕС в целом. Присоеди-

220

нение к ЕС Швеции, Финляндии и Австрии с их арктическими и гор-ными территориями еще более осложнило региональную проблему.

Для того чтобы рабочая сила не "Хлынула к капиталу, надо былосодействовать перемещению капитала к рабочей силе. Именно этуэкономическую и социальную цель и преследует в конечном счетеобщая региональная политика ЕС.

Регионы ЕС отличаются большим разнообразием. Прежде всего,есть существенные различия между государствами — членами ЕС,одни из которых входят в число наиболее развитых и богатых го-сударств мира, другие являются аграрно-индустриальными страна-ми со средним уровнем развития. Внутри отдельных стран есть ярковыраженные различия между регионами с точки зрения природно-географических условий, наличия или отсутствия коммуникаций,уровня и характера экономического развития, наличия рабочихмест, уровня жизни, этнического состава населения.

Главной целью общей региональной политики ЕС является со-действие всемерному выравниванию социально-экономическихусловий жизни людей, преодолению последствий географическойнеоднородности, исторически обусловленной отсталости и послед-ствий неоднородности современного социально-экономическогоразвития. Порождаемое этими факторами неравенство людей инедоиспользование материальных ресурсов не соответствуют фило-софии европейской интеграции, ценностям западноевропейскогообщества. Они являются существенным препятствием на пути ис-пользования преимуществ Единого внутреннего рынка, но одновре-менно и одним из резервов его дальнейшего развития.

Первым по времени инструментом общей региональной политикиЕС был Европейский фонд регионального развития (ЕФРР), созданныйв 1975 г. Характерно, что инициатором его создания была Великобри-тания, где контрасты между богатейшими и отсталыми регионамизначительно больше, чем в странах Бенилюкса, Франции и Германии.

Финансовая помощь ЕФРР может предоставляться на осуществ-ление отдельных проектов или программ, охватывающих широкийкруг деятельности и рассчитанных на несколько лет. В последнеевремя центр тяжести в деятельности Фонда переместился на финан-сирование программ. Денежные средства предоставляются правитель-ствам национальных государств на основе «принципа дополнитель-ности»: проект или программа обязательно финансируются совместноСообществом и соответствующим национальным государством.

В настоящее время ЕФРР является частью системы структурныхфондов ЕС, в число которых входят также:

• Европейский социальный фонд.• Секция поддержки Европейского фонда поддержки и гарантий

сельского хозяйства.• Финансовый инструмент ориентации рыбной промышленности.

221

Ь

ш

кроме того, по решению Маастрихтского саммита 1991 г. былi.ui Фонд сплочения, также входящий в систему структурных

фондов. Получателями средств из этого фонда являются четыреi in ударства — Испания, Португалия, Греция и Ирландия, в кото-рых ВВП на душу населения в то время не превышал 90% среднегоуровня ЕС.

В 2001 г. Сообщество и государства-члены приступили к прак-РИЧеской реализации программы усиления экономического и соци-лш.пого сплочения, рассчитанной на 2000-2006 гг. В рамках ФондаI и ючения было израсходовано 3 125 млн. евро: Испания получила

I, Греция — 22, Португалия — 17 и Ирландия — 4% ассигнован-ных средств.

| Резюме

Единый внутренний рынок и Экономический и валютный союзииимются объективно существующими структурными элементамимпадноевропейской интеграции. Это своего рода несущая конст-рукция, на базе которой строится политика сообществ, составляю-щая первую опору Европейского Союза.

Конкретные направления политики Сообщества делятся на двегруппы: 1) структурные направления, которые обеспечивают нор-мальное функционирование ЕВР и ЭВС, и 2) вспомогательные на-ираиления, дополняющие действие ЕВР и ЭВС.

К первой группе относятся: общая торговая политика, общаяi гш.скохозяйственная политика, политика в области конкуренции,флнспортная политика, социальная политика, общая экономичес-кая политика, общая денежно-кредитная и валютная политика.И большинстве этих областей полномочия интеграционных инсти-тутов являются преобладающими по сравнению с полномочиями на-циональных государств.

Вторая группа включает широкий круг самых различных обла-стей: политику в отношении предприятий, научно-техническуюполитику, политику в области энергетики, политику в областиооразования и культуры, политику в области охраны окружающей( реды, политику в области здравоохранения и защиты прав потре-бителей, региональную политику и политику сплочения. Как прави-ло, компетенция Сообщества в этих областях ограничена и главнуюроль играют государства-члены. Тем не менее в своей деятельностиони руководствуются общими целями Европейского сообщества и1 нропейского Союза, установленными в основополагающих дого-иорах.

222

Глава 8ПОЛИТИКА (ВТОРАЯИ ТРЕТЬЯ ОПОРЫ)

Суверенитет составляет сущность национального государства.Источником суверенитета является воля граждан, которые в рамкахдемократической системы определяют конституционную организа-цию своей страны и формируют органы власти. Высшей задачейгосударства является осуществление общественного, национальногоинтереса как внутри страны, так и в отношениях с другими государ-ствами. Именно в сфере внешней политики, безопасности и оборонынациональное государство самоидентифицируется, противопостав-ляя себя «другим» — как друзьям, так и врагам. Внешнеполитичес-кие успехи (и особенно внешние угрозы) служат важным орудиемполитического сплочения нации.

Отсюда следует, что отказ от суверенитета, даже частичный, неявляется естественным для национального государства. Оно идет наэто только под воздействием некоторых обстоятельств, когда пере-дача суверенитета является более эффективным средством реализа-ции национального интереса, чем чисто национальная сувереннаяполитика. |

Экономика была одной из сфер, где такие обстоятельства про-явили себя в полную силу и заставили шесть западноевропейскихгосударств стать на путь наднациональной интеграции. По иномупути пошло их сотрудничество в другой сфере, также имевшейжизненно важное значение, — обеспечении коллективной безг

опасности. Оно осуществлялось в традиционных формах созданиявоенно-политических блоков без передачи им национального суве-ренитета.

Еще в 1947 г. Великобритания и Франция подписали Дюнкерк-ский договор о взаимопомощи, направленный против того, чтоказалось в то время самой реальной угрозой, — возобновлениягерманской агрессии. Вскоре Лондон предложил и другим западно-европейским государствам присоединиться к этому договору. Поло,-

223

/к i цельно откликнулись на это предложение лишь страны Бенилюкса.I/ марта 1948 г. в Брюсселе был подписан Договор о созданииЧииадного союза в составе Великобритании, Франции, Бельгии,Нидерландов и Люксембурга. Военный раздел Договора отличалсяммсочайшим уровнем автоматизма обязательств по оказанию вза-имопомощи.

Однако обстановка уже начала быстро меняться. Во-первых,iтлло ясно, что главная угроза безопасности Западной Европыисходит не от поверженной и оккупированной Германии, а от мо-гущественного Советского Союза. Во-вторых, было совершенноочевидно, что Западная Европа не обладает необходимыми сред-С гвами для своей обороны и может рассчитывать лишь на ядерныеи обычные силы США. В-третьих, в борьбе с советской угрозой сле-дивало рассматривать Германию и Италию в качестве союзников,В не потенциальных врагов. Все это заставило западноевропейскиегосударства радикально пересмотреть архитектуру своей коллектив-ной безопасности.

4 апреля 1949 г. министры иностранных дел США, Канадыи десяти европейских государств подписали Североатлантиче-ский договор. 24 августа того же года он вступил в силу. Дого-вор был недвусмысленно направлен против Советского Союза ипредусматривал прямые, массированные военные обязательстваСША.

С созданием НАТО Западный союз не был распущен. Болеетого, он стал удобной рамкой для перевооружения Западной Герма-нии и ее вовлечения в систему коллективной обороны ЗападнойЕвропы.

В октябре 1954 г. в Париже были подписаны Парижские согла-шения. Во-первых, правительства США, Великобритании, Франциии Западной Германии договорились о прекращении режима оккупа-ции. Во-вторых, была достигнута договоренность о преобразованииЗападного союза в Западноевропейский союз (ЗЕС) и включениии него Западной Германии и Италии. В-третьих, было приняторешение о приеме ФРГ и Италии в НАТО.

В октябре 1954 г. был подписан протокол о выделении воору-женных сил стран-участниц в распоряжение Западноевропейско-го союза. Таким образом ЗЕС был наделен реальными оператив-ными возможностями. Однако он никогда не играл сколько-нибудьсамостоятельной роли в обеспечении коллективной безопасности иобороны Западной Европы. В соответствии с договором о его со-здании, вступившим в силу в 1955 г., ЗЕС должен был работатьв тесном сотрудничестве с Организацией Североатлантическогодоговора и координировать с ней всю свою деятельность. Верхо-венство НАТО в этом «тандеме» никогда не подвергалось сом-нению.

224

8.1. ОБЩАЯ ВНЕШНЯЯ ПОЛИТИКА И ПОЛИТИКАБЕЗОПАСНОСТИ (ОВПБ)

Хотя коллективная безопасность Западной Европы всецело бази-ровалась на межправительственном сотрудничестве, мысль о поли-тической интеграции западноевропейских государств и переходе ксамостоятельному обеспечению собственной безопасности никогдане покидала западноевропейских политиков. Те из них, кто стоял уистоков экономической интеграции, никогда не считали ее самоце-лью. Когда в июне 1955 г., встретившись в Мессине (Италия), ми-нистры иностранных дел «шестерки» договорились о созданииЕвропейского экономического сообщества, они сочли необходимымподчеркнуть, что рассматривают его лишь как первый шаг на путисоздания единой Европы. В их представлении экономическая интег-рация была лишь необходимой предпосылкой и фундаментом поли-тического союза — конечной цели интеграционного строительства.

Однако в реальной действительности экономическая интеграциястала главным и — в течение длительного времени — практическиединственным полем интеграционного строительства. Именно здесьЕвропейское сообщество достигло наиболее впечатляющих успехов,по достоинству оцененных внешним миром. Что же касается поли-тической интеграции, то неоднократно предпринимавшиеся в этомнаправлении попытки неизменно заканчивались неудачей.

В 1954 г. провалилась попытка создания Европейского полити-ческого сообщества, которое должно было служить политическимпродолжением Европейского оборонительного сообщества, договоро создании которого также не был ратифицирован.

В 1959 г. по предложению генерала де Голля руководители «ше-стерки» договорились проводить ежеквартальные встречи на выс-шем уровне без участия Комиссии для обсуждения внешнеполити-ческих вопросов. Однако вскоре оказалось, что предложение деГолля является частью более широкого замысла — превращенияЕЭС из наднациональной в простую межправительственную орга-низацию. Эта идея нашла воплощение в «плане Фуше», который былпредставлен партнерам Франции по ЕЭС в ноябре 1961 г. Создаласьпарадоксальная ситуация, при которой экономическая интеграциявела к сближению государств-членов, а политическая (в варианте,предложенном де Голлем) увековечивала их разобщенность. В светеэтого не удивительно, что «план Фуше» был отвергнут партнерамиФранции в мае 1962 г.

После ухода де Голля идея политической интеграции вновьвсплыла на поверхность. В декларации, принятой на встрече главгосударств и правительств «шестерки» в Гааге в декабре 1969 г.,говорилось о том, что настало время добиться прогресса в областиполитического объединения. Однако гора родила мышь.

15-2627 225

По поручению руководителей государств-членов группой экс-пертов, возглавлявшейся директором политического департаментаминистерства иностранных дел Бельгии Э. Давиньоном, был под-i HIовлен доклад (доклад Давиньона, или Люксембургский доклад).И соответствии с методом «малых шагов» предлагалось начать сi огрудничества в области внешней политики. Это сотрудничестводолжно было:

• не упоминаться в основополагающих договорах;• осуществляться вне рамок Сообщества;• не вести к принятию участвующими в нем правительствами

каких-либо обязательств;• находиться вне системы конституционного равновесия Сооб-

щества, или, иными словами, быть вне сферы контроля Судаи Парламента;

• осуществляться чиновниками государств-членов, а не чинов-никами Сообщества, не зависящими от национальных прави-тельств.

Иными словами, по способу своего осуществления внешнеполи-тическое сотрудничество государств-членов должно было бытьантиподом их экономической интеграции. Правда, в дальнейшемдолжно, было происходить его сближение с системой Сообщества.

Главы государств и правительств приняли лишь первую частьпредложений Э. Давиньона. Был создан и в ноябре 1970 г. приведени действие механизм Европейского политического сотрудничества(НПС). В его рамках было предусмотрено несколько уровней взаи-модействия государств-членов. Министры иностранных дел долж-ны были встречаться раз в год, директора политических департа-ментов — ежеквартально. Представители Комиссии привлекалисьлишь в тех случаях, когда в ходе обсуждения затрагивались вопросысе деятельности. Должны были проводиться встречи с Политичес-ким комитетом Европейского парламента. Предмет сотрудничествасводился к обмену информацией, консультациям и в тех случаях,когда обнаруживалось единое мнение участников по определенномунопросу, — выработке общего подхода.

Естественно, что более чем скромный характер Европейскогополитического сотрудничества, к тому же выведенного за пределысистемы Сообщества, не мог удовлетворить политические силы,выступавшие за реальную политическую интеграцию. Поэтому вповестке дня Сообщества не раз появлялись проекты более реши-тельных шагов в этой области.

В октябре 1972 г. на первой встрече глав государств и прави-тельств расширенного Сообщества было заявлено о решимостируководителей ЕЭС уже к концу 70-х годов превратить весь комп-лекс отношений между странами «девятки» в Европейский Союз.Одновременно были предприняты конкретные шаги по развитию

226

ЕПС: периодичность встреч министров иностранных дел была уве-личена до четырех раз в год, в национальных министерствах былисозданы постоянные группы «европейских корреспондентов», свя-занные между собой системой специальной связи.

В декабре 1974 г. на своей встрече в Париже главы государств иправительств решили, что вновь созданный Европейский советбудет заниматься как вопросами Сообщества, так и вопросами ЕПС.

Разработка концепции Союза была поручена бельгийскому пре-мьер-министру Л. Тиндемансу. В декабре 1975 г. он представил свойдоклад, в котором предлагалось объединить ЕЭС и ЕПС, включитьв круг ЕПС принятие юридических обязательств и перейти к про-ведению общей внешней политики. Ее основные ориентиры должныбыли определяться Европейским советом, а практические меры —осуществляться Советом. Он предлагал также включить в числовопросов общей внешней политики оборону. Эти предложения небыли приняты. i

На заседании Европейского совета в Лондоне в октябре 1981 г.была одобрена декларация, в которой говорилось, что:

• правительства «девятки» будут консультироваться друг сдругом прежде, чем предпринять какие-либо внешнеполити-ческие акции; !

• предметом ЕПС будут и политические аспекты безопасности;• будет осуществлен переход от консультаций к совместным

действиям.Эти положения не имели практических последствий. Вместе с тем

и в сфере Сообщества, и в сфере ЕПС сразу же получила активноеприменение другая новация, введенная Лондонским саммитом:форма так называемой «тройки» — оказание председательствую-щему государству помощи прошлым и будущим председателями(на уровне министров и должностных лиц более низкого уровня).

Следующая попытка «запуска» полномасштабной политическойинтеграции была предпринята по инициативе министров иностран-ных дел Германии и Италии на заседании Европейского совета ЬШтутгарте в июне 1983 г. В Торжественной декларации о Европей-ском Союзе главы государств и правительств заявили о своемнамерении повысить эффективность Европейского политическогрсотрудничества путем принятия «совместных позиций» и проведе-ния «совместных акций», а также координации позиций государств-членов по политическим и экономическим аспектам безопасности.Однако и на этот раз дальше деклараций дело не пошло.

В 1984 г. был образован так называемый Комитет по институцио-нальным вопросам во главе с бывшим министром иностранных дедИрландии Дж. Дуджем. В числе других было представлено и пред-ложение о включении внешнеполитического сотрудничества в кругвопросов, которые регулируются основополагающими договорами.

Эта идея была реализована в Едином европейском акте^ЕЕА),который, кстати, и называется «единым» потому, что относится ик Сообществу, и к Европейскому политическому сотрудничеству.Однако статья 30 ЕЕА, в которой говорилось о задачах ЕПС, несодержала ничего нового: в ней были зафиксированы основныенаправления практической деятельности государств-членов в обла-сти ЕПС. Никаких обязывающих положений в ней не было.

Система Европейского политического сотрудничества просуще-ствовала 23 года — с 1970 по 1993 г. Принципы, которые былисформулированы в докладе Э. Давиньона и стали основой ЕПС,остались нетронутыми. Это был тот максимум, на который государ-ства-члены были готовы пойти в области внешней политики. Почему?

Как уже отмечалось, в первые послевоенные годы обнаружилисьдве сферы международной деятельности, где западноевропейскиегосударства не могли обеспечить свое выживание и развитие чистонациональными средствами, — оборона и экономика. В первойсфере были созданы военно-политические блоки (НАТО и ЗЕС), вовторой — экономическая интеграционная группировка (ЕЭС). Номежду ними оставалась обширная «серая зона» традиционной дипло-матии, где главными игроками были национальные государства, аглавным методом взаимодействия — межправительственное сотруд-ничество и соперничество. Чем дальше развивались оборонное со-трудничество в рамках НАТО и экономическая интеграция в рамкахСообщества, тем более ценной для западноевропейских государствстановилась сфера самостоятельной дипломатической деятельности.

В течение примерно 30 лет объективные обстоятельства былисильнее, чем абстрактные призывы к политической интеграции.Перелом наступил лишь в конце 80-х годов. В его основе лежалиследующие причины:

Во-первых, было завершено создание цельной экономическойинтеграционной системы, главными устоями которой являютсяЕдиный внутренний рынок и Экономический и валютный союз.Нормальное функционирование этой системы объективно требуетболее высокой степени политического единства и эффективностиполитического управления на территории ЕС, чем могли обеспечитьосновополагающие договоры и практика Сообщества. Задержка восуществлении политической интеграции стала мешать дальнейше-му продвижению вперед в экономической области.

Во-вторых, успехи экономической интеграции сделали Европейскоесообщество весомой самостоятельной силой в системе международныхотношений. Вместе с тем возник разрыв между экономической мощьюЕС и его реальными политическими возможностями. Сообществопредставало перед внешним миром как «экономический гигант иполитический карлик». На определенном этапе это стало наноситьощутимый ущерб национальным интересам государств-членов.

228

В-третьих, в процессе разрядки международной напряженностиСССР и США все чаще начинали говорить друг с другом напрямую,через голову Западной Европы. Это вызывало-раздражение ведущихзападноевропейских государств и понимание того, что покончить стаким положением вещей можно лишь на путях усиления сплочен-ности в сфере внешней политики.

В-четвертых, по мере отхода от двухполюсного мира временхолодной войны в ткани международных отношений, в том числе вЕвропе, обнаружились опасные разрывы. Участились случаи ло-кальных конфликтов, которые, не создавая угрозы коллективнойобороне западноевропейских государств, тем не менее представлялисобой определенную опасность для их индивидуальной и коллектив-ной безопасности. Обнаружилось, что национальные государства немогут справиться с этой опасностью в одиночку, а механизм коллек-тивных действий практически отсутствует.

И наконец, в-пятых, несмотря на ограниченность возможностейЕПС, в его рамках был осуществлен целый ряд коллективных действий,полезность которых была бесспорна. В 1973 г. западноевропейскиегосударства эффективно использовали ЕПС для начала арабо-европей-ского диалога. В 1980 г. механизм ЕПС позволил сделать то, на чтовряд ли пошли бы отдельные западноевропейские государства: вопре-ки неодобрению США и Израиля Западная Европа заявила о необхо-димости самоопределения палестинского народа и вовлечения Орга-низации освобождения Палестины в процесс переговоров. В 1982 г.механизм ЕПС позволил достаточно быстро выработать единую по-зицию в отношении фолклендского кризиса и применить санкциипротив Аргентины. ЕПС играл важную закулисную роль в выработкеединой позиции западноевропейских государств в общеевропейскомпроцессе и формировании внешнеполитической линии в отношенииСоветского Союза. Таким образом, была практически доказана полез-ность единства действий в области внешней политики с точки зренияважнейших национальных интересов государств-членов.

Самым мощным фактором, обеспечившим перелом в отношениигосударств-членов к общей внешней политике, были окончаниехолодной войны и перспектива пятого расширения ЕС. Возникобширный массив внешнеполитических проблем и проблем безопас-ности, которые не могли быть решены ни НАТО, ни Европейскимсообществом, ни отдельными государствами-членами. Созданиедейственного механизма общей политики в этой сфере стало насто-ятельной объективной необходимостью. '

Откликаясь не в последнюю очередь на эту необходимость,iro-сударства-члены заключили Договор о Европейском Союзе, второйопорой которого является общая внешняя политика и политика без-опасности (ОВПБ). Она носит противоречивый характер. Договорсоздал принципиальную возможность солидарных действий. Одна-

КО на позможность ограничивается и сдерживается тем, что меха-НИЗМ ОВПБ является по сути своей не интеграционным, а межпра-пп пми.ственным. Эта особенность объясняется тем, что, как и рань-ше, государства-члены стремятся максимально сохранить свой

.in ренитет во внешнеполитической сфере и не идти дальше тогопредела, который является абсолютно необходимым с точки зренияих национальных интересов.

I (ели общей внешней политики и политики безопасности сфор-мупированы в чрезвычайно общей, по существу абстрактной форме,применимой почти к любой международной организации (статья 11Договора о Европейском Союзе):

• Защита общих ценностей, основных интересов, независимос-ти и целостности Союза в соответствии с принципами УставаОрганизации Объединенных Наций.

• Всемерное укрепление безопасности Союза.• Сохранение международной безопасности в соответствии с

принципами Устава Организации Объединенных Наций, рав-но как и принципами Хельсинкского заключительного акта ицелями Парижской хартии, включая те, что относятся к вне-шним границам.

• Содействие международному сотрудничеству.• Развитие и консолидация демократии и законности, уважение

прав человека и основных свобод (статья 11 Договора оЕвропейском Союзе).

Статья 12 устанавливает средства осуществления этих целей:• Определение принципов и основных ориентиров общей внеш-

ней политики и политики безопасности.• Принятие решений, касающихся общей стратегии.• Одобрение совместных действий.• Усиление систематического сотрудничества между государ-

ствами-членами в проведении их политики.Кроме того, статьей 24 предусмотрена возможность заключения

i оглашений с одной или несколькими странами или международны-ми организациями.

Что конкретно скрывается за этими общими определениями?Принципы и основные ориентиры ОВПБ определяются Европей-

i кпм советом (решения, необходимые для их осуществления напрактике, принимаются Советом). Кроме того, Европейский советпринимает общие стратегии в тех областях, где государства-членыимеют общие интересы, определяя цели, продолжительность и сред-СТва, необходимые для их осуществления. Пока были приняты об-щие стратегии в отношении России, Украины и Средиземноморья.И стадии разработки находится общая стратегия в отношении Бал-кан. Практическая отдача этих актов пока невелика. Они подверга-ются резкой критике в самом Сообществе.

230

Совместные действия предпринимаются при особых обстоятель-ствах, требующих оперативной реакции со стороны ЕвропейскогоСоюза. При этом определяются их цели, сфера-, продолжительностьи средства, которые должны быть предоставлены Союзу государ-ствами-членами. Совместные действия налагают обязательства нагосударства-члены в том, что касается позиций, которые они одоб-рили, а также осуществляемой ими деятельности. Начиная с 1993 г.государства — члены ЕС одобрили более 100 совместных действий.Большая их часть касалась бывшей Югославии, а также проблемнераспространения и мирного урегулирования ближневосточногоконфликта.

Общие позиции вырабатываются Советом. Они определяют под-ход Союза к конкретным вопросам географического или тематичес-кого характера. Государства-члены обеспечивают соответствие сво-ей национальной политики общим позициям. Эта форма получилаширокое распространение в деятельности ЕС: после 1993 г. былопринято более 120 общих позиций по различным вопросам между-народной политики.

Систематическое сотрудничество между государствами-членамиподразумевает прежде всего взаимную информацию и консультациипо всем вопросам внешней политики и политики безопасности,которые представляют для них общий интерес.

Что касается международных соглашений, то переговоры об ихзаключении ведутся государством, председательствующим в Совете,при соответствующем содействии Комиссии. Само соглашение зак-лючается Советом, действующим единогласно, по рекомендациипредседательствующего государства-члена. Договор о ЕвропейскомСоюзе предусматривает весьма «мягкую» форму юридической обя-зательности заключенных таким образом соглашений. Согласностатье 24, «ни одно соглашение не является обязательным для госу-дарства-члена, чей представитель в Совете заявляет, что он долженподчиняться собственным конституционным процедурам».

В отличие от Европейского политического сотрудничества, ко-торое ограничивалось лишь сферой внешней политики, ОВПБ со-вершенно определенно включает вопросы безопасности.

Ча заседании Совета Западноевропейского союза в Петерсберге19 июня 1992 г. были приняты важнейшие решения, уточнившие со-держание европейской политики безопасности. Во-первых, государ-ства— члены ЕС, являющиеся одновременно членами ЗЕС, заявилио своей готовности предоставлять в распоряжение ЗЕС подразделе-ния, принадлежащие ко всем видам обычных вооруженных сил,для проведения военных операций в рамках ЗЕС. Во-вторых, быличетко (и единодушно) определены те задачи, для решения которыхиспользуются оперативные возможности ЗЕС («петерсбергскиезадачи»):

231

• i уманитарные миссии, или миссии по эвакуации граждан ЕС;• миссии по поддержанию мира;• гиловые операции по управлению кризисами, включая опера-

ции по восстановлению мира.Hi кнейшим этапом в развитии ОВПБ стал Амстердамский дого-

( 'и подтвердил право Совета принимать решения относительногвления петерсбергских задач. Было решено учредить пост

i иго представителя Европейского Союза по вопросам общейней политики и политики безопасности, который был бы од-мсино Генеральным секретарем Совета ЕС.

И i оответствии с Договором государства — члены ЕС намерева-i делать центральным инструментом своей политики безопас-

"И1 (лпадноевропейский союз. Эта организация объединяет ныне• прппейских государств, которые имеют статус четырех различ-

1'имов: государства-члены, ассоциированные члены, наблюда-п ассоциированные партнеры. Десять государств — членов ЕСотся полноправными членами ЗЕС, пять (Австрия, Дания,

|р мидия, Финляндия и Швеция) — наблюдателями.\ МСтердамский договор провозгласил ЗЕС «неотъемлемой частью

'нимия Союза» (при этом организационно ЗЕС сохранял своюномию). Согласно статье 17, «Союз будет соответственно укреп-гссные институциональные отношения с ЗЕС, имея в виду воз-

• i кость интеграции ЗЕС в Союз». Предполагалось, что ЗЕС будетпочивать Союзу доступ к оперативным возможностям, а Союз —

i ать к содействию ЗЕС для разработки и осуществления реше-1ИЙ и действий, имеющих оборонное значение. Предусматривалось,|Т0 I "мпетенция Европейского совета в определении основных ори-ИТиров в соответствии со статьей 13 будет распространяться на ЗЕС

i попросах, по которым Союз прибегает к содействию ЗЕС.I Ьнжольку в составе участников ОВПБ оказались и государства —

ipi in гели НАТО, и бывшие нейтралы, дорожившие своей самосто-Г1 п.иостью в вопросах национальной обороны, Договором пре-

11 ривалась дифференцированная система сотрудничества от-их государств — членов Союза в этой области. Согласно

11 м- 17, политика Союза не должна была наносить ущерб особомуфиктеру политики отдельных государств-членов и строиться наИМ I 'Пии обязательств отдельных государств-членов, которые осу-III гвляют свою общую оборону путем участия в Организации• нгроатлантического договора. В случае, если Союз прибегает к

и йствию ЗЕС, все государства —• члены Союза имеют право наолное участие в решении поставленных задач. Вместе с тем Дого-Ор не исключал и более тесного сотрудничества между двумя илиилее государствами-членами на двусторонней основе, в рамках ЗЕСin 11ATO, при условии, что такое сотрудничество не противоречитним Европейского Союза.

I

С самого начала было совершенно очевидно, что эти положения,явившиеся результатом компромисса различных интересов и раз-личного видения европейской интеграции, содержат множествонеясностей и двусмысленностей. Они не могли служить достаточнопрочной основой для солидарных действий. Не случайно, что ониположили начало многолетним дискуссиям относительно содержа-ния понятия безопасности, соотношения безопасности и обороны,разделения ответственности между Европейским Союзом, Западно-европейским союзом и НАТО и в целом более четкой самоиденти-фикации Западной Европы в сфере безопасности и обороны. В ходеэтих дискуссий государства — члены ЕС неоднократно модифици-ровали свои позиции, изменяли положения Договора и последую-щие решения.

Особенно важное значение для дальнейшего формированияОВПБ имело радикальное изменение подхода к этой проблематикесо стороны правительства Великобритании. В декабре 1998 г. навстрече руководителей Франции и Великобритании в Сен-Мало(Франция) было принято совместное заявление о том, что Европей-ский Союз должен обладать необходимыми средствами для само-стоятельного проведения акций, подкрепляемых достаточно внуши-тельными военными силами, в целях обеспечения необходимойреакции на международные кризисы. Это заявление имело принци-пиальное значение, поскольку до этого Великобритания последова-тельно ставила палки в колеса в развитии ОВПБ.

На заседании Европейского совета в Кёльне в июне 1999 г.Высоким представителем Европейского Союза по вопросам ОВПБбыл назначен бывший генеральный секретарь НАТО Хавьер Сола-на. На этом же заседании было принято решение наделить Европей-ский Союз необходимыми средствами и возможностями, для тогочтобы принимать на себя полную ответственность в вопросах ОВПБи в полной мере выполнять свою роль на международной арене. Занесколько месяцев до этого руководители государств — членов ЕС,входящих в НАТО, заявили на встрече в верхах в Вашингтоне, чтоЗападная Европа стремится самоидентифицироваться в вопросахбезопасности и обороны, причем ее оперативный потенциал долженбыть «отделимым, но не отделенным» (по-английски игра слов:separable but not separate) от общей деятельности НАТО. Эта кон-цепция была призвана закрепить растущую самостоятельность За-падной Европы в вопросах обороны и в то же время успокоитьамериканцев: согласно официальной интерпретации, речь шла лишьо том, чтобы Западная Европа несла большую ответственность засвою собственную безопасность в рамках НАТО.

На заседании Европейского Совета в Хельсинки в декабре 1999 г.было решено создать более эффективные оперативные возможнос-ти, а также новые политические и военные структуры с целью на-

233

i' нить Европейский Союз необходимым потенциалом для принятияI .шостоятельных решений в тех случаях, когда возникшая ситуацияН' ютрагивает НАТО. Главы государств и правительств имели вииду прежде всего осуществление военных операций перед лицоммеждународных кризисов. В то же время они сочли нужным подчер-кну гь, что речь не идет о создании «европейской армии». СоветуПыло поручено подготовить необходимые условия для проведенияР1КОГО рода операций в рамках петерсбергских задач, в частности• •иределить, какие из функций ЗЕС должны перейти к Европейскому1 оюзу в свете его новой ответственности.

11нццский саммит, состоявшийся в декабре 2000 г., принял реше-ние распространить сферу политики безопасности на вопросы обо-роны. Этот новый блок второй опоры получил название европей-ском политики безопасности и обороны (ЕПБО). В НиццскомВОГОВОре статья 17 была существенно модифицирована, все упоми-НЯНИЯ о Западноевропейском союзе были попросту опущены. Советминистров ЗЕС, собравшийся в Марселе (Франция) 13 ноября 2000 г.,I целал из этого необходимые выводы и заявил об отмене функцииЗЕС как «вооруженного инструмента» Европейского Союза.

В новой редакции Договора определена система постоянныхполитических и военных органов, необходимых для осуществленияо1>щей внешней политики и политики безопасности. В частности,мшенена статья 25. Вместо Политического комитета предусмотреноучреждение Комитета по вопросам политики и безопасности. Его1Ядача состоит в том, чтобы «следить за международной обстанов-кой в областях, имеющих отношение к общей внешней политике иполитике безопасности, и вносить свой вклад в определение поли-ГИКИ, представляя свое мнение Совету либо по просьбе последнего,и ибо по своей собственной инициативе. Одновременно он наблю-цлот за осуществлением политики, по которой уже имеются соот-ветствующие решения, без ущерба для компетенции председатель-ствующего государства-члена или Комиссии. В рамках даннойотиетственности Совета Комитет осуществляет политический кон-||юдь и стратегическое руководство операциями по управлениюкризисами. Совет может уполномочить Комитет в соответствии сцелями отдельной операции по управлению кризисом и на все времясе осуществления, определенными Советом, принимать необходи-мые решения, касающиеся политическою контроля и стратегичес-кого руководства операцией». Официальное решение об учрежде-нии Комитета было принято Советом 22 января 2001 г.

Одновременно Совет создал Военный комитет Европейского(Оюза (ВКЕС) в составе начальников генеральных штабов госу-дарств-членов. Работа Комитета будет, как правило, осуществлять-ся на уровне их полномочных представителей. В случае необходи-мости заседания Комитета будут проводиться и на уровне самих234

высших военных руководителей государств-членов. Задача Комите-та состоит в том, чтобы высказывать свое мнение по военным воп-росам и вырабатывать рекомендации для представления Комитетупо вопросам политики и безопасности, а также давать директивывоенному штабу Европейского Союза.

Военный штаб Европейского Союза (ВШЕС), учрежденный темже решением Совета, призван обеспечивать быстрое реагирование,давать оценку обстановки и осуществлять стратегическое планиро-вание операций по выполнению петерсбергских задач, включаяопределение необходимых военных сил, как национальных, так имногонациональных, и осуществление политики и решений, содер-жащихся в директивах Военного комитета.

Параллельно с дипломатическими баталиями вокруг ОВПБ инесмотря на выявлявшиеся разногласия и трудности шел последова-тельный процесс накопления военного потенциала, который можетбыть поставлен на службу общей политике ЕС. Государства-членыобязались к 2003 г. быть готовыми выделить в распоряжение Союзаи развернуть военные силы численностью от 50 до 60 тыс. человек,которые они смогут содержать по крайней мере в течение года. Од-новременно должны быть быстро определены цели военного коман-дования и контроля, разведки и транспорта; выделены средстванаблюдения и раннего предупреждения; генеральные штабы госу-дарств-членов открыты для офицеров из других государств-членов;подготовлено создание единого командования воздушным и морс-ким транспортом. Распределение обязанностей между государства-ми-членами было уточнено на специальной конференции, котораясостоялась в Брюсселе 20 ноября 2000 г.

Предусматривалось также развертывание гражданских сил,3 не-обходимых в процессе управления кризисами: офицеров полиции,чиновников юстиции, гражданской администрации и гражданскойобороны. Что касается, например, полиции, то к 2003 г. государства-члены должны быть в состоянии развернуть до 5 тыс. человек, в томчисле 1 тыс. человек менее чем за 30 дней.

Что касается международного сотрудничества в рамках ОВПБ,то в настоящее время государства — члены ЕС придерживаются двухпринципиальных установок в этой области. Во-первых, предусмат-риваются консультации, сотрудничество и возможно большая сте-пень прозрачности в отношениях между Европейским Союзом иНАТО, с учетом потребностей всех членов ЕС. Во-вторых, намеча-ется создание механизмов, которые позволят европейским государ-ствам — членам НАТО, которые не входят в состав ЕС, равно каки другим заинтересованным государствам, вносить свой вклад вуправление кризисом военными средствами под руководством Ев-ропейского Союза, не нанося при этом ущерба самостоятельностиего решений. i

235

11 осле того, как были, наконец, окончательно определены инсти-'. ниппельная инфраструктура и материальные средства ОВПБ,N ' первый план выдвинулось взаимодействие Европейского Союза

НАТО на базе договорных отношений. Ключевым звеном этих»1 ношений являются принципы участия в операциях ОВПБ госу-Дйрп'и — членов НАТО, не входящих в ЕС. На своем заседании в1-1 i еле 24-25 октября 2002 г. Европейский совет утвердил пред-

пи я ЕС на этот счет и предоставил X. Солане мандат на ведениеIK pel опоров с НАТО.

СОТРУДНИЧЕСТВО В ОБЛАСТИ ВНУТРЕННИХ ДЕЛи ЮСТИЦИИ

i 'отрудничество в области внутренних дел и юстиции (в соеди-м. пни с мерами в других областях) играет ключевую роль в созданииПространства свободы, безопасности и справедливости, которое вMi pi исктиве будет таким же важным структурным элементом Евро-П' ili кого сообщества, как Единый внутренний рынок или Экономи-ческий и валютный союз. В самом деле, граждане Европейского

ма могут в полной мере пользоваться плодами интеграции, вi ц i мости свободой передвижения и экономической деятельности,шин. и том случае, если повсюду на территории ЕС они чувствуют

it безопасности и находятся под надежной защитой закона.Практическое выдвижение этой цели стало возможным лишь в

i пице 80-х годов, когда после долгих лет эволюционного развития1 • "ощества было законодательно введено понятие гражданстваКпроиейского Союза.

I [ока Сообщество было по преимуществу таможенным союзом иМ< мисршенным общим рынком, право сообществ рассматривалогрмждан государств-членов лишь как экономических операторов,|' Hi i иующих в коммунитарном экономическом пространстве. Прав-ы, еще в 1974 г. была создана рабочая группа для изучения возмож-НОСТИ наделения граждан государств-членов особыми правами вi Шестве участников интеграционного процесса. В 1984 г. на засе-i.iiiiiii Европейского совета в Фонтенбло (Франция) было принято

pi Шение создать временную группу для изучения проблемы «Евро-" | | i раждан». В 1985 г. для граждан государств — членов ЕС былмиг чей паспорт единого образца. Но лишь в 1990 г. на своем засе-мини в Дублине Европейский совет решил наконец официально. чредить гражданство Европейского Союза и признать политичес-i in1 и социальные права граждан Союза.

Принципиально важно, что это решение было воплощено в по-НОЖениях Договора, учреждающего Европейское сообщество. ЭтоВ (начает, что гражданство ЕС подпадает под юрисдикцию Суда ЕСи, следовательно, права граждан Союза юридически защищеныпр.том сообществ.

Первая проблема, которую был призван разрешить Договор, —это соотношение национального гражданства и гражданства Союза.Было установлено, что гражданстве Союза^представляет собойсамостоятельную категорию, отличную от национального граждан-ства. В то же время гражданство Союза подчинено национальномугражданству государств-членов, поскольку оно может быть предо-ставлено лишь гражданам государств-членов. Иными словами, статьгражданином ЕС можно, лишь будучи гражданином одного из го-сударств — членов ЕС. Гражданство Союза дополняет, но не под-меняет собой национальное гражданство.

Вторая проблема состояла в выявлении круга прав и обязанно-стей, которые составляют содержание гражданства ЕС. Эти праваи обязанности носят ограниченный характер: они распространяют-ся лишь на сферы, охваченные Договором. Часть тех прав и обязан-ностей, которые зафиксированы в разделе о гражданстве Союза,является простым законодательным закреплением фактическогоположения вещей, часть — заделом для реального продвижениявперед в будущем.

Права и обязанности, вытекающие из понятия > гражданстваСоюза, распространяются как на граждан государств-членов, так ина иностранцев, легально находящихся на их территории. Однакообъем прав, которыми пользуются эти две группы, различен.

Граждане государств-членов и Европейского Союза пользуютсяследующими основными правами: i

• Свобода передвижения и постоянного проживания на всейтерритории ЕС с учетом ограничений и условий, предусмот-ренных Договором. Согласно новым положениям, введенным

foil Ниццским договором, Совет и Парламент посредством про-цедуры совместного решения могут вводить положения, q6-легчающие пользование этим правом. Однако это положениене распространяется на порядок выдачи паспортов, удостове-рений личности, видов на жительство и других документовэтого рода, а также на порядок осуществления социальногострахования или социальной защиты.

• Право участвовать в голосовании и баллотироваться в каче-стве кандидата на муниципальных выборах в государстве-

м члене, в котором они проживают, на тех же условиях, что играждане этого государства. Впрочем, здесь также возможны

, исключения, оправданные специфическими проблемами от-дельных государств-членов. Например, в целом ряде гоеу-

:/ дарств-членов иностранцы не могут занимать исподнитель-; ные должности на уровне местных органов власти. В "тех

местностях, где число иностранцев превышает 20% (Люксем-бург, ряд коммун Бельгии), могут быть установлены некото-рые дополнительные условия их участия в муниципальных

выборах, например определенный срок проживания в даннойместности.

• Право участвовать в голосовании и баллотироваться в каче-стве кандидата на выборах в Европейский парламент в томгосударстве-члене, где они проживают.

• В тех третьих странах, в которых их собственное государствоне имеет своих представительств, — право на дипломатичес-кую и консульскую защиту со стороны любого другого госу-дарства-члена, на тех же условиях, что и граждане этого го-сударства.

Помимо этого, граждане Европейского Союза имеют ряд прав,которыми пользуются и иностранцы, постоянно проживающие натерритории государств-членов:

• Право обращаться с петициями — в индивидуальном порядкеили совместно с другими лицами — в Европейский парламентпо вопросам, входящим в сферу деятельности Сообщества инепосредственно его затрагивающим.

• Право обращаться к Омбудсмену с жалобами на плохую орга-низацию деятельности институтов и органов Сообщества(за исключением Суда и Суда первой инстанции).

Из сказанного видно, что круг специфических прав гражданинаКвропейского Союза пока довольно узок. В последние годы пред-принимаются попытки расширить его. На своем заседании в Кёльне(Германия) в июне 1999 г. Европейский совет решил созвать специ-альный Конвент в составе 62 человек — представителей государств-членов, Европейской комиссии, Европейского и национальныхпарламентов — для разработки Хартии фундаментальных прав Ев-ропейского Союза. Проект Хартии был подготовлен и представленЕвропейскому совету в форме совместного документа Совета, Ко-миссии и Парламента. В ее 50 статьях воплощены все основныемеждународные нормы защиты прав человека.

На заседании в Ницце (Франция) в декабре 2000 г. Европейскийсовет полностью одобрил новую Хартию. Однако вопрос о ее вклю-чении в текст основополагающих договоров был отложен до следу-ющей межправительственной конференции 2004 г.

При всей ограниченности содержания гражданства Европейско-го Союза его введение имело огромное принципиальное значениедля дальнейшего развития европейской интеграции. После его по-явления некоторые важнейшие вопросы отношений государств-членов со своими гражданами и иностранцами, проживающими на ихтерритории или стремящимися приехать в эти государства и, следо-вательно, на территорию Союза, уже не могли оставаться в исклю-чительно национальной компетенции, Изменился и политическийконтекст внутренней безопасности национальных государств: охра-ны общественного порядка, борьбы с преступностью, национально-238

го гражданского и уголовного судопроизводства. Кроме того, вконце 80-х годов в связи с резким усилением нестабильности меж-дународной обстановки произошел мощный дсплеск легальной инелегальной иммиграции, в первую очередь в Германию и Фран-цию. Бороться с этим явлением исключительно национальнымисредствами стало практически невозможно.

Разумеется, межправительственное сотрудничество в этой обла-сти как на двусторонней, так и многосторонней основе развивалосьи ранее. Еще в 1975 г. была создана так называемая группа TREVI,в задачу которой входила координация действий в борьбе с терро-ризмом и особо тяжкими уголовными преступлениями, в особенно-сти нелегальным оборотом наркотиков и организованной преступ-ностью. Деятельность группы была засекречена и сводилась коперативному взаимодействию национальных полиций.

В 1986 г. по предложению Великобритании государства — членыЕС создали рабочую группу по вопросам иммиграции. В отличиеот группы TREVI, ее деятельность носила политический характер.В работе группы участвовали и представители Комиссии.

Тем временем перспектива полной ликвидации контроля на внут-ренних границах Сообщества в связи с созданием Единого внутрен-него рынка заставила государства-члены подумать об учрежденииболее весомого органа межправительственного сотрудничества дляосуществления контроля над передвижением людей в новых, болеесложных условиях. На встрече на Майорке (Испания) представителиминистерств внутренних дел и юстиции государств-членов с участиемКомиссии приняли специальный документ, в котором были сформули-рованы основные мероприятия, которые должны быть осуществленыв связи с упразднением пограничного контроля внутри Сообщества.

Проблематика свободного передвижения людей стала полемострой политической борьбы. Еще в период подготовки Единогоевропейского акта страны континентальной Европы, в особенностистраны Бенилюкса, Франция и Германия, выступали за полное осу-ществление всех четырех свобод, необходимых для функционирова-ния Единого внутреннего рынка. Однако правительство МаргаретТэтчер, поддерживая идею свободного движения товаров, услуг икапиталов, решительно выступало против ликвидации контроля наддвижением людей, по существу блокируя эту часть «Проекта 93».

Для того чтобы обойти последствия британской оппозиции, пятьстран — Франция, Германия, Бельгия, Нидерланды и Люксембург—подписали в местечке Шенген (Люксембург) 14 июня 1985 г. Согла-шение о постепенном упразднении пограничного контроля в соответ-ствии с целями Сообщества, но независимо от его механизма и праваЕС (первое Шенгенское соглашение). Оно было дополнено Конвенци-ей о применении Шенгенского соглашения, подписанной теми жегосударствами 19 июня 1990 г. (второе Шенгенское соглашение).

239

Творцы шенгенской системы рассматривали ее как своего родалабораторию свободного передвижения людей, которая могла бытьполезной для Сообщества в целом. Шенгенские соглашения охваты-вали такие вопросы, как рассмотрение заявлений о предоставленииубежища, учреждение общей, «шенгенской» визы, порядок свобод-ного движения иностранцев, часто пересекающих внешнюю границузоны, сотрудничество между полициями, включая право пересече-ния границы в ходе преследования преступников, формы регистра-ции в гостиницах, порядок экстрадиции, перевозка оружия, неле-гальный ввоз наркотиков и создание Шенгенской информационнойсистемы. Соглашения предусматривали взаимное признание виз,выданных одним из государств-участников, на территории всехостальных «шенгенских» государств, постепенную отмену контроляна внутренних границах, установление режима свободного передви-жения для всех граждан стран — участниц соглашений, а такжедругих государств-членов и третьих стран. Секретариат Шенгенскихсоглашений был создан силами Бенилюкса. За годы существованиясоглашения был принят внушительный пакет норм, развивающих егопервоначальные положения. В совокупности Шенгенские соглашенияи развивающие их нормы (решения исполкома) составляют так назы-ваемый Schengen acquis, насчитывающий около 3000 страниц.

Эксперимент оказался весьма удачным. На разных этапах к«шенгенской» зоне присоединились Австрия, Греция, Дания, Испа-ния, Италия, Португалия, Финляндия и Швеция. Великобританияосталась вне ее. Ирландия, связанная с Великобританией чрезвычай-но важным соглашением о безвизовом режиме, была вынужденавоздержаться от присоединения к Шенгенским соглашениям. Зато всостав участников вошли два государства, не являющиеся членамиЕС, — Норвегия и Исландия. Главным побудительным мотивом дляних послужило то, что они совместно с Финляндией и Швециейявляются членами Северного паспортного союза. Для того чтобы неухудшать условия поездок своих граждан, они последовали примерусвоих партнеров по Союзу.

Первоначально сотрудничество в этой области, как уже былоотмечено, осуществлялось вне рамок Сообщества. В ходе подготов-ки Маастрихтского договора Германия, особенно сильно страдав-шая от притока нелегальных иммигрантов и организованной пре-ступности, выступила с инициативой распространения интеграциии на сферу внутренних дел и юстиции. Это предложение было при-нято ее партнерами. Новая область сотрудничества приняла формутретьей опоры Европейского Союза.

Соответствующие положения Маастрихтского договора былипродуктом компромисса между существенно отличающимися пози-циями государств-членов. Во-первых, были полностью «выведеныза скобки» вопросы, составлявшие предмет Шенгенских соглаше-

240

ний. Во-вторых, в Договоре были перечислены девять областей,представлявших общий интерес, но лишь в шести из них Комиссиии государствам-членам было предоставлено «раво инициативы.В трех из этих шести областей с инициативой могли выступать лишьгосударства-члены: сотрудничество судебных органов в уголовно-правовой сфере, сотрудничество таможенных органов и сотрудни-чество полиций. В качестве средств осуществления общей политикив области третьей опоры были предусмотрены общие позиции, сов-местные действия и конвенции. Предполагалось, что Комиссия будет«полностью ассоциирована» с деятельностью в рамках третьейопоры, но Суд не имел юрисдикции в этой области (за исключениемфункции интерпретации конвенций).

В связи с задержкой ратификации Маастрихтского договорагосударства-члены приступили к реализации его положений, каса-ющихся третьей опоры, лишь в 1993 г. При этом сразу же выявиласьнизкая эффективность метода межправительственного сотрудниче-ства: общая политика в области внутренних дел и юстиции вылиласьв бесконечные бесплодные дискуссии. Поэтому участники межпра-вительственной конференции по подготовке Амстердамского дого-вора пришли к единодушному выводу о необходимости ее радикаль-ной реформы.

Эта задача была решена Амстердамским договором. Вся пробле-матика визовой политики, предоставления убежища, иммиграциибыла переведена из сферы межправительственного сотрудничествав компетенцию Сообщества. Вопросы пересечения внешних границ,которые предполагалось решать посредством многосторонних кон-венций, были поставлены под юрисдикцию Совета и Комиссии.Специальным Протоколом весь Schengen acquis должен быть вклю-чен в состав права сообществ (это решение пока не выполнено).

Процесс интеграции Шенгенского соглашения включает несколь-ко аспектов. Во-первых, Совет ЕС должен заменить собой Испол-нительный комитет, предусмотренный Шенгенским соглашением.Секретариат Шенгенского соглашения должен быть включен в со-став Генерального секретариата Совета ЕС. Во-вторых, из массиваSchengen acquis были выделены главные, принципиальные положе-ния, которые были включены частично в четвертый раздел Договора,учреждающего Европейское сообщество, частично — в шестой разделДоговора о Европейском Союзе. Новые положения, относящиеся кпроблематике Шенгенского соглашения, принимаются Советом ЕС.

В настоящее время положения, касающиеся пространства свобо-ды, безопасности и справедливости, содержатся в трех различныхчастях основополагающих договоров: 1) шестом разделе Договорао Европейском Союзе; 2) четвертом разделе Договора, учреждающе-го Европейское сообщество; 3) Протоколе о включении шенгенскойсистемы в состав Европейского Союза. i

16-2627 241

Раздел «Визы, предоставление убежища, иммиграционная поли-гика и другие направления политики, связанные со свободным пе-ремещением людей» Договора, учреждающего Европейское сообще-ство, представлял собой в основном программу работы Совета напять лет после вступления в силу Амстердамского договора.

Совет должен был прежде всего обеспечить отмену всех видовконтроля при пересечении внутренних границ Сообщества как граж-данами Европейского Союза, так и гражданами третьих стран.

Далее, Совет должен был принять меры, устанавливающие поря-док пересечения внешних границ Сообщества:

• Стандарты и процедуры, применяемые государствами-члена-ми при осуществлении контроля при пересечении этих границфизическими лицами.

• Правила выдачи виз для предполагаемого пребывания натерритории Союза на срок не более трех месяцев (переченьтретьих стран, гражданам которых требуется виза, и стран,граждане которых не нуждаются в визе; процедуры и условиявыдачи виз в государствах-членах; унифицированный форматвизовых документов, положение о единой визе).

В течение того же срока Совету предстояло определить порядокпредоставления убежища в соответствии с Женевской конвенцией от28 июля 1951 г. и Протоколом от 31 января 1967 г. Все основныевопросы, связанные с проблемой беженцев и перемещенных лиц,должны быть решены на коммунитарном уровне. Вместе с тем всоответствии со статьей 64 соответствующие положения Договоране затрагивают вопросы охраны законности и порядка, а такжеобеспечения внутренней безопасности.

Договором определены формы сотрудничества судебных орга-нов государств-членов в гражданских делах, которые имеют транс-граничный характер. Предусматривается, в частности, совершен-ствование и упрощение системы трансграничной доставки судебныхи внесудебных документов, сотрудничества в сборе доказательств,процедур признания и исполнения решений по гражданским и ком-мерческим делам, включая решения, принятые во внесудебном по-рядке. Поставлена задача обеспечить совместимость действующиха государствах-членах норм, касающихся правовых и юрисдик-ционных коллизий. Договор предусматривает также устранениепрепятствий для нормального функционирования гражданскогосудопроизводства, при необходимости — посредством сближениянациональных норм гражданского судопроизводства, действующихв государствах-членах.

Ответственность за обеспечение сотрудничества административ-ных органов государств-членов между собой и с Европейской ко-миссией в вопросах, на которые распространяются положения До-говора, возложена на Совет.

242

Для двух стран — Великобритании и Ирландии — сделаны исклю-чения, и они не участвуют в осуществлении четвертого раздела До-говора. Они не принимают участия "й в голобовании по вопросам,касающимся пространства свободы, безопасности и справедливости.Вместе с тем, если эти страны пожелают принять и применить какую-либо из мер, одобренных Советом, они имеют возможность это сде-лать, предупредив председательствующее государство не позже чемчерез три месяца после внесения соответствующего предложения илиинициативы. Они могут в любое время принять меру, уже одобрен-ную Советом. Соединенное Королевство и Ирландия полностьюсохранили пограничный контроль. В свою очередь, другие государ-ства — члены ЕС имеют право осуществлять проверку любых лиц,приезжающих на их территорию из Великобритании и Ирландии.

Дания участвует в осуществлении мер, предусмотренных четвер-тым разделом Договора, за исключением положений, касающихсясписка стран, граждане которых нуждаются в получении визы,и единой визы.

Раздел «Положения о сотрудничестве полиций и судебных орга-нов в уголовно-правовой сфере» Договора о Европейском Союзепостроен на иных принципах — межправительственном сотрудни-честве государств-членов с ограниченным привлечением институтовСообщества. Цель этого сотрудничества определена в статье 29: «Безущерба для полномочий Европейского сообщества целью Союзаявляется обеспечение гражданам высокого уровня безопасности врамках пространства свободы, безопасности и правопорядка путемосуществления совместных действий государств-членов в сферах со-трудничества полиций и судебных органов в уголовно-правовойсфере, а также путем предотвращения и борьбы с расизмом и ксе-нофобией». Главным приоритетом в достижении этой цели являют-ся предотвращение и пресечение организованной и иной преступно-сти, особенно терроризма, торговли людьми и преступлений противдетей, незаконных операций с наркотиками и оружием, коррупциии мошенничества. i

Договор устанавливает три направления сотрудничества.Первое направление (статья 30) — это взаимодействие право-

охранительных органов, в том числе:; . » Оперативное сотрудничество между компетентными органа-

;-<.>'• ми, включая полицейские, таможенные и другие специализи-i рованные правоприменительные органы государств-членов

,<"> для предотвращения, выявления и расследования уголовныхпреступлений. . i

и,,» Сбор, хранение, обработка, анализ и обмен информациейv , относительно подозрительных финансовых операций, особен-я но при помощи Европола, с соблюдением соответствующих

положений об охране сведений личного характера.

16* 243

7>>

• Сотрудничество и совместные инициативы, касающиеся обу-чения, обмена офицерами связи, временного прикомандиро-вания сотрудников, использования оборудования и судебно-медицинских исследований.

• Общая оценка специальных методов расследований, связан-ных с раскрытием серьезных форм организованной преступ-ности.

Второе направление (статья 31) — это сотрудничество судебныхцрганов. Оно предусматривает:

• Поощрение и активизацию сотрудничества между компетент-ными министерствами, судебными и эквивалентными им орга-нами государств-членов в том, что касается процессуальныхправил и исполнения решений.

• Содействие сотрудничеству государств в осуществлении экст-радиции.

• Обеспечение совместимости правил, применяемых в государ-ствах-членах, в той мере, в какой это может быть необходи-мым для улучшения такого сотрудничества.

• Предотвращение конфликтов в области юрисдикции междугосударствами-членами.

• Постепенное принятие мер, которые устанавливают минимумправил, касающихся составных элементов криминальных дей-ствий и наказаний в отношении организованной преступно-сти, терроризма и незаконной торговли наркотиками.

Третье направление — это сближение норм уголовного правагосударств-членов там, где это является необходимым.

Договор предоставляет в распоряжение Совета следующие фор-мы проведения политики: общие позиции, рамочные решения, реше-ния, конвенции, разумеется, в рамках предоставленной ему компе-тенции.

Однако одних изменений в основополагающих договорах оказа-лось недостаточно. Для того чтобы наполнить их реальным содер-жанием, на заседании Европейского совета в Вене (Австрия) в де-кабре 1998 г. был принят так называемый Венский план действий.В нем было подробно раскрыто содержание понятия пространствасвободы, безопасности и справедливости. Одна из главных его со-ставляющих — обеспечение каждому гражданину ЕС возможностипользоваться во всех государствах-членах таким же уровнем право-вой защиты, как и в своей собственной стране. Для этого необхо-димо преодолеть последствия исторически сложившихся крупныхразличий правовых и судебных систем государств-членов. Ликвиди-ровать эти различия невозможно. Поэтому Венский саммит наметилпути более эффективного сотрудничества государств-членов в этойобласти, в частности речь шла о разработке единого стандарта илиобщих правил противодействия организованной преступности.

244

Важной вехой в развитии сотрудничества в области внутреннихдел и юстиции стал внеочередной саммит Европейского Союза вТампере (Финляндия) 15-16 октября 1999 г. В принятых им Заклю-чениях рассмотрен и решен целый ряд актуальных проблем. Главыгосударств и правительств признали необходимым ввести единуюсистему предоставления политического убежища на территории ЕС.Они высказались за постепенную конвергенцию правоохранитель-ных систем государств-членов. Первым шагом на пути решения этойпроблемы стала разработка принципов взаимного признания реше-ний национальных судов в нескольких областях гражданского пра-ва. Для активизации борьбы с организованной преступностью былорешено создать специальное коллективное ведомство.

После террористических актов в Нью-Йорке и Вашингтоне со-стоялся внеочередной саммит Европейского Союза в Брюсселе. Нанем был принят План действий по борьбе с терроризмом, которыйсодержит ряд конкретных мер, направленных на усиление сотруд-ничества полицейских и судебных органов, разработку международ-ной правовой базы для осуществления антитеррористических дей-ствий, борьбу с финансированием террористических организаций.

Крупным шагом в развитии сотрудничества государств-членовстало принятое в декабре 2001 г. решение Совета об учрежденииединого европейского ордера на арест. Если раньше экстрадицияпреступника была сложным актом межгосударственных отношений,то теперь на территории Европейского Союза для выдачи любоголица, осужденного в какой-либо стране Союза на срок более четы-рех месяцев, достаточно простого запроса судебных властей. Про-цедура выдачи будет занимать максимум 90 дней.

Помимо средств, используемых индивидуально или коллективногосударствами-членами, осуществлению сотрудничества призваныспособствовать два специальных коммунитарных инструмента!

Первый — это Европейское полицейское ведомство (Европол).Принципиальное решение о его создании было принято еще в июне1991 г. на заседании Европейского совета в Люксембурге. Однакоконвенция о его учреждении была подписана лишь в июле 1995 г.Она вступила в действие 1 июля 1999 г.

Задача Европола состоит в том, чтобы:• облегчать и поддерживать подготовку, способствовать коор-

динации и осуществлению конкретных следственных дей-ствий, предпринимаемых компетентными органами госу-дарств-членов, включая оперативные действия объединенныхгрупп с участием представителей Европола во вспомогатель-ном качестве;

"•• обращаться с просьбой, чтобы компетентные органы госу-дарств-членов проводили и координировали расследование

'- конкретных дел и разрабатывали специальную методику,

245

которая может быть предоставлена государствам-членам дляоказания им помощи в расследованиях, касающихся органи-зованной преступности;

• способствовать заключению соглашений о взаимодействиимежду работниками прокуратуры и следственных органов, ко-торые специализируются на борьбе с организованной пре-ступностью, в тесном сотрудничестве с Европолом;

• поддерживать информационную сеть, содержащую сведенияоб исследовании, документации и статистике трансграничныхпреступлений.

Особое внимание Европол должен уделять таким преступлениям,как нелегальная торговля наркотиками, ядерными, взрывчатыми ирадиоактивными веществами, оружием, крадеными автомашинами,антиквариатом и произведениями искусства, а также фальшивымидокументами. Среди его приоритетов также борьба с нелегальнойиммиграцией и транспортировкой людей, терроризмом, фальшиво-монетчиками, коррупцией, рэкетом, киберпреступлениями.

Второй инструмент — это Организация сотрудничества судебныхорганов (Евроюст), в состав которой входят прокуроры, судьи иофицеры полиции, командированные государствами-членами в соот-ветствии с нормами их внутренних юридических систем. Принципи-альное решение об учреждении Евроюста было принято на заседанииЕвропейского совета в Тампере (Финляндия) в октябре 1999 г. 1 марта2001 г. приступила к работе временная структура, задача которойсостояла в том, чтобы подготовить создание Евроюста практически.В марте 2002 г. Евроюст приступил к своей деятельности. Его штаб-квартира находится в Гааге.

Миссия этой организации, сформулированная в Тампере, воспро-изводится в Ниццском договоре. Она состоит в том, чтобы поднятьна качественно новый уровень борьбу с наиболее серьезными уго-ловными преступлениями трансграничного характера, включаяулучшение координации действий на всех стадиях — начале уголов-ного преследования, проведении следствия и экстрадиции преступ-ников.

Резюме

С заключением Маастрихтского договора сфера интеграционно-го строительства была распространена на внешнюю и внутреннююполитику государств-членов. Однако принципы общей внешнейполитики и политики безопасности (ОВПБ), равно как и сотрудни-чества в области внутренних дел и юстиции, составляющих, соответ-ственно, вторую и третью опоры Европейского Союза, качественно

246

отличаются от классических принципов западноевропейской интег-рации, плодом которой было Европейское сообщество (первая опо-ра ЕС).

Механизм второй и третьей опор является по своей сути не интег-рационным, а межправительственным. Вместе с тем он радикальноотличается и от механизма обычных международных организаций.Государства-члены сохранили свой суверенитет в соответствующихобластях, но договорились об общих целях и методах согласован-ных действий с использованием институтов Европейского сообще-ства. Они установили определенные правовые нормы, регулирую-щие деятельность Европейского Союза в рамках второй и третьейопор. По своей юридической природе эти нормы выходят за рамкимеждународного права и приближаются к собственно интеграцион-ному законодательству.

Ключевую роль в проведении ОВПБ играет Европейский совет.Он определяет принципы и основные ориентиры этой политики иутверждает общие стратегии по тем международным вопросам, вкоторых государства-члены имеют общие интересы. При особыхобстоятельствах, требующих оперативной реакции со стороны Ев-ропейского Союза, предпринимаются совместные действия. Советпо общим вопросам уполномочен вырабатывать общие позиции поконкретным вопросам международной политики. Государства-чле-ны обязаны обеспечивать соответствие своей внешней политикиобщим позициям Союза. В целях практического осуществленияОВПБ назначается Высокий представитель Европейского Союза,который одновременно является Генеральным секретарем Совета.

Ниццский саммит, состоявшийся в декабре 2000 г., принял реше-ние распространить сферу политики безопасности на вопросыобороны. Этот новый блок второй опоры получил название евро-пейской политики безопасности и обороны (ЕПБО). Для ее практи-ческого осуществления создана система военных органов ЕС. Этаполитика осуществляется в тесном контакте с НАТО.

Сотрудничество в области внутренней политики и юстиции по-мимо обеспечения внутренней безопасности Союза ставит своейцелью создание необходимых условий для реализации прав и обя-занностей граждан, которые составляют содержание гражданстваЕС. Эти права и обязанности определяются Хартией фундаменталь-ных прав, которая была одобрена Ниццским саммитом и в скоромвремени должна быть включена в основополагающие договоры.Стратегической целью сотрудничества является создание простран-ства свободы, безопасности и справедливости.

Сотрудничество в области внутренних дел и юстиции включаеттри основных направления: сотрудничество правоохранительныхорганов, сотрудничество судебных органов и сближение норм уго-ловного права государств-членов там, где это является необходи-

247

MI.IM. В целях реализации общих целей сотрудничества, установлен-ных Договором о Европейском Союзе, Совет имеет право утверждатьобщие позиции, рамочные решения, просто решения и конвенции.

1 Грактическое осуществление сотрудничества в области внутрен-них дел и юстиции отчетливо выявило недостатки межправитель-I i пенного метода. Поэтому в последние годы происходят качествен-Ные изменения, способствующие сближению, а в перспективе и' ипянию первой и третьей опор.

Помимо средств, используемых индивидуально или коллективноi чсударствами-членами, осуществлению сотрудничества призванычюсобствовать два специальных коммунитарных инструмента:Европейское полицейское ведомство (Европол) и Организация со-Фудничества судебных органов (Евроюст).

Крупным шагом вперед стало принятое в декабре 2001 г. решениеСонета об учреждении единого европейского ордера на арест.

Последовательно осуществляется принятое ранее решение о про-ведении общей политики в области предоставления виз, предостав-ления политического убежища и иммиграции. В соответствии с Ам-стердамским договором эта проблематика целиком передается вкомпетенцию Европейского сообщества (первая опора).

Тлава 9ГОСУДАРСТВА — ЧЛЕНЫ ЕС

Государства, образующие ныне Европейский Союз, вступили вЕС в разное время и по разным причинам. Будучи членами интег-рационной группировки, они руководствуются не абстрактным«общим благом» (поиски и защита общего интереса Сообществавозложены на Комиссию и Европейский парламент), а главнымобразом своими конкретными национальными интересами. К этомуже стремятся и страны-кандидаты.

Национальный интерес был и остается важнейшей пружинойевропейской интеграции. Для того чтобы получить полное представгление об интеграционном процессе, необходимо точно знать, к чемустремятся и как действуют государства-члены в рамках интегра-ционных институтов, почему они отстаивают то или иное видениебудущего европейской интеграции, как переплетаются и в конечномсчете примиряются эти различные интересы.

9.1. ГОСУДАРСТВА-ОСНОВАТЕЛИ [ |_

Европейские сообщества были основаны шестью государствамиЗападной и Южной Европы — Францией, Германией, Италией,Бельгией, Нидерландами и Люксембургом.

Франция

Франция сыграла центральную роль в разработке метода европей-ской интеграции и создании Европейских сообществ. На протяжениивсей истории существования сообществ она оказывала огромное, а вомногих случаях — определяющее воздействие на формирование интегграционных институтов и политику ЕС. Однако на различных этапахв политике Франции наблюдались существенные особенности, кото-рые определялись как динамикой внутриполитического развития, таки реакцией правящих кругов Франции на изменения в Европе и в мире.

То, что именно Франция выступила с инициативой интеграциизападноевропейских стран, не было случайностью. В течение пред-шествующего столетия трагическую роль в ее жизни играло военноепротивоборство с ГермаШё&?¥кгрюк®1рЩ~18ШЗ'. пр'йШГОТГуграТе'Эльзаса и Лотарингии. За победу в "Первой мировой войне и возвра-щение утраченных территорий пришлось заплатить непомернуюцену в форме человеческих жертв и материальных разрушений.Унизительный разгром 1940 г., немецкая оккупация Парижа и всейсеверной части страны, создание немцами коллаборационистскогорежима на юге Франции поставили французскую государственностьна грань краха. Несмотря на героизм французского Сопротивленияи все усилия Сражающейся Франции во главе с генералом де Голлем,страна вышла из войны крайне ослабленной и политически, и эко-номически. Хотя она получила место постоянного члена СоветаБезопасности ООН и свою зону оккупации в Германии, решающую^роль в~ послевоенной'Европе играли США, СССР и Великобритания.

План европейской интеграции был оптимальным способом вос-становления политического влияния Франции и одновременно ре-шения германской проблемы.

Правящие круги Франции извлекли необходимые уроки из горь-кого опыта Версальской системы и не повторили ошибок 20-х годов.Вместо того чтобы вновь облагать поверженную Германию непо-сильными контрибуциями, Париж сделал упор на совместном раз-витии экономики и внешней торговли. Форма интеграции позволя-ла восстановить экономику Германии под французским контролем.

Первоначально Франция была единственным участником интег-рации, имевшим статус великой державы.'Постуттавшиск небольшойчастью своего суверенитета, она приобретала возможность оказыватьопределяющее воздействие на развитие интеграционной группиров-ки и тем самым значительной части Западной Европы. Интеграцияумножала ее внешнеполитический потенциал, ее вес в отношенияхс другими постоянными членами Совета Безопасности ООН.

В течение первых десятилетий существования ЕС Франция ока-зывала огромное концептуальное влияние на развитие интеграцйбн"-"ных институтов и право сообществ. Среди специалистов, главнымобразом англо-американских, широко распространено мнение, что,столкнувшись с кризисом национальной государственности, правя-щие круги Франции постарались воспроизвести основные ее чертыв Европейских сообществах и преуспели в этом. Характерно, чтовплоть до недавнего времени, несмотря на формальное равенствовсех официальных языков сообществ, преобладающим рабочим"языком был французский. "****""*"—-

Успех ЕОУС был в первую очередь успехом внешней политикиФранции. Опираясь на этот успех, французское правительство втесном сотрудничестве со странами Бенилюкса сыграло значитель-

250

1 I

ную роль в создании Европейского экономического сообщества иЕвропейского сообщества по атомной энергии и переводе европей-ской интеграции на качественно новый уровень

Однако Франция была источником не только поступательногоразвития интеграции, но и крупнейших трудностей в деятельностисообществ. Это объяснялось тем, что в правящих кругах Франциинаряду с «просвещенными» сторонниками «приручения Германии»и реализации национальных целей через интеграцию были и сторон-ники национализма старого образца. Именно эти силы еще в 1954 г.провалили проект Европейского оборонительного сообщества.Именно к этой политической среде принадлежал генерал де Голль,вновь пришедший к власти в 1958 г., буквально черезподписания Римских договоров.

Внешнеполитическая философия де Голля в корне отличалась отустремлений Жана Монне и Робера Шумана. Де Голль был сторон-ником полного и безраздельного суверенитета Франции. Главнуюугрозу «величию Франции» он видел в претензиях США на мировоегосподство. Именно поэтому деГолль принял решение выйти из

^военной ор_ганйзацш111АХ0- ИменноТтоэтому де Голль~с"п6дозрё:

нием относился к Великобритании, рассматривая ее как «троянско-го коня» США на Европейском континенте. Де Голль с недовериемотносился к Германии и считал необходимым ее сдерживание, осо-бенно в военно-политическом плане. Он был сторонником объеди-нения Европы не в узких рамках «шестерки», а в масштабе всегоконтинента, от «Бреста до Урала». Он считал, чха,пр.еД!иетом обще-европейского сотрудничества должн'аВыть не только экономика, но*ТГвнешняя полТйтйкагВ<а№наяЛэ£Ш1йаш0ст

Ш 7 О Шскйми государствами должны"б1ши "строиться на основе строгогособлюдения принципа национального суверенитета. *

Европейская интеграция не вписывалась в это голлистское виденние Европы как «Европы отечеств»: Однако де Голль не мог ставить!вопрос о роспуске сообществ — это имело бы пагубные последствия!для самой Франции. Поэтому французское правительство взяло курс)на всемерное сдерживание наднациональных элементов в деятельно-!сти сообществ и более энергичное отстаивание национальных инте-!

ресов Франции во всех областях. Это, естественно, привело к тому,что политическая инициатива внутри Европейских сообществ пере-'шла к другим государствам, в первую очередь странам Бенилюкса.Однако без поддержки Франции их инициативы не имели шансовна успех. i

Главными камнями преткновения в отношениях между Парижем!iiJ^BSQIl^^^j&oj^ecTBWu были вопрос о присоединении Вели-Гкобритании и проблема co6^т9Wr^Щ&fW^o6Щ'5Iъ7]IfiTШЩш^

251 ,

ныступил категорически против приема Великобритании_под пред-логом того,~что-она якобы «не готова>гк~3'"часТиюТ""ёвропёйскойинтеграции. Однако реальной причиной его сопротивления были«особые отношения» между Великобританией и США. Что касаетсясобственных средств сообществ, то, несмотря на очевидную техни-ческую целесообразность их создания, де Голль не мог согласитьсяна это кардинальное отступление от принципа национального суве-ренитета.

Политика Франции в отношении европейской интеграции ради-кально изменилась после ухода де Голля с политической арены. Егопреемники Жорж Помпиду и Валери Жискар д'Эстен, на словахотдавая дань голлистской риторике, на деле вернулись к активномуучастию в развитии европейской интеграции. Внесенные ими кор-рективы позволили наконец положительно решить вопрос о приемев ЕС Великобритании, Дании и Ирландии. На встрече в верхах вГааге в 1969 г. был расширен круг общей политики сообществ.

К началу 70-х годов относится первое крупное изменение поло-жения Франции в Европе и Европейских сообществах. «Экономи-ческое чудо» в ФРГ, устойчивость политической демократии, убе-дительный разрыв западногерманского общества с нацистскимпрошлым привели к существенному укреплению международныхпозиций страны. С демографической, экономической и политичес-кой точек зрения ФРГ достигла паритета с Францией. Политичес-кий истеблишмент Франции оказался достаточно зрелым для того,чтобы признать этот факт и соответствующим образом перестроитьсвою политику в отношении ФРГ: Германия превратилась наконецв равноправного партнера Франции в рамках ЕС.

Этот качественный перелом в отношениях между двумя странамиимел огромное значение для дальнейшего развития европейскойинтеграции. Равноправное франко-германское сотрудничество пре-вратилось в настоящий локомотив интеграции. Первые: jxiarH наэтом пути были связаны с именами президента Франции ВалериЖискар д'Эстена и канцлера ФРГ Гельмута Шмидта, которые при-мерно в одно и то же время пришли к власти в своих странахгОнистали инициаторами создания Европейской валютной системы,кахарая форм ал ь н о н е б ы л а ч асть ю и нтегр ацио н но го "процесса, нона деле стала крупнейшим шагом вперед на пути валютного сотруд-ничества между государствами — членами ЕС.

- Л Отношения между Францией и Германией вышли на еще болеевысокий уровень в начале 80-х годов, когда президентом Франциистал Франсуа Миттеран, а канцлером ФРГ — Гельмут Коль. Поли*тическое взаимопонимание и личная дружба позволили руководиттелям двух стран выступить с рядом крупных инициатив в областидальнейшего развития интеграции. Продуктом их объединенныхусилий стали Единый европейский акт и «Проект 92».

252

В конце 80-х годов Франция столкнулась с новыми сдвигами вовнутриполитической и международной обстановке. Во-первых, пре-терпело глубокую внутреннюю трансформацию-само французскоегосударство, которое в течение столетий было наиболее ярким воп-лощением этатизма в Европе. Стремление спроецировать государ-ственное устройство Франции на Европейское сообщество, котороевдохновляло французских политических деятелей на протяжениивсех послевоенных десятилетий, утратило смысл. Во-вторых, Фран-ция, как и ее партнеры по ЕС, столкнулась с вызовами глобализации.В-третьих, реальный социализм, который был одним из главныхстимулов интеграции, прекратил свое существование. И наконец,в-четвертых, объединение Германии резко нарушило паритет двухведущих государств — членов ЕС.

После непродолжительных колебаний различные политичес-кие силы Франции пришли к общему выводу: единственным воз-можным ответом на эти вызовы может быть лишь ускорение интег-рационного процесса. Поэтому, несмотря на все перипетии внутри-политической борьбы, французские руководители продолжалиактивно и последовательно поддерживать все инициативы, направоленные на углубление интеграции, расширение круга областей, накоторые она распространяется, и географическое расширение со-обществ.

Несмотря на тяжелое экономическое положение и безработицу,достигавшую 12% трудоспособного населения, Франция решитель-но выступила за ускоренный переход к Экономическому и валют-ному союзу и единой валюте. Были предприняты решительные мерыпо оздоровлению государственных финансов: бюджетный дефицитснизился с 5% в 1994 г. до 3% в 1997 г. Французские руководителисчитали выгоды ЭВС совершенно необходимыми предпосылкамиприспособления экономики Западной Европы, в том числе и эконогмики Франции, к условиям глобализации. Их главным политичесгким мотивом был расчет на то, что Экономический и валютный союзпрочнее «свяжет» объединенную Германию рамками ЕвропейскогоСоюза, предотвратит возрождение германского национализма.Кроме того, в евро они видели эффективное орудие противостояниядоллару и гегемонии США в мировой экономике. i i

Вместе с тем, в отличие от большинства своих партнеров по ЕС,Франция выступала против независимости Европейского централь*ного банка по образцу германского Бундесбанка и предлагала yet-тановить строгий политический контроль над денежно-кредитной ивалютной политикой. Франция опасалась, что в условиях независиммости ЕЦБ главную роль в определении параметров его политикибудет играть доминирующая экономическая сила Западной Европы-,то есть Германия. Французские предложения были отвергнуты дру-гими государствами — членами ЕС.

253

Потерпев поражение в этом вопросе, французский президент ЖакШирак попытался добиться политического контроля другими сред-ствами: он предложил назначить первым президентом ЕЦБ Жан-Клода Трише, председателя Банка Франции. В результате навязанно-го Ж. Шираком беспринципного торга был достигнут компромисс •—первым президентом ЕЦБ стал голландец В. Дуйзенберг, но егомандат был ограничен половиной срока, после чего ЕЦБ долженбыл возглавить Ж.-К. Трише (эта схема не была реализована).

Другое предложение Франции, внесенное ее новым премьер-министром социалистом Л. Жоспеном, напротив, встретило поддер-жку всех государств-членов. Учитывая неизбежный дефляционныйэффект принятого по инициативе Германии Пакта стабильности,Франция предложила уравновесить его мерами по ускорению эко-номического роста и расширению занятости. В результате осново-полагающий документ в области экономической политики Союзаполучил название Пакта стабильности, роста и занятости.

Еще одним средством сдерживания самостоятельности Германиибыло, по мнению французских руководителей, развитие политичес-кой интеграции. Именно во Франции родилась концепция Европей-ского Союза, опирающегося на три опоры. Эта концепция не толькодавала возможность примирить принцип наднациональности и меж-правительственный подход в масштабе всего Европейского сообще-ства, но и отражала присущее внешней политике самой Франциистремление к интеграции на базе максимального сохранения, нацио-нального суверенитета.

Вместе с тем реальное применение этой концепции вызвало всреде французского политического истеблишмента значительныетрудности. Вначале в Париже не имели в виду отходить от федера-листской философии «единой и неделимой» политики ЕС, с презре-нием отвергали концепцию «Европы а ля карт». Однако постепенностало ясно, что дифференциация является необходимым условиемуспешной политической интеграции, особенно с учетом предстояще-го расширения ЕС. Поэтому в конце концов французские руково^дители согласились с принципом продвинутого сотрудничества.Более того, начиная с середины 90-х годов в Париже стали задумы-ваться над возможностью спасения федералистского проекта по^средством выделения внутри ЕС «твердого ядра», которое продол-жило бы движение вперед в тех областях, которые пока недоступныдругим государствам-членам.

Поддержав идею общей внешней политики и политики безопас-ности, Франция рассчитывала на то, что она явится мощным сред-ством укрепления самостоятельности Западной Европы в вопросахбезопасности. Однако и в этой области реальное развитие событийзаставило Париж внести коррективы в свои первоначальные планы.ОВПБ не помешала партнерам Франции принять активное участие

в военных операциях в зоне Персидского залива в то время, какФранция осталась в стороне из-за своего неучастия в военной орга-низации НАТО. События в бывшей "Югославии со всей очевидно-стью показали военную беспомощность Европейского Союза —лишь вмешательство США и НАТО помогло добиться прекращениявоенных действий. Поэтому в середине 90-х годов Париж заявил освоем частичном возвращении в военные структуры НАТО, Фран-ция дала свое согласие на сотрудничество Европейского Союза сНАТО через механизмы Западноевропейского союза, а затем совме-стно с Великобританией стала инициатором европейской политикибезопасности и обороны.

В вопросах институциональной реформы Франция сохраняетсвое традиционное нежелание допустить дальнейшее расширениепрерогатив Европейского парламента и Европейской комиссии. Помнению французских руководителей, главным двигателем интегра-ции являются сами государства-члены и Совет ЕС. В русле этогоподхода появилась идея удлинения срока председательства в Совете,с тем чтобы позволить государствам-членам вносить более эффек-тивный вклад в развитие интеграционного процесса. Теми же сооб-ражениями продиктована и возникающая время от времени идеясоздания верхней палаты Европейского парламента в составе пред-ртавителей национальных государств.

1 Германия

ь Инициатива создания Европейского объединения угля и стали Iч ыла1ЯЩЩозначно!..воЩрйШЖ^вТЗападнй.й Германии. Многие рас- '

сматривали «план Шумана» как хитрый ход извечного врага Гер-мании, направленный на то, чтобы получить дешевый уголь изСаара и одновременно застопорить восстановление сталелитейнойпромышленности в Руре. Социал-демократы выступали против

ления прав немецких рабочих. Но самой главной причиной, заста-рШшТёй""представителеи'различных частей политического спектрасомневаться в целесообразности интеграции с точки зрения нацио-нальных интересов Германии, было то, что она неизбежно затруд-няла воссоединение двух частей страны. Эти сомнения подпитыва-лись активной политикой Советского Союза, который вплоть до1961 г. выступал за объединение ФРГ и ГДР. i| решающую роль в принятии Западной Германией «плана Шумана»сыграл" Конрад Аденауэр, первый-канцлер ФРГ, находившийся на

заставлявшем ФРГ выбирать между Западом и Востоком, он сделалнедвусмысленный выбор в пользу Запада. В отличие от многих своихколлег, он испытывал глубокое недоверие к Советскому Союзу и не

допускал, что он пойдет на воссоединение Германии на приемлемыхусловиях. Он был убежденным сторонником западных ценностеЦлсчитал, что прочный союз с США и етранами Западной Европыявляется гарантией внутреннего переустройства Германии, искоре-нения пережитков нацизма и традиционного национализма прус-ского образца. В безусловном единении с западным лагерем он виделсредство скорейшей моральной, политической и экономическойреабилитации Германии. Он был убежден в том, что предпосылкойбезопасности Западной Германии является лояльное и активноеучастие в международных организациях, которые в это время скла-дывались в Западной Европе. Если НАТО могло обеспечить ФРГсоюз с США и «зонтик ядерной безопасности», то ЕОУС был пре-красной рамкой для налаживания прочного политического и эконо-мического сотрудничества с соседней Францией, а также странамиБенилюкса и Италией.

Развитие событий подтвердило правильность политических рас-четов К. Аденауэра. Сотрудничество с Францией в развитии эконо-мической интеграции помогло снять опасения относительно перево-оружения Германии и позволило ФРГ...в...Д§55-с присоединиться кНАТО. Внутри страны отношение к интеграции постепенно измени-лось в положительную сторону. В частности, с начала 60-х годовзападногерманские профсоюзы и социал-демократия встали напозиции поддержки интеграции. В стране возник прочный консен-сус по этому вопросу, сохраняющийся и по настоящее время.

В отличие от Франции, общественное мнение ФРГ сравнительнолегко восприняло необходимость передачи части национальногосуверенитета интеграционным институтам. Оно было подготовленок этому хотя и непродолжительным, но вполне укоренившимсяопытом конституционного федерализма, главным содержаниемкоторого была передача полномочий снизу вверх: от местных вла-стей — правительствам земель, от земель — федеральному прави-тельству. Поэтому в глазах рядового немца Сообщество было про-сто еще одной ступенью этой лестницы. Передача ему необходимыхполномочий представлялась населению ФРГ чисто техническойоперацией и не вызывала той обостренной эмоциональной реакции,которая до сих пор характерна для значительной части обществен-ного мнения во Франции. Вместе с тем, как и внутри страны, запад-ногерманская общественность была и остается чрезвычайно чув-ствительной к демократическим гарантиям передачи суверенитета.Отсюда — последовательная поддержка Западной Германией идеирасширения прав Европейского парламента.

Что касается западноевропейских экономических операторов, тоони достаточно рано открыли преимущества ускоренного развитиявнутрирегиональной торговли и производственной кооперации.ФРГ активно поддерживала становление общей торговой политики.

256

Общая сельскохозяйственная политика также пользовалась поддер-жкой западногерманского бизнеса, поскольку она способствоваласмягчению проблем сравнительно неэффективною сельского хозяй-ства ФРГ. Парадокс состоял в том, что его финансирование осуще-ствлялось в основном промышленностью ФРГ. Но поскольку пере-распределение средств шло через Брюссель, а не через федеральныйбюджет, это снимало потенциальную политическую и социальнуюостроту вопроса.

На первых порах деятельность ФРГ внутри интеграционнойгруппировки была сдержанной — она довольствовалась ролью«ведомой», предоставляя Франции возможность быть «ведущей».В начале_70-х годов-ддшешюни» эк&ншшаескосо и прдитичесдогрположения ФРГ в сочетании с £рстрм;. взаимопонимания и доверияВОТРСШ&ШКШШЛУ Парижем и Бонном позволили обеим сторонамперейти к сбалансированному и равноправному партнерству. Фран-кЬ-гёрманское"сотрудничество, основанное на примерном равенстве'демографического и "экономического потенциала двух стрШ,"ста15"цент-раяьной"<<6сью» европейской интеграции „,„,,

^Нанииая-Н'974V. высшие руководители ФРГ принимают непос-редственное личное участие в развитии интеграционного процесса.Многие из выдвинутых ими инициатив, особенно тех, которыеразрабатывались совместно с высшими руководителями Франции,оказали глубокое воздействие на жизнь Сообщества. ГельмутШмидт, Ганс-Дитрих Геншер и особенно Гельмут Коль стали насто-ящими столпами интеграции.

Падение Берлинской стены, «бархатные революции» в бывшихсоциалистических странах и, наконец, o6jb^m^Hje^PX»*l пятивосточногерманских земель существенно изменили объективноеположение Германии внутри Европейского Союза и Европейскогосообщества. Прежде всего, оказалось нарущендым^^^^ме^ное^рД;,венство населения и экономических потенуи^адодХ^рдании^и Фран-ции. Эф©- 1©€¥авяЯйТ1о7{'6ЩрШГ б5ф1(нёние их политического рав-ноправия в рамках ЕС. Появление десятка новых демократическихгосударств, заявивших о своем стремлении «вернуться в Европу», совсей остротой поставило вопрос об их отношениях с соседней Гер-манией, которая неизбежно должна была стать доминирующейсилой в этой части Европы, во всяком случае экономической. Всредствах массовой информации развернулась дискуссия относи-тельно того, не приведет ли объединение Германии к возрождениюгерманского национализма и идеи воссоздания «Срединной Евро-пы» как зоны исключительного германского влияния., Следует сказать, что руководители Германии, как и руководите-ли Франции, с честью вышли из сложного положения, в которое ихстраны были поставлены неожиданным поворотом истории. Какуже отмечалось, французский истеблишмент пришел к выводу, что

17 - 2627 257

в новых условиях оптимальным выходом для страны является уско-ренное развитие интеграции. Сходную позицию заняли и их запад-ногерманские коллеги. Гельмут Коль не раз повторял слова ТомасаМанна о том, что его идеалом является «не германская Европа, аевропейская Германия». Он настойчиво заявлял, что объединеннаяГермания должна быть еще более прочно интегрировагнз-в-етрукту-ры Европейского Союза. Для этого необходимо осуЩеСТвтчть"*комплеке-взаимосвязанных-мер, направленных на дальнейшее углубле-ние интеграции и одновременно расширение ЕС на восток.

Практические шаги, предпринятые западногерманским руковод-ством в этом направлении, помогли рассеять появившиеся в конце80-х годов опасения относительно возрождения германской гегемо-нии в Восточной Европе.. Несмотря на отдельные разногласия ввопросах валютной и политической интеграции, руководители Гер-мании и Франции совместными усилиями добились уепещдой ..рхалйзаций'проектов Экономического и валютнрго союза „Я,.»ййщей_внешней политики и политики безопасности. Они сыграли опреде-ляющую роль и в принятии Европейским Союзом согдасрващоС^,стратегии подготовки новых стран-кандидатов к вступлению в ЕС,несмотря на Значительные различия мнений по этому вопросу срёдйГ""нынешних государств-членов.

Важной вехой в эволюции интеграционной политики Германиистало рассмотрение Федеральным конституционным судом в Карлс-руэ вопроса о соответствии Договора о Европейском Союзе Консти-туции ФРГ. Суд отверг поданные по этому поводу жалобы и признал,что Договор не противоречит Основному закону страны. Тем не менеев пространном заключении по этому вопросу Суд определил рядориентиров с целью устранения возможного выхода интеграции за тепределы, которые установлены для правительства страны Конститу-цией. К главным из этих ориентиров относятся следующие:

• Федеративная Республика Германия может, состоять-в надна-,циональных международных организациях, но условием ее ,участия является гарантированное воплощение легитимностии влияния народа в этих организациях.; . , . , - •

• Демократическая легитимность европейских структур досхи.:.гается контролем над их деятельностью со стороны нацио- __нальных парламентов. Укрепление демократических основинтеграции должно идти в ногу с ее развитием.

• В свете этого расширение ответственности и власти Европей-ских сообществ ограничено демократическими принципами.

• Ратификация Договора о Европейском Союзе не означает, чтоГермания превращается в объект автоматического движенияк Экономическому и валютному союзу, находящемуся вне ееконтроля. Напротив, каждый последующий шаг требует по-следующего одобрения правительством Германии, учитываю-щим мнение парламента.

• Договор о Европейском Союзе «учреждает союз стран с це-лью достижения все более тесного союза европейских народов(организованных в государства)Га не создания государства,опирающегося на народ Европы».

• Любая расширительная интерпретация Договора о Европей-ском Союзе не имеет юридической силы в отношении Германии.

Хотя политически решение Конституционного суда означалоодобрение Маастрихтского договора, отдельные нюансы его пози-ции были недвусмысленно направлены против расширительноготолкования основополагающих договоров и федералистского виде-ния интеграции. Эти нюансы отражали некоторые изменения вотношении общественного мнения Германии к европейской интег-рации.

Население Германии настороженно встретило перспективу соз-дания Экономического и валютного союза и утраты германскоймарки — одной из наиболее прочных национальных валют мира,которая в течение многих десятилетий служила символом экономи-ческой стабильности и процветания ФРГ. Многие политическиедеятели ФРГ требовали отсрочить создание ЭВС. Характерно в этомотношении заявление Герхарда Шредера в бытность его главой пра-вительства Нижней Саксонии — он без обиняков назвал евро «боль-ным и недоношенным ребенком».

В условиях экономического кризиса, последовавшего за воссое-динением страны, общественность Германии стала подвергать со-мнению справедливость установленного порядка финансированияСообщества, при котором Германия делала самый крупный вкладв бюджет ЕС. Эти сомнения усиливались в связи с резким ростомрасходов федерального правительства, которое должно было вы-плачивать огромные суммы на развитие восточногерманских земельи пособия по безработице на Западе.

Правительства ряда земель выступили с обвинениями в адресфедерального правительства, которое якобы без их согласия усту-пило некоторые из их прав Европейскому сообществу.

Эти сигналы заставили правительство Германии более осмотри-тельно подойти к дальнейшему развитию интеграции.

Оно сделало все возможное для того, чтобы ограничить числочленов ЭВС. Под давлением общественного мнения и основныхполитических сил правительство выступило с инициативой установиления строгих «критериев конвергенции» как условия присоедине-ния к ЭВС. Более того, оно настояло на принятии обязывающегоПакта стабильности, предусматривающего санкции против госу-дарств, нарушающих бюджетную дисциплину. Правительство Гер-мании добивалось, чтобы Европейский центральный банк был спро-ектирован по образцу германского Бундесбанка и был полностьюнезависимым в своей деятельности.

С учетом позиции земельных правительств германское руковод-ство выступило с инициативой законодательного утверждения иподробного разъяснения принципа субсидиарности. Политическаяцель этой инициативы состояла в том, чтобы подчеркнуть рольдецентрализации власти в рамках европейской интеграции. Герма-ния активно поддержала создание Комитета регионов. Под давле-нием земель в 1996-1997 гг. она возражала против расширенияпрактики голосования на основе квалифицированного большинствав рамках второй и третьей опор Европейского Союза. Германия по-требовала более справедливого распределения финансового бреме-ни содержания сообществ. С этой целью она предложила сохранитьсуществовавший потолок бюджета ЕС. Германия потребовала, что-бы взносы в бюджет ЕС рассчитывались с учетом не только числен-ности населения, но и ВВП государств-членов. Был поставлен воп-рос о расширении финансирования восточногерманских земель полинии Сообщества.

Хотя правительство Германии с энтузиазмом поддержало идеюприсоединения к ЕС восточноевропейских стран, постепенно сталивыясняться нежелательные последствия этого процесса, в частностисвязанные с проблемами безопасности и дезорганизации рын-ков рабочей силы в результате введения свободы движения людей.В связи с этим правительство Германии выступило с требованиемвведения семилетнего моратория на практическую реализацию этойчасти законодательства Единого внутреннего рынка после присое-динения стран-кандидатов к ЕС. Это требование вызвало болезнен-ную реакцию со стороны стран-кандидатов.

Существенную эволюцию претерпела позиция Германии по воп-росам институциональной реформы.

Традиционно она выступала за усиление роли институтов Сооб-щества и устранение демократического дефицита, в первую очередьпосредством расширения полномочий Европейского парламента.ФРГ настойчиво предлагала, чтобы все законодательные акты ЕСпринимались на основе совместного решения Совета и Парламента.Ее представители неизменно возражали против создания второйпалаты Парламента. Что касается голосования в Совете, то, помнению Германии, голоса государств-членов должны были бытьвзвешены в зависимости от численности их населения. И наконец,германское руководство последовательно защищало полномочияКомиссии, в частности ее исключительное право законодательнойинициативы. Германия всегда выступала против «Европы несколь-ких скоростей», или «Европы а ля карт».

Тем большей неожиданностью для германской и европейскойобщественности было предложение видных христианско-демокра-тических деятелей Германии Вольфганга Шойбле и Карла Леммерсаотносительно «гибкости» европейской интеграции, выдвинутое в

260

сентябре 1994 г. В. Шойбле и К. Леммерс высказали озабоченностьтем, что Европейский Союз превращался, по их мнению, в рыхлыйконгломерат государств, связанных Главным образом экономически-ми интересами, в своего рода усложненную зону свободной торговли.Для того чтобы спасти идеалы интеграции, они предлагали выделить«твердое ядро» в составе пяти-шести государств (под вопросом былоучастие Италии), которые стали бы новым авангардом европейскойинтеграции и в этом качестве участвовали бы во всех видах деятель-ности Европейского Союза. «Твердое ядро» должно было быть от-крытым для любого государства, желающего и способного выпол-нить необходимые для этого условия. Вместе с тем государства-члены,не входящие в состав «твердого ядра», не должны были обладатьправом вето и препятствовать тем государствам, которые могли быпойти дальше, чем другие, по пути углубления интеграции.

Предложение В. Шойбле и К. Леммерса вызвало негативнуюреакцию со стороны многих стран, в первую очередь Великобрита-нии. Тем не менее оно оказало определенное воздействие на ходмежправительственной конференции по подготовке Амстердамско-го договора и нашло отражение в его положениях относительнопродвинутого сотрудничества. Правда, в договоре было одно суще-ственное отличие по сравнению с предложением германских деяте-лей: отдельные государства — члены ЕС получили право идти даль-ше, чем другие, но лишь с согласия последних.

Германское правительство было и остается одним из наиболееактивных сторонников укрепления второй и третьей опор ЕС.

В силу географического положения ФРГ и большого количестваиммигрантов одним из главных приоритетов ее политики являетсяборьба с организованной преступностью и нелегальной торговлейнаркотиками. Убедившись на опыте в ограниченности возможнос-тей национальных государств в этой области, ФРГ активно высту-пила за создание Европола и скорейшее начало его деятельности, заего превращение в европейский полицейский орган, наделенныйреальными оперативными полномочиями. Немцы добивались при-нятия необходимых мер для надежной охраны внешних границ«шенгенской» зоны, интеграции шенгенских правил в законодатель-ство Европейского Союза и передачи третьей опоры в круг компе-тенции Европейского сообщества. По их убеждению, межправитель-ственное сотрудничество было слишком неэффективным методомдля того, чтобы справиться со сложнейшими проблемами борьбы спреступностью на территории ЕС. В первую очередь необходимобыло распространение компетенции Сообщества на сферы визовойполитики, предоставления убежища, сотрудничества таможенныхслужб и иммиграции.

Позиция ФРГ в области общей внешней политики и политикибезопасности неизменно предполагала укрепление компетенции и

261

pi > vpcoB Европейского Союза. Германское руководство выступалоII расширение круга вопросов невоенного характера, которые ре-пi.iк) гея на основе квалифицированного большинства. Оно считалоНеобходимым создать институт «позитивного неучастия» отдельныхi "I ударств-членов, с тем чтобы избежать применения ими праваI6T0, Немцы призывали определить приоритеты ОВПБ, предлагая,I частности, такие пункты, как установление мирного порядка вI• кроне, налаживание действенного сотрудничества ЕвропейскогоI !оюза и стран Средиземноморского бассейна, расширение транс-.| i пиитического сотрудничества.

Таким образом, позиция Германии была активной и в то же времялояльной по отношению к США и НАТО. Руководители Германиинеоднократно подчеркивали, что НАТО является незаменимой пред-посылкой европейской обороны, но европейцы должны взять на себяпольшую ответственность в этом деле. В этих целях предлагалосьрасширить оперативные возможности Западноевропейского союза,усилить оперативное взаимодействие национальных армий и со-здать общую систему поставок вооружений. Правительство Герма-нии предлагало превратить ЗЕС в общую оборонительную структу-ру, способную решать петерсбергские задачи. В более отдаленнойперспективе оно положительно относилось к идее слияния ЗЕС иЕвропейского Союза.

Уход с политической сцены Гельмута Коля вызвал большуюозабоченность западноевропейской общественности. Однако онабыла развеяна первыми же шагами нового социал-демократическо-го руководства Германии во главе с Герхардом Шредером.

Социал-демократы и их союзники по коалиции более активно,чем христианские демократы, поддержали социальную политику ЕСи социальное измерение интеграции. Они выступили в поддержкуполитики расширения занятости, инициаторами которой былифранцузские социалисты. Они выдвинули конкретные предложенияно укреплению социальной стабильности и сохранению государствавсеобщего благосостояния в масштабе всего Европейского Союза.

Огромный резонанс^в Европе вызвало выступление министраиностранных дел ФРГ Йошки Фишера, который в противовес кон-цепции «твердого ядра» призвал к ускоренному развитию полити-ческой интеграции, участниками которой были бы все государства —члены ЕС.

Страны Бенилюкса

Бельгия, Нидерланды и Люксембург не без оснований считаютсебя пионерами европейской интеграции. Еще в 1944 г. их прави-тельства в изгнании, находившиеся в Лондоне, договорились осоздании таможенного союза. В январе 1948 г., задолго до истори-

262

ческой декларации Р. Шумана, договор об учреждении Бенилюксавступил в силу. Таможенный союз трех стран стал прообразом болееширокого таможенного союза шести государств~- основателей ЕС.

Когда Франция выступила с инициативой создания ЕОУС, устран — членов Бенилюкса не было ни малейших оснований возра-жать против этого. Напротив, эти три небольшие западноевропей-ские страны, казалось, были специально созданы для интеграции.На протяжении многих столетий они были жертвами военного со-перничества своих более крупных соседей. Особенно большие жер-твы они понесли во время двух мировых войн. Поэтому любой шагв сторону сближения Франции и Германии означал для них боль-шую безопасность. И Бельгия, и Нидерланды, и Люксембург пред-ставляли собой высокоразвитые промышленные страны, глубокововлеченные в международное разделение труда и традиционнопридерживавшиеся принципов свободной торговли. Поэтому онибыли жизненно заинтересованы в восстановлении и развитии внеш-неэкономических связей, в первую очередь с Францией и Германией.

Идея интеграции пользуется особенно сильной поддержкой вБельгии. Эта небольшая, но богатая страна находится на стыкегерманского и латинского миров и острее, чем кто бы то ни было,ощущает «температуру отношений» между ними. Ее внешняя тор-говля в равной степени зависит от Франции и Германии. Идеяинтеграции является настоящей национальной страстью, сплачива-ющей различные общественные классы и политические силы, а так-же обе языковые общины Бельгии — Фландрию и Валлонию. Какговорят сами бельгийцы, их участие в интеграции — это брак и полюбви, и по расчету. По-видимому, не случайно, что штаб-квартирыосновных институтов ЕС находятся в столице Бельгии Брюсселе.

В таком же геополитическом и экономическом положении нахо-дится Люксембург. Как и Бельгия, он является безусловным сторон-ником европейской интеграции. Страна оказывает существенноетехническое содействие интеграционным институтам — здесь нахо<(дятся секретариат Европейского парламента, Европейский инвести-ционный банк, статистическая служба ЕС.

Нидерланды, как более крупная и экономически более сильнаястрана, имеет более широкий круг интересов и больший «запассамостоятельности» в своей европейской политике. Для нее всегдабыл характерен сильный крен в сторону НАТО, что не могло неотражаться и на ее позиции в отдельных вопросах деятельности ЕС.В частности, в начале 50-х годов Нидерланды не поддержали идеюЕвропейского оборонительного сообщества.

Тем не менее в целом страны Бенилюкса, как правило, выступаютединым фронтом по всем главным проблемам европейской интегра-ции. Они сыграли неоценимую роль уже на стадии становленияЕвропейских сообществ. Бельгия, Нидерланды и Люксембург были

263

деятельными участниками ЕОУС. 20 мая 1955 г. они предложилисвоим партнерам создать таможенный союз «шестерки» и Евратом.Представленный ими меморандум на эту тему стал основой длядискуссий на встрече министров иностранных дел в Мессине, накоторой и было принято решение создать Европейское экономичес-кое сообщество. Бельгийский министр иностранных дел Поль-АнриСпаак был председателем комитета, подготовившего проекты дого-воров об учреждении ЕЭС и Евратома.

Все три страны Бенилюкса безоговорочно считают, что конечнойцелью интеграции должно быть создание федерации европейскихгосударств. В федерации они видят наилучшее средство утвержде-ния автономии малых стран и их защиты от давления более крупныхсоседей. Поэтому на всех этапах они последовательно выступали завсемерное укрепление наднационального начала в деятельности ЕС.Исходя из этого, они отрицательно относились ко всем предложе-ниям, касающимся перехода к «Европе нескольких скоростей».

Не удивительно, что появление двух новаций в интеграционномпроцессе — принципа субсидиарности и идеи продвинутого сотруд-ничества — первоначально вызвало настороженное отношение с ихстороны.

Что касается принципа субсидиарности, то страны Бенилюксаинтерпретируют его главным образом как средство повышенияэффективности управления в рамках сообществ, которое ни в коеймере не должно привести к эрозии acquis communautaire. Для бель-гийцев восприятие принципа субсидиарности было легче, чем дляголландцев и люксембуржцев, поскольку в последние годы странаподверглась радикальной федерализации и приобрела опыт делеги-рования полномочий региональным и местным властям.

В середине 90-х годов, главным образом в связи с перспективойрасширения ЕС, страны Бенилюкса были вынуждены согласиться ис идеей продвинутого сотрудничества. В объяснениях, которые да-вали по этому поводу правительства Бельгии, Нидерландов и Люк-сембурга, подчеркивалось, что главной побудительной причинойизменения позиции было их стремление избежать будущих вето итем самым сохранить «кинетическую энергию» федерализма. В це-лях сохранения сплоченности Союза они настаивали на безуслов-ном выполнении странами-кандидатами тех условий и критериев,которые были зафиксированы в Амстердамском договоре. Ониуделяли большое внимание разработке такого механизма продвину-того сотрудничества, который позволил бы избежать уменьшениясплоченности Европейского Союза. В частности, Люксембург пред-ложил принять принцип «единогласие минус один» (созвучный сгерманской идеей «позитивного неучастия»), который позволил быгосударству — члену ЕС не участвовать в той или иной акции, непредотвращая ее.

264

Страны Бенилюкса энергично поддержали создание Экономичес-кого и валютного союза, хотя Бельгия столкнулась с серьезнымитрудностями в соблюдении критериев конвергенции в связи со зна-чительными размерами своего государственного долга, а Нидерлан-ды и Люксембург должны были изменить положения своих консти-туций, чтобы обеспечить необходимую степень независимости своихцентральных банков. По мнению правительств и общественностиэтих стран, усилия, предпринятые для вступления в ЭВС, оказалиблаготворное влияние на их экономику и сферу денежно-кредитногообращения.

Положительное отношение со стороны всех трех государстввызвал и переход к общей внешней политике и политике безопас-ности. На начальной стадии, в 1990-1991 гг., некоторые расхожде-ния между ними вызвало стремление голландцев исключить из сфе-ры ОВПБ вопросы обороны, которые, по их мнению, должны былиоставаться в исключительной компетенции НАТО. Однако посте-пенно позиции стран Бенилюкса выровнялись, и в 1996-1997 гг. всеони поддержали развитие оборонной политики Союза, интеграциюЗЕС в состав второй опоры Союза и включение петерсбергскихзадач в круг общей внешней политики и политики в области безо-пасности. Исходя из своей общей философии интеграции, страныБенилюкса возражали против разделения ОВПБ и общей торговойполитики. Они предлагали усилить роль Комиссии на всех направ-лениях международной деятельности Союза, включая и ОВПБ.

Страны Бенилюкса всегда выступали против любых посяга-тельств на полномочия Комиссии и в других областях, видя в нейне только выразителя общего интереса сообществ, но и гарантаинтересов малых стран. В частности, они категорически возражаютпротив того, чтобы предоставлять право законодательной инициа-тивы кому-либо еще, кроме Комиссии. Страны Бенилюкса выступа-ют за дальнейшее расширение ее полномочий. По понятным причи-нам они положительно встретили решение предоставлять каждомугосударству-члену лишь одно место в составе Комиссии.

Страны Бенилюкса, особенно Бельгия и Нидерланды, с энтузи-азмом поддерживают любые шаги в направлении преодолениядемократического дефицита. Они выступают за максимальное рас-ширение круга вопросов, где решения принимаются совместно Пар-ламентом и Советом. Они предлагают уйростить процедуру работыПарламента, ограничив принимаемые им решения тремя разновид-ностями: мнение, несогласие и совместное решение.

Высказываемое правительствами Бельгии, Нидерландов и Люк-сембурга предпочтение «методу сообществ» особенно отчетливопроявляется в их позиции относительно третьей опоры. Они после-довательно выступают за дальнейшую «коммунитаризацию» иммиг-рационной политики и борьбы с организованной преступностью.

265

ill

(кобенно интересно выдвинутое ими совместное предложение ораспространении формы директивы на сферу третьей опоры. Пре-имущество этой формы состоит в том, что она позволяет Сообще-1 ! ну принимать обязывающие нормы, но оставляет государствам-членам достаточную свободу действий в области их практическогоприменения.

Страны Бенилюкса были в числе тех стран, которые наиболееактивно поддержали идею усиления социального измерения интег-рации. Они внесли немалый вклад в разработку программы расши-рения занятости, ускорения экономического роста и повышенияконкурентоспособности Западной Европы в мировой экономике.Они настаивали на законодательном закреплении приверженностиЕвропейского Союза защите прав человека и введении в основопо-лагающие договоры положения о возможности приостановки член-ства в ЕС государств, систематически нарушающих эти права. Ихпредложения нашли отражение в Амстердамском договоре.

Бельгия, Нидерланды и Люксембург призывают к максимальноширокому и демократичному обсуждению будущего Европы в пред-дверии межправительственной конференции 2004 г. Бельгия сыгралаисдущую роль в принятии Европейским Советом в декабре 2001 г.Лакейской декларации, предусматривающей созыв Европейскогоконвента для разработки проекта будущей стратегии европейскойинтеграции.

Италия

Как и ФРГ, Италия стала одним из основателей ЕОУС главнымобразом потому, что интеграция была оптимальным способом до-биться политической реабилитации в глазах европейской обще-ственности после нескольких десятилетий фашистской диктатуры иучастия в войне на стороне нацизма. Во время войны европейскаяинтеграция была альтернативой фашизму и войне. Среди итальян-ских антифашистов были выдающиеся мыслители, которые внеслисвой вклад в развитие европейской идеи. Характерно, что итальян-ская конституция 1947 г. разрешала частичный отказ от националь-ного суверенитета, если это необходимо для создания международ-ной системы, обеспечивающей мир и справедливость.

Кроме того, были и побудительные мотивы прагматическогохарактера. Италия, будучи сравнительно слаборазвитой страной,надеялась выиграть от присоединения к клубу наиболее богатыхстран Европы. Правые политические силы Италии, которые и былиглавными поборниками интеграции, не без оснований считали, чтоприсоединение к ЕОУС (а впоследствии к НАТО) позволит спра-виться с угрозой прихода к власти коммунистов, обладавших впервые послевоенные годы огромным политическим влиянием.

266

Италия всегда принадлежала к числу «евроэнтузиастов». Одна-ко ее практическая деятельность в рамках Европейского сообществаи Европейского Союза отличалась «противоречием между преобла-данием проинтеграционной риторики в итальянских политическихкругах и их ярко выраженным нежеланием или неспособностью пе-ревести эту риторику в плоскость практических дел» (Nickoll Williamand Salmon Trevor С. Understanding the European Union. — Harlow,2001. — P. 427). Причины этого противоречия легко объяснимы: во-первых, хроническая политическая нестабильность и частая сменя-емость правительств, не позволявшая итальянским представителямзавоевать прочные позиции в высших кругах ЕС; во-вторых, про-блемы согласования политики ЕС и внутренней политики Италии;в-третьих, отсутствие перспективного планирования в итальянскойвнутренней политике; в-четвертых, сравнительная слабость эконо-мики, которая особенно резко давала о себе знать на ранних этапах

интеграции.Контраст между словами и делами нашел выражение в том, что,

согласно информации Комиссии, Италия занимает последнее местов ЕС по числу выполненных директив и судебных решений. Все этисложности ограничивают способность Италии систематически вли-ять на выработку политической линии ЕС.

Несмотря на эти особенности, Италия имеет свой, вполне логич-ный и последовательный подход к вопросам развития интеграциии в пределах своих возможностей играет активную роль на всехнаправлениях деятельности ЕС.

После вступления в ЕС трех средиземноморских стран полити-ческий вес Италии заметно вырос. Вместе с Францией Италия явля-ется бесспорным лидером группы южноевропейских государств —членов ЕС и авторитетным выразителем потребностей средиземно-морского направления в деятельности ЕС.

Италия, как и страны Бенилюкса, является убежденным сторон-ником федералистского идеала. Поэтому при обсуждении вопросовстратегии европейской интеграции она неизменно делает акцент насохранении солидарности и сплоченности ЕС и единой институцио-нальной структуры Сообщества. Италия возражала против времен-ных исключений для отдельных государств, которые оказалисьнеобходимыми при заключении Маастрихтского договора. Опреде-ленную настороженность вызвали у нее и националистические ин-терпретации принципа субсидиарности.

Вместе с тем под давлением возрастающей сложности интеграци-онного процесса и в особенности в связи с неизбежностью расши-рения Союза Италия была вынуждена последовать примеру странБенилюкса и признать необходимость большей гибкости и диффе-ренцированности в деятельности ЕС. Свое согласие с предложени-ями, идущими в этом направлении, она оговаривает рядом условий.По мнению итальянского руководства:

267

• при всех обстоятельствах должна быть сохранена единая ин-ституциональная структура ЕС;

• не должна быть затронута цельность acquis communautaire;• если делаются какие-либо исключения для отдельных госу-

дарств, то должен обязательно подчеркиваться их временныйхарактер;

• присоединение к акциям продвинутого сотрудничества долж-но быть открыто для всех государств-членов, условия такогоприсоединения должны быть заблаговременно оговорены;

• при определении круга участников должны быть исключеныпроизвол и дискриминация.

Эти условия отражают опасение Италии быть отлученной отнаиболее продвинутых форм интеграции — попытки такого роданеоднократно предпринимались в прошлом более развитыми парт-нерами Италии. Особенно серьезной была опасность остаться внеЭкономического и валютного союза в связи с высоким уровнембюджетного дефицита и государственного долга.

Италия с готовностью поддержала формирование второй и тре-тьей опор Европейского Союза. Сразу после подписания Маастрихт-ского договора Италия выступила за включение в круг общей внеш-ней политики и политики безопасности всех без исключенияаспектов безопасности и передачу Европейскому Союзу компетен-ции ЗЕС. По мнению Италии, ОВПБ должна была выйти за пределымежправительственного подхода. После того как решение принято,считали итальянцы, должно возникать всеобщее обязательство дей-ствовать в духе сплоченности ЕС. Что касается самих решений вобласти ОВПБ, то они должны приниматься преимущественно наоснове принципа квалифицированного большинства.

В соответствии с таким видением ОВПБ Италия предлагаласоздание сильного секретариата, а также особого подразделения,которое занималось бы прогнозированием и следило за выполне-нием принятых решений под политическим руководством Совета.Итальянцы предлагали разделить общие функции председатель-ства и председательство в области ОВПБ, с тем чтобы макси-мально усилить международное представительство ЕвропейскогоСоюза.

Такую же позицию занимала Италия и в отношении общей по-литики в области внутренних дел и юстиции. Правительство Италииактивно поддерживало идею включения Шенгенского соглашения вкруг компетенции Сообщества. Оно предлагало максимально рас-ширить его функции в области выдачи виз, иммиграции и предос-тавления убежища. Для усиления обязывающего характера преро-гатив Комиссии и Совета Италия предлагала ввести практикупринятия директив по этим вопросам. Она настаивала на том, чтобыЕвропейский парламент и Суд ЕС были наделены достаточно ши-

268

рокими правами в сфере третьей опоры. Позиция Италии во многомобъяснялась остротой проблемы нелегальной иммиграции и между-народной преступности, которая опреяелялась^близостью Италии кзонам нестабильности в Средиземноморье и огромной протяженно-стью ее береговой линии. Для того чтобы справиться с этой пробле-мой, Италия нуждалась в активном сотрудничестве других госу-дарств — членов ЕС.

На протяжении 90-х годов Италия выступала за упорядочениеконституционных принципов Европейского Союза. С этой цельюитальянцы предлагали, во-первых, установить своего рода иерар-хию законодательных актов и, соответственно, различный порядоких принятия:

• Конституционные акты, требующие единогласного одобренияи ратификации национальными государствами.

• Законодательные акты рамочного характера, которые прини-маются на основе принципа большинства в Совете и совме-стного решения Совета и Европейского парламента.

• Решения, обеспечивающие осуществление политики ЕС и ре-гулирование отдельных сфер деятельности, которые принима-ются Советом. ,

Кроме того, итальянцы предлагали составить полный списокправ и свобод, которые обеспечиваются Европейским Союзом.

В вопросах институциональной реформы Италия неизменнобыла среди тех стран, которые добивались усиления интеграцион-ных институтов. Она выступала за то, чтобы голосование на основебольшинства голосов применялось во всех вопросах, за исключени-ем «конституционных». Она поддерживала идею взвешивания голо-сов, принадлежащих отдельным государствам-членам, в зависимо-сти от численности их населения. Она выражала свое согласие сидеей конструктивного временного неучастия отдельных государствв совместных акциях в рамках продвинутого сотрудничества. Ноособенно твердой была позиция Италии в вопросах сохраненияполномочий Комиссии, в частности в том, что касается ее ролигаранта основополагающих договоров и исключительной законода-тельной инициативы.

Итальянцы всегда занимали радикальную позицию в вопросахусиления роли Парламента. Они настаивали на существенномрасширении круга вопросов, в которых действует процедура совме-стного решения Парламента и Совета. Они предлагали, чтобы пред-седатель Европейской комиссии и ее члены утверждались Парла-ментом. Италия выступала за то, чтобы Европейский парламентучаствовал в решении вопросов второй и третьей опор. Она наста-ивала и на том, чтобы на обе эти опоры распространялась юрисдик-ция Суда ЕС. Точно так же она выступала за усиление роли Счетнойпалаты и Комитета регионов.

269

Серьезным испытанием для Италии стало создание Экономиченкого и валютного союза. Италия с энтузиазмом поддержала соот-ветствующие положения Маастрихтского договора. Однако значи-тельные размеры государственного долга, традиционно высокийуровень бюджетного дефицита и валютные потрясения начала90-х годов создали угрозу того, что Италия не сможет добиться со-ответствия строгим критериям конвергенции. Благодаря настойчи-вости итальянского правительства, нашедшего необходимую под-держку со стороны общественности, удалось добиться сниженияежегодного уровня бюджетного дефицита с 9,5% ВВП в 1993 г. до2,5% ВВП в 1997 г. Начала снижаться и абсолютная величинагосударственного долга. Все это позволило Италии войти в число11 первоначальных участников ЭВС.

9.2. ГОСУДАРСТВА ПЕРВОГО РАСШИРЕНИЯ

В ходе первого расширения Европейского сообщества к немуприсоединились три государства — Ирландия, Дания и Великобри-тания. Каждая из этих стран имела свои особенности, заставившиеих сначала воздерживаться от участия в интеграции, а затем настой-чиво добиваться присоединения к ЕС.

Великобритания

Наиболее крупные и глубокие последствия для интегрированнойЕвропы имело, бесспорно, присоединение Великобритании.

История ее отношений с Европейским сообществом была слож-ной, противоречивой и временами мучительной. Не случайно в своейзнаменитой цюрихской речи У. Черчилль, предлагая создать «Со-единенные Штаты Европы», видел Великобританию вместе с Соеди-ненными Штатами Америки и Россией в качестве «друга», но неучастника нового образования. На протяжении первых 15 послево-енных лет Великобритания всячески противилась вступлению в ЕС,мо в конечном счете оказалась вынужденной просить о приеме. Этопротиворечие объяснялось особенностями эволюции Великобрита-нии на протяжении предшествующего столетия и ее положением вмире в момент окончания Второй мировой войны.

Политическое и экономическое могущество Великобританиидостигло своего апогея во второй половине XIX века. После этогоначался длительный и внешне малозаметный процесс «увядания».Английская промышленность стала испытывать все возрастающуюконкуренцию со стороны Германии и США. Уже к началу Первоймировой войны Великобритания утратила свое лидирующее поло-жение в мировой экономике. Она оставалась самой крупной коло-

270

ниальной державой мира, но внутри ее владений созревали росткисамостоятельности. Военная мощь Великобритании, в том числеморская, перестала быть абсолютной. -

Вторая мировая война оказала на Великобританию сильноевоздействие, но его характер был совершенно противоположен томуэффекту, который война произвела на Францию и Германию. Обеэти страны оказались побежденными и оккупированными против-ником: одна — в начале, другая — в конце войны. Великобритания,напротив, была бесспорным победителем, который, вместе с СШАи Советским Союзом, спас Европу от фашизма. Франция и особенноГермания непосредственно подверглись разрушениям и ужасамвойны. Великобритания, как обычно, была надежно защищена Ла-Маншем и пострадала лишь от налетов немецкой авиации на на-чальном этапе военных действий. Назревавший крах Британскойимперии был скрыт во время войны активным сотрудничествомдоминионов и колоний с метрополией. Великобритания была однимиз наиболее влиятельных участников антигитлеровской коалиции.

Поэтому если народы Франции и Германии вышли из войны ствердым убеждением пагубности национализма и готовностью по-ступиться частью своего суверенитета ради сохранения мира, тонароды Великобритании, напротив, с гордостью относились к сво-ему победоносному государству и стремились к его всемерномуукреплению. Правящие круги Великобритании старались сохранитьто исключительное положение, которое страна заняла в ходе борьбыс гитлеризмом. Они по-прежнему видели свою страну как мировуюдержаву, несущую глобальную ответственность и по праву занима-ющую место постоянного члена Совета Безопасности ООН.

Главным направлением внешнеполитических усилий Лондонабыло сохранение и развитие особых отношений с СоединеннымиШтатами на базе совместной борьбы против мирового коммунизма.Вторым, и не менее важным, направлением было сохранение Бри-танского содружества наций. Европейские дела, при всей их важно-сти, были для Великобритании лишь частью, и на первых порах несамой значительной частью, ее внешней политики.

В результате опыта Второй мировой войны Великобритания ото-шла от своей традиционной политики сохранения «равновесиядержав» на Европейском континенте и активно поддержала созда-ние общеевропейских организаций нового типа, таких как Органи-зация европейского экономического сотрудничества, Совет Европы,Западноевропейский союз и НАТО. Обязательным условием евро-пейского сотрудничества, по мнению Великобритании, было сохра-нение безраздельного национального суверенитета и межправитель-ственный подход.

Естественно, что интеграционный эксперимент, начатый шестьюзападноевропейскими странами, шел вразрез с этой философией. То,

271

что хотела и могла предложить Великобритания странам ЗападнойНвропы в экономической области, ограничивалось созданием зонысвободной торговли. Понимая потенциальную опасность ЕЭС длясвоих торговых интересов, Великобритания сделала все возможноедля предотвращения его создания или в крайнем случае кардиналь-ного изменения его характера. В этих целях в 1957-1958 гг. прави-тельство Великобритании попыталось добиться создания зонысвободной торговли между всеми государствами — членами Орга-низации европейского экономического сотрудничества, включая и«шестерку». Эта попытка закончилась неудачей. Тогда правитель^ство Великобритании провело переговоры с государствами, не во»шедшими в ЕЭС, результатом которых было подписание в январе1960 г. Стокгольмской конвенции о создании Европейской ассоци-ации свободной торговли.

Именно в это время, на рубеже 50-х и 60-х годов, правящие кругиВеликобритании начали осознавать, что взятая ими на себя рольглобальной державы не соответствует реальному экономическому ивоенному потенциалу страны. Премьер-министр ВеликобританииГарольд Макмиллан выступил со своей исторической речью о «вет»pax перемен». Резко ускорился процесс деколонизации, причем ста*ло очевидно, что дальнейшая ориентация внешней торговли Ве-ликобритании на страны Содружества не имеет перспективы.Британская промышленность стала остро ощущать свою зависигмость от континентальной Европы. Успехи вновь созданного Сооб-щества усиливали ощущение, что Великобритания может «опоздатьна поезд». Поэтому 31 июля 1961 г., всего через полтора года послесоздания ЕАСТ, Г. Макмиллан заявил о намерении Великобританииподать заявление о вступлении в ЕС на определенных, устраиваю-щих Великобританию условиях.

10 августа того же года заявление было направлено в Брюссель.Правительство Великобритании заявило о том, что оно поддерживаетцели Римского договора, но категорически не одобряет любые шаги,выходящие за его рамки и направленные на создание федерации. Сто*роны приступили к переговорам, которые были прерваны в связи скатегорическим отказом де Голля допустить Великобританию в ЕС.11 мая 1967 г. Великобритания вновь постучалась в двери сообществ;и вновь рассмотрение ее заявления было сорвано отказом де Голля,

Положение радикально изменилось лишь после того, как воФранции и Германии были образованы новые правительства. Навстрече в верхах в Гааге в декабре 1969 г. было наконец решеновозобновить переговоры о присоединении Великобритании, Ирлан-дии и Дании при условии принятия ими основополагающихдоговоров, конечных целей интеграции и acquis communautaire. Пра-вительство Великобритании заявило о своем согласии. В ходе пере-говоров об условиях присоединения были достигнуты договор

272

ренности по непростым вопросам сохранения особых отношенийВеликобритании со странами Содружества, ее участия в общейсельскохозяйственной политике и продолжительности переходногопериода. Договор о присоединении был наконец подписан и вступилв силу 1 января 1973 г.

Присоединение не вызвало особого энтузиазма в стране: и лей-бористские, и консервативные лидеры объясняли общественности,нто этот шаг носит вынужденный характер: если бы Великобрита-ния не вступила в ЕС, она утратила бы свое влияние в Европе.Британские руководители по-прежнему подчеркивали, что помимоучастия в интеграции страна имеет и другие, не менее важные задачиглобального характера. Не удивительно, что с самого начала своегопребывания в ЕС Великобритания выступала в роли «партнерапоневоле». За четверть века она не выдвинула ни одной крупнойинициативы, которая стала бы вехой в развитии интеграции. На-оборот, всякий раз, когда с такими инициативами выступали еепартнеры, Великобритания ставила палки в колеса. Правда, конецэтих историй всегда был один и тот же: после некоторых проволочекВеликобритании неизменно приходилось принимать то, о чем ранеедоговаривались другие государства — члены ЕС.5: Не успел договор о присоединении Великобритании к ЕС всту-

гшт|> в силу, как новое лейбористское правительство потребовалоего пересмотра. В частности, лейбористы добивались измененияусловий участия Великобритании в общей сельскохозяйственнойцолитике и в финансировании Сообщества. Они выражали сомнениев целесообразности валютной интеграции и создания ЕвропейскогоСоюза и требовали сохранения преференций в торговле со странамиСодружества, в частности с Новой Зеландией.[Сообщество было вынуждено начать переговоры о частичном

цересмотре договора о присоединении Великобритании, однако вконечном счете дело ограничилось мелкими уступками. Это вызвалоострые дебаты внутри правящей лейбористской партии и в парла-менте- Руководство лейбористской партии утверждало, что ему уда-лось достичь максимальных результатов во время переговоров. Оноподчеркивало, что время абсолютного национального суверенитетапрошло, а в наиболее важных вопросах интересы страны защищеныправом вето. Противники правительства Гарольда Вильсона утвер-ждали, что надежды на ускорение экономического роста в резуль-тате присоединения к ЕС не оправдались. По их мнению, открытиенефтяных месторождений в Северном море и превращение Велико-британии в экспортера нефти позволяло успешно развиваться в оди-ночку. В конце концов лейбористское руководство решило вынестиэтот вопрос на референдум.

Результаты референдума были неожиданными: во-первых, пото-му, что в нем участвовало 64% избирателей, и, во-вторых, потому,

Й18-2627 273

что 67,2% участвовавших в голосовании однозначно высказались заучастие Великобритании в Европейском сообществе. Однако, не-смотря на ясно выраженную волю населения, дебаты о целесообраз-ности участия в интеграции продолжались (и продолжаются донастоящего времени).

Консерваторы во главе с Маргарет Тэтчер, пришедшие к властив 1979 г., исходили из того, что вопрос об участии или неучастииВеликобритании в ЕС закрыт. Однако они не жалели времени иусилий, резко критикуя Сообщество и требуя его трансформации всторону большей экономической свободы, меньшей бюрократиза-ции и усиления роли национальных государств.

Исходя из философии экономического либерализма, правитель-ство М. Тэтчер поддержало планы завершения строительства Еди-ного внутреннего рынка, однако эта поддержка ограничиваласьлишь мерами «негативной интеграции». Что касается «позитивнойинтеграции», то позиция Лондона, как правило, была крайне сдер-жанной. Великобритания возражала против любых изменений, кото-рые могли усилить роль институтов сообществ и нарушить существо-вавшее в то время институциональное равновесие. В 1979-1984 гг.деятельность сообществ была осложнена длительной тяжбой с Лон-доном по поводу размеров взноса Великобритании в бюджет ЕС.За этим конфликтом стояли принципиальные расхождения междуВеликобританией, стремившейся заморозить расширение сферыкомпетенции Сообщества, и ее партнерами, пришедшими к выводуо необходимости активизации политики ЕС и соответствующегоувеличения собственных средств сообществ.

Принципиальная платформа британских консерваторов в отно-шении европейской интеграции была предельно ясно выраженаМ. Тэтчер в ее речи в Колледже Европы в Брюгге (Бельгия) в сен-тябре 1988 г. Британский премьер изложила пять «руководящихпринципов будущей Европы»:

• Главное — это добровольное и активное сотрудничество не-зависимых суверенных государств. Подавить нации и сосре-доточить власть в центре европейского конгломерата невоз-можно. Европа действительно должна говорить однимголосом по многим вопросам, но для этого вовсе не нужнососредоточивать власть в Брюсселе или поручать принятиерешений бюрократии, которую никто не выбирал. Залогомуспеха Европы, как и Великобритании, является рассредото-чение власти.

• Вопросы политики ЕС должны находить практическое реше-ние. Между тем общая сельскохозяйственная политика оста-ется совершенно неэффективной и чрезмерно дорогостоящей.

• Римский договор был хартией экономической свободы. По-этому политика ЕС должна поощрять свободное предприни-

мательство. Целями ЕС должны быть дерегуляция, свободныерынки, свобода выбора и сокращение государственного вме-шательства. Вместо того чтобы обсуждать, нужно ли созда-вать Европейский центральный банк, надо сосредоточитьусилия на практических вопросах обеспечения свободы дви-жения товаров и услуг.

. • Европа не должна быть «протекционистской».• Европа должна сохранять надежную обороноспособность, ко-

торая обеспечивается НАТО.Принципиальные различия позиций Великобритании и ее парт-

неров по ЕС закономерно привели к острым разногласиям в 1990-1991 гг. при подготовке Маастрихтского договора.

В конце концов Лондон снял свои возражения против созданияЕвропейского Союза и согласился с его трехсекционной «архитек-турой». Он приветствовал введение в текст основополагающихдоговоров принципа субсидиарности, рассматривая его исключи-тельно как ограничение власти интеграционных институтов. В то жевремя британские консерваторы категорически возражали противлюбого упоминания в Договоре о европейской федерации как ко-нечной цели интеграции. То, что в конечном счете федерация дей-ствительно не была упомянута, афишировалось Лондоном как круп-ный успех британской дипломатии. Однако во всех других вопросахангличанам пришлось пойти на уступки.

При обсуждении перспективы создания Экономического и ва-лютного союза британское правительство первоначально пыталосьубедить своих партнеров придерживаться принципа постепенностии создания не единой, а параллельной валюты, «твердого экю». Этаидея была решительно отклонена другими государствами. Британ-ское правительство не решилось применить право вето, понимая,что в этом случае ее партнеры пойдут к Экономическому и валют-ному союзу без Великобритании, которая утратит какой бы то нибыло контроль над валютной интеграцией. Поэтому, поставив своюподпись под Маастрихтским договором, оно настояло на принятиипротокола, который разрешал Великобритании не участвовать втретьей стадии формирования ЭВС, если британское правительствои парламент не примут специального решения на этот счет.

Еще более острая ситуация возникла в сфере социальной поли-тики. Британские консерваторы категорически отвергли Соци-альную хартию 1989 г. и воспротивились включению ее положенийв основополагающие договоры. В течение нескольких лет, вплоть довступления в силу Амстердамского договора, Хартия оставаласьдокументом 11 государств — членов ЕС.

Ратификация Маастрихского договора в британском парламентесопровождалась острой политической борьбой: в ходе обсуждениябыло выдвинуто 600 поправок к предложенному правительством

274 18* 275

законопроекту. И хотя договор был в конце концов ратифицирован,борьба продолжалась, в первую очередь внутри правящей консер-вативной партии. Сопротивление созданию ЭВС особенно обостри-лось после «черной среды» 1992 г., когда британский фунт сталжертвой масштабных валютных спекуляций и вышел из Механизмаобменных курсов. В декабре 1994 г. среди консерваторов произошелраскол по вопросам европейской политики. Фракционеры обвинялипремьер-министра Джона Мейджора в том, что он пошел на недо-пустимые уступки брюссельской бюрократии. Это заставило бри-танское правительство с еще большей осторожностью подходить кпредложениям, направленным на развитие интеграции.

Жестоким ударом для Великобритании было опубликованное26 марта 1996 г. заключение специалистов об опасности «коровьегобешенства» для здоровья людей, за которым последовал наложен-ный Европейской комиссией запрет на импорт британской говяди-ны. Первой реакцией Лондона был полный отказ от сотрудничествас Европейским Союзом. На состоявшемся в июне того же года за-седании Европейского совета во Флоренции был найден взаимопри-емлемый компромисс. Европейская комиссия согласилась в прин-ципе принять план постепенного снятия запрета. Однако не былоустановлено никаких дат, а Великобритания должна была принятьболее жесткие меры по уничтожению зараженного скота, чем онапервоначально планировала. Этот эпизод еще раз продемонстриро-вал, насколько велика зависимость Великобритании от континен-тальной Европы и Европейского Союза.

В мае 1997 г. к власти в Великобритании пришло лейбористскоеправительство во главе с Тони Блэром. По своей сущности егополитический курс в отношении ЕС не отличался от курса консер-ваторов. Новое британское правительство по-прежнему подчерки-вало ключевую роль государств-наций в современной Европе икатегорически отметало федералистские идеалы интеграции. Во всехсферах политики ЕС оно ставило во главу угла принцип субсиди-арное™ и поддерживало принцип четкого разграничения трех опорЕвропейского Союза. Признавая необходимость большей гибкостив рамках ЕС, оно выступало за сохранение принципа единогласияпри утверждении совместных акций в рамках продвинутого сотруд-ничества.

Лейбористское правительство уделяло пристальное вниманиевторой опоре. Оно подчеркивало ключевую роль НАТО в обеспе-чении обороны Западной Европы. По мнению Лондона, европейцамследовало взять на себя большее бремя ответственности в этой сфере.Их действия не должны никоим образом ослаблять НАТО. Поэтомусоздание чисто европейских оборонных структур является нецелесо-образным. Как представлялось британскому правительству, опти-мальным было бы сохранение и укрепление Западноевропейского

276

союза, который играет двоякую роль: с одной стороны, является«европейским устоем» НАТО, а с другой — служит обороннымкомпонентом ЕС. Коллективная оборона должна оставаться сферойисключительной ответственности НАТО, а ЗЕС должен наращиватьсвой оперативный потенциал в решении петерсбергских задач.

Однако были и некоторые важные отличия. Прежде всего лейбо-ристы попытались восстановить доверие партнеров к своей стране,убедить их в преданности Великобритании идеалу интеграции.Лейбористское правительство демонстративно пересмотрело отно-шение прежнего правительства к Социальной хартии. По его ини-циативе положения Хартии были включены в текст Амстердамскогодоговора. Правительство Т. Блэра поддержало и включение в До-говор главы о занятости. Правда, по настоянию Лондона эти воп-росы остались сферой применения принципа единогласия.

Вскоре после прихода к власти Т. Блэр стал заметно смещатьакценты в отношении Великобритании к ОВПБ и подчеркиватьцелесообразность коллективных действий в этой области в светефиаско, которое потерпел ЕС в Косово. Эта более конструктивнаяпозиция позволила Лондону оказать определенное воздействие напоследующую эволюцию второй опоры. В частности, формирова-ние статуса Высшего представителя ЕС по ОВПБ шло под его за-метным влиянием.

Крупной вехой в развитии европейской политики Великобрита-нии стало ее председательство в ЕС в январе—июне 1998 г. Т. Блэрпоставил своей задачей продемонстрировать, что Великобританияявляется сильным партнером в развитии европейской интеграции, ипроявить в рамках ЕС инициативу, которую никогда не удавалосьпроявить предыдущим правительствам. Его усилия были сосредото-чены на разработке новой экономической стратегии ЕС, скорейшемсоздании Европола, учреждении Европейского центрального банкаи выборах его президента, начале переговоров со странами-канди-датами. В целом британское председательство было успешным. Онопомогло снять наслоения, накопившиеся в отношениях между Вели-кобританией и ее партнерами за долгие годы правления М. Тэтчери ее преемника. ,

Хотя лейбористское правительство подтвердило принятое крн-серваторами решение временно воздержаться от участия в Экономи-ческом и валютном союзе, и в этой области произошли заметныеизменения. 27 октября 1997 г. министр финансов Г. Браун заявил,что его правительство считает благотворным для Европы и Вели-кобритании успех единой валюты в рамках Единого внутреннегорынка. Однако, прежде чем присоединяться к ЭВС, оно намереноубедиться в том, что этот эксперимент действительно успешен исоответствует национальным интересам. Г. Браун сформулировалпять критериев, по которым Лондон собирался оценивать эффектив-

277

ность валютной интеграции. Он заявил, что в связи с важностьюпроблемы окончательное решение будет приниматься народамиВеликобритании в ходе референдума.

Неблагоприятная динамика обменного курса евро усилила скеп-тическое отношение британской общественности к новой валюте.Вместе с тем правительство и деловые круги реалистически оценилибольшие успехи Экономического и валютного союза внутри зоныевро и стали постепенно склоняться к идее присоединения странык ЭВС. Т. Блэр и его министры неоднократно заявляли, что присо-единение Великобритании является лишь вопросом времени. По-видимому, референдум по этому вопросу станет еще одной лакму-совой бумажкой «европейского призвания» Великобритании.

Ирландия

По многим причинам Ирландия не была среди государств-осно-вателей сообществ.

Первой причиной была сильнейшая экономическая зависимостьот Великобритании. Пока Великобритания оставалась вне ЕС,Ирландия не имела иного выбора, кроме как следовать ее примеру.Как только Великобритания подала заявление о вступлении в ЕС,Ирландия должна была сделать то же самое.

Второй причиной был необычный курс Ирландии в европейскойполитике. Несмотря на постоянное давление со стороны США иВеликобритании, Ирландия в течение всей Второй мировой войнысохраняла нейтралитет. После войны она не присоединилась кНАТО. Это объяснялось главным образом глубочайшими полити-ческими противоречиями в англо-ирландских отношениях. Разделстраны после провозглашения независимости Ирландии был насто-ящей травмой для ирландского народа. В стране возникло мощноедвижение за воссоединение страны, имевшее ярко выраженнуюантибританскую направленность.

С момента учреждения ЕС все основные политические партииИрландии с энтузиазмом относились к перспективе присоединения,как только позволят экономические и политические условия. В ихпредставлении участие в ЕС должно было помочь стране решить двевзаимосвязанные задачи: избавиться от экономической отсталостии удушающей зависимости от Великобритании. В референдуме1972 г. приняли участие 71% избирателей. 83% из них высказалисьБ пользу присоединения к ЕС. Надеждам ирландцев было сужденосбыться.

Ирландия в огромной степени выиграла от участия в ЕС. Пословам ирландского министра иностранных дел, в 1973-1997 гг.Ирландия получила от Сообщества 21 млрд. ирландских фунтов.Особенно значительным было воздействие переводов из структур-

278

ных фондов и Фонда сплочения. В 1989-1999 гг. они были источни-ком 2,5% ВВП. К этому необходимо добавить благоприятное воздей-ствие высоких цен на сельскохозяйственную продукцию. С учетомэтого фактора благодаря участию в ЕС ВВП Ирландии в 1996 г.увеличился на 4,5%. Кроме того, Ирландия получила из бюджетаСообщества около 400 млн. ирландских фунтов на цели развитиярайонов, граничащих с Северной Ирландией. Но самое главноесостояло в том, что Ирландия получила доступ к 380 млн. потреби-телей в странах ЕС и смогла наилучшим образом воспользоватьсяэтой возможностью. Если в 1973 г. уровень экономического разви-тия Ирландии составлял 58% среднего уровня ЕС, то к 1998 г. онвырос до 90% (Nickoll William and Salmon Trevor С. Understandingthe European Union. — Harlow, 2001. — P. 437).

He приходится удивляться тому, что Ирландия всегда была средитех государств, которые наиболее активно выступали за дальней-шее развитие интеграции и усиление интеграционных институтов.Как и малые государства Бенилюкса, она стремилась к углубле-нию «метода сообществ» и его распространению на новые сферыдеятельности. Она с подозрением относилась к любым попыткамактивизации межправительственного подхода, особенно к тем ини-циативам, которые, по мнению Ирландии, могли привести к уста-новлению «директората» крупных государств. В свете этого понят-на неприязнь Ирландии к проектам Европы «двух уровней», или«нескольких скоростей». При обсуждении вопросов расширения ЕСна восток Ирландия подчеркивала необходимость сохранения acquiscommunautaire и борьбы с любыми попытками превратить ЕС в зонусвободной торговли.

Ирландия была энергичным сторонником валютной интеграции,В этой области наиболее наглядно проявилась роль ЕС в укрепленииэкономической самостоятельности Ирландии. В 1979 г. страна при»соединилась к Европейской валютной системе. Это означало разрывс английским фунтом стерлингов, к которому национальная валютабыла привязана в течение 150 лет. При создании Экономическогои валютного союза правительство Ирландии, тщательно взвесив все«за» и «против», пришло к выводу, что Ирландия может присоедитниться к ЭВС вне зависимости от позиции Великобритании. В pe-iзультате Ирландия стала одним из государств-основателей ЭВС, аВеликобритания осталась за его пределами.

Одним из наиболее сложных для Ирландии вопросов было по-литическое сотрудничество, особенно сотрудничество в сфере безо-пасности. Дело в том, что конституция страны прямо запрещаетлюбое ограничение прав ирландского правительства в областивнешней политики. Политика нейтралитета и неучастия в какихбы то ни было военно-политических альянсах глубоко укорениласьв общественном сознании и политической культуре ирландцев.

279

Психологически главный смысл этой политики в понимании ир-ландцев заключался в утверждении их независимости от Велико-британии.

Поэтому начиная с референдума 1972 г. обсуждение этого аспек-та интеграции проходило с большими сложностями. Обосновываяцелесообразность ратификации Маастрихтского договора, ирланд-ское правительство делало упор на том, что общая внешняя поли-тика и политика безопасности строится на исключительно межпра-нительственной основе, причем в Договоре прямо говорится о том,что он не ставит под вопрос особый характер политики безопасно-сти и обороны некоторых государств-членов. Этот довод был при-нят политическими партиями и общественностью Ирландии. Есте-ственно, что он предопределил позицию правительства по вопросамОВПБ — Ирландия неизменно стояла на позициях строгого соблю-дения межправительственного подхода.

Тем не менее в практических вопросах наблюдалась определен-ная эволюция. Ирландия, в частности, приняла статус наблюдателяв Западноевропейском союзе и стала регулярно участвовать в засе-даниях его руководящих органов. Опираясь на свой опыт участияв миротворческих операциях ООН, Ирландия решила принять ог-раниченное участие в реализации петерсбергских задач. В частно-сти, 50 ирландских военнослужащих приняли участие в операцияхKJFOR в бывшей Югославии, несмотря на то что эти операциипроводились под эгидой НАТО.

Что касается политической составляющей ОВПБ, то в этой об-ласти правительству Ирландии было легче участвовать в инициати-вах ЕС. Оно поддержало идею более широкого применения прин-ципа квалифицированного большинства, создания поста Высокогопредставителя по вопросам ОВПБ и специального подразделениявнутри секретариата Совета ЕС,

В области третьей опоры Ирландия поддерживала идею комму-нитаризации политики иммиграции, выдачи виз и предоставленияубежища. Однако в силу своего географического и политическогоположения она была вынуждена воспользоваться исключением и неучаствовать в соответствующих разделах Договора. Дело в том, чтоВеликобритания решила сохранить национальный контроль на сво-их границах. Это поставило Ирландию перед нелегким выбором.Она могла либо сохранить свободу движения людей в рамках«общей зоны путешествий» с Великобританией, либо пожертвоватьэтой свободой и присоединиться к «шенгенской» зоне. С учетомсвоей специфики, в частности проблемы Северной Ирландии, Дуб-лин был вынужден избрать первый вариант, Особое положениеИрландии и Великобритании в области свободного передвижениялюдей было зафиксировано в двух специальных протоколах кАмстердамскому договору.

280

Дания

Наряду с Великобританией, Дания является для других госу-дарств-членов «партнером поневоле». Это объясняется объективнойпротиворечивостью ее положения в Европе.

Дания, как и страны Бенилюкса, входит в число малых госу-дарств, традиционно страдавших от военного противостоянияФранции и Германии. На протяжении последней трети XIX и первойполовины XX столетия Германия нависала над своим маленькимсеверным соседом, по существу лишая его каких-либо гарантийполитической самостоятельности и военной безопасности. Это,казалось бы, должно было содействовать участию Дании в ЕС.В пользу интеграции говорила и экономическая заинтересованностьДании в развитии торговли с Германией.

Однако, в отличие от стран Бенилюкса, самоидентификацияДании и ее интересы выходят за пределы континентальной Европы.Во многих отношениях — историческом, этническом, культурном,политическом и экономическом — Дания является органическойчастью Скандинавии. В период становления ЕОУС Дания велапереговоры с другими северными странами о создании Северноготаможенного союза и Северного оборонительного союза. Хотя этипереговоры оказались безуспешными, Дания стала участникомПаспортного союза и полноправным членом Северного Совета —межправительственной организации, созданной в 1952 г. В светеэтого понятно, почему северное направление внешней политикиявляется для Дании не менее важным, чем южное.

В области безопасности Дания всегда полагалась на ОрганизациюСевероатлантического договора, считая гарантии и механизм НАТОвполне достаточными с точки зрения национальных интересов.

Экономически ее главным партнером была Великобритания. Неудивительно, что в конце 50 — начале 60-х годов Дания следовалав фарватере британской политики в отношении сообществ. Онаактивно поддерживала предложение о создании зоны свободнойторговли внутри Организации европейского экономического разви-тия. Дания была в числе основателей ЕАСТ. Когда же Великобри-тания подала заявление о приеме в ЕС, Дания немедленно последо-вала ее примеру.

Мотивы датского участия в европейской интеграции всегда былии остаются преимущественно экономическими: как и Великобрита-ния, она не может позволить себе остаться вне Единого внутреннегорынка стран континентальной Европы. Что касается остальныхаспектов интеграции, то Дания проявляет большую заинтересован-ность в развитии тех из них, в которых сама она ушла вперед посравнению со своими партнерами. Это развитие Единого внутрен-него рынка, охрана окружающей среды, устойчивое развитие, соци-

281

лльная политика и занятость, демократичность институтов власти.I! этих вопросах она выдвигает далеко идущие инициативы и на-ггойчиво продвигает их в институтах ЕС. В других вопросах Даниялибо пассивна, либо по тем или иным соображениям отстаиваетсвою особую позицию и тормозит коллективное продвижение впе-ред. Дания была пионером исключений из основополагающих до-говоров, добившись еще при принятии Единого европейского актагак называемой датской оговорки, которая позволяет государствам-членам сохранять национальные стандарты охраны окружающейсреды, если они выше, чем стандарты ЕС.

Понятно, что Дания не была среди энтузиастов создания Евро-пейского Союза. Маастрихтский договор выдвинул перед ней целыйряд новых обязанностей, которые были, мягко говоря, ненужнымис точки зрения узкопонимаемых национальных интересов.

Правительство Дании активнейшим образом выступило за укреп-ление компетенции Сообщества в области социальной политики иохраны окружающей среды. К этому по существу и свелся положи-тельный вклад Дании в разработку Договора о Европейском Союзе.

Поначалу правительство Дании поддержало также проект созда-ния Экономического и валютного союза, видя в нем естественноепродолжение и завершающий элемент Единого внутреннего рынка.Оно считало, что ЭВС, построенный на строгих критериях конвер-генции, поможет сдерживать инфляцию. Датчане поддержали созда-ние Европейского центрального банка в надежде, что он будетспособствовать преодолению засилья Бундесбанка в Европейскойвалютной системе. Одновременно Дания согласилась с предложени-ем Франции о том, чтобы среди целей ЭВС были достижение полнойзанятости и устойчивое развитие.

В 90-е годы экономика Дании в большей мере соответствовалакритериям конвергенции, чем экономика большинства государств —членов ЕС. Вместе с тем датское правительство проявило дальновид-ность, предвидя, что такое явное нарушение национального сувере-нитета, как отказ от национальной валюты, может оказаться непри-емлемым для общественного мнения страны. В процессе переговоровотносительно Маастрихтского договора оно добилось принятияпротокола, который давал Дании право не участвовать в третьей фазесоздания ЭВС. Референдум, состоявшийся в июне 1992 г., привел ктому, что Дания действительно оказалась за пределами зоны евро.

Причиной отрицательного результата референдума (50,7% —против, 49,3% — за) был не только евро. В новом договоре датскихизбирателей беспокоила прежде всего возможность утраты демок-ратических достижений, которая не могла быть восполнена далекимот них и неэффективным Европейским парламентом. Они считалиненужным создание политического союза, который не имел ничегообщего с понятным и полезным Единым внутренним рынком. В то

282

же время они были недовольны тем, что Договор оказался недоста-точно продуктивным в области охраны окружающей среды и соци-альной политики. У многих сложиЯось впечатление, что Договороткрывал двери для неконтролируемой иммиграции. И наконец, науровне обыденного сознания общая внешняя политика и политикабезопасности ассоциировались у молодых датчан с европейскойармией, командовать которой будут немцы.

«Отрицательный мандат» референдума определил сложности, скоторыми столкнулось правительство Дании при реализации Дого-вора о Европейском Союзе. Первоначально она выступала противизменения формата европейского политического сотрудничества ираспространения компетенции Европейского Союза на сферу без-опасности. Это объяснялось главным образом традиционным взгля-дом на НАТО как единственного и достаточного гаранта безопас-ности Западной Европы. Дания не была членом ЗЕС и противиласьусилению связей этой организации с Европейским Союзом. Однакопоследующее развитие событий заставило Данию занять болеегибкую позицию. Она получила статус наблюдателя в ЗЕС и, по-прежнему выступая против слияния ЕС и ЗЕС, сняла свои возраже-ния против развития связей между двумя организациями. Она на-правила своих военнослужащих в Югославию для участия воперациях IFOR и SFOR.

Дания неизменно подчеркивает необходимость строгого соблю-дения межправительственного подхода в вопросах второй опоры.Особенно пристальное внимание она уделяет гарантиям прав техгосударств, которые решат не участвовать в совместных акциях.Главным образом в этих целях она требует сохранения всех полно-мочий в этой области за Советом ЕС. ;

Тот же акцент на межправительственном сотрудничестве харак-терен и для датской позиции по вопросам третьей опоры. Особоебеспокойство вызвал у Копенгагена вопрос о гражданстве и потен-циальная возможность использования этого института для подрыванационального суверенитета. Под давлением Дании понятие граж-данства было уточнено в Амстердамском договоре. При этом былопрямо указано, что гражданство ЕС дает гражданам национальныхгосударств — членов ЕС дополнительные права и защиту, но незаменяет собой национальное гражданство.

Не подлежит сомнению искренность озабоченности датскойобщественности демократическим дефицитом в системе Европей-ского сообщества и ЕврЗпейского Союза. Однако те решения, ко-торые предлагаются датчанами, идут вразрез с логикой интеграциии позицией других государств-членов. Политические силы Даниисчитают,, что единственным надежным орудием демократическогоконтроля над интеграционными процессами являются нацио-нальные парламенты. Характерно, что Верховный суд Дании в

283

':§

ш

том противоречии с принципом первичности права сообществ|ЧНтист, что в случае выявления несоответствия между Конституци-

II 1.ШИИ и правом сообществ решающее слово принадлежит датс-м1м гудам, а не Суду ЕС.

'». \. ГОСУДАРСТВА ВТОРОГО И ТРЕТЬЕГО РАСШИРЕНИЙ

Европейские сообщества были созданы государствами, находив-шимися примерно на одном и том же уровне социально-экономичес-ого развития, построенными на базе одной и той же социально-

• мпюмической модели. В принципе они имели совпадающие или поI райней мере сходные интересы.

Первое расширение ЕС вовлекло в круг европейской интеграцииСтраны, по природе своей идентичные странам «шестерки», ноимевшие иные политические интересы, во многом расходившиеся синтересами государств-основателей. Поэтому процесс интеграцииОСЛОЖНИЛСЯ.

В ходе второго и третьего расширений в состав СообществаЮшли государства, которые в политическом отношении были«большими роялистами, чем сам король». Они проявляли не мень-шую заинтересованность в развитии интеграции, чем государства-основатели. Проблема состояла в том, что все они только что ос-мободились от антидемократических диктаторских режимов. Поуровню своего социально-экономического развития, прочностидемократических порядков, степени развитости гражданского об-щества и рыночной экономики они намного отставали от госу-дарств-основателей и государств первого расширения. С их появле-нием политический импульс европейской интеграции заметноусилился, но Сообществу пришлось приложить значительные матери-альные усилия для того, чтобы помочь новым государствам — членамЕС добиться ускорения социально-экономического развития.

Греция

Присоединение Греции к процессу европейской интеграции былоосложнено целым рядом объективных факторов. Во-первых, этомумешала ее политико-географическая удаленность: после возникно-вения социалистических режимов на Балканах Греция оказаласьотрезанной от Западной Европы. Во-вторых, сказывалась и слож-ная история Греции, долгое время находившейся под гнетом От-томанской империи. Это определило существенные отличия ее со-циально-экономического устройства и политической культуры отзападноевропейских образцов. В-третьих, Греция вышла из Второймировой войны в состоянии острейшего противостояния различных

284

политических сил, которое в конечном счете приняло форму граж-данской войны. В-четвертых, имея дело с Грецией, и США, и госу-дарства Западной Европы должны были считаться с перманентнымантагонизмом Греции и Турции.

Тем не менее логика холодной войны делала политически целе-сообразным преодоление этих особенностей и включение Греции взападные союзы. Поэтому Греция была среди основателей ОЕЭС, в1949 г. присоединилась к Совету Европы, а в 1952 г. — к НАТО.Греция никогда не была участницей ЕАСТ, а с самого начала сде-лала ставку на теснейшее сотрудничество с ЕС. Ее главным мотивомбыл расчет на укрепление внутриполитической стабильности ипреодоление сильного влияния коммунистической партии и ее союз-ников. Кроме того, Греция рассчитывала на получение экономичес-ких преимуществ в результате присоединения к общей сельскохозяй-ственной политике, привлечения государственных субсидий ичастных инвестиций из стран «шестерки».

В 1959 г. Греция обратилась к ЕС с просьбой о заключении со-глашения об ассоциации, которое и было подписано в 1961 г. Обестороны рассматривали его как шаг к присоединению Греции к ЕС.Однако прежде необходимо было добиться сближения уровней эко-номического развития. Успешно начавшееся развитие отношенийбыло прервано приходом к власти в Греции в 1967 г. режима «чер-ных полковников». Сообщества немедленно заморозили все связи сАфинами.

В июне 1974 г. военная хунта была свергнута. Пришедшее квласти консервативное правительство сразу же заявило о своемнамерении добиваться вступления в ЕС. В июне 1975 г. Грецияподала официальное заявление о присоединении.

На пути Греции в Европейские сообщества были по-прежнемуэкономическая отсталость, социальные и культурные отличия отЗападной Европы и соперничество с Турцией. Европейская комис-сия в осторожной форме выразила свои сомнения в возможностинемедленного присоединения Греции к ЕС. Однако политическаязаинтересованность сторон была настолько велика, что Совет ре-шил немедленно приступить к переговорам. В мае 1979 г. договоро присоединении был подписан и 1 января 1981 г. вступил в силу.

История участия Греции в деятельности Европейских сообществи Европейского Союза была весьма неровной. Буквально черездесять месяцев после вступления в силу договора о присоединениик власти в Греции пришло правительство ПАСОК во главе с Анд-реасом Папандреу. На предыдущих этапах эта партия выступалапротив участия Греции в европейской интеграции под предлогомтого, что интеграция несовместима с национальным суверенитетом.Став правящей партией, ПАСОК, естественно, должна была занятьболее взвешенную позицию. Греция осталась в составе ЕС, однако

285

1

HI правительстве социалистов ее деятельность на этом направле-не отличалась особой активностью. Представители Греции

подражали, в частности, против любых шагов, ведущих к полити-Чвскому союзу или даже усилению европейского политическогоI "грудничества.

Политические установки Греции в отношении европейской ин-1ч рации радикально изменились после прихода к власти в АфинахПовой демократической партии. В ходе разработки Маастрихтско-II) договора новые руководители Греции заявили о своей привер-женности федералистскому идеалу интеграции и выступили за еенлльнейшее развитие на всех направлениях. Одновременно онинастойчиво подчеркивали необходимость сохранения равенства всехi мсударств-членов и выступали против любых тенденций переходак Квропе «нескольких скоростей».

Этот принципиальный подход особенно рельефно проявился вотношении Греции к Экономическому и валютному союзу. ХотяГреция была явно не готова к вступлению в него, греческое прави-к'льство добивалось смягчения критериев конвергенции, с тем что-оы позволить всем без исключения государствам — членам ЕСперейти к единой валюте одновременно.

Греция активно поддержала движение к политическому союзу, вкотором она видела орудие укрепления демократии внутри ЕС иподдержки реформ в странах Восточной Европы. Она выступала запредельно широкий мандат общей внешней политики и политикибезопасности, вплоть до совместной охраны внешних границ ЕС ипринятия государствами-членами обязательств о взаимопомощи.Смысл этой позиции был ясен: Греция стремилась обезопасить себяот военной угрозы со стороны Турции и хаоса в бывшей Югославии.Греция выступала за включение в круг ОВПБ вопросов обороны ипостепенное включение ЗЕС в состав ЕС. Посредством жесткогополитического давления Греция добилась своего приема в ЗЕС,иыиграв тем самым еще одно очко в соперничестве с Турцией, ко-торая, не будучи членом ЕС, не могла рассчитывать на участие вjTofl организации. Вместе с тем Греция считала, что ее интересам несоответствует назначение Высокого представителя по вопросамОВПБ, и предлагала сохранить руководство этим направлениемдеятельности за уже существующими институтами и органами ЕС.

Греция была среди тех стран, которые ставили во главу угласоздание «Европы людей», укрепление гражданства ЕС и защитуфундаментальных прав на уровне сообществ. Одновременно онавыступала за всемерное усиление механизма сплоченности госу-дарств— членов ЕС и расширение помощи относительно отсталымстранам.

Что касается институциональной реформы, то Греция, как малаястрана, выступала против любых попыток уменьшить роль Евро-

286

пейской комиссии, в частности против отхода от принципа ее ис-ключительной законодательной инициативы. Она отстаивала суще-ствовавшую систему распределения го~лосов в (Зовете и сложившу-юся систему председательства. Греция поддерживала расширениесферы совместного решения Совета и Парламента. Она была сто-ронницей наделения Комиссии правом законодательной инициати-вы в вопросах третьей опоры и включения этих вопросов в кругюрисдикции Суда ЕС.

В отличие от Ирландии, Греция не смогла в полной мере восполь-зоваться преимуществами европейской интеграции и нередко вызы-вала раздражение других государств-членов своим стремлениемиспользовать Сообщество для решения своих узконациональныхпроблем, в первую очередь в отношениях с Турцией. Греция остаетсяв числе наименее развитых стран ЕС. В 1998 г. Комиссия былавынуждена констатировать, что ни по одному показателю — ни поуровню инфляции, ни по размерам бюджетного дефицита, ни поволатильности обменного курса, ни по уровню процентных ставок —Греция не соответствовала критериям конвергенции. Естественно,что, несмотря на свое желание быть среди основателей ЭВС, Грецияне вошла в их число.

Положение изменилось лишь в самые последние годы. Грециясмогла переломить хронические неблагоприятные тенденции в бюд-жетной и денежно-кредитной сферах и выйти на уровень критериевконвергенции по всем показателям, кроме размеров государствен-ного долга. 1 января 2001 г. Греция стала частью зоны евро.

Португалия

Положение Португалии в послевоенной Европе было во многихотношениях уникальным. Как и Греция, Португалия была странойс богатым историческим прошлым и отсталой экономикой. Начинаяс 1932 г. в Португалии существовал диктаторский режим, идейнойосновой которого был крайний национализм. Одной из его главныхзабот было сохранение обширной колониальной империи, дажепосле того, как рухнули колониальные империи других западноев-ропейских государств.

Поскольку диктатура Салазара не запятнала себя кровавымирепрессиями, по крайней мере в метрополии, США и страны Запад-ной Европы относились к ней терпимо. Португалия не была пригла-шена в Совет Европы, но с учетом ее стратегического положениябыла одним из государств — основателей НАТО. Она вошла и всостав ОЕЭС.

Характерной чертой экономического положения Португалиибыла сильная зависимость от торговли с Великобританией. ПоэтомуПортугалия точно следовала всем зигзагам британской политики.

287

Она охотно присоединилась к ЕАСТ, поскольку межправительствен-ный подход гораздо больше импонировал Лиссабону, чем интегра-ционный эксперимент в рамках ЕС. После того как Великобританияподала заявление о присоединении к ЕС, Португалия также былавынуждена искать пути развития отношений с «шестеркой». В июле1972 г. Португалия в числе других государств — членов ЕАСТподписала соглашение о создании зоны свободной торговли с ЕС.

Позиция Португалии в отношении ЕС и политика ЕС в отно-шении Португалии коренным образом изменились после революции25 апреля 1974 г., которая, с одной стороны, открыла путь демо-кратии внутри страны, а с другой — положила конец португаль-скому колониализму. ЕС откликнулась на это событие немедленнымпредоставлением экономической помощи и рядом торгово-полити-ческих уступок. Обе стороны видели в развитии двустороннегосотрудничества гарантию демократии в Португалии и стремилиськ его ускоренному развитию. В марте 1977 г. Португалия подалазаявление о присоединении к ЕС. Через год начались переговорыоб одновременном вступлении Португалии и Испании. Договор

0 присоединении был подписан в июне 1985 г. и вступил в силу1 января 1986 г.

Участие Португалии в ЕС было несомненным успехом. Оно спо-собствовало укреплению политической демократии, быстрому раз-витию общественной инфраструктуры и достижению темпов эконо-мического роста, заметно превышавших средние по ЕС в целом.Однако, по мнению наблюдателей, в европейской политике Пор-тугалии сказываются и два отрицательных фактора: пережиткинационализма в общественном сознании и индифферентность зна-чительной части населения. Эти факторы определяют некоторуюсдержанность в поведении Португалии в рамках ЕС.

Демократическая Португалия, безусловно, предана идеалам ин-теграции. Однако эта преданность выражается в консервативномстремлении сохранить статус-кво, в том числе собственное положе-ние в системе ЕС. В соответствии с этим подходом Португалия вы-ступала против любой постоянной дифференциации государств —членов ЕС: в случае, если выявлялась неспособность отдельныхгосударств справиться со своими обязанностями в той или инойобласти, исключения должны были носить ограниченный и времен-ный характер. Как и Греция, Португалия выступала за абсолютноесоблюдение принципа равенства государств-членов.

В вопросах институциональной реформы Португалия выступалаза максимальное сохранение сложившейся системы, соглашаясьлишь на ограниченное расширение голосования на основе большин-ства голосов и сферы совместного решения Совета и Парламента.

В области общей внешней политики и политики безопасностиПортугалия настаивала на ее строго межправительственном харак-

тере. Она не соглашалась с распространением на эту сферу принципаголосования на основе квалифицированного большинства. Онавыступала против учреждения поста Высокосо представителя, видяв этом ослабление роли и ответственности национальных госу-дарств. Португалия достаточно отчетливо проявляла свою проат-лантическую ориентацию и выступала за ограничение сферы дей-ствия ОВПБ и против включения в круг компетенции ЕС вопросовобороны.

Осторожную позицию занимала Португалия и в вопросах тре-тьей опоры. Допуская возможность передачи некоторых вопросовполитики иммиграции, выдачи виз и предоставления убежища введение Сообщества, Португалия считала целесообразным строитьсотрудничество между полицейскими органами на сугубо межпра-вительственной основе.

По понятным причинам Португалия активно поддержала созда-ние Фонда сплоченности, расширение компетенции Сообщества вобласти занятости и борьбы с социальным отчуждением. Она содобрением отнеслась к укреплению института гражданства ЕС.

Постоянной чертой политики Португалии всегда было опасениеоказаться исключенной из тех или иных областей деятельностиСообщества. Серьезным испытанием ее способности быть на уровнеуглубляющейся интеграции стало создание Экономического и ва-лютного союза. Для того чтобы добиться соответствия критериямконвергенции, правительство Португалии начиная с 1990 г. проводи-ло политику жесткой бюджетной дисциплины. Ее итогом было то, чток 1998 г. Португалия имела необходимые показатели во всех облас-тях, за исключением государственного долга. В связи с явной тенден-цией к его снижению Португалия стала одним из основателей ЭВС.

Испания

История отношений Испании с Европейскими сообществаминаполнена подлинным драматизмом.

В течение многих лет Испания была практически исключена изжизни Западной Европы. Она не была допущена ни в ООН, ни впрограмму помощи по «плану Маршалла», ни в ОЕЭС, ни в СоветЕвропы, ни в НАТО. Испания не была приглашена и к участию вевропейской интеграции. Причиной было существование в странеантидемократического франкистского режима, поддерживавшего вовремя Второй мировой войны теснейшие связи с «державами оси».

В середине 60-х годов в Испании появились первые признакиперемен. Правящие круги пришли к выводу о необходимости модер-низации, которая в их представлении была равнозначна европеиза-ции. Сотрудничество с Европой представлялось им наилучшимпутем завоевания доступа к мировым рынкам, в первую очередь к

рынкам капиталов и рынкам сельскохозяйственной продукции.II 1970 г. Испании удалось добиться подписания преференциаль-ного соглашения с ЕС. В Брюсселе подчеркивали сугубо экономи-ческий характер соглашения, в Мадриде его рассматривали какпрорыв в развитии политических отношений с интегрированнойКиропой. После первого расширения ЕС соглашение не было возоб-новлено.

Поворотным пунктом в отношениях между Испанией и Европей-скими сообществами стала смерть генерала Франко в ноябре 1975 г.Уже в феврале 1976 г. правительство Испании заявило о своемжелании вступить в ЕС. Это стремление было положительно встре-чено в Брюсселе. Правительство Испании направило свое офици-альное заявление о присоединении 28 июля 1977 г. После продол-жительных переговоров был подписан договор о присоединении,иступивший в силу 1 января 1986 г. Это событие встретило едино-душную поддержку всех политических сил.

Так началось участие Испании в европейской интеграции. Втечение нескольких лет из страны-изгоя она превратилась в одно-го из самых ярких и сильных членов Сообщества. ПреимуществаЕдиного внутреннего рынка и финансовая помощь ЕС позволилистране сделать огромный шаг вперед в своем социально-экономи-ческом развитии, в укреплении политической демократии. Как го-сударство — член ЕС Испания добилась впечатляющего роста меж-дународного престижа.

Испания имеет четкую программу развития европейской интег-рации, которую она последовательно отстаивает на всех уровняхинституциональной структуры ЕС. Во многих вопросах позиция Ис-пании отличается большей глубиной и проработкой по сравнениюс аналогичными предложениями других стран. По существу, она яв-ляется сейчас наиболее сильным и авторитетным выразителем ин-тересов менее развитых стран ЕС.

Испания внесла существенный вклад в разработку ряда ключе-вых положений Маастрихтского договора. Среди них — институтгражданства ЕС. Представители Испании подчеркивали во времямежправительственной конференции, что Сообщество слишкомдолго занималось исключительно экономическими вопросами. На-стало время наделить граждан государств — членов ЕС особымиправами и обязанностями, которые являются специфическими длясамой природы Европейского Союза. Центральное место среди этихправ занимают право свободного передвижения, право свободноговыбора места жительства и право обосновываться в любой странеЕС по своему выбору. Эти основные права будут дополнены дру-гими по мере того, как будет расширяться компетенция Сообществав области социальной политики, образования, здравоохранения,охраны окружающей среды и защиты прав потребителя.

290

•чч. По мнению Испании, важнейшим аспектом социальной справед-ливости является устранение существенного экономического нера-венства между странами и регионами ЕС. Угрожая заблокироватьпродвижение на других направлениях, Испания добилась согласиясвоих более богатых партнеров на создание Фонда сплоченности впреддверии Экономического и валютного союза, который мог ещеболее усугубить проблему неоднородности ЕС. С учетом достигну-того Испания дала свое согласие на создание ЭВС.

Испания выразила свою твердую поддержку федералистского иде-ала интеграции. В связи с этим она проявила настороженность в от-ношении принципа субсидиарное™, подчеркивая, что наднациональ-ность означает не отказ от суверенитета, а его реализацию совместнос другими государствами. Как и малые государства, Испания высту-пила за сохранение сложившейся институциональной структуры ЕС.

Испания заняла далеко идущие позиции в области ОВПБ. Онапредлагала включить в круг компетенции ЕС все аспекты без-опасности, включая оборону. Конечной целью в этой области, помнению Мадрида, является переход к единой внешней политике иполитике безопасности. Вместе с тем правительство Испании про-являло понимание того, что эта цель не осуществима ни в ближай-шей, ни в среднесрочной перспективе. Поэтому в течение переход-ного периода должно существовать разделение ответственностимежду ЗЕС и НАТО.

Эти принципиальные позиции Испании получили дальнейшееразвитие в ходе подготовки Амстердамского договора. В частности,Испания предложила сделать еще один шаг вперед в утверждениигражданства ЕС и установить, что, если какое-либо государство-член систематически нарушает права человека и принципы демо-кратии, его членство в ЕС может быть приостановлено. Это пред-ложение было принято партнерами Испании по ЕС. j

Испания предлагала продвинуться вперед и в вопросах политикисплоченности. По ее мнению, в основополагающие договоры i ипрактическую деятельность ЕС должны быть введены принципы«дополнительности ресурсов» и «достаточности средств». Конкрет-но речь шла о следующем: расширение ЕС на восток, говорилииспанцы, должно финансироваться за счет дополнительных ресур-сов, а не сокращения финансирования менее развитых государств +—членов ЕС. Они обосновывали свою позицию тем, что выигрыш отрасширения получат все государства-члены, в первую очередь наи-более развитые. Кроме того, в данном и других подобных случаяхдолжно быть соответствие между предлагаемыми целями политикиЕС и средствами, необходимыми для их достижения.

Испания занимала ясную позицию относительно большей гибко-сти европейской интеграции. Она исключала переход к «Европеа ля карт». Признавая объективный характер дифференциации, она

19* 291

выст;выступала за то, чтобы эта проблема решалась путем установленияболее продолжительных переходных периодов, а не размыва acquiscommunautaire.

На новом этапе Испания сохраняла свою настороженность вотношении институциональной реформы. Она добивалась сохране-ния прерогатив Европейской комиссии, в частности передачи неко-торых ее функций специализированным агентствам. Что касаетсяСовета, то Испания допускала возможность более широкого исполь-зования принципа квалифицированного большинства, но считаланекоторые области слишком важными для того, чтобы отказывать-ся от принципа единогласия. К числу таких областей испанцы от-носили источники первичного права сообществ, вопросы собствен-ных средств Сообщества, проблему расширения, бюджет, охрануокружающей среды и так называемые квазиконституционные воп-росы. Как одна из крупнейших стран ЕС, Испания поддерживалапредложения относительно учета численности населения при рас-пределении голосов в Совете.

Любопытно, что из принципиальных соображений Испания воз-ражала против создания поста Высокого представителя по вопро-сам ОВПБ, на который впоследствии был назначен испанец ХавьерСолана. Причина заключалась в том, что, по мнению Испании,неизбежно возникновение противоречий между ОВПБ и внешнимиотношениями Сообщества. Для разрешения этих противоречий ис-панцы считали необходимым сближать первую и вторую опоры.Создание поста Высокого представителя, по их мнению, напротив,увековечивает и обостряет противоречия между ними.

9.4. ГОСУДАРСТВА ЧЕТВЕРТОГО РАСШИРЕНИЯ

Участниками четвертого расширения были Австрия, Швеция иФинляндия. Их вступление в ЕС стало возможным в результатеокончания холодной войны.

С точки зрения уровня социально-экономического развития,прочности рыночной экономики, гражданского общества и полити-ческой демократии эти страны были не только идентичны «двенад-цати», но и превосходили большинство из них.

Главными экономическими партнерами Австрии, Швеции и Фин-ляндии всегда были страны ЕС. Еще в начале 70-х годов все три го-сударства подписали с ЕС соглашения о свободной торговле. Тем неменее в течение нескольких десятилетий ни та, ни другая сторона непроявляли готовности к более тесному сближению. Более того, вступ-ление Австрии, Швеции и Финляндии в ЕС считалось немыслимым.

Причина состояла в том, что все три государства, каждое в силусвоих особых причин, твердо придерживались принципа нейтрали-

292

тета. Соблюдение нейтралитета было высшим приоритетом их внеш-ней политики, более важной задачей, чем любая другая. Это апри-ори исключало их участие в европейской интеграции. Как заявилоднажды официальный представитель Австрии, «интеграция в ре-альном смысле этого слова и с учетом тех требований, которые онаподразумевает в институциональной сфере, несовместима со статусомпостоянного нейтралитета» (Nickoll William and Salmon Trevor С.Understanding the European Union. — Harlow, 2001. — P. 492). Такойже позиции придерживались и руководители Финляндии и Швеции,вне зависимости от их партийной принадлежности. i

Понимая, какие ограничения нейтралитет накладывает на поли-тику трех стран, государства — члены ЕС, в свою очередь, не же-лали, чтобы их присутствие в Сообществе сдерживало развитиеинтеграции, особенно в институциональной сфере.

Главным источником нейтралитета трех государств было ихособое положение в соперничестве двух противоположных обще-ственных систем и военно-политических блоков. Поэтому их поли-тика, в том числе и отношение к европейской интеграции, резкоизменилась с началом перестройки в Советском Союзе, падениемБерлинской стены и особенно с исчезновением реального социализ-ма сначала в странах Восточной Европы, а затем и СССР.

Окончание холодной войны сделало присоединение нейтральныхстран к ЕС возможным. Углубление интеграции, в частности завер-шение строительства Единого внутреннего рынка и перспективасоздания Экономического и валютного союза, превратило эту воз-можность в необходимость.

Первоначально реализация перспективы присоединения Авст-рии, Швеции и Финляндии к ЕС столкнулась с силой инерции и стой, и с другой стороны. Председатель Европейской комиссииЖ. Делор попытался найти паллиативное решение проблемы учас-тия этих стран в Едином внутреннем рынке ЕС. По его предложениюбыло решено создать Европейское экономическое пространство,которое объединило бы на определенных условиях страны ЕС истраны ЕАСТ экономически. По замыслу Ж. Делора, экономическиепреимущества, которые должны были получить страны ЕАСТ, в томчисле Австрия, Швеция и Финляндия, должны были снять вопрос обих присоединении. Как считал Ж. Делор и другие руководители ЕС,в случае полномасштабного присоединения этих стран груз их тра-диционного нейтралитета помешал бы «двенадцати» начать осуще-ствление общей внешней политики и политики безопасности и дви-гаться дальше в направлении политического союза.

Этот замысел не был осуществлен. Европейское экономическоепространство было действительно создано. Однако для Австрии,Швеции и Финляндии оно было не заменителем членства в ЕС, а,напротив, средством ускорения их присоединения к Сообществу. Все

293

i|iii страны подали соответствующие официальные заявления (Ав-I фия — 17 июля 1989 г., Швеция — 1 июля 1991 г., Финляндия —IK марта 1992 г.). Одновременно в штаб-квартиру Европейского(!оюза поступили заявления и от других членов ЕАСТ — Швейца-рии (май 1992 г.) и Норвегии (ноябрь1992 г.). По мере того как вЧападной Европе все глубже осознавали истинные масштаб и харак-Гер перемен, опасения относительно «нейтрализма» трех будущихiосударств-членов постепенно ослабевали. Все три государства(Вявили о том, что они принимают в полном объеме положенияДоговора, касающиеся общей внешней политики и политики безо-пасности. Одновременно в ряде своих заявлений Комиссия подчер-кивала, что возникающие в связи с этим проблемы не являются не-преодолимыми. На заседании Европейского совета в Эдинбурге вдекабре 1992 г. было решено начать переговоры со странами-кан-дидатами 1 февраля 1993 г., не дожидаясь окончания ратификацииМаастрихтского договора, как первоначально предполагалось.

Переговоры закончились в рекордно короткие сроки — в апреле1994 г. Это объяснялось в первую очередь тем, что страны-канди-даты не предъявляли никаких претензий на финансовую помощьсообществ, напротив, они должны были быть чистыми донорамибюджета ЕС. Проблемы, которые предстояло согласовать в процес-се переговоров, также не вызывали особых трудностей. Речь шла, вчастности, о том, как примирить стандарты ЕС в области охраныокружающей среды, здравоохранения и безопасности труда с болеевысокими нормами, принятыми в странах-кандидатах. Были найде-ны пути решения и некоторых специфических проблем, таких какпроблема транзита грузового транспорта через австрийские перева-лы, поддержки «арктического» сельского хозяйства в Финляндии игосударственной монополии на продажу алкоголя в Швеции.

К этому времени Швейцария отказалась от своего намерениявступить в ЕС в связи с тем, что на референдуме по вопросу о при-соединении к Европейскому экономическому пространству населе-ние страны проголосовало против. Отрицательный результат дал иреферендум в Норвегии в ноябре 1994 г., в связи с чем вопрос оприсоединении был снят. Референдумы в Австрии, Финляндии иШвеции, напротив, продемонстрировали широкую поддержку пра-вительственной политики. 1 января 1995 г. эти три страны сталиполноправными членами Европейского сообщества и ЕвропейскогоСоюза.

Несмотря на общность причины, обусловившей присоединениеАвстрии, Швеции и Финляндии к ЕС, каждая из стран пришла к этомупереломному моменту своей истории собственным путем. В каждойиз них необходимость участия в интеграции вынудила изменить свойспецифический и прочно укоренившийся уклад. Каждая из них внесласвой, оригинальный вклад в жизнь Европейских сообществ.

294

Финляндия

Из трех стран четвертого расширения наиболее отдаленной отЕС была Финляндия. Потерпев поражения в двух войнах с Совет-ским Союзом (в 1939-1940 и 1941-1944 гг.), Финляндия строила всюсвою внешнюю политику и внешнеэкономическую деятельность наоснове Договора о дружбе, взаимопомощи и сотрудничестве с Со-ветским Союзом, который был подписан в 1948 г. В финском обще-стве сложился прочный консенсус относительно того, что мирные идружественные отношения с восточным соседом отвечают высшимнациональным интересам, являются исторически предопределенны-ми. Вместе с тем политика Финляндии была лишена какой-либо иде-ологической направленности и носила сугубо прагматический ха-рактер. Финляндия смогла извлечь значительные экономическиевыгоды из своего положения привилегированного партнера СССР.Дружественные и ровные отношения с могущественным соседомспособствовали укреплению внутриполитической стабильности имеждународного престижа. Одновременно Финляндия активно раз-вивала политические и экономические отношения и с противополож-ным лагерем. Она искусно использовала свое положение «моста»между Востоком и Западом. В частности, Финляндия сыграла веду-щую роль в подготовке и подписании Хельсинкского акта 1975 г. и

развитии СБСЕ.Вместе с тем ценой дружбы с Советским Союзом были опреде-

ленные самоограничения в отношениях с Западом. Финляндия,естественно, и не помышляла о вступлении в НАТО. Она не рас-сматривала и вопрос о вступлении в ЕС, тем более что большаячасть ее внешней торговли приходилась на Советский Союз идругие страны СЭВ. Единственным исключением из правила не-участия в западных союзах было вступление в Северный совет в1955 г.

Окончание холодной войны и развал Советского Союза произ-вели двоякое воздействие на Финляндию. С одной стороны, крахкрайне выгодных внешнеэкономических связей с восточным сосе-дом привел к масштабному экономическому кризису. С другой сто-роны, исчезли традиционные ограничения во внешней политикестраны, открылись новые возможности развития политических иэкономических связей с Западной Европой.

Финляндия блестяще вышла из возникшего сложного положения.Ее экономическая система смогла быстро переориентироваться назападные рынки и доказать свою высокую конкурентоспособ-ность. Необходимость завоевания этих рынков заставила финскуюпромышленность резко ускорить внедрение новейших высоких тех-нологий, перестроить методы маркетинга и финансирования. Не-сколько ведущих финских фирм заняли прочное место в числе запад-

295

i v

цу

нпгиропейских транснациональных корпораций. Одновременно рез-фосла внешнеполитическая активность Финляндии, особенно

не официального вступления в ЕС.Финны выступили с целым рядом крупных инициатив, оказав-

ших чаметное влияние на политику Европейских сообществ и Евро-кого Союза.

Наиболее значительными были финские инициативы в областимости. Финское правительство внесло свои предложения отно-

11М1сльно усиления соответствующих законодательных положений икидания особого фонда занятости на уровне Сообщества. Оно• шит) поддержало включение положений о социальной политике

• • ••.ощества в текст Договора, с тем чтобы экономия на социальных(•исходах не могла быть источником усиления экономической кон-курентоспособности отдельных государств, Одновременно оно счи-1ИШ) необходимым сохранить право государств-членов иметь в этойрОласти национальные нормы, превышающие нормы Сообщества.

25 апреля 1996 г. Финляндия и Швеция представили своим парт-нерам совместный меморандум «К усилению роли ЕС в управлении• |'м шеами». Цель этого документа состояла в том, чтобы продемон-

||'П|)овать возможность активного и творческого участия бывшихtoirliтралов» в развитии общей внешней политики и политики без-

пасности. В меморандуме предлагалось наращивать потенциалi и|ц)пейского Союза в решении петерсбергских задач и управлении|щ шеами. Вместе с тем Финляндия и Швеция высказали два прин-

ципиальных соображения, отражавших специфику их прошлого инргмление не порывать с внешнеполитическими традициями. Во-

гриых, они подчеркивали необходимость сохранения сугубо поли-иек'ского характера Европейского Союза: все конкретные задачи

иного характера должны были, по их мнению, решаться через| ш.внеевропейский союз. Во-вторых, они настойчиво проводили

пи. между совместным участием в управлении кризисами и кол-• швной обороной. Что касается последней, то здесь было необ-

имо учитывать и уважать специфический характер обороннойитики каждого из государств-членов (иными словами, отдать

i и v богово, а кесарю — кесарево: дать возможность одним государ-мим решать проблемы своей обороны через НАТО, а другим —ндивидуально, вне рамок каких-либо военных альянсов).

Как и другие бывшие нейтральные страны, финны заботились оим имальном сохранении своего суверенитета в рамках ЕС. Поэто-

> они не раз подчеркивали, что рассматривают Союз как «ассоци-ино независимых государств», которые добровольно и в строгордииченных рамках делегируют свои полномочия общим инсти-i ам для решения общих задач. Это видение интеграции, естествен-, резко расходилось с федералистской концепцией, близкой серд-ряда старых государств-членов.

Финны настаивали на безусловном равенстве всех государств-членов. В связи с этим они выступали против концепций Европы«нескольких скоростей», или «нескольких уровней». Гибкость вполитике ЕС, по их мнению, должна проявляться лишь в исключи-тельных обстоятельствах и на временной основе. Принимаемыевременные решения должны быть подчинены общим целям и общимкритериям.

С течением времени позиция Финляндии изменилась и прибли-зилась к позициям других государств — членов ЕС. Она приня-ла решения Кёльнского саммита в отношении ОВПБ, касающиесяотношений между ЕС и ЗЕС и оперативных ресурсов Европейско-го Союза. Летом 1999 г. Президент Финляндии Марти Ахтисаарисыграл важную роль в процессе поисков разрешения кризиса вКосово.

Что касается демократизации интеграционных институтов, тофинны выдвигали на первый план проблему прозрачности. Решениеэтой проблемы представлялось им весьма простым: они предлагалиЕвропейскому Союзу воспроизвести в своей практике те нормыгосударственного делопроизводства, которые сложились в их соб-ственной стране. Вместе с тем правительство Финляндии, руковод-ствуясь целью защиты национального суверенитета, весьма сдер-жанно отнеслось к расширению прав Европейского парламента. Оновыступило против наделения Парламента правом законодательнойинициативы и распространения его компетенции на сферу первойопоры. Практика совместного решения Совета и Парламента дол-жна была, по их мнению, применяться лишь в ограниченных преде-лах. Как и другие малые страны, Финляндия стремилась воспрепят-ствовать использованию критерия численности населения прираспределении голосов в Совете, сохранить традиционный порядокротационного председательства.

Финляндия стала одним из основателей Экономического и ва-лютного союза. Норма инфляции и уровень долгосрочных процент-ных ставок в стране полностью соответствовали критериям конвер-генции. Ценой сравнительно небольших усилий правительствоуменьшило дефицит государственного бюджета. Динамика обмен-ного курса финской марки не вызывала никаких опасений.

Финляндия была и остается одним из наиболее активных провод-ников «северной инициативы». Будучи единственным государством,имеющим общую границу с Российской Федерацией, она претендуетна особую роль в развитии отношений с ней, прежде всего в областирегионального сотрудничества.

В целом за годы пребывания Финляндии в ЕС наблюдалось еевсестороннее сближение с другими государствами — членами ЕС.Финляндия прочно заняла видное место в системе Европейскогосообщества и Европейского Союза.

Австрия

Постоянный нейтралитет Австрии был прямым продолжениемпинов Второй мировой войны. После поражения гитлеровскойI врмании территория страны была оккупирована союзниками.Кратковременное потепление в отношениях между Востоком и За-падом после смерти Сталина позволило восстановить австрийскуюi оеударственность и подписать в 1955 г. австрийский Государствен-ный договор.

Хотя формально нейтралитет не был условием подписания До-i опора и не упоминался в тексте, советское правительство далоI "I пасие на его подписание, исходя из того что Австрия будет ней-фальным государством. Обязательства Австрии на этот счет былиоформлены как ее добровольное волеизъявление. В так называемомМосковском меморандуме, обнародованном в апреле 1955 г., пред-• i анители Австрии заявили о том, что страна обладает необходимойполитической волей для того, чтобы в будущем придерживатьсянейтралитета швейцарского типа. В октябре того же года австрий-ский парламент принял Федеральный конституционный закон, вкотором было официально установлено, что страна проводит поли-гику постоянного нейтралитета.

Статус постоянно нейтрального государства, естественно, исклю-чал участие Австрии в НАТО — этот вопрос вплоть до конца 80-хi одов никогда и не ставился. Вместе с тем этот статус не препятство-вал участию Австрии в ОЕЭС, Совете Европы и ЕАСТ. Что касаетсяI )С, то формально участие в нем не противоречило принципунейтралитета, поскольку не предполагало каких-либо военно-поли-шческих обязательств. Однако советское правительство прямо за-ивило в 1962 и 1972 гг., что вступление Австрии в Сообщество былоin.i нарушением ее нейтрального статуса. Эта позиция в сочетанииi рядом внутриполитических обстоятельств была одной из главныхпричин, заставлявших австрийское правительство считать, что ин-теграция и постоянный нейтралитет несовместимы. Самое большее,па что пошла Австрия в развитии отношений с ЕЭС, — это подпи-i апие Соглашения о свободной торговле в 1972 г.

Присоединение к ЕС было для Австрии мощным средством са-моутверждения. Поэтому она стала добиваться этого раньше иактивнее, чем другие нейтральные страны, еще до падения Берлин-ской стены. Парадокс состоит в том, что, добившись осуществленияЭТОЙ цели, Австрия значительно снизила свою активность и, будучимнутри ЕС, стала проводить весьма сдержанную и осторожнуюполитику, не выходящую за пределы позиции других малых стран.

Австрия отстаивает принцип безусловного равенства государств —членов ЕС и выступает против чрезмерной дифференциации. Онасчитает, что продвинутое сотрудничество должно применяться лишь298

в исключительных обстоятельствах, не давать странам-участницамникаких конкурентных преимуществ и быть открытым для всехостальных государств-членов. Австрия выступает за максимальноесохранение существующей институциональной системы, видя в нейгарантию прав малых государств. В частности, правительствоАвстрии считает необходимым усиление роли Комиссии и Суда, атакже Комитета регионов.

Как и другие государства четвертого расширения, Австрия вы-ступает за существенное укрепление политики Сообщества в такихобластях, как социальные отношения, занятость, охрана окружаю-щей среды. Без каких-либо проблем Австрия вошла в состав госу-дарств-основателей Экономического и валютного союза.

Швеция

Исторические корни шведского нейтралитета были гораздо бо-лее глубокими, чем те ограничения, которые были наложены навнешнюю политику Австрии и Финляндии после Второй мировойвойны. По существу, шведы решили проблему избавления от разру-шений европейских войн, которая была главной пружиной интегра-ции, еще в 1815 г., но по-своему, в одностороннем порядке. Начинаяс Венского конгресса Швеция взяла за правило не участвовать ввоенно-политических аспектах европейской политики. Это помоглоШвеции не быть вовлеченной ни в один военный конфликт, неисключая и обе мировые войны. Поэтому, хотя шведский нейтра-литет никогда не был зафиксирован ни в конституционном, ни вмеждународном праве, он прочно утвердился в общественном созна-нии, приобрел характер «священного принципа» национальнойполитики.

В годы холодной войны шведский нейтралитет поддерживалсясозданием собственного военного потенциала, который должен былсделать любую потенциальную агрессию слишком дорогостоящейдля агрессора. Кроме того, правительство Швеции рассматривалосвой нейтралитет как важное средство поддержания «северногобаланса», гармонизации отношений между Норвегией, активней-шим членом НАТО, и Финляндией, «привязанной» к советскомулагерю.

Вступив в ЕС, Швеция оказалась одним из самых своеобраз-ных государств-членов. С одной стороны, она стала играть актив-ную и влиятельную роль на многих направлениях общей политики.С другой, подобно Австрии и Финляндии, Швеция стремилась в мак-симальной степени сохранить традиции своего внешнеполитическо-го нейтралитета. i

Это стремление было отражено в меморандуме, который онасовместно с Финляндией направила другим государствам — членам

299

i:!i

1С u 1996 г. Правительство Швеции не раз подчеркивало своюрешимость удержать полный контроль над своей внешней полити-iMiii. В частности, оно стремилось сохранить статус нейтралитета иНе проявило желания вступить в Западноевропейский союз илитобой другой военно-политический альянс. Правительство Швециипроводило четкое различие между коллективной безопасностью итерриториальной обороной. Оно проявляло готовность участвоватьи решении петерсбергских задач, в том числе на базе решений,принятых квалифицированным большинством голосов, но подчер-кивало необходимость сохранить принцип единогласия во всехиажнейших вопросах ОВПБ.

Как и Финляндия, Швеция не проявляет симпатий к федералист-ским проектам, подчеркивая, что рассматривает Европейский Союзкак специфический механизм сотрудничества между независимыми,равными, суверенными государствами, делегировавшими ЕС огра-ниченные полномочия для решения общих задач. Однако одновре-менно она выступает против постоянной дифференциации в рамкахсуществующих интеграционных структур и создания «Европы а лякарт». Швеция выступает за незыблемость и строгое соблюдениеacquis communautaire, в частности при последующем расширении ЕС.Она считает необходимым сохранение сложившейся институцио-нальной системы. Как и Финляндия, Швеция видит главное направ-ление демократизации Союза в усилении прозрачности его дело-производства.

Озабоченность сохранением национального суверенитета и за-щитой национальных интересов продиктовала решение Швеции неучаствовать в Экономическом и валютном союзе.

Резюме

Отличительной чертой западноевропейской интеграции являетсяее наднациональный характер. Однако это не означает, что нацио-нальные государства растворяются в интеграционной группировкеили утрачивают свои национальные интересы. Напротив, интегра-ция расширяет поле национальных интересов, помогает государ-ствам-членам приспособиться к новым условиям, дает им дополни-тельные возможности, которые в случае неучастия в интеграциибыли бы для них закрыты. Диалектика интеграции состоит в том,что отказ от части национального суверенитета не ослабляет, аусиливает национальные государства. Национальный интерес были остается главной пружиной интеграционного строительства ипрактической деятельности Европейского сообщества и Европей-ского Союза.

300

Центральной осью западноевропейской интеграционной груп-пировки является сотрудничество между Францией и Германией.В начале 50-х годов Франция выступила « инициативой созда-ния Сообщества и проявила готовность поступиться частью своегосуверенитета главным образом в целях обеспечения своей безопас-ности и расширения политического влияния в Европе. Для Герма-нии интеграция была наилучшим способом политической реабили-тации и восстановления нормальных условий национальногоразвития. Примерно теми же мотивами руководствовалось и прави-тельство Италии. Бельгия, Нидерланды и Люксембург помимо эко-номических выгод видели в интеграции надежное средство предот-вращения давления со стороны своих более сильных соседей.

С тех пор положение и конкретные интересы государств — чле-нов ЕС существенно изменились. Интеграция стала органическойчастью их жизни и государственной политики. Это, естественно,привело к тому, что их заинтересованность в дальнейшем развитииинтеграционного процесса еще более возросла.

Несмотря на теоретическую привлекательность идеи интеграции,большинство западноевропейских стран первоначально воздержа-лись от присоединения к ЕС. Каждая из этих стран имела на то своивеские политические и экономические причины. В частности, Вели-кобритания была озабочена в этот период главным образом сохра-нением экономических связей со странами Содружества наций иособых политических отношений с Соединенными Штатами. Прин-цип наднациональности не вязался с британской политическойкультурой и стремлением Лондона упрочить свое положение вели-кой державы, играющей глобальную роль в современном мире.

По инициативе Великобритании в противовес ЕС в 1960 г. быласоздана Европейская ассоциация свободной торговли (ЕАСТ), ли-шенная какого-либо наднационального начала. В ее состав вошлиАвстрия, Великобритания, Дания, Норвегия, Португалия, Швейца-рия и Швеция.

ЕАСТ не выдержала исторического соревнования с ЕС. Глубокиесдвиги в мировой политике и экономике, успехи ЕС и относительноеослабление Великобритании резко усилили заинтересованностьстран ЕАСТ в сближении с Европейским сообществом.

Раньше других пересмотрела свою политику в отношении ЕСВеликобритания. Уже в 1961 г. Великобритания подала заявление овступлении в ЕС. Примерно ту же эволюцию, хотя и по иным при-чинам, претерпела политика Дании и Ирландии. В 1973 г. эти тригосударства стали участниками первого расширения ЕС.

Присоединение к ЕС Греции, Испании и Португалии в ходевторого (1981 г.) и третьего (1987 г.) расширений интеграционнойгруппировки стало возможным после свержения существовавшихтам диктаторских режимов. Эти три относительно отсталые страны

30.1

I иропы надеялись найти в лице ЕС гаранта своей между-п безопасности и внутриполитической стабильности, а так-ишк финансирования ускоренного экономического роста.

1сжды в основном оправдались.юм и чески целесообразное вступление в ЕС таких высоко-IX промышленных стран, как Австрия, Финляндия и Шве-

, до конца 80-х годов сдерживалось их статусом постоянногоИрнмитета, или неприсоединения. Это препятствие было снято вульгитс прекращения холодной войны. В 1995 г. эти три страны

ншоправными членами ЕС.| • i цое из государств — членов ЕС стремится проводить черезМои национальные интересы. Сталкиваясь и взаимодействуя в

тих интеграционных институтов, эти интересы трансформиру-N м общий интерес и общую политическую линию Союза. Каж-i о< ударство привносит в жизнь ЕС свои особенности, обуслов-

П1.и своеобразием положения и политической культуры. Это|l та) рельефно проявляется в период председательства отдель-

i Hi ударств-членов в Совете. Благодаря особенностям интегра- -i но, как правило, не приводит к неразрешимым противоречиям,Цпротив, обогащает деятельность Европейского Союза.

Глава 10ПЯТОЕ РАСШИРЕНИЕ

10.1. ПОРЯДОК ПРИСОЕДИНЕНИЯ К ЕС

Заключая Парижский, а затем два Римских договора, шестьгосударств-основателей ЕС не должны были принимать какие-тоусловия членства в ЕС — они сами определяли эти условия. В иномположении находились те государства, которые вступили в ЕСпозднее. Они должны были в процессе переговоров с института-ми Сообщества и государствами-членами договариваться о про-цедуре и условиях своего вступления в ЕС с учетом уже сложивше-гося права сообществ. По мере углубления интеграции, ее распро-странения на новые области деятельности и географическогорасширения Сообщества эти условия и процедура присоединенияусложнялись.

В настоящее время они определяются статьей 49 Договора оЕвропейском Союзе. В ней говорится, что «любое европейское го-сударство, которое уважает принципы, изложенные в статье 6 (1),может обратиться с просьбой о принятии в члены Союза».

«Европейским» признается любое государство, хотя бы частькоторого находится в Европе. По этому признаку к числу европей-ских стран относится, например,Турция, которая готовится к вступ-лению в ЕС. По этому же признаку в 1987 г. было отклонено заяв-ление о вступлении в ЕС, поданное Королевством Марокко.

Процедура присоединения нового государства к ЕС включаетследующие этапы:

• Страна-кандидат направляет свое заявление в Совет.• Комиссия высказывает свое предварительное мнение, в кото-

ром рекомендует государствам-членам либо начать перегово-ры, либо не начинать их, либо повременить до тех пор, покастрана-кандидат не выполнит определенные условия, необхо-димые для начала переговоров. Мнение Комиссии должнобыть тщательно обосновано.

303

• В случае положительного мнения Комиссии начинаются пере-говоры о присоединении. Их цель заключается в выработкепроекта договора, который призван определить условия при-ема государства-кандидата в ЕС и те изменения, которыедолжны быть внесены в основополагающие договоры. На всехэтапах переговоров государства-члены придерживаются об-щей позиции, которая утверждается Советом. После заверше-ния переговоров и согласования проекта договора он пред-ставляется на подписание представителями государств-членови страны-кандидата.

• Далее имеет место консультация с Комиссией, которая должнапредставить свое мнение относительно подписанного догово-ра. Поскольку представители Комиссии теснейшим образомсвязаны с процессом переговоров, этот акт носит чисто фор-мальный характер.

• Парламент также должен высказать свое мнение относи-тельно заявления о присоединении. В принципе он обла-дает правом вето. Положительное решение принимаетсябольшинством голосов всех членов Европейского парла-мента.

• Следующий шаг — одобрение договора Советом, действую-щим на основе принципа единогласия. Решение Совета пред-ставляет собой простую формальность, поскольку позиция го-сударств-членов уже зафиксирована фактом подписания ихпредставителями договора о присоединении.

• Для того чтобы договор вступил в силу, он должен быть рати-фицирован подписавшими его государствами в соответствии сконституционным порядком. Со стороны государств — членовЕС действует правило единогласия: если хотя бы в одном изних договор не ратифицируется, присоединение страны-кан-дидата (или стран-кандидатов, если их несколько) блокирует-ся. Со стороны стран-кандидатов этот принцип не действует:если договор о присоединении не ратифицируется одной изстран-кандидатов, это не служит препятствием для его вступ-ления в силу в государствах — членах ЕС и других странах-кандидатах.

Членство в ЕС является бессрочным. Договор не содержит нимного положения, которое позволило бы исключить вступившеем ЕС государство из его состава (членство в ЕС может быть лишьприостановлено). Таким образом, юридически это невозможно.Добровольный выход из Европейского Союза также не предусмот-рен основополагающими договорами. Однако, по мнению юристовI (', он не является невозможным. Если какое-либо государство в(илу тех или иных причин пожелает покинуть Европейский Союз,иг имеет никакого смысла удерживать его силой.

КМ

10.2. ОСОБЕННОСТИ ЦЕНТРАЛЬНОЙ И ВОСТОЧНОЙЕВРОПЫ

Четвертое расширение ЕС, в результате которого в ЕС вступилиАвстрия, Финляндия и Швеция, было произведено в соответствииименно с этим порядком, установленным Договором о ЕвропейскомСоюзе. Однако когда стало ясно, что в ЕС хотят вступить и многиедругие европейские государства, положения Договора оказалисьнедостаточными.

В самом деле, пятое расширение ЕС качественно отличается отвсех предыдущих. Ранее к ЕС одновременно присоединялись неболее трех новых членов. Сейчас речь идет о более или менее одно-временном присоединении 12 (или 13) государств, то есть об увели-чении числа государств-членов чуть ли не вдвое. Одно это создаетнепомерную нагрузку на институциональную систему Сообщества,и без того работающую на пределе своих возможностей в составе15 государств-членов.

Во-первых, чрезвычайно усложняется механизм принятия реше-ний, а следовательно, и необходимое для принятия решений время.Подобное замедление находится в противоречии с реалиями совре-менного этапа интеграции, требующими, напротив, всемерногоупрощения и ускорения нормотворческого процесса.

Во-вторых, уже сейчас разнородность Сообщества настольковелика, что для осуществления отдельных видов политики потребо-валось отступить от «метода сообществ» в его чистом виде и пре-дусмотреть возможность дифференциации. Потребность в диффе-ренциации в ЕС, состоящем из 28 государств, будет еще больше.Возникает вопрос, не придется ли Сообществу вместо временныхвводить постоянные исключения из Договора, что противоречило бысамой идее интеграции и принципу равенства государств-членов?

В-третьих, увеличение числа государств-членов и неизбежноеукрупнение институциональной структуры ставят под угрозу инте-ресы малых стран, которые чрезвычайно дорожат принципом ра-венства, и в частности правом направлять своего гражданина всостав Комиссии и регулярно председательствовать в Совете. Одна-ко одновременно, поскольку большинство кандидатов — малыестраны, возникает угроза и интересам крупных государств-членов.Ведь при неизменной норме представительства эти государства, гдеживет абсолютное большинство населения ЕС, могли бы оказатьсяво власти возможных коалиций государств, представляющих мень-шинство граждан ЕС.

В результате прошлых расширений территория и население ЕСросли постепенно. Сейчас они должны будут"увеличиться сразу наодну треть. Это неизбежно создаст дополнительную нагрузку наслужбы Сообщества и инфраструктуру ЕС.

20 - 2627 305

В прошлом в состав Сообщества вступали государства с болееили менее одинаковым уровнем социально-экономического разви-тия и идентичными моделями политического и социально-экономи-ческого устройства. Иное дело пятое расширение. Оно охватываетотносительно отсталые страны, находящиеся в процессе системнойтрансформации. Если в результате расширения население ЕС возра-стет на одну треть, то его ВВП увеличится всего на 5% (по другимданным — на 9%).

О степени отсталости региона в сравнении с Западной Евро-пой говорит следующий выразительный пример. Суммарный ВВПстран-кандидатов (около 400 млрд. евро) равен ВВП Нидерландов.По если население Нидерландов составляет 16 млн. человек, то встранах-кандидатах живет более 106 млн. человек.

Сравнительные параметры предстоящего расширения ЕС в срав-нении с предыдущими показаны в таблице 10.1.

Таблица 10.1. Сравнительные параметры пятого расширения ЕС (данные1995 г., в %)

ЕС-9/ЕС-6ЕС-12/ЕС-9ЕС-15/ЕС-12ЕС-26/ЕС-15

Площадь

+31+48+43+34

Население

+32+22+ 11+29

ВВП

+29+ 15+8+9

ВВПна душу

населения

з—6—3

— 16

ВВП на душунаселения

(ЕС-6=100)

97918975

Источник: Questions europeennes. Conseil d'Analyse Economique. — P., 2002.

Причиной нынешней относительной отсталости стран-кандида-тов являются особенности их истории. Ареал будущего расширенияЕС отличается огромной пестротой этнического состава, религиоз-ных верований, традиций и уклада жизни различных народов. Темне менее в их исторических судьбах есть несколько важных общихчерт, позволяющих рассматривать их как особый регион Европы, ине только в контексте присоединения к ЕС.

Во-первых, во всех этих странах в силу географических и соци-альных условий преобладал экстенсивный способ экономическойдеятельности. Это имело целый ряд фундаментальных последствий.В странах региона не укоренился институт частной собственности.Огромное отрицательное воздействие на их развитие оказало такназываемое «второе крепостное право», которое было особенно же-стоким в Польше, Венгрии и Румынии. Оно обусловило относитель-ную слабость рыночной экономики, гражданского общества и поли-тической демократии, традиционную незащищенность личности.

306

Во-вторых, ни в одной из стран региона нет традиции сильной,непрерывной и жизнеспособной государственности. Находясь меж-ду крупными агрессивными державами, этог регион всегда былареной их соперничества, а населявшие его народы — объектоминостранного господства. Контроль над регионом делили междусобой Оттоманская империя и империя Габсбургов, к которымвпоследствии присоединились Российская империя и Пруссия. По-этому здесь отсутствует культура единого национального интереса,которая играет столь значительную роль в системе ЕвропейскогоСоюза.

В-третьих, регион всегда был ареной противоборства различныхрелигий — католичества, православия и ислама. Та часть терри-тории пятого расширения, которая была сферой преобладания пра-вославия и ислама, была изолирована от крупных общественныхсдвигов в Западной Европе, ставших вехами в становлении капи-талистического способа производства. Даже в тех частях региона,где утвердилось католичество, влияние этих светских по своемусуществу процессов было приглушенным. В частности, ни в однойиз стран-кандидатов не получило широкого распространения про-тестантство. Это было одновременно и следствием, и причинойотносительной социально-экономической отсталости,

Вместе с тем благодаря географической близости к ЗападнойЕвропе народы Центральной и Восточной Европы почерпнули из ееопыта многое, что так и осталось недоступным народам, населяв-шим Российскую империю. Это — «исторический капитал», накотором, собственно, и строятся надежды на успешную интеграциюстран ЦВЕ в систему Европейского Союза.

Для того чтобы интеграция «работала» и в странах-кандидатах,формальное принятие ими acquis communautaire является недоста-точным. Весь вопрос в том, как выработанные западноевропейски-ми государствами нормы будут претворяться в жизнь в совершенноиной общественной среде.

Политические руководители государств-членов и Европейскогосообщества, разумеется, с самого начала знали о трудностях, скоторыми будет сопряжено пятое расширение. Они видели масштабиздержек, которые придется понести нынешним участникам интег-рационного процесса. Не был тайной и тот риск, которому подвер-гаются достижения интеграции. Тем не менее после непродолжитель-ных колебаний они решили взять на себя ответственность заразвитие Центральной и Восточной Европы и смело идти вперед,чего бы это ни стоило.

Главная причина этого решения состояла в том, что у Европей-ского Союза по существу не было иного выбора. Сохранение впосткоммунистической Европе замкнутой интеграционной группи-ровки в составе наиболее развитых и богатых европейских госу-

20* 307

II

M..I|)C гв было бы контрпродуктивным. Если бы это произошло, не-СТЕбильность и экономические трудности в бывших социалистичес-ких странах, политические последствия отказа в присоединении кЕС создали бы крайне неблагоприятное геополитическое окружениедля государств — членов ЕС. В конечном счете это могло бы поста-вить под удар плоды интеграции. Поэтому в сложившейся обстанов-ке наиболее рациональным вариантом действий было распростра-нение ареала интеграции на Центральную и Восточную Европу,несмотря на все связанные с этим трудности.

10.3. СТРАТЕГИЯ ПОДГОТОВКИ К ПРИСОЕДИНЕНИЮ

Вместе с тем политические руководители Европейского Союза,находясь в состоянии эйфории, вызванной падением социалистичес-ких режимов и окончанием холодной войны, явно недооценилипроблемы пятого расширения. Как им казалось, основная тяжестьподготовки к расширению должна была лечь на страны-кандидаты.Что же касается самого Европейского Союза, то его задача, какпредставлялось в начале 90-х годов, сводилась к решению четырехпроблем. Во-первых, необходимо было установить некоторые «под-страховочные» принципы присоединения стран ЦВЕ и оформить ихв законодательном порядке. Во-вторых, требовалось провести ми-нимальную институциональную реформу, в частности изменитьсистему голосования в Совете, порядок председательства, составКомиссии и нормы представительства в Парламенте. В-третьих,предстояло изыскать финансовые средства для оказания помощистранам-кандидатам. И наконец, в-четвертых, напрашивалось изме-нение ряда направлений политики ЕС, в первую очередь общейсельскохозяйственной политики и политики экономического и со-циального сплочения.

Принципиальное решение о возможности пятого расширениябыло принято на заседании Европейского Совета в Копенгагене виюне 1993 г. Одновременно он наметил пути решения первой задачи,вставшей перед ЕС в связи с этой перспективой, — определенияусловий и принципов присоединения новых государств-членов.В принятом в Копенгагене решении было указано, что вступлениев ЕС стран Центральной и Восточной Европы станет возможнымлишь в том случае, если они будут соответствовать трем полити-ческим и экономическим критериям. Первый критерий — это нали-чие стабильных институтов, гарантирующих демократию, верховен-ство закона, права человека, уважение и защиту прав меньшинств.Второй — существование жизнеспособной рыночной экономики,а также способность противостоять давлению конкуренции и ры-ночных сил внутри Союза. Третий — способность взять на себя

308

обязанности, связанные со вступлением в ЕС, в частности поддер-живать цели политического, экономического и валютного союза.

В копенгагенском решении был и четвертый критерий, которыйредко фигурирует в политических и академических дискуссиях,касающихся расширения ЕС. Это способность самого Союза абсор-бировать новые государства-члены, не ставя под угрозу собствен-ную цельность и стабильность. Этот критерий исключает членствов ЕС такой крупной европейской страны, как Россия, присоединениекоторой подорвало бы внутреннее равновесие интеграционнойгруппировки, состоящей из малых и средних государств.

Копенгагенские критерии были затем закреплены в основопола-гающих договорах. Первый шаг в этом направлении был сделан приподготовке Амстердамского договора. В частности, статья 6 (1)Договора о Европейском Союзе теперь гласит: «Союз основан напринципах свободы, демократии, уважения прав человека и основ-ных свобод, а также господства права — принципах, общих для всехгосударств-членов».

Для того чтобы подкрепить это положение практически, былаучреждена процедура приостановки членства в ЕС в отношениигосударства, уличенного в серьезном и неоднократном нарушениипринципов, на которых основан Европейский Союз (статья 7 Дого-вора о Европейском Союзе и статья 309 Договора, учреждающегоЕвропейское сообщество). Наличие нарушения должно быть зафик-сировано Советом ЕС на уровне глав государств и правительств наоснове принципа единогласия. Далее запрашивается мнение Парла-мента, который должен дать свое согласие большинством в две третиголосов участвующих в голосовании, причем число проголосо-вавших «за» должно составлять большинство членов Парламента.В процессе рассмотрения вопроса правительство государства-нару-шителя может представить любые соображения на этот счет. .

Далее Совет, действуя на основе принципа квалифицированногобольшинства (голос государства-нарушителя при этом исключается),может приостановить некоторые права этого государства, вытека-ющие из Договора. Он может, например, отстранить представителейданного государства от участия в голосовании в Совете или приос-тановить предоставление данному государству ассигнований избюджета Сообщества (в частности, выплаты из структурных фон-дов). Вместе с тем обязательства государства-нарушителя по Дого-вору остаются в силе.

Ниццским договором предусмотрена возможность принятияпревентивных мер в отношении государства-члена, нарушающегопринципы Союза. По просьбе одной трети государств-членов, Пар-ламента или Комиссии Совет может (большинством в четыре пятыхвсех голосов и с согласия Парламента) констатировать наличиеявной угрозы нарушения принципов Союза одним из государств-

309

Л .1:

Членов. Прежде чем вынести решение по этому вопросу, Советдолжен заслушать государство, о котором идет речь. Он можетi л к же обратиться к независимым экспертам с просьбой представитьдоклад по этому вопросу. Совет должен регулярно проверять, оста-ются ли в силе мотивы, побудившие его принять указанные меры.Совершенно очевидно, что все эти положения адресованы нестолько нынешним государствам-членам, сколько странам-канди-датам.

Первоначально предполагалось, что вторая задача (проведениеинституциональной реформы) будет решена при подготовке Амстер-дамского договора. Однако в силу острых разногласий между госу-дарствами-членами сделать это не удалось. Основные измененияинституциональной структуры, необходимые для практическогоосуществления пятого расширения, были согласованы лишь в Ниц-цеком договоре (см. главу 4).

Наиболее сложным оказалось разрешение третьей задачи: финан-сирование пятого расширения.

В соответствии с поручением Европейского совета 15 июля 1997 г.Комиссия представила доклад под названием «Повестка дня 2000»,который был одобрен Европейским советом на заседании в Берлинен марте 1999 г. В этом пространном (около 2000 страниц) документебыл изложен взгляд Комиссии на будущее развитие ЕвропейскогоСоюза и выдвинуты предложения относительно финансированиянужд ЕС в 2000-2006 гг.

Одно из главных мест в докладе Комиссии было уделено проблемерасширения. В итоге ожесточенных споров было принято решение неувеличивать норму отчислений в бюджет ЕС и оставить его на уровне1,27% ВВП. Это означает, что на цели помощи странам-кандидатами 2000-2006 гг. будет выделено 80 млрд. евро, причем для отдельныхстран-кандидатов установлен потолок в размере 4% их ВВП.

В результате расширения средний уровень ВВП на душу населе-ния, по которому исчисляются выплаты из фондов Сообщества,резко понизится. При неизменном потолке бюджета Сообществанаименее развитые из числа нынешних государств-членов утратятправо на финансовую помощь, которая составляет один из главныхмотивов их участия в интеграционной группировке. Особенно силь-но пострадает Испания, которая, имея 7% населения ЕС, получает30% выплат из фондов Сообщества. По настоянию Мадрида вопро-сы формирования бюджета оставлены в сфере действия принципаединогласия.

Главными инструментами оказания финансовой и техническойпомощи странам-кандидатам являются следующие программы:

• PHARE. Эта программа была учреждена в декабре 1989 г. ипервоначально предназначалась для оказания экстреннойпомощи Польше и Венгрии (отсюда название — Poland-

310

ii

Hungary: Assistance for the Reconstruction of the Economy).Согласно «Повестке дня 2000», на ее финансирование ежегод-но выделяется 1,56 млрд. евро? Двумя главными направлени-ями программы являются: 1) оказание помощи правитель-ствам стран-кандидатов в освоении acquis communautaire и2) мобилизация государственных и частных инвестиций вцелях обеспечения соответствия стран-кандидатов стандартамЕС в таких областях, как транспорт, охрана окружающейсреды, условия труда, качество промышленных товаров и т.д.

• ISPA. Название программы расшифровывается как «Инстру-мент структурной политики в процессе подготовки к присо-единению». В рамках этой программы ежегодно расходуется1,04 млрд. евро. Основной задачей является финансированиемодернизации общественной инфраструктуры стран-канди-датов.

• SAPARD. Программа, предназначенная исключительно дляоказания содействия в развитии сельского хозяйства и обус-тройства сельской местности. На эти нужды ежегодно выде-ляется 520 млрд. евро.

Распределение средств, выделяемых по линии этих трех программ(3,12 млрд. евро), производится в соответствии с критерием числен-ности населения. Поэтому Польша получает 30%, Румыния — 28,Болгария — 10, Венгрия — 7; Литва — 6, Чехия — 5, Латвия иСловакия — по 4, Эстония — 2 и Словения — 1%.

Кроме того, используются и ресурсы Европейского инвестицион-ного банка (в 1997-2000 гг. 7 млрд. евро). ЕИБ тесно сотрудничаетс Мировым банком и Европейским банком реконструкции и разви-тия, по линии которых также привлекаются средства для реализациипроектов в странах ЦВЕ.

Формой косвенной финансовой поддержки стран-кандидатовявляется их участие в ряде собственных программ ЕС (научныеисследования, здравоохранение, охрана окружающей среды, энерге-тика, профессиональное обучение, образование, поддержка малогои среднего бизнеса и т.д.).

По единодушному мнению специалистов, выделяемые суммыявляются совершенно недостаточными для того, чтобы поддержатьтот уровень помощи, который оказывался Греции, Ирландии, Ис-пании и Португалии. Они явно не обеспечивают выравниваниеуровней социально-экономического развития. Положение усугубля-ется тем, что лишь две из десяти стран ЦВЕ (Польша и Венгрия)восстановили уровень промышленного производства, который ониимели в 1989 г. Согласно расчетам, опубликованным Экономичес-кой комиссией ООН для Европы, для того чтобы догнать наименееразвитые из нынешних государств-членов, Чехии потребуетсякак минимум 10-15 лет, Венгрии, Польше и Словении ^— 20-25 лет,

311

•

: i l l

n A.

Румынии и Литве — 35 лет, Албании — 65-75 лет (цит. по: Rousselot-РаШеу Gerard. Guide de l'Union Europeenne 2000-2002. — Bruxelles,2001. — P. 288).

Проблема приспособления ряда направлений политики ЕС кгрядущим изменениям в его составе — четвертая задача — поканаходится в процессе проработки.

В настоящее время имеется 15 стран, в различные годы подавшихзаявления о вступлении в ЕС (даты подачи заявлений указываютсяв скобках). Заявления Норвегии (1961, 1967, 1982 гг.) и Швейцарии(1992 г.) заморожены и не рассматриваются в связи с отрицательнымисходом референдумов и в той, и в другой стране. Двенадцать странбыли официально признаны странами-кандидатами в середине90-х годов. Это Кипр (1990 г.), Мальта (1990, 1998 гг.), Венгрия иПольша (1994 г.), Болгария, Латвия, Литва, Румыния, Словакия иЭстония (1995 г.), Чешская Республика и Словения (1996 г.). Поло-жение Турции, подавшей заявление о вступлении еще в 1982 г.,является пока неопределенным.

Позиция Сообщества в отношении состава стран-кандидатовявляется достаточно противоречивой. Несколько раз она претерпе-вала резкие колебания, повлекшие за собой отрицательные полити-ческие последствия. В декабре 1997 г., опираясь на оценки Комис-сии, Европейский совет решил начать весной 1998 г. официальныепереговоры о присоединении с шестью странами, которые считают-ся наиболее «продвинутыми» в подготовке к вступлению в ЕС:Кипром, Венгрией, Польшей, Чешской Республикой, Словенией иЭстонией. Для того чтобы «подсластить пилюлю» для тех, кто ос-тался за бортом официальных переговоров, было решено учредитьежегодную Европейскую конференцию, на которой были бы пред-ставлены ЕС и все страны-кандидаты, вне зависимости от степениих подготовленности. Первая конференция такого рода была созва-на в Лондоне в 1998 г.

Это решение, как и следовало ожидать, было отрицательно встре-чено теми, кому оно было адресовано. Особенно резкой была реак-ция Турции, которая отказалась участвовать в Лондонской конфе-ренции. Поэтому на заседании Европейского совета в Хельсинки вдекабре 1999 г. было решено не делать различий между странами-кандидатами и вести переговоры одновременно со всеми. Перегово-ры еще с шестью странами-кандидатами — Болгарией, Латвией,Литвой, Мальтой, Румынией и Словакией — начались в феврале2000 г.

Турция была официально признана страной-кандидатом, кото-рая может вступить в ЕС на основе тех же критериев, что и другиестраны-кандидаты. Однако она «выпала» из зафиксированногоНиццским договором расчета голосов в Совете после завершенияпятого расширения и круга стран-кандидатов, с которыми ведутся

312

официальные переговоры. Отсюда следует один вывод: несмотря навсе заверения о «европейском призвании» Турции, бесспорных ус-пехах в освоении ею acquis communautaire (эхот процесс продолжа-ется уже более 30 лет), вхождении в таможенный союз стран ЕС,вступление Турции в ЕС откладывается. Официальное объяснениесостоит в том, что Турция пока не соответствует европейским стан-дартам прав человека.

Программа подготовки стран-кандидатов к вступлению в ЕСвключает следующие элементы:

• Разработку «стратегии присоединения» (принята на заседанииЕвропейского совета в Эссене в декабре 1994 г.). Суть стра-тегии состоит в постепенном расширении и углублении дву-сторонних Европейских соглашений со странами ЦВЕ.

• Подготовку стран-кандидатов к началу официальных пере-говоров. Ее главным элементом является ознакомлениепредставителей этих стран с разбитым на 31 главу acquiscommunautaire (80 тыс. страниц), которое проводится сотруд-никами Европейской комиссии. Определение тех положений,принятие которых странами-кандидатами является чисто тех-ническим делом, и существенных проблем, которые должныбыть предметом переговоров.

• Создание параллельно с механизмами Европейских соглаше-ний так называемых «партнерств в целях присоединения». Ихматериальной основой являются фонды финансовых инстру-ментов присоединения, а главная задача состоит в выявлениии устранении «узких мест», которые служат препятствием кинтеграции стран-кандидатов в систему Единого внутреннегорынка ЕС.

Неотъемлемой частью подготовки стран-кандидатов к присоеди-нению является постоянное наблюдение Комиссии за ходом работв отдельных странах. Выводы Комиссии публикуются ежегодно.Наибольший прогресс достигнут Мальтой, Кипром и Эстонией. Заними идут Чешская Республика, Венгрия, Словения. В особом поло-жении находится Польша — крупнейшая из стран-кандидатов, вескоторой в расширенном Союзе будет таким же, что и вес Испании.

В течение последних 10 лет вероятные сроки присоединениястран-кандидатов неоднократно переносились. Окончательно этотвопрос был решен на заседании Европейского совета в Брюсселе24-25 октября 2002 г.

Политические руководители ЕС согласились с выводом Комис-сии, что Венгрия, Кипр, Латвия, Литва, Мальта, Польша, Словакия,Словения, Чешская Республика и Эстония уже отвечают всем по-литическим критериям присоединения , а к 2004 г. добьются соот-ветствия и экономическим критериям. Участники саммита заявилио своей решимости завершить переговоры с этими 10 странами к за-

313

седанию Европейского совета в Копенгагене 12-13 декабря 2002 г.и подписать Договор о присоединении в Афинах в апреле 2003 г.В начале 2004 г. эти 10 стран станут полноправными членами ЕС.

В итоговом документе саммита содержится призыв к руководи-телям греческой и турецкой общин Кипра достичь всеобъемлющегосоглашения о воссоединении страны до подписания Договора оприсоединении. Политические руководители Союза обратились кГенеральному секретарю ООН Кофи Аннану с просьбой приложитьвсе усилия для достижения этой цели. Принципы будущего соглаше-ния будут полностью учтены в Договоре о присоединении. Если жедобиться этого не удастся, присоединение Кипра будет осуществле-но на основе решений Европейского совета, принятых на заседаниив Хельсинки в 1999 г.

Саммит отметил, что Болгария и Румыния смогут вступить в ЕСне ранее 2007 г. Что касается Турции, то перед Европейским Союзомстоит чрезвычайно сложная дилемма.

С одной стороны, присоединению Турции к ЕС мешают не про-сто отдельные случаи нарушения прав человека, как утверждаетофициальная пропаганда. По мнению многих ученых и политичес-ких деятелей, истинная причина состоит в неустранимой несовмес-тимости некоторых фундаментальных цивилизационных особенно-стей мусульманской Турции и христианской Западной Европы.Присоединение Турции резко изменило бы геополитическое поло-жение Европейского Союза. В этом случае ЕС вошел бы в непосред-ственное соприкосновение с зоной нестабильности на БлижнемВостоке, на Кавказе и в Центральной Азии, со всеми вытекающимиотсюда рисками в сферах его внешней и внутренней безопасности.

С другой стороны, отказ в приеме Турции в ЕС мог бы привестик катастрофическим последствиям и для Турции, и для Европы. Он,по всей вероятности, подорвал бы основы светского государства,заложенные Ататюрком, и открыл бы путь для усиления исламскогофундаментализма в самой Европе, на пороге Европейского Союза.В результате геополитическое положение Европейского Союза рез-ко ухудшилось бы. Решение этой дилеммы пока не найдено.

Принимая окончательное решение о сроках пятого расширения,Европейский совет предусмотрел в то же время ряд «подстраховоч-ных» мер. Во-первых, и после подписания Договора Комиссия будетпродолжать свой мониторинг и представит окончательный докладо ходе освоения acquis communautaire странами-кандидатами заполгода до предполагаемой даты их присоединения. Во-вторых, вДоговор о присоединении, помимо стандартных защитных огово-рок, будут внесены две специфические нормы. В течение трех лет послеприсоединения любое государство-член или Комиссия будут иметьправо поставить вопрос о введении дополнительных защитных мерв случае невыполнения тем или иным из вновь присоединившихся

314

государств своих обязательств в области Единого внутреннего рынкаиди сотрудничества в сфере юстиции и внутренних дел.

Брюссельский саммит принял окончательное решение и по дру-гому спорному вопросу — относительно финансирования пятогорасширения. Руководители ЕС подтвердили, что, несмотря напросьбы стран-кандидатов, бюджет ЕС на 2000-2006 гг. не будетувеличен. Финансовая поддержка будет оказываться в виде прямыхвыплат по прогрессивной шкале. Конечная цель состоит в том,чтобы к 2013 г. вывести финансовую поддержку новых членов ЕСна уровень поддержки, которая оказывается менее развитым госу-дарствам-членам в настоящее время. Реализация этой цели зависитот результатов реформы общей сельскохозяйственной политики иформирования финансовой перспективы ЕС на 2007-2013 гг. Окон-чательные решения и по тому, и по другому вопросу должны бытьприняты в 2006 г.

Даже если эта проблема будет решена удовлетворительно, нетгарантии, что выделенные средства окажутся достаточными длярешения сложных народнохозяйственных задач в Центральнойи Восточной Европе.

РезюмеЕще в конце 80 — начале 90-х годов три страны Южной Европы

подали заявления о вступлении в ЕС (Турция — в 1982 г., Мальтаи Кипр — в 1990 г.). В 1994-1996 гг. с официальными просьбами оприсоединении к ЕС обратились десять государств Центральной иВосточной Европы — Болгария, Венгрия, Латвия, Литва, Польша,Румыния, Словения, Словакия, Чехия и Эстония. Европейский Союзвысказал положительное отношение к этим просьбам и начал пере-говоры об условиях присоединения со всеми странами-кандидатами(кроме Турции). i

Перспектива пятого расширения ставит перед ЕС сложные про-блемы.

Ранее к ЕС одновременно присоединялись не более трех новыхчленов. Сейчас речь идет о более или менее одновременном присо-единении 12 (или 13) государств, то есть об увеличении числа госу-дарств-членов чуть ли не вдвое. Это создает непомерную нагрузкуна институциональную систему Сообщества.

В прошлом в состав Сообщества вступали государства с более илименее одинаковым уровнем социально-экономического развития иидентичными моделями политического и социально-экономическогоустройства. Иное дело пятое расширение. Оно охватывает относитель-но отсталые страны, находящиеся в процессе системной трансформа-

315

I

i

ции. Если в результате расширения население ЕС возрастет на однутреть, то его ВВП увеличится (по разным подсчетам) всего на 5-9%.

Уже сейчас разнородность Сообщества настолько велика, что дляосуществления отдельных видов политики потребовалась дифферен-циация, которая заставила отступить от некоторых важных прин-ципов интеграции. В Сообществе, состоящем из 28 разнородныхгосударств, потребность в дифференциации будет еще больше. Воз-никает вопрос: не приведет ли это к размыванию Союза?

Европейский Союз рассчитывает решить все эти проблемы по-средством четырех взаимосвязанных мер.

Во-первых, на заседании Европейского совета в Копенгагене в1993 г. были установлены критерии присоединения, которым обя-зательно должны соответствовать все страны-кандидаты. Это нали-чие стабильных институтов, гарантирующих демократию, верховен-ство закона, права человека, уважение и защиту прав меньшинств;существование жизнеспособной рыночной экономики и способностьпротивостоять давлению конкуренции и рыночных сил внутриСоюза; способность взять на себя обязанности, связанные с вступ-лением в ЕС, в частности поддержать цели политического, эконо-мического и валютного союза.

Во-вторых, внутри самого Европейского Союза должна бытьпроведена институциональная реформа, способная обеспечить функ-ционирование институтов ЕС в новых условиях.

В-третьих, выделены финансовые средства с целью помочь стра-нам-кандидатам в подготовке к вступлению в ЕС.

В-четвертых, должны быть существенно изменены некоторыенаправления политики ЕС, в первую очередь общая сельскохозяй-ственная политика и политика экономического и социального спло-чения, с учетом особенностей новых государств-членов.

Установлен принцип, согласно которому переговоры со всемистранами-кандидатами ведутся одновременно, однако их прием в ЕСбудет осуществляться индивидуально, по мере готовности той илииной страны. Сроки вероятного вступления в ЕС первых стран-кандидатов неоднократно переносились. В настоящее время оконча-тельно решено, что Венгрия, Кипр, Латвия, Литва, Мальта, Польша,Словакия, Словения, Чешская Республика и Эстония присоединятсяк ЕС в начале 2004 г. Присоединение Болгарии и Румынии произой-дет не ранее 2007 г.

Признавая в принципе право Турции на полноправное участие вевропейской интеграции, Европейский Союз высказывает неудовлет-воренность положением с соблюдением прав человека в этой странеи заявляет о своей готовности начать переговоры о присоединениилишь после того, как будут устранены существующие нарушения.До этого времени будут действовать существующие соглашения, втом числе Соглашение о таможенном союзе между ЕС и Турцией.

316

Глава 11ТЕОРИИ ИНТЕГРАЦИИ

Знаменитый английский экономист Джон Мейнард Кейнс однаж-ды сказал, что каждый политик бессознательно руководствуетсяидеями какого-нибудь покойного экономиста. Европейская интег-рация — это то поле деятельности и познания, к которому выска-зывание Кейнса решительно не подходит. Более того, взгляды лю-бого теоретика интеграции обязательно имеют идеологическийподтекст, то есть, говоря иными словами, отражают позицию како-го-нибудь живого и влиятельного политика.

Теории интеграции никогда, не были KQHuenTjj^bjo||j^Q^Qflполитических решений. Творцы интеграции руководствовались' в

—первую очередь практическими;*интевеса£1№;дЕЩШС^.Ш3^15'Ш '"йтятерёсомСообщества, а."не абстрактными теоретическими схема-"мйГХарактерно, что источники практической интеграции ШЙЖ

"чисто европейскими.'а методы ее теоретического истолкования — попреимуществу Американскими. Теоретики интеграции следовали запрактикой, пытаясь интерпретировать ее в категориях американ-ских политических, социологических и экономических учений.Причем эта интерпретация носила совершенно определенный от-печаток личных идеологических и политических предпочтенийтеоретиков.

Методология теорий интеграции является органической состав-ной частью общей методологии современного западного общество-ведения. Ее суть состоит в том, что из всей совокупности явленийс той или иной степенью обоснованности выделяется один или не-сколько аспектов, на базе которых и строится определенная фор-мально-логическая система. Поэтому самым слабым местом конст-руируемых моделей и теорий являются их отправные посылки —всегда можно найти массу существенных закономерностей, которыене учитываются в данной теоретической конструкции. Совершенноестественно, что эта гносеологическая особенность обязательноприводит к появлению конкурирующих теорий, опирающихся на

317

чакономерности, «оставшиеся за скобками». Этот алгоритм «час-тичного познания» находит особенно выпуклое выражение в такомсложнейшем феномене, как европейская интеграция.

Однако это отнюдь не умаляет научно-познавательной ценноститеорий интеграции. Теории — это своего рода увеличительное зер-кало интеграционного процесса, глядя в которое политики и широ-кие слои общественности могут лучше понять логику и результатысвоих спонтанных усилий. Теории позволяют выделить главное вморе разобщенных фактов, понять их причинно-следственные вза-имосвязи, на ранней стадии различить новые процессы и тенденции.Сумма конкурирующих теорий дает всестороннее понимание пред-мета исследования.

Как было показано в предыдущих главах, Европейский Союз иЕвропейское сообщество — это совокупность институциональной,юридической, политической и экономической систем, сложное це-лое, находящееся в процессе непрерывного развития. В свете этогоне удивительно, что представители различных научных дисциплин,изучающие один и тот же предмет, воспринимают его по-разному,с позиций логики и методологии своей науки. Помимо этого суще-ствуют общие теории, предметом которых являются объективнаянеобходимость интеграции и ее сущность.

Автор любой общей теории интеграции сталкивается в первуюочередь с проблемой идентификации предмета исследования. В этойобласти существуют четыре основных подхода.

• Европейское сообщество и Европейский Союз могут рассмат-риваться как одна из многих международных организаций.В самом деле, интеграционные институты в Западной Европесозданы национальными государствами, которые играют цент-ральную роль в процессе их функционирования и развития.Однако этот подход имеет сравнительно мало сторонников —слишком велики специфические особенности интеграционнойгруппировки западноевропейских государств, ее качественныеотличия от обычных межправительственных организаций.

• Европейскую интеграцию можно рассматривать как частныйслучай региональной интеграции. И действительно, в основеинтеграционных процессов, вне зависимости от их территори-альной привязки, лежат одни и те же процессы интернацио-нализации производства, торговли и инвестиций. Однакоответы, которые даются на один и тот же вызов в ЗападнойЕвропе и других районах мира, настолько различны, что по-пытки выработать единую методологию для анализа междуна-родной интеграции скорее затемняют, чем проясняют суть дела.

• Европейскую интеграцию можно рассматривать в контекстесравнительной политологии как высший уровень нацио-нальных политических систем и процессов. Однако при этом

можно легко «с водой выплеснуть и младенца» — оставить заскобками самостоятельную роль национальных государств иинтеграционных институтов. ""

• Наконец, можно рассматривать европейскую интеграцию migeneris — как уникальное явление, не имеющее аналогов вмировой практике и не терпящее механистических обобщений.Хотя такого рода подход является эмпирически привлекатель-ным и в некоторых вопросах неизбежным, он обрекает евро-пейские исследования на теоретическую замкнутость, отрыва-ет их от общего развития мировой науки. К тому же, и науровне эмпирического познания европейская интеграция не-разрывно связана с общемировым развитием, является орга-нической составной частью мировой политики и экономики,испытывает влияние внешнего мира и, в свою очередь, оказы-вает сильное воздействие на его эволюцию.

Эти четыре альтернативы образуют своего рода Сциллу и Ха-рибду европейских исследований и общих теорий интеграции, чтосовершенно отчетливо проявилось на всех этапах их историческойэволюции.

11.1. ИДЕЙНЫЕ ИСТОЧНИКИ ТЕОРИЙ ИНТЕГРАЦИИ

Первая мировая война породила в Западной Европе глубочай-шее разочарование в государствах-нациях и так называемой Вест-фальской системе государств-наций, основанной на безусловномпримате национального суверенитета. В кругах западноевропей-ской интеллигенции возникло недоверие и неприязнь к нацио-нальным государствам, во имя которых миллионы людей толькочто пожертвовали своими жизнями. , ;

Эти настроения были нравственной основой появившихся в товремя политических проектов создания единой Европы. Параллель-но возникли научные школы, которые пытались логически доказатьобреченность национальных государств и необходимость новогоевропейского и мирового порядка, указать наиболее рациональныйпуть к тому, чтобы исключить войну из жизни общества. i

11.1.1. Федерализм

Источниками западноевропейского федерализма в период междудвумя войнами' 6l\Ш;'tУfmШxЩlШ^T^Ю!IШ!^ttS\me проектыпереустройства хаотической системы международных отношенийСтарого Света, с другой — теория и практика Соединенных Штатов

^Америки,где федерализм доШзШ'йЪЪМ^ШЬШришт'п'реимущееувъ;

319

111" и i .жители этого направлещижлодили из того, что федера-||1п11,п1 система является идеальной для пестрого конгломерата-'ишпдноенропейских государств, запутавшихся в паутине нацио-н.ип.иого эгоизма. Они подчеркивали, что по своей природе феде-1>п i пиная форма достаточно гибка для того, чтобы найти оптималь-11ук> пропорцию между центральными институтами федерации и ееЧАСТЯМИ. Единственным непреложным принципом федерации слу-жит создание двух уровней власти — центрального и мёстн"0Гб7"регионального. Территориальные единицы обязательно должны"*"передать центральному правительству,часть своих властныхполно^"мочий, сохраняя в то же время свою целостность и определенную™"антиномию. Задача государственных деятелей, по мнению федера-'"листов, состоит в том, чтобы найти «магическую формулу», котораяпозволила бы субъектам федерации при помощи центральных ин-ститутов эффективно решать общие задачи и одновременно макси*мизировать децентрализацию и свою собственную автономию.

Политики-федералисты рассматривали федерацию как непосред-ственную политическую цель, а ее создание — как единовременныйконституционный акт. Ученые-федералисты проводили различиемежду федерацией как конституционной формой государственногоустройства и федерализмом как идеологией. Федерализм как руко-водящий принцип государственного строительства может даватьразличные результаты, приводить к созданию совершенно разныхфедераций — централистской, децентралистской и сбалансирован-ной. Федерация может служить удобной организационной формойкак для тех, кто мечтает о создании антидемократического супер-государства, так и для сторонников либерального политическогоплюрализма.

В межвоенные годы явно преобладала централистская тенден-ция. Сторонники федерализма неизменно противопоставляли феде-рацию конфедерации, отличительной чертой которой является без-раздельное сохранение суверенитета в руках составляющих еенациональных государств. Они отмечали три главных преимуще-ства наднационального федеративного государства: 1) «экономиюмасштаба», или возможность решения более крупных задач с мень-шими издержками, чем в условиях децентрализации; 2) невозмож-ность захвата власти в конституционно оформленной федерациикакой-либо одной группой; 3) то, что в контексте международныхотношений сумма (федерация) больше, чем совокупность составля-ющих ее национальных государств. По их мнению, создание такогогосударства приведет к активизации демократического начала всвязи с появлением множественных суверенитетов вместо одного.

Критики федерализма привлекали внимание к тому, что его сто-ронники стремятся обуздать национальную государственную властьсредствами самой государственной власти. Между тем создание

320

централизованного федеративногоГ

р ф р ^ j ^ j j g ^ jпривести к возникновению разрьГвамежду правящей верхушкой имассами. С этой точки зрения, указывали критики, национальноегосударство с его системой сдержек и противовесов является болеесовершенной формой политической демократии, чем федеративноесупергосударство. Высказывалось опасение, что федерация, предот-вращая войны между входящими в нее относительно небольшимигосударствами, станет источником гораздо более крупных конфлик-тов в ходе соперничества с могучими внешними силами.

Критики отмечали, что философия федерализма ставит во главуугла исключительно политическое начало. В поисках «вечногомира» она оставляет за скобками экономику, которая может либоспособствовать, либо, наоборот, препятствовать политической ин-теграции.

Отчасти под влиянием этой критики в лоне федерализма возник-ло течение в пользу того, чтобы отказаться от попыток внедритьфедеративную форму государственного устройства сверху, посред-ством принятия конституции панъевропейской федерации на основесоглашения между правительствами национальных государств.Представители этой тенденции резонно обращали внимание на то,что идея сильного федеративного государства является проявлениемнедоверия к обществу и конструктивным качествам человеческойнатуры. Они призывали развивать массовые движения в пользуболее прагматичных решений, постепенно приближающих Запад-ную Европу к федералистскому идеалу.

11.1.2. Функционализм

Это второе научное направление 20-30-х годов, направленноепротив разрушительного эгоизма государств-наций, было основанона совершенно иных философских принципах. Его сторонники ис-ходили из того, что конфликты и войны не^щяются^щШ^ё'Шоичертой человеческой; ндт,ущ,;Двддй, по их мнению, способны кмирному рациональному прогрессу, но при определенных условиях.Эти условия должны быть обеспечены иными средствами, чем госу-дарственное насилие.

OcHOBjg ojioacjHHKOM функционализма был Давид Митрани, ро-дившийся в Румынии, но ъсюЪъбю^шанъ^ШотШШШ'ШЖнтШк, Каки федералисты, он стремился найти способ прекратить войны междугосударствами. В отличие от федералистов, он считал, что для этогонужно не искать идеальную форму международного сообщества; *а"

•"раскрыть"те функции, которые оно додЖНо вьТпбл^ть^ " "'"

явлений, чем строгая научная теория. Однако этот подход зиждется•* -—-"•"«•».„

32121 - 2627

<• определенных (и достаточно категоричных) принципах.циопализм исходит из примата человеческих нужд и йнтере-

i го сторонники ставят человека выше «священного» государ-Ш нации или любой идеологии. Более того, функционалисты

'и 10 \ годов были убеждены, что государство-нация не в состояниидавлетворить личные и общественные нужды. Главная причина

I! помается в том, что государство-нация имеет собственные инте-р|( Ы| опшчные от интересов общества, и в силу этого его деятель-НО< ГЬ Значительно отклоняется от обеспечения общественного бла-ГОСОСТОЯНИЯ. Из этого следует, что люди должны рациональноОпределить свои нужды и творчески подойти к созданиюинстйту-"щи, способных выполнить вверенные им функции.

Коренной чертой раннего функционализма, воплотившегося вработах Д. Митрани, был его рационалистический и технократичес-кий характер. По существу, основатель функционализма обвинялполитиков и руководимое ими государство в том, что их целью"является завоевание и удержание власти, а не забота об обществен-..'пом благе. Д. Митрани выступал против «государственного догма-мпма» и абсолютизации национальной территории как рамки,необходимой для организации общественной жизни. Он был убеж-ден в том, что интер- и транснациональные организации могутлучше удовлетворить некоторые человеческие нужды, чем нацио-нальные государства. Он видел два преимущества в создании такихорганизаций: во-первых, эффективное выполнение поставленныхперед ними задач будет отвлекать лояльность людей от нацио-нальных государств; и, во-вторых, их существование резко сократитриск возникновения международных конфликтов.

Сторонники функционализма были убеждены в том, что функ-ции — первичны, а формы, в которые они воплощаются, — вторич-ны. Это неизбежно приводило их в непримиримое противоречие сфеноменом, который они называли «фиксацией государства», тоесть существованием жестких государственных форм вне зависимо-сти от тех функций, которые они должны выполнять. Вполне понят-но, что функционалисты были противниками федерализма и идеисоздания «мирового правительства», с которой выступали такиевидные общественные деятели межвоенного периода, как Бертран1'ассел и Герберт Уэллс. Д. Митрани проявил поистине провидчес-кие способности, раскрыв неизбежность ослабления («гибридиза-ции») национального государства за полвека до того, как этотпроцесс приобрел реально ощутимые формы. Он верно предсказалпоявление многочисленных специализированных международныхорганизаций, ориентированных на выполнение конкретных задач,Более того, по существу он предвидел радикальную трансформациювсей системы международных отношений, которая постепенно пре-вращается в сеть пересекающихся управляющих институтов, орга»

322

низационные формы которых изменяются в зависимости от изменя-ющихся нужд общества и новых общественных функций.

Функционализм был новаторской концепцией, наложившейнеизгладимый отпечаток на все последующие теории международ-ных отношений и европейской интеграции. Вместе с тем он не былсвободен от серьезных внутренних противоречий.

Критики функционализма совершенно обоснованно утвержда-ли, что эта концепция нереалистична и безнадежно наивна. Так,Д. Митрани полагал, что человеческие нужды носят объективныйхарактер, а их выявление является сугубо технократической задачей.На самом деле формирование человеческих потребностей — эточасть конкурентного, то есть конфликтного, рыночного механизма.Оно неразрывно связано и с политическими процессами, политичес-кой борьбой. Д. Митрани явно преувеличивал способность людейрационально определятьi свбинуж'дьГи'спонтанМо создавать инстй-"туты ДЛЯ'' уЖбШЛ^Шр^ШГ7^^Ш/ГШ^Шя1¥§^т^^аос'тав11енп&техиократическОго и полйтИЧ'ёс'кТэго: последующее развитие доста-точно наглядно продемонстрировало, что технократы всегда поли-тически мотивированы, а политики широко пользуются технокра-тическими методами для достижения политических целей.

11.1.3. Теория коммуникации

Общей чертой федерализма и функционализма была установкана преодоление или сдерживание национального государства. Сто-ронники теории коммуникации не ставили перед собой столь ради-кальных целей. Они стремились найти способ^а^ли^ид^взтъ си,1стему' государств-натдий^НёГ ломая ее. — - j- — б д н и м И Г ^Впервые в западной науке он дал социологическое истолкований

__й5Ц-ионального> государства и системы международных отношений,показал необходимость учета отношений не только между государ-

*ствамй, но и между обществами и народами. За однбббразньШГ""фасадом государства-нации К.Дёйч видел существенное различи?

между «юридическим государством» и «социологической нацией»!Он подчеркивал, что социальные коммуникации составляют тот

"пхстубйтёльный материал», из которого созидаются местные обихЩ^ныЛрбждающйе" в Процессе поступательного общественного разви?тия национальное государство. <

JK. Дейч утверждал, что сходные процессы развертываются $международной сфере, когда государства пытаются строить_3<сооб|Щёства безопасности» — Междун§р9ДНЫйГя5р.аз_6ванияг,Лк.рамка .щторых государства пытаются минимизировать опасность войны!

г К. Дейч к его сторйнники, достижШйе"этой'1ЦВ1гИ воз*-

ii НО лишь в том случае, если государства-участники становятся(интегрированными»" Под «интеграцией» они подразумевали™ппдание в пределах определенной территории «чузства сообще-,,мм», а также достаточно сильных и широких институтов и прак-

РИЧвСКИХ инструментов, способных обеспечить возникновение срединаселения ожидания «мирных изменений» на достаточно длитель-ную перспективу» (Political Community and the North Atlantic Area:International Organization in the Light of Historical Experience, —Princeton, 1957. — P. 5).

11еофункционалисты различали два вида «сообществ безопасно-i ги» — соединенные и плюралистические. Первые возникают врпультате юридически оформленного объединения составных час-тей в рамках более крупного целого (например, федерации). Вторыепредполагают сохранение самостоятельной правосубъектности со-сгалляющих частей и возникновение «интеграции» без институцио-нального слияния или создания верховной власти.

Плюралистические сообщества представлялись неофункцирнали-i гам более жизнеспособными. Для их возникновения было достаточ-но трех условий: совместимости основных ценностей, существующихII государствах-участниках; способности политически активных группРеагировать на действия друг друга, не прибегая к насилию; «взаим-ной предсказуемости соответствующих аспектов политического,жономического и социального поведения» (Deutch К. W. The Analysisof International Relations. — Englewood Cliffs, 1968. — P. 195). Возник-НОВение «чувства сообщества» К. Дейч и его сторонники считаликачественным скачком в развитии международных отношений. Ониi гавили его выше формальных договоров, пактов и союзов междура юбщенными государствами, которые по природе своей являютсятирОЧНЫМИ.

Таким образом, в достижении цели исключения войны сторон-ники теории коммуникации, как и функционалисты, делали акцентНВ развитии взаимопонимания на уровне общества. Однако, в отли-чно от функционалистов, они не исключали государства из «урав-нения миротворчества». Напротив, они отводили государствамчрезвычайно важную роль. Они лишь подчеркивали определяющеезначение общественных условий в достижении согласия между го-сударствами. «Чувство сообщества» между государствами, считалиони, является функцией уровня коммуникации между ними.

Теория коммуникации раскрыла важнейшйё'закбномерноети раз-пития современных международных отношений, без которых теоре-тическое познание европейской интеграции было бы невозможным.Однако в концепции К. Дейча и его сторонников были "существенныепробелы, которые, естественнототмечали ее критики, •

Во-первых, эта концепция оставляет без ответа-важнейший воп-рос о формах перехода от плюралистических к амальгамированным,

324

институционализированным сообществам, от психологических^. цептуальных изменений на уровне народов и политических элит к

^йШеетрройке-властных полномочий государств. Сторонники теориикоммуникации не учитывают фактора, который занимает централь-ное место в системе взглядов их идейных противников — «реалис-тов»: национальные государства, оказывающие определяющее влия-ние на средства массовой информации, имеют в своем распоряжениидостаточные средства для того, чтобы нейтрализовать разрозненныепсихологические импульсы объективных общественных процессов.

Вторым недостатком теории коммуникации является утвержде-;ниеГчто рост социальной коммуникации оказывает автоматическое

^Щ^^Швтвие на сознание людей и опосредованно — на систему.межправительственных отношений. На самом деле, объективноеобщественное развитие является противоречивым, содержит какцентростремительные, так и центробежные тенденции. Традицион-ные ценности, связанные с государством-нацией, имеют высокуюинерционность, способную в значительной степени нейтрализоватьидейное влияние возросшей социальной коммуникации.

41.2. НЕОФУНКЦИОНАЛИЗМИ МЕЖПРАВИТЕЛЬСТВЕННЫЙ ПОДХОД

Европейская интеграция была начата политическими деятелями,преданными идеалу федерации. Однако им пришлось сделать «шагназад» для того, чтобы в будущем получить возможность сделать«два шага вперед». «Европа не будет создана единовременно, всоответствии с единым планом. Она будет построена посредствомконкретных достижений, которые сначала создадут солидарностьде-факто», — говорилось в Декларации Р. Шумана (цит. по: OliviBrno. L'Europe difficile. — P., 2001. — P. 38).

1 Смена политической парадигмы имела непосредственные послед-ствия в области научного анализа. Прямолинейная «теоретическая»аргументация в пользу создания федеративного супергосударствауступила место более тонким, объективистским теориям междуна-родного сотрудничества, отражавшим первые практические шагиинтеграции.

„Доминирующее положение среди новых концепций занимал нео-функционализм. Его основоположником и наиболее выдающимся'НР'ДсТав'итёЛем- бы л Эрнст Хаас.

Неофункционалйзм имел неоспоримую преемственность с ран-ним функционализмом (равно как и теорией коммуникации). Вместес тем он содержал и ряд важных отдичий от предшествующих уче-_

^дИЙ^Даиболее важным из них было признанйё"необ1Шдймости по-лйтическо1-Ъ факторТв" проц

325

1 I

•ниоматическим результатом деятельности технократических элит.Подобно сторонникам теории коммуникации, Э. Хаас связывалИнтеграцию с общественными процессами, с целенаправленной"*дё ~*~-)| iс лыюстью политически активных групп, не имеющиХкакоТо™-то"вДИНОГО общего плана, а преследующих лишь собственные интереСБТг—-Интеграция в понимании Э. Хааса является итогом этого спонтанно ""***ю политического взаимодействия. «Опыт ЕОУС, •— писал он, —породил теорию международной интеграции посредством движенияII неправильном направлении, методом проб и ошибок, просчетовакторов, желающих интеграции, манипуляции социальных элитнемногочисленными группами прагматических администраторов иполитиков, действующих в среде неопределенного и всепрощающе-го общественного мнения» (Haas Ernst. The Uniting of Europe:Political, Social and Economic Forces. — Stanford, 1968. — P. xii).

Пеофункционализм был ответвлением плюралистического под-хода, утвердившегося в западной, в первую очередь американской,политологии в конце 50 — начале 60-х годов. В рамках этого под-хода по существу не остается места длясамостоятельной роли госу-дарства. Государство выступает как вектор деятельности различныхгрупп интересов, образующих общество, а политика является своегорода «рынком», где группы интересов конкурируют между собой заправо внести свой вклад в безликий механизм принятия решений итем самым повлиять на исход этого процесса. Предметом научногоанализа согласно этой концепции является Лишь с6отнощ"еше""И11"-*.тересов в государственной политике: является ли она синтезом кон-курирующих интересов или же выражением интересов наиболеесильных и искусных групп.

Плюралистический подход был первоначально выработан вприложении к политическим процессам внутри отдельных госу-дарств. Новаторская роль неофункционализма состояла в том, чтоего сторонники попытались распространить этот подход на между-народные отношения в Западной Европе. Процесс интеграции они .. апредставляют следующим образом.

Индустриальная, плюралистическая и бюрократизированнаяЗападная Европа является полем взаимодействия различных группинтересов. Возникновение интеграционных институтов и их успехприводят к двум основным изменениям в деятельности и устремле-ниях групп, стремящихся оказать воздействие на исход политичес-кого процесса. Во-первых, они перестают ориентироваться исклю-чительно на национальные государства и начинают нааравддтьчасть своих усилий на новые институты. Таким образом, происхо-дит частичный «перенос лояльности» с национальных на наднацио-нальные центры власти. Во-вторых, в целях более активного влия-ния на наднациональные институты группы влияния МОГУТ менятьсерю политическую организацию и тактику.

326

Для того чтобы эти сдвиги беспрепятственно происходили, важ-но, чтобы был создан механизм прямого взаимодействия трансна-циональных институтов и общества; ликвидировано монопольноеправо национального государства на представительство нации,включая и группы интересов, на международной политическойарене. Иными словами, интеграционные институты не могут бытьпростой разновидностью классических международных органи-заций, которые создаются для сотрудничества между правительст-вами, а не обществами и народами. Как полагал Э. Хаас и егоединомышленники, европейская интегр'атциттгр'ёд^тЖляетТо'б^и'Ка^ """чественно новое явлеНие-нв--тольк-0~в~сравнении"Т5*""И"а"Циональнь1м

,^г^дарство1л7но'кт вз_аимодё"й-'

ничеством, конфёдерацией и фёдёрациёй"."~"~"~"~ТН^^у1КПИ"Оналист1;гб"Бти"убежденБгв том, что интеграция ме-

няет не тблько_форму,но 'й*с"одёржание Государствёнщи'дшшио?!^сти. КаТГТГЙ^ГгТрёдшёственник'и, они делали упор на возрастание

обТцёственной роли технократии. Однако, в отличие от функциона-листов, неофункционалисты прекрасно понимали неразрывнуюсвязь между технократией и бюрократией. Технократия, в их пред-ставлении, включает тех, кто обладает необходимыми экспертнымизнаниями для управления сложным механизмом современного капи-талистического способа производства. Современное государство впромышленно развитых странах не может нормально функциониро-вать без такого рода знаний и их носителей. : ..

Центральным элементом н^офункционадистской .теории являет-ся концепция так"называемого «переплескивщия» (spillover), доста-"тд*Чнршироко распространенная в западной экономической н^укеи социологии. В системе раннего неофункционализма эта концепциябыла использована главным образом для теоретического обоснова-ния «метода Монне». Согласно другому выдающемуся представите:

„jgjo; навои? течения ^ - ^ м ^ Щ и Д б е щ ^ ^ э ^ и с г «перегше^ск^данидаи..имеет место, когда «действие, предпринимаемое с ооредйхелной.,,.,.лдйдш7й^|цает Жтуа'Ци1О7"прй' котброй"достижение дерв^начальнопоставленной цели мйжет быть обеспечено лишь посредством даль- *нейших действий, которое, в свою очередь,; создает необХОЩС

дйость дополнительных действий и так далее» {Lindberg Цеоп.The Political Dynamics of European Economic Integration. — Stanford,

1963. — P. 10).Логика «переплескивания» говорила о неизбежности не только

распространения^нтеграции на все новые и новые;о^ластиА ноти еекачественного развития, или «углуёле"ния>Г,"то есть перехода от менее '

кцйоналисты, в частности, использовали концепцию «перёпЯ*е"скива~ния» для теоретичесх^^истожоЩ5щК§1й]ЦЕПОчки экономической

ш

интеграции: перера_стания_зоны свободной торговли всоюз, затем — в общий рынок, а в последующем — в экономическийи валютный союз. Более того, они ожидали, что поступательное"развитие экономической интеграции несомненно повлечет за собойинституциональные изменения и поднимет на новый уровень поли-тическую интеграцию.

Вместе с тем, в отличие от своих предшественников — функцио-налистов, представители нового направления отвергали мысль обавтоматическом действии эффекта «переплескивания». Для реализа-ции заложенных в нем объективных возможностей необходимы^целеустремленные политические действия. Поэтому «переплескива-ние» должно «культивироваться». В частности, в одних отрасляхмеханизм «переплескивания» имеет больший потенциал, чем в дру-гих. Интеграция должна развиваться в первую очередь в тех обла-стях, где она может дать осязаемый результат. Иными словами,интеграция должна быть экономически оправданной. РассчитьГвать"на поддержку общества можно лишь в том случае,, если интеграцияпринесет ощутимые плоды обществу.и различным социальным груп-пам. Под «культивированием» неофункционалисты понимали негрубые административные действия интеграционных институтов, ацелеустремленное формирование ими интересов различных групп,участвующих в интеграционном процессе.

Неофункционалисты рассматривали наднациональный характеринтеграционных институтов не только как функциональное преиму-щество, позволяющее наилучшим образом выделить и защититьобщий интерес участников интеграции. Они считали принцип над-национальности главной гарантией прочности и необратимостиi-иропейской интеграции. Будучи однажды созданными, интеграци-онные институты обретают возможность самостоятельного разви-тия и имеют определенный «запас прочности» в отношениях с го-i ударствами-членами. Это, по их мнению, составляло главноеотличие ЕЭС от обычных международных организаций, которыеиожикают, когда этого требуют интересы национальных госу-дарств, и распадаются, когда эти интересы меняются.

Эту стройную теорию, ставшую в конце 50 — начале 60-х годов,по существу, официозной, подорвали два обстоятельства: всплескнационализма внутри самих Европейских сообществ, результатомi огорого был период «евросклероза», и усиление роли внешнегофактора в дальнейшем развитии Сообщества.

Чдесь необходимо сделать небольшое отступление. СозданиеI < >УС, ЕЭС и Евратома пришлось на то время, когда в западной,прежде всего американской, науке о международных отношенияхбезраздельно господствовала теория реализма!, связанная с именемГипса Моргентау. Опыт Второй мировой войны и беспощаднойборьбы антигитлеровской коалиции против государств-агрессоров

128

воплотился в постулаты, прямо противоположные тем настроениям,которые породили и практику, и теории европейской интеграции.

^Реалисты исходили из того, что национальные государства явля-ются «веГчнЙЩ

~^яй~|дар^одствуются" ^—-гоТв условиях анархшГп^кШькуТв сфере ШждуШр^дШх отноше-

ний нет и не может быть единого центра власти. Государства рас-сматриваются как рациональные акторы, которые определяют своиинтересы, руководствуясь имеющимися у них представлениями особственном месте в системе международных отношений. Высшиминтересом национального госхдарствад по убеждению jTe^ffcf овр

<5вяяе¥ся^выжйваниёГ Поэтому стержнем их внешней политики вы-~ету1Таёт проблема безопасности: "Главным^средством ее рййсй^чения.,.

служит военный •потенциал государства. Но наращиваниевоенного"ТТоТёнциала и укрепление безопасности одного государства нейзбёж-"

нсгведет к ослаблению безопасности других государств.,_Это"Жв"й^Тгая"дилемма международной безопасности. Пытаясь справиться с"*н"йг;'Т6сударства начинают сотрудничать друг с;7ШУГЛЗЙГЖЖ91Й2|Гчто они могут сделать, поскольку сами государства и противоречи-вость их интересов невозможно уничтожить.

В свете этого стремление к размыву системы национальных го-сударств средствами наднационального управления иллюзорно,поскольку естественным состоянием системы международных отно-шений является забота каждого государства о своей безопасности,заставляющая их сотрудничать друг с другом. Это сотрудничестводелает систему в целом саморегулирующейся.

В 70-е годы реализм претерпел определенные изменения, вызван-ные сдвигами в мировой политике и экономике. Последователи такназываемого неореализма, сохраняя основные принципы «клас-сиков», сталТГЗдаТТяТг~бтогее пристальное внимание системнымхарактеристикам межгосударственной «анархии». Ее главной осо-бенностью является распределение силового потенциала' междугосударствами __ более "Или менее стабильное, но не постоянное.Поведение государств изменяется в зависимости от перераспределе-

н и я силового п6тенцй1аШ"Г^оТ1риводит к изменению сложившихся _^стереотипов конфликта и сотрудничества образом,_§д|щи*я

может рождать порядок, но не может вылиться в эффективное "йГ"""""длительное'сотрудничество,поскольку ['^о'^^'р^^бстаются^^^^"Ётоянии конкуренции и каждое из них руководствуется рациональ-ными правилами конкурентной борьбы.

Очевидно, что европейская интеграционная группировка никакне вписывалась в представления реалистов и неореалистов о дина-мике международных отношений,.Бврдп§йсщесор&ЩЙСтра,.ДРеД-„ ...ставлялись им своеобразной аномалией, которая была вызвана кжизни холодной войной. Попытка неофункционалистов распрост-

329

ранить социологические и экономические концепции, рожденныевнутренними реалиями национальных государств, на сферу между-народных отношений представлялись им опасной ересью. С учетомэтого негативная реакция на появление неофункционализма быланеизбежна, и она последовала в форме так называемого межгосудар-ственного подхода к изучению европейской интеграции!—

ВбзНРПсновение этого течения обычно связывают с именем Стэн-ли Хоффмана, опубликовавшего в середине 60-х годов нескольке-статей о роли национальных государств в интеграционном процес-се. Сильной стороной его критики в адрес неофункционализма былото, что он адекватно учитывал те социальные изменения, которыепослужили основой для возникновения неофункционализма. В ча-стности, он признавал плюралистический характер факторов интег-рации. Вместе с тем, он подчеркивал необходимость и возможностьопределения центрального элемента в этом множестве, которым, поего мнению, было национальное государство.

Считая необходимым оставаться на позициях реализма в теоре-тической интерпретации европейской интеграции, С. Хоффман вме-сте с тем подвергал ревизии чисто силовой характер этой базиснойконцепции. Так, по его убеждению, национальный интерес не явля-ется простой производной в расчете структурного соотношениявоенного потенциала государств. «Государственные интересы, — под-черкивал он, — ...являются конструкциями, в которых идеи и И~дештй7"прецеденты и опыт прошлого, внутренние силы и правители —< всёиграет свою роль» {Hoffman Stanley. The European Sysiphus: Essayson Europe. — Boulder, Colorado, 1995. — P. 5).

В свете этого комплексного характера национального интересасуществует различие между «высокой» и «низкой» политикой. Пер-вая охватывает сферу международной безопасности. Эта сфера посвоей сути не может служить предметом интеграции — националь-ное государство не может никому доверить заботу о своей безопас-ности. Вторая охватывает сферы экономических отношений и инойдеятельности, в которых главную роль играет взаимодействие об-ществ. В связи со снижением роли и уменьшением возможностейнациональных государств в этих сферах интеграция служит для нихудобным инструментом сохранения контроля.

С. Хоффман видел определенную диалектику в соотношениимежду «высокой» и «низкой» политикой. Интеграция по «методуМонне» по своему характеру непредсказуема: ее творцы не знаютчаранее, к какому конечному результату она приведет. Поэтому чемуспешнее идет интеграция, тем больше вопросов она создает в планеобеспечения национальной безопасности. Она порождает два виданеопределенности и противоречий. Во-первых, это противоречия вотношениях между национальными государствами и усиливающи-мися наднациональными институтами, ущемляющими их суверен-

.(30

ные права. BO-BTOPJ>IX, это растущая неопределеннос^в^тщщени-^ях_м§жду самими национальными государствами,поскольку каждое, "'из,щх занимает саде, особое место в глобальной системе междуна-^родных отношений, им^ех свои, епшифичес^ие, интересы в отноше-нйяЗГс государствами, не входящими в интеграционное поле, в пер-вую очередь с Соединенными,Штатами,-...

*-"«-«За*" выступлением С. Хоффмана последовали другие критическиеработы, в которых отмечались очевидные изъяны неофункционализма:

• Отрицание центральной роли национальных государств в ин-теграционном процессе.

• Игнорирование различия между «высокой» и «низкой» поли-тикой.

• Неспособность объяснить место европейской интеграции в об-щей системе международных отношений.

• Преувеличение роли наднационального начала и недооценкавозможностей межправительственного сотрудничества.

Под напором фактов, подтверждавших обоснованность этойкритики, неофункционалисты попытались усовершенствовать от-правные посылки своей концепции. Эволюция их взглядов шла вдвух основных направлениях.

Во-первых, неофункционалисты стали склоняться к тому, чтобыдополнить идею «политизации» экономической интеграции анали-зом самостоятельного существова.ния институтов ЕС как сложнойполишческайли&т-ем'ЫгД^ЕетГак «системы с6гласиЯ>Т(сопсоНапсе system). По его мнению, это*

"определение ближе к реальности, чем любое другое: формирующа-яся федерация, региональная националистическая группировка,функциональная международная организация или зона силовойполитики. «Система согласия» в его представленииi —J>JO,,сдожное^ __ _целое, в котором государства-ШциИ сохраняют свое значение и,возможно, являются главными действующими лицами: Однако* в"рамках системы политическая деятельность развертывается на не-1

скольких уррвдях, — суб.национад^ном, национальном, ]тр.анснаци-овальном и наднациональном, а степень влияния каждого из этихуровней колеблется в зависимости от конкретного вопроса. «Систе-ма согласия» — это форум, создающий возможность «игры с воз-растающей суммой» и развития взаимопонимания. Конфликты,возникающие в рамках системы, имеют своим источником не анта-гонистичность интересов, а расхождения по вопросам способа со-трудничества. Система отличается прагматизмом, заставляющим*2Ш£Шшшв учитывать императивы взаимозависимости и действие*""вать, проявляя повышенное внимание и предупредительность в 6f-f

ношении друг друга.'Менее строгую, но, несомненно, также расходящуюся с перво-

начальным «экономическим детерминизмом» картину политиче-331

ского процесса в рамках ЕС дал Эрнст Хаас. Ключевым в его ин-терпретации было понятие «турбулентности».

«Турбулентность, — писал Э. Хаас, — это термин, который мыприменяем в отношении путаных и сталкивающихся между собойпредставлений организованных акторов, которые действуют в чрез-вычайно сложной социальной обстановке. Число акторов оченьвелико. Каждый из них преследует разнообразные цели, которыеявляются взаимно несовместимыми. Кроме того, каждый неуверенотносительно возможных компромиссов между этими целями. Каж-дый актор связан сетью взаимозависимости с другими акторами,которые пребывают в таком же состоянии путаницы, что и членыпервой группы. И все же некоторые из этих целей не могут бытьдостигнуты без сотрудничества с другими. Таким образом, полетурбулентности — это политическое пространство, в котором пута-ница такого типа превалирует в дискуссиях и переговорах. Онаможет быть субнациональной, национальной, региональной, меж-региональной и глобальной — и все это одновременно» (Haas Ernst.Turbulent Fields and the Study of Regional Integration // InternationalOrganization. — 1976, n. 30 (2). — P. 179).

УВо-вторых, неофункционалисты предприняли попытку связатьразвитие европейской интеграции с общим мировым развитием,

/ В их представлении внешний аспект европейской интеграции сво-дился к трем основным вопросам: проблеме признания интеграци-онной группировки внешним миром, проблеме влияния внешнейсреды на отношения между участниками интеграции и проблеме

i влияния интеграционной группировки на внешний мир.Развитие науки о международных отношениях предоставило в

распоряжение неофункционалистов теоретический аппарат, кото-рый позволил им найти ответы на эти вопросы, совместимые с ихбазовыми посылками, — концепцию взаимозависимости, котораяполучила широкое распространение в начале 70-х годов.

С точки зрения своей социальной и гносеологической сути этаконцепция развивалась в том же русле, что и неофункционализм. Еесторонники пытались отойти от свойственного реализму исключи-тельного упора на государство. Творцами мирового порядка были,по их мнению, не только суверенные государства, но и наднацио-нальные образования, подобные ЕС; мультинациональные корпо-рации; другие организации, имеющие транснациональные инте-ресы; а также субнациональные единицы, имеющие выход намеждународную арену. Иными словами, в своем анализе междуна-родных отношений они делали упор на гражданское общество в егочрезвычайно разветвленном, международном понимании. Для нео-функционалистов не составило труда представить ЕС как одно изважнейших звеньев этого плюралистического (и более хаотичного)мирового порядка.

Тем не менее модификация неофункционалистских взглядов ока-залась недостаточной для того, чтобы полностью снять критику состороны приверженцев межправительственного подхода. Борьбамежду представителями двух основных направлений в теоретичес-ком истолковании европейской интеграции продолжалась. Вместе стем общественный интерес к теориям интеграции снизился в связис наступлением периода «евросклероза».

11.3. СОВРЕМЕННЫЕ ТЕОРИИ ИНТЕГРАЦИИ

Ускорение интеграции в середине 80-х годов привело к оживле-нию научных исследований в этой области. «Исторический компро-мисс» между наднациональным и межправительственным началамив практике интеграции привел к существенному изменению и харак-тера теорий интеграции.

На первый взгляд, серия выдающихся достижений европейскойинтеграции в 80-е годы, каждое из которых способствовало ее «уг-лублению», могла рассматриваться как триумф концепции «пере-плескивания». В самом деле, таможенный союз способствовал уве-личению масштабов и интенсивности торговли и производственнойкооперации внутри Европейского сообщества. В конечном счете этосделало неизбежным создание Единого внутреннего рынка. Единыйрынок поставил в повестку дня социальное измерение интеграции.Отсюда — Социальная хартия, включенная впоследствии в текстосновополагающих договоров. Для того чтобы полностью исполь-зовать преимущества Единого внутреннего рынка, стало целесооб-разным создание Экономического и валютного союза и введениеединой валюты. Это, в свою очередь, потребовало поднять на болеевысокий уровень координацию экономической политики нацио-нальных государств. Более того, задача обеспечения стабильностиевро делает все более очевидной необходимость дальнейшей поли-тической интеграции.

Однако, несмотря на это, и противникам, и сторонникам неофунк-ционализма было ясно, что познавательный потенциал этой концеп-ции исчерпан. Она уже не соответствовала новым, усложнившимсяреалиям и не могла дать ответа на новые проблемы, стоящие передЕвропейским Союзом, С другой стороны, и «чистый» межгосудар-ственный подход, замешанный на догмах реализма, стал явныманахронизмом. Несмотря на то что межправительственное сотруд-ничество было «узаконено» как важнейшая опора интеграционногопроцесса, поведение государств — членов ЕС не могло быть объяс-нено в категориях реализма или неореализма. В частности, в кате-гориях межправительственного подхода невозможно объяснитьфеномен наднационального законодательства, которое позволяет

333

I

• i i j

принуждать государства-члены к выполнению коммунитарныхнорм. Никак не укладывается в рамки этой концепции и практикаСуда ЕС, который, опираясь на положения основополагающихдоговоров, переносит их на области, непосредственно не упомяну-тые в договорах.

С учетом этого не удивительно, что противоборство фундамен-тальных концепций, призванных дать исчерпывающее и исключи-тельное объяснение сущности интеграции, сошло на нет. В областиисследований европейской интеграции наступил период синтеза и«малых дел», разработки отдельных ее аспектов.

Современные теории являются частью более или менее однород-ного теоретического поля. В 90-е годы появилась целая серия работ,в которых проводилась мысль о том, что процесс интеграции вооб-ще является «эндемически синкретическим», а теории интеграции понеобходимости должны быть эклектическими. Тем не менее путь ксинтезу, как правило, начинается с реконструкции традиционныхтеорий интеграции.

В этом плане показательна эволюция взглядов одного из наи-более известных сторонников федерализма — Джои .Щйндера.В начале 90-х годов он выступил с идеей разработки концепции «нео-фёдерализма», который объединил бы теоретический аналиТёвро^"пейской интеграции и п6дготовку"П»ПйТй"чёсШхрёкЬменда1Тйй7Для~'этого, по его мнению, необходим «союз» нёофункцйоналистскоговидения взаимосвязи социальных и политических явлений и федера-листской озабоченности конституционными проблемами и принци-пами (Pinder John. European Communities: The Building of a Union. —Oxford, 1991).

С идеями Дж. Пайндера перекликается оригинальная работаАльберты Сбраджа, которая попыталась освободить федёр"аШзм"от~

~его"нормативнбй' привязки. В ее интерпретации федерализм — этофилософия, научная ориентация, а не набор избитых политическихформул. Поэтому она считает своевременным отказаться*'ОТ'преЖставления об обязательной эволюции Европейского Союза в сторо-ну одной из реально существующих или гипотетических форм фе-деративного устройства, например Соединенных Штатов Европы.Европейский Союз — это эксперимент в области институциональ-^ного творчества, и исход его непредсказуем: Ее общий вывод состо^»,,ит в том, что научное исследование Европейского Союза.-.должно™»™^».опираться-на,,о.бъективны& методБГ международной сравнительнрД,^^политологии (Sbragia Alberta. Thinking about the European Future:rh-r~Uses.-G£,G,Qrnparison jn Europolitics. — Wash., D.C., 1992).

Тенденция синтеза противоборствовавших концепций интегра-ции, делавших упор, соответственно, на социальные, экономическиеили государственные, политические факторы, нашла наиболее ха-рактерное воплощение в теории многоуровневого управления (multi-334

level governance). Эта теория является откровенно эклектической,гибридной, и в этом, как ни странно, состоит ее сильная сторона:гибкость методологии позволяет охватить предельно широкий кругявлений, избежать односторонности традиционных концепций.

«Отправными точками под)сода^£во£ственного теории много: ^уровневого управления, являютсд существование пересекающихсякомпетенцией множества"уровней правительств и взаимодействиеполитических акторов, пронизывающее все эти уровни. Должност-нйГе'лица государств-членов, при всем их могуществе, являются лишьодной из групп, действующих внутри европейской политическойсистемы. Государства не являются исключительным связующимзвеном между внутренней политикой и межправительственным тор-гом в Европейском Союзе. Вместо посылки о двухуровневой игре,которая является общепринятой среди тех, кто делает акцент на рольгосударства, теоретики многоуровневого управления исходят изперекрещивания многоуровневых политических сетей. Структураполитического контроля является переменной, а не постоянной,зависит от того, о какой области политики идет речь» (Marks G.,Nielsen F., Ray L. and Salk J. Competences, Cracks and Conflicts:Regional Mobilization in the European Union // Governance in theEuropean Union. — L., 1996. — P. 41). В рамках этого взгляда Ев-ропейский Союз является политическим образованием, в которой"'власть распылена между1 •разШ|Щщ1уймаЩ;упра^л§рщ..и_: среди

"акторов, а между 'секТйра"мй* имеются существенные различия вспособах управления.

Теория многоуровневого управления, помимо всего прочегр,призвана примирить традиционные концепции интеграции, обозна-чив место каждой из них в сложной плюралистической картинеЕвропейского Союза. Например, Джон Питерсон проводит различиемежду тремя уровнями принятия решении в Еврбпейском "Союзет-Каждый из которых имеет свою собственную логйкугЩ:дёрвых; это«суперсистемный уровень», уровень «исторических решений», изме-'""няющих Европейский Союз как политическую систему. Это и есть'

уровень «интеграции» в собств.ещрм, смысле слова; Именно этрт"'уровень является предметом традиционных теорий интеграции. Во-вторых, это «системный уровень», или уровень «осуществления"политики». На этом уровне происходит практическая трансфорШ-*"ция интеграционных институтов. Наилучшим инструментом тёоре*-*"тической интерпретации этого процесса является новый инсти-туционализм (который будет рассмотрен ниже). В-третьих, это«мезосистемный уровень», или уровень «формирования политики».'Закономерности этого процесса наилучшим образом раскрываеттеория политических сетей (Peterson John. Decision-making in theEuropean Union: Towards a Framework for Analysis // Journal ofEuropean Public Policy. — 1995. — N 2 (1)).

335

В том же направлении идут Алек Стоун Суиит и Уэйн Сандхольц.__В их представлении политическая система Европейского Союзапредставляет собой континуум, соединяющий межправительствен^"ную и наднациональную политику. Сфера межправительственной**"политики внутри Союза представляет собой разновидность обы€2Гных международных отношений в собственном смысле слова. Над-национальный конец континуума воплощает в себе централизован-ный контроль над потенциалом управления, охватывающий все "государства-члены. Между этими полюсами распределяются все^промежуточные формы управления. Их"координаты в континуумеопределяются тремя переменными: интенсивностью формальных инеформальных правил, установленных на уровне ЕвропейскогоСоюза, структурами управления на уровне Европейского Союза иуровнем развития транснационального общества (Stone Sweet A. andSandholtz W. European Integration and Supranational Governance //Journal of European Public Policy. — 1997. — N 4 (3)).

К преодолению односторонности неофункционализма, представ-ляющего политические решения как простой продукт агрегирован-ного социального поведения, и межправительственного подхода,рассматривающего эти решения как итог столкновения нацио-нальных интересов, стремится и так называемый новый институцио-нализм. Его методология воспроизводит некоторые новейшие тен-денции в общей политологии.

Имеются три разновидности этого течения: исторический инсти-туционализм; социологический институционализм и институЦТОна"-""""лизм, основанный на принципе рационального выбора. Различия —между ними начинаются с самого определения «институтов».

Сторонники институционализма, основанного на принципе рацио-нального выбора, руководствуются методологией, заимствованной ими 'из микроэкономической теории. В их интерпретации институты"—это*""™просто формально-юридические конструкции и наборы 'правия-—принятия решений, которые накладывают определенные обязатель- ;;;ства на политических акторов, руководствующихся собственнымиинтересами. Именно правила заставляют акторов вступать в стра-тегические коалиционные игры, которые и составляют суть процес-са принятия решений. Сторонники исторического институционализ-ма предпочитают более широкие определения. Например, КеннетАрмстронг и Саймон Балмер определяют институты как совокуп-ность «формальных институтов, неформальных институтов и кон-венций, воплощенных в них норм и символов, а также инструментов 'политики и политических процедур» (Armstrong Kenneth and BulmerSimon. The Governance of the Single European Market. — Manchester,1998. — P. 52).

He оспаривая ведущей роли национальных государств в интег-рационном процессе, новые институционалисты привлекают внима-

336

ние к тому, что итог этого процесса не может быть объяснен лишьсоотношением сил и предпочтений национальных государств. Пере-фразируя известное изречение основоположника монетаризмаМильтона Фридмана, они в один голос утверждают: «Институтыимеют значение!». Однако относительно того, как именно «работа-ют» институты, их суждения расходятся.

Институционализм, основанный на принципе рациональноговы^ра-,"бЛйЖ" всего ктиежпр^ттретацйй его сторонников[„институты полезны национальнымгосударствам по двум причинам. Во-первых7'"уста н а в л и в а я об-"

ТЦШГправила, они облегчают выработку и осуществление рацио-нальной стратегии, направленной на реализацию собственныхинтересов. Во-вторых, институты сокращают риски и, следрватедь-но;~трансакционные издержки["межправительственного взаимо-действия. ' ' :':" ""•"• """ ' '""''"""

—•—"Исторический институционализм подчеркивает относительнуюсамостоятельность и активную полиФическукг'рвл'ь' йнститутовГ'"Сторонники этой разн6видностй ин ституционалйз ма Дают, в 'Ч;аст>'-;•-•нтзоги, свое, тойкрвание истории еввопёйской интеграции. Первыеинтеграционные институты были созданы государствами-членами в ' 'втгределенных Исторически^ условиях, с определенными целями. ЭтиуЪговйя к настоящему времени исчезли, цели и предпбчт^нйя госу-дарСтв-членов изменились*М0 принятыекогда-то решения открыли

••дорогу определенной логике развития, которую невозможно былопредвидеть в момент создания сообществ. Сдзданные в , т о времяинституты существуют и^Ьщ|ДЦа«»1^В>АЛйдадает"*»^ЙЙ^ШЬ0СТ^воздействовать на цели и цредоочтенщ акторов и таким образом

"•структурировать политические ситуаций и политические'решения,^""частности, возникновение Единого внутреннего рынка,'вопло*»»"Дающего неолиберальныё'принТцШыТнеЙрезультат стихийного развития экономики. Единый внутренний**рынок является процуцтом, Щ^шшршлтпоп полигики интегра**f-Ц И О Н Н Ы Х И Н С Т И Т У Т О В . ,...,,••„', ' i > « t t o ;

****^Особенностью ^оциологм^СКйтишш11улишшдИ2ма является то,что, в отличие от двух других разновидностей, он рассматривает"**самоидентификацию и интересы как эндогенные, а не экзогенШе1 •*'•

Г уаКТврКГ. Иными словами^акторы не вступают в процесс взаимо-действия с готовыми, заранее сформированными интересами — этиинтересы окончательно формируются внутри институциональнойсистемы. Следовательно, институты являются не просто ограничи-

'"Телями поведения акторов, а факторами, формирующими их пове-дение и, более того, их знания и представления о мире.

Видное место в современных европейских исследованиях занима-ют концепции политических сетеЦ. Один из ее приверженцев даетследующее1 определение политической сети: «Внутренний смысл

22-2627 337

термина "сеть" сострит в том, что массы акторов, представляющихьтош^Шд^^к^Ш^Ш^шиолё^Ш^уюТЩ^ с другом и-деяя-т©»»»-—информацией^ ресурсами. "Увязка" (интересов. — Я.Ш.) предпо1Га^~~-гаетт-что сети обычно представляют собой средства игры с положи-тельной суммой: они облегчают примирение, урегулирование иликомпромисс между различными интересами, которые затрагиваютсярешениями в определенной области политики» (Peterson John. Policy *Networks and European Union Policy Making: A Reply to Kassim // WestEuropean Politics. — 1995. — N 18 (2). — P. 391).

Теория политических сетей содержит важное, принципиальноеотличие от концепций, навеянных реализмом и неореализмом. Со-перничество государств в условиях анархии международных отно-шёШй представляет собой игру с нулевой суммой, в которой болеесильные обязательно выигрывают, а более слабые проигрывают;Политическая сеть, напротив, представляет собой рамку для сотруд- 1

ничества, от которого'выигрывают все участники, вне зависимости 'от соотношения их силовых потенциалов (то, что в современном '""международном бизнесе принято называть «a win-win situation»).Причиной возникновения «добавленной стоимости» является взаи-мозависимость государств и других участников политического про-цесса. Ее источник — информация и ресурсы, которые они не смоглибы получить другими способами, вне сотрудничества в рамках™—*политической сети. Европейский Союз и его институты представля*"1*1*"ю т с о В М ' с этой точки зрения совокупность политических"сеТе1£Те преимущества, которые получают участники, и делают их-заин^*™*"тересованными в развитии интеграции. *""•"»" -«а

Теории многоуровневого управленияи"нового институциона-лизма, возникшие-на-обломках-неофункционализшт^в'ЛТОТсХтТт-—*•*«площадкой», к которой тяготеют и последователи традиционногомежправительственного подхода. Наиболее яркими и влиятельнымифигурами на этом направлении европейских исследований являются*"Вильям Уоллес и Эндрю Моравчик.

В. Уоллес, подчеркивая, что национальные государства оста-ются ключевыми действующими лицами в процессе интеграцией—•ного строительства, считает необходимым провести различие м е ж д у "«формальной» и «неформальной» интеграцией. Сферой неформаль-ной интеграции является развитие тех форм экономического и со-™"циального взаимодействия и взаимопроникновения, которые не 'должны быть санкционированы специальными политическими ре-—->шениями. Формальная интеграция — это сфера строительства инсти-тутов, которые являются продуктом сотрудничества национальных "ЭЛИТ. .". • ••'• • : ' • • • • • ••• J

Значение неформальной интеграции огромно. Можно с полнымоснованием утверждать, что межправительственное сотрудничество —это всего лишь реакция на потребности общества и рыночной эко- 1

338

номики. Однако первичной в интеграционном процессе остаетсявсе же формальная интеграция. В пользу этого говорят два ббсто-

"ятё*л"ь"ства. Во-первых, в ходе формальной интеграции формиру-ются масштабы и природа европейского упр&ъпеншГЭто'оэШ*

сяаёТ'чтотшетттгфсфталгааТШт^^^^для_сохранения гш:уда*рт;тв~-ТцщТадТсаТ ^неформальная йнтеграЦйя~в~ее*""нь1тгешних""форма*х-'бБ1Ла бы не-возможна без формальной интеграции. Так, например, беспре-пятственные трансграничные экономические связи в рамкахЕдиного внутреннего рынка были бы невозможны без Единогоевропейского акта, а сам этот Акт является продуктом сложныхмежправительственных переговоров и согласования расходящихсянациональных интересов (Wallace W. Introduction: The Dynamicsof Europeajilntegration. In The Dynamics of European Integration. —L., 1990).

Еще более решительные шаги в сторону нового институциона-лизма и других плюралистических концепций делает Э_;. Моравчик.Появление представляемой им разновидности межправительствен-"ного подхода стало возможным прежде всего вследствие общейэволюции науки о международных отношениях и усиления влияниянеолиберализма.

Классический реализм по существу абстрагировался от внутрен-них источников внешней политики, от интересов и внутриполити-ческой борьбы различных групп, оказывающих непосредственноевоздействие на цели и средства внешней политики. Национальныеинтересы рассматривались как нечто данное, а предмет научногоанализа ограничивался лишь отношениями между государствами.Неолиберализм, напротив, ставит во главу угла процесс формиро-»вания национальных интересов внутри отдельных государств. Есте^ственно, что для объяснения этого процесса неолибералы вынужде-ны прибегать к теоретическому багажу социологии.

Э. Моравчик является представителем либерального межпра*|ительственнРго подхода. В основа* его-концепции лежат трип о с ы л к и : . , , . , , , . . • . ' • " ••••••*••-""*• • • " • " - -•-•-••-»-' - - - - - ••••••'™«----"*-«»4-M»~.,«™«VW4..«,»»..;,.

""""" • Главными акторами в политике являются рациональные, са-м о с т р я т е л Б н ы е ^ в д и в е д щ м ц ; ^

„друг с другом на основе п р и щ щ р р щб^твенного интереса *Г""избежания риска. ** " ""'""""""•" •"•»*-*-»f»»'

• • • Йравительства представляют собой «подвид» отечественных

.вахощим фактором в отношении самоидентификации и ййте-*1

,ресов других государств, действующих на"

Поведение государств, характер их конфликтов и сотруднице-^~""~~ отражают природу и конфигураВДю^тесударствеинвисг""'"

22* 339

B {Moravcsik Andrew. Liberalism and International"" Relations Theory. — Harvard University Center for International

Affairs. — Paper N 92-6. — P. 7, 11, 13).По мнению Э._Моравчика. процесс интеграции представляет

сбб_ой_ игру на двух урбвняхГ На уровне "формирования нацйо-"нальных интересов ^иеп^^^шциолбгичёскйе з'акрЩмерности"согласования интересов различных политических и социаль'ньГх"

групп и взаимодействия государства и общества. Итогом этого"процесса являются определенные цели и предпочтения («спрос наинтеграцию»), с которыми государство выходит на второй уровеньигры — торг на межправительственном уровне («предложение ин-теграционных решений»).

Характерно, что решающую роль в формировании окшччатедь-ных'йнтеграционных решений Э Моравчик отводит первйщ "уров-ню: внутренняя политика является, по его мнению, предваритэдь"ным условием внешнеполитического торга. Он объясняет это тем,что высший приоритет любого правительства — это удержаниевлаети~-Для достижения этой цели правительству требуется под- "•держка достаточно сильной политической коалиции, которая—формируется в ходе борьбы различных социальных групп за прё-"*обладающее политическое влияние. Правительство получаеттне-—обходимую ему поддержку, признавая интересы наиболее влия-""*'"тельных групп и принимая предлагаемые ими политическиеальтернативы, которые и проводятся им в дальнейшем на между-"народной арене,. ~ • • . . . , . , , „ -пгМ| ^

именно этим обстоятельством Э. Моравчик объясняет парадок*сальное поведение национальных государств, сознательно принима-ющих решения, которые формально ограничивают их автономию.Дело в том, что взамен государства получают преимущества упо-рядоченного торга в гораздо более широком поле, внутри интегра-ционных институтов, а также информацию, которая в иных услови-ях была бы недоступной. Поэтому интеграционные институтыпревращают межправительственный торг в игру с положительнойсуммой. |

.Успешное продвижение интересов влиятельных национальныхсоциальных и политических групп на европейском уровне усиливает -внутриполитические позиции правительства. Что же касается невы*~~годных или непопулярных решений, то их можно с легкостью спи-сать на происки брюссельской бюрократии и тем самым уменьшитьнеблагоприятный внутриполитический эффект. Таким образом, помнению Э. Моравчика, европейская интеграция Tie только не ослаЁРляет; •ногнапротив, усиливает европейские государства-нации. Та-~~кой же точки зрения придерживается и известный английский исто-рик Алан Милуорд (Milward Alan S. The European Rescue of theNation-State. — L., 2000).

340

11.4. ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ТЕОРИИ ИНТЕГРАЦИИ

Европейская интеграция — это политический процесс. Принимаяте или иные решения, правительства государств — членов ЕС инаднациональные институты никогда не руководствуются заранеевыверенными экономическими целями: предусмотреть конечныйэкономический эффект интеграционных мероприятий невозможно.Но постфактум именно этот эффект служит мерилом эффективностиинтеграции, определяет судьбу политических решений.

В отечественной литературе еще с советских времен проводитсяразличие между стихийной интернационализацией производства икапитала-и-целенаправленной интеграцией, осуществляемой госу-дарствами. Зшадная^коно^^^рынков» и• лвдт|^рщш1Л0Д1шдащ**й. свою очередь, последняя""

•разделяется на несколько типов: " "'™1"'1">чш|!

• экономический федёралищ — наиболее продвинутый типмежгосударственного экономического сотрудничества;

• интеграцию европейского типа;• менее развитую региональною йрегр^що^не выходящую за

пределы зон свободной торговли и таможенных союзов;• международно-правовое..р^щщщщние мировой торговли и

"других видов эконбмйческой деятельности в, рамках Всемир^Г,НОЙ торговой организаций И иных международных экономи-ческих организаций.

Вплоть до возникновения Европейских сообществ термин «эко-номическая интеграция» не был известен экономической науке.Однако сам феномен «интеграции рынков» и «интеграции полити-ки» с давних времен существовал в рамках национальных госу-дарств. Единые национальные рынки формировались в результатекак стихийного развития торговли и разделения труда, так и целе-направленной политики правительств. Их кульминационным пун-ктом было возникновение цельных народнохозяйственных комп-лексов.

Цель европейской интеграции была сходной: создание единоговнутреннего рынка, единой системы экономического законодатель-ства и единой (или по крайней мере гармонизированной) экономи-ческой политики в рамках всего Европейского сообщества. Однакомежду объединительными процессами внутри отдельных нацио-нальных государств и их конгломерата были существенные каче-ственные различия.

На пути объединения национальных рынков стояли различияинтересов частных лиц и отдельных местностей, которые могли бытьсравнительно легко подавлены единой политической властью. Це-лью европейской интеграции было преодоление значительно болеесущественного препятствия: экономической самостоятельности и

341

противоречивых экономических интересов наций и национальныхгосударств, причем без такого мощного объединяющего начала, какединое государство. Поэтому с самого начала было ясно, что эко-номическое содержание европейской интеграции должно быть го-раздо более сложным и богатым, чем объединение «сверху» в рамкахнациональных государств.

Как уже отмечалось выше, западная экономическая наука нефигурирует в числе идейных источников европейской интеграции.Экономисты начали изучать феномен интеграции уже после того,как он стал частью экономической реальности.

Если юристы и политологи склонны полностью погружаться вуникальную специфику европейской интеграции, как правило, за-бывая об окружающем мире, то экономистам, напротив, присущауниверсальная философия мирового рынка. Для них интеграция —это всего лишь одна из форм проявления общих, всемирных зако-номерностей.

Первые теоретические подходы к проблеме интеграции развива-лись в русле общей теории международной торговли.

Традиционно западная экономическая наука считает торговлюбезусловным источником приращения богатства. Поэтому все, чтоведет к увеличению объема торговли, является абсолютным благом,и, наоборот, все, что мешает ее развитию, является вычетом из об-щественного богатства. В рамках этой парадигмы и^исследуютсяпять теоретически возможных типов региональной экоТГомичёсТЭТЙ—интеграции: ;" —zr~ ——— - . _

• ЗР_на_свободной торговли — группа стран, снявших все барь-еры в торговле^ товарами мёждУ'соШЩЗ™™-»- ~~——-—•—""•""•"

• Таможенный союз — зона свободной торговли с общим вне-шним тарифом.

• Общий рынок — таможенный союз плюс режим свободногодвижения капитала и рабочей силы; """

• Экономический союз — общий рынок, дополненный гармо-низацией экономической и социальной политики с цельюобеспечения свободного движения факторов и гармонизацией**™макроэкономической политики с целью предотвращения"!^"""

"ка'же'Н'йя'тбварных потокбр,,,,.,'" '""• Экономический и валютный союз —- экономический союз,

дополненный общей валютной политикой.Несмотря на то что в реальной действительности ни один из этих

типов никогда не существовал в чистом виде, подобная классифи-кация является вполне корректной с научной точки зрения.

Формирование современной интеграционной системы началось,как известно, с создания таможенного союза. Поэтому первые по-пытки теоретического осмысления экономической интеграции нача-лись именно с этого ее идеального типа.

342

Правила ГАТТ разрешали создание региональных зон свобод-ной торговли и таможенных союзов без каких-либо ограничений(статья XXIV). Это объяснялось тем, что эта международная орга-низация возникла на фоне господства национального протекцио-низма, душившего международную торговлю. Поэтому любой, дажеограниченный шаг в сторону снятия таможенных барьеров пред-ставлялся в то время благом.

Лишь в начале 50-х годов исследователи стали привлекать вни-мание общественности к тому, что создание зон свободной торговлии таможенных союзов, несомненно, является отступлением от пара-дигмы свободной торговли во всемирном масштабе.

Интеграция означает максимальное развитие свободной торгов-ли внутри интеграционной группировки, но одновременно усилениепротекционизма в отношениях между ее участниками и остальныммиром. Поэтому вопрос о рациональности или иррациональностирегиональной интеграции в конце концов сводится к соотноше-нию двух противоположных эффектов. С одной стороны, если врезультате создания зоны свободной торговли или таможенногосоюза происходит замещение дорогостоящего внутреннего про-изводства более дешевым импортом, имеет место «создание торгов-ли» (trade creation). С другой стороны, если итогом интеграцииявляется замещение более дешевого импорта из третьих стран болеедорогим импортом из страны — партнера по зоне свободнойторговли или таможенному союзу, то происходит «отвлечение тор-говли» trade diversion). Впервые эта концепция была предложенаДж. Винером и М. Бие в 1950 г., то есть задолго до создания таможен-ного союза «шестерки» (Viner J. The Customs Union Issue. CarnegieEndowment for International Peace. — N.Y., 1950. — N 3; Bye M.Unions douanieres et donnees nationales. — Economie appliquee. —1950. — Vol. 4).

Если допустить:• совершенную конкуренцию на рынках продуктов и факторов

производства;• полную занятость всех ресурсов; i• автоматическое приспособление всех величин к новым усло-

виям без каких-либо издержек;• совершенную мобильность факторов внутри отдельных стран

и абсолютное отсутствие мобильности факторов между стра-нами;

• точное соответствие цен и издержек;то соотношение создания и отвлечения торговли между странами Н(страна, планирующая вступление в таможенный союз), Р (потенци-альный партнер страны Я по таможенному союзу) и W (все осталь-ные страны мира) может быть изображено в виде следующей диаг-раммы:

343

D

qs

Рис. 11.1. Создание торговли и отвлечение торговли

Источник: Al-Agraa, АН М. The European Union. History, Institutions,Economics and Policies. — N.Y., 1998. — P. 87.

Примечание:

Оси координат означают цены и количества товара определенного вида.Dlt— кривая спроса страны Н на данный товар.5ц.— кривая предложения данного товара на мировом рынке или предложения

стран W (при условии совершенной эластичности предложения и отсутствия тамо-женного тарифа).

SH — кривая предложения данного товара страной Я; Slltp — кривая совокуп-ного предложения Н и ? (при условии отсутствия тарифа). При этом предполага-ется, что цена предложения в странах Н и Р выше среднемировой, в противномслучае создание таможенного союза не имело бы смысла.

Если страна Я имеет режим свободной торговли со всеми стра-нами мира, точкой равновесия спроса и предложения будет Р, прикоторой достигается минимальная внутренняя цена на данный то-вар {ОА) и максимальный объем внутреннего потребления qs Приэтом предполагается, что страна Я не имеет собственного производ-ства данного товара и не получает таможенного дохода.

344

Если страна Я вводит недискриминационный тариф tH, равныйAD, то кривая эффективного предложения данного товара в странеЯ примет форму BREFQT: кривая собственного предложения вплотьдо точки Е, а затем кривая предложения мирового рынка с ограни-чением, налагаемым тарифом [S^ (1+ tH )]. Внутренняя цена товарастановихсялри этом равной OD, объем внутреннего производства —Oq2, объем внутреннего потребления — Oq}, а объем импорта — q2q}.Страна Я платит за импортную продукцию q2 LM=q3a, в то времякак потребители внутри страны — q2EFq3 (a+b+c). Разница междутем и другим {LEFM = b+с) составляет таможенный доход государ-ства.

Предположим, что страны Я и Р образуют таможенный союз.В этом случае тариф AD действует в отношении всех стран мира,кроме страны Р. Эффективное предложение принимает в этом слу-чае форму кривой BRGQT, Цена на территории таможенного союзападает до уровня ОС в результате сокращения внутреннего произ-водства в стране Ядо уровня qr Импорт при этом возрастает до q,q4,а потребление — до Oqr Весь дополнительный импорт поступает изстраны Р.

Оценка экономического эффекта, полученного в результате всехэтих изменений, производится с точки зрения интересов потребите-ля (интересы производителя не учитываются, поскольку в силупринятых ранее допущений ресурсы, занятые в данной отрасли,автоматически находят применение на тех же условиях в другихобластях).

В сравнении с ситуацией, существовавшей в условиях недискри-минационного тарифа, выигрыш потребителей составит CDFG(=d+e+c+J). Часть этого выигрыша (d) является результатом умень-шения прибыли производителей, другая часть (с) — следствиемвозврата таможенного дохода. Поэтому, исследуя результат созда-ния таможенного союза в чистом виде, необходимо принимать вовнимание лишь части е й / .

Уменьшение внутреннего производства с Oq2 до Oqt' приводит кросту импорта в размере qtq r Стоимость импорта составляет qtJIq2,а стоимость внутреннего производства того же количества товаров —q,JEq2. Таким образом, выигрыш потребителей равен е. Увеличениепотребления с Oq} до Oq4 приводит к росту импорта в размере qfl4.Стоимость дополнительного импорта равна q3HGq4, величина удов-летворения , которое доставляют импортированные товары (в услов-ном количественном выражении) — q3FGqr Следовательно, чистыйвыигрыш равен/.

Необходимо учитывать, что в режиме свободной торговли сто-имость импорта q2q3 составляла бы а. После создания таможенногосоюза эта цифра вырастает до а+Ь, но при этом государство теряетчасть таможенного дохода в размере Ь. Поэтому для окончатедьной

345

оценки эффективности таможенного союза необходимо сравнитьзоны e+f, выражающие величину создания торговли (или чистыйвыигрыш), и зону Ь, выражающую величину отвлечения торговли(или чистый проигрыш).

Из концепции Винера и Бие следует еще один очень важныйвывод. Если таможенный союз создается при такой величине тари-фа, которая делает его запретительным, то установление таможен-ного союза приводит исключительно к созданию торговли. Но еслистрана Я переходит к таможенному союзу от режима свободной тор-говли, результатом создания таможенного союза является исключи-тельно отвлечение торговли.

Понятия «создание» и «отвлечение» торговли возникли в рамках«чистой» теории международной торговли. Они построены на со-вершенно искусственных посылках и допущениях. При этом неучитывается, что Европейское сообщество — это нечто большее, чемпросто таможенный союз. Поэтому эффект европейской интеграциидалеко не исчерпывается эффектом создания — отвлечения торговли.

В 1965 г. А. Купер и Б.Ф. Массел резонно указали, что страна Я,прежде, чем создавать таможенный союз, может снизить таможен-ный тариф для всех стран, включая и будущего партнера. В этомслучае таможенный союз создается при цене ОС. Это означает, чтобудет получен выигрыш от создания торговли в размере е+f, апотерь в силу отвлечения торговли не будет, поскольку новой кри-вой эффективного спроса будет BJGU. Это означает, что товары изтретьих стран будут по-прежнему поступать в страну Я по цене а.К тому же весь дополнительный импорт, обусловленный созданиемторговли, будет стоить дешевле {Cooper A. and Massel B.F. A NewLook at Customs Union Theory//Economic Journal.— 1965. — Vol. 75).

В том же году появилась интересная работа Х.Дж. Джонсона, вкоторой явственно прозвучали кейнсианские мотивы, в частностиразграничение между частными и общественными издержками.Джонсон попытался доказать, что правительства используют тари-фы преимущественно для достижения внеэкономических целей, впервую очередь для удовлетворения общественной потребности взащите национальной промышленности и дохода, который онасоздает. Продиктованная этими соображениями протекционистскаяполитика имеет свой экономический смысл. Ее пределом являетсяточка равновесия между предельной полезностью общественногопотребления отечественной промышленной деятельности и предель-ными избыточными частными издержками, которые порождаютсязащитой промышленного производства от международной конку-ренции. Эти последние состоят из двух частей: предельных издержекпроизводства и предельных издержек частного потребления. Пер-вый элемент определяется тем, насколько внутренние издержкипроизводства превышают мировые. Второй равен уменьшению

346

потребительского спроса в результате установления таможенноготарифа и роста цены на внутреннем рынке. Динамика этого второгоэлемента зависит от величины тарифа и эластичности спроса ипредложения. Точка равновесия служит количественным выражени-ем общественного предпочтения промышленного производства.

Если применить эту схему не только к стране Я, но и к ее парт-неру по таможенному союзу, то окажется, что и та и другая странавыигрывают не только от создания, но и от отвлечения торговли.Более того, отвлечение торговли является предпочтительным длястраны Я, поскольку при этом не требуется сокращать внутреннеепромышленное производство. И создание, и отвлечение торговлимогут давать положительный эффект за счет увеличения масштабовпроизводства.

Первый шаг к осмыслению экономических 0QHpj,^европейскойинтеграций"как самостоятельного явления в мировой экономике былсделан в "начале 50-х годов известным голландским экономистом" >•»-HjuoMi Тинберг£НО|ц. Qfl ГЩВЬДМ провел разящие, между щегативщй»и «позитивной» интеграцией. Негативная интеграция предполагает (

простое устранение барьеров на пути трансграничнощдбрем^щениятоваров, услуг и факторов производства. Согласно кавон^тоади-ционнои"экономической'теорий, это автоматически'ведет к усиле-нию конкуренции, снижению цен и повышению качества товаров,услуг и факторов произдодсхд^ностй экономики. Позитивная интеграция — это принятие законовиГсдздание институтов, еще больше увеличивающих мобильностьтоваров, услуг "И'''фактород;;пр^

^Значительным шагом вперед в развитии эконо^ич.еских теорийинтеграции стало появление работ Б. Балассы, который попыталсясистематизи£овать динамичеСкиеэф^гёкты интеграции и их влияниена теЦпы"р_остаТ|ВЦ> и хеградУЙЦИХСЯХжршГ,'К' числу такого родадинамических эффектов относятся: ,*"" • Экономия вследствие расширения масштабов производства,

которая возникает в том сЛучЗеТ'ёслй*'ра'сширёнйе'"рышса*п1| ""*'зволяет фирмам и отраслям использовать пр61Шо"Дс"тее*НШ1е""мощности, котор!^ *"рационного процесса. ~~™-~-»«—»»—>«•••»

• Внешняя по*'отношШй0"к фирмам и отраслям экономия,которая может^в^^щщх^додщщие уменьшения общих и спе-цифических издержек в экономике в целом"**

• Э^ф^ёкт^поля£изации. Суть этого эффекта заключается в ку -мулятивном~!4&кращетй^^ деятельности в од-ной из участвующи1Г*стмн вследствие'либо сосредоточенияпрёйм^ществГ^рздания торговли в другой стране, либо отвлё-

* чёнйя факторов производства.• Воздействие на размещение и объемы реальных инвестиции.

347

• ^лияние на общую экономическую эффективность, и в част-'ности на*Тотнаекедько-6еепрепятств&нным является бсуЩё&№^

"лён^коммерческйхед^уменьшившейся неопределенности (Balassa В. The Theory ofEconomic Integration. — L., 1961).

В том же направлении идут размышления Али М. Эль-Аграа. Со-гласно'ёгоконцепций, к числу преимуществ зоны свободной торгов^"ли и таможенного союза относятся:

« Р о с т эффективности производства в" результате расширения^ ё ё

им'уЩ'ествТ -•. Рост объема производства.в р,езулиахе.дучщего использова-

ния эффекта экономии масштаба производства, который воз-никает в результате увеличения размеров рынка.

• Укрепление переговорных позиций на международной арене,дающее возможность добиваться улучшения условий торговли.

• Изменения в области эфф^тивности^пЕоизводства, которыестановятся необходимыми в результате более сильной конку-ренции.

• Измедшия,.отражающиеся как на_количестве, так и на каче-стве факхорав. арйизвйдства, которые порождаются ускоренийем науч "'pp

Более высокие формы экономической интеграции дают дополни-тельный положительный эффект вследствие:— --,.,.....».

• увеличения мобильности факТо"ров~производства в ходе уст-ранени^-барьеровгмешающих трансграничной торговле;

• координации"денежно-кредитной и налоговой политики;• превращения полней занятости, ускоренного экономического

р,оста_и более справедливого распределения'доходов"*в~Жйныё'"^цели интегрирующихся стран (El-Agraa АН М. The'Eurdpean"Union. History, institutions, Economics and Politicies. — L.,1998. — P. 85).

Крупнейшей научной заслугой Б.Балассы было создание строй-ной концепции стадий экономической интеграции.

Первый этап -^это создание зоны свободной торговли: государ-ства-участники отменяют импортные тарифы и квоты в торговле"""*"друг с другом и сохраняют национальные Импортные тарифы иквоты в торговле с трётьимистранами;* На этом этапе нет никакойпозитивной интеграции, государства-участники остаются всецело впределах правил ГАТТ.

Второй этап — это таможенный союз, в рамках которого госу-дарства-участники не только уничтожают барьеры во. вдадщщГторговле, но и договариваются об уравнивании тарифов и квот вторговле с третьими странами. Они все еще действуют в рамках*™правил ГАТТ и не прибегают к мерам позитивной интеграции.

Третий этап — это общий рынок: таможенный союз дополняетсяуничтб5кёТ1ЙейГ;барьеров'на путй'двйжения факторов производства^

^^Ш^^Тосужартва ми-учаетщраспространяются на движение факторов производства, на этойстадии государства-участники выходят за рамки этих правил. Од-нако в их взаимоотношениях все еще нет позитивной интеграции.

ЗШШШЧЙАт^п — э т о ЭКОНОМИ11££Вйй.£Ш112(^РсУдаРства'Участ"ники, создав общий рынок* переходят^ г^мдннзацШШбйбмиЧб'С-''кой политики с ограниченной целью: устранить дискриминациюмежду эконо*мическими операторами государств-участников в тоймере, в какой'она порождается различиями в экон6мйческо1Гполи-тике. Тем самым впервые вводятся инструменты позитивной интег-рации, пока еще без элементов наднациональности.

Пятый этап, согласно воззрениям Балассы, — это полная эконо-мичёская интеграция. Она предусматривает полную унификацию.дЩ1Й9:Ш поли-,тики, создание наднациональной власти, решения которой обяза-

Б"ТСонцёпция Балассы верно раскрывает логику поступательногодвижёТШя экономической интеграции, о д а а ^ное"р"а"звйтйегстрадает 0|1рЩёленной"*"схе"матичностью. На самомделе экономическое содержание интеграции гораздо сложнее: от-крытые Балассой стадии перекрещиваются, включают важные про-межуточные этапы, занимающие целые десятилетия. Самым важнымизъяном этой концепции является недооценка роли и масштабовпозитивной интеграции, которая, собственно, и определила уни-кальность интеграционного строительства в Западной Европе.

Вернемся к соотношению «интеграции рынков» и «интеграцииполитики». «Интеграция политики» может и должна «забегать впе-ред», обеспечивать качественные изменения в экономической жиз-ни. Однако «интеграция рынков» является все же первичной. «Ин-теграция политики» возможна лишь в тех формах и пределах,которые могут быть абсорбированы рынками. «Интеграция поли-тики» не является самодовлеющей, ее единственная цель заключает-ся в том, чтобы ускорить и направить в оптимальное русло «интег-рацию рынков». Необходимость сбалансированного развития«интеграции рынков» и «интеграции политики» и была главнойпричиной извилистого, но неотступного хода интеграции в Запад-ной Европе. Именно сбалансированность интеграционной полити-ки и реального развития рынков обеспечила эффективность интег-рационного процесса. Каждый шаг вперед в «интеграции политики»вел к ощутимому приросту «интеграции рынков». В свою очередь,все большее переплетение рынков создавало предпосылки дальней-шего продвижения вперед в области экономической политики, де-лало прогрессирующую «интеграцию политики» необходимой.

349

Па каждом этапе внутренняя логика экономической интеграцииОпределялась соотношением выгод и издержек, как их понималиучастники интеграции. Правительства интегрирующихся государствдолжны были точно определить и, если это было возможно, кван-Гифицировать экономические интересы своих стран в отдельныхобластях. Они должны были взвесить те выгоды, которые происте-кали из более эффективного распределения ресурсов в рамках бо-лее емкого рынка, из усиления конкуренции и инноваций, стиму-лирующих экономический рост, из упрощения правил веденияэкономической деятельности в рамках ЕС. Вместе с тем в силу по-литической ответственности перед своими народами они были обя-заны определить и издержки, с которыми сопряжена интеграция(рост технологической безработицы, потеря специфических возмож-ностей для бизнеса, связанных с существованием национальныхниш, и т.д.).

История показала, что в ходе сложнейшего процесса гармониза-ции национальных интересов, взвешенной оценки выгод и издержекгосударства — члены ЕС смогли продвинуться по пути интеграциидальше, чем любая другая группа государств.

Резюме

Отличительной особенностью теорий европейской интеграцииявляется то, что они следуют за разносторонней и бурно развива-ющейся практикой, а не наоборот. Конкретные проблемы, находя-щиеся в центре научных исследований, определяются, как правило,особенностями и задачами интеграции на том или ином историчес-ком этапе. Различное истолкование этих проблем приводит к воз-никновению противоборствующих школ и направлений.

Первыми школами такого рода были неофункционализм и тео-рия так называемого межправительственного подхода. Главноеразличие между ними состояло в противоположной оценке социаль-ной природы интеграции и роли национального государства. Нео-функционалисты связывали интеграцию с общественными процес-сами, с целенаправленной деятельностью политически активныхгрупп, не имеющих какого-то единого общего плана, а преследую-щих лишь собственные интересы. Интеграция в их понимании былаитогом этого спонтанного политического взаимодействия. Сторон-ники межправительственного подхода, напротив, делали упор нацентральной роли государств в интеграционном процессе. Практи-ческий результат этого процесса был, по их мнению, вектором столк-новения национальных интересов и соотношения сил национальныхгосударств.

350

После того как в середине 80-х годов интеграционный процессускорился и одновременно заметно усложнился, первые теорииинтеграции утратили свою актуальность. Их приверженцы пришлик своего рода «историческому компромиссу». В итоге современныетеории выступают как части более или менее однородного теорети-ческого поля. В 90-е годы появилась целая серия работ, в которыхпроводилась мысль о том, что по природе своей процесс интеграциивообще чрезвычайно многообразен, а теории интеграции по необ-ходимости должны быть эклектическими.

Тем не менее среди современных направлений анализа отчетливовыделяются несколько различных, но не противоборствующих под-ходов. Среди них — неофедерализм; теории многоуровнего управ-ления; так называемый новый институционализм, в свою очередьраспадающийся на институционализм, основанный на принциперационального выбора, исторический институционализм и социо-логический институционализм; концепции политических сетей; кон-цепция либерального межправительственного подхода. Центр тяже-сти в современных теориях интеграции перенесен на эмпирическоеисследование конкретных аспектов и проблем интеграционногопроцесса.

Несколько особняком стоят экономические теории интеграции.Исторически они были разделом общей теории международнойторговли. В центре внимания первых исследователей интеграциибыл вопрос о ее влиянии на процессы создания и отвлечения тор-говли. В дальнейшем, по мере углубления интеграционного процес-са, предмет исследования был расширен. Появились концепциинегативной и позитивной интеграции, а также стадий экономичес-кой интеграции. Отражением первых попыток валютной интегра-ции стала теория оптимальных валютных зон.

В современных теориях интеграции находят отражение не толькоогромные изменения внутри самого Европейского Союза, но иструктурные сдвиги внутри национальных государств и обществ, атакже новые явления в мировой политике и экономике, системемеждународных отношений в целом. Теории интеграции воплоща-ют в себе новые достижения политологии, социологии, юридичес-кой и экономической наук. Взятые в совокупности, они дают адек-ватное представление о таком уникальном явлении современногомира, как европейская интеграция во всех ее многообразных прояв-лениях.

§»IW^llW-'J«^ly~.»jW»»--»8ta.^Jlj-"-W"rj.ll.-y1;!''Wt " ' " ' J -'"-. •-•V'-1'-- -• "Г" ! ! l -"- •= = ^-? L ' ~ . •-•- - L : - 4'• - " ^ !-.'-i?r": ^ Ш

древних русских. С одной стороны, отсутствие естественных рубе-жей и низкая плотность населения делали страну крайне уязвимойв военном отношении. Внешняя угроза как дамоклов меч висела надРоссией на протяжении всей ее истории. С другой стороны, особен-ности экстенсивного способа хозяйствования делали необходимойнепрерывную внешнюю экспансию, освоение все новых и новыхземель. Орудием решения и той и другой задачи стало абсолютист-ское самодержавное государство.

Оно окончательно сложилось к концу XV века на базе русскойразновидности феодализма, которая существенно отличалась отзападноевропейской. Если в Западной Европе для утверждениягосподства феодалов было достаточно контроля над землей присохранении личной свободы крестьян, в России этот механизм не могдействовать в силу слабой связи человека с землей. Контроль надземлей должен был быть дополнен прикреплением к ней крестьян-производителей. Так родилось одно из самых отвратительных явле-ний русской жизни — крепостное право, оказавшее глубочайшеедеформирующее воздействие на все последующее развитие страны.

Абсолютистское крепостническое государство, не сдерживаемоени законом, ни общественной моралью, превратилось в самодовле-ющую силу, царящую над каждым человеком и всеми общественны-ми классами. Оно подавило вольный русский индивидуализм, вы-теснив сотни тысяч его приверженцев на окраины, на вновьзавоеванные земли (казачество). Государство утвердило безуслов-ный приоритет общественного интереса перед личным, институтбеспрекословного подчинения личности государству и беззаветногослужения ему, если потребуется — ценой собственной жизни, й

Государство задушило не только личные свободы, но и нормаль-ную общественную жизнь. Вместо обычной системы горизонталь-ных общественных отношений, основанных на равенстве индивиду-умов, возникла сложнейшая иерархическая система служения «царюи отечеству». Государство терпело и даже поощряло частную соб-ственность и личное предпринимательство. Однако абсолютизмделал их всего лишь «приводным ремнем» государства, сдерживалсвободу и деформировал социальную ответственность российскойбуржуазии. Капитализм был «пасынком» российской истории. Рус-ская буржуазия была изуродована государством и оказалась не всостоянии выполнить свою главную историческую роль — создатьжизнеспособную капиталистическую экономику, гражданское обще-ство и систему политической демократии.

Своими величайшими экономическими достижениями Россиябыла обязана не капиталистическому предпринимательству, а госу»дарству и подневольному труду. По указу Петра I была созданамощная металлургическая промышленность, сделавшая Россию вконце XVIII века ведущим производителем чугуна. В следующем

354 ,.;

столетии государство построило не имеющую себе равных трансси-бирскую магистраль и разветвленную сеть других железных дорог.При сильной государственной поддержке-были созданы основныепредприятия тяжелой промышленности, давшие толчок знаменито-му «экономическому чуду» конца XIX — начала XX века.

Наиболее выдающимся «достижением» царизма была военная идипломатическая мощь, созданная вопреки относительной эконо-мической и социальной отсталости. Благодаря ей Россия преврати-лась из глухой, заштатной страны в одну из главных вершительницсудеб Европы. Это также стало возможным благодаря абсолютист-скому государству и имевшимся в его распоряжении возможностямвнеэкономической мобилизации ресурсов.

Государственный абсолютизм и созданный им праздный класспросвещенного дворянства были главными творцами классическойрусской культуры. В ее основе лежали презрение к деньгам, торговлеи ростовщичеству, идиллия деревенской жизни, идеалы добра исамопожертвования, беззаветный патриотизм и этика добровольно-го служения государству.

Было бы, однако, абсолютно неправильно рисовать историюРоссии и русского народа сплошной черной краской, представлятьее своего рода отклонением от «естественных» западных норм. Какговорил великий немецкий философ Гегель, история вообще непишется в сослагательном наклонении. История России величествен-на и неповторима. В рамках сложившегося в стране укладажили,сменяя друг друга, многие поколения людей. Они реализовывалисвою жизненную энергию в неоспоримых достижениях во веех об-ластях. Не будет преувеличением сказать, что Россия создала свою,особую разновидность европейской цивилизации, оказавшую неиз-гладимое воздействие на судьбы всего мира.

Даже в самые трудные периоды своей истории Россия была не-разрывно связана с остальной Европой. Однако эти отношениявсегда были противоречивыми. Они неизменно рождали вопрос отом, является ли Россия частью Европы.

Особенно интенсивными связи с Европой стали после того, какв России окончательно сложились крепостническая социально-эко-номическая модель и самодержавная политическая система. Перво-начально для политики Москвы были характерны византийскаякичливость и полное неприятие «латиницы» (что, впрочем, не по-мешало московским князьям уже в XV веке пригласить итальянскихмастеров для строительства Кремля). Официальная идеология пред-ставляла Москву как Третий Рим, как светоч истинной верыи учи-теля всего христианского мира.

Сильнейший удар по этой заносчивой доктрине был нанесенСмутой и взятием Москвы польско-литовскими захватчиками. Рус-ская государственность оказалась на грани гибели. И хотя- после

23* 355

воцарения новой династии крепостничество и самодержавие сохра-нились и получили новое развитие, в отношении русских людей иих правительства к Западной Европе произошли радикальныеизменения.

Уже при царе Михаиле Романове «московские купцы заговорилиперед правительством о пользе иноземцев, которые могут доставить«кормление», заработок бедным русским людям, научив их своиммастерствам и промыслам. С тех пор не раз повторялось однообраз-ное явление. Государство запутывалось в нарождавшихся затрудне-ниях; правительство, обыкновенно их не предусматривавшее и непредупреждавшее, начинало искать в обществе идеи и людей, кото-рые выручили бы его, и, не находя ни тех, ни других, обращалоськ Западу, где видело старый и сложный культурный прибор, изготов-лявший и людей, и идеи» {Ключевский В. О. Собр. соч. — Т. III. — М.,1988. — С. 10-11).

Парадокс состоял в том, что гуманистическая и демократическаяпо своей сути западноевропейская культура, попадая в Россию,становилась исключительным достоянием дворянства и не только несодействовала демократизации общества, но, напротив, станови-лась фактором еще большего его расслоения на расу господ и расурабов.

Крепостническая социально-экономическая модель и самодер-жавная политическая система, несмотря на огромные возможностимобилизации и концентрации подневольного труда, были, тем неменее, обречены на гибель. Их «могильщиком» стало российскоекрестьянство и та его часть, которая ушла в города и образоваларабочий класс.

Главной причиной революционного взрыва в феврале и октябре1917 г. было неразрешимое противоречие между естественнымстремлением людей к свободе и экономическому благополучию иузкими, удушающими рамками общественного строя. В канун рево-люции 85% населения жило в деревне и, по сути дела, не имелобудущего. Слабый и коррумпированный российский капитализмбыл не в состоянии создать достаточное число рабочих мест и удов-летворить стремление народа к лучшей жизни. Большевики предло-жили народу, во-первых, метод радикального освобождения отполитического и экономического гнета и, во-вторых, сказочнуюперспективу новой, счастливой жизни для всех на основе полногосоциального равенства. Благодаря этому они смогли увлечь подав-ляющее большинство населения. Новый, только еще нарождавший-ся капитализм был сметен вместе со старым, перезрелым царизмом.

Существенную роль в вызревании социалистической революциив России сыграла Западная Европа. На определенном этапе грамот-ность и образование западноевропейского образца перестали бытьмонополией привилегированных классов — в стране возникла много-

356

численная интеллигенция, вдохновляемая идеями Возрождения иПросвещения. Этот новый социальный слой сыграл решающую рольв развитии народного образования. Образованный крестьянин илирабочий, естественно, не мог быть бессловесным рабом. По мерераспространения просвещения широкие народные массы охватыва-ло все более сильное стремление к радикальным переменам. Сред-ство удовлетворения этого стремления также пришло с Запада. Этобыл марксизм — своеобразная ветвь западноевропейского социа-лизма. В Западной Европе, вдали от всеобъемлющего полицейскогоконтроля, сформировалась не только идейная платформа будущегопереворота, но и его штабы и организационные структуры.

Причинами феноменального влияния марксизма в России былото, что, во-первых, он рисовал столь близкую сердцу русского че-ловека перспективу создания рая на Земле, а, во-вторых, в качест-ве средства достижения этой цели указывал уничтожение частнойсобственности и утверждение общественной собственности, казав-шейся большинству русских наиболее естественным социальныминститутом. (

Революции 1917 г. в России были самыми демократическимиреволюциями в истории человечества. Они разрушили дотла преж-нюю социально-экономическую и политическую систему и привелик полному освобождению людей. Однако в результате странаоказалась в состоянии полной экономической разрухи, анархии иГражданской войны. Российская империя распалась на множествонезависимых республик и областей, оккупированных противобор-ствующими сторонами или иностранными государствами. За тригода (с 1917 по 1920 г.) национальный доход упал с 11 до 4 млрд.рублей. За шесть лет начиная с 1914 г. население страны уменьши-лось на 20 млн. человек. ! >

Перед страной встала уникальная задача создания новой обще-ственной системы практически на пустом месте. Политический анта-гонизм между новым режимом и правительствами капиталистическихстран не должен заслонять тот факт, что, приступая к этой титани-ческой работе, революционеры имели перед глазами западные реа-лии, которые они хорошо изучили за долгие годы эмиграции.

Российские коммунисты рассматривали свою страну как слабоезвено мировой капиталистической системы и в перспективе уповалина победу пролетарских революций в более развитых странах Запад-ной Европы. После того как стало очевидным, что большевикампридется строить социализм в одной, отдельно взятой стране, ихстратегической целью стало «догнать и перегнать» передовые капи-талистические страны. То новое, совершенное общество, к которомуони стремились, при ближайшем рассмотрении было слепком сзападных, христианских идеалов, которые не смогло претворить вжизнь буржуазное общество.

357

Если стратегические цели социалистического режима были явнозападноевропейского происхождения, то средства их осуществления —сугубо российскими. Советское государство восприняло, воссоздалои качественно усовершенствовало тысячелетнюю традицию русско-го государственного абсолютизма. Советское государство — этовысший этап развития специфически русской государственности.Вместо православия его главным идеологическим орудием былмарксизм-ленинизм, место церкви заняла Коммунистическая партияи подконтрольные ей средства агитации и пропаганды. Государствополностью подчинило себе общество, семью и личность, действуякак средствами убеждения, так и средствами массовых репрессий.Существовавшая в царской России рудиментарная частная собствен-ность была полностью выкорчевана.

Исключив горизонтальную социальную мобильность, рыночныеотношения и конкуренцию, советское государство смогло в то жевремя феноменально расширить сферу вертикальной мобильности.Государство полностью контролировало личность, но в установлен-ных им широких рамках каждый лояльный гражданин мог рас-считывать на бесплатное образование, гарантированную работу,возможность творческого роста, охрану здоровья, пенсионное обес-печение. Государство взяло на себя роль организатора экономичес-кой жизни, используя в качестве главных рычагов общественнуюформу собственности и систему централизованного планирования.

В течение нескольких десятилетий государственная экономичес-кая политика обеспечивала высокие темпы роста и постоянноеповышение благосостояния людей. Огромный размах строитель-ства, возникновение множества новых производств, поддерживае-мая государством наука создавали привлекательные возможностидля индивидуального социального и культурного роста. Ими вос-пользовались миллионы людей.

После того как советское социалистическое государство смоглоотносительно быстро воссоединить Российскую империю (за исклю-чением Польши, Финляндии и балтийских государств, получившихнезависимость), оно наглухо запечатало границы страны. Тем са-мым была не только решена извечная геополитическая проблемаРоссии, но и создана абсолютная социальная гарантия незыблемо-сти нового строя.

Мощнейшим фактором сплоченности советского общества былавнешняя угроза. Тезис Коммунистической партии о враждебномкапиталистическом окружении подтверждался иностранной интер-венцией в годы Гражданской войны; враждебной политикой капи-талистических государств, попытавшихся в последующие годы со-здать вокруг Советской России «санитарный кордон»; нападениемгитлеровской Германии и опытом Великой Отечественной войны;холодной войной и ядерной угрозой со стороны США. Достижение

358

военного паритета с Соединенными Штатами, быстрый экономи-ческий рост, успехи в освоении космоса воспринимались в первуюочередь как гарантия военной безопаености. ..

Главная причина падения советского режима была та же, что ипричина падения царизма: личность переросла в своем развитиисравнительно узкие рамки, поставленные государством, и воссталапротив существующего строя. Ключевым элементом этого процессабыл крах Коммунистической партии Советского Союза. Хотя мате*-риальные привилегии коммунистов были до смешного незначитель-ны, их моральный авторитет, политическое влияние и администра-тивные полномочия были огромны. Пока большинство населенияСоветского Союза составляли полуграмотные крестьяне и выходцыиз деревни, привилегированное положение относительно более раз-витых членов Коммунистической партии, взявшей на себя органи-зацию жизни и развития необъятной страны, было общественнопризнанным. Однако после того, как в результате политики самойпартии был достигнут практически поголовный уровень высокойобразованности и профессионализма, объяснить и оправдать нера-венство в политическом положении отдельных членов обществастало невозможно. К тому же, партия оказалась не в состояниипереломить тенденцию прогрессирующего ухудшения экономичес-кого положения страны *- система централизованного планирова-ния оказалась неэффективной в .условиях гигантски разросшегосянародного хозяйства. Образованное население уже не могло прини-мать на веру те догмы, которые вдалбливались в головы пропаган-дистской машиной партии. Для человека нового типа были неприем^лемы тотальный контроль и самоизоляция страны от внешнего мира.

К концу 80-х годов народ отказал партии в доверии. Без довериянарода не было власти. Социалистический режим мирно и тихоприказал долго жить.

Началась новая, посткоммунистическая эра. Многонациональ-ная страна распалась на 15 независимых национальных республик,крупнейшей из которых была Российская Федерация.

Как только институты социалистического государства былидемонтированы, Россия ipso facto стала страной с рыночной эконогмикой. Однако эта экономика, равно как и общество, и люди, егосоставляющие, находились (и все еще находятся) в лоне традиционгных цивилизационных особенностей. Это дало повод нашим запад-ным партнерам в течение долгого времени отказывать России в пригзнании ее страной с рыночной экономикой.

Переход на рельсы капитализма является делом не правителества, а многих миллионов россиян, порывающих с тысячелетнимитрадициями своей истории и недавней жизни. Этот процесс займетмногие годы. Он развивается не по прямой, а в борьбе старого сновым, традиционного с современным.

359

Когда бы ни закончился процесс трансформации, какими бы ниОыли его практические результаты, российская цивилизация оста-нется отдельной ветвью общей европейской цивилизации, как еегерманская, английская или латинская ветви. Главное состоит не вТОМ, насколько отличными от других европейских народов останут-ся россияне, а насколько эффективно они смогут использовать своитрадиции, свои самобытные черты и преимущества в строительственового общества, базирующегося на тех же принципах, что и евро-пейская социально-экономическая и политическая модель.

Новые социальные условия создают беспрецедентные возможно-сти для продвижения к единой Европе. Оно идет на всех уровнях —отдельных людей, компаний и неправительственных организаций,правительств отдельных стран, с каждой из которых Россия имеетдавние связи. Этот процесс был бы неполным и недостаточно эффек-тивным, если бы в дополнение ко всем остальным уровням не раз-вивалось сотрудничество России с Европейским Союзом и Европей-ским сообществом.

Из сказанного выше ясно, что этот процесс предельно конкретен:объем, цели и формы сотрудничества между Россией и ЕС опреде-ляются не только политическими намерениями сторон, но и тойкомпетенцией, которой реально обладают наши партнеры. Развиваяотношения с интегрированной Европой, необходимо иметь в виду,что Сообщество не может и не должно делать то, что должны делатьэкономические операторы, общественные организации и правитель-ственные органы отдельных стран. Однако компетенция Сообще-ства ныне настолько велика, что для сотрудничества между Россиейи ЕС есть место почти во всех областях.

Не менее важно и другое: эффективность нашего сотрудничествас ЕС зависит от хода реформ в России, от того, насколько быстрона базе традиционных особенностей удастся создать новые инсти-туты и стереотипы мышления, отвечающие требованиям современ-ного мирового развития. Для того, чтобы российские порядки былисовместимы с законами европейской интеграции, россиянам пред-стоит решительно изменить свое отношение к частной собственно-сти и интенсивному способу хозяйствования, конкуренции и дело-вому сотрудничеству, добровольным ассоциациям и закону, создатьреально действующие механизмы рыночной экономики и полити-ческой демократии.

12.2. СОГЛАШЕНИЕ 1989 г.

Ц. эпоху холодной войны связи Советского Союза с несоциали-стической Европояпо'ДдержйвалисБ' преи№ущ^етвенно-в'форме дву-сторонних*отношений с отдельными государстваШ;'4fб"та"ёаётсТ

" * * * " ' ' • •" * " " ; :'~~'"~™"™™> ь-»".^~«'«~.^.«.~ч»™«О Т !«,

360

новых многосторонних и наднациональных образований, создан-ных западноевропейскими государствами, то они рассматривалисьсоветским руководством через призму-непримиримого противосто-яния двух систем, как орудие борьбы против социалистическоголагеря в соответствующих областях.

В этом контексте Европейские сообщества рассматривались вкачестве экономического филиала НАТО. Первоначально в Москвесчитали, что интеграционная группировка не может быть достаточ-но прочной в связи с непримиримыми межимпериалистическимипротиворечиями. Коммунистическая партия Советского Союза ру-ководствовалась известным высказыванием В.И. Ленина о том, что«сточки зрения экономических условий империализма... Соединен-ные Штаты Европы при капитализме либо невозможны, либо реак-ционны». Принципиально новое содержание сотрудничества, кото-рое несла с собой наднациональная форма интеграции* до поры довремени оставалось скрытым от советских ученых и политиков.

Однако постепенно, по мере развития и укрепления Европейскихсообществ в научных кругах СССР и других социалистических странстало созревать понимание того, что европейская интеграция неукладывается в догматическую схему межимпериалистического со-перничества. Некоторые ученые пришли к выводу, что она являетсяобъективно прогрессивным явлением, обусловленным логикой раз-вития производительных сил и производственных отношений. Ониобращали внимание на жизненность и эффективность общей торго-вой политики ЕС. По их мнению; экономические интересы самихсоциалистических стран делали целесообразным установление офи-циальных отношений с Сообществом. Особенно далеко по этомупути продвинулись венгерские и польские ученые.

Однако вплоть до середины 80-х годов изменение теоретическихвоззрений не материализовалось в перемене политики социалисти-ческих стран в отношении ЕС. В рамках разрядки международнойнапряженности, особенно после подписания Хельсинкского акта1975 г., традиционные двусторонние отношения между социалисти-ческими и капиталистическими странами Европы были дополненыпринципиально новым, общеевропейским сотрудничеством. Про-цесс СБСЕ набирал силу, но отношения СССР и его союзников сглавными организациями западноевропейских государств — НАТО;,Европейскими сообществами, Советом Европы и другими — оста-вались конфронтационными.

Тем не менее постепенно политическая линия СССР в отношенииЕС стала видоизменяться. В соответствии с логикой разрядки меж-дународной напряженности генеральный секретарь ЦК КПСС в1972 г. заявил о том, что Советский Союз признает сложившиеся вЗападнои'Евройё рёНьности, включая и существование «Общегорынка», и что развитие отношений с ним будет зависеть от готов

""*"""'"" 361

ности западноевропейских государств признать реальности в соци-алистической части Европы. Практически подразумевалось рбоюд-ное признание Европейских сообществ и Совета экономической-—взаимопомощи.- Этой" позиции СССР придерживался "вплоть J3S-—начала перестройки. "Европейское •с6 6щестВ'СГГСО"'"СВ6ёи"ст'бро'нь1,упорно отказывалось признать СЭВ." Был вьщвинут тезисГчтйрС^-и СЭВ не являются равноправными партнерами и не могут устано-вить между собой договорно-правовые-отношения; поскольку СЭВ—•"*не является наднациональной организацией; подобной'Ее^^Шйдаь^Г'вательно, не располагает самостоятельной-компетенцйёй в области^,торговой политики. Руководством ЕС и государств-членов быловыдвинуто встречное предложение, которого они твердо придержи-вались в течение последующих 15 лет: установить двусторонниеотношения между ЕС и отдельными государствами — участникамиСЭВ и подписать с каждым из них соглашение о торговле. Суще-ствование СЭВ при этом попросту игнорировалось.

Руководство Советского Союза и его союзников вполне резонноувидело в этом предложении средство подрыва своей интеграцион-ной организации и продолжало настаивать на взаимном признанииСЭВ и ЕС на базе принципа равноправия. Имели место многочис-ленные неофициальные контакты и переговоры между двумя орга-низациями, однако они не привели к какому-либо осязаемому ре-зультату.

Главная причина продолжавшегося противостояния заключаласьв противоположности политических интересов сторон, поскольку иСЭВ, и ЕС были лишь частью общей системы непримиримого стра-тёгйческОго-противоборства. Как только это противоДорхтво-п-ре——кратилось с приходом к власти в СССР М.С. Горбачева, был неза^_медлительно найден и способ урегулирования отношений между,£О____и социалистическими странами.

В основу урегулирования был положен так называемый принциппараллелизма, 25'июня 1988 ГТ в Люксембурге была""подписанаДекларация об установлении официальных отношений между bO иСЭВ. Стороны заявили отвоем взаимном 'признании" и •намерении—"развивать сотрудничество в областях, относящихся к их соответетву-'ющим компетенциям и представляющих взаимный интересгТем са-—мым был расчищен путь и к налаживанию двусторонних отношениймежду отдельными странами. Этот процесс начался буквально черезнесколько дней после подписания Люксембургской декларации.

Официальные отношения между СССР и ЕС были установленыв августе 1988 г. В феврале 1989 г. было открыто представительствопри Европейских сообществах вБрюсселе (ЕС создало свою дипло-матическую миссию в Москве двумя годами позднее). ~~ '

"~~Уже осенью '1988 Т.*началась работа-над-формированием дого-ворно-правовых отношений между СССР и ЕС. Консультации экс-

362

пертов, а затем официальные переговоры прошли в рекордно корот-кие сроки, поскольку за ними стояла политическая воля сторон.Между тем в ходе работы представители ЕС и^Советского Союзастолкнулись с серьезными проблемами, так как им пришлось решатьпринципиально новые задачи, не имевшие аналогов в прошлом.

Со стороны ЕС трудность состояла в том, что ни один из стерео-типоТГКгеждународных еоглаш;ений-6ообщебтва-не- подходил~-к~С0~

""вет^Ком^Союзу с учетом геополитической важности партОбщественного строя и размаха начавшихся в этой стране перемен.В конце концов после интенсивного обмена мнениями ЕС предло-жило оформить договорно-правовые отношения путем заключенияСоглашения о торговле и коммерческом и экономическом сотруд-ничестве.

Советская сторона была в еще более сложном положении. Отсут-ствие практического опыта отношений с ЕС и точного знания воз-можностей партнера, с одной стороны, неясность перспектив пере-стройки и противоречивость внешней политики Горбачева —Шеварднадзе — с другой вели к явно завышенным ожиданиям.Советское руководство сильно преувеличивало влияние интеграции"й'"соцМлМо~эТ<'6'н6'мичёское развитие Западной Европы, недооце-нивало роль бизнеса, гражданского общества и национальных го-сударств. Оно рассчитывало, что сотрудничество с ЕС само по себебудет сильнейшим фактором внутренних реформ в'СССРГ'ЧёрТ"'сотрудничество" с ЕС оно рассчетмировую торговую систему и получит^ д$$$п*"'к 'рынкаЙТй^й'ШШГ""В"ТТ6литичееком плане ёбтруднйчёствО"с ЕС'расшат^ивалосьтсаТ"важнейший элемент «общего европейского дома».

Это определило и переговорную позицию Советского Союза. Егопредставители на переговорах пытались сделать будущее соглашениекак можно более широким, снять с СССР ярлык «государства с го-сударственной торговлей», устранить из торговых отношений всеэлементы дискриминации, создать инструменты привлечения инвес-тиций из стран ЕС, заручиться помощью ЕС в проведении реформ,связать сотрудничество между СССР и ЕС с более широкими вопротсами создания новой европейской архитектуры. Пожелания советско-го руководства явно выходили за пределы компетенции Сообщества,

Представители ЕС занимали более реалистическую позицию;Вместе с тем на ходе переговоров отрицательно сказывалась инер-ционность их мышления, унаследованная от времен холодной войтны. Во-первых, представители ЕС попытались максимально сузитьпредмет соглашения. Всивто£ых, рассматривая СССР как «страну сШрударстаенной торговлей», Ън~й~*прёЖЛагали'"советской*'СТорадеи

взять на себя обязательство гарантировать «недискриминационныйрежим» импорта из ЕС и по ценам, и по количеству. Это предложенние было абсурдным. Даже в период расцвета командной экономики

363

советское государство было бы не в состоянии взять на себя подоб-ное обязательство. В наступившую эпоху реформ это было тем болееневозможно и, самое главное, нежелательно. Советское руководствопоставило перед собой задачу перехода к новой, рыночной эконо-мике. Европейское же сообщество, по сути дела, толкало своегонового партнера к сохранению и усилению командной системы.

Тем не менее, несмотря на все эти трудности, переговоры былиуспешно завершены. 11 декабря 1989 г. в Брюсселе щ^лщпервое в истории соглашение мёждуТГоветским Союзом иСоглашение о торговле и коммерческом и экономическом сотруд^__.ничестве. Оно означало огромный шаг вперед в развитии отноше-ний "между Советским Союзом и Западной Европой. Конкретно вСоглашении были решены следующие вопросы: ~~

• Советскому Союзу на постоянной основе был предоставленрежим наибольшего благоприятствования,"который~~|Гатеё™продлевался решением Совета каждые два года'."'"

• Был установлен точный график полной отмены количественныхограничений 1ш исключением «чувствительных»"отраслей)"."

• Была создана юридическая основа экономического сотрудни-чества в различных областях. ""

На основе Соглашения в 1991 г, была начата программа j c x i f c .ческой помощи, которая позже получила название ТАСИС (Про-грамма технического содействия Содружеству независимых госу""дарств). Приоритетными направденищи.программы ТАСЙС былйГ^!

~| • Преобразование государственных предприятий на рыночныхначалах и развитие частного сектора.Сельское хозяйство.Отрасли инфраструктуры: энергетика, связь, транспорт.Ядерная безопасность и охрана окружающей среды.Реформа системы государственного управления.Социальное обеспечение.

• Образование.Тем не менее по своей природе Соглашение 1989 г. было времен-

ным, преходящим документом. Хотя по настоянию советской сто-роны в нем не было упоминания о «стране с государственной тор-говлей», соглашение исходило из существования в СССР и ЗападнойЕвропе различных социально-экономических систем. Между тем ужечерез два года Советский Союз распался. В возникшей на его оШГОИГ~*ках новой России (как и в~ других "бывших союзных республиках)рухнула социалистическая система, а вместе с ней исчезли и всеэлементы командно-административной экономики. Новое государ-ство, несмотря на свою очевидную слабость и мнош'чТ сЖШТБГеТЙР™""достатки, было, темдце.. менее5 бесспорно. демократическим- Все этопоставило в повестку дня внесение соответствующих изменений вдоговорно-правовую базу отношений между ЕС и Россией.

364

12.3. СОГЛАШЕНИЕ О ПАРТНЕРСТВЕИ СОТРУДНИЧЕСТВЕ (СПС)

Впервые идея подписания нового соглашения была выдвинутапредседателем Европейской комиссии Ж. Делором в мае 1992 г. вовремя его официального визита в Москву. Потребовалось два годадля того, чтобы подготовить его текст. Представители обеих сторондолжны были правильно оценить и юридически точно отразить ходреформ в России: не забегая вперед, избежать в то же время увеко-вечения архаизмов, создать такой задел на будущее, который мог бы«работать» в течение многих лет.

Новое соглашение, получившее название Соглашения о партнер-стве и сотрудничестве, было подписано на острове Корфу (ГрецшУ™"•2~4"июня 1994 г. Президентом Российской Федерации, глав1аЯТ6*су-дарств и правительств государств — членов ЕС и председателемЕвропейской комиссии. Для ускорения практического выполнениятех его положений, которые не требовали ратификации, в начале1995 г. было подписано Временное соглашение о торговле и отно-сящихся к торговле вопросах.

1 декабря 1997 г. Соглашение о партнерстве и сотрудничествевступило в силу. Задержка в его ратификации была связана с тем,что в этот период произошло четвертое расширение ЕС. Соглаше-ние с Россией должно было быть дополнительно подписано и рати-фицировано тремя новыми государствами-членами.

Соглашение о партнерстве и сотрудничестве является наиболеешироким, содержательным и далеко идущим экономическим согла-шением из всех, которые когда-либо подписывались СоветскимСоюзом или Россией с западноевропейскими государствами илимеждународными организациями. Оно |роддт1ет£ледующие основ-ные положения:"~* Как явствует из названия, отношения сторон поднимаются с

уровня простого сотрудничества Haj/ровень партнерства, то__.есть согласованных действий, преследующих общйе*цели1х*6тя

"прямо об этом в'Соглашении и'"не г6ворится)7.3ха_дрЗдаолаггает^общносхь.др.щдипов, на которых базируются обществои государство в России и государствах — членах ЕС:_защитаправ человека, ве.р.хо.венств,О закона,,Жм.°.кРатия> социально"™ориентированная рыночная экономика.

• В качестве перспективнбщииш^^еТйбу'Яе'Сб'глашения былоназвано создание зоны свободной торговли. Однако стороныне взяли на себя >нйкакйГ*5бй5ателвсТ"в""в"этом отношении:было зафиксировано лишь их намерение изучить целесообраз-ность начала переговоров по этому вопросу после 1998 г.

• Наиболее продвинутыми были подожения о политическом ди-алоге. Для его осуществления была

ных институтов: регулярные, дважды в год,_встЕелш_нл-*ыб--,шйкГуЕрвнТ (Президент 5Россий7~председатель Совета и пред-седатель Европейской комиссии); Совету

•''iA!

уровне министров); Комитет парламентского сотрудничества^.Комитет сотрудничества (на уровне"высокйХ'"Дб"лж"нй*с"тнь1х__лиц) — рабочий орган, практически органнзую1ВДй¥сю"рабо-

"ту по реализации СПС. Кроме того, в ходе реализации Согла-шения сложилась разветвленная сеть подкомитетов и рабочихгрупп по отдельным направлениям.Сложный и несколько противоречивый характер носили по-ложения Соглашения, касающиеся торговых отношений. Оп-ределение России как «страны с государственной торговлей»было окончательно снято. Однако Россия не полузидалщи-^^знания в качестве страны с рыночной экономикой, что имело

"серьезные последствия в ряде областей, например"при приме-нении Европейским сообществом антидемпинговых процедурпротив российских предприятий. Российскому правительствуне удалось добиться включения в текст Соглашения общейссылки на правила ГАТТ. Вместе с тем ЕС пошло на рядсущественных асимметричных уступок, учитывающих специ-фические интересы России. Так, стороны продлили предостав-ленный ими ранее друг другу режим наиболее благоприятству-емой нации. Одновременно они договорились о том, что втечение пяти лет он не будет распространяться на преимуще-ства, предоставленные Россией бывшим советским республи-кам. Сообщество обязалось отменить все количественные^рграшчёцЩ н ^изделий из стали и расщепляющихся материалов). Россия жесохранила право вводить количественные отрани^чения в б т ""дельных секторах, если-в нихттройсходит структурная пёре:~~~стройка, или возникают Серьезные социальныёТ!роблёМБ1,-или- -'российским производителям угрожает полная йлй"существен-""

'• ная утрата позиций на внутреннем рынке, или вГэТих секторах- —•"зарождаются новые производства. Впервые былб'упорядоте*-™--но применение защитных мер, в ТОМ числе антидемпинговыхпроцедур.Несомненным прогрессом было включение в текст Соглаше-ния ряда специфических ссылок на правила ГАТТ или поло-жений, воспроизводящих в явной или неявной форме те илииные статьи Генерального соглашения по тарифам и торговле(речь идет, в частности, о статьях I (1), III (2), III (4), III (8-10), V (2-5), VII, VIII, IX, X и XXIV).Стороны предприняли попытку создать на основе принциповравноправия йвзаймности~п]^ТШЪ1^амки-развитаетщ§0Щ2И^~"нимательской деятельнос1йГучреждения компаний на терри-

тории друг друга; создания благоприятных ус_лов![йлщя_.шщ&; -" ^ ^ ^ й предостав-

366

^ШВШСШШиЕ1'частности в финансовом секторе; охраны Интел"лектуальной_£йб_д151нцости. Однако, как показала"практийаТсоответствующие положения СПС носят чрезмерно общийхарактер, не подкрепляются в достаточной степени нацио-нальным законодательством.

• СПС предусматривает широкое развитие эконош1чшс_огво,£о>:

трудничества"в"боле£чём "30 областях,"включая промышлен-нуюкооперацию, конвё"р15й'ю7йнвестйции, научные исследо-вания и технологические разработки, сельское хозяйство,энергетику, атомную промышленность, транспорт, телеком-муникации, информатику, космос, охрану окружающей сре-ды, малый и средний бизнес, защиту прав потребителя, соци-альную сферу, образование и профессиональное обучение,региональное развитие, стандартизацию, статистику, туризм.Разумеется, объективные возможности сотрудничества в от-дельных областях, перечисленных в Соглашении, неравно-ценны. Однако в каждой из них удалось осуществить полез-ные мероприятия, сближающие Россию и государства *—члены ЕС. |

За годы существования СПС наиболее значительные успехи былидостигнуты в области политического диалога. Институциональнаяструктура, предусмотренная в Соглашении, была дополнена регу-лярными встречами между председателем Правительства России, содной стороны, и премьер-министром председательствующего в ЕСгосударства и председателем Европейской комиссии — с другой.Был накоплен опыт взаимовыгодного взаимодействия, существенноукреплены взаимное доверие и взаимопонимание. Была развитатрадиционная близость позиций России и ЕС по многим междуна-родным вопросам. Это позволило каждой из сторон увеличить свойвес и влияние в международной политике.

Сложнее проходило..развитиеторгового и экономического со-трудничества. _ ,._ """""*" «-—«•"—» Т " ••••«•ич».*.»-"""Европейское сообщество пришло к выводу, что записанная в

пре^мбулё"С'ПС'"стратёгическая цель развития отнЬшений ЖЖДХ^и Россией — создание зоны: своб^дн£Й„торговли — может быть/переведена,,,% практическую плоскость•, лишь после присоединенияРоссии к ВТО. Европейский Союз заявилГо" "томТ'что поддержитзаявление России о приеме в эту организацию. Начались углублен-ные переговоры сторон об условиях присоединения. Требования,выдвинутые Е С , оказались более жесткими и далеко идущими, чемтребования других членов ВТО. Обмен мнениями и сближение пози-ций по этим вопросам составляют сейчас главное направление ди-алога по вопросам торговой политики.

367

В отдельных конкретных областях были достигнуты заметныеположительные результаты. В июле 1998 г. было подписано новоеСоглашение о торговле текстильными товарами, позволившее снятьвсе количественные ограничения. 1 июля того же года был введенв действие новый регламент ЕС по вопросам демпинга. С однойстороны, на российские предприятия, подозреваемые в демпинге,была распространена та же процедура, что и на компании другихстран. Однако, с другой стороны, при практическом примененииэтой единой процедуры над российскими производителями висела«презумпция виновности»: они должны были доказать, что их дея-тельность и назначаемые ими цены соответствуют рыночным стан-дартам.

Сотрудничество с ЕС и записанное в СПС положение о гармо-низации экономического законодательства сыграли определеннуюроль в процессе разработки и принятия новых российских законови административных актов по вопросам внешнеторгового и валют-ного регулирования, а также улучшения инвестиционного климата.

Серьезное негативное влияние на развитие торгово^эконом^Мйй;ких связей и, как следствие, сотрудничество на уровне ЕС оказал

""финансовый кризис j 998 г. В течение 1^99 г, российский экспорт в " '""страны ЕС упал на 22%, а"импорт — на 45%. Падение реального"платежеспособного спроса и четырехкратная "девальвация рубля""ре'Ш)'усилили процесс ймпортозамещения и затруднили восстанов-ление позиций западноевропейских производителей на российскомрынке: Финансовая дестабилизация, усиленная необоснованнойпаникой среди иностранных инвесторов, привела к обвальномуоттоку портфельных инвестиций и резкому сокращению прямыхинвестиций из стран ЕС. •-»---- -"* -''«««м» <™и» »«мл-и !Ч„,„,1

""Доверие руководства ЕС к российскому правительству, его по-литике* й*"возможП0стям было поколеблено, но ненадолго. Приход

"Тсруководству правительством Е.М. Примакова, а затем В.ВгПути-" "•на", их активные действия внутри страны и на международнШ'арёне*способствовали быстрому восстановлению атмосферы партнерстваи сотрудничества: Подтверждением этого были принятие К ё л ь н "

~ским' саммитом ЕС в июне 1999 г. Коллективной стратегии Европей-ского Союза по отношению к России и представление российскойстороной на встрече руководителей ЕС и России в Хельсинки воктябре 1999 г. Стратегии развития отношений Российской Федера-ции с Европейским Союзом на среднесрочную перспективу (2000-2010 гг.). Хотя содержательная сторона этих документов оказаласьнебогатой, их позитивное политическое значение было бесспорным.Небольшая заминка, возникшая в отношениях между двумя сторо-нами после августовского дефолта, была безболезненно преодолена,что открыло путь для дальнейшего поиска наиболее эффективныхформ сотрудничества сторон.

368

Новый кризис в отношениях между Россией и ЕС возник осенью.1999ТТ8 связи с возобновлением вренных действий в Чечне. При-

с т а в а я " незыблемость территориальной целостностиРоссии и ееправо бороться против любых форм терроризма, Европейский Союзвместе с тем публично осудил использование..в^ен^й_шлы^отор1оещШедоТГжертвам среди['мшшшмах&пеаня.н.м^ошаму„.МШШбеженцев. ЕС призвал россшккое^^травительство немедленно пре-к"ратить"военные действия и вступить в переговоры с «избраннымиЧечекекимй руководителями» в целях достижения политическогоурегулирования при сохранении территориальной целостности Рос-сийекой""Федерации. Западноевропейские партнеры требовали* отРоссии максимальной прозрачности всех действий в отношенииЧечни, обеспечения беспрепятственной доставки гуманитарнойпомощи, осуществления программы экономического восстановле-ния, решения социальных проблем и налаживания системы управ-ления.

Достигнутый сторонами высокий уровень взаимного доверияпозволил избежать каких-либо резких действий, которые могли бызастопорить сотрудничество между Россией и ЕС. Российское pyjco;водство прислушалось к критике и приняло действенные м е р Ы в

области защиты прав человека и решения гуманитарных:,"пробЗ№МнаСеверном Кавказе! События 11 9ЩШ§^л^йi~T,,JSJ^Ш:MSlШSJLm

Вашингтоне, раскрытие несрмненных связей между.,ЧШШСКЙШ™бчэёвиками и организаииеЙ,„<<Аль-каида», успех антитеррористичес-

Той~6перации в Чечне способствовали" принципиальному сдвигу вотношении общественнос^ТГп]5ШТО^^к чеченской "проблеме,;' ° Г1 '"**

Особенно интенсивным политическое взаимодействие сторон^ щ о гю'здётого, как В;В7Пут£м. Ню^^ШШ'!ЩЗуГЙт*^угаст^рЪнТ^Т!]рТ1ШЖ15*вьиоду, что,хотядействующая договорно-правовая база отношений позволяет идальше развивать взаимовыгодное сотрудничество в конкретныхобластях, геополитическое положение России и Европейского Со-юза на Европейском континенте, их роль в мировой политике иэкономике требуют выдвижения новых, более амбициозных страте-гических целей, отвечающих ожиданиям народов.

Попыткой решить эту задачу стала идея создания общего евро-пейского экономического пространствагвыдвйнутая'в'мае"'"20'ОГТТ"председателем ЕврбпейсШй'ШмйссййТ. Пр'бди. Идея была одобре-

на П£ЛИТЗЩ§£ЩЩ«даЩШШ^ДшГее конкретной проработки была создана ГруппгГвысокогоуровня во главе с заместителем председателя Правительства РоссииВ.Б. Христенко и членом Комиссии К. Паттеном.

В системе современных экономических представлений под эконо-мическим пространством имеют в виду определенную территорию,

24 - 2627369

на которой действуют единые и однородные правила деятельностивсех экономических операторов, существует система законов и ин-ститутов, обеспечивающих свободу движения товаров, услуг, капи-талов и людей. В наибольшей степени этим критериям отвечаютнациональные народнохозяйственные комплексы. Единственным вмировой практике примером построения единого экономическогопространства независимыми национальными государствами явля-ются Единый внутренний рынок и Экономический и валютный союзЕС. Кроме того, существует Европейское экономическое простран-ство. Этот термин используется для характеристики отношениймежду ЕВР и тремя небольшими западноевропейским государства-ми, не входящими в ЕС, — Норвегией, Исландией и Лихтенштейном.Суть этих отношений проста: все три страны имеют неограничен-ный доступ к Единому внутреннему рынку, по существу, являютсяего составной частью, но при условии одностороннего восприятияи выполнения ими всех актов ЕС.

Идея прямого присоединения России к Европейскому экономи-ческому пространству, или, что то же самое, создания единого эко-номического пространства, на современном этапе историческогоразвития явно нереальна. Причина состоит в том, что Единый внут-ренней рынок ЕС и Европейское экономическое пространство явля-ются продуктом определенных исторических обстоятельств. Для'ШГ"реализации требуются:

• Существование высокоразвитой рыночной эщцдыцщ и зре-лых капиталистических институтов. Необходимо, чтобы ониполностью соответствовали европейШШГс1зцйально-экоТ1ота^*ческой надели. По этой причине присоединение к Евротгейокому экономическому пространству таких высокоразвитыхкапиталистических стран, как США или Канада, было бы не-возможно в силу структурных и институциональных различиймежду ними и государствами — членами ЕС.

• Вь1сокий уровень экономической интеграции на уровне част-ного бизнеса^рзаимное переплетение экономик, в пер1укГочередь отраслей обрабатывающей промышленности и услуг,делающее формальную интеграцию, интеграцию на уровненациональных государств, экономически оправданной.

• Тесная взаимозависимость национальных государств, делаю-щая политически неизбежной и целесообразной частичную пе-редачу суверенитета наднациональным институтам и органам.

• Наличие прочной и развитой законодательной и институцио*нальной базы интеграции в форме acquis communautairen дей-ствующей системы институт овХообщества.

• Готовность государства,' вступающего' в единое экономичес-кое пространство ЕС, в одностороннем порядке подчинитьсвое законодательство и политику требованиям Европейскогосообщества. " ' ~" *"

370

Если эти предпосылки отсутствуют, то создание единого эконо-мического пространства является либо невозможным, либо нецеле-сообразным. Для такого рода случаев Сообщество располагаетбогатым арсеналом договорно-правовых решений: соглашения оторговле, преференциальные торговые соглашения, соглашения оторговле и сотрудничестве, соглашения о создании зон свободнойторговли, соглашения о таможенном союзе, соглашения об ассоци-ации. Соглашения о присоединении к Европейскому экономическо-му пространству находятся на самой вершине этой пирамиды.

Специфика отношений .между РоссиеД.л„ЕС«со1ЯСшаив^юм^ата.Россия не соответствую^,щпйдррму, из к р ш ' е р и ш Орисоединения к,

"Европейскому экономическому пространству. Однако цивилизаци-онные и геополитические мотивы делают максимальное сближениеРоссии и Европейского Союза императивом и для той, и для другойстороны. Смысл поиска, который предпринимают в настоящее вре-мя стороны, состоит в том, чтобы разрешить это противоречие.

Во-первых, речь идет о создании общего, а не единого экономи-ческого пространства. Это означает, что стороны в принципе сохра-нят свой суверенитет, но создадут максимально возможные условиядля свободного движения товаров, услуг, капиталов и людей, при-чем степень этой свободы зависит от конкретных политических иэкономических условий.

Во-вторых, сама задача создания общего экономического простран-ства является задачей, рассчитанной на историческую перспективу.Этот процесс должен пройти несколько этапов, на каждом из которыхбудут накапливаться' предпось1лки"эгтшщЩ*Шк^

Первым таким этапом является вступление России в ВТО. Исходведущихся в н а с т о я щ е Т Т З р е г а т л ^ воп-росу во многом определяется позицией ЕС. В мае 2002 г. во времясаммита ЕС—Россия руководители Европейского'"Союза сделалидолгожданное заявление о-признании*Р0ССИЖ'страной с рыночнойэкономикой. В октябре оно былог подкреШёнб*йзмпинговых процедур. Это способствует успешному завершению пере-говоров. Все последующее развитие торгово-экономических отно-шений между Россией и ЕС будет осуществляться на базе принциповГАТТ/ВТО.

Второй этап — завершение российских реформ, обеспечивак^ще^,,экономическую совместимость народнбхозяйствШн'ых комплексов^обеих сторон и возникновение обт.екТйЩШ"усл6вш1 йхпрогресси-рующего экономического сближения.

Третий — осуществление структурного сближения России и ЕСза счет сближения стандартов, з а к о н уных правил,

Важное место в повестке дня сотрудничества между ЕС и РоссиейзанШаёТТ1р~обЛёма^аШйрёния ЕС, которое затрагиваетжизненные

24* ""•""•ЗГГ

интересы нашей страны. После его^заверщения геополитическоеположение_России в зоне Центральной и Восточной_Европы ради-кально изменится. Впредь ей придется иметь дело не с отдельными!"преимущественно малыми странами, а со всем Европейским^Союзом_в целом? Границы Союза, уже достигшие России с присоединениемФинляндии", вплотную приблизятся к ней и в зоне, находящейся кюгу от Санкт-Петербурга. Калининградская область превратится вэксклав, со всех сторон окруженный территорией ЕС.

Последствия этих изменений не поддаются однозначной оценке.С одной стороны, приближение богатого европейского рынка

откроет дополнительные возможности перед российскими произво-дителями. Условия торговли товарами, согласно оценкам экспер-тов, станут более благоприятными. По-видимому, улучшатся усло-вия транзита российских товаров, в особенности нефти и газа.Логично предположить, что присоединение стран Центральной иВосточной Европы к ЕС повысит уровень военно-политическойстабильности в этой части мира и, следовательно, даст положитель-ный эффект с точки зрения безопасности России на западном исеверо-западном направлениях.

С другой стороны, резко ухудшится режим пересенеьшАхр ШИЦ__российскими гражданами. Отечественные эксцорхеры мог^т поте-рять некоторые рынки в странах~Цёнтральной и Восточной ЕвропьГ^в результате их перехода на стандарты ЕС, расширения сферыприменения защитных мер Сообщества, ужесточения экологичес-ких требований и норм защиты здоровья людей и интересов потре-бителей. В случае возникновения споров России будет труднееотстаивать свои интересы. Не ясно, какое влияние окажет присое-динение Латвии и Эстонии к ЕС на положение русскоговорящегонаселения.

Сложный узел проблем завязывается вокруг Калининграда. Еслисоседство с Единым внутренним рынком приведет к тому, что Ка-лининградская область сильно обгонит другие российские регионы,не приведет ли это к росту сепаратистских настроений? Если же ка-лининградцы не смогут воспользоваться преимуществами своего но-вого положения, не станет ли Калининград своего рода «чернойдырой» Балтийского региона, рассадником нищеты, болезней ипреступности, угрозой безопасности для своих соседей? Сохранит лиРоссия прочный политический контроль над своей самой западнойобластью? Будет ли обеспечен нормальный режим связей междуКалининградом и остальной Россией, позволяющий осуществлятьсвободное перемещение товаров, энергоресурсов, военных мате-риалов и людей?

Ответ на эти вопросы даст только будущее. Однако крайне важноне упустить время и заблаговременно создать приемлемые условияжизни и деятельности в российском эксклаве. Руководители ЕС и

372

России проявили добрую волю в этом вопросе, договорившись насвоей встрече в Брюсселе в ноябре 2002 г. о порядке транзита междуКалининградской областью и остальной частью России.

Проблемы, связанные с расширением ЕС и статусом Калинингра-да, не являются предметом Соглашения о партнерстве и сотрудниче-стве: они подлежат особому рассмотрению сторонами. ЕС, опасаясьобвинений в том, что Россия добивается права вето в вопросе, каса-ющемся лишь ЕС, государств-членов и стран-кандидатов, крайненеохотно идет на обсуждение этих проблем. Между тем правитель-ство России прекрасно понимает, что оно не может остановить илизатормозить процесс расширения. Более того, оно не раз публичнозаявляло о своем положительном отношении к расширению. Но,поскольку при этом затрагиваются законные национальные интересыРоссии, соответствующие аспекты расширения требуют обсужденияс целью минимизации возможного отрицательного эффекта.

Еще одной проблемой, не затронутой Соглашением о партнер-стве и сотрудничестве, являются последствия создания Экономичес-кого и валютного союза и введения евро. Пока доминирующейиностранной валютой в России является доллар США. Несмотря насуществующие законодательные ограничения использования долла-ра, он служит главной мерой стоимости и средством накопления.В долларах осуществляются платежи по большинству внешнеторго-вых операций. Американская валюта преобладает и в официальныхзолотовалютных резервах.

Руководство ЕС по понятным причинам ставит вопрос о расши-рении использования евро российскими экономическими операто-рами. Однако этот вопрос не может быть решен административнымпутем, решающую роль здесь играют рынки. За последние два годаспрос на евро значительно возрос. Расширился соответствующийсегмент торгов на валютных биржах. Выросли процентные ставкипо депозитам в евро. Однако до обретения европейской валютойравноправного положения во внешней торговле, на денежных рын-ках и рынках капитала ее использование в официальных резервахограничено.

Начиная с сентября 2000 г. j^HjHjaHjTjiBjeJE^pjafl^^Россй? й'ЕСведут такчгазТлваЗмыи энергетический ди^огГЕго цель"

^состоит в том, чтобы обеспечить расширение поставок российскихэнергоносителей в Западную Европу; создать условия для притокГзападных инвестиций в топливно-энергетический сектор России иоблегчить доступ иностранных операторов к российским ресурсам*и трубопроводам."" У руководителей ЕС было несколько причин для того, чтобывыступить с этой инициативой. Обострение обстановки на БлижнемВостоке вызывает все большее беспокойство промышленно разви-тых стран относительно надежности и стабильности поставок ближ-

373

невосточной нефти. Желание диверсифицировать источники снабже-ния особенно усилилось после террористических актов 11 сентября2001 г. Россия представляется в этом отношении оптимальным парт-нером. Но Энергетическая хартия, на которую государства — членыЕС возлагали столь большие надежды, фактически заморожена.Поэтому и было решено подключить к переговорам с Россией поэтим вопросам непосредственно Европейское сообщество.

Весьма перспективным является сотрудничество России и ЕС вобласти внутренних дел и юстиции. Цели сторон практически" пШГ-ностью совпадают: речь идет лишь о создании механизма, позволя-ющего действенно осуществлять эти цели.

Ключевым документом в этой области является План совмест-ных действий Европейского Союза и РФ в.борьбе с организован-ной преступностью, принятый на саммихе-ЕС-в.Хельсицкл.в декабре ""L2.99.x--~ •-

Для того чтобы обеспечить создание необходимой правовой базысотрудничества, в Плане предусмотрены ратификация и выполнениесуществующих международных соглашений по борьбе с организо-ванной преступностью. Пр еду смотрен о сотрудничество правоохра-нительных органов, включая регулярные встречи экспертов и обу-чение кадров! Вопросы сотрудничества в области внутренних дел~йюстиции переданы в ведение одного из подкомитетов, созданных всоответствии с Соглашением о партнерстве и сотрудничестве.

Успешно развиваются связи российских правоохранительных ор-ганов с Европолом. Особенно активно ведется совместная работаГвГ"области борьбы с мошенничеством и подделкой документов, в ТОн*~ч^сП£„С"Ц@лью-против0действия,отмыванию.Д§1:}ег и утечке калйТа-**"лов из России.•—"Н5"встрече в верхах ЕС—Россия, состоявшейся в октябре 2001 г.,

было принято Заявление о международном "терроризме. Главным'методом борьбы признано взаимодействие полицейских служб обеих-'—сторон. Было достигнуто соглашение относительно условий и про- "цёдуры обмена информацией 6 деятельности террористических"""™"групп и отдельных лиц, подозреваемых, д терроризме. Во времявстречи была выдвинута идея создания совместного органа длярешения этой задачи.

Подводя итог, следует отметить, что за 13 лет существованияофициальных отношений между ЕС и Россией стороны достиглизаметного прогресса. Сегодня невозможно представить себе евро-пейскую политику без разветвленной системы их взаимодействия.И это — не предел. Между Россией и Европейским Союзом неткаких-либо принципиальных противоречий или непреодолимыхразногласий. Напротив, они имеют все возможности для того, что-бы добиться еще большего сближения во всех областях и проложитьпуть к созданию действительно единой Европы.

374

РезюмеПо своей расовой принадлежности, происхождению, образу

жизни, религии, культуре и самоидентификации русские, бесспорно,принадлежат к семье европейских народов. Однако в силу особен-ностей своей среды обитания и истории они всегда отличались отжителей западной части континента. Цивилизационные особенно-сти России были и остаются стержнем ее сложных и временамиконфликтных отношений с Западной Европой.

В эпоху холодной войны эти отношения поддерживались преиму-щественно в форме двусторонних связей с отдельными государства-ми. Что касается новых многосторонних и наднациональных обра-зований, созданных западноевропейскими государствами (НАТО иЕС), то они рассматривались советским руководством через призмунепримиримого противостояния двух систем, как орудие борьбыпротив социалистического лагеря в соответствующих областях.В силу этого отношение СССР и его союзников ££„§&ШЙ,1Ш&ДД8й'ным. Европейские сообщества отвечали взаимностью и упорно"отказывались признать Совет экономической взаимопомощи, начем настаивали социалистические государства.

По мере развития и укрепления Европейских сообществ в науч-ных кругах СССР и других социалистических стран стало созреватьпонимание того, что европейская интеграция является объективнопрогрессивным явлением. По мнению части исследователей, эконо-мические интересы самих социалистических стран делали целесооб-разным установление официальных отношений с Сообществом.Особенно далеко по этому пути продвинулись венгерские и польскиеученые.

Практическая реализация этих взглядов стала возможной лишьпосле начала перестройки в СССР. 25 июня 1988 г. в Люксембургебыла подписана Декларация об установлении официальных отно-шений между ЕС и СЭВ. Официальные отношения между СССР иЕС были установлены в августе 1988 г. В феврале 1989 г. былооткрыто представительство при Европейских сообществах в Брюс-селе. 11 декабря 1989 г. в Брюсселе было подписано первое в историисоглашение между Советским Союзом и ЕС — Соглашение о тор-говле и коммерческом и экономическом сотрудничестве.

После распада Советского Союза и демонтажа командно-адми-нистративной системы возникла объективная необходимость в со-здании адекватной договорно-правовой базы отношений между ЕСи Российской Федерацией. Эта задача была решена посредствомзаключения Соглашения о партнерстве и сотрудничестве, котороебыло подписано на острове Корфу 24 июня 1994 г. и вступило в силу1 декабря 1997 г. Оно является наиболее широким, содержательным

375

I

и далеко идущим экономическим соглашением из всех, которые ког-да-либо подписывались Советским Союзом или Россией с западноев-ропейскими государствами или международными организациями.

На основе СПС удалось сделать заметный шаг вперед в развитиисотрудничества ЕС и Российской Федерации во многих конкретныхобластях. Особенно интенсивно и продуктивно развивался полити-ческий диалог, в частности практика регулярных встреч на высшемуровне. После избрания В.В. Путина Президентом Российской Фе-дерации эти встречи наполнились новым содержанием.

Одним из главных недостатков СПС является то, что оно предус-матривает развитие сотрудничества, но не сближение сторон. Меж-ду тем геополитическое положение ЕС и России, их роль в мировойполитике, совпадение или близость интересов по многим важней-шим международным вопросам требуют выдвижения более амбици-озных .стратегических целей. Попыткой решить эту задачу сталаидея создания общего европейского экономического пространства,выдвинутая в мае 2001 г. председателем Европейской комиссииР. Проди.

Реализация этой идеи облегчается заявлением руководителейЕвропейского Союза о признании России страной с рыночной эконо-микой, которое было сделано во время очередного саммита ЕС—РФв Москве в мае 2002 г. Решение ЕС открывает дорогу к скорейшемувступлению России в ВТО, что сделает возможным перевод торгово-экономических отношений между ЕС и Россией на твердую базуправил Всемирной торговой организации.

Важное место в повестке дня сотрудничества между ЕС и Рос-сией занимает проблема расширения ЕС, которая затрагивает жиз-ненные интересы нашей страны. После его завершения геополити-ческое положение России в зоне Центральной и Восточной Европырадикально изменится. Впредь ей придется иметь дело не с отдель-ными, преимущественно малыми странами, а со всем ЕвропейскимСоюзом в целом. Границы Союза, уже достигшие России с присо-единением Финляндии, вплотную приблизятся к ней и в зоне, нахо-дящейся к югу от Санкт-Петербурга.

Сложный узел проблем завязывается вокруг Калининграда. Го-род и область превращаются в эксклав, со всех сторон окруженныйтерриторией ЕС. Механическое введение Польшей и Литвой шен-генских правил резко ухудшило бы доступ российских граждан наэту часть территории страны. В полном соответствии с нормамимеждународного права правительство Российской Федерации тре-бует установления такого режима на границах, который не ущемлялбы законные интересы нашей страны. Крупным шагом в этом на-правлении являются договоренности между руководителями ЕС иРоссии о порядке транзита, достигнутые во время их встречи вБрюсселе 11 ноября 2002 г.

376

БУДУЩЕЕ ЕВРОПЫ (ЗАКЛЮЧЕНИЕ)

23 марта 2002 г. в Брюсселе открылся Конвент, на которомпредставлен цвет интегрированной Европы. Его конкретная за-дача — подготовить очередной пересмотр основополагающих дого-воров Европейского Союза и Европейского сообщества, которыйдолжен быть согласован на межправительственной конференции2004 г. Однако общественность ожидает от Конвента большего; егонеофициальной темой является будущее Европы.

За полвека и особенно за последние десять — двенадцать летевропейская интеграция радикально изменила жизнь Старого Све-та. Создано величественное здание гармонии и взаимодействиямежду правительствами и народами 15 государств Европы. Черезнесколько лет к ним присоединятся еще 12-13 стран. Метод интег-рации доказал свою бесспорную жизненность и эффективность.

Однако Европейский Союз не имеет ни малейших оснований длятого, чтобы почить на лаврах. Более того, чем дальше вперед уходитинтеграция, тем больше проблем возникает перед ее участниками.Причем вызовы европейской интеграции исходят и извне, и изнутри.Главным внутренним вызовом является индивидуализация, ее соци-альные и духовные последствия. Главный внешний вызов — глоба-лизация, подвергающая европейскую интеграцию нелицеприятной

объективной проверке.В главе 1 были рассмотрены цивилизационные особенности За-

падной Европы, на определенном этапе сделавшие возможным пе-реход к экономической и политической интеграции национальныхгосударств. Одним из главных принципов западноевропейской ци-вилизации является индивидуальная свобода. Однако свободнаяличность всегда была опутана паутиной иерархического общества.Семья, церковь, школа, «патрон» на рабочем месте, полиция, армия,местные и центральные власти довлели над личностью, ограничивалирамки ее фактической свободы. Именно эти институты организовы-вали общественную жизнь, формировали национальные и европей-

377

скую культуры. Именно им Западная Европа обязана и крупнейши-ми достижениями, и величайшими несчастьями в своей истории.

Одной из наиболее примечательных черт современности являетсяосвобождение личности от каких бы то ни было иерархических пут,радикальное изменение отношения личности и общественных ин-ститутов. Верховенство личности превращается из абстракции вживую общественную практику. Это обеспечивает возможностьбеспрецедентного развития индивидуальных способностей в самыхразнообразных областях.

Но этот процесс имеет и обратную сторону: идет быстрое обесце-нение и ослабление общественных институтов, которые в течениемногих столетий были устоями западноевропейской цивилизации, ав последние полвека — и европейской интеграции. Особенно крупныепоследствия вызывает очевидное ослабление государства-нации.

Новое, либеральное общество рождает и новые инструменты со-циального действия: малые и средние предприятия, транснациональ-ные корпорации, институциональных инвесторов, неправительствен-ные организации. Окажутся ли они такими же эффективными, как теинституты, которым они идут на смену? В частности, смогут ли ониобеспечить дальнейшее развитие интеграции, главными движущимисилами которой до сих пор были государства-нации? В жизни Евро-пейского Союза есть немало явлений, вызывающих сомнение в этом.

Что касается глобализации, то в ее основе лежат прежде всегоособенности современного научно-технического прогресса. Новыетехнологии ведут не только к появлению новых продуктов и сниже-нию издержек их производства, но и к резкому удешевлению пере-мещения материальных предметов и информации в масштабах всегомира. Например, по сравнению с 1930 г. издержки морских перево-зок снизились более чем вдвое, воздушных — более чем в шесть раз.Особенно впечатляющим было падение издержек обработки и пере-дачи информации на базе информационных технологий. Например,за период с 1960 г. по 2000 г. стоимость трехминутного телефонногоразговора между Нью-Йорком и Лондоном упала в 157 раз, а ценакомпьютеров и периферийного оборудования — в 1869 раз! (MassonPaul. Globalization: Facts and Figures. International Monetary Fund,IMF Policy Discussion Paper. — Wash., 2001. — P. 5, 6.)

Всемирный технологический прогресс в соединении с глубокимисоциальными сдвигами в отдельных странах стал основой серьезныхизменений в мировой экономике. Техника сделала экономическивозможным и целесообразным мощное углубление международногоразделения труда. Политика (особенно ослабление государства-нации) обусловила быструю либерализацию торгово-политическихрежимов. В результате резко ускорился рост международной торгов-ли, далеко опережающий рост производства. На основе новых ин-формационных технологий имел место бурный рост денежной эко-

378

номики, оторвавшейся в своем развитии от реальной экономики(в пропорции 1:40 или 1:60). Никогда в истории капитал не был такдешев и доступен, как сегодня.

Парадокс, однако, заключается в том, что гигантское расши-рение предпосылок экономического роста не сопровождалось уско-рением самого роста. В 90-е годы мировая экономика росла в пятьраз медленнее, чем в 60-е. В то же время параллельно с замедлениемэкономического роста во всем мире, включая и самые бедные стра-ны, шел процесс снижения детской смертности, удлинения ожидае-мой средней продолжительности жизни и повышения грамотностинаселения, что, естественно, увеличивало размеры потенциальногоспроса. Поэтому меньший по размерам «пирог» является предметомболее ожесточенной конкурентной борьбы. Цена победы или пора-жения в этой борьбе значительно выше, чем когда бы то ни былораньше. Решающим фактором в судьбах отдельных стран становит-ся их конкурентоспособность, которая определяется в первую оче-редь агрессивностью их предпринимательского класса и степеньюовладения новейшей технологией.

С этой точки зрения, несмотря на все успехи интеграции, в За-падной Европе немало трудностей. Процесс неуклонного усиленияее позиций в мировой экономике приостановился. Уровень про-изводительности, измеренный, скажем, величиной ВВП на душунаселения, в полтора раза ниже, чем в США, и на 10% ниже, чем.вЯпонии. Безработица в странах Европейского Союза остается нанеприемлемо высоком уровне, сдерживающем и нормальное эконо-мическое развитие, и решение социальных проблем. Найдет лиЕвропейский Союз достойный ответ на вызов глобализации? Этотвопрос пока остается открытым.

Брюссельский конвент должен рассмотреть эти и другие корен-ные вопросы будущего Европейского Союза, в первую очередь всвете предстоящего расширения ЕС. После многих лет замалчива-ния истинного масштаба грядущих перемен в Западной Европезаговорили наконец о реальном противоречии между углублениемевропейской интеграции и расширением Европейского Союза.

Бывший председатель Европейской комиссии Ж. Делор, не под-вергая сомнению неизбежность расширения, вместе с тем призвалнайти способ избежать замедления темпов интеграции в западной,наиболее динамичной, экономически и политически продвинутойчасти Союза. За достаточно обтекаемыми формулировками выступ-лений Ж. Делора прослеживалась мысль о неизбежности «Европыдвух скоростей». Пусть страны-кандидаты возможно более полноосваивают acquis communautaire, выходят на нынешний уровеньинтеграции. Но «твердое ядро» ЕС не должно стоять на месте.Наиболее передовые государства-члены должны двигаться дальше,в том числе и по пути углубленной политической интеграции.

379

Ж. Делор не видит противоречия в том, что внутри широкой кон-федерации европейских государств будет действовать сплоченнаягруппа государств, связанных между собой федеративными узами.

По существу в том же направлении идут размышления двух другихвыдающихся европейцев — бывшего президента Франции ВалериЖискар д'Эстена и бывшего канцлера ФРГ Гельмута Шмидта. Ониисходят из того, что в течение XXI века (самое позднее — во второйего половине) неоспоримое могущество США сойдет на нет. Мирстанет действительно многополярным, и Европейский Союз долженбудет взять на себя адекватную его экономическому весу политичес-кую ответственность. Пока он к этому совершенно не готов, посколь-ку не в состоянии проводить сильную общую внешнюю политику иполитику безопасности. Будущая судьба стареющих европейскихобществ прямо зависит от их воли к дальнейшей интеграции.

Жискар д'Эстен и Гельмут Шмидт, в частности, заявляют: «Оче-видно, что полная интеграция не является реалистичной целью для30 стран, сильно отличающихся друг от друга по своим политичес-ким традициям, культуре и уровню экономического развития. По-пытки осуществить интеграцию такого числа стран могут привестилишь к полному провалу». По их мнению, расширив ЕвропейскийСоюз, его следует оставить в том виде, в каком он существует сегод-ня (проведя, разумеется, необходимую институциональную рефор-му). В то же время некоторые государства — члены ЕС, которыхавторы условно называют «евро-европейцами», пойдут дальше, кполной интеграции. Круг участников этого проекта должен бытьограничен странами, имеющими необходимую для этого полити-ческую волю и почти идентичные социально-экономические харак-теристики. Инициативу должны взять на себя государства — ос-нователи ЕС. К ним могут присоединиться и некоторые другиегосударства-члены, входящие в настоящее время в зону евро. Един-ственным ограничителем их продвижения по пути дальнейшей ин-теграции будет безусловное соблюдение ими своих обязательстввнутри более широкого Европейского Союза.

С принципиально иным видением будущего Европейского Со-юза выступил министр иностранных дел Германии Йошка Фишер.Он считает, что раздел государств — членов ЕС на две неравно-правные группы недопустим. По его убеждению, все страны ЕС спо-собны совершить прыжок к более продвинутой политической интег-рации, вплоть до создания федерации. Средством осуществленияэтой цели должна быть полная «парламентаризация» ЕвропейскогоСоюза. Прежде всего должен быть создан двухпалатный парламент.В нижнюю палату вошли бы избранные депутаты, одновременноявляющиеся членами национальных парламентов. Тем самым былабы обеспечена прочная связь между интегрированной Европой иобществом. Вторая палата должна быть инструментом непосред-

380

ственного представительства государств-наций по образцу либоамериканского сената, либо германского бундесрата. Что касаетсяевропейского правительства, то'оно может быть создано либо набазе Совета, либо на базе Комиссии. В последнем случае потребуетсяпрямое избрание председателя Комиссии гражданами ЕС и наделениеего широкими исполнительными полномочиями. Новая системадолжна базироваться на точном договорном разделении компетен-ций европейских органов власти и национальных государств.

При всей важности этих вопросов они, тем не менее, не выходятза пределы проблематики Европейского Союза. Брюссельский кон-вент под руководством Валери Жискар д'Эстена не будет обсуждатьеще одну актуальную проблему, от решения которой также напря-мую зависит будущее Европы.

Прогресс Европы всегда был конечным продуктом противобор-ства отдельных ее частей. До Второй мировой войны это былигосударства-нации, затем — два противоположных военно-полити-ческих блока. В конце 80-х годов, с окончанием холодной войны, вЕвропе произошел цивилизационный сдвиг. Возможности развитиячерез противоборство исчезли. Европейцы были поставлены переднеобходимостью научиться жить и развиваться по-новому, в атмос-фере единства и сотрудничества.

Первая попытка создать парадигму единой Европы была пред-принята М.С. Горбачевым, выдвинувшим идею «общего европей-ского дома». Эта идея провалилась, и по вполне основательнымпричинам. Единая Европа не может быть «облаком в штанах»,сотканным из благих пожеланий и политической болтовни. Для тогочтобы быть жизнеспособной и эффективной, единая Европа должнаосновываться на силе закона, адекватности общих институтов и дей-ственности общей политики. Для того чтобы народы оказали дове-рие проекту единой Европы, он должен быть направлен на резкоеповышение международной конкурентоспособности европейскойэкономики, обеспечение прочной безопасности всех без исключениягосударств и достижение реального равенства граждан, к какому быгосударству они ни принадлежали.

Присоединение к ЕС ряда стран Восточной и Южной Европыозначает продвижение в правильном направлении. Однако пятоерасширение не решает фундаментальную проблему построения еди-ной Европы. Оно не дает ответа на вопрос о судьбе России и другихевропейских государств — членов СНГ.

Для того чтобы осуществить интеллектуальный и политическийпрорыв в строительстве единой Европы, требуется гораздо болеевысокая степень взаимного доверия и взаимодействия между Евро-пейским Союзом и этой группой государств. Собственно, иногопросто не дано историей. Будущее покажет, насколько быстро иэффективно европейские народы, их государства и организациисмогут претворить это веление истории в жизнь.

381

ИМЕННОЙ УКАЗАТЕЛЬ

Аденауэр, Конрад 255, 256Армстронг, Кеннет 336Ататюрк, Кемаль 314Ахтисаари, Марти 297Баласса, Б. 347, 348, 349Балмер, Саймон 336Бие, М. 343Бисмарк, Отто 198Блэр, Тони 276, 277, 278Блюм, Леон 24Бонапарт, Наполеон 22Браун, Гарольд 277Бриан, Аристид 23Вернер, Пьер 148Вильсон, Гарольд 273Винер, Дж. 343Гегель, Георг 355Геншер, Ганс-Дитрих 257Гитлер, Адольф 23Горбачев, Михаил Сергеевич 362,

363, 381Гроций, Гуго 20Давиньон, Этьенн 36, 205, 226, 228Д'Адмонт, Энгельберт 19Данте, Алигьери 19Де Голль, Шарль 34,35,82, 113,225,

250, 251, 272Де Сен-Пьер, Шарль-Ирине 21Де Сюлли, Максимилиан 19Дейч, Карл 323, 324Делор, Жак 38, 39, 133, 149, 199, 293,

365, 379, 380Джонсон, Х.Дж. 346Дудж, Джим 227

Дуйзенберг, Вим 254Дюбуа, Пьер 19Жискар д'Эстен, Валери 148, 252,

380, 381Жоспен, Лионель 254Иржи из Подебрад 19Коменский, Ян Амос 20Кант, Иммануил 21Карл Великий 18Кейнс, Джон Мейнард 317Коль, Гельмут 252, 257, 258, 262Крюсе, Эмерих 20Куденхове-Калерги, Рихард 23Купер, А. 346Леммерс, Карл 260, 261Ленин, Владимир Ильич 361Линдберг, Леон 327Макмиллан, Гарольд 272МакШерри, Рей 183Манн, Томас 258Маршалл, Джордж 28Массел, Б.Ф. 346Мейджор, Джон 276Милуорд, Алан 340Митрани, Давид 321-323Миттеран, Франсуа 205, 252Монне, Жан 30, 31, 45, 204, 212,

251Моравчик, Эндрю 338Моргентау, Ганс 328Отгон I 18Павел (апостол) 11Пайндер, Джон 334Папандреу, Андреас 285

Паттен, Крис 369Пени, Уильям 21Петр I 354Пилотти, Массимо 31Питерсон, Джон 335Плевен, Рене 29Помпиду, Жорж 82, 252Примаков, Евгений Максимович

368Проди, Романо 92, 211, 369, 376Путин, Владимир Владимирович

368, 369, 376Пучала, Дональд 331Рассел, Бертран 322Романов, Михаил 356Росси, Эрнесто 24Солана, Хавьер 233, 236, 292Сантер, Жак 96, 123, 202Санхольц, Уэйн 336Сбраджа, Альберта 334Спаак, Поль-Анри 24,27,31,32,264Спинелли, Альтеро 24Сталин, Иосиф Виссарионович 27,

298Суиит, Алекс Стоун 336

Тинберген, Ян 347Тиндеманс, Лео 227Трише, Жан-Клод 254Тэтчер, Маргарет 274, 277Уоллес, Вильям 338Уэллс, Герберт 322Фишер, Йошка 262, 380Франко, Баамонде 290Фридман, Мильтон 337Хаас, Эрнст 325-327, 332Хальштейн, Вальтер 33Хоффман, Стэнли 330-331Христенко, Виктор Борисович 369Христос 11Чеккини, П. 206Черчилль, Уинстон 28, 29, 270Шеварднадзе, Эдуард Амвросиевич

363Ширак, Жак 254Шмидт, Гельмут 148, 252, 257, 380Шойбле, Вольфганг 260, 261Шредер, Герхард 259, 262Шуман, Робер 29, 33, 45, 251, 255,

263, 325Эль-Аграа, Али М. 348

382

ПРЕДМЕТНЫЙ УКАЗАТЕЛЬ

Австралия 177, 184Австрия 22, 34, 43, 46, 86, 102, 112, 171, 195, 221, 240, 292-294, 298-299, 301, 302,

305Амстердамский договор 43,44, 46, 48, 54, 56,66, 67,74, 78, 88, 90, 101, 106, 113,

114, 115, 117, 202, 214, 217, 232, 241, 242, 248, 261, 264, 266, 277, 280, 283,291, 309, 310

Антидемпинг 172-173, 368АСЕАН (Ассоциация государств Юго-Восточной Азии) 7Балтия 40, 358Бенилюкс 29, 77, 221, 224, 239, 240, 250, 256, 262-266, 267, 279, 281Бельгия 29, 30, 86, 87, 90, 93, 102, 112, 140, 171, 224, 237, 239, 249, 262-266, 301Болгария 86, 87, 112, 311, 312, 313, 315Бюджет ЕС 35, 92, 101, 118-123, 124, 203, 251, 259, 260, 274, 310, 315Бюро ветеринарной и фитосанитарной инспекции и контроля 108, 215Бюро гармонизации на Едином внутреннем рынке 107Бюро ЕС по вопросам разнообразия растений ПО«Валютная змея» 37, 148Великобритания 28, 34, 36, 37, 38, 46, 50, 77, 86, 87, 93, 98, 102, 112, 130, 151,

162, 163, 164, 166, 171, 182, 185, 196, 199, 221, 223, 224, 239, 240, 243, 250,252, 255, 261, 270-278, 281, 287, 301

Венгрия 40, 112, 306, 310, 311, 312, 313, 315, 316Венский план действий 244«Вехи Тампере» 245ВКЕС, см. Военный комитет Европейского СоюзаВоенный комитет Европейского Союза 234Военный штаб Европейского Союза 235Всемирная торговая организация 134, 176, 203, 214, 367, 376ВТО, см. Всемирная торговая организацияВШЕС, см. Военный штаб Европейского СоюзаВысокий представитель ЕС по вопросам ОВПБ 94, 117, 232, 233, 247, 286, 288,

292ГА ТС, см. Генеральное соглашение по торговле услугамиГАТТ, см. Генеральное соглашение по тарифам и торговлеГенеральное соглашение по тарифам и торговле 132, 134, 169, 174, 176, 183, 203,

348, 349Генеральное соглашение по торговле услугами 134

384

Германия 13, 18, 20, 26, 28, 30, 44, 50, 58, 61, 86, 87, 93, 98, 102, 112, 140, 150',160, 171, 198, 206, 219, 220, 221, 224, 239, 249, 250, 253, 263, 266, 270, 271;2 8 1 , 3 0 1 ... - < ь - и : г г., •.:•,.;:,•(

Государственные закупки 142 itГражданство ЕС 6, 41, 46, 78, 116, 199, 236, 237, 283, 286, 289, 291 !Греция 38, 46, 86, 87, 93, 112, 130, 140, 151, 166, 196,220,222,240,284-287,301,

311Дания 34, 36, 41,46, 50, 77, 86, 93, 102, 112, 130, 151, 162, 164, 166, 171, 182,218,

240, 243, 252, 270, 272, 281-284, 301Денежно-кредитная политика ЕЦБ 146, 152, 154-158, 167, 168, 222Директива 51-54, 79, 136, 137, 200, 209, 210, 214, 218, 266, 267Договор о Европейском Союзе 40-46, 47-79, 199, 204, 206, 212, 213, 214, 215,

217, 229, 230, 240, 241, 243, 246, 248, 258, 259, 268, 270, 275, 280, 282, 283,286, 290, 294

Договор об учреждении Европейского объединения угля и стали 30-32, 45, 47-79, 118, 147

Договор об учреждении Европейского экономического сообщества 32, 33, 39,45, 47-79, 118, 169, 177, 190, 192, 194, 203, 208, 211, 214, 216, 241, 242, 272,274

ЕАСТ, см. Европейская ассоциация свободной торговлиЕБРР, см. Европейский банк реконструкции и развитияЕВР, см. Единый внутренний рынокЕвратом, см. Европейское сообщество по атомной энергииЕвро 43, 46, 138, 151, 152, 153, 154, 160-168, 181, 259, 278, 282, 373«Европа а ля карт» 254, 260, 291, 300«Европа нескольких скоростей» 260, 279, 286, 297, 379Европейская ассоциация свободной торговли 34, 42, 43, 175, 205, 272, 281, 285,

298, 301Европейская валютная система 37, 83, 148, 149, 150, 164, 165, 252, 279Европейская комиссия, см. КомиссияЕвропейская политика безопасности и обороны 234, 247, 255Европейская система центральных банков 43,46,82, 104-105, 116,124, 151, 154-

158, 166, 167Европейские соглашения 40, 175Европейский банк реконструкции и развития 40, 311Европейский инвестиционный банк 82, 105-107, 203, 263, 311Европейский научный фонд 206Европейский парламент, см. ПарламентЕвропейский платежный союз 28, 129, ГЧ7Европейский совет 37, 39, 40, 78, 81, 82-85, 94, 105, 124, 151, 152, 158-159, 163,

197, 200, 202, 204, 207, 227, 230, 232, 233, 236, 238, 245, 246, 247, 276, 294,308, 310, 313, 314, 315

Европейский социальный фонд 33, 221Европейский фонд обучения 109Европейский фонд поддержки и гарантий сельского хозяйства 120, 121, 178,

180, 221Европейский фонд регионального развития 103, 221Европейский центр мониторинга наркотиков и наркомании 108Европейский центр мониторинга проявлений расизма и ксенофобии 110Европейский центр развития профессиональной-подготовки 109Европейский центральный банк 43, 46, 53, 68, 69, 73, 82, 104-105, 111, 124, 151,

153, 154-158, 162-167, 253, 254, 259, 275, 277, 282

25 - 2627 385

Европейское агентство охраны окружающей среды 82, 109-110, 218Европейское ведомство сотрудничества судебных органов 246, 248Европейское движение 28Европейское оборонительное сообщество 30, 32, 225, 251, 263Европейское объединение угля и стали 30-32, 45, 47, 48, 50, 81, 88, 250, 256, 263,

264, 266, 281, 328Европейское политическое сообщество 30, 32, 225Европейское политическое сотрудничество 226, 227, 228, 229, 231Европейское полицейское ведомство 107, 243, 245, 246, 248, 261, 277, 374Европейское сообщество по атомной энергии 32, 45, 47, 48, 50, 81, 205, 208, 251,

264, 328Европейское экономическое пространство 42, 46, 48, 164, 175, 212, 225, 251, 264,

293, 294, 298, 370Европейское экономическое сообщество 32-40, 47, 48, 50, 81, 208, 227, 328ЕВРОПОЛ — Европейское полицейское ведомствоЕвростат — Статистическое бюро Европейских сообществЕВРОЮСТ — Европейское ведомство сотрудничества судебных органовЕВС, см. Европейская валютная системаЕдиный внутренний рынок 6, 39, 40, 41, 42, 45, 46, 53, 64, 83, 89, 113, 114,

125-145, 148, 166, 168, 174, 176, 187, 194, 198, 199, 202, 204, 206, 209,214, 22!, 222, 22S, 236, 239, 260, 272, 277, 281, 282, 290, 293, 313, 333,337, 339, 370

Единый европейский акт 39, 40, 45, 48, 56, 64, 81, 83, 98, 113, 114, 116,209,216,228, 239, 252, 282, 339

Единый европейский ордер на арест 245, 248ЕЕА, см. Единый европейский актЕИБ, см. Европейский инвестиционный банкЕОУС, см. Европейское объединение угля и сталиЕП, см. Европейский парламентЕПБО, см. Европейская политика безопасности и обороныЕПС, см. Европейское политическое сотрудничествоЕСФ, см. Европейский социальный фондЕСЦБ, см. Европейская система центральных банковЕФРР, см. Европейский фонд регионального развитияЕЦБ, см. Европейский центральный банкЕЭП, см. Европейское экономическое пространствоЕЭС, см. Европейское экономическое сообществоЗаконодательная инициатива 95, 110-112, 116, 241, 260, 269, 287Западная Европа 6-8, 9-24, 26-30, 125, 140, 170, 192, 193, 197, 199,201,217,218,

225, 229, 233, 249, 250, 253, 254, 256, 266, 272, 284, 285, 287, 289, 294, 305,314, 318, 319, 352-357, 363, 375, 377, 378, 379

Западноевропейский союз 224, 228, 231, 232, 233, 234, 262, 265, 268, 271, 276,300

ЗЕС, см. Западноевропейский союзЗона евро 104, 159, 160, 167, 278, 287, 348, 380Зона свободной торговли 34, 169, 272, 279, 328, 342, 365, 367, 371Институционализм 336-337, 351Институциональная реформа 44, 46, 260, 269, 286, 288, 292, 308, 310, 316Информационные технологии 159, 204, 205, 207, 378Ирландия 36, 37, 44, 46, 86, 93, 102, 112, 130, 182, 220, 222, 240, 252, 270, 272,

278-280,287,311Исключения из договоров 77, 150, 151, 162, 243, 267, 275, 282, 288, 305Исландия 43, 164, 240, 370

386

Испания 20, 34, 39, 46, 50, 86, 93, 102, 112, 130, 140, 171, 185, 186, 196, 220, 222,239, 240, 288, 289-292, 301, 310, 311

Исторический институционализм * *,Италия 20, 28, 30, 33, 37, 61, 86, 93, 98, 102, 106, 112, 171, 177, 220, 224, 225, 240,

249, 256, 261, 266-270, 301Калининград 372-373, 376Католическая церковь 11, 12, 13, 18, 307Кипр 50, 86, 112, 312, 313, 314, 315, 316Количественные ограничения 33, 127, 129, 132, 145, 172, 366Комиссия 33, 35, 36, 37, 38, 39, 50, 52, 53, 54, 56, 57, 59, 63, 67, 68, 69, 72, 73,

78, 83-101, 102, 105, 110-124, 133, 144, 158-159, 167, 169, 170, 173, 178, 179,181, 183, 186, 188, 190, 191, 193, 194, 197, 201, 204, 206, 209, 210, 211, 214,216, 218, 225, 226, 231, 234, 238, 239, 241, 242, 249, 255, 260, 265, 267, 268,276, 287, 299, 303, 308, 309, 310, 313, 366

Комитет по вопросам политики и безопасности 234, 235Комитет постоянных представителей государств — членов ЕС 94-95, 111, 122Комитет регионов 82, 103, ПО, 112, 124, 260, 269, 299Коммуникации теория 323-325Компетенция ЕС 44-45, 62-66, 67, 69, 78, 80, 199, 202, 209, 213, 232, 261Конвент 44, 56, 238, 266, 377, 379, 381Концепция политических сетей 337-338, 351КОРЕПЕР, см. Комитет постоянных представителей государств — членов ЕС«Коровье бешенство» 90, 215, 276Латвия 86, 112, 311, 312, 313, 315, 316, 372Литва 86, 112, 311, 312, 313, 315, 316, 376Лихтенштейн 43, 164, 370Ломейская конвенция 38, 175Люксембург 28, 30, 31, 35, 86, 87, 90, 93, 102, 112, 140, 148, 224, 237, 239, 249,

262-266, 301Люксембургский компромисс 35, И З , 117Маастрихтский договор, см. Договор о Европейском СоюзеМалые и средние предприятия 106, 201, 204, 378Мальта 86, 87, 112, 312, 313, 315, 316Межправительственная конференция 41, 50, 57, 149, 199, 290Межправительственное сотрудничество 41, 225, 230, 247, 248, 254,261, 279, 280,

283, 289Межправительственный подход (теория) 330-333, 338-340, 350Метод Монне 30, 327, 330Механизм обменных курсов 164, 165, 276МОК, см. Механизм обменных курсовНАТО, см. Организация Североатлантического договораНаднациональности принцип 8, 30, 32, 254, 291, 301Научно-техническая политика 39, 42, 64, 114, 168, 204-208, 222НАФТА, см. Североамериканская зона свободной торговли«Негативная интеграция» 125, 130, 133, 137, 141, 272, 347, 351Неофункционализм 325-333, 350Нетарифные ограничения 129, 130, 145, 171Нидерланды 28, 30, 50, 58, 86, 93, 102, 112, 140, 171, 182, 224, 239, 249, 262-266,

301, 305Ниццский договор 44, 46, 48, 68, 78, 94, 96, 99, 102, 103, 113, 114, 23f», 237, 246,

309, 312Новая Зеландия 177, 272

25* 387

Норвегия 34, 36, 43, 164, 240, 294, 299, 301, 312, 370ОБСЕ, см. Организация по безопасности и сотрудничеству в ЕвропеОбщая внешняя политика и политика безопасности 6, 36, 39, 41, 44, 45, 78, 84,

94, 113, 117, 225-236, 246, 254, 258, 262, 265, 268, 276, 277, 279, 280, 282, 286,288, 293, 296, 297, 300, 380

Общая позиция 241, 244Общая сельскохозяйственная политика 33, 35, 38, 45, 63, 83, 119, 122, 130, 146,

168, 176-187, 193, 222, 257, 272, 274, 308, 315, 316Общая стратегия 230, 247Общая торговая политика 33, 36, 38, 45, 63, 64, 65, 113, 130, 146, 168, 169-176,

222, 256, 265Общее европейское экономическое пространство 369-371, 375, 376Общий внешний тариф 33, 35, 45, 127, 169, 172Общий рынок 42, 45, 55, 56, 58, 105, 128, 133, 135, 145, 187, 189, 191, 192, 236,

328, 342, 349ОВПБ, см. Общая внешняя политика и политика безопасностиОЕЭС, см. Организация европейского экономического сотрудничестваОмбудсмен 91, 238ООН, см. Организация Объединенных НацийОПЕК, см. Организация стран — экспортеров нефтиОрганизация европейского экономического сотрудничества 28, 271, 272, 281,

285, 287, 289, 298Организация Объединенных Наций 219, 230, 250, 271, 280, 289, 311, 314, 315Организация Североатлантического договора 29, 44, 224, 228, 233, 234, 235, 247,

251, 255, 256, 262, 265, 266, 271, 275, 276, 277, 278, 280, 281, 283, 285, 287,289, 291, 295, 299, 314, 361, 375

ОСХП, см. Общая сельскохозяйственная политикаОтвлечение торговли 127, 343-347ОТП, см. Общая торговая политикаОЭСР, см. Организация экономического сотрудничества и развитияПакт стабильности, занятости и роста 150, 166, 254Парижский договор, см. Договор об учреждении Европейского объединения

угля и сталиПарламент 35, 36, 37, 39, 43, 45, 51, 52, 53, 54, 56, 57, 63, 67, 68, 69, 78, 83-101,

102, 104, 105, 110-124, 170, 178, 179, 194, 199,209,213,214,216,217,219,226,237, 238, 249, 255, 260, 263, 265, 268, 269, 287, 297, 299, 304, 308, 309

Петерсбергские задачи 231, 232, 235, 265, 280, 296, 300«План Вернера» 36«План Давиньона» 36, 226, 227«План Дуджа» 227«План МакШерри» 183-184, 185«План Фуше» 35, 225«Повестка дня 2000» 84, 185, 310, 311«Позитивная интеграция» 125, 130, 133, 141, 142, 272, 347, 349, 351Политика в области здравоохранения и защиты прав потребителя 42, 63, 106,

114, 214-216, 222Политика в области конкуренции 43, 65, 130, 146, 168, 169, 187-191, 198, 222Политика в области культуры 42, 114, 168, 213-214, 222Политика в области образования 42, 106, 114, 168, 211-214, 222Политика в области охраны окружающей среды 39, 42, 63, 106, 114, 168, 216-

220, 222Политика в области энергетики 63, 208-211, 222Политика в отношении предприятий 168, 203-204

388

Польша 40, 86, 112, 306, 310, 311, 313, 315, 316, 358, 376Португалия 34, 39, 46, 50, 86, 112, 130, 140, 171, 185, 186, 206, 220, 222, 240, 287-

289,301,311Православие 307, 353, 358Председательство 83, 93-95, 117, 255, 277, 287, 302, 308Продвинутое сотрудничество 76-79, 84, 254, 261, 264, 268, 269, 276, 298«Проект 92» 39, 133, 142-145, 146, 199, 239, 252Пространство свободы, безопасности и справедливости 46, 236, 243, 244Протестантство 13, 20Расширение ЕСРеализматеория 325, 328-329, 333, 338Региональная политика и политика сплочения 39, 42, 63, 116, 220-222, 278, 286,

291, 308, 316Регламент 51-54, 79, 153, 191, 196, 200, 368Рекомендация 51-54, 79Решение 51-54, 79Римская империя 18Римские договоры, см. Договор об учреждении Европейского экономического

сообщества и Договор об учреждении Европейского сообщества по атом-ной энергии

Римский договор, см. Договор, учреждающий Европейское экономическоесообщество

Россия 7, 8, 22, 44, 176, 210, 211, 270, 297, 309, 352-376, 381Румыния 86, 87, 112, 306, 311, 312, 313, 315Рыболовство 185-187Священная Римская империя 18 .Североамериканская зона свободной торговли 7Словакия 86, 112, 311, 312, 313, 315, 316Словения 86, 112, 311, 312, 313, 315, 316СНГ, см. Содружество Независимых ГосударствСовет 35, 36, 37, 38, 39, 44, 50, 51, 52, 53, 54, 56, 63, 67, 68, 69, 73, 78, 83-101,

102, 104, 105, 110-124, 136, 137, 138, 153, 158-159, 167, 169, 170, 171, 173, 178,179, 183, 190, 191, 194, 195, 200, 209, 210, 211, 213, 217, 219, 231, 237, 238,241, 242, 243, 244, 255, 260, 265, 268, 269, 285, 287, 304, 308, 309, 366

Совет Европы 29, 271 /285, 287, 289, 298, 361Совет министров экономики и финансов 93, 105, 119, 163, 167Совет по общим вопросам 93Совет экономической взаимопомощи 38, 40, 295, 362, 375Советский Союз 40, 210, 224, 229, 250, 255, 271, 293, 295, 359, 360, 361, 362, 363,

364, 375Совместные действия 231, 241, 247, 269Содружество Независимых Государств 7, 43, 381Соединенные Штаты Америки 8, 16, 27, 28, 36, 38, 44, 147, 148, 155, [60, 166;

175, 177, 181, 183, 184, 197, 201, 205, 218, 219, 229, 250, 251, 252, 253, 255,256, 262, 270, 271, 278, 287, 301, 319, 331, 358-359, 370, 379, 380

Соединенные Штаты Европы 22, 28, 270, 334Создание торговли 127,343-347Сотрудничество в области внутренних дел и юстиции 6,45, 74,78, 113, 118, 236-

246, 248Социальная политика 45, 77, 168, 198-203, 262, 296Социальная хартия 144, 199, 200, 238, 275, 277, 333Социальный протокол 77, 200

389

Статистическое бюро Европейских сообществ 97, 263Субсидиарное™ принцип 42, 66-67, 80, 106, 207, 260, 264, 267, 275, 276, 291Суд ЕС 53-79, 82, 92, 97-101, 112, 114, 124, 132, 133, 136, 142, 174, 175, 189, 190,

191, 197, 218, 219, 226, 238, 268, 284, 287, 334Суд первой инстанции 40, 80, 98-101, 112, 124, 189, 238Счетная палата 37, 68, 81, 91, 101, 112, 124, 269СЭВ, см. Совет экономической взаимопомощиТаможенные тарифы 127, 129, 169, 171Таможенный союз 33, 35, 45, 46, 118, 127, 128, 130, 145, 169, 236, 263, 264, 313,

328, 342, 348, 371ТАРГЕТ 152ТАСИС 40, 364Транспортная политика 42, 130, 146, 168, 192-197, 222Трансъевропейские сети 42, 106, 114, 197Турция 46, 140, 141, 205, 286, 287, 303, 312, 313, 314, 315, 316«Уругвайский раунд» 170, 174, 183Федерализм 32, 256, 319-321, 322, 323, 334, 341, 351Федерация 264, 272, 275ФЬОГА, СМ. Европейский фонд поддержки и гарантий сельского хозяйстваФинансовый инструмент ориентации рыбной промышленности 187, 221Финляндия 43, 46, 50, 86, 93, 102, 112, 171, 196, 221, 240, 245, 292-297, 299, 302,

305, 358, 372Фонд сплочения 103, 221, 289, 291Франко-германское сотрудничествоФранция 20, 22, 26, 28, 30, 50, 83, 86, 90, 93, 98, 102, 112, 171, 182, 209, 221, 223,

224, 239, 249-255, 257, 263, 271, 281, 282, 301Функционализм 321-323Хартия фундаментальных прав ЕС 56, 247Христианство 11, 20, 314, 353, 357ЦВЕ, см. Центральная и Восточная ЕвропаЦентральная и Восточная Европа 7, 13, 17, 40, 43, 46, 184, 206, 210, 211, 212,

258, 260, 286, 293, 305-316, 372, 376, 381«Четыре свободы» 33, 34, 39, 42, 65, 66, 125-146, 239Чехия 112, 311, 312, 313, 315, 316Швейцария 34, 43, 164, 205, 294, 301Швеция 34, 43, 46, 86, 93, 102, 112, 151, 162, 163, 164, 166, 186, 221, 240, 292-

294, 299-300, 301, 302, 305Шенгенская зона 77, 240, 280Шенгенские соглашения 43, 239, 240, 241, 268ЭВС, см. Экономический и валютный союзЭкономическая политика 42, 111, 158-159, 167, 168, 222, 333Экономический и валютный союз 6, 36, 37, 40, 42, 43, 46, 83, 84, 102, 104-105,

111, 112, 124, 137, 147-167, 168, 169, 199,200,202,222,228,236,253,258,259,265*268, 270, 275, 276, 278, 279, 282, 286, 289, 293, 297, 299, 300, 328, 333,342, 370, 373

Экономический и социальный комитет 39, 82, 102-103, 110, 112, 124, 199, 214-215

ЭКОСОК, см. Экономический и социальный комитетЭКОФИН, см. Совет министров экономики и финансовЭкю 148, 151, 153, 181, 275Эстония 86, 112, 311, 312, 313, 315, 316, 372Югославия 44, 231, 255, 280, 283, 286Япония 8, 160, 175, 201, 205, 206

390

Acquis communautaire 41, 43, 76, 125, 145, 264, 268, 272, 279, 292, 300, 307, ЗЦ,313, 315, 370, 379

ALTENER 210BIOTECH 205BRITE/EURAM 205CARNOT 210CERN 206COMENIUS 212COMETT 212COST 206DIANE 206EPOCH 217ERASMUS 211ESA 206ESPRIT 205EUR 152EUREKA 205GRUNDVIG 212 \IFOR 283ISPA 311JET 206KALEIDOSCOPE 213KFOR 280LEONARDO DA VINCI 212LIFE 217LINGUA 212MEDIA 213MINERVA 212PHARE 40, 212, 310RACE 205RAPHAEL 213SAPARD 311SAVE 210 |Schengen acquis 240, 241SFOR 283 / , !SOCRATES 212 'SPRINT 205STEP 217SYNERGY 210TELEMATICS 205TEMPUS 212THERMIE 210 iTREVI 239YOUTH FOR EUROPE 212

; i

СПИСОК СОКРАЩЕНИЙ

АСЕАН — Ассоциация государств Юго-Восточной АзииВКЕС — Военный комитет Европейского СоюзаВТО — Всемирная торговая организацияВШЕС — Военный штаб Европейского СоюзаГАТС — Генеральное соглашение по торговле услугамиГАТТ — Генеральное соглашение по тарифам и торговлеЕАСТ — Европейская ассоциация свободной торговлиЕВР — Единый внутренний рынокЕвратом — Европейское сообщество по атомной энергииЕвропол — Европейское полицейское ведомствоЕвростат — Статистическое бюро Европейских сообществЕВРОЮСТ — Европейское ведомство сотрудничества судебных органовЕВС — Европейская валютная системаЕЕА — Единый европейский актЕИБ — Европейский инвестиционный банкЕОУС — Европейское объединение угля и сталиЕП — Европейский парламентЕПБО — Европейская политика безопасности и обороныЕПС — Европейское политическое сотрудничествоЕС — Европейское сообществоЕС — Европейский СоюзЕСФ — Европейский социальный фондЕСЦБ — Европейская система центральных банковЕФРР — Европейский фонд регионального развитияЕЦБ — Европейский центральный банкЕЭП — Европейское экономическое пространствоЕЭС — Европейское экономическое сообществоЗЕС — Западноевропейский союзКОРЕПЕР — Комитет постоянных представителей государств — членов ЕСМОК — Механизм обменных курсов Европейской валютной системыНАТО — Организация Североатлантического договораНАФТА — Североамериканская зона свободной торговлиОБСЕ — Организация по безопасности и сотрудничеству в ЕвропеОВПБ — общая внешняя политика и политика безопасности

392

ОЕЭС

ООНОПЕКОСХПОТПОЭСРПАСОКСБСЕСНГСПС

СЭВТАРГЕТТАСИС

ФЕОГА

ЦВЕЭВСЭКОСОКЭКОФИН

ALTENER

BIOTECH —

BRITE/EURAM —

CARNOT —

CERN —

COMENIUS —

СОМЕТТ —

COST —

DIANE —

EPOCH —ERASMUS —

ESA —ESPRIT —

EUR —EUREKA —

GRUNDVIG —

- Организация европейского экономического сотрудни-чества

- Организация Объединенных Наций- Организация стран — экспортеров нефти- общая сельскохозяйственная политика- общая торговая политика- Организация экономического сотрудничества и развития- Всегреческое социалистическое движение- Совещание по безопасности и сотрудничеству в Европе- Содружество Независимых Государств- Соглашение о партнерстве и сотрудничестве (между

ЕС и РФ)- Совет экономической взаимопомощи-европейская платежная система- Программа технического содействия новым независи-мым государствам и Монголии

- Европейский фонд поддержки и гарантий сельскогохозяйства

- Центральная и Восточная Европа-Экономический и валютный союз-Экономический и социальный комитет- Совет министров экономики и финансов

• Программа разработки возобновляемых источниковэнергии .

- Научные исследования и технологические разработкив области биотехнологии

•фундаментальные научные исследования в областипромышленных технологий для ЕвропыПрограмма разработки экологически приемлемых тех-нологий использования твердых видов топливаЕвропейский центр ядерных исследованийПодпрограмма в рамках программы SOCRATES(средние школы)Подпрограмма в рамках программы SOCRATES (тех-нологическое образование и обучение)Европейское сотрудничество в области научных и тех-нических исследованийсеть прямого доступа к информации для ЕвропыПрограмма исследований в области охраны окружаю-щей средыПодпрограмма в рамках программы SOCRATES (выс-шая школа)Европейское космическое агентствоЕвропейская стратегическая программа научных ис-следований в области информационных технологиймеждународный валютный код евроЕвропейское агентство по сотрудничеству в областинаучных исследованийПрограмма образования для взрослых

393

•

•

IFORISPA

JETKALEIDOSCOPE

KFORLEONARDO DA VINCILIFE

LINGUAMEDIA

MINERVAPHARE

RACE

-

т\1

щ

L

RAPHAEL

SAPARD

SAVE

SFOR

SOCRATESSPRINT

STEP

SYNERGY

TELEMATICS

TEMPUS

THERMIE

TREVI

международные вооруженные силыИнструмент структурной политики в процес-се подготовки к присоединениюСовместная европейская программа ТОРУСПрограмма поощрения музыкального обра-зованиямеждународные вооруженные силы в КосовоПрограмма повышения квалификацииФонд для поощрения инвестиций в улучше-ние окружающей средыПодпрограмма программы ERASMUSПрограмма поддержки европейских аудиови-зуальных произведенийПрограмма обучения на расстояниипервоначально Программа оказания помощиПольше и Венгрии в реконструкции эконо-мики, позднее Программа оказания финансо-вой помощи и технического содействия стра-нам ЦВЕНаучные исследования и разработки в обла-сти передовых коммуникационных техноло-гий в ЕвропеПрограмма сохранения европейского куль-турного наследияПрограмма оказания содействия в развитиисельского хозяйства и обустройства сельскойместности в странах ЦВЕПрограмма повышения эффективности по-требления энергиимеждународные вооруженные силы стабили-зацииПрограмма ЕС в области образованияСтратегическая программа передачи ново-введений и технологийПрограмма исследований в области охраныокружающей средымеждународное сотрудничество в областиэнергетикиПрограмма финансирования развития трансъ-европейских структур обмена электроннойинформациейПрограмма трансъевропейского сотрудниче-ства в сфере высшего образованияПрограмма разработки энергетических техно-логийМежправительственная группа по борьбе стерроризмом, радикализмом и насилием

БИБЛИОГРАФИЯ

Официальные документы (в переводе на русский язык)

Документы, учреждающие Европейские сообщества. Документы Евро-пейского Союза. — Т. I. — М., 1994.

Единый европейский акт. Договор о Европейском Союзе. ДокументыЕвропейского Союза. — Т. II. — М., 1994.

Документы, касающиеся взаимоотношений между Европейским Со-юзом и Россией. Документы Европейского Союза. — Т. III. — М., 1994.

Амстердамский договор. Документы Европейского Союза. — Т. V. —М., 1999.

Договор о Европейском Союзе. Консолидированная версия. ДокументыЕвропейского Союза. — Т. VI. — М., 2001.

Литература на русском языке

Адарчев О.В. Западноевропейский союз в системе европейской безопас-ности. — М., 1998.

Антюшина Н.М. Северная Европа: дивергенция или конвергенция? //Доклады Института ЕвропьгД'АН. — М., 2001. — № 75.

Арах М. Европейский Союз: видение политического объединения / Пер.со словенского. — М., 1998.

Борко Ю.А. Отношения России с Европейским Союзом и их перспек-тивы // Доклады Института Европы РАН. — М., 2001. — № 73.

Бургонов О.В. Международная интеграция — тенденция XXI века. —СПб., 1999.

Буторина О.В. Экономический и валютный союз ЕС в мире. Теория ипрактика // Доклады Института Европы РАН. — М., 2001. — № 85.

Вяткин К.С. Бремя итогов — время перемен: восточные горизонты ев-ропейской политики Германии //Доклады Института Европы РАН. — М.,1999. — № 53.

Глоссарий по европейской интеграции. Терминология договоров и согла-шений Европейского Союза на англ., рус, фр., нем. и нидерл. языках / Редкол.:Борко Ю.А. (отв. ред.) и др. Авторы-сост.: Горский В.А. и др. — М., 1998.

Давыдов Ю.Л. США — Западная Европа в меняющемся мире //АН СССР, Институт США и Канады. — М., 1991.

395

Данилов Д.А., Мошес А.Л. Структуризация пространства безопасностина западе и востоке Европы // Доклады Института Европы РАН. — М,2000. — № 70.

Европа вчера, сегодня, завтра / Под ред. Шмелева Н.П. — М., 2002.Европейская интеграция, большая гуманистическая Европа и культура /

Под ред. Глухарева Л.И. — М., 1998.Европейский Союз на пороге XXI века: выбор стратегии развития / Под

ред. Борко Ю.А. и Буториной О.В. — М., 2001.Европейский Союз на рубеже веков / ИНИОН РАН. Редкол.: Пархали-

на Т.Г. (гл.ред.) и др. — М., 2000.Журкин В.В., Максимычев Й.Ф., Машлыкин В.Г., Шишков Ю.В. Европа

в многополярном мире / Под ред. Шмелева Н.П. // Доклады ИнститутаЕвропы РАН. — М., 2000. — № 66.

Заглядывая в XXI век: Европейский Союз и Содружество НезависимыхГосударств // Институт Европы РАН. Редкол.: Борко Ю.А. (отв. ред.) и др. —М., 1998.

Кавешников Н.Ю. Институциональная реформа ЕС и Ниццский договор:ответы или вопросы? // Доклады Института Европы РАН. — М, 2002. — № 87.

Канинская Г.Н., Наумова Н.Н. История западноевропейской интегра-ции. Учебное пособие. — Ярославль, 1998.

Красиков А.А. Религиозный фактор в европейской и российской полити-ке (исторический аспект) // Доклады Института Европы РАН. — М.,2000. — № 62.

Кунаков В.В. Турция и ЕС: проблемы экономической интеграции. — М.,1999.

Курочкин Д.Н. Евро: новая валюта для старого света. — Минск, 2000.Лукин В.П., Уткин А.И. Россия и Запад: общность или отчуждение? —

М„ 1995.Максимычев И.Ф. «Восточная политика» единой Германии. Итоги пер-

вого десятилетия // Доклады Института Европы РАН. — М., 2001. — № 76.Максимычев И.Ф. Континент на перепутье. Новая Россия и новая Гер-

мания в новой Европе (внешнеполитические аспекты) // Доклады Инсти-тута Европы РАН. — М., 1999. — № 52.

Парфенова Л.Б. Сельское хозяйство Польши в процессе интеграции сЕвропейским Союзом и перспективы развития польско-российских эконо-мических отношений. — Ярославль, 1998.

Россия и Германия в Европе / Сост. Орлов Б., Тиммерманн X. — М, 1998.Россия, Средиземноморье, Южная Европа // Институт Европы РАН.

Совет средиземноморских и черноморских проблем / Отв. ред. КовальскийН.А. — М., 1995.

Рубинский Ю.И. Европа XXI века: государство, политические системы,гражданское общество // Доклады Института Европы РАН. — М, 2000. —№ 67.

Рубинский Ю.И. Европейская цивилизация между двумя тысячелетиями //Доклады Института Европы РАН. — М., 1999. — № 58.

СиджанскиД. Федералистское будущее Европы: от Европейского сооб-щества до Европейского Союза. — М., 1998.

Стргжнева М.В. Европейский Союз и СНГ: сравнительный анализинститутов. — М., 1999.

Топорнин Б.И. Европейское право. Учебник // Институт государства иправа РАН. — М., 1998.

396

Тренин Д.В. Балтийский шанс: страны Балтии, Россия и Запад в скла-дывающейся Большой Европе. — М., 1997.

Федоров В.П. Россия в ансамбле Европы // Доклады Института ЕвропыРАН. — М, 2002. — № 86.

Хартли Т.К. Основы права Европейского сообщества. — М.— Буда-пешт, 1998.

Циренщиков B.C. Научно-техническая интеграция Западной Европы //Институт Европы РАН. — М., 1992.

Шемятенков В.Г. Евро: две стороны одной монеты. — М., 1998.Шмелев Н.П., Водопьянова Е.В., Кандель П.Е., Кудров В.М. Постсовет-

ские государства в Европе XXI века //Доклады Института Европы РАН. —М., 1999. — № 57.

Шпэт Л. 1992: мечта о Европе. — М, 1993.Щенин Р.К. Западноевропейская интеграция. Учебное пособие. — М., 1998.Экономические и социальные процессы в странах Европы // Доклады

Института Европы РАН / Под ред. Шенаева В.Н. — М., 1999. — № 56.Эмерсон Майкл. Слон и Медведь. Европейский Союз, Россия и их ближ-

нее зарубежье. — Брюссель — М., 2002.

Литература на иностранных языках

Altiero Spinelli and federalism in Europe and in the world / Ed. by Levi L. —Milano, 1990.

Approaching the Northern dimension of the CFSP: Challenges andopportunities for the EU in the emerging European security order / Jopp M.,Warjovaara R. (eds.). — Helsinki, Bonn, 1998.

Armstrong Kenneth and Buhner Simon. The Governance of the SingleEuropean Market. — Manchester, 1998.

Balassa B. The Theory, of Economic Integration. — L., 1961.Between the Past and the Future: Russia in the Transatlantic Context

(Zhurkin, V.V. (project Leader) — Translated from the Russian original byGeorge Gause / Institutes of the Russian Academy of Sciences. — M., 2001.

Bini Olivi. L'Europe difficile. — P., 2001.Bozo Frederic. Two Strategies fl& Europe: De Gaulle, the United States, and

the Atlantic Alliance. — N.Y., 2001. iBrown R.A. The Origins of Modern Europe. — L., 1972.Bye M. Unions douanieres et donnees nationales // Economie appliquee. —

1950. — Vol. 4. ;Cecchini P. The European challenge: 1992, The Benefits of a Single Market. —

Aldershot, 1988.Co/fey Peter. The Euro. An Essential Guide. — L., N.Y., 2001.Cooper A. and Massel B.F. A New Look at Customs Union Theory //

Economic Journal. — 1965. — Vol. 75.Danilov D., De Spiegeleire S. From decoupling to recoupling: A new security

relationship between Russia and Western Europe? — P., 1998,Democratic Spain: Reshaping external relations in a changing world / Ed.

by Gillespie R. et al. — L., N.Y., 1995.DeutchK. W. The Analysis of International Relations. — Englewood Cliffs, 1968.Dony Marianne. Droit de la Communaute et de l'Union Europeenne. —

Bruxelles, 2001.

397

EU enlargement, Yugoslavia and the Balkans. — Belgrade, 1997.European Commission. General Report on the Activities of the European

Union, 2001. — Brussels, Luxembourg, 2002.European economic integration/ Ed. by McDonald F., Dearden S. — Harlow

(UK), 1999.European political cultures: conflict or convergence? / Ed. by Eatwell R. —

L., N.Y., 1997.European Union law / Ed. by MacLean R.M. — Horsmonden (UK), 1995.Farrell Mary, Fella Stefano, Newman Michael. European Integration in the

21st Century: Unity in Diversity? — L., 2002.Featherstone Kevin, Kazamias George. Europeanization and the Southern

Periphery. — L., 2001.Ghesquiere H. Impact of European Union association agreements on

Mediterranean countries. (IMF working paper). — Wash., 1998.Giordano F, Persaud Sh. The political economy of monetary union: Towards

the euro. L., N.Y., 1998.Grabbe H., Hughes K. Enlarging the EU eastwards / Royal Institute of

international affairs. — L., 1998.GuyomarchA., MachinH., Richie E. France in the European Union. — N.Y.,

1998.Haas Ernst. Turbulent Fields and the Study of Regional Integration //

International Organization. — 1976. — N. 30 (2).Heater D. The Idea of European Unity. — L., 1992.НЦ S., Lord Chr. Political parties in the European Union. — Houndmills

(UK), 1997.Hoffman Stanley. The European Sysiphus: Essays on Europe. — Boulder

(Colorado), 1995.Ingebritsen Chr. The Nordic states and European unity. — L., 1998.Keatinge P. European security: Ireland's choices. — Dublin, 1996.Le nouveau modele europeen. Vol. 1. Institutions et gouvernance. Vol. 2 // Les

politiques internes et externes / Ed. par Paul Magnette et Eric Remade. —Bruxelles, 2000.

Lindberg Leon. The Political Dynamics of European Economic Integration. —Stanford, 1963.

Marks G., Nielsen F., Ray L. and Salk J. Competences, Cracks and Conflicts:Regional Mobilization in the European Union // Governance in the EuropeanUnion. — L., 1996.

Masson Paul. Globalization: Facts and Figures / International MonetaryFund, IMF Policy Discussion Paper. — Wash., 2001.

Mathijsen P.S.R.F. A Guide to the European Union. Seventh Edition. — L.,1999.

McGiffen Steven P. The European Union: a critical guide. — L., 2001.Milward Alan S. The European Rescue of the Nation-State. — L., 2000.Moravcsik Andrew. Liberalism and International Relations Theory / Harvard

University Center for International Affairs. — Paper N 92-6.Niblett Robin, Wallace William. Rethinking European Order: West European

Responses, 1989-97. — Houndmills, Basingstoke (UK), 2001.Nickoll William and Salmon Trevor C. Understanding the European Union. —

Harlow (UK), 2001.Peterson John. Decision-making in the European Union: Towards a Framework

for Analysis // Journal of European Public Policy. — 1995. — N 2 (1).

398

Peterson John. Policy Networks and European Union Policy Making:A Reply to Kassim // West European Politics. — 1995. — N 18 (2).

Pinder John. European Communities: The Building of a Union. — Oxford, 1991.Poland and the European Union: Between Association and Membership /

Muller-Graff P.-Chr., Stepniak A. (eds.). — Baden-Baden, 1997.Political Community and the North Atlantic Area: International

Organization in the Light of Historical Experience. — Princeton, 1957.Pridham Geoffrey, Agh Attila. Prospects for democratic consolidation in

East-Central Europe. — Manchester, 2001.Quermonne Jean-Louis. Le systeme politique de l'Union Europeenne.

4-eme ed. — P., 2001.Questions europeennes. Conseil d'Analyse Economique. — P., 2002.Reforming the European Union: From Maastricht to Amsterdam / Ed. by

Lynch Ph. et al. — Harlow (UK), 2000.Remsperger Hermann. Euro Markets in a Global Context. Speech at the Gulf

Euro Summit. — Dubai, Oct. 8, 2000 (Internet).Rodriguez-Pose Andres. The European Union: Economy, Society and

Policy. — Oxford, 2002.Rosamond Ben. Theories of European Integration. — L., 2000.Лоле R. What is Europe? A Dynamic Perspective. — N.Y., 1996.Rousselot-Pailley Gerard. Guide de l'Union Europeenne, 2001-2002. —

Bruxelles, 2001.Sbragia Alberta. Thinking about the European Future: the Uses of

Comparison in Europolitics. — Wash., D.C., 1992.Schout Adriaan. Organisational Analysis of a Europeanjsation Process:

A Dutch Experience. — Maastricht, 2001.Sciarini P., Hug S., Dupont С Example, exception or both? Swiss national

identity in perspective. — Florence, 1997.Simon D. Le systeme juridique communautaire. — P., 1997.Smith A. Russia and the world economy: problems of integration. — L.,

N.Y., 1993.Steiner Josephine and Woods Lorna. Textbook on EC Law. Seventh Edition. —

L., 2000.Stone Sweet A. and Sandholtz W. European Integration and Supranational

Governance // Journal of European Public Policy. — 1997. — N 4 (3).The European Union beyond Amsterdam: new concepts of European

integration / Ed. by Westlake M. — L., N.Y., 1998.The EU Enlargement and Mediterranean Policies. A Comparative Analysis / Ed.

by Marc Maresceau and Erwan Lannon. — Houndmills, Basingstoke (UK), 2001.Understanding European Union Institutions / Ed. by Alex Warleigh. —

L., N.Y., 2002.Vibert Frank. Europe simple, Europe strong: the future of European

Governance. — Cambr., 2001.Viner J. The Customs Union Issue. Carnegie Endowment for International

Peace. — N.Y., 1950. — N 3.Wallace Helen. Interlocking Dimensions of European Integration.

Houndmills, Basingstoke (UK), 2001.Wallace W. Introduction: The Dynamics of European Integration. In the

Dynamics of European Integration. — L., 1990.Weiler Joseph H.H. The Constitution of Europe. — Cambr., 1999.Western European government and politics / Ed. by M. Curitis et al. —N. Y., 1997.