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目录1. 引言
2. 评估方法
2.1前后比较法
2.2影响打分法
2.3知情人访谈
2.4文献法
3. 中盖艾滋病项目的政策影响
3.1定量分析的结果
3.1.1政策环境前后比较问卷分析结果
3.1.2政策影响打分问卷分析结果
3.2定性分析的结果
3.2.1 政策影响的具体体现
3.2.2政策影响的实现途径
3.2.3政策影响的可持续性
4. 政策建议
4.1坚持和推广中盖艾滋病项目的合理模式、机制或做法
4.1.1三位一体模式
4.1.2以结果为导向的绩效管理机制
4.1.3扩大检测的实践经验
4.1.4“阳光医生”志愿者行动
4.1.5感染者和病人申请低保的“绿色通道”
4.2完善中盖艾滋病项目的既有模式、机制或做法
4.2.1进一步推动医疗机构参与，完善三位一体模式
4.2.2推动政府购买服务方案的出台、实施和评估
4.2.3推动艾滋病防治领域社会组织的能力建设和规范化发展
4.2.4推动合理模式、机制或做法的制度化
附录
附录 1：项目地区政府购买社区小组服务情况
附录 2：知情人名单
附录 3：工作流程图
附录 4：政策环境前后比较问卷
附录 5：政策影响打分问卷
附录 6：知情人访谈指南
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1. 引言
中国—盖茨基金会艾滋病防治合作项目（以下简称“中盖艾滋病项目”）是中华人民共
和国卫生部 ( 现“卫生与计划生育委员会”) 和国务院防治艾滋病工作委员会办公室与美国比
尔及梅琳达·盖茨基金会联合在中国大陆发起的公共卫生项目。中盖艾滋病项目的总目标是
为了在项目实施地区探索大规模增强防艾工作力度的可行性和途径，降低艾滋病新发感染率，
遏制艾滋病蔓延的趋势，从而推动其他地区采用有效的艾滋病防治策略。
中盖艾滋病项目的总经费共 5000 万美元，原定为周期为 5 年，即 2007 年 8 月至 2012
年 7 月。2010 年对部门活动进行调整，项目截止时间延至 2013 年 6 月。项目现场活动与
2008 年 6 月起，项目覆盖 14 个城市（北京、上海、天津、重庆、广州、武汉、沈阳、南京、
哈尔滨、西安、杭州、长沙、昆明、青岛）及海南省。在项目实施的前两年，即 2008 年 8
月到 2010 年 8 月，项目目标人群的设置以男男性行为人群为主，同时兼顾暗娼和吸毒者。
2010 年 8 月后，中盖艾滋病项目将目标人群全部锁定在男男性行为人群。在中国，中盖艾
滋病项目在规模和资金投入方面均为男男性行为人群艾滋病防治项目之集大成。
中盖艾滋病项目具有三个重要特点。首先，中盖艾滋病项目始终坚持两个核心理念。一
是“将检测作为干预手段”；二是“将治疗作为预防手段”。第一个理念强调检测是开展高
危人群行为干预的核心，也是进一步开展关怀和治疗的切入点。第二个理念强调对感染者的
管理，及时开展抗病毒治疗，将关怀和治疗作为控制艾滋病病毒继续传播的屏障。
其次，中盖艾滋病项目在两个层面坚持摸索三位一体模式的建立。一是疾控部门、医疗
机构与非政府组织以及社区小组的组织机构三位一体，二是干预动员、检测告知与治疗关爱
的工作流程三位一体。中盖艾滋病项目推出的三位一体模式之精髓在于形成有实质意义的多
部门合作，在政府主导的前提下充分发挥民间组织和医疗机构的作用，以便提高干预、检测
以及治疗的覆盖面。
第三，中盖艾滋病项目对非政府组织、社区小组、同性恋组织以及感染者组织的角色给予
了高度重视。此前，非政府组织虽然在艾滋病防治领域有所参与，但参与程度和积极性难以与
中盖艾滋病项目相比。中盖艾滋病项目对非政府组织的支持凸显在很多领域。其中分为两条线
的经费划拨形式为保障措施之一。第一条线将经费严格分配给政府机构。另一条线将经费严格
分配给非政府组织。如此划拨经费的主要目的是使非政府组织的活动有充足的资金保证。
鉴于中盖艾滋病项目将于 2013 年 6 月底完成所有活动，项目至今产生出的政策影响需要
使用系统方法加以评估。经中盖艾滋病项目国家项目办与盖茨基金会北京办事处多次协商后
决定，委托清华大学艾滋病政策研究中心完成政策影响评估报告。在评估过程中，需要回答
的主要问题是中盖艾滋病项目在国家层面及项目所在省区是否产生以及产生了哪些政策影响。
我们的评估小组于 2012 年 11 月 21 日开始工作，通过问卷调查、实地访谈和电话访谈
收集评估所需材料。小组成员包括景军先生、韩俊魁先生、张军先生、薛伟玲女士、谭晓萍女士、
刘清宇先生、王文卿先生。小组成员分别来自清华大学、北京师范大学和北京理工大学。
在项目评估过程中，我们得到中盖艾滋病项目国家项目管理办公室以及各项目地区项目
管理办公室相关负责人及其他工作人员的大力支持，在此我们表示衷心的感谢！同时，对于
各位问卷填答者和深度访谈知情人给予我们的信任和帮助，我们谨致以深深的谢意！
4
对中盖艾滋病项目的政策影响之分析需要回答三个逐步递进的问题。首先，在中盖艾滋病项
目实施前后，项目点艾滋病防治工作的政策环境是否发生变化？其次，项目点的政策环境变化与
中盖艾滋病项目的启动和实施关联的程度有多大？换言之，中盖艾滋病项目对项目点防艾政策的
影响程度有多大？第三，中盖艾滋病项目的政策影响具体体现在哪些方面，这些政策影响又是如
何实现的？回答这些问题所需的信息在国家或地方政府制定的政策性文件中难以找到具体的文字
表示，所以需要综合分析的方法方可锁定。在充分考虑中盖艾滋病项目特点的基础上，我们采用
以下几种方法收集评估所需的材料。
2. 评估方法
2.1 前后比较法
我们首先使用一个标准问卷，邀请项目城市及海南省疾控部门直接参与中盖艾滋病项目点工
作的负责人就 2007 年之前与 2007 年之后的比较填答 10 个问题。这些问题基于中国艾滋病防治
政策及中盖艾滋病项目的特点和策略进行设计，分别代表 10个方面的政策环境测量指标。
10 个问题分别是：1)项目点卫生厅 / 局主要领导是否充分意识到男男性行为人群参与艾滋病
防治工作的重要性？ 2）项目点省市卫生厅 / 局是否出台过有关男男性行为人群防治艾滋病工作
的正式文件？ 3)项目点省市卫生厅 / 局主要领导是否明确表示鼓励社区小组在防艾领域的发展？
4)项目点省市卫生厅 / 局是否出台鼓励鼓励社区小组在防艾领域发展的正式文件？ 5)项目点疾控
部门是否展开针对男男性行为人群艾滋病疫情哨点监测工作？ 6)项目点疾控部门是否就男男性行
为人群防艾工作同社区小组有着密切合作关系？ 7)项目点疾控部门是否就艾滋病防治工作与社区
卫生服务机构有着密切合作关系？ 8）项目点疾控部门是否就男男性行为人群防艾工作邀请社工
组织参与？ 9）项目点疾控部门是否就男男性行为人群防艾工作展开有规模的快速检测？ 10）项
目点疾控部门是否就男男性行为人群防艾工作协助媒体做出有关报道？
我们认为，将 2007 年之前与 2007 年之后情况加以比较的好处在于识别在项目点发生的政策
评估方法
5
性或策略性突破。我们假设，在上述 10 个问题中有关 2007 年之后的肯定答案有很大的可能会多
于有关 2007 年之前的答案。这一差异可作为政策变化的标志。在此基础上，我们通过两种方式
来评价项目点政策环境的变化在多大程度上与中盖艾滋病项目的启动和实施相关联：1）在影响政
策环境改善的诸多因素中，中盖艾滋病项目的影响处于怎样的位置；2）中盖艾滋病项目影响政策
环境改善的程度有多大。最后，我们试图初步判断中盖艾滋病项目政策影响的可持续性。
为了保证问卷信息的准确性，我们要求由直接负责项目点的疾控部门负责人填答这份问卷，
并且填答者必须充分了解中盖艾滋病项目的起始和实施过程。为了确保这一点，我们请填答者在
提供“是 / 否”之类的答案后，用精炼的描述方式记录涉及到上述 10 个问题的具体政策性或策略
性突破。
本报告分析的政策环境前后比较问卷共计17份，覆盖了 14个项目城市和 1个项目省。其中，
海南省提交了三份问卷，分别概括了全省的整体情况和海口市、三亚市的具体情况。
2.2 影响打分法
为了考察比较法显示的政策变化是否与中盖艾滋病项目有关，我们对问卷结果加以整理分析，
之后将分析报告发给 150 人。这些人可以根据角色的不同分为四类：第一类是参与中盖艾滋病项
目的所有项目当地疾病预防控制中心工作人员（省级 / 市级）；第二类是参与中盖艾滋病项目的
所有项目当地预防医学会及性病艾滋病防治协会工作人员；第三是各项目点所有参与中盖艾滋病
项目的医疗机构的医务工作者；第四类是各项目点所有参与中盖艾滋病项目的社会组织（小组）
的核心骨干。
我们请这些人回答的第一个关键问题是“项目点男男性行为人群防艾政策环境的逐步得以改
善是否与中盖艾滋病项目有一定关联？”如果答案为肯定，我们则邀请这些人根据自己的判断用
1分至 10 分的打分法，标示出政策环境变化与中盖艾滋病项目的关联度。为了做出更好的分析，
我们认为有必要将中盖艾滋病项目所产生的具体政策影响分为 15 个领域分别考察，并邀请上述
四类人使用 1-10 分进行打分。这 15 个领域分别是：1）中盖艾滋病项目对项目地区展开艾滋病
防治工作的整体影响程度；2）中盖艾滋病项目对项目地区贯彻落实“四免一关怀”政策的影响程度；
3）中盖艾滋病项目对项目地区贯彻落实“全社会共同参与”政策的影响程度；4）中盖艾滋病项
目对改善项目地区社区小组的生存和发展环境的影响程度；5）中盖艾滋病项目对项目地区社区小
组参与艾滋病防治工作的影响程度；6）中盖艾滋病项目对医疗机构参与艾滋病防治工作的影响程
度；7）中盖艾滋病项目对社区卫生服务机构参与艾滋病防治工作的影响程度；8）中盖艾滋病项
目对政府机构、医疗部门以及非政府组织三位一体相互合作的影响程度；9）中盖艾滋病项目对参
与机构接受以结果为导向的监督管理机制的影响程度；10）中盖艾滋病项目对项目地区提高对疫
情监测工作的重视程度的影响程度；11）中盖艾滋病项目对项目地区接受扩大检测理念的影响程
度；12）中盖艾滋病项目对项目地区提高艾滋病检测力度的影响程度；13）中盖艾滋病项目对项
目地区快速检测技术应用的影响程度；14）中盖艾滋病项目对项目地区接受强化感染者治疗理念
6
的影响程度；15）中盖艾滋病项目对项目地区感染者获得治疗与护理服务的影响程度。
用集体打分方式的好处在于综合分析多种利益相关者基于参与项目的经历所做出的判断，从
而推测比较法分析报告显示出的政策性或策略性突破是否与中盖艾滋病项目的实施存有关联及其
关联程度。
本报告实际分析的影响打分问卷共计 149 份，其中地方疾控人员填写 58 份，预防医学会或
性病艾滋病防治协会工作人员填写 28 份，医疗机构工作人员填写 30 份，社会组织核心骨干填写
33份。
2.3 知情人访谈
我们使用一份有结构的开放式访谈指南作为定性材料收集工具，计划邀请45名关键知情人（包
括国家级及省市级卫生部门负责人、关注中国艾滋病防治工作的专家学者以及项目执行者）对中
盖艾滋病项目在国家层面以及项目地区产生的政策影响加以评述。我们将特别注重涉及政策问题
的具体事例以及知情人的看法。虽然这部分材料是定性资料，其重要性在于知情人可以通过各自
长期在防艾领域的工作经验讲述中盖艾滋病项目与以往其他项目的区别以及这些区别对国家和项
目地区制定的相关政策之影响。为了开阔思路，我们把根据比较法和打分法做出的分析报告事先
发给知情人。在 45 名知情人中，9名应为关注中国艾滋病防治工作的专家学者以及项目执行者，
36 人来自选择的 9个项目点。对于未参与现场访谈的 6个地区，我们以电话访谈的形式对关键知
情人进行访谈。
2.4 文献法
除通过上述访谈收集材料外 ,我们还对项目的部分关键数据进行了搜集和分析，如在中盖艾
滋病项目支持下社区小组的发展、检测人数的上升、患者转介率的提高、参与项目的社工组织数
量以及治疗可及性的变化。这部分数据大多在中盖艾滋病项目的年度报告中有所体现。但我们需
要核对数据并找到有连贯性和可比性的数据。同时，我们需要到部分项目点收集补充材料。
两轮问卷调查于 2012 年 11 月 21 日至 12月 8日期间进行。在中盖艾滋病项目办的协助下，
我们通过互联网分发和收集了前后比较问卷和影响打分问卷，随后立即开展数据整理和分析。在
2012 年 12 月 23 日至 2013 年 1 月 23 日期间，评估小组分成三组，分赴 9 个选择的项目点进行
实地访谈，实际访谈知情人 42 名。回到北京后，我们对另外 7 名关键知情人进行了访谈。共计
访谈 49名知情人，超出预定计划。
评估方法
7
我们通过定量和定性两种方法来揭示中盖艾滋病项目的政策影响。定量方法旨在回答政策影
响的程度问题。定性方法旨在回答政策影响的具体体现和实现方式。下面分别呈现两种方法分析
的结果。
3. 中盖艾滋病项目的政策影响
3.1 定量分析的结果
定量分析的结果包括对政策环境前后比较问卷的分析结果和对政策影响打分问卷的分析结果。
3.1.1 政策环境前后比较问卷分析结果
3.1.1.1政策环境改善的程度
表 1-1 概括了 17 个项目点的 10 个政策环境指标在 2007 年、2010 年和 2012 年三个时间节
点上的变化情况。表中的数字表示截至某年达到某项指标的项目点的数量。
表 1中盖艾滋病项目实施前后政策环境比较
截止年份
政策环境指标 2007 年 2010 年 2012 年
会议强调MSM 人群重要性 2 16 17
出台有关MSM 人群的正式文件 0 9 10
领导明确表示鼓励社区小组发展 3 14 16
出台鼓励社区小组发展的正式文件 0 3 7
开展针对MSM 人群的疫情监测 8 16 16
与社区小组密切合作 9 17 17
与社区卫生服务机构密切合作 6 13 16
邀请社工组织参与 0 7 7
开展有规模的快速检测 2 11 16
协助媒体进行相关报道 4 12 14
8
中盖艾滋病项目的政策影响
表 1说明，在中盖艾滋病项目实施后，所有政策环境指标均发生显著改善，达标项目点的数
量均明显上升。在 2010 年之后，除三个指标（与社区小组密切合作；开展针对MSM人群的疫情
监测；邀请社工组织参与）持平外，其他指标均继续改善。例如，截至 2007 年，仅有两个项目点
的卫生厅 /局领导在正式会议强调过男男性行为人群艾滋病防治的重要性。但是，在中盖艾滋病项
目实施后，截至 2010 年，此类项目点已经达到 16个。而到目前为止，所有项目点的卫生厅 / 局
领导均已在正式会议强调过相关内容。
3.1.1.2影响项目点政策环境改善的因素排序
前面的分析表明，在中盖艾滋病项目实施后，项目点的政策环境发生了显著改善。但是，这
些改善在多大程度上与中盖艾滋病项目的启动和实施有关呢？我们通过两种方式进行评价：1）在
影响政策环境改善的诸多因素中，中盖艾滋病项目的影响处于怎样的位置；2）中盖艾滋病项目影
响政策环境改善的程度有多大。
本节关注第一个方面。下面让我们看一看，17名项目点的负责人如何评价中盖艾滋病项目在
影响政策环境改善的诸因素中所占的位置。
表 2影响政策环境改善的因素排序
影响因素 排序
第 1 第 2 第 3
由于国家出台三个法规和三个纲领性文件1 6 3 2
由于中盖艾滋病项目的启动和实施 5 5 6
由于大规模流行病学调查的发现 5 2 3
由于各类民间组织的蓬勃发展 1 1 3
由于其他国际项目的启动和实施 0 6 2
由于专家学者的积极倡导 0 0 1
由于男男性行为人群的强烈要求 0 0 0
由于媒体对男男性行为人群的关注 0 0 0
由于需要另外说明的其他原因 0 0 0
表 2说明，在促进项目点政策环境改善的诸多影响因素中，最重要的三个因素依次是“由于
国家出台三个法规和三个纲领性文件”、“由于中盖艾滋病项目的启动和实施”、“由于大规模
流行病学调查的发现”，把三者列为第一位重要影响因素的人数分别是 6、5、5。换句话说，除了
一名项目点负责人，其他所有人均认为这三个因素是第一位重要的影响因素。另外，有 5名负责
1国家出台的三个法规指的是：《中华人民共和国传染病防治法》、《艾滋病防治条例》、《艾滋病监测管理的若干规
定》；三个纲领性文件指的是：《中国预防与控制艾滋病中长期规划（1998-2010）》、《中国遏制与防治艾滋病行动计
划（2001-2005 年）》、《中国遏制与防治艾滋病行动计划（2006-2010 年）》。
9
人将中盖艾滋病项目的启动和实施列为第二位重要影响因素，6名负责人将其列为第三位重要影响
因素。将“中盖艾滋病项目的启动和实施”列入前三位影响因素的人数共计 16名，多于选择“由
于国家出台三个法规和三个纲领性文件”和“由于大规模流行病学调查的发现”的人数（分别是
11名和 10名）。可见，项目点负责人普遍认为，中盖艾滋病项目的启动和实施在改善项目点艾滋
病防治政策环境的过程中发挥着非常突出的作用。
3.1.1.3 中盖艾滋病项目影响政策环境改善的程度
接下来，我们将试图初步确定中盖艾滋病项目对政策环境的改善施加影响的程度。影响程度
的得分从 1到 10，得分越高表明影响程度越大。17名项目点负责人的打分如下。
表 3中盖艾滋病项目影响政策环境改善的程度
分值 频数 百分比
1 0 0.0
2 0 0.0
3 0 0.0
4 0 0.0
5 2 11.8
6 1 5.9
7 6 35.3
8 6 35.3
9 2 11.8
10 0 0.0
合计 17 100.0
表3说明，所有项目点负责人（17/17）的评分均在5分或以上，其中，超过80%的负责人（14/17）
的评分在 7分或以上。所有打分的平均分为 7.29 分。这些数字表明，项目点负责人认为中盖艾滋
病项目对当地政策环境改善的影响程度很大。
3.1.1.4中盖艾滋病项目政策影响的可持续性
如前所述，中盖艾滋病项目的一个重要特点是促进社区小组积极参与艾滋病防治工作，并加
强政府与社区小组的合作。考虑到资金短缺是限制社区小组参与的一个重要因素，中盖艾滋病项
目采取了两条线的经费划拨形式。第一条线将经费严格分配给政府机构。另一条线将经费严格分
配给非政府机构（包括社区小组）。如此划拨经费的主要目的是使非政府组织（包括社区小组）
的活动有充足的资金保证。但是，在中盖艾滋病项目结束之后，社区小组的活动经费该如何解决呢？
在社区小组的能力尚不足以通过“自身造血”来募集充足的活动经费的情况下，中央及地方政府
能否提供资金，通过政府购买服务的形式继续支持社区小组参与艾滋病防治工作呢？这在很大程
10
度上关系着中盖艾滋病项目业已产生的积极影响能在多大程度上延续下去，因此可以作为评价中
盖艾滋病项目政策影响的重要内容之一。
表 4呈现了 17名项目点负责人对当地政府在中盖艾滋病项目结束后通过购买服务的方式支持
社区小组参与艾滋病防治工作的可能性做出的评分。可能性的得分从 1到 10，得分越高表明可能
性越大。超过80%（14/17）的项目点负责人的打分在7分或以上。所有得分的平均分为7.18分。
这些数字表明，项目点负责人对政府购买社区小组服务的可能性持比较乐观的判断。
表 4政府继续购买服务的可能性
分值 频数 百分比
1 0 0.0
2 0 0.0
3 1 5.9
4 1 5.9
5 0 0.0
6 1 5.9
7 8 47.1
8 2 11.8
9 3 17.6
10 1 5.9
合计 17 100.0
3.1.1.5小结
综合前面的分析，我们能够得出两个基本的结论。首先，在中盖艾滋病项目实施之后，项目
点男男性行为人群艾滋病防治工作的政策环境发生了显著改善，我们已经掌握的诸多客观证据可
以证明这一点。其次，中盖艾滋病项目的启动和实施对项目点政策环境的改善具有重要影响，该
结论目前主要依赖于 17名项目点负责人做出的评价，由于评价者较少，其有效性尚有待更大范围
的问卷调查结果予以验证。
3.1.2 政策影响打分问卷分析结果
3.1.2.1中盖艾滋病项目与政策环境改善有无关联及关联程度
对于我们提出的第一个关键问题，所有填答者（149/149）均表示肯定，即认为项目点男男性
行为人群艾滋病防治政策环境的逐步改善与中盖艾滋病项目存在关联。
中盖艾滋病项目的政策影响
11
表 5显示了填答者对中盖艾滋病项目与政策环境改善关联程度的打分，打分越高表明关联程
度越大。
表 5中盖艾滋病项目与政策环境改善的关联程度 2
分值 频数 百分比
1 1 0.7
2 0 0.0
3 6 4.0
4 7 4.7
5 17 11.4
6 27 18.1
7 29 19.5
8 34 22.8
9 20 13.4
10 7 4.7
合计 148 100.0
表 5 表明，超过 90%（14/134）的填答者给关联程度的打分在 5 分或以上，其中超过 60%
的打分在 7分或以上。所有打分的平均分为 6.89 分。这说明，中盖艾滋病项目与当地的政策环境
改善存在较大关联。
表 6不同机构的填答者对关联程度的打分
机构类型 N 均值 标准差
CDC 58 6.76 1.83
学会或协会 28 7.29 1.68
医疗机构 30 6.93 1.46
CBO 32 6.72 2.05
总计 148 6.89 1.78
表 6显示了不同机构背景的填答者打分的平均值和标准差。方差分析的结果（具体结果未在
此展示）表明，不同机构背景的填答者的平均打分之间不存在显著差异（P>.05）3。
2本表频数合计为148，因为有一名填答者未回答相应问题。在之后所有的表格中，如果频数合计小于149，均为此种情况。
下面将不再单独说明。3方差分析结果表明，不同机构类型的填答者在任何一个问题的打分上均没有显著差异，故之后不再呈现具体结果。
12
3.1.2.2中盖艾滋病项目对具体领域的政策影响程度
表7显示了中盖艾滋病项目对15个具体领域的政策影响程度以及对防艾工作的整体影响程度。
打分越高表明影响程度越大。
表 7中盖艾滋病项目对不同领域的政策影响
政策领域 N 均值 标准差
推动社区小组参与 149 8.11 1.53
推动社区小组的发展 149 7.74 1.69
提高检测力度 149 7.73 1.68
提高扩大检测理念的接受度 149 7.72 1.73
对防艾工作的整体影响 148 7.32 1.87
推动三位一体合作机制 147 7.17 1.76
推动全社会共同参与 147 6.86 1.91
提高结果导向管理机制的接受度 147 6.80 1.90
提高疫情监测重视程度 147 6.71 2.07
提高强化治疗理念的接受度 146 6.68 2.04
推动四免一关怀政策的落实 148 6.59 2.22
提高治疗与护理服务的可及性 146 6.51 1.98
推动快检技术应用 149 6.50 2.13
推动社区卫生机构参与 764 6.36 2.39
推动医疗机构参与 147 6.06 2.29
上面的数据表明，在 14个具体领域中，中盖艾滋病项目的政策影响最为鲜明地体现在推动社
区小组参与艾滋病防治工作及改善社区小组生存和发展的环境上，两个方面的得分分别是 8.11 分
和 7.74 分。其次，中盖艾滋病项目的政策影响体现在对艾滋病检测工作的推动上，不仅提高了项
目点相关人群对扩大检测理念的接受度（得分7.72分），而且从实际上提高了艾滋病检测的力度，
扩大了检测的覆盖面（得分 7.73 分）。中盖艾滋病项目另一个特别显著的政策影响体现在对三位
一体合作机制的推动上，该领域的得分为 7.17 分。总体来看，填答者对中盖艾滋病项目的整体政
策影响评价也相当高，评分为 7.32 分。
在所有领域中，中盖艾滋病项目对推动社区卫生机构和医疗机构 5 参与艾滋病防治工作的影
4推动社区卫生机构参与艾滋病防治工作属于中盖艾滋病项目后期开展的一项试点活动。该试点在 15个项目地区中的 8个
（北京市、上海市、重庆市、哈尔滨市、南京市、杭州市、长沙市及广州市）开展，本表的数字基于来自试点地区的问卷。5由于我们没有在问卷中对“医疗机构”做明确限定，所以它是一个外延更广的概念，可以包括社区卫生机构。我们旨在
通过此概念来衡量中盖艾滋病项目对推动（所有类型的）医疗机构参与的总体影响。而与“社区卫生机构”相对应的问
题则旨在测量中盖艾滋病项目对某一特定类型的医疗机构参与的影响。
中盖艾滋病项目的政策影响
13
响得分最低，分别是 6.36 和 6.06 分 6。就前者而言，推动社区卫生机构参与艾滋病防治工作属
于中盖艾滋病项目后期开展的试点，实施时间相对较短，其政策影响尚未充分展现。不过，方差
分析结果表明，试点地区对该问题的评分显著高于非试点地区的评分（分别是 6.36 和 4.50 分；
P<0.001）。这说明，虽然此项活动实施时间较短，其政策影响仍然非常显著。就后者而言，中国
现有的医疗卫生体制使得很多医疗机构以利润为导向，而参与艾滋病防治有可能与它们对利润的
追求产生冲突，这种制度性的限制使得中盖艾滋病项目在推动医疗机构参与上面临较大阻力。另外，
由于“医疗机构”包括“社区卫生机构”，人们对医疗机构参与的评价也就混合了对社区卫生机
构参与的评价，因而可能会受到当地中盖艾滋病项目是否开展推动社区卫生机构参与试点的影响。
我们通过方差分析比较了试点地区与非试点地区对推动医疗机构参与的评分（分别是 6.43 和 5.68
分），结果表明两者之间存在显著差异（P<0.05）。如果这些差异的确与是否开展试点有关，那
么这恰恰显示了中盖艾滋病项目的政策影响。
3.1.2.3中盖艾滋病项目政策影响的可持续性
如前所述（请参看对前后比较问卷分析结果的相关解释），为了评价中盖艾滋病项目政策影
响的可持续性，我们请填答者对项目地区有关部门在中盖艾滋病项目结束后采取政府购买服务的
方式在男男性行为人群继续开展艾滋病防治工作的可能性进行判断。在对政策环境前后比较问卷
的分析中，我们已经做过类似评价，但由于问卷样本规模有限（17份），其分析结果的参考价值
尚有待政策影响打分问卷分析结果的确认。
表 8显示了 149 名填答者对政府购买服务可能性给出的评分。与之前一样，得分越高表明可
能性越大。超过 80%（125/149）的填答者的打分在 5分或以上，45%（67/149）的填答者的打
分在 7分或以上。所有得分的平均分为 6.30 分。这些数字说明，填答者对当地政府在中盖艾滋病
项目结束后以购买服务的方式在男男性行为人群继续开展艾滋病防治工作的可能性持有比较乐观
的判断。
6在这里，我们有必要提醒，十分制下的 6分相当于百分制下的 60分。中国教育制度普遍采用百分制来评价学生的分数，
其中 60分代表合格水平。在教育制度之外，60分在普通人的眼中则意味着“达到了可以接受的最低标准”。因此，由
于中盖艾滋病项目在推动社区卫生机构和医疗机构参与上的影响得分均超过了 6分，我们认为填答者对中盖艾滋病项目
在这两个方面的政策影响给予了积极的认可。
14
表 8政府购买服务的可能性
分值 频数 百分比
1 1 0.7
2 2 1.3
3 13 8.7
4 8 5.4
5 23 15.4
6 35 23.5
7 25 16.8
8 22 14.8
9 14 9.4
10 6 4.0
合计 149 100.0
3.1.2.4小结
影响打分问卷调查的样本规模更大，其结果对前后比较问卷的分析形成了支持，表明中盖艾
滋病项目的启动和实施对项目点政策环境的改善具有重要影响。首先，所有人均认为项目地区政
策环境的改善与中盖艾滋病项目存在关联，并且总体认为关联程度较大。其次，中盖艾滋病项目
对所有具体领域的政策影响均达到较大程度，尤其鲜明地体现在对社区小组的推动、对艾滋病检
测的推动和对三位一体合作机制的推动上。最后，填答者对中盖艾滋病项目政策影响的可持续性
做出了较为积极的评价，认为项目地区有关部门在中盖艾滋病项目结束后采取政府购买服务的方
式在男男性行为人群继续开展艾滋病防治工作的可能性较大。
3.2 定性分析的结果
定量分析的优势在于能够通过一个量化的分数简洁清晰地确定中盖艾滋病项目对各领域施加
政策影响的程度，但是它难以揭示评分背后隐藏的意义和过程，而这则构成了定性分析的任务。
通过对知情人的深度访谈，我们发现，中盖艾滋病项目显著改善了项目地区和国家层面防艾
政策制定和实施的环境，这不仅体现在中盖艾滋病项目直接和间接推动了一些防艾政策的出台，
而且还体现在推动形成一些具有可操作性的工作机制、促进决策者认识和态度的改变、提高参与
机构的能力、为决策提供丰富的信息依据等方面。下面，我们将首先结合具体领域介绍中盖艾滋
病项目政策影响的具体体现，然后总结政策影响的实现途径，最后探讨中盖艾滋病项目政策影响
的可持续性。
中盖艾滋病项目的政策影响
15
3.2.1 政策影响的具体体现
3.2.1.1中盖艾滋病项目极大地改善了男男性行为人群艾滋病防治工作的政策环境
在中盖艾滋病项目启动和实施之前，男男性行为人群及其所面临的艾滋病问题仍然具有相当
的敏感性，在某种程度上处于无意甚至有意被忽视的状态。尽管当时国家层面的管理机构已经逐
步意识到面向MSM人群开展防艾工作的重要性，并着手开展相关培训和初步调查，但推动起来
仍然非常吃力。尤其是在地方层面上，一些项目地区的管理者或者否认这个人群的存在，或者认
为该人群规模很小，其艾滋病问题无足轻重，因此没有面向该人群开展工作，没有掌握任何与当
地MSM人群有关的数据。
在这种背景下，中盖艾滋病项目在 2007 年启动时将MSM人群作为主要目标人群并在 2010
年调整后将其作为唯一目标人群，便具有破除坚冰的重要意义。一位长期关注MSM人群及其艾
滋病问题的专家深有感触地说：“中盖艾滋病项目对男男性行为人群的艾滋病防治工作起到了巨
大的推动作用，其影响可以说是划时代的。中盖艾滋病项目功不可没。这些巨大的作用中一个重
要的表现是对政府层面的推动，使得他们开始正视这一人群，态度发生了很大的改变。”
在中盖艾滋病项目刚刚启动时，由于对MSM人群及其艾滋病问题缺乏了解，一些项目地区
的政府主管部门更多地是把MSM人群的防艾工作当作上级政府分派的政治任务来抓，工作的积
极性和主动性不够。但是，随着项目的进展和数据的积累，MSM人群艾滋病疫情的严重性逐渐凸
显出来。这些数据非常具有说服力。某项目点疾控部门的一名知情人告诉我们：“数据会说话。
很多数据汇报过去以后，卫生厅的分管领导明确表态，今后要把男男性行为人群的防艾工作作为
重要工作内容来抓。”
在去年颁布的《中国遏制与防治艾滋病“十二五”行动计划》以及各项目地区随后出台的相
关行动计划中均明确提及MSM人群。虽然难以确定中盖艾滋病项目在其中所起的推动作用的大小，
但这无疑表明了中央和地方政府对中盖艾滋病项目努力方向的认可。而且，在我们看来，更为重
要的是，各级行动计划有关MSM人群的内容能否有效执行还要取决于政策执行机构工作人员尤其
是领导者的认识和态度。而在这方面，中盖艾滋病项目通过多年工作的开展已经打下了坚实的基础，
从而为将来工作的开展提供了非常有利的政策环境。
3.2.1.2中盖艾滋病项目扩大检测的理念和实践产生了显著的政策影响
在中国，艾滋病感染及病例报告数与估计感染人数之间相距非常悬殊，这意味着很多人并不
知道自己已经感染了艾滋病病毒，而这种不知情可能导致严重后果。一方面，这可能延误抗病毒
治疗，损害感染者自身的健康；另一方面，这可能促使感染者忽略采取保护措施，从而将艾滋病
病毒传播给他人。中国政府历来重视艾滋病检测和监测工作，在多次出台的艾滋病政策文件中均
指出要努力健全和完善艾滋病检测监测的体系和网络。但是，报告数与估计数之间悬殊的差距表明，
艾滋病检测政策的执行力度仍然有待进一步加强。
16
在这种背景下，中盖艾滋病项目努力推广“扩大检测”的理念，加大资金投入以提高MSM人
群的艾滋病检测力度，对项目地区的艾滋病检测监测工作起到了很大的推动作用。通过对比 2010
年前后中国政府出台的艾滋病政策文件中有关艾滋病检测的表述，我们能够发现，中盖艾滋病项
目关于扩大检测的努力也得到了中央政府的认可。2010 年颁布的《国务院关于进一步加强艾滋病
防治工作的通知》和 2012 年出台的《中国遏制与防治艾滋病“十二五”行动计划》均提到要“扩
大监测检测覆盖面，最大限度发现感染者”。相对于之前强调检测监测体系和网络建设的表述，
中央政府对艾滋病检测重要性的认识有了明显提升。
在中盖艾滋病项目和中央政策文件的共同推动下，一些项目地区就加强艾滋病检测工作进行
了积极探索，并在此基础上出台了系列政策文件。例如，南京市充分利用丰富的医疗机构资源，
在所有具备艾滋病筛查实验室的医疗卫生机构开展医务人员主动动员艾滋病病毒抗体检测咨询工
作（PITC），取到了良好效果。2011 年，南京市卫生局下发了《关于在南京地区医疗机构开展扩
大艾滋病宣传和检测咨询工作的通知》。在总结南京市相关工作经验的基础上，江苏省卫生厅下
发了《省卫生厅关于进一步加强全省艾滋病检测工作的通知》，决定在全省医疗机构推广医务人
员主动提供的艾滋病检测咨询。这些政策文件的出台为将来进一步加强艾滋病检测工作提供了明
确的政策依据。
一些项目地区虽然尚没有在中盖艾滋病项目的推动下出台有关艾滋病检测的正式政策文件，
但都已经接受了扩大检测的理念，认识到扩大检测覆盖面的重要性。许多知情人告诉我们，在中
盖艾滋病项目结束后，各地政府将会加大艾滋病检测领域的投入，继续扩大检测覆盖面，并在此
基础上开展进一步的干预、治疗和关怀等工作。
3.2.1.3中盖艾滋病项目对社区小组参与艾滋病防治工作有极大推动
在中盖艾滋病项目启动之前，中国政府出台的艾滋病政策文件中已经多次提到，艾滋病防治工
作需要多部门合作和全社会参与。但是，在各地实践中，民间力量和社区小组的参与仍然非常有限，
尤其是在MSM人群的防艾工作中。在一些防艾工作基础薄弱的项目地区，甚至根本不存在任何
MSM人群或者感染者的社区小组。而在防艾工作基础相对较好的一些项目地区，政府部门与社区
小组在防艾领域的合作也非常有限，往往体现出临时性、以私人关系为基础、社区小组的参与很
浅等特点。
为了推动民间力量在防艾工作中的参与，中盖艾滋病项目在设计时明确坚持一个原则，即促
进并直接支持社区小组的积极参与，加强政府与社区小组的合作。鉴于既往限制社区小组参与的
一个重要因素是资金缺乏，中盖艾滋病项目在经费拨付上实行双轨制，以确保社区小组能够获得
充分的经费支持。同时，为了促进政府与社区小组的合作，中盖艾滋病项目实施严格的绩效管理，
并在指标设计上要求政府与社区小组必须通力合作才能完成。某社区小组的负责人对此深有体会：
“我个人认为它的好处是通过两条线实施，而最终的结果又合在一起。也就是说，社区小组、专业
机构各自下不同的经费，分别进行管理，但最终的结果要合在一块儿，那这样的话就硬性地把你绑
中盖艾滋病项目的政策影响
17
在一块儿了，你合作也得合作，不合作也得合作。专业机构若不和社区小组合作，你这钱就消化不掉，
你这成绩就取得不了。社区小组如果不跟专业机构合作，这工作你就画不上句号，你自己也干不完。
所以，这就强力地激发你的自主性，从一种机制上让你们自主地往一块去走。所以，我们在 09年
还是 10年就已经有了一个和疾控合作的很好的经验。”
在中盖艾滋病项目实施的过程中，政府与社区小组合作的程度逐步加深，这除了项目管理机
制的强制推动外，还有赖于政府逐步认识到并认可了社区小组易于深入接触特定社会群体、工作
方式灵活、效率较高等优势，从而产生了与社区小组主动合作的愿望和需要。在天津市，为了加
强政府与社区小组的合作，某区疾控中心的艾滋病科科长每天到社区小组的办公室上班，同时疾
控中心出资聘请一名护士以配合社区小组的工作。在北京市，有感于社区小组在参与中盖艾滋病
项目中的显著贡献，市疾控中心积极与卫生主管部门沟通，在北京市卫生局颁布的《北京市艾滋
病病毒感染者和病人报告、流行病学调查及随访管理工作方案（试行）》中明确了非政府（民间、
社会）组织的角色和地位。而长沙市则于 2011 年开始利用艾滋病防治专项经费开展政府购买社区
小组服务的试点，并在此基础上编写了《民间组织参与艾滋病防治工作指导手册》。
通过鼓励社区小组的参与，中盖艾滋病项目还大力推动了社区小组自身的发展。首先，中盖
艾滋病项目壮大了项目地区社区小组的规模，个别地区甚至因此实现了防艾领域社区小组从无到
有的突破。其次，中盖艾滋病项目提升了社区小组的能力。用一名社区小组负责人的话说，中盖
艾滋病项目“让我们对开展艾滋病预防和治疗的方法和视角都有了新的认识，新的突破。让我们
工作从不会到会，从模仿到自我创新。”第三，中盖艾滋病项目增强了社区小组作为民间公益组
织的使命感。这些积极影响为将来社区小组在防艾工作中的进一步参与打下了基础。
3.2.1.4中盖艾滋病项目有力促进了三位一体合作模式的制度化进程
艾滋病防治工作的顺利开展有赖于政府主管部门、医疗机构与非政府组织的通力合作。但是，
在中盖艾滋病项目启动和实施之前，不仅非政府组织在艾滋病防治领域中的参与不足，医疗机构
的参与也很有限，往往局限于艾滋病定点治疗医院提供的治疗服务以及一些有艾滋病检测资质的
医院开展的常规检测。由于医疗机构及非政府组织分别与疾控部门开展的合作就不多，三者之间
的协作更显薄弱。在中国的艾滋病疫情不断加重和疾控部门承担的艾滋病防治任务日益繁重的情
况下，为了进一步加强艾滋病防治工作，中国必须探索强化多部门合作和全社会参与的可行路径。
在上述背景下，中盖艾滋病项目在两个层面积极倡导建立三位一体合作模式，一个层次是疾
控部门、医疗机构与非政府组织以及社区小组的组织机构三位一体，另一个层次是干预动员、检
测告知与治疗关爱的工作流程三位一体。此合作模式的精髓在于形成有实质意义的多部门合作，
在政府主导的前提下充分发挥民间组织和医疗机构的独特优势，以便提高干预、检测以及治疗的
覆盖面。
在项目实施的过程中，疾控部门、医疗机构及社区小组合作开展检测和关怀活动，使三方之
间的联系日趋紧密。特别是在感染者和病人关怀领域，三方共同参与，合作程度更加深入，所有
18
项目城市在三方的转介时限、责任分工乃至统计方法上都做了规定，推动了“三位一体”关怀模
式的建立。为了进一步强化三方合作，一些项目地区还尝试建立稳定的沟通机制。例如，广州等
地建立了联席会议制度，定期召开三方参与的例会，通报本地区感染者关怀工作的最新进展和数据，
讨论问题及其解决方案。尤其值得一提的是，一些项目地区已经在总结和借鉴中盖艾滋病项目经验
的基础上，尝试将三位一体合作模式制度化。例如，海南省卫生厅于 2012 年发布了《关于在海口
地区试行艾滋病“三位一体”病例管理工作的通知》，决定“参照中盖艾滋病项目的先进管理经验，
在海口地区试行艾滋病‘三位一体’病例管理工作，探索我省艾滋病‘三位一体’病例管理模式，
待经验成熟后在全省推广”。前面提到，北京市卫生局在 2010 年颁布了《北京市艾滋病病毒感染
者和病人报告、流行病学调查及随访管理工作方案（试行）》，这是在中盖艾滋病项目推动下探
索将“三位一体”合作模式予以制度化的另一个例子。这些努力将有助于巩固和提高中盖艾滋病
项目政策影响的可持续性。
3.2.1.5中盖艾滋病项目对艾滋病治疗与关怀工作有明显推动
中盖艾滋病项目在艾滋病防治中力推阳性预防的理念，主张加强针对艾滋病病毒感染者和病
人的预防工作，在扩大检测和促进阳性发现的基础上，为感染者和病人提供必要的艾滋病相关知
识和信息，鼓励他们采取积极主动的预防措施，及时为其提供抗病毒治疗，降低交叉感染、重复
感染和机会性感染的风险，促使他们健康积极地生活，同时阻止艾滋病病毒的进一步传播。中盖
艾滋病项目旨在通过推广阳性预防的理念来应对中国艾滋病防治面临的三大问题。一是艾滋病检
测率低，二是抗病毒治疗率低，三是对感染者和病人的关怀和社会支持不足。简言之，中盖艾滋
病项目希望通过更好地满足感染者和病人的需求来从根源上遏制艾滋病病毒的继续传播。为了推
动阳性预防工作，中盖艾滋病项目采取了多种努力。前面提及的扩大检测的努力是其中之一。其
他努力包括加强阳性告知、心理疏导，提高抗病毒治疗的可及性，改善机会性感染治疗的环境，
强化医学随访和社会关怀等。
在中盖艾滋病项目的推动下，一些项目地区积极探索，形成了一些具有示范和推广价值的做
法。例如，南京市针对艾滋病病人普遍遇到的就医难问题，在南京市中盖艾滋病项目办的直接推
动下启动了“阳光医生”志愿者行动，从南京市各家医疗机构招募一批覆盖各专科的临床医生志
愿者帮助艾滋病患者。这些“阳光医生”一方面可以通过“中国艾滋病治疗信息网络”平台为全
国艾滋病临床医务工作者提供专业的治疗咨询服务，另一方面也可在保护病人隐私的前提下为患
者提供专业治疗。为了促进活动顺利有效开展，南京市卫生局发布了《关于印制南京市“阳光医生”
志愿者服务宣传折页的通知》和《关于印发“院长负责制”考核的通知》，前者旨在帮助有需求
的艾滋病患者能够通过“折页”找到“阳光医生”，后者则旨在通过医院考核细则推动“阳光医生”
所在医院为志愿活动提供支持。尽管“阳光医生”行动的志愿性质并不能从制度上解决艾滋病病
人就医难的问题，但对于提高机会性感染治疗服务的可及性，推动医疗环境的改善，加快相关制
度的出台等方面而言，仍然具有非常积极的意义。
另一个鲜明的例子是海南省在为感染者和病人提供社会关怀方面取得的政策进展。自 2009 年
中盖艾滋病项目的政策影响
19
4 月始，为了帮助生活困难的艾滋病病毒感染者和病人及其所属家庭，提升其生活质量，促使感染
者和病人配合随访、关怀和治疗，进而阻止艾滋病的进一步传播，三亚市中盖艾滋病项目办、预防
医学会及社区小组相互配合，对感染者、病人及其家庭成员情况进行摸底调查，然后将调查结果
及三亚市艾滋病疫情向上级部门进行汇报，建议将感染者和病人纳入低保人群，同时为了保护感
染者和病人的隐私，建议在审批过程中取消街道及镇政府的签字和公示程序，由疾控中心代为办
理相关手续。这些政策建议最终得到三亚市政府的批准。在借鉴三亚市成功经验的基础上，2012
年海口市颁布了《海口市开通艾滋病感染者 /病人申办低保“绿色通道”实施方案》，从而将三亚
市的工作机制提升到正式的政策层面。
3.2.1.6中盖艾滋病项目彰显了以结果为导向的绩效管理机制对艾滋病防治的重要价值
很多知情人反映，中盖艾滋病项目与之前的很多艾滋病防治项目不同的地方是，严格实行以
结果为导向的绩效管理机制，通过可以量化的核心指标来设计、实施、督导和评估整个项目进程，
将资金分配与业绩完成紧密结合起来，既提高了资源的利用效率，又确保了项目目标的实现。上
面述及的扩大检测、社区小组参与、三位一体合作、艾滋病治疗与关怀等工作的落实都有赖于绩
效管理机制的推动。当然，在评估中我们也了解到，由于之前没有接触过类似的绩效管理机制，
一些项目执行人员和受益人对中盖艾滋病项目曾产生一些误解，尤其体现在对动员检测的理解上，
以为中盖艾滋病项目只是为了“抽血”，不注重对MSM人群尤其是其中的感染者和病人的行为干预、
心理疏导和社会关怀。为了纠正和消除这些误解，中盖艾滋病项目及时进行调整，在通过培训等
形式强化与管理机构和实施机构沟通项目理念的同时，对关怀指标进行了调整。经过多年的努力，
中盖艾滋病项目的成功实施让参与各方认识到，以效率和效益论成败的企业精神完全可以移植到
社会发展项目之中，虽然社会发展项目的收益不能以金钱计算，但是可以用其他收益形式加以判断；
而且，以结果为导向并非意味着不注重过程，而是可以通过设计合理的过程指标来确保项目实施
过程的质量和最终目的的实现。
国家层面和省市两级项目管理机构的知情人告诉我们，绩效管理机制对于规划未来的艾滋病
防治工作，进一步扩大艾滋病检测、治疗和关怀覆盖面，推动社区小组的实质参与，提升社区小
组的能力，推进三位一体合作等均具有启发和借鉴意义。尤其是在探索政府购买社会组织服务方面，
以结果为导向的绩效管理机制提供了一个清晰、可行的参照框架。
3.2.2政策影响的实现途径
从前述政策影响的具体体现中，我们能够总结出中盖艾滋病项目发挥政策影响的几条重要
途径。
3.2.2.1为政策制定提供信息依据
中盖艾滋病项目为中央和地方政府的政策制定提供了大量有依据的信息。这些信息在政策制
20
定过程中至少发挥了两个方面的重要作用。1）提高政府主管部门领导对MSM人群艾滋病防治工
作的重视程度和问题意识，从而将相关政策的制定纳入议事日程。如前所述，在中盖艾滋病项目
刚刚启动时，一些项目地区的政府主管部门对MSM人群的艾滋病防治工作并没有给予足够的重视，
因为它们没有掌握必要的疫情信息，对MSM人群中艾滋病问题的严重性缺乏了解。但是，伴随
着中盖艾滋病项目开展的大范围检测工作，MSM人群艾滋病疫情的严重性逐渐凸显出来。这些
数据非常具有说服力。2）为政策方案的设计提供现实依据，确保政策的合理性和有效性。在中盖
艾滋病项目的直接支持下，各项目点对MSM人群和艾滋病病毒感染者开展了大量调查，涵盖其
生活的各个方面，这些信息为政府制定艾滋病预防干预政策及社会和医疗救助政策提供了大量有
价值的信息。
3.2.2.2直接参与政策制定过程
除了为政府制定政策提供信息依据外，中盖艾滋病项目的实施机构还以更为积极和直接的形
式参与到政策制定的过程中。这至少包括两种具体形式。其一，政府在制定政策的过程中，邀请中
盖艾滋病项目的具体实施机构（包括疾控部门、社区小组、医疗机构、学会和协会等）就与其相
关的内容参与讨论或提供建议。例如，在北京市卫生局出台《北京市艾滋病病毒感染者和病人报告、
流行病学调查及随访管理工作方案（试行）》的过程中，“三位一体”合作模式中的各方均积极
参与了讨论。其二，中盖艾滋病项目的实施机构主动行动，在开展社会调查和总结已有经验的基
础上，起草行动方案和政策建议，将之提交给政府主管部门，并积极推动政策的正式出台。例如，
在“阳光医生”行动和感染者 /病人低保申请绿色通道的制度化过程中，相关地区的项目实施机构
均发挥了非常积极的作用。
在这里，我们有必要指出，中盖艾滋病项目的管理架构有效地促进了项目具体实施机构在艾
滋病相关政策制定过程中的参与。中盖艾滋病项目在省市级各省 /市卫生行政部门组建了联合项目
管理办公室（简称“省 /市联合项目办”），由省 /市卫生厅（局）、疾控部门、省 /市学会或协
会等相关人员组成，设立专职项目工作人员，在省 /市联合项目办的领导和协调下，负责省市级项
目相关活动的组织和实施。这种架构在很大程度上直接促进了项目活动与政府防艾工作的结合，
有利于政府对防艾工作的协调、管理和领导。这种做法使得项目开展的活动直接和省 /市卫生厅的
工作连接成为一体，同时可以将中盖艾滋病项目的经验很快注入到政府的决策过程中。
3.2.2.3促进经验积累与传播
中盖艾滋病项目在实施过程中积极鼓励创新，形成了一系列富有创意并行之有效的工作模式。
这些模式通过项目动态报告、地方专家会议、各地项目官员之间的交流、国家层面的政策研讨会
以及各类培训班而引起更多人的关注。同时，为了给各地艾滋病防治工作部门和实际工作者提供
可资借鉴的方法，中盖艾滋病项目非常注重经验总结，整理和编辑了大量资料，如《项目优秀实
践案例》、《我们的故事》、《项目模式总结》、优秀实践视频短片等，并通过多种传播渠道予
中盖艾滋病项目的政策影响
21
以发布，扩大了项目影响。
3.2.2.4促进机构能力建设
中盖艾滋病项目非常注重机构能力建设，围绕项目管理、具体项目工作的开展以及多部门合
作举办了大量的能力建设培训，并组织疾控部门、医疗机构以及非政府组织的项目工作人员赴国
内各地以及泰国、香港等境外地区进行考察和交流学习，对提高项目参与机构工作人员的认识和
能力起到了非常积极的作用。
机构能力建设以及前面提及的经验积累和传播通过直接或间接的方式促进了政策开发。一名
在政府部门长期从事艾滋病防治工作的项目官员对此深有体会：“在中国的政治体制下，工作能
否顺利推行和开展，能否转变领导的意识至关重要。而要转变领导的意识，主抓工作的项目官员
自己先要弄明白。在这方面，我觉得中盖艾滋病项目做得很好。通过机构能力建设，中盖艾滋病
项目首先培训了直接负责的项目官员，然后通过项目官员再影响上级的领导，通过上级领导再动
员其他相关部门的领导。在这个过程中，中盖艾滋病项目总结的经验和取得的成效就非常重要，
否则你没办法说服其他人。假如领导认可，好的经验能够很快转化为政府的政策。”
3.2.3政策影响的可持续性
3.2.3.1保障可持续性的有利条件
在中盖艾滋病项目结束后，项目业已产生的政策影响在多大程度上能够延续下来呢？总结上
面的分析，我们认为，中盖艾滋病项目已经营造了一些有利于延续政策影响的条件。首先，中盖
艾滋病项目的部分政策影响已经转化为有形的政策文件。在项目结束后，这些政策文件仍将继续
发挥效力。其次，中盖艾滋病项目提高了参与机构的能力，这些能力在项目结束后不会消失，仍
能继续推动政策的制定和实施。第三，中盖艾滋病项目的政策倡导转变了政府主管部门领导集体
的认识和态度。在中盖艾滋病项目结束后，即使发生个别的人事调整，领导集体的整体倾向不太
可能发生逆转。最后，疾控部门、医疗机构与非政府组织在项目实施期间形成的合作基础在项目
结束后不会完全消失。即使没有中盖艾滋病项目经费和正式制度文件提供的支撑，在艾滋病防治
工作的现实需要的压力下，三方仍将主动在某些领域开展必要的合作。
当然，我们必须承认，三位一体合作的程度和范围将会在很大程度上受到政府支持力度的影响。
特别是对社区小组而言，在中盖艾滋病项目结束后，它们的生存和发展状况及其在艾滋病防治工
作中的参与程度将在很大程度上取决于政府能否及时以及如何出台购买服务的方案。下面，我们
将探讨中盖艾滋病项目结束后政府通过购买服务的方式在MSM人群中继续开展艾滋病防治工作
的前景。这是中盖艾滋病项目政策影响能否持续的重要体现。
22
3.2.3.2政府购买服务的前景
在评估过程中，我们发现，政府购买服务的前景是各类项目参与机构都非常关心的问题。社
区小组自不必言，因为政府能否在中盖艾滋病项目结束后通过购买服务的方式提供必要的资金支
持事关它们的生存和发展。政府部门之所以关注，是因为它们已经意识到社区小组参与艾滋病防
治工作的必要性和贡献，如果社区小组因为“断炊”而无法继续参与，那么MSM人群的艾滋病
防治工作就可能出现明显的滑坡。医疗机构的关切与政府部门类似：如果缺乏社区小组的协助，
它们担心面向感染者与病人的治疗与关怀工作将会受到消极影响。在三方的共同推动下，政府购
买社会组织服务已经成为重要的政策议题，进入了中央和地方政府决策者的视野。
在中央层面，2012 年世界艾滋病日到来前夕，习近平、李克强等中央领导同志先后与艾滋病
防治领域的社会组织代表座谈，高度评价了社会组织的积极作用，强调艾滋病防治必须充分发挥
社会组织的作用，并敦促政府主管部门加快探索有效机制，在资金、技术等方面给社会组织以扶持，
向社会组织购买服务。在我们的评估过程中，一位政府主管部门的高级官员向我们透露，政府购
买服务的基本思路已经确定，准备参照中盖艾滋病项目和全球基金的运作模式，在核心指标体系
的基础上对社区小组的服务进行绩效管理，但仍有一些关键问题有待进一步确定。
在地方层面，8个项目地区（请参看附录 1）在中盖艾滋病项目实施过程中已经开始为社区小
组提供支持经费，这为当地政府在中盖艾滋病项目结束之后制定购买服务方案提供了良好的铺垫。
根据我们掌握的资料（请参看附录 1），截至 2013 年 4月底，已经制定 2013 年政府购买社区小
组服务预算方案的项目地区有 11个，其中 6个项目地区的预算方案已经获得政府批准，3个项目
地区的预算方案已经提交给政府并等待批准，2个项目地区已经制定出预算方案并准备提交给政府
审批；正在制定 2013 年预算方案的项目地区有 2个；尚未开始制定 2013 年预算方案的项目地区
仅有 3个。另外值得肯定的是，一些项目地区已经制定出或开始酝酿 2014 年的政府购买服务预算
方案，其中 2个项目地区的预算方案已经获得政府批准，1个项目地区已经制定出预算方案并准备
提交政府审批，1个项目地区正在制定 2014 年预算方案。
中央及各项目地区已经或即将出台的政府购买服务方案能否有效延续中盖艾滋病项目业已产
生的积极影响并在此基础上开拓新的局面，还有待时间来证明。
中盖艾滋病项目的政策影响
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中盖艾滋病项目在多个重要方面均已产生显著的政策影响。但凡项目总有结束的一天，为了
进一步巩固、扩大和深化中盖艾滋病项目的政策影响，使中盖艾滋病项目的有价值的经验、模式
和做法在项目结束之后仍能继续服务于艾滋病防治工作，我们特提出以下政策建议。
4. 政策建议
4.1 坚持和推广中盖艾滋病项目的合理模式、机制或做法
中盖艾滋病项目在中国的艾滋病防治领域（尤其是面向MSM人群的艾滋病防治工作）进行
了可贵的探索，积累了许多有价值的模式、机制或做法。在中盖艾滋病项目结束之后，项目地区
应当继续坚持这些合理模式、机制或做法。同时，这些有价值的东西也不应局限于项目地区，而
应逐步在更广大的范围内进行推广应用。
在这些合理的模式、机制或做法当中，有以下几个方面值得特别指出：
4.1.1三位一体模式
中盖艾滋病项目探索并建立的三位一体模式是艾滋病防治工作的大势所趋。从组织机构的角
度来说，艾滋病防治不单是政府的责任，也不是政府可以凭借一家之力单独完成的，因此必须与
社会组织（包括社区小组）和医疗机构（包括社区卫生机构）进行合作。从工作流程的角度来说，
动员检测、行为干预、治疗关爱等活动是不可分割的，因此必须统筹考虑，以提高艾滋病防治工
作的效率和效果。在中盖艾滋病项目结束之后，项目地区应该继续坚持和贯彻三位一体模式，同
时各方力量应该致力于向其他地区推广这种有价值的模式。
4.1.2以结果为导向的绩效管理机制
中盖艾滋病项目所取得的成绩和业已产生的政策影响均在相当程度上有赖于以结果为导向的
绩效管理机制的推动。将企业精神植入社会发展项目不仅可以确保项目目标的实现，而且有利于
提高资源的利用效率。为了更加合理有效地利用有限的艾滋病防治资源，推动项目地区及其他地
区艾滋病防治目标的实现，我们建议中国政府、盖茨基金会及其他社会力量在艾滋病防治工作中
大力推广以结果为导向的绩效管理机制。
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4.1.3扩大检测的实践经验
2010 年颁布的《国务院关于进一步加强艾滋病防治工作的通知》和 2012 年出台的《中国遏
制与防治艾滋病“十二五”行动计划》均已明确，今后中国艾滋病防治工作中的一项重要内容便是“最
大限度发现感染者”，而要完成该任务，其前提则是“扩大监测检测覆盖面”。由于扩大检测是
中盖艾滋病项目致力于推动的重要领域之一，因此在这方面积累了许多有价值的经验和做法，比
如MSM社区小组实施的快检、快检技术的应用技巧、艾滋病检测活动中疾控中心、医疗机构与
社区小组的合作模式、在艾滋病检测活动中对社区小组进行绩效管理的模式（如“三联单”）等。
这些经验和做法值得进一步坚持和推广。
4.1.4“阳光医生”志愿者行动
南京市针对艾滋病病人普遍遇到的就医难问题，在南京市中盖艾滋病项目办的直接推动下启
动了“阳光医生”志愿者行动。尽管这种行动的志愿性质并不能从制度上解决艾滋病病人就医难
的问题，但对于提高机会性感染治疗服务的可及性，推动医疗环境的改善，加快相关制度的出台
等方面而言，仍然具有非常积极的意义，因此值得在更大范围内进行推广。目前，“阳光医生”
志愿者行动已经对其他地区产生了一定的示范效应，但影响仍然不够，尚需各方力量的大力推动。
4.1.5感染者和病人申请低保的“绿色通道”
在中盖艾滋病项目的推动下，海口和三亚市为艾滋病病毒感染者和病人申办低保开通了“绿
色通道”，将感染者和病人纳入低保人群，同时为了保护感染者和病人的隐私，在审批过程中取
消街道及镇政府的签字和公示程序，由疾控中心代为办理相关手续。这种政策实践能够有效帮助
生活困难的艾滋病病毒感染者和病人及其所属家庭，提升其生活质量，促使感染者和病人配合随访、
关怀和治疗，进而阻止艾滋病的进一步传播，因此值得推广。
4.2 完善中盖艾滋病项目的既有模式、机制或做法
不可否认，中盖艾滋病项目在探索过程中形成的模式、机制或做法也存在一定的不足。同时，
在中盖艾滋病项目结束之后，项目地区或其他地区在缺少项目支撑的情况下实践这些模式、机制
或做法时也可能将要面临一些问题或挑战。为了弥补不足及应对可能出现的问题和挑战，我们提
出以下建议。
4.2.1进一步推动医疗机构参与，完善三位一体模式
政策建议
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中盖艾滋病项目为政府部门、医疗机构及非政府组织在艾滋病防治领域中的深度合作搭起了
一个理想的框架。但在现实中，该框架功能的发挥仍然受到多种因素的制约。前面的分析显示，在
中盖艾滋病项目对不同领域的政策影响中，中盖艾滋病项目对推动医疗机构参与的影响得分最低，
这在某种程度上是因为医疗机构对效益的追求与艾滋病防治工作的公益性产生了冲突。
医疗机构的参与不够充分，这构成了中盖艾滋病项目建构的三位一体模式中相对较为软弱的
一环。因此，为了完善三位一体模式，使其充分发挥效力，我们需要进一步推动医疗机构的参与。
为此，我们需要构拟一种激励医疗机构充分参与的机制，这种机制应该平衡和兼顾各类医疗机构
对效益和公平的追求。在此，我们尚无法提供具体建议。而且，由于医疗机构的多样性、中国目
前正在进行之中的医疗卫生体系改革的复杂性以及地区之间的差异，任何“一刀切”的具体建议
也未必合适。我们建议各地根据自己的实际情况进行有针对性的探索和尝试。
4.2.2推动政府购买服务方案的出台、实施和评估
在三位一体模式中，社区小组是组织机构中的重要一方，而其开展的动员检测、行为干预及
关爱支持等活动则构成了工作流程的重要内容。因此，在今后的艾滋病防治工作中，中国政府应
该坚定不移地把社区小组作为重要合作方。
在中盖艾滋病项目结束之后，许多社区小组将可能面临资金匮乏、难以为继的困难。为了应
对这些困难，确保项目地区的艾滋病防治工作不会因此而出现滑坡，多数项目地区政府已经开始
制定通过向社区小组购买服务支持其继续参与艾滋病防治工作的方案，部分地区的方案已经获得
政府审批并开始执行，一些地区的方案正在等待政府审批或准备提交审批，还有一些地区正在制
定方案。不过，也有少数项目地区尚未着手制定政府购买服务的方案。我们建议这些地区尽快开
始制定相关方案。另外，在政府购买服务方案出台之后，我们建议政府、社会组织、医疗机构及
其他社会力量认真监督和评估方案的实施过程和效果，并在此基础上对方案进行调整和修订。
三位一体模式以及社区小组的参与不仅对项目地区的艾滋病防治工作是必要的，对其他地区
也具有借鉴价值。我们建议其他地区借鉴项目地区政府购买服务的经验，制定并落实符合自身需
要的方案。
4.2.3推动艾滋病防治领域社会组织的能力建设和规范化发展
在评估过程中，许多知情人提到，政府购买服务不是单方面的事情，除了政府的认识和态度之
外，社区小组（及其他社会组织）的能力也是一个重要影响因素。换言之，社区小组（及其他社会组织）
要有能力提供值得政府购买的服务。这里涉及社会组织的能力与政府购买服务的关系问题。
但是，这个问题远比其表面显示的更加复杂，需要辩证看待。政府需要保证公共资金投入能
够带来必要和合理的产出，因此必须对提供服务的社会组织提出能力上的要求。但是，从另外一个
角度来说，社会组织的能力并非空中楼阁，而是长期投入和发展的结果。就中国国情而言，社会组
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织（尤其是草根社会组织）的发展相对较弱，而由于艾滋病问题的严峻性，政府不应期望艾滋病
防治领域的社会组织在通过自身努力发展起来之后再寻求政府购买其服务。所以，在促进艾滋病
防治领域社会组织发展方面，政府有其义不容辞的责任。为了推动艾滋病防治领域社会组织的发展，
同时也为了确保政府购买服务的政策能够得到有效的实施，我们建议政府在购买服务的方案之外，
积极探索推动社会组织能力建设的机制，或者考虑将推动能力建设的机制整合进购买服务的方案
之中，在为社会组织提供的经费中纳入专门用于能力建设的经费。从长远来看，这些努力将会提
高社会组织自身“造血”的能力，实现社会组织发展经费来源的多元化，从而逐步降低它们对政
府购买服务的依赖。
另外，我们建议政府加快探索推动艾滋病防治领域社会组织规范化发展的机制。尽管政府主
管部门的一些知情人向我们透露，在即将出台的政府购买服务方案中将参照中盖项目和全球基金
的相关规定，并不要求社会组织必须正式注册。但从长远来看，这只是权宜之计，我们仍然面临
如何赋予社会组织合法身份并推动其规范化发展的问题。
4.2.4推动合理模式、机制或做法的制度化
中盖艾滋病项目在实施过程中探索和积累了一批有价值的模式、机制或做法。这些模式、机
制或做法中的一部分在某些项目地区通过政府政策文件的形式得到正式和明确的确认（请参看政
策影响的具体体现），而这种确认则有助于这些模式、机制或做法超越具体的项目，在项目结束
后继续发挥政策影响。
但是，我们也应该注意到，也有相当多的合理模式、机制或做法尚未得到项目地区政府的正
式认可。尽管这并不一定意味着这些模式、机制或做法在中盖艾滋病项目结束后将不能继续发挥
政策影响，但至少未能给它们的继续存在提供正式制度的支撑，从而使其政策影响的发挥面临更
多的不确定性。因此，为了确保中盖艾滋病项目在结束之后仍能继续发挥必要的和有益的影响，
我们建议项目地区在充分总结各项目地区的实践经验并结合本地区实际情况的基础上，通过正式
的政策文件将一些合理和成熟的模式、机制和做法固定下来，并在今后不断实施的过程中进行调
整和修订。
向其他地区推广合理模式、机制或做法的努力应该建立在项目地区自身对合理模式、机制或
做法予以制度化的基础上。通过这些努力，我们将能够促使中盖艾滋病项目的政策影响超越短暂
的项目周期和具体的项目地区，从而在更广大的时空范围中创造价值。
政策建议
27
附录
附录 1：项目地区政府购买社区小组服务情况
表 1项目地区政府在中盖艾滋病项目实施期间为购买社区小组服务投入的经费
地区 2007 2008 2009 2010 2011 2012
金额 来源 金额 来源 金额 来源 金额 来源 金额 来源 金额 来源
北京 0 35 M 36 M 61.3 M/C 59.9 M/C 207.6 M/C
广州 0 0 25.76 M 47.86 M 32.12 M 50.1 M
南京 5 P 5 P 5 P 5 P 5 P 10 P/M
哈尔滨 1 M 2 M 2 M 3 M 3 M 4 M
海口 0 0 0 5.7 M 10 M 13 M
长沙 0 0 0 5 M 10 M 10.6 M
西安 0 0 0 0 1.35 C 2.52 C
青岛 0 0 0 0 26.6 M 0
上海 0 0 0 0 0 5 C
海南 0 0 0 0 0 0
杭州 0 0 0 0 0 0
昆明 0 0 0 0 0 0
天津 0 0 0 0 0 0
武汉 0 0 0 0 0 0
沈阳 0 0 0 0 0 0
重庆 0 0 0 0 0 0
注：1、金额以万为单位；2、在经费来源一栏中，M代表市财政经费，P代表省财政经费，C代表中央转移支付经费。
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表 2项目地区政府为 2013 和 2014 年购买社区小组服务制定的财政预算
项目地区 2013 年 2014 年
预算方案 金额 来源 预算方案 金额 来源
广州 已获批 184.2 M/C 已获批 133.2 M
杭州 已获批 50 M 已获批 50 M
北京 已获批 81 M 未制定
海口 已获批 130 M 未制定
南京 已获批 20 M 未制定
上海 已获批 20 C 在制定
昆明 待批准 90 M/P/C 未制定
海南 待批准 35 P 未制定
青岛 待批准 10 M 未制定
长沙 待提交 20 M 待提交 30 M
西安 待提交 40 M 未制定
天津 在制定 60-100 M/C 在制定 60-100 M/C
哈尔滨 在制定 20 M/C 未制定
武汉 未制定 未制定
沈阳 未制定 未制定
重庆 未制定 未制定
附录 2：知情人名单
广东省知情人
徐慧芳 广州市艾防科科长
小奇 岭南伙伴社区支持中心负责人
蔡卫平 广州八院传染科主任
林鹏 广东省疾控艾防所所长
湖南省知情人
陈曦 湖南省疾控中心艾防科长
附录
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马海玲 湖南省预防医学会办公室主任
张少军 中南大学湘雅二院保健科副科长
李承西 中大阳光负责人
云南省知情人
李怡 云南省市联合办负责人
陈昕 昆明市中医院主任
王汝巽 云南省艾协前会长
盖子 云南平行负责人
重庆市知情人
王治伦 重庆市传染病医院主任医师
彭传轮 重庆市预防医学会办公室副主任
南风 重庆市同心工作组负责人
小牧 重庆市同心工作组核心骨干
周颖 重庆市疾控中心副所长
欧阳琳 重庆市疾控中心项目官员
海南省知情人
何启亚 海南省疾病预防控制中心艾滋病预防控制科科长
何滨 海南省疾病预防控制中心科教信息处副处长
叶风 海南省预防医学会项目官员
歪歪 海口市同艾小组负责人
王燕 海口市皮防所防治科科长
李彬 海口市碧海家苑关爱中心负责人
北京市知情人
卢红艳 北京市疾病预防控制中心性病艾滋病控制所所长
郑志伟 北京市性病艾滋病防治协会会长
福燕 佑安医院感染一科护士长
孙丽君 北京市佑安医院性病艾滋病诊疗中心主任
段义 北京市佑安医院恬园工作室负责人
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江苏省知情人
羊海涛 江苏省疾病预防控制中心副主任
陈诚 江苏省南京市快乐人生工作组协调员
丁建平 江苏省中盖艾滋病项目NGO管理组项目官员
张翔 江苏省人民医院感染管理办公室
天津市知情人
朱效科 天津市中盖艾滋病项目办常务副主任
孙云红 天津市传染病医院红丝带之家负责人
嘎嘎 天津市深蓝工作组负责人
韩丽 天津市性病艾滋病防治协会项目官员
浙江省知情人
赵慎 杭州江干区人民医院皮肤性病科医生
陈仕华 浙江省预防医学会秘书长
潘晓红 浙江省疾病预防控制中心性病艾滋病防制所所长
王龙 浙江爱心工作组负责人
时代强 杭州市第六人民医院皮肤性病科
国家层面知情人
王名 清华大学NGO研究所所长
王若涛 中国红丝带信息网
张北川 青岛大学医学院附属医院教授
蔡纪明 中华预防医学会秘书长
吴尊友 中国疾病预防控制中心性病艾滋病预防控制中心主任
罗玫 中国性艾协会秘书长
ThomasCai爱之关怀负责人
附录
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附录 3：工作流程图
为使读者更好地了解此次影响评估的步骤，我们在此提供一张工作流程图，以供参考。
确定评估目的、原则
讨论确定问卷和访谈提纲
实施政策环境前后比较问卷调查
对项目关键知情人进行深度访谈
研究政策影响报告撰写大纲
撰写报告
打印分报告初稿 会议通知
整理反馈意见 修改报告 提交评估报告召开会议
确定关键知情人名单确定评估指南
确定评估日程发送评估通知书
实施政策影响打分问卷调查
报告撰写分工
准备阶段
实施阶段
撰写评估报告
评估报告会
讨论并确定评估方法
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附录 4：政策环境前后比较问卷
此问卷涉及到项目点男男性行为人群防艾工作政策环境的变化。我们用 2007 年 -2010
年 -2012 年三个时间结点的政策环境作为比较的基础。我们需要直接负责项目点的疾控部门负责
人填答这份问卷。为了保证信息的准确，填答人须了解中盖项目的起始和实施过程。如果填答者
负责中盖项目的时间较短或对某些问题不清楚，请及时咨询本单位的知情人。
填答人姓名 项目地区 工作职务 手机号码
一、请首先用 2007 年 -2010 年 -2012 年三个时间结点，以画圈方式填答 10项选择题。
如果填答人认为针对项目地区男男性行为人群防艾工作政策环境逐步有较大改善，请在接下
来的空白处用精炼的描述方式说明具体情况并敬请保持字迹工整：
1.项目点卫生厅 /局领导是否在正式会议强调过男男性行为人群艾滋病防治的重要性？
（至 2007 年是否）（至 2010 年是否）（至 2012 年是否）
项目点卫生厅局领导在正式会议强调男男性行为人群艾滋病防治的重要性之事例：
2.项目点省市卫生厅 /局是否出台过有关男男性行为人群防治艾滋病工作的正式文件？
（至 2007 年是否）（至 2010 年是否）（至 2012 年是否）
项目点省市卫生厅局出台过有关男男性行为人群防艾工作的正式文件之名称和时间：
附录
33
3.项目点省市卫生厅 /局主要领导是否明确表示鼓励草根组织在防艾领域的发展？
（至 2007 年是否）（至 2010 年是否）（至 2012 年是否）
项目点省市卫生厅局主要领导明确表示鼓励草根组织的发展之场合和时间：
4.项目点省市卫生厅 /局是否出台鼓励草根组织在防艾领域发展的正式文件？
（至 2007 年是否）（至 2010 年是否）（至 2012 年是否）
项目点省市卫生厅局出台鼓励鼓励草根组织在防艾领域发展的正式文件之名称和时间：
5.项目点疾控部门是否展开针对男男性行为人群艾滋病疫情哨点监测工作？
（至 2007 年是否）（至 2010 年是否）（至 2012 年是否）
项目点疾控部门展开针对男男性行为人群艾滋病疫情监测工作的起始时间和规模：
34
6.项目点疾控部门是否就男男性行为人群防艾工作同草根组织有着密切合作关系？
（至 2007 年是否）（至 2010 年是否）（至 2012 年是否）
项目点疾控部门就男男性行为人群防艾工作与草根组织展开密切的合作之事例：
7.项目点疾控部门是否就艾滋病防治工作与社区卫生服务机构有着密切合作关系？
（至 2007 年是否）（至 2010 年是否）（至 2012 年是否）
项目点疾控部门与社区卫生服务机构有着密切合作关系之事例：
8.项目点疾控部门是否就男男性行为人群防艾工作邀请社工组织参与？（注：“社工组织”指的是排除
同性恋组织和感染者组织之外的其他社会组织）
（至 2007 年是否）（至 2010 年是否）（至 2012 年是否）
项目点疾控部门与社工组织有着密切合作关系之事例：
附录
35
9.项目点疾控部门是否就男男性行为人群防艾工作展开有规模的快速检测？
（至 2007 年是否）（至 2010 年是否）（至 2012 年是否）
项目点疾控部门就男男性行为人群防艾工作展开快速检测工作之事例：
10.项目点疾控部门是否就男男性行为人群防艾工作协助媒体做出有关报道？
（至 2007 年是否）（至 2010 年是否）（至 2012 年是否）
项目点疾控部门就男男性行为人群防艾工作协助媒体做出有关报道之事例：
二、如果填答者认为项目点男男性行为人群防艾工作的政策环境逐步有所改善，请将以下影响因素用排
序的方式排列出前五位：
A.由于国家出台三个法规和和三个纲领性文件
B.由于大规模流行病学调查的发现
C.由于各类民间组织的蓬勃发展
D.由于其他国际项目的启动和实施
E.由于中盖项目的启动和实施
F.由于专家学者的积极倡导
G．由于男男性行为人群的强烈要求
H．由于媒体对男男性行为人群的关注
I． 由于需要另外说明的其他原因
1._______
2._______
3._______
4._______
5._______
如您将其他原因排在前五位，请在此做出简要说明：
36
三、如果填答者认为项目点男男性行为人群防艾工作的政策环境逐步有所改善并在一定程度
上受到了中盖项目影响，请用1-10的画圈打分方法标明这种影响的程度（只能选一个分数。下同）：
影响很小 影响较大 影响很大
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
四、请填答人判断，在中盖项目的结束后，项目地区有关部门采取政府购买服务的方式在男
男性行为人群继续展开艾滋病防治工作的可能性有多大：
可能性将很小 可能性将较大 可能性将很大
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
五、如果填答人认为需要做出一些补充说明，请用简练的文字和工整字迹写出：
我想做出如下补充说明：
问卷到此结束，多谢
附录
37
附录 5：政策影响打分问卷
填答人姓名 项目地区 工作职务 手机号码
中盖项目政策影响评估小组最近使用政策环境前后比较法，邀请项目城市及海南省疾控部门
直接参与中盖项目点工作的负责人针对 2007 年 -2010 年 -2012 年共三个时间段内的项目地区艾
滋病防治政策环境填答了如下 10个具体问题：
1)项目点卫生厅局领导是否在正式会议强调过男男性行为人群艾滋病防治的重要性？
2）项目点省市卫生厅局是否出台过有关男男性行为人群防治艾滋病工作的正式文件？
3)项目点省市卫生厅局主要领导是否明确表示鼓励草根组织在防艾领域的发展？
4)项目点省市卫生厅局是否出台鼓励鼓励草根组织在防艾领域发展的正式文件？
5)项目点疾控部门是否展开针对男男性行为人群艾滋病疫情监测工作？
6)项目点疾控部门是否同草根组织有着密切合作关系？
7)项目点疾控部门是否与社区卫生服务机构有密切合作关系？
8）项目点疾控部门是否与社工组织有密切合作？
9）项目点疾控部门是否就男男性行为人群防艾工作展开有规模的快速检测工作？
10）项目点疾控部门是否就男男性行为人群防艾工作协助当地媒体做出报道？
一、对政策环境前后比较的分析表明，项目点政策环境逐步得以改善 ,但需要进一步核实。所
以，我们请您根据自己的判断首先填答以下 2个问题：
1.项目点男男性行为人群防艾政策环境的逐步得以改善是否与中盖项目有一定关联？
是否
如果选择“是”，请继续。如果选择“否”，请在下面简要说明原因：
38
2.如果您在上面做出肯定回答，请用打分法表明政策环境的改善与中盖项目的关联度
（只能选一个分数。下同）
影响很小 影响较大 影响很大
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
二、为了更好分析中盖项目产生的政策影响，请您就以下 15个领域用打分法填答：
（领域 1）中盖项目对项目地区贯彻落实“四免一关怀”政策的影响
影响很小 影响较大 影响很大
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
（领域 2）中盖项目对项目地区贯彻落实“全社会共同参与”政策的影响
影响很小 影响较大 影响很大
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
（领域 3）中盖项目对改善项目地区草根组织的生存和发展环境的影响
影响很小 影响较大 影响很大
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
（领域 4）中盖项目对项目地区开展艾滋病防治工作的整体影响
影响很小 影响较大 影响很大
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
（领域 5）中盖项目对项目地区草根组织参与艾滋病防治工作的影响
影响很小 影响较大 影响很大
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
附录
39
（领域 6）中盖项目对医疗机构参与艾滋病防治工作的影响
影响很小 影响较大 影响很大
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
（领域 7）中盖项目对社区卫生服务机构参与艾滋病防治工作的影响
影响很小 影响较大 影响很大
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
（领域 8）中盖项目对政府机构、医疗部门以及非政府组织三位一体相互合作的影响
影响很小 影响较大 影响很大
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
（领域 9）中盖项目对参与机构接受以结果为导向的监督管理机制的影响
影响很小 影响较大 影响很大
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
（领域 10）中盖项目对项目地区提高对疫情监测工作的重视程度的影响
影响很小 影响较大 影响很大
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
（领域 11）中盖项目对项目地区接受扩大检测理念的影响
影响很小 影响较大 影响很大
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
40
（领域 12）中盖项目对项目地区提高艾滋病检测力度的影响
影响很小 影响较大 影响很大
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
（领域 13）中盖项目对项目地区接受强化感染者治疗理念的影响
影响很小 影响较大 影响很大
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
（领域 14）中盖项目对项目地区感染者获得治疗与护理服务的影响
影响很小 影响较大 影响很大
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
（领域 15）中盖项目对项目地区快速检测技术应用的影响
影响很小 影响较大 影响很大
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
三、我们最后请填答人判断，在中盖项目的结束后，项目地区有关部门采取政府购买服务的
方式在男男性行为人群继续展开艾滋病防治工作的可能性有多大（只能选一个分数。）
可能性将很小 可能性将较大 可能性将很大
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
附录
41
四、如果填答人认为需要做出一些补充说明，请用简练的文字写出：
我想做出如下补充说明：
问卷到此结束，多谢
附录 6：知情人访谈指南
调查员：中盖项目将在 2013 年 6月结束。受中盖项目国家项目办的委托，我们正在做中盖项
目政策影响评估。为了做好评估工作，我们选择了 30名关键知情人帮助我们更好地把握几个核心
问题。您是关键知情人之一。我们的访谈时间大约 45分钟并需要录音。在撰写报告时，你的名字
很有可能出现在报告中。你是否同意录音并在报告中出现您的真实姓名？
调查员：请首先说明您对中盖项目的了解程度。
调查员：据我们了解，中盖项目于 2007 年启动，在中国 14个城市以及海南省开始展开实地
防治工作及活动的时间是2008年8月。在项目点实施项目的前两年，即2008年8月到2010年8月，
中盖项目的目标人群以男男性行为人群为主，同时兼顾暗娼和吸毒者。2008 年 8月后，中盖项目
将目标人群全部锁定在男男性行为人群。另外，中盖项目的宗旨之一即配合中国政府制定的艾滋
病防治政策和策略。所以我们想知道，我国政府和卫生部门针对男男性行为人群防治艾滋病的问
题制定了哪些具体政策和策略？
调查员：我们想了解，你刚才讲述的国家政策和策略之出台是否与中盖项目有一定关系？如
42
果有一定关系，请您尽量用一些具体事例说明。如果您认为中盖项目对地方政府和卫生机构制定
的防艾政策有所影响，我们也希望您能提供具体说明。
调查员：据我们了解，中盖项目有两个核心理念。一是“将检测作为干预手段”二是“将治
疗作为预防手段”。前者强调检测是开展高危人群行为干预的核心，也是进一步开展关怀和治疗
的切入点。后者强调对感染者的管理，及时开展抗病毒治疗，将关怀和治疗作为控制艾滋病病毒
继续传播的屏障。我们想知道，这两个理念在中盖项目启动之际以及项目初始阶段是否对我国艾
滋病防治政策有所促进？如果有的话，请你尽量用一些具体事例说明。
调查员：据中盖项目国家项目办介绍，中盖项目在摸索两个层面坚持摸索三位一体模式的建
立。一是疾控部门、医疗机构与非政府组织以及草根组织的组织机构三位一体，二是干预活动、
检测动员与治疗关爱的工作流程三位一体。三位一体模式的目的是形成有实质意义的多部门合作，
在政府主导的前提下充分发挥民间组织和医疗机构的作用，同时提高干预、检测以及治疗的覆盖面。
请您对中盖项目推出的三位一体模式加以评述。
调查员：在男男性行为人群中展开艾滋病防治工作需要有公民社会的积极参与，所以中盖项
目对非政府组织、草根组织、同性恋组织以及感染者组织的角色给予了高度重视。据我们了解，
非政府机构此前虽然在艾滋病防治领域有所参与，但参与程度和积极性难以与中盖项目相比。您
认为这种看法是否符合实际情况？如果是的话，您是否认为中盖项目在很大程度上推动了我国艾
滋病防治策略和政策制定者对公民社会积极参与防艾行动的重视？
调查员：如果可以用简约的方式总结此次访谈，你认为中盖项目对我国针对男男性行为人群
的艾滋病防治政策和策略是否有一定的影响？如果有的话，用 1-10 分的打分法做出判断，你认
为该影响应该得多少分？换而言之，您认为该影响为较小、或较大、还是很大？
调查员：谢谢您的合作。如果您有补充说明，我们可以继续交流。如果您现在想说出的一些
看法需要我们在最终报告中使用匿名方式处理，我们也愿意配合。
附录
