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7/30/2019 1PC RRA Propuesta Comit Tcnico Poltica Pblica Incluyente de Aseo
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Comit Tcnico para la Poltica Pblica Incluyente de Aseo
-Distrito Capital / Modelo Nacional-
Una iniciativa de
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2012 RRA [email protected]
1. Presentacin de la Firma
2. Antecedentes
3. Justi f icacin
4. El Proyecto Propuesto
5. Propsito y Objetivo General
6. Objetivos Especf icos.
7. Etapas Previstas
8. Trminos y Condiciones de la Propuesta
TABLA DE CONTENIDO
Este documento constituye una oferta comercial, su circulacin est restringida y la
informacin que contiene es de carcter confidencial. Las ideas sintetizadas, creadas y
presentadas son de autora de la firma y constituyen parte de su propiedad intelectual. Se
solicita no circular ni referir esta propuesta a terceros que pudieren usar o abusar de la
informacin protegida como lo indica esta clusula, ni proceder a su realizacin, en todo o en
parte, con un tercero ajeno a la firma que concibi y expuso las ideas originalmente y en modo
comercial y confidencial.
Se autoriza la reproduccin parcial del documento con fines no comerciales citando la fuente.
Citacin sugerida: RRA, Propuesta de Comit Tcnico para la Poltica Pblica Incluyente de
Aseo; Distrito Capital / Modelo Nacional, febrero de 2012, Bogot, Colombia (documento de
trabajo sin publicar)
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rra (Derecho Pblico + Innovacin Social) es una firma boutique de abogados yconsultores especializada en poltica pblica, desarrollo y gobernanza. Sus servicios
incluyen investigacin, estrategia, abogaca para reforma, facilitacin de poltica
pblica incluyente, asesora legal y l it igio. La firma trabaja con clientes de cualquier
orilla de actividad -negocios, cvico-solidaria, gobierno o internacional- que necesiten
apoyo experto y enfoque multisectorial para aquellos proyectos, inversiones y casos
que se inscriben en el mbito de lo pblico y/o necesitan asegurar un efectivo
impacto social. Para que sus clientes tengan xito con impacto, RRA innova en
derecho y usa al derecho para hacer innovacin social.
El conocimiento y experticio del equipo de RRA se concreta en las reas de derecho
internacional del desarrollo, derecho constitucional y de derechos humanos, derecho
administrativo, de servicios pblicos y derecho de entidades sin nimo de lucro, as
como en materia de ciudadana corporativa, gobernanza participativa, acceso y
empoderamiento jurdico de sectores vulnerables, informalidad por pobreza,
economa solidaria, fi lantropa y fortalecimiento del tercer sector.
Para asegurar la calidad de consultora que RRA da a sus clientes, la firma desarrolla
tambin, y a modo de tanque de pensamiento, investigacin independiente y
mantiene intercambio permanente con actores nacionales e internacionales en foros
especializados de desarrollo, derecho y sociedad civil organizada. En ocasiones los
hallazgos y conclusiones propios detectan una necesidad estructural que se convierte
en una propuesta de proyecto de la firma y que es puesta en conocimiento y
consideracin de un grupo cerrado de actores con inters compartido en un mismo
asunto y usualmente de impacto intersectorial.
En Colombia el saneamiento ambiental bsico es un servicio pblico de rango
constitucional. El Congreso, mediante la Ley 142 de 1994, determin el rgimen de
prestacin de los servicios pblicos domiciliarios, y autoriz al Estado a privatizarlo,
a concesionar a particulares el servicio pbico que tiene a su cargo.
2 . A N T E C E D E N T E S
1 . P R E S E N T A C I O N D E L A F I R M A
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Bajo la privatizacin proyectada e implementada en posteriores leyes y decretos, la
realidad de la economa del rebusque o economa informal de los recicladores de
oficio y en pobreza no fue tenida en cuenta, ni ello se ocurri efectivamente en los
posteriores diseos de poltica pblica municipal, ni tampoco en las licitaciones que
se estructuraron en para contratar a los prestadores del servicio de aseo de la
ciudad.
Sin embargo, el ordenamiento s previ separar, o mejor desgajar, de la que fuera
entonces la nica ruta de recoleccin de residuos slidos, una segunda ruta: una
nueva y selectiva ruta de recoleccin, puerta a puerta, de residuos slidos
residenciales y potencialmente reciclables. Esta ruta se decidi entregarla tambin
como parte integral de las reas de servicio exclusivo, concesionadas a empresas
privadas de aseo.
Por esta razn, los recicladores tradicionales, de oficio y en pobreza, que llevaban
casi un siglo sobreviviendo y desarrollando en Colombia el nicho de reciclaje,
quedaron an ms marginados de lo que estaban ya. Esta mayor exclusin por
consecuencia de una serie de disposiciones legales reiteradas y profundizadas en el
tiempo es lo que RRA explica como el empobrecimiento legal de los pobres1
un
fenmeno que ms que no-solucionar pobreza, la crea y adems extingue todo
esfuerzo de empoderamiento jurdico2
de los sectores marginados para la reduccin
de su pobreza y la inclusin al desarrol lo formal.
Tiempo despus, surgi una nueva amenaza a la subsistencia de los recicladores de
oficio en Colombia, pero esta vez desde la orilla privada. El sector industrial e
inversionista ya no solo emprendi en la actividad de aprovechamiento industrial de
residuos sino que se expandi hasta la recoleccin informal de desechos en casas,
oficinas e industria. Las basuras como negocio privado en vez de privatizado, es una
tendencia reciente que ha buscado reflejarse en diferentes normas de todo nivel que
han querido entender y tratar a los residuos domiciliarios inorgnicos como nicho
libre de negocio eminentemente privado. Naturalmente con esta nueva amenaza, el
acceso de los recicladores de oficio y en pobreza qued ms reducido que nunca.
En efecto, de un lado y como resultado de decisiones pblicas (privatizacin) los
recicladores quedaban excluidos del acceso municipal a los residuos, y del otro, con
1Otros documentos publ icados sobre este tema para la reg in LATAM: http://bit . ly/z HY2W0 (en
espaol) http://bit . ly/x dLurF (en ing ls)2
Al respecto ver http://bit . ly/wTUBRH ; e l caso de los recic ladores de Bogot y su proceso de
empoderamiento jur d ico aparece reg istrado en la pgina 54 del documento.
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la nueva competencia privada y de gran capital en la recoleccin y transporte
informal (que no de operador en ruta selectiva) la competencia asimtrica
monopolizaba y restringa su acceso a los residuos, y ya no solo en industria, sino en
oficinas y casas, residuos de los cuales depend a su mnimo vital y el de sus hijos.
Independientemente del anlisis puntual de oportunidades de subsistencia y
desarrollo de los recicladores, es importante anotar que una situacin como esta
solo puede explicarse por el hecho de que, en Colombia, el reciclaje ha venido
surgiendo de manera espontnea, desorganizada, no planeada, ni vigilada, de modo
completamente informal. La mnima regulacin administrativa existente (D.1505-03)
no ha sido ni aplicada ni implementada y esto a pesar de que el reciclaje o
aprovechamiento, como componente del servicio pblico esencial y domiciliario de
saneamiento bsico, impacta en la salubridad pblica y el ambiente sano.
En este ambiente de desregulacin y concurrencia, rebuscan basura para la industria
o la subsistencia, y salvo los operadores formales de las rutas selectivas de material
reciclable piloto que son parte de su contrato de concesin, algunos grandes
recicladores industriales, algunas ONGs que buscan obtener ingresos adicionales
mediante la recoleccin de material reciclable y su comercializacin, y por supuesto
los recicladores tradicionales y de oficio quienes por su precariedad econmica estn
cada vez ms marginados del que ha sido su nicho tradicional de subsistencia y su
nica oportunidad para insertarse progresivamente en el desarrollo formal del pas.
La nueva visin segn la cual los residuos potencialmente reciclables no son ms un
asunto de saneamiento bsico, sino una oportunidad de negocio privado qued
plenamente reflejada, -aunque sin poderse determinar su origen y justificacin aun-
en los pliegos de condiciones de la pasada licitacin pblica 001/11, dejada sin
efectos por la Corte Constitucional. En efecto el Estado Colombiano representado por
la UAESP/CRA quiso por primera vez en su historia excluir del servicio pblico
domiciliario, la recoleccin de residuos inorgnicos y dejarlos completamente
desregulados a disposicin y libre concurrencia de las fuerzas del mercado.
En cuanto a los recicladores de oficio y en pobreza, estos, desde el 2002 y bajo elliderazgo de los recicladores de la ARB y la asesora de abogados amigos suyos,
lograron argumentar ante la Corte Constitucional su derecho a ganarse la vida en el
reciclaje an bajo un esquema de reciclaje formal y privatizado. (Sentencias C-741-03
y T-724-03) Posteriormente en el ao 2009 la Fundacin CIVISOL a travs de un
Amicus Curiae y respecto de un caso en la ciudad de Cali, present ante la Corte
Constitucional, argumentos y evidencia que sirvieran no solo para frenar el
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empobrecimiento legal sino para impulsar su inclusin real y efectiva en la economa
y servicio de aseo. A diferencia de los casos anteriores, en este caso se busc no solo
defender su mnimo vital sino protegerlo y avanzarlo. Para ello CIVISOL solicit a la
Corte salvaguardar el emprendimiento de los recicladores en su nicho de mercado, su
nicho tradicional de reciclaje bajo un esquema de formalizacin que permitiera por
esta va, asegurar la oportunidad de un acceso cierto y seguro a los residuos, para la
proteccin efectiva del trabajo reciclador de oficio en las ciudades colombianas, al
paso que se reconoca su contribucin al saneamiento y su trabajo emprendedor. Los
argumentos fueron de recibo y el caso se fall a favor de los recicladores de Cali
mediante sentencia T-291-09.
As, entre los aos 2002 a 2009, las sentencias C-741-03, T-724-03 y T-291-09 de la
Corte Constitucional permitieron la creacin, por va de lit igo estratgico y rdenes
judiciales, del derecho de los recicladores de oficio en Colombia.
No obstante lo anterior, y a pesar de las claras ordenes de la Corte a las autoridades
pblicas, stas no han querido o podido dar cumplimiento a la inclusin de
recicladores y su formalizacin en el servicio y la economa. Prueba de ellos son las
tres situaciones de desacato que se han dado desde el ao 2009 hasta la fecha. Dos
de estas situaciones ya fueron reconocidos por la Corte y otra est an pendiente de
pronunciamiento judicial. En orden cronolgi co las situaciones de desacato son:
En Cali, y desde la Sentencia T-291 del ao 2009 el municipio est enincumplimiento de rdenes constitucionales tal y como lo han informado a la
Corte varias organizacin de recicladores y la Fundacin CIVISOL -la
organizacin que fuera designada la Corte para hacer seguimiento a la
implementacin del fallo- entre otras. La Corte an no se ha pronunciado al
respecto.
En este caso, el municipio a pesar de haber convocado, agendado e incluso
logrado consenso unnime para una poltica pblica municipal de inclusin de
los recicladores organizados como empresarios del aseo, no adopt la poltica
pblica de inclusin. En un sentido diametralmente opuesto a lo
colectivamente acordado, el entonces Alcalde de Cali cre una empresa
industrial municipal (Girasol EICE) para ocuparse del reciclaje directamente
como entidad territorial en vez de asegurar la privatizacin ya implementada
pero extendida, por rdenes judiciales, a los recicladores organizados y de
oficio. No obstante lo anterior, la l icitacin de la zona norte que fuera
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suspendida y modificada por orden judicial, s respet y materializ los
Acuerdos Colectivos de Polt ica Pblica de Septiembre de 2009 al escindir, por
primera vez en Colombia, la rutas de recoleccin selectiva y dej, como lo
establecieron los Acuerdos, la ruta azul de reciclaje bajo reserva y exclusividad
para la operacin de economa solidaria de los recicladores de oficio de Cali.
As, el contrato de aseo y su ruta ordinaria fueron adems adjudicados a la
empresa Promoambientales y la cooperativa UFPRAME. Ahora la
implementacin sistmica y efectiva de los Acuerdos de Poltica Pblica
incluyente resulto siendo nula por decisin unilateral del municipio. Entre
muchos otros escritos los reportes de veedura de CIVISOL dan cuenta de la
situacin de desacato3
y se espera prximamente un pronunciamiento de la
Corte Constitucional al respecto.
En Bogot, en el ao 2010 se evidencio nuevamente el incumplimiento ardenes constitucionales impuestas desde la T-724 del ao 2003 para Bogot,
que fueran luego reiteradas y afinadas por la T-291-09, y con ocasin de la
licitacin para concesin del Relleno Sani tario de Doa Juana.
El Distrito Capital, en su diseo del sistema integral de aseo decidido y
reflejado mediante pliegos de condiciones, decidi que en el relleno sanitario
de Bogot debera hacerse algo de reciclaje al momento de disposicin final y
aprovechar el 20% de los residuos que llegaran a relleno. A pesar de tener la
accin afirmativa vigente, y desde el 2003, el Distrito no incluyo a los
recicladores de oficio. Aunque posteriormente y como consecuencia del
desacato reconocido por la Corte el Distrito/UAESP trato de realizar ajustes
para la inclusin, estos no aseguraban impacto social positivo en terreno ni
capacidad alguna de operacin del servicio de aprovechamiento de forma
autnoma por los recicladores. Los Autos 091/10, 268/10, 189/10, 298/10 y
355/10 dan cuenta del proceso de desacato. Esta situacin de desacato
finalmente fue superada y la Corte dio va a la l icitacin que luego fuera
adjudicada a la empresa CGR de Brasil y Federincol entre otras cooperativas de
recicladores de oficio.
En Bogot, en el 2011 se mantuvo el incumplimiento a rdenesconstitucionales dadas desde la T-724 del 2003, desarrolladas por la T-291 del
3Ver en http://scr .b i/ j1612te
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2009 y precisadas por los Autos del 2010 y se configur una situacin de
desacato pleno con ocasin de la licitacin de Recoleccin Barrido y Limpieza
LP001/11.
El Distrito/UAESP luego de negociar a puerta cerrada y convenir soluciones de
inclusin con los recicladores en una mesa de concertacin durante 10 meses,
termin por configurar condiciones contractuales que resultaban abusivas y
desnaturalizaban las Areas de Servicio Exclusivo y la propia accin afirmativa
creada por la Corte. Completamente por fuera del ordenamiento jurdico, el
Distrito pona en grave riesgo el mnimo vital de ms de 10.000 recicladores y
el servicio pblico esencial y domiciliario. La accin afirmativa pactada
previamente con los recicladores era lo que RRA denomina inclusin simulada
para la reduccin de pobreza, decisiones pblicas sin capacidad alguna de
configurar derechos efectivos para los recicladores de oficio y en pobreza.
Adems de afectar gravemente el servicio esencial y domiciliario de
saneamiento, las condiciones fijada en los pliegos impactaban grave y
negativamente sobre libertades constitucionales fundamentales de otros
actores interesados en la economa y el servicio de aseo. Los Autos 167/11,
180/11, 183/11, 189/11, 275/11 y 005/12 dan cuenta de la situacin y efectos
del desacato.
La ltima providencia judicial, el Auto 275 del 19 de diciembre de 2011 declar
sin efectos la totalidad de la Licitacin 001 de 2011 del Distrito y, por primera
vez, y sugerencia expresa tambin de algunos actores, extendi sus rdenes al
Ejecutivo Nacional y no solo a la entidad territorial. En efecto, el Auto en
cuestin exhorta a la Comisin de Regulacin y Saneamiento Ambiental a
alinear sus funciones de regulacin econmica con el Distrito Capital para
posibilitar la inclusin real y efectiva de los recicladores de oficio a ttulo de
accin afirmativa en el servicio distrital de aseo.
1. Los reiterados incumplimientos del ejecutivo en estos tres aos son indicacin
suficiente de que la solucin de inclusin que el Estado ha venido buscando no
puede improvisarse ms, ni que se puede entender la orden de formalizacin e
3 . J U S T I F I C A C I O N D E L P R O Y E C T O
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inclusin de los recicladores como un asunto caritativo, fi lantrpico o aislado del
diseo y operacin misma del servicio de aseo. Evidentemente se requiere un nuevo
enfoque, y con la exhortacin a la CRA, el alcance de los ajustes y reforma es ya
estructural y de impacto nacional.
El diseo de la reforma del aseo, concretamente del componente de
aprovechamiento de residuos reciclables, para volverlo adems socialmente
incluyente de los recicladores de oficio, requiere entonces de todo un ejercicio
juicioso de planeacin de las entidades competentes a fin de alinear voluntades y
encadenardecisiones para poder dar una nica y efectiva re spuesta estatal.
Considerando el complejo nivel operativo de un servicio pblico universal,
permanente, continuo y eficiente que se extiende e n red y llega puerta a puerta para
satisfacer las necesidades bsicas de saneamiento de todos los habitantes de la
entidad territorial, es imposible crear y proyectar diseo alguno de poltica pblica
desde un nivel abstracto y terico, en sede de las instituciones y autoridades
pblica nicamente. Por tratarse de poltica pblica de impacto local y general, la
informacin que provea, a las autoridades, un solo actor o en una sola dimensin -
incluso la social que justo motiv la reforma- es completamente insuficiente dada la
diversidad de inters comprometidos. As que, adems del anlisis para planeacin
tcnica, RRA estima indispensable crear tambin un espacio de intercambio amplio
entre todos los actores interesados para, a travs de la participacin organizada y
tcnica (que no ideologizada, y fraccionada por intereses particulares singulares)
capturar y poder aprender de la realidad del servicio con quienes lo operan, reciben,
cobran y pagan y extienden a nuevos negocios, para as poder ampliar y profundizar
el anlisis que permitir, primero, detectar opciones o escenarios para organizar el
reciclaje en Colombia y poder luego definir el modo de inclusin de los recicladores
de oficio y en pobreza en este u otros componentes de aseo, buscando asegurarles
sus derechos ya reconocidos con el mayor impacto social en t erreno.
Solo con base en una participacin amplia y transparente, pero tcnica y rigorosa,
de todos los actores interesados en el servicio de aseo y la nueva poltica pblica
incluyente que lo viabiliza y proyecta, podr asegurarse el mejor diseo de inclusin
y servicio de aseo para residuos domiciliarios inorgnicos. Un servicio pblico que le
permita al Estado proteger el valor ambientales y social que subyace al servicio
pblico de saneamiento y proyectar de paso la nueva economa del
aprovechamiento o reciclaje que del aseo se desprende y sobre la que se soporta,
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adems, la subsistencia y desarrollo de buena parte de los constituyentes ms
vulnerables del pas.
Tratar nuevamente la inclusin social de recicladores de forma aislada, como si la
dimensin social no fuera parte estructural de toda actividad del Estado y no
estuviera completamente entreverada con las otras dimensiones del servicio como la
econmica, operativa y ambiental, puede ser un gran error. Uno que termine en
crisis sanitarias, afectaciones a la paz social o una cadena interminable de lit igio
frvolo que se valga de errores no detectados para impedir la continuacin del
servicio o la adjudicacin de contratos de concesin. La va judicial es siempre
remedial, un plan B que ofrece lineamientos de accin pero que sobretodo llama la
atencin y orienta al Ejecutivo a decidir y detallar el alcance y funcionamiento de lo
que ha sido ya protegido y en el sentido constitucional de lo que fuera ordenado.
En la actualidad diferentes entidades pblicas y privadas estn contratando asesores
buscando crear, cada una por su lado y como siempre ocurre en el pas, una
propuesta singular de inclusin o una mesa de concertacin sin que preceda el
estudio rigoroso de realidades, derechos e impactos, o configurar un equipo de
discusin propio para proponer soluciones puntuales a los recicladores u otros
actores interesados y cercanos. Todo con el objetivo de responder o proponer a la
Corte alguna salida a lo que se percibe como un problema en vez de abordarse como
una oportunidad de reforma estructural.
Si bien es necesario respetar los trminos impuestos por la Corte, no se debe perder
de vista que lo que la Corte busca en esta y todas sus decisiones es orientar y
enmarcar la accin del Estado hacia la garanta efectiva de valores constitucionales.
Contestar a la Corte cualquier cosa y en tiempo, como si se tratare de hacer un
examen contrarreloj a un alumno no es la razn de la existencia de una jurisdiccin
constitucional en el pas. Todas las sentencias de la Corte entre los aos 2003- 2009
y los Autos de Seguimiento de los aos 2010 a la fecha han apuntado a un norte de
ajuste, inclusin y reforma en los que evidentemente lo que la Corporacin busca es
que la implementacin de sus rdenes sea emprendida de forma rigorosa, razonable
y por supuesto legal.
Por esta razn RRA ha preferido no aceptar una contratacin individual con unos u
otros actores, sino proponer la creacin de un espacio colectivo para el diseo de
una poltica pblica incluyente como conjunto de la sociedad civil (con y sin nimo
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de lucro) y con el aval y apoyo del Estado. Un espacio que adems sirva para apoyar
el encadenamiento de decisiones institucionales (ruta de decisiones pblicas) para
asegurar el diseo de una accin afirmativa efectiva, e identificar los mltiples y
dispersos intereses con el fin de agregarlos para luego proyectar su posible
imbricacin en la poltica pblica de aseo. El resultado de anlisis y participacin
tcnica ser puesto en consideracin de las autoridades para la toma de decisi ones y
la formulacin de sus polticas.
2. El Servicio Pblico de Aseo colombiano est estructurado sobre el Cdigo de
Recursos Naturales y el Cdigo Sanitario de los aos 70s y sobre la ley de Servicio
Pblicos domiciliarios de los aos 90. Estas tres normas estructurales al
saneamiento ambiental bsico del pas son anteriores a preocupaciones globales,
ambientales y sociales, como el calentamiento climtico y la reduccin de la
pobreza. En efecto estas normas bsicas o pilares del saneamiento son
concomitantes o previas a la entrada en vigor de la Convencin Marco de las
Naciones Unidas sobre el Cambio Climtico y el Protocolo de Kioto as como a la
Declaracin del Milenio y sus objetivos para el ao 2015.
Por esta razn no resulta sorprendente que la concepcin y diseo para la prestacin
del servicio pblico y la regulacin tarifaria, aun no refleje la preocupacin de
reducir la huella de carbono y gases de efecto invernadero, ni reconozca tampoco la
contribucin al aseo de la ciudad que, por casi un siglo, han venido realizado
constituyentes atrapados en pobreza. Tales preocupaciones deben ahora acogerse y
reflejarse en el futuro servicio pblico de la capital del pas, empezando por el
modelo que se defina para el Distrito Capital en los prximos meses. Esto solo ser
posible si se entiende que la accin afirmativa de inclusin de recicladores
compromete, adems del servicio pblico, agendas, obligaciones y objetivos de
prevencin climtica (y recuperacin de materias primas secundarias para la
produccin industrial), el trabajo decente, derechos econmicos y sociales y
reduccin sistmica (que no asistencial) de trampas de pobreza.
Solo un trabajo juicioso de (a) clarificacin de intereses privados y (b) un
encadenamiento de decisiones pblicas podr conducir a una solucin efectiva. Para
ello es necesario entender la dimensin del desafo que es, a su vez, proporcional a
la cantidad de riesgos de la poltica, la pluralidad de impactos y el servicio de aseo.
Estos resultan principalmente de:
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La existencia un cuerpo normativo amplio y en gran parte desarticulado, conautoridades en conflicto de competencia negativa y normas promulgadas pero no
implementadas ni exigidas.
La dificultad de concebir tcnicamente un servicio pblico permanente y decobertura universal en mltiples dimensiones interdependientes y proyectar su
implementacin precisa en terreno.
Lograr que el desarrollo de la accin afirmativa constitucional no sea una puertaa la corrupcin o manipulacin del fallo ni suspenda los principios de
transparencia y seleccin objetiva de la ley de contratacin pblica (Ley 80 de
1993) en la configuracin y desarrollo de la licitacin.
La dificultad de crear un intercambio estable y conducente con poblacin enpobreza sobreviviendo de manera informal, it inerante, operando rutas de
reciclaje informal, que constituyen su activo patrimonial4. Adems, su situacin
de necesidad extrema y reducida educacin formal facilita su instrumentalizacin
y cooptacin para vehicular intereses particulares de otros con mayor poder
econmico o social.
La diversidad de actores cuya actividad, en la orilla privada y de negocios,just ifica su inters en la suerte de la futura polt ica pblica de aseo. Estos son:
o Los usuarios del servicio que pagan la tar ifa,4
Durante las dcadas en que los recic ladores han sobrevivido de recoger res iduos puerta a puerta
y separar los luego para agregar les valor en e l comercio, bajo un marco de tolerancia o autor izacin
del Estado (confianza leg t ima) que les ha permit ido entender que su ofic io de recic laje est
permit ido, las micro rutas de servic io informal de recic laje de los recic ladores (de cuadra X a
cuadra Y) han terminado por configurar , dentro de la economa informal , su nico patr imonio y
pr incipal act ivos intangib le . As que una ruta informal de un grupo recic lador puede terminar
heredndose de padres a h i jos y n ietos. La ruta entendida como un act ivo en esta poblacin
cuenta-propista es un b ien que representa no solo una fuente de ingresos, segura aunque informal ,
s ino que const i tuyen fuente de capital social , adems de una red de apoyo y proteccin social
informal con los vecinos y luego de aos de re lacionamiento con los res identes de las cuadras en
que trabajan como recic ladores. Estos v nculos sociales por e jemplo fueron uno de los pr incipales
obstculos a la formal izacin e industr ial izacin del recic laje por v a de mult inacionales y
recic ladores en Eg ipto hace unos aos. Los vecinos defendieron e l t rabajo de sus recic ladores de
aos de tradic in, cas i como s i fueren una extensin del personal de trabajo domst ico y e l
esquema estatal y la operacin pr ivat izada a mult inacionales de aseo se resquebraj y fal l
s istmicamente.
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o Los empresarios concesionarios de recoleccin y transporte de residuoso Los empresarios con inters de li citar en la prxima contratacino Los empresarios concesionarios del relleno de doa Juana en su componente
de Biogs, Relleno y Reciclaje de 20% de residuos junto a recicladores de
oficio ya incluidos y por ende tambin adjudicatarios de un contrato pblico
de concesin
o Los empresarios industriales cuya produccin est ligada al vidrio, al papel, losmetales/chatarra, al cartn y papel
o Los recicladores de oficio no organizados (80% aproximadamente)o Los recicladores de oficio organizado s en primer grado o de baseo Los recicladores de oficio fede rados, u organizados en segundo gradoo Los bodegueros-recicladores que son PYMES o famiempresas para
comercializar material
o Los bodegueros de inversin o industria que son extensiones o satlites paracomercializar y abastecer con materia prima secundaria papel, chatarra, vidrio
y plstico y subcomponentes, a la industria nacional o para exportacin
Los varios actores cuya actividad, en la orilla de sociedad civil y comunidadinternacional, justifica su inters en la suerte de la futura poltica pblica de
aseo. Estos son:
o Los ciudadanos beneficiarios del servicio de saneamientoo Las organizaciones de usuarios / consumidoreso Las organizaciones nacionales e internacionales con objetivos ambientaleso Las organizaciones nacionales e internacionales con objetivos relativos a
reduccin de pobreza y vigencia de dere chos econmicos y sociales
o Las organizaciones nacionales de veedura ciudadanao El gremio de la industria con inters en abastecimiento de materia prima
secundaria / ANDI
o El gremio de los empresari os de aseo / ANDESCO Las entidades del Estado con funciones conexas a la suerte de la futura poltica
pblica de aseo. Estas son:
o El Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio, concretamente, el Viceministeriode Agua y Saneamiento Bsico
o El Ministerio del Medio Ambiente
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o La Comisin de Regulacin de Agua y Saneamiento Bsi coo La Superintendencia de Servicios Pblicos Domiciliarioso Las Corporaciones Autnomas Regionales, para el caso de M unicipioso La Alcalda Distrital / Municipalo Las Unidades Administrativas responsables de asegurar la prestacin del
Servicio Pblicos en la entidad territorial como la UAESP en el Distrito Capital
Para superar la falta de dialogo entre los actores interesados y aprovechar el
conocimiento local y funcional del servicio en terreno as como para facilitar tambinel encadenamiento de las decisiones pblicas hacia una respuesta estatal efectiva en
materia de saneamiento, reciclaje y pobreza, RR A ha concebido la creacin de un
Comit Tcnico para facilitar la poltica pblica incluyente, tal y como se presenta en
este documento de propuesta.
La idea de proyecto ha sido previamente expuesta y discutida con algunos lderes de
los recicladores de oficio, la Seora Nohra Padilla y el seor Silvio Ruiz, quienes
manifestaron su inters y reiteraron la util idad de la iniciativa. Posteriormente la
idea del proyecto propuesto por RRA, de crear un Comit Tcnico para el caso de
Bogot pero con juiciosa reflexin para el alcance nacional, fue introducida
personalmente y a ttulo de fase exploratoria de esta propuesta, a varias entidades
que inmediatamente expresaron su inters preliminar en estudiar la propuesta,
reaccionar a ella con mirar a luego avalar y contribuir a asegurar la financiacin de
este proyecto, que, aunque concebido por iniciativa y bajo el modelo de RR A, aspira a
ser de impulso e inters colectivo. El intercambio se ha sostenido,
En el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, con el Seor Viceministro deAgua y Saneamiento Ivn Mustaf y su equipo asesor.
En el Distrito Capital / UAESP, con el Seor Guillermo Asprilla En el Distrito Capital, con la seora Veedora Distr ital Adriana Crdoba En el Distrito Capital, con la Seora Susana Muhammad En la Comisin de Regulacin de Agua y Saneamiento con la mayora de sus
miembros.
Con los dueos de algunas de las empresas de aseo del pas
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Con algunas organizaciones no gubernamentales internacionales de apoyo a losrecicladores en Colombia
Teniendo en cuenta que el modelo de aseo de la capital del pas seguramente va a
orientar el desarrollo de los dems esquemas de prestacin del servicio en Colombia,
y que en todo caso, las decisiones de regulacin que adopte la CRA y/o el Ministerio
de Vivienda Ciudad y Territorio son de alcance nacional, el Comit Tcnico debe ser
lo suficientemente especializado y robusto como para poder recibir y l iderar el
anlisis participativo de todos los temas que integran la poltica y su reforma de
inclusin social. Esto significa que el Comit debe recibir a informacin hasta ahora
dispersa, intercambiar argumentos e identificar posibles escenarios de
implementacin desde el nivel nacional en regulacin econmica hasta el nivel local
de distribucin e irrigacin de ingresos para asegurar el impacto del mnimo vital de
los recicladores de oficio y en pobreza, incluyendo tambin el anlisis de
infraestructura municipal para la prestacin del servicio pblico, la recoleccin y el
trnsito hacia la comercializacin en el mercado y la realidad de la economa informal
por pobreza.
Es importante sealar que el Comit Tcnico no es un Comit de Seguimiento al
Cumplimiento del Fallo de la Corte Constitucional pues an no hay nada que seguir
sino al contrario todo est por estudiarse, disearse y entrar a decidir por el seor
Presidente de la repblica y el seor Alcalde del Distrito.
El Comit no toma decisiones pblicas en lugar de las entidades, es solo una
instancia tcnica para el anlisis desagregado y participativo que debe preceder a la
formulacin y adopcin de decisiones con alto impacto intersectorial y
principalmente social en cuanto a la necesidad y capacidad de reduccin sistmica de
pobreza, adems de la debida consideracin a las necesidades bsicas y derechos
colectivos de los habitantes de la ciudad. En el diseo del Comit no est previsto
(salvo que as lo solicite el Estado) dar recomendaciones sino que principalmente
recoge organiza y estructura informacin y argumentos, descubre puntos de
consenso, detecta los puntos de disenso desagregando intereses y recoge las
posibles soluciones vislumbradas o escenarios de implementacin de haberlos.
El Comit tampoco es una instancia de representacin de la Sociedad Civil ni de
entidad alguna. No tiene funcin alguna para definir especificaciones tcnicas ni
condiciones contractuales de concesin ni alcance alguno para estructurar
licitaciones, ni siquiera la prxima licitacin de Bogot DC; su trabajo se circunscribe
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nicamente a la fase de anlisis y participacin previos a la decisin y formulacin
de poltica pblica del Estado.
Se ha previsto para efectos de reforzar la relevancia y posicionamiento del Comit
Tcnico como instancia de naturaleza civil y apoyo estatal, que la Veedura Distrital
tenga un asiento permanente para observar el proceso. Esto le permitir a esta
entidad entender, de primera mano, la complejidad del proceso por el que deber
velar y detectar los puntos ms sensibles, aquellos en los que seguramente debern
concentrar su atencin las veeduras de legadas para la contratacin y la participacin
ciudadana, o equivalentes. Adems de la Veedura como canal de control social
preventivo a la mala administracin, a la corrupcin y a la gestin pblica inefectiva,
todos los rganos de control podrn, si tal es su voluntad, tener asiento permanente
de observacin en el proceso que lidera el Comit. As mismo, y para efectos detransparencia y para fomentar tambin el involucramiento de la comunidad en
general en el asunto, se buscar el acompaamiento de la prensa y otros medios de
comunicacin social.
Con el propsito de evitar el clientelismo o proselitismo que tpicamente surge en
los procesos de definicin de oportunidades para poblacin atrapada en pobreza y
que logra distorsionar el proceso de implementacin de las rdenes judiciales e
impedir la perforacin del canal de dialogo civil-estatal, y evitar el entorpecimiento
o marchitamiento deliberado de reforma para la inclusin, el modelo prev que nohaya participacin presencial activa de ningn funcionario con capacidad de toma de
decisiones en el ejecutivo al interior del Comit. Esto sin perjuicio claro de que
participen permanentemente los delegados institucionales que, con vocacin de
permanencia, mantenga el Estado como observador y facilitador del proceso. La
razn para ello es evitar distraer la atencin de los actores interesados, de la
deliberacin tcnica hacia una deliberacin ideolgica/poltica o la bsqueda de
favores singulares o individuales o de gremio por fuera del canal colectivo, registrado
y transparente.
Cabe anotar que los ajustes al modelo aqu propuesto son bienvenidos en tanto
aseguren el intercambio amplio de la sociedad civil, la efectividad del Comit e
impidan reducir esta iniciativa a una fachada de participacin para decisiones
tomadas previamente a puerta cerrada.
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El proyecto del Comit para la Poltica Publica Incluyente de Aseo, aspira entonces a
contribuir en:
Acelerar los objetivos del milenio. En particular el ODM 1 meta 1B. En especialrepercute en el indicador 1.7 sobre trabajadores cuenta-propistas, as como el
ODM 7 meta 7A, indicador 7.2 (emisiones de carbono)
Fortalecer el enfoque de derechos en poblacin de pobreza, particularmente dederechos econmicos y sociales (DESC) y de profundizacin democrtica en
poblacin econmicamente marginada y socialmente discriminada, refleja las
recomendaciones de la agenda de empoderamiento jurd ico de los pobres.
Innovar socialmente para el desarrollo incluyente y la prevencin delcalentamiento global desde pases del sur global.
Cumplir diligente y efectivamente, no solo formalmente, las rdenes de la CorteConstitucional de Colombia y en especial el Auto 275 de 2011.
Contribuir a materializar el Plan Nacional de Desarrollo Hacia la ProsperidadDemocrtica
Consolidar, mediante un caso especfico, el impacto del Plan Distrital deDesarrollo Bogot Humana
Contribuir a la reduccin de pobreza mediante la transicin de la informalidad ala formalidad de un grupo ocupacional cuya informalidad se da por razones de
pobreza.
Concretar un modelo de ciudad de basura cero Contribuir a la creacin de trabajo decente (OIT), y trabajos de impacto verde
(Green Jobs).
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El propsito del proyecto es facilitar la toma de decisiones pblicas coordinadas porparte de las entidades estatales y la identificacin de consensos y disensos al
interior de la sociedad civil y respeto de futuro servicio de aseo de la capital del pas
para consideracin y decisin del Estado.
El objetivo consiste en crear y poner en funcionamiento, por un periodo de tres
meses, prorrogables a seis, un Comit Tcnico Especializado que, sirva como
instancia de clarificacin (clearing house ) de intereses privados dispersos o
invisibilizados y de apoyo a la alineacin de voluntades y encadenamiento de las
tareas o decisiones pblicas necesarias al cumplimiento de las sentencias T-724-03,
T-291-09 y el Auto 275-11 entre otros, usando a la ciudad de Bogot como modelo o
proyecto piloto para el pas.
1. Facilitar el encadenamiento de las decisiones pblicas necesarias , en el nivel
nacional y distrital del Estado, para el diseo de (i) una accin afirmativa de inclusin
de los recicladores efectiva, y de (ii) los ajustes o reforma del servicio pblico de
aseo que esto conlleva.
Actividad central para este objetivo > Disear una Ruta para la Accin Estatal,
con etapas e instancias de decisin, secuenciadas, definidas y necesarias para
planear una solucin basada en las sentencias y Autos y en particular dar
cumplimiento al Auto 275 de 2011 de l a Corte Constitucional.
2. Convocar a un nico espacio de intercambio amplio, plural, organizado y
tcnicamente focalizado a todos los actores interesados sean estos individuos,
organizaciones o empresas, para pensar colectivamente los desafos de Bogot y el
rango de soluciones para crear y organizar un sistema distrital de reciclaje y hacerlo
socialmente incluyente, ambientalmente amigable y operativamente eficiente.
Actividad central para este objetivo > Rentar por un periodo de tres meses un
espacio fsico de fcil acceso a todos los actores donde instalar y poner a
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funcionar al Comit. En este sitio se llevaran a cabo las reuniones con la
sociedad civil ampliada y bajo observacin e statal.
3. Clarificar las ideas de la sociedad civil sobre el servicio de aseo desarrollando el
componente del reciclaje e incluyendo el trabajo reciclador en puntos de consenso,disenso y razones centrales de contradiccin o indefinicin .
Actividad central para este objetivo > Compartimentar las materias de anlisis
o reflexin tcnica (correlacionadas hasta donde sea posible con la ruta de
decisin estatal) y abrirlas a la participacin amplia de los actores interesados
de la sociedad civil, materia por materia, y a lo largo de la duracin del
Comit. La sntesis de la clarificacin compilada en un nico documento ser
entregada a consideracin del Estado para su decisin y posterior formulacin
de poltica pblica y configuracin y estructuracin del a prxima licitacin.
ETAPA 1 CONFORMACIN DEL COMIT TCNICO (AVAL Y FINANCIAMIENTO)
Acuerdo de Voluntades entre las diversas entidades estatales para estableceral Comit Tcnico como nica instancia de participacin ampl ia y tcnica por un
periodo de tiempo determinado y preliminar a la a etapa de formulacin de la
poltica pblica incluyente por parte del E stado Nacin y Distrito
Acuerdo de Financiacin del Proyecto Seleccin de equipo de profesionales expertos para integrar el Comit Tcnico
ETAPA 2 PREPARACIN DE INSTRUMENTOS TCNICOS DEL COMIT
Estudio y preparacin de Hoja de Ruta para la toma de De cisiones Estatales Estudio y preparacin del Piso Jurdico, cierto y vigente, para soportar la
deliberacin civil
Compartimentar todas las materias de poltica pblica y servicio de aseo queposteriormente se abrirn a participacin amplia, con atencin especial a
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variables y asuntos sujetos a interpretacin, con asignacin por experto del
Comit.
Determinacin de la metodologa de participacin organizada, seleccin deinstrumentos y tcnicas de participacin
Contratacin del lugar fsico de reunin y trabajo y seleccin de talentohumano para el apoyo administrativo a un proceso de participacin amplia que
incluye constituyentes atrapados en pobreza y con modo de vida (l ivelihood)
marcado por it inerancia.
ETAPA 3 DETECCIN Y ANALISIS DETALLADA DE PROBLEMAS PRACTICOS Y JURIDICOS
Instalacin Estatal y Autorizada del proceso
Foro internacional 5 para provocar reflexin tcnica por va de polticacomparada.
Apertura de sesiones de participacin tcnica y secuenciada con los actoresinteresados en el diseo del sistema de aseo de la capital y su modo de
prestacin.
ETAPA 4 REVISION DE HALLAZGOS
Compilacin de los puntos de consenso Compilacin de los puntos de disenso
5RRA ha venido explorando la posib i l idad de real izar un Foro Internacional sobre s istemas
municipales de recic laje en Colombia. Ex isten ya d iversos contactos con autor idades y l deres de
recic laje de c iudades en e l exter ior con s istemas consol idados y exper imentales de recic laje , y de
recic laje con formal izacin de recic ladores de ofic io. E l propsito del foro en este contexto es
ampl iar la informacin, af ianzar conocimiento y ampl iar e l marco de innovacin tanto de los
ciudadanos como de las autor idades, especialmente e l seor Pres idente y al seor Alcalde Mayor
quienes tendrn que tomar importantes decis iones pol t icas en la mater ia. E l Foro acadmicamente
se or ienta a responder asuntos como: la f inanciacin e ir r igacin de los costos de recic laje , la
infraestructura de servic io necesar ia para or ientar la c iudad hacia basura cero, d istr ibucin de la
responsabi l idad econmica industr ial y c iv i l de l recic laje como componente de aseo, l mites de la
nocin de servic io pbl ico, la estructuracin jur d ica de la prestacin del servic io, e l ro l de los
recic ladores de ofic io en e l saneamiento municipal , y la t razabi l idad y mensurabi l idad del
aprovechamiento como modo de e l iminacin alterna a la d isposic in f inal , entre otros.
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Compilacin de posibles escenarios y soluciones e videnciadas en el proceso
* De resultar necesario el Comit podr extenderse a una Etapa 5 de seguimiento a
las decisiones pblicas adoptadas y/o de preparacin de insumos de anlisis parauna reforma de la Ley 142 de 1994 y decretos reglamentarios.
El valor de inversin del proyecto solo podr ser calculado una vez se haya definido el
alcance definitivo del Comit por parte de las entidades interesadas en este.
La duracin prevista para el Comit es de tres meses prorrogables por un mismo
periodo. Para asegurar la participacin amplia y plural el Comit funcionar en un
espacio central y de fcil acceso al pblico en la ciudad de Bogot.
El Comit estar coordinado por RRA bajo estricta supervisin de las partes que
avalen y financien el proyecto. Al interior del Comit la seora Adriana Ruiz-Restrepo
quien har parte del mismo tendr la responsabilidad de asegurar hasta el mximo
posible que la ruta de decisin pblica tenga correspondencia con la participacin
tcnica y que en la compartimentacin del anlisis del servicio pblico se procure
hasta el mximo posible la imbricacin de los intereses legtimos de todos los actores
interesados. Tambin se ocupar del anlisis de impacto social en la subsistencia y
el horizonte de desarrollo de los recicladores de oficio y sus organizaciones
solidarias. Adems de la Seora Ruiz-Restrepo, RRA aspira a contar con la
participacin en el Comit de los Seores Julio Cesar del Valle y Luis Jaime Salgar
Vegalara. El seor del Valle es experto en regulacin econmica del servicio y el
Seor Salgar Vegalara es experto en derecho constitucional econmico. Otros
expertos y candidatos sern propuestos por la firma y los dems interesados al
momento de concretarse el proyecto. En todo caso se prev, de acuerdo a la ruta de
decisin proyectada preliminarmente por RR A, que el Comit tcnico tendra untotal de 7 a 9 miembros.
Cada uno de los temas previamente compartimentados ser liderado en la recabacin
de informacin, anlisis y decantacin argumentativa por un miembro del Comit
Tcnico quien luego compendiar las ideas y argumentos siguiendo una metodologa
8 . T E R M I N O S Y C O N D I C I O N E S D E L A P R O P U E S T A
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estndar de clarificacin de competencias, derechos e intereses previamente
concertada por todos los integrantes del Comit Tcni co.
Un documento final compilar los asuntos centrales que surgieron en el proceso de
participacin tcnica y los resultados del ejercicio de clarificacin y alineacin se
entregaran para consideracin y decisin de las entidades del Estado en el nivel
central y distrital, as como a la Honorable Corte Constitucional para su conocimiento
e informacin.