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MONITORAMENTO ESTRATÉGICO DE
POLÍTICAS PÚBLICASAGOSTO. 2014
José Celso Cardoso Jr.Técnico Planejamento e Pesquisa – IPEA, 1997
MONITORAMENTO
A QUE SERÁ QUE SE DESTINA???
- qual o “fim” último de nossos atos!!!
- alienação institucional...- resignação institucional...
MONITORAMENTO NÃO É FIM EM SI MESMO!
MONITORAMENTO ≠ COBRANÇA
MONITORAMENTO ≠ PRESTAÇÃO DE CONTAS
MONITORAMENTO ≠ CONTROLE
MONITORAMENTO É APRENDIZADO ...
“... visando informações tempestivas para tomada de decisões ...”
(mito dos manuais!!!)
Conceitos e Fundamentos
MONITORAMENTO = APRENDIZADO
Se Monitoramento diz respeito ao processo de implementação, execução e gestão das ações de Estado, então deve ser capaz de ser:dinâmico, sistêmico, abrangente e multi-inter-trans dimensional.
Espera-se que, por meio de sua aplicação e uso regulares (vale dizer:uso contínuo, cumulativo e coletivo para agregação de valor), possam se desenvolver:
* Conhecimentos densos e aprofundados das realidades, bem como da operação/implementação/gestão cotidianas das políticas públicas, segundo os atributos e formas de mensuração do desempenho;
* Informações harmonizadas e indicadores úteis ao gerenciamento “tempestivo” das ações de governo;
Conceitos e Fundamentos
CAPACIDADES ESTATAIS:Tributação, função social da
propriedade, criação e gestão da moeda, gerenciamento da dívida
pública
INSTRUMENTOS GOVERNAMENTAIS:
PPA, empresas estatais, bancos públicos, fundos públicos, fundos
de pensão4
ÉTICA REPUBLICANA:esfera pública, interesse geral, bem-
comum
ÉTICA DEMOCRÁTICA:representação, participação, deliberação e controle social
Implicações Planejamento
•Aumenta a legitimidade (menos técnico, considera aspectos mais reais da política)•Aumenta a utilidade do instrumento •Amplia o diálogo com a implementação •Qualifica e complementa a relação com o orçamento (categorias)
Gestão•Mudanças conceituais: do foco no processo e procedimentos rígidos para o conhecimento e a implementação das políticas•Reconhecimento das especificidades de cada política•Promove melhor coordenação entre as políticas e os órgãos
Implicações Avaliação
•Amplia a utilidade do monitoramento•Amplia condições para o controle público sobre a sociedade (qualifica as informações)•Mudança conceitual: aprendizagem organizacional
Controle•Induz uma visão do processo para o resultado•Amplia as condições de leitura (unidades e linguagens aderentes ao discurso político: programas do PPA x PCPR x Rel. Gestão)•Amplia a utilidade das informações
Implicações
Participação Social•Amplia condições para o controle social (informações mais qualificadas: do produto da ação para objetivos e metas, linguagem + inteligível)•Mudança conceitual: o Estado convida a sociedade a monitorar as políticas e os planos
Pacto Federativo•Revela necessidades de pactuação e induz compromissos•Oportunidade de integrar ações de diferentes entes
PR, M.SETORIAIS, SOF, CGU, TCU “SPI/MPOG + M. Setoriais
NÍVEIS E TIPOS DE MONITORAMENTOBRASIL, GOV. FEDERAL HOJE
PROPOSTA METODOLÓGICA
Plataforma Lógica de Harmonização de Informações, relativas – sempre – ao Desempenho Institucional do Setor Público: capacidades processos entregas (bens e serviços) resultados (intermediários e finais) impactos (diretos e indiretos.
Monitoramento Estratégico
1. CAPACIDADES ORGANIZACIONAIS E INSTITUCIONAIS:
1.1 – Recursos Tangíveis:
a)Estrutura física e financeira do objeto sob M&A;
b)Tipo e perfil da estrutura de pessoal (RH) envolvido;
c)Marco legal e regulatório;
d)Outras categorias de relevância a incluir ...
1.2 – Recursos Intangíveis:
a)Arena e Arranjo institucional da política, programa ou ação sob
M&A;
b)Tipo e perfil dos recursos econômicos, sociais, políticos, jurídicos,
culturais, informacionais, comunicacionais, simbólicos envolvidos;
c)Outras categorias de relevância a incluir ...
Módulo 4: Monitoramento Estratégico do PPA
2. PROCESSOS ORGANIZACIONAIS E INSTITUCIONAIS:
a)fluxogramas específicos das políticas, programas, iniciativas e ações de governo sob M&A;
b)relações entre poderes: ver proposta Lassance & Acir para tipo e grau de priorização presidencial, tipo e grau de judicialização das políticas; montantes e perfis das emendas parlamentares;
c)relações federativas: ver propostas Leandro & Márcio; Ari & Costantino; Paulo de Tarso & GT-ipea; SAF...;
d)relações intra-executivo: hierarquia, disciplina, missão; tipo e grau de cooperação e/ou conflito intersetorial;
e)peso e papel da burocracia: ver SEGEP e SRT;f)dimensões específicas do circuito planejamento, gestão, controle,
participação em cada caso: tipo e peso dos diversos instrumentos de articulação intersetorial e interfederativa;
g)estrutura de financiamento e gastos: grau de progressividade ou regressividade da arrecadação X grau de redistributividade do gasto;
h)arranjos e interfaces Estado –Sociedade: ver proposta Roberto Pires & Cia, ver pesquisas Diest sobre conselhos, conferências, audiências, ouvidorias, tipo e peso dos diferentes instrumentos de relacionamento Estado-Sociedade;
i)transversalidades e territorialidades: ver proposta Leopoldo para Fórum interconselhos;
j)Outras categorias de relevância a incluir...
Módulo 4: Monitoramento Estratégico do PPA
3. ENTREGAS DE BENS E SERVIÇOS À POPULAÇÃO:
a)Interfaces intra e inter políticas;
a)indicadores, fontes e periodicidades;
a)alimentação, especificidades e restrições metodológicas;
a)relatórios periódicos;
a)visitas intermitentes;
a)Plano de Comunicação: publicização e comunicação permanentes com atores diretos, parceiros e sociedade em geral...
Módulo 4: Monitoramento Estratégico do PPA
MONITORAMENTO ESTRATÉGICOPARA O DESEMPENHO INSTITUCIONAL DO SETOR PÚBLICO
ELEMENTOS CONSTITUTIVOS
1. Concebido como desdobramento do Modelo Lógico, visa contemplar a dimensão da implementação/execução e da gestão das políticas públicas. Desta forma, busca-se construir um modelo ou instrumento sistemático, regular, de Acompanhamento e Monitoramento, Análise e Avaliação do desempenho institucional do setor público brasileiro.
2. Espera-se que, por meio de sua aplicação e uso regulares (vale dizer: uso contínuo, cumulativo e coletivo para agregação de valor), possam se desenvolver:
a. Conhecimento denso, aprofundado, da realidade, bem como da operação/implementação/gestão cotidianas das políticas públicas, segundo os atributos e formas de mensuração do desempenho.
b. Informações padronizadas e indicadores úteis ao gerenciamento cotidiana das ações de governo;
MONITORAMENTO ESTRATÉGICOPARA O DESEMPENHO INSTITUCIONAL DO SETOR PÚBLICO
3. Características Adicionais:
a. O modelo permite abordagem sobre níveis diversos da realidade: nível macro da ação global do Estado; nível meso das políticas públicas e programas governamentais específicos; nível micro das organizações e instituições particulares.
a. Tanto melhor e mais efetivo, quanto mais em diálogo e pactuação interinstitucional com atores relevantes o modelo se estruturar e se fizer implementar.
a. O uso contínuo, cumulativo e coletivo do modelo deverá gerar (e por meio disso ser validado e legitimado) os seguintes instrumentos específicos:i. Relatórios Periódicos e Tempestivos de Monitoramento
Estratégico.ii. Visitas Intermitentes e Checagens de Campo: “obs.
participante”.iii. Publicização e Comunicação Permanentes, visando:
pactuação do modelo; articulação interinstitucional e coordenação em rede para efetivação, monitoramento e
avaliação das políticas públicas brasileiras.
Especificidades do Modelo
4. O modelo é composto por módulos inter(in)dependentes, de modo que:
a. Cada módulo possui especificidades (determinantes e estratégias) próprias / individualizadas para sua montagem;
b. O modelo completo prevê a montagem de 10 módulos, em ordem idealmente (mas não necessariamente!) progressiva e cumulativa de dificuldade, complexidade e sofisticação (inclusive internamente a cada módulo!);
c. Para tornar-se operacional, o modelo busca simplificar conceitos e métodos de aplicação – vide figura-resumo;
d. Os 4 primeiros módulos correspondem aos 4 Momentos da dinâmica de Planejamento Estratégico Situacional, cf. C.Matus, e tal qual refletido e operacionalizado por meio do Modelo Lógico Ipea, cf. M.Cassiolato & S.Gueresi:
Especificidades do Modelo
4. O modelo é composto por módulos inter(in)dependentes, de modo que:
1. Momento Explicativo: teoria do problema por meio da construção da árvore de problemas – relação das causas críticas e consequências do problema principal: contextualização e caracterização do problema.
2. Momento Normativo: teoria do programa por meio da estruturação de programas (plano como aposta) – identificação dos recursos especificação das operações e ações localização das entregas de bens e serviços aos distintos públicos-alvo dos programas.
3. Momento Estratégico: identificação de riscos e oportunidades à implementação e ao desempenho institucional dos programas por meio da construção da árvore de fatores críticos de contexto.
4. Momento Tático-Operacional: processamento técnico-político da capacidade de governo propriamente dita, por meio da melhor combinação possível entre capacidades processos (arranjos institucionais e estratégias de execução) entregas de bens e serviços resultados (intermediários e finais) impactos (diretos e indiretos).
Especificidades do Modelo
e. Os 6 módulos seguintes são inter(in)dependentes aos módulos/momentos principais, e podem ser compostos como parte do processo de monitoramento do desempenho institucional:
.Módulo-5: Identificação e Análise de Arenas, Atores e Processos Decisórios – vide figura-detalhada adiante;
.Módulo-6: Matriz de Dados (fontes, características metodológicas) e Indicadores quanti-quali (de capacidades, processos, entregas, resultados e impactos) – vide figura-detalhada adiante;
.Módulo-7: Cenários e Estudos Prospectivos – ver Manual Ilpes;
.Módulo-8: Identificação e Incorporação de Instrumentos e Tecnologias de Monitoramento & Avaliação (georreferenciamento, soluções de T.I.C.’s, sistemas e aplicativos telemáticos, etc...) – vide detalhamento adiante;
.Módulo-9: Análise Periódica de Consistência e/ou Vulnerabilidade Técnico-Política do Modelo;
.Módulo-10: Montagem de Modelo-Espelho do modelo principal, evidenciando lacunas, problemas, indefinições e também possibilidades e necessidades do programa