Naciones Unidas S/2004/616

Consejo de Seguridad Distr. general3 de agosto de 2004EspaolOriginal: ingls

04-39532 (S) 100804 100804

*0439532*

El Estado de derecho y la justicia de transicin enlas sociedades que sufren o han sufrido conflictos

Informe del Secretario General

ResumenDurante los ltimos aos las Naciones Unidas han venido prestando cada vez

ms atencin a las cuestiones relativas a la justicia de transicin y el Estado de dere-cho en las sociedades que sufren o han sufrido conflictos, lo que ha permitido extraerimportantes conclusiones sobre nuestras actividades futuras. El xito depender dediversos factores de importancia crtica, entre los que se encuentra la necesidad dellegar a un fundamento comn para las normas y reglas internacionales y de movili-zar los recursos necesarios para invertir de modo duradero en la justicia. Tambindebemos aprender a no recurrir a frmulas nicas, iguales para todos, y a no importarmodelos extranjeros para fundarnos, en cambio, en la evaluacin, la participacin ylas necesidades y aspiraciones de los propios pases. Mediante estrategias eficacesse tratar de impulsar tanto a la capacidad tcnica para la reforma como la voluntadpoltica de ponerlas en marcha. En consecuencia, las Naciones Unidas deben dar suapoyo a los grupos interesados en la reforma, colaborar en el fomento de la capaci-dad de las instituciones judiciales de los pases, facilitar las consultas nacionalessobre reforma judicial y justicia de transicin y colaborar para colmar la laguna en elEstado de derecho que es tan evidente en tantas sociedades que han sufrido conflictos.

Justicia, paz y democracia no son objetivos mutuamente excluyentes sino msbien imperativos que se refuerzan uno al otro. Para avanzar hacia la consecucin delos tres objetivos en las frgiles situaciones posteriores a los conflictos se requierenuna planificacin estratgica, una integracin cuidadosa y una secuencia sensata delas actividades. De nada servir centrarse exclusivamente en una determinada insti-tucin o desestimar a la sociedad civil o a las vctimas. En nuestro planteamiento delsector de la justicia hay que prestar absoluta atencin a todas sus instituciones inter-dependientes, tener en cuenta las necesidades de los grupos fundamentales y no olvi-dar la necesidad de que los mecanismos de la justicia de transicin sean comple-mentarios. Nuestra principal funcin no es crear mecanismos internacionales quesustituyan a las estructuras nacionales, sino ayudar a formar capacidad nacional en elmbito de la justicia.

2 0439532s.doc

S/2004/616

En algunos casos se han establecido tribunales internacionales o mixtos parahacer frente a los crmenes perpetrados en sociedades devastadas por la guerra. Esostribunales han ayudado a ofrecer a las vctimas justicia y esperanza, as como a com-batir la impunidad de los culpables y enriquecer la jurisprudencia penal internacio-nal. No obstante, su funcionamiento ha sido costoso y escasas sus contribuciones aformar una capacidad nacional duradera para la administracin de justicia. La CortePenal Internacional ofrece nuevas esperanzas de limitar de modo permanente el fe-nmeno de la impunidad y hay que alentar a un mayor nmero de pases a ratificar suestatuto.

Al margen de la importancia de los tribunales, en nuestra experiencia las comi-siones de la verdad tambin pueden llegar a ser un instrumento valioso de carctercomplementario para restaurar la justicia y la reconciliacin, ya que se centran en lasvctimas, ayudan a establecer anales para la historia y recomienda medidas correctivas.De forma anloga, nuestro apoyo a los procesos de investigacin de antecedentes hapuesto de manifiesto su condicin de componente esencial de la justicia de transiciny, cuando en ellos se respetan los derechos de vctimas y acusados, son elementos cla-ve para restablecer la confianza de la poblacin en las instituciones pblicas de go-bierno. Las vctimas tambin se benefician de programas de reparacin bien concebi-dos, que por su parte ayudan a que la justicia no preste atencin nicamente a los cul-pables, sino tambin a quienes hayan sufrido las consecuencias de sus actos. Para in-crementar el apoyo de las Naciones Unidas en todos estos mbitos habr que estrecharla coordinacin entre todos los interesados, mejorar nuestras listas de expertos e ins-trumentos tcnicos y consignar, analizar y aplicar de un modo ms sistemtico estasconclusiones en los mandatos del Consejo de Seguridad, los procesos de paz y las ope-raciones de las misiones de paz de las Naciones Unidas.

0439532s.doc 3

S/2004/616

ndicePrrafos Pgina

I. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 4

II. Fortalecer el Estado de derecho y la justicia de transicin tras una situacinde conflicto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24 4

III. Estructurar una terminologa comn para las Naciones Unidas en el mbitode la justicia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58 5

IV. Fundar la asistencia en las normas y los principios internacionales . . . . . . . . . . 910 6

V. Identificar el papel de las Naciones Unidas en las operaciones de paz . . . . . . . . 1113 7

VI. Evaluacin de las necesidades y la capacidad nacionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1416 8

VII. Apoyo a fin de crear una base nacional para las reformas . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1718 9

VIII. Reconocer el contexto poltico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1922 10

IX. Un planteamiento integrado y complementario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2326 11

X. Colmar lagunas en el Estado de derecho . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2733 12

XI. Establecer sistemas de justicia nacionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3437 14

XII. Aprovechar la experiencia de los tribunales penales especiales . . . . . . . . . . . . . . 3848 16

XIII. Apoyar el papel de la Corte Penal Internacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49 19

XIV. Facilitar que se conozca la verdad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5051 20

XV. Investigacin de antecedentes en la administracin pblica . . . . . . . . . . . . . . . . . 5253 20

XVI. Resarcimiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5455 21

XVII. Coordinacin de nuestras iniciativas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5659 22

XVIII. Ampliar nuestra lista de expertos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6063 23

XIX. Camino hacia adelante: conclusiones y recomendaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6465 24

4 0439532s.doc

S/2004/616

I. Introduccin

1. El 24 de septiembre de 2003, el Consejo de Seguridad celebr una reunin anivel ministerial para debatir el papel de las Naciones Unidas en el establecimientode la justicia y el Estado de derecho en las sociedades que haban sufrido conflic-tos1. En la sesin pblica celebrada el 30 de septiembre de 2003, se invit a los Es-tados Miembros a presentar contribuciones a este proceso2. En una declaracin for-mulada por el Presidente al concluir la sesin del 24 de septiembre3, el Presidenteen nombre del Consejo de Seguridad destac el acervo de experiencias y conoci-mientos con que contaba el sistema de las Naciones Unidas y subray la necesidadde aprovechar y orientar tales conocimientos y experiencias para permitir su apro-vechamiento y utilizacin. El Consejo acogi con satisfaccin mi ofrecimiento depresentar un informe para que lo examinara cuando siguiera considerando estascuestiones. En su sesin celebrada el 26 de enero de 2004 relativa a la Reconcilia-cin nacional despus de los conflictos: el papel de las Naciones Unidas el Consejode Seguridad me invit a recoger en el presente informe las opiniones vertidas du-rante el debate4. Este informe es presentado en atencin a esas peticiones.

II. Fortalecer el Estado de derecho y la justicia de transicintras una situacin de conflicto

2. El presente informe obedece al propsito de poner de relieve las cuestiones yconclusiones ms importantes extradas de la experiencia de la Organizacin en lapromocin de la justicia y el Estado de derecho en las sociedades que sufren o hansufrido conflictos5. Nuestras experiencias durante la pasada dcada han demostradocon claridad que no es posible consolidar la paz en el perodo inmediatamente pos-terior al conflicto ni mantenerla a largo plazo a menos que la poblacin confe enque se podr obtener la reparacin de las injusticias sufridas a travs de estructuraslegtimas encargadas del arreglo pacfico de las controversias y la correcta adminis-tracin de justicia. Al mismo tiempo, la mayor vulnerabilidad de las minoras, lasmujeres, los nios, los reclusos y detenidos, los desplazados, los refugiados, etc., queresulta evidente en todos los conflictos y las situaciones posteriores a ellos, introdu-ce un elemento de urgencia en la necesidad de restablecer el Estado de derecho.

3. Sin embargo, la tarea de ayudar a sociedades desgarradas por la guerra a resta-blecer el Estado de derecho y superar abusos pasados cometidos a gran escala, todoello dentro de un contexto marcado por unas instituciones devastadas y unos recur-sos agotados, y con una seguridad debilitada y una poblacin traumatizada y dividi-da, es difcil cuando no abrumadora. Para llevarla a cabo es preciso prestar atencina mltiples deficiencias, entre ellas las relativas a la falta de voluntad poltica paraintroducir reformas, de independencia institucional en la administracin de justicia,de capacidad tcnica en el pas, de recursos materiales y financieros, de confianzade los ciudadanos en el gobierno, de respeto de los derechos humanos por los pode-res pblicos y, ms en general, de paz y de seguridad. En el curso de los aos lasNaciones Unidas han acumulado gran pericia para hacer frente a cada una de estasdeficiencias bsicas. En numerosos pases en transicin, devastados por la guerra yque han sufrido conflictos, departamentos, organismos, programas y fondos de lasNaciones Unidas, as como especialistas de todo el sistema, han intervenido, conel objetivo de prestar su asistencia en la tarea compleja pero esencial de introducirreformas o establecer el Estado de derecho.

0439532s.doc 5

S/2004/616

4. Naturalmente, en el mbito de la justicia y el Estado de derecho, es mucho msefectivo prevenir que curar. A pesar de que la labor de las Naciones Unidas se haadaptado a fin de que beneficie de modo palpable a la poblacin, satisfaga sus nece-sidades inmediatas de seguridad y haga frente a las graves injusticias provocadaspor la guerra, las causas profundas del conflicto han pasado muchas veces a un se-gundo plano. Sin embargo, la comunidad internacional nicamente podr ayudar aevitar que resurja el conflicto en el futuro si consigue resolver esas causas por me-dios legtimos y justos. La paz y la estabilidad slo prevalecern exclusivamente sila poblacin percibe que los problemas de gran calado poltico, tales como la dis-criminacin tnica, la distribucin desigual de la riqueza y los servicios sociales, elabuso de poder, la denegacin del derecho de propiedad o ciudadana y las contro-versias territoriales entre los Estados, pueden resolverse de manera legtima y justa.Desde este punto de vista, la prevencin es el primer imperativo de la justicia.

III. Estructurar una terminologa comn para lasNaciones Unidas en el mbito de la justicia

5. Conceptos tales como justicia, Estado de derecho, y justicia de transi-cin resultan esenciales para entender la labor de la comunidad internacional paraafianzar los derechos humanos, proteger frente al miedo y la necesidad, resolverconflictos de propiedad, fomentar el desarrollo econmico, promover la rendicinde cuentas por parte de los poderes pblicos y resolver pacficamente los conflictos.En ese sentido, contribuyen tanto a definir nuestros objetivos como a determinar losmtodos que debemos utilizar. Sin embargo, las definiciones e interpretaciones deesos conceptos son muy variadas, incluso entre nuestros colaboradores ms cercanossobre el terreno. Hay quien opina que, a nivel operacional, esas nociones se solapanconsiderablemente con otros conceptos conexos, tales como los de las reformas delsector de la seguridad, el sector judicial y la administracin pblica. Para actuar coneficacia en este mbito, es esencial llegar a una interpretacin comn de los con-ceptos fundamentales.

6. El concepto de Estado de derecho ocupa un lugar central en el cometido dela Organizacin. Se refiere a un principio de gobierno segn el cual todas las perso-nas, instituciones y entidades, pblicas y privadas, incluido el propio Estado, estnsometidas a unas leyes que se promulgan pblicamente, se hacen cumplir por igual yse aplican con independencia, adems de ser compatibles con las normas y los prin-cipios internacionales de derechos humanos. Asimismo, exige que se adopten medi-das para garantizar el respeto de los principios de primaca de la ley, igualdad antela ley, rendicin de cuentas ante la ley, equidad en la aplicacin de la ley, separacinde poderes, participacin en la adopcin de decisiones, legalidad, no arbitrariedad, ytransparencia procesal y legal.

7. Para las Naciones Unidas, la justicia es un ideal de responsabilidad y equi-dad en la proteccin y reclamacin de los derechos y la prevencin y el castigo delas infracciones. La justicia implica tener en cuenta los derechos del acusado, losintereses de las vctimas y el bienestar de la sociedad en su conjunto. Se trata de unconcepto arraigado en todas las culturas y tradiciones nacionales y, a pesar de quesu administracin normalmente implica la existencia de mecanismos judiciales decarcter oficial, los mtodos tradicionales de solucin de controversias son igual-mente pertinentes. La comunidad internacional ha venido colaborando durante ms

6 0439532s.doc

S/2004/616

de medio siglo para estructurar en forma colectiva los requisitos sustantivos y pro-cesales de la administracin de justicia.

8. La nocin de justicia de transicin que se examina en el presente informeabarca toda la variedad de procesos y mecanismos asociados con los intentos de unasociedad por resolver los problemas derivados de un pasado de abusos a gran escala,a fin de que los responsables rindan cuentas de sus actos, servir a la justicia y lograrla reconciliacin. Tales mecanismos pueden ser judiciales o extrajudiciales y tenerdistintos niveles de participacin internacional (o carecer por complejo de ella)as como abarcar el enjuiciamiento de personas, el resarcimiento, la bsqueda de laverdad, la reforma institucional, la investigacin de antecedentes, la remocin delcargo o combinaciones de todos ellos.

IV. Fundar la asistencia en las normas y los principiosinternacionales

9. El fundamento normativo de nuestra labor de fomento del Estado de derechoes la propia Carta de las Naciones Unidas junto con los cuatro pilares del ordena-miento jurdico internacional moderno: la normativa internacional de derechos hu-manos6, el derecho internacional humanitario, el derecho penal internacional, y elderecho internacional de los refugiados. Ello incluye todo el acervo de normas delas Naciones Unidas sobre derechos humanos y justicia penal desarrollado durantelos ltimos 50 aos7. Estas normas representan principios de aplicacin universaladoptados bajo los auspicios de las Naciones Unidas y, en consecuencia, deben serel fundamento normativo de todas las actividades de las Naciones Unidas en apoyode la justicia y el Estado de derecho.

10. Las normas y los principios de las Naciones Unidas han sido formulados yaprobados por pases de todo el mundo y acogidos por toda la variedad de sistemasjurdicos de los Estados Miembros, ya estn basados en el common law, la tradicinromanista, el derecho islmico u otras tradiciones jurdicas. Esas normas y princi-pios proporcionan por s mismos una legitimidad que no puede reconocerse a losmodelos nacionales exportados que tantas veces reflejan los intereses individuales olas experiencias de donantes o de quienes aportan asistencia ms que los interesessuperiores o las necesidades de desarrollo jurdico de los pases receptores. Esosprincipios tambin fijan los lmites normativos de la participacin de las NacionesUnidas, por ejemplo el de que los tribunales de las Naciones Unidas nunca pue-dan permitir la pena capital o que los acuerdos de paz aprobados por las NacionesUnidas nunca puedan prometer amnistas por crmenes de genocidio, de guerra, o delesa humanidad o infracciones graves de los derechos humanos, as como, en los ca-sos en que recibimos el mandato de desempear funciones ejecutivas o judiciales, elde que los servicios de las Naciones Unidas deben cumplir escrupulosamente losprincipios internacionales de derechos humanos en la administracin de justicia.

0439532s.doc 7

S/2004/616

V. Identificar el papel de las Naciones Unidas en lasoperaciones de paz

11. No todas las operaciones de paz reciben el mandato de encargarse de las acti-vidades relativas a la justicia de transicin y Estado de derecho. Las administracio-nes de transicin en Kosovo (Misin de Administracin Provisional de las NacionesUnidas en Kosovo) y Timor-Leste Administracin de Transicin de las NacionesUnidas para Timor Oriental/Misin de Apoyo de las Naciones Unidas en TimorOriental), sin embargo, han tenido directamente a su cargo la administracin de losrganos judiciales y los servicios policiales y penitenciarios. En otras misiones, enEl Salvador (Misin de Observadores de las Naciones Unidas en El Salvador) oGuatemala (Grupo de Observadores Militares de la Misin de las Naciones Unidasde verificacin de derechos humanos en Guatemala), por ejemplo, as como las msrecientes en Cte dIvoire (Misin de las Naciones Unidas en CtedIvoire/Operacin de las Naciones Unidas en Cte dIvoire), Liberia (Misin de lasNaciones Unidas en Liberia) y Hait (Misin de Estabilizacin de las Naciones Uni-das en Hait), ha habido un componente importante de Estado de derecho y justicia,lo que pone de manifiesto la atencin cada vez mayor que las Naciones Unidas pres-tan a estas cuestiones.

12. En la Sede de la Organizacin, el apoyo a los aspectos del Estado de derecho yla justicia de transicin en las operaciones de paz incluye la evaluacin de las nece-sidades, la planificacin de las misiones, la seleccin y el despliegue de personalespecializado y la prestacin de orientacin y apoyo para los componentes de lasmisiones relativos al Estado de derecho. En nuestras operaciones sobre el terreno seha tratado, entre otras cosas, de hacer ms estricta la aplicacin de la normativa in-terna y reforzar las instituciones judiciales, facilitar las consultas nacionales sobrereformas de la justicia, coordinar la asistencia internacional en cuanto al Estado de-recho, observar procesos judiciales y presentar informes sobre ellos, formar a fun-cionarios nacionales de la administracin de justicia, prestar apoyo a los rganosinternos de reforma judicial y asesorar a las instituciones del pas receptor que tie-nen que ver con el Estado de derecho. Nuestras operaciones han ayudado a entida-des nacionales a investigar y seleccionar a policas, jueces y fiscales, redactar nue-vas constituciones, revisar la legislacin, informar y educar a los ciudadanos, instau-rar oficinas del Ombudsman y comisiones de derechos humanos, fortalecer las aso-ciaciones de abogados criminalistas, instituir servicios de asistencia jurdica, crearinstitutos de enseanza del derecho y formar capacidad en la sociedad civil paracontrolar el sector de la justicia. Las misiones de paz tambin han ayudado a lospases receptores a hacer frente a abusos pasados de los derechos humanos estable-ciendo tribunales y mecanismos para la bsqueda de la verdad y la reconciliacin yprogramas de indemnizacin de las vctimas.

13. Todas estas actividades exigiran grandes esfuerzos cualesquiera que fueran lascircunstancias. Pero adems el problema se ve agravado por el hecho de que confrecuencia se pide a las Naciones Unidas que planifiquen los componentes delas operaciones de paz relativos al Estado de derecho en un plazo extremadamentecorto, a partir de breves visitas de evaluacin al pas receptor y con recursos huma-nos y financieros mnimos. Con poco personal dedicado a las cuestiones del Estadode derecho y la justicia de transicin, las Naciones Unidas se han visto obligadas aestirar al mximo sus recursos para satisfacer las necesidades de planificacin delEstado de derecho en las nuevas misiones, prestando apoyo de modo simultneo a

8 0439532s.doc

S/2004/616

las actividades relativas al Estado de derecho en las operaciones en curso. El pro-blema de compatibilizar suficientes recursos en la sede de los departamentos com-petentes con las cada vez mayores necesidades de apoyo para el Estado de derechoen las operaciones de paz requerir con urgencia un minucioso estudio por parte dela Secretara. Tengo la intencin de dar instrucciones al Comit Ejecutivo de Paz ySeguridad para que examine estas cuestiones, con miras a formular propuestas a losEstados Miembros para que incrementen estos recursos.

VI. Evaluacin de las necesidades y la capacidad nacionales

14. Al formular las recomendaciones al Consejo de Seguridad, planificar los man-datos y las estructuras de las misiones y concebir los programas de asistencia resultaimprescindible que tanto el Consejo de Seguridad como el sistema de las NacionesUnidas consideren cuidadosamente las necesidades especficas relativas al Estado dederecho y la justicia en cada pas receptor. En consecuencia, debemos evaluar ml-tiples factores, tales como la naturaleza del conflicto subyacente, la voluntad de laspartes, los antecedentes de abusos generalizados, la identificacin de grupos vulne-rables como minoras o personas desplazadas, la situacin y el papel de la mujer, lasituacin de los nios, las consecuencias de los acuerdos de paz para el Estado dederecho y la condicin y naturaleza de las tradiciones, las instituciones y el sistemajurdicos del pas.

15. Desafortunadamente, la comunidad internacional no siempre ha prestado laasistencia en materia de Estado de derecho que resulta adecuada en el contexto decada pas. Con demasiada frecuencia, se ha prestado excesiva atencin a los exper-tos y los modelos extranjeros y a las soluciones concebidas en el exterior, en detri-mento de las mejoras duraderas y la capacidad sostenible. No cabe duda de que losexpertos, tanto nacionales como extranjeros, estn llamados a desempear un papelcentral. Pero hemos aprendido que un enfoque efectivo y sostenible comienza conun anlisis exhaustivo de las necesidades y la capacidad nacionales, movilizando pa-ra ello y en la medida de lo posible a los expertos de que se dispone en el pas. Cadavez ms las Naciones Unidas se orientan hacia estrategias de evaluacin dirigidasdesde el propio pas y consultas en las que participan activa y significativamente losinteresados nacionales, incluidos funcionarios de la administracin de justicia, lasociedad civil, asociaciones profesionales, lderes tradicionales y grupos fundamen-tales tales como mujeres, minoras, personas desplazadas y refugiados. En esos ca-sos, los rganos nacionales asumen un papel de vanguardia al hacer diagnsticos delsector de la justicia mediante la movilizacin de juristas profesionales del pas y di-rigiendo consultas y evaluaciones nacionales en relacin con la justicia de transi-cin. En estos procesos las Naciones Unidas pueden facilitar las reuniones, propor-cionar asistencia jurdica y tcnica, promover la participacin de mujeres y grupostradicionalmente excluidos, apoyar la formacin de capacidad y ayudar a movilizarrecursos financieros y materiales, dejando al mismo tiempo la direccin del procesoy la toma de decisiones en manos de los nacionales directamente interesados.

16. De modo similar, las mejores experiencias en la justicia de transicin se debenen gran parte a la cantidad y la calidad de las consultas celebradas pblicamente ycon las vctimas. Las consultas a nivel local permiten comprender mejor la dinmicadel conflicto anterior, los patrones de discriminacin y los tipos de vctimas. Si bienla comunidad internacional ha impuesto en ocasiones soluciones externas de justiciade transicin, actualmente se va imponiendo una nueva tendencia ms abierta,

0439532s.doc 9

S/2004/616

caracterizada por la celebracin de consultas, con ejemplos como los de Sierra Leo-na o el Afganistn. Si bien las experiencias extradas de actividades anteriores dejusticia de transicin influyen en la preparacin de los trabajos futuros, el pasadonicamente puede servir de orientacin. Las soluciones prefabricadas no son acon-sejables. En cambio, simplemente habra que aprovechar las experiencias proce-dentes de otros lugares como punto de partida para los debates y las decisiones lo-cales.

VII. Apoyo a fin de crear una base nacional para las reformas

17. En ltima instancia, ninguna reforma del Estado de derecho, reconstruccin dela justicia o iniciativa de justicia de transicin puede culminar con xito y ser dura-dera si viene impuesta desde el exterior. El papel de las Naciones Unidas y la comu-nidad internacional debe ser de solidaridad y no de sustitucin. Como ya se ha indi-cado ms arriba, es esencial partir de la base de una verdadera participacin pblicaen la que tengan cabida los juristas profesionales del pas, el gobierno, las mujeres,las minoras, los grupos afectados y la sociedad civil. En incontables oportunidades,proyectos importados o elaborados previamente no han servido para reformar elsector judicial, por meticuloso que haya sido el razonamiento o elegante su presen-tacin. Sin campaas de educacin y conciencia y sin iniciativas de consulta pblica,no poda asegurarse el apoyo y la comprensin de la opinin pblica para la refor-ma. Las organizaciones de la sociedad civil, las asociaciones nacionales de juristas,los grupos de derechos humanos y los defensores de las vctimas y los grupos vulne-rables deben ser odos en estos procesos. Adems, y lo que es an ms importante,nuestros programas deben identificar, apoyar y dar poder a los grupos nacionales enla reforma. As pues, las operaciones de paz deben prestar una mejor asistencia a losinteresados del pas para que stos puedan desarrollar su propio concepto de la re-forma, y sus propios programas, planteamientos de la justicia de transicin y planesy proyectos nacionales. El papel ms importante que podemos desempear consisteen facilitar los procesos mediante los cuales los distintos interesados discuten y per-filan los elementos del plan de su pas para hacer frente a las injusticias del pasado ygarantizar una justicia duradera para el futuro, de conformidad con los principiosinternacionales, las tradiciones jurdicas propias y las aspiraciones nacionales. Paraello, debemos aprender cmo respetar y fomentar el control y la direccin localesy a crear una base nacional para la reforma, siendo fieles al mismo tiempo a lasnormas y los principios de las Naciones Unidas.

18. El apoyo a la reforma debe cultivarse entre todos los grupos de la sociedad,incluidas las elites, los excombatientes y los elementos (no delictivos) de los reg-menes anteriores, todos los cuales deben recibir garantas de proteccin frente a re-presalias ilegtimas o injustas y una oportunidad real de reinsertarse en la sociedad.Finalmente, en situaciones posteriores a los conflictos en que se considera la posi-bilidad de un proceso de justicia de transicin, las vctimas constituyen uno de losgrupos interesados ms importantes. Las Naciones Unidas, al disear y aplicar me-didas de justicia de transicin, deben evaluar y respetar los intereses de las vcti-mas. Las vctimas y las organizaciones que las representan y defienden merecenla mayor atencin de la comunidad internacional.

10 0439532s.doc

S/2004/616

VIII. Reconocer el contexto poltico

19. A pesar de que las estrategias efectivas para establecer el Estado de derechohan de centrarse necesariamente en los requisitos legales e institucionales, tambinhay que prestar la atencin debida a los elementos polticos. El restablecimiento delos sistemas de justicia, la planificacin de las reformas del Estado de derecho y ellogro de acuerdos sobre los procesos de justicia de transicin son actividadesque revisten el ms alto inters pblico. En consecuencia, habrn de ser objeto deconsultas y debates pblicos y profundos, desde un punto de vista tanto polticocomo tcnico. Razonablemente, no cabe evaluar a las instituciones que recibenasistencia internacional exclusivamente segn su mayor eficacia, sin tener encuenta su empeo en los derechos humanos o la responsabilidad de su actuacinpblica. En algunos casos, las autoridades estatales se han preocupado ms de con-solidar su poder que el Estado de derecho, en el que a veces se ve una amenaza aese poder. Mis representantes de alto nivel sobre el terreno deben dedicar su aten-cin a respaldar los aspectos polticos de la justicia y el Estado de derecho. Susbuenos oficios pueden resultar cruciales para abrir un espacio poltico a los refor-madores, separar la aplicacin de la ley del abuso poltico y movilizar recursos paraafianzar el sector judicial.

20. No obstante todo lo cual, la comunidad internacional ha subestimado muchasveces el grado de voluntad poltica necesaria para apoyar reformas efectivas delEstado de derecho en pases que han sufrido conflictos y no ha invertido suficiente-mente en consultas pblicas sobre las cuestiones planteadas por la reforma. Comoresultado, las estrategias de justicia y los programas de asistencia no siempre hanfacilitado el consenso entre importantes interesados en la naturaleza y el ritmo delas reformas y las nuevas instituciones. Una vez ms, las Naciones Unidas han dedesempear un papel en este contexto. Tal como hemos apoyado las consultas na-cionales en la forma de elecciones y referendos, debemos promover y facilitarigualmente las consultas nacionales dirigidas a determinar el curso de la justicia detransicin y la reforma del Estado de derecho en el pas.

21. Tambin es importante tener presente que las reformas del Estado de derechoy las actividades de la justicia de transicin suelen tener lugar al tiempo que se ce-lebran elecciones posteriores al conflicto y simultneamente al despliegue de fr-giles procesos de paz. Una secuencia cuidadosa de esos procesos resulta vital parasu xito y legitimidad. Justicia y paz no son fuerzas contrapuestas; cuando se tratade establecerlas bien, se promueven y sostienen una a la otra. As pues, la cuestinno podr ser nunca si hay que fomentar la justicia y la rendicin de cuentas, sinoms bien cundo y cmo hacerlo. Ello supone reconocer que las operaciones de pazde las Naciones Unidas, con algunas excepciones notables, estn concebidas comointervenciones a corto plazo, mientras que la responsabilidad por los hechos pasa-dos, la construccin del Estado de derecho y el fomento de la democracia son pro-cesos a largo plazo. Como tal, la planificacin estratgica debera tener en cuentadesde un primer momento la necesidad de establecer fases sucesivas y de obtenerapoyo internacional en estos mbitos con posterioridad a la misin, incluida laasistencia para el desarrollo a largo plazo.

22. Una cuestin conexa es la del calendario de los procesos electorales. Expe-riencias recientes han demostrado que celebrar elecciones sin una preparacin ade-cuada desde el punto de vista poltico y de seguridad y desentendindose de la situa-cin con demasiada rapidez puede minar el proceso de construccin del Estado de

0439532s.doc 11

S/2004/616

derecho en lugar de facilitarlo. A pesar de ello, la comunidad internacional siguefomentando a veces la celebracin rpida de elecciones en pases que salen de unconflicto en un intento de otorgar legitimidad, a instituciones, procesos y lderespolticos. Sin embargo, en el mejor de los casos, la celebracin prematura de elec-ciones tan slo puede propiciar la instauracin de democracias electorales superfi-ciales. En muchas otras ocasiones, celebrar elecciones en condiciones de seguridadinadecuadas impide la participacin significativa de grupos fundamentales, a la vezque expone a los ciudadanos a riesgos personales indebidos. En otras oportunidades,candidatos y partidos del rgimen anterior, que no estn comprometidos con losprincipios democrticos y los derechos humanos, utilizan las elecciones prematuraspara consolidar su poder. En el peor de los casos, pueden radicalizar el discursopoltico e incluso llevar a un nuevo conflicto.

IX. Un planteamiento integrado y complementario

23. Nuestra experiencia confirma que un planteamiento poco sistemtico delEstado de derecho y la justicia de transicin no arrojar resultados satisfactorios enuna nacin devastada por la guerra y marcada por las atrocidades. Las estrategiasrelativas al Estado de derecho y a la justicia, para ser eficaces, deben ser cabales ydar participacin a todas las instituciones del sector de la justicia, tanto oficialescomo no oficiales, en el desarrollo y la aplicacin de un plan estratgico para elsector, controlado y dirigido desde el pas. Esas estrategias deben prestar atencina los principios de la justicia, los cdigos que los renen, las instituciones quelos aplican, los mecanismos que controlan su observancia y las personas que debentener acceso a ellos.

24. Son stas lecciones dolorosas, aprendidas a partir de dcadas de experiencia delas Naciones Unidas sobre el terreno. As por ejemplo, la labor internacional haapuntado a veces a restablecer los servicios de polica, prestando poca atencin aotros componentes del sector de la justicia, tales como la funcin legislativa, la pre-vencin del delito, el desarrollo del poder judicial, la formacin jurdica, la reformapenitenciaria, la capacitacin de los fiscales, la proteccin y el apoyo de las vcti-mas, el apoyo de la sociedad civil, la ciudadana y las normas sobre identificacin yla solucin de controversias sobre la propiedad. A pesar de ello, todos estos ele-mentos son interdependientes y resultan esenciales para el Estado de derecho. Aldescuidar alguno inevitablemente se debilitan los dems.

25. En otros casos, la comunidad internacional se ha lanzado a prescribir unafrmula especfica de justicia de transicin, haciendo hincapi bien en los juiciospenales o en la bsqueda de la verdad, sin dar la oportunidad a las vctimas y losgrupos del pas a que consideren y decidan cul es el punto de equilibrio adecuado.La comunidad internacional debe ver en la justicia de transicin algo que va msall de los juzgados y tribunales. Los problemas que se plantean despus delos conflictos hacen necesario optar por un planteamiento que equilibre mltiplesobjetivos, entre los que se encuentran la bsqueda de la rendicin de cuentas, laverdad y la reparacin, la preservacin de la paz y la construccin de la democraciay el Estado de derecho. Una estrategia cabal tambin debe prestar atencin especiala los abusos cometidos contra los grupos ms afectados por el conflicto, como lasminoras, los ancianos, los nios, las mujeres, los prisioneros, los desplazados y losrefugiados y establecer medidas particulares para su proteccin e indemnizacin enprocesos judiciales y de reconciliacin. As, por ejemplo, las medidas de proteccin

12 0439532s.doc

S/2004/616

del menor pueden abarcar, entre otras, vistas a puerta cerrada, testimonios pregra-bados, videoconferencias y utilizacin de seudnimos a fin de proteger la identidadde los nios testigos.

26. Cuando sea necesaria una justicia de transicin, las estrategias utilizadas debenser holsticas y prestar una atencin integrada a los procesos, las indemnizaciones,la bsqueda de la verdad, la reforma institucional, la investigacin de antecedentesy las destituciones o a una combinacin adecuada de los elementos anteriores. LasNaciones Unidas deben considerar por medio de la planificacin anticipada y laconsulta previa qu interaccin hay entre los distintos mecanismos de la justicia detransicin, a fin de asegurarse de que no entren en conflicto los unos con los otros.As por ejemplo, actualmente se reconoce en general que las comisiones de bs-queda de la verdad pueden servir de complemento de los tribunales penales, comoqued de manifiesto en los casos de la Argentina, el Per, Timor-Leste y SierraLeona. Adems, en Timor-Leste la Dependencia de Delitos Graves trabaj en estre-cha cooperacin con la Comisin para la Acogida, la Verdad y la Reconciliacin,segn lo previsto en el Reglamento No. 2001/10 de la Administracin de Transi-cin de las Naciones Unidas para Timor Oriental, que estableci el mandato de laComisin.

X. Colmar lagunas en el Estado de derecho

27. Despus de un conflicto suelen acumularse en el marco jurdico legislativo se-ales de descuido y distorsin poltica, suele haber elementos discriminatorios ycumplir muy pocas veces los principios internacionales de derechos humanos y dederecho penal. Las leyes de emergencia y los decretos ejecutivos suelen estar a laorden del da. Si existe una legislacin adecuada en vigor, puede ocurrir queel pblico en general no la conozca y que las autoridades no tengan capacidad niinstrumentos para aplicarla. Lo tpico en estos casos es que el sistema judicial,la polica y el sistema penitenciario del pas hayan quedado sin recursos humanos,financieros y materiales y no puedan funcionar debidamente. Tambin suelen care-cer de legitimidad porque a causa del conflicto y de una utilizacin excesiva se hanconvertido en instrumentos de represin. Tales situaciones se caracterizan invaria-blemente por la abundancia de armas, una violencia generalizada por razones de g-nero y sexo, la explotacin de nios, la persecucin de minoras y grupos vulnerables,la delincuencia organizada, el contrabando, la trata de seres humanos y otras activida-des delictivas. En tales circunstancias, la delincuencia organizada suele poseermejores recursos que el gobierno y mejores armas que los agentes del orden. Elrestablecimiento de la capacidad y la legitimidad de las instituciones nacionaleses una empresa de largo plazo. Sin embargo, no se puede aplazar la adopcin demedidas urgentes para restablecer la seguridad humana, los derechos humanos y elimperio de la ley. Por ello, con frecuencia se recaba la presencia de operaciones depaz de las Naciones Unidas para que ayuden a colmar esta laguna en el Estado dederecho.

28. En algunas situaciones, incluso hemos tropezado con dificultades para realizaroperaciones de paz porque no hay mecanismos de justicia penal que funcionen. Entales casos el personal de mantenimiento de la paz ha sorprendido a malhechores enflagrante comisin de delitos graves que constituyen una amenaza directa para losciviles y para la operacin misma. Con frecuencia los componentes militares care-cen de formacin, aptitudes y recursos para enfrentar esos problemas. Al propio

0439532s.doc 13

S/2004/616

tiempo, el despliegue de los componentes civiles de las operaciones de paz, incluidala polica, suele ser demasiado lento y rara vez se asignan a ese personal funcionesejecutivas tales como el arresto. Sin embargo, tales conductas al margen de la leypueden socavar gravemente la labor de toda una operacin de mantenimiento dela paz. Ante esta realidad, junto con los Estados Miembros debemos reformular lasestrategias actuales a fin de tener en cuenta la laguna en el Estado de derecho en quesuele tener lugar el despliegue, incluidas las funciones, la capacidad y las obligacionesde los componentes militar y civil.

29. En algunas situaciones en las que el problema se ha revelado con ms agudeza,se ha confiado al componente de polica civil de misiones de paz el cumplimiento defunciones ejecutivas, incluida la autoridad para efectuar arrestos y detenciones. Sibien en la mayor parte de los casos la polica civil de las Naciones Unidas prestaapoyo y asesoramiento operacionales y no est facultada para desempear funcionesejecutivas, sus funciones se han hecho cada vez ms complejas. En todos los casos,su papel central es restablecer el Estado de derecho y, por lo tanto, merece mejorapoyo y ms recursos. La sola presencia de agentes del orden en las calles a raz deun conflicto puede reducir notablemente el saqueo, el hostigamiento, las violaciones,los robos y los asesinatos. La experiencia acumulada por las Naciones Unidas a lolargo de 20 aos indica que convendra reflexionar profundamente en esto y estudiarlos medios necesarios para afianzar nuestra accin.

30. No obstante, como se indic anteriormente, las intervenciones de las fuerzasdel orden en situaciones posteriores a un conflicto, si bien son un componente indis-pensable para mantener el imperio de la ley, deben estar vinculadas con un apoyoparalelo a las dems instituciones y funciones del sistema de justicia. No se puedeconsiderar que el aumento de la capacidad de la polica (o la Polica Civil de lasNaciones Unidas) para efectuar arrestos sea una contribucin al Estado de derechosi al mismo tiempo no se pueden aplicar leyes modernas, no hay instituciones dedetencin y debidamente habilitadas y supervisadas para alojar en condicioneshumanitarias a los detenidos, o no hay un sistema judicial en funcionamiento paraprocesarlos sin tardanza y con arreglo a derecho ni abogados defensores que losrepresenten. En los ltimos aos se han efectuado algunos progresos al respecto,entre ellos varios proyectos sobre formulacin de cdigos, directrices e instrumentosnormativos para perodos de transicin, tal como se recomendaba en el informe delGrupo sobre las Operaciones de Paz de las Naciones Unidas8. En los prximosmeses se finalizarn muchos de estos nuevos instrumentos.

31. El establecimiento de comisiones nacionales independientes de derechoshumanos es una estrategia complementaria y prometedora para ayudar a restablecerel Estado de derecho, resolver las controversias por medios pacficos y proteger agrupos vulnerables en los lugares en que el sistema de justicia no funciona cabal-mente an. Se han establecido muchas de estas comisiones en sociedades que sufreno han sufrido conflictos y les han sido encomendadas, entre otras tareas, funcionescuasijudiciales, la solucin de conflictos y la ejecucin de programas de proteccin.Entre los ejemplos recientes cabe citar las instituciones nacionales de derechoshumanos del Afganistn, Rwanda, Colombia, Indonesia, Nepal, Sri Lanka y Uganda,cada una de las cuales desempea un importante papel en este sentido. Asimismo,las Naciones Unidas han venido movilizando con frecuencia cada vez mayormecanismos excepcionales de constatacin de los hechos, tales como las comisio-nes internacionales ad hoc establecidas para investigar los crmenes de guerracometidos en lugares como Yugoslavia, Rwanda, Burundi y Timor-Leste.

14 0439532s.doc

S/2004/616

32. Adems, las estrategias dirigidas a acelerar el restablecimiento del Estado dederecho deben ir acompaadas de planes de reinsercin de civiles y excombatientesdesplazados. Los procesos de desarme, desmovilizacin y reinsercin son uno de loselementos clave de la etapa de transicin que media entre el fin del conflicto y elregreso a la normalidad. Para las poblaciones traumatizadas por la guerra, esos pro-cesos constituyen una de las seales ms visibles del retorno gradual a la paz y laseguridad. Igualmente, las personas desplazadas deben ser objeto de programasespeciales dirigidos a facilitar su regreso. Una amnista cuidadosamente formuladase puede apoyar el regreso y la reinsercin de ambos grupos, por lo cual puede serrecomendable, si bien, como se seal anteriormente, no debe permitirse en ningunacircunstancia que sirva de excusa para el genocidio, los crmenes de guerra, loscrmenes de lesa humanidad o las infracciones graves de los derechos humanos.

33. Por ltimo, es preciso establecer mejores salvaguardias para que las mismasintervenciones dirigidas a proteger a los grupos vulnerables y a las vctimas, inclui-das las mujeres y los nios, no den lugar a su ulterior victimizacin. En tales situa-ciones, la mujer suele sufrir actos de violencia en el hogar y actos de violencia diri-gida en la esfera pblica. Para hacer frente a los casos tan comunes de abuso sexual,explotacin y maltrato de estos grupos durante los conflictos y despus se requierenaptitudes, recursos y mecanismos especiales para que el personal de polica o demantenimiento de la paz y las dems personas que interactan con ellos no contri-buyan involuntariamente a aumentar el sufrimiento de las vctimas. Igualmente, esde suprema importancia que quienes traten de explotar a esas personas o abusar deellas tengan que responder por sus actos. En realidad, si algn sentido tiene el Estadode derecho es precisamente que nadie est por encima de la ley, ni siquiera el perso-nal de mantenimiento de la paz. Por ese motivo, he preparado un boletn sobremedidas especiales de proteccin contra la explotacin y los abusos sexuales(ST/SGB/2003/13), en el que se establecen normas de conducta mnimas que debeobservar todo el personal de las Naciones Unidas, as como medidas necesarias paraevitar la explotacin y el abuso sexual.

XI. Establecer sistemas de justicia nacionales

34. Si bien la comunidad internacional est obligada a intervenir directamente paraproteger los derechos humanos y la seguridad de las personas en situaciones en queun conflicto ha obstado al imperio de la ley en el plano interno o lo ha desvirtuado,a la larga ninguna medida ad hoc de carcter temporal o externo podr sustituir a unsistema de justicia nacional que funcione debidamente. De ah que, durante dece-nios, varias entidades de las Naciones Unidas se hayan dedicado a ayudar a lospases a consolidar sus sistemas nacionales de administracin de justicia con arregloa las normas internacionales.

35. Cualquier estrategia eficaz para establecer un sistema de justicia interno tieneque prestar la debida atencin a las leyes, los procesos (tanto oficiales como oficiosos)y las instituciones (oficiales o de otro carcter). Es fundamental que la legislacinest en consonancia con las normas internacionales de derechos humanos y obedez-ca a las necesidades y realidades presentes del pas. El ncleo institucional de lossistemas basados en el Estado de derecho consiste en un poder judicial slido eindependiente que tenga las atribuciones necesarias y est debidamente financiado,equipado y capacitado para promover los derechos humanos en la administracin dela justicia. Entre otras instituciones igualmente importantes del sector de la justicia

0439532s.doc 15

S/2004/616

cabe mencionar servicios policiales que se atengan a la ley, un trato humano en losservicios penitenciarios, imparcialidad en los procesos y asociaciones de abogadoscriminalistas capaces (instituciones vitales y a menudo olvidadas). Ms all delmbito del derecho penal, estas estrategias deben tener tambin mecanismos jurdi-cos eficaces para la solucin de reclamaciones y controversias civiles, incluidas lasrelacionadas con la propiedad, el derecho administrativo, la nacionalidad y la ciuda-dana y otras cuestiones jurdicas fundamentales que surgen con posterioridad a losconflictos. Es preciso establecer sistemas de justicia de menores a fin de que losnios que tengan problema con la ley reciban un trato adecuado y compatiblecon las normas internacionalmente reconocidas de la justicia de menores. Las insti-tuciones del sector de justicia deben tener presentes las cuestiones de gnero y la re-forma de ese sector debe incluir a la mujer y darle poder. La educacin y formacinjurdicas y la prestacin de apoyo a la organizacin de la comunidad jurdica, inclu-so mediante colegios de abogados, constituyen importantes elementos catalizadorespara un desarrollo jurdico sostenido.

36. Nuestros programas deben apoyar tambin el acceso a la justicia a fin de superarobstculos comunes de ndole cultural, lingstica, econmica, logstica o relaciona-dos concretamente con el gnero. En este sentido son indispensables los programasde asistencia letrada y representacin pblica. Adems, sin perder de vista el objetivode establecer un sistema de justicia oficial eficaz que est en consonancia con lasnormas internacionales, tambin tiene una importancia decisiva evaluar los mediosque permitan el funcionamiento de mecanismos complementarios y de carctermenos oficial, especialmente de forma inmediata. Las comisiones nacionales dederechos humanos que actan de forma independiente pueden desempear un papelvital para que haya rendicin de cuentas, reparacin, solucin de controversias yproteccin durante los perodos de transicin. Igualmente, hay que prestar la debidaatencin a los mtodos tradicionales autctonos y oficiosos de administracin dejusticia o solucin de controversias para ayudarlos a seguir desempeando un papelque con frecuencia es vital y hacerlo de una manera compatible tanto con las normasinternacionales como con la tradicin local. Si se pasan por alto o se suprimen esastradiciones, amplios sectores de la sociedad podran verse excluidos del acceso a lajusticia. Sobre todo en las situaciones posteriores a los conflictos es preciso que losgrupos vulnerables, excluidos, victimizados y marginados participen en el desarrollode ese sector y reciban los beneficios de sus nuevas instituciones. En tales circuns-tancias es vital adoptar medidas para que las instituciones del sector de la justiciatengan presentes las cuestiones relacionadas con el gnero. En lo que respecta a losnios, tambin es importante prestar apoyo a las nuevas instituciones de protecciny justicia de menores, a fin de, entre otras cosas, crear alternativas de la detencin yaumentar la capacidad de las instituciones del sector de la justicia para protegerlos.

37. A juzgar por experiencias nacionales recientes, la mejor manera de lograr estoscomplejos objetivos consiste en definir un proceso nacional regido por un plan dejusticia penal y guiado por instituciones nacionales independientes especialmentedesignadas, como comisiones judiciales o jurdicas. El apoyo que prestemos a talesprocesos y rganos puede servir para que el desarrollo del sector cuente con recur-sos suficientes, sea coordinado y est en consonancia con las normas internacionalesy que el pas lo sienta como propio y lo dirija. Cuando ello es complementado conun apoyo importante para la formacin de capacidad en el sector de la justiciase abre la mejor esperanza de que nuestras operaciones contribuyan a una mejorasostenible de la justicia y el Estado de derecho.

16 0439532s.doc

S/2004/616

XII. Aprovechar la experiencia de los tribunales penalesespeciales

38. Durante el pasado decenio las Naciones Unidas establecieron una ampliavariedad de tribunales penales especiales o contribuyeron a su establecimiento. Deesa manera trataron de promover varios objetivos, entre ellos llevar ante la justicia alos culpables de infracciones graves de los derechos humanos y el derechohumanitario; poner fin a esas infracciones y prevenir su repeticin; asegurar justiciay dignidad para las vctimas; establecer un historial de los acontecimientos pasados;promover la reconciliacin nacional; restablecer el imperio de la ley y contribuir alrestablecimiento de la paz. A tales efectos han surgido diversos modelosinstitucionales. Entre ellos figuran los tribunales penales internacionales de carcterespecial establecidos por el Consejo de Seguridad como rganos subsidiarios de lasNaciones Unidas para la ex Yugoslavia (Tribunal Penal Internacional para la exYugoslavia) y Rwanda (Tribunal Internacional para Rwanda); un tribunal mixto paraSierra Leona, establecido sobre la base de un tratado; un tribunal mixto paraCamboya propuesto en virtud de una ley nacional promulgada a ese efecto; untribunal mixto (a la manera de tribunal dentro de un tribunal) en tal forma de laSala Especial de la Corte Estatal de Bosnia y Herzegovina; una Sala Especial conjurisdiccin exclusiva sobre delitos graves en Timor-Leste, autorizado en virtud delreglamento promulgado por la Administracin de Transicin de las Naciones Unidaspara Timor Oriental; la utilizacin de magistrados y fiscales internacionales en lostribunales de Kosovo, autorizada en virtud del reglamento de la Misin deAdministracin Provisional de las Naciones Unidas en Kosovo y una Comisin deInvestigacin de Cuerpos Ilegales y Aparatos Clandestinos de Seguridad enGuatemala, que se establecera en virtud de un acuerdo entre las Naciones Unidas yGuatemala como dependencia de investigacin y procesamiento regida por lalegislacin de Guatemala.

39. Los procesos penales son importantes en el contexto de la transicin. Promue-ven la disuasin y constituyen una denuncia pblica de las conductas delictivas. Sir-ven de va directa para que los autores de delitos respondan por sus actos y se hagajusticia para las vctimas. Tambin pueden ayudar a aumentar la confianza del p-blico en la capacidad y la disposicin del Estado para hacer cumplir la ley. Puedencontribuir a que una sociedad salga de un perodo de conflicto mediante el estable-cimiento de una historia oficial de lo que ocurri y por qu, incluidos registros de-tallados y bien sustanciados de los incidentes. Pueden ayudar a restar legitimidad alos elementos extremistas, hacerlos desaparecer del proceso poltico nacional ycontribuir al restablecimiento de la urbanidad y la paz. Ahora bien, no resulta senci-llo alcanzar y equilibrar los objetivos de la justicia penal y en los perodos de transi-cin hay numerosas limitaciones que reducen su alcance, ya se trate de los recursos,el volumen de casos o el equilibrio del poder poltico.

40. Desde luego, los sistemas de justicia nacionales deben ser el primer recurso enmateria de rendicin de cuentas. Sin embargo, cuando las autoridades nacionales nocumplen sus obligaciones internacionales y se muestran renuentes o incapaces a lahora de enjuiciar internamente a los infractores, el papel de la comunidad interna-cional cobra una importancia crucial, como queda de manifiesto en el estableci-miento y el funcionamiento de los tribunales penales internacionales e hbridoscreados durante el decenio anterior. Estos tribunales representan logros histricosen la determinacin de la responsabilidad por infracciones graves de los derechos

0439532s.doc 17

S/2004/616

humanos y el derecho internacional humanitario cometidas por autoridades civiles ymilitares y reflejan la creciente tendencia de la comunidad internacional de pasar dela tolerancia de la impunidad y la amnista a un imperio de la ley en el plano inter-nacional. Pese a sus limitaciones e imperfecciones, los tribunales penales interna-cionales e hbridos han modificado el carcter de la justicia internacional y realzadola naturaleza mundial del imperio de la ley.

41. Los primeros rganos modernos de esta ndole, el Tribunal Penal Internacionalpara la ex Yugoslavia y el Tribunal Internacional para Rwanda, han desempeado unpapel decisivo en pro de la causa de la justicia en la ex Yugoslavia y Rwanda.De hecho, si no existieran habra un enorme dficit de justicia en los pases a losque prestan servicios y lo mismo ocurrira en los pases donde funcionan los tribu-nales hbridos, los cuales deben reconocerse como descendientes de los tribunalesoriginales. Tambin han hecho una contribucin general al crear una amplia juris-prudencia en derecho penal internacional, lo que ha ampliado y revitalizado este pi-lar bsico del rgimen jurdico internacional. Gracias a sus deliberaciones, la accinjurdica para exigir responsabilidad a los transgresores ganar ms claridad en di-versas cuestiones, entre ellas la violacin como delito de guerra y de lesa humani-dad, los elementos del genocidio, la definicin de la tortura, la naturaleza de la res-ponsabilidad penal individual, la doctrina de la responsabilidad de los mandos y laaplicacin de sentencias apropiadas. Es ms, han informado la creacin de tribuna-les hbridos en otros lugares.

42. Naturalmente, esos avances han entraado costos notables. Los dos tribunalesespeciales han crecido y se han convertido en grandes instituciones, con una planti-lla de ms de 2.000 puestos y un presupuesto anual combinado superior a 250.000millones de dlares, equivalente a ms del 15% de todo el presupuesto ordinario dela Organizacin. Si bien el procesamiento de casos jurdicos complejos de esta n-dole sera costoso para cualquier sistema jurdico, y el efecto y el rendimiento deesos tribunales no se puede medir en trminos financieros exclusivamente, la mar-cada diferencia entre los gastos y el nmero de casos enjuiciados suscita importantesinterrogantes. Tambin han surgido preocupaciones en torno a los costos y la efi-ciencia en las causas entabladas en los tribunales hbridos. Al encarar esas cuestio-nes relacionadas con los costos, debe darse suma prioridad al examen de la necesi-dad de mantener un sistema eficaz para la administracin de justicia.

43. En atencin, en parte, a los elevados costos de los tribunales originales, losmecanismos financieros de los tribunales mixtos de Sierra Leona y Camboya se hanbasado enteramente en contribuciones voluntarias. Todava no se ha ensayado laviabilidad de este mecanismo para las Salas Especiales, pero en el caso del TribunalEspecial para Sierra Leona se han visto confirmadas mis dudas respecto de la soste-nibilidad y la seguridad de las operaciones que se financian con contribuciones vo-luntarias. A menos de dos aos de haber comenzado a funcionar, y precisamentecuando estaban a punto de iniciarse los juicios, el Tribunal ha experimentado unagrave crisis financiera9. Todo mecanismo financiero futuro, como tal, deber cons-tituir la fuente segura y continua de los recursos necesarios para nombrar oficiales yfuncionarios, contratar servicios, adquirir equipo y apoyar las investigaciones, lasinstrucciones y los procesos, y hacerlo de manera expedita. Por consiguiente, enestos casos tambin es necesario recurrir a las cuotas. No se puede permitir que elfuncionamiento de los rganos judiciales dependa enteramente de los altibajos de lafinanciacin voluntaria.

18 0439532s.doc

S/2004/616

44. La ubicacin de los tribunales de Yugoslavia y de Rwanda fuera de los pasesen que se cometieron los delitos les ha permitido beneficiarse de instalaciones ope-racionales ms adecuadas y les ha ayudado a proteger su seguridad e independencia.Ahora bien, si se mantienen adecuadamente la seguridad y la independencia, laubicacin de los tribunales en los pases respectivos rinde importantes beneficios,como una mejor interaccin con la poblacin local, ms cercana a las pruebas y alos testigos, y mayor acceso a las vctimas. Esa accesibilidad permite a las vctimasy a sus familiares presenciar los procesos judiciales en que sus antiguos agresorestienen que rendir cuenta de sus actos. El hecho de que los tribunales estn situadosen los pases respectivos tambin aumenta la contribucin al fomento de la capaci-dad nacional de los tribunales especiales, pues les permiten aportar su infraestructu-ra fsica a los sistemas de justicia nacionales (incluidos edificios, equipo y mobilia-rio) y fomentar la capacidad del personal de justicia nacional. En los tribunales ubi-cados en los propios pases, el personal internacional trabaja junto a sus contrapartesnacionales y se puede proporcionar capacitacin en el empleo a abogados, oficialesy funcionarios locales. Esos beneficios, cuando se suman a las medidas destinadasespecialmente a mantener al pblico informado y a tcnicas eficaces de formacinde capacidad, pueden ayudar a asegurar un legado duradero en esos pases.

45. Tambin se han aprendido lecciones sobre la puntualidad de los juicios. Debi-do a las notables demoras de los juicios experimentadas al inicio, derivadas en partede la excepcional complejidad de las cuestiones de hecho y de derecho que los tri-bunales deben resolver, se han realizado numerosas revisiones de los reglamentos delos dos tribunales especiales con objeto de reducir las demoras. Estos tribunales suigeneris realmente han demostrado ser instituciones de aprendizaje al instituir variasreformas importantes y mejorar considerablemente sus operaciones en los ltimosaos.

46. A la postre, despus de un conflicto la gran mayora de los autores de infrac-ciones graves de los derechos humanos y el derecho internacional humanitario nun-ca son sometidos a juicio, ya sea en el pas o en el exterior. Por ello la poltica deenjuiciamiento debe ser estratgica, basarse en criterios claros y tener en cuenta elcontexto social, por ejemplo, la necesidad de limitar la culpabilidad de los autoresde delitos menos graves y apoyar su reforma y reinsercin, especialmente si se tratade nios involucrados en delitos como ocurri con el Tribunal Especial para SierraLeona, en el que se decidi que no caba imputar a nios la mayor responsabilidadpor la comisin de delitos graves. Es preciso informar las expectativas del pblicomediante una eficaz estrategia de comunicacin. Hay que establecer programas diri-gidos a proteger y apoyar a las vctimas de actos de violencia basados en el gnero yel sexo y proteger a los testigos. Asimismo, es indispensable que desde el momentomismo del establecimiento de un futuro tribunal internacional o hbrido, se conside-re con carcter prioritario la estrategia final de conclusin y el legado que se prevaportar al pas.

47. Adems, tal vez sea preciso incorporar otros mecanismos judiciales de transi-cin, como los analizados en otras secciones del presente informe, a fin de superarlas limitaciones inherentes de los procesos de justicia penal, es decir, hacer lo quelos tribunales no pueden hacer o no hacen bien, en especial, ayudar a satisfacer lanatural necesidad de los familiares de las vctimas de averiguar el paradero desus seres queridos y aclarar la suerte que han corrido; asegurar que las vctimas ysus familiares sean resarcidos por el dao que han sufrido; atender a la necesidadde elaborar un documento histrico exhaustivo que explique lo sucedido durante el

0439532s.doc 19

S/2004/616

perodo del conflicto y los motivos; promover la reconciliacin nacional y fomentarel surgimiento de fuerzas moderadas; y velar por que se elimine de los sectoresde la justicia y la seguridad a los que puedan haber consentido tcitamente en lasviolaciones de los derechos humanos o que hubiesen instigado y coadyuvado a larepresin.

48. Por ltimo, la labor destinada a que los transgresores rindan cuentas ante la leypor los abusos cometidos en el pasado no se ha circunscrito a tribunales internacio-nales. En los ltimos aos se ha presenciado un nmero sin precedentes de enjui-ciamientos en tribunales de terceros pases, basados en el principio de la universali-dad, un elemento del derecho internacional apenas utilizado anteriormente segn elcual algunos delitos son tan graves que todos los pases tienen inters en enjuiciar asus autores. Esta jurisdiccin universal, se ha hecho valer, con mayor o menor xito,en casos que guardan relacin con abusos pasados cometidos en todas las regiones.Sin duda, y con toda razn, esta modalidad de jurisdiccin excepcional se reservanicamente para el enjuiciamiento de delitos de la mayor gravedad y slo cuando elsistema de justicia del pas donde se cometieron las infracciones no puede hacerlo ono est dispuesta a ello. Adems, su utilizacin da lugar a complejas cuestiones ju-rdicas, polticas y diplomticas. No obstante, se trata de un principio arraigado delderecho internacional y codificado en los instrumentos de las Naciones Unidas yconstituye un instrumento de reserva que puede ser importante en la lucha de la co-munidad internacional contra la impunidad. De ah que los experimentos realizadosdurante el decenio anterior en el campo de la jurisdiccin universal merezcan unexamen y una consideracin detallados que nos permitan hallar medios para fortale-cer y preservar este importante principio de justicia y rendicin de cuentas.

XIII. Apoyar el papel de la Corte Penal Internacional

49. No cabe duda de que el acontecimiento ms destacado en la larga lucha de lacomunidad internacional para hacer avanzar la causa de la justicia y el imperio de laley fue el establecimiento de la Corte Penal Internacional. Aunque el Estatuto deRoma entr en vigor el 1 de julio de 2002, la Corte ya surte un importante efecto alavisar a los infractores que su impunidad no est asegurada y servir de catalizadorpara la promulgacin de leyes nacionales contra los ms graves crmenes interna-cionales. Noventa y cuatro pases han ratificado ya el Estatuto de Roma. Ahora esindispensable que la comunidad internacional se asegure de que esta institucinnueva cuente con los recursos, la capacidad, la informacin y el apoyo necesariospara investigar, procesar y enjuiciar a aquellos a los principales que incumba la ma-yor responsabilidad por crmenes de guerra, crmenes de lesa humanidad y genoci-dio en los casos en que las autoridades nacionales no puedan hacerlo o no estn dis-puestos a ello. Corresponde al Consejo de Seguridad una funcin especial en estesentido, puesto que est facultado para remitir determinadas situaciones a la CortePenal Internacional aun cuando los pases de que se trate no sean Estados partes enel Estatuto de la Corte. Al propio tiempo, creo firmemente que todos los EstadosMiembros de las Naciones Unidas que an no lo hayan hecho deben proceder a rati-ficar el Estatuto de Roma a la brevedad posible.

20 0439532s.doc

S/2004/616

XIV. Facilitar que se conozca la verdad

50. Otro mecanismo importante para enfrentar los abusos contra los derechos hu-manos cometidos en el pasado es el de la comisin de la verdad. Estas comisionesson rganos oficiales, temporales y de constatacin de hechos que no tienen carcterjudicial y se ocupan de investigar abusos de los derechos humanos o el derecho hu-manitario que se hayan cometido a lo largo de varios aos. Se ocupan en particularde las vctimas y concluyen su labor con la presentacin de un informe final sobrelas conclusiones de su investigacin y sus recomendaciones. Ya se han creado msde 30 comisiones de esta ndole, entre ellas las de la Argentina, Chile, Sudfrica, elPer, Ghana, Marruecos, El Salvador, Guatemala, Timor-Leste y Sierra Leona. Lascomisiones de El Salvador, Guatemala, Timor-Leste y Sierra Leona han contado engran medida con la participacin y el apoyo de las Naciones Unidas, y en Liberia yla Repblica Democrtica del Congo hay actualmente misiones de la Organizacindedicadas a apoyar procesos consultivos previos al establecimiento de comisionesde la verdad en esos pases. Las comisiones de la verdad pueden prestar una ayudamuy valiosa a las sociedades con posterioridad a un conflicto al constatar hechosrelacionados con infracciones de los derechos humanos en el pasado, fomentar larendicin de cuentas, preservar las pruebas, identificar a los autores y recomendarindemnizaciones y reformas institucionales. Tambin pueden servir de plataformapblica para que las vctimas cuenten directamente al pas sus historias personales ypueden facilitar el debate pblico sobre cmo aceptar el pasado.

51. Entre los factores que pueden limitar estos posibles beneficios se cuentan unasociedad civil dbil, la inestabilidad poltica, el temor de las vctimas y los testigos aprestar testimonio, un sistema de justicia dbil o corrupto, falta de tiempo para hacerinvestigaciones, falta de apoyo pblico y una financiacin inadecuada. Las comisio-nes de la verdad resultan invariablemente comprometidas si se nombran apresura-damente o mediante un proceso de cariz poltico. Lo ms conveniente es constituir-las mediante procesos consultivos en los que se incorporen los criterios del pblicoacerca de su mandato y de la seleccin de sus integrantes. Para que logren su come-tido es preciso que gocen de verdadera independencia y que los procesos y criteriosde seleccin de los integrantes sean verosmiles. Una informacin pblica y una es-trategia de comunicacin slidas son esenciales para orientar las expectativas delpblico y las vctimas y para fomentar la credibilidad y la transparencia. Es indis-pensable asegurar que sean sensibles a las cuestiones de gnero y solidarias con lasvctimas de delitos o de discriminacin. Por ltimo, muchas comisiones necesitarnun fuerte apoyo internacional para desempear sus funciones, al igual que respetode su independencia operacional por parte de los asociados internacionales.

XV. Investigacin de antecedentes en la administracin pblica

52. La investigacin de antecedentes en la administracin pblica para removerdel cargo a quienes hayan estado involucrados en abusos en el pasado es otro com-ponente importante del sistema de justicia de transicin para el que a menudo se hasolicitado la asistencia de las Naciones Unidas. Los procesos de investigacin con-tribuyen a la estabilidad del Estado de derecho en los pases que salen de conflictos.En Bosnia y Herzegovina, Kosovo, Timor-Leste, Liberia y, en la actualidad, Hait,se ha pedido a nuestras operaciones que colaboren en los procesos de investigacinen diversas formas. As, hemos ayudado a formular normas profesionales, crear

0439532s.doc 21

S/2004/616

mecanismos de supervisin y establecer criterios imparciales y legtimos. Las in-vestigaciones suelen consistir en un proceso oficial de identificacin y remocin delos responsables de los abusos, especialmente de la polica, los servicios de prisio-nes, el ejrcito y la judicatura. Se notifican los cargos a las partes investigadas y seles da la oportunidad de responder ante el rgano que se encargue del proceso de in-vestigacin. Normalmente, los acusados tienen derecho a que la causa les sea notifi-cada en un plazo razonable, as como a defenderse y apelar un fallo adverso ante untribunal u otro rgano independiente. Esos elementos de garantas procesales dife-rencian las investigaciones oficiales de las purgas masivas de algunos pases, queentraan numerosos despidos e inhabilitaciones que no se basan en la trayectoriapersonal, sino en la afiliacin a un partido, la ideologa poltica o la vinculacin auna antigua institucin del Estado.

53. Hemos aprendido mucho de nuestra labor en este mbito. En primer lugar, yase hayan establecido como organismos administrativos o cuasi judiciales, los meca-nismos legtimos de investigacin deben respetar la sensibilidad de las vctimas ylos derechos humanos de los sospechosos de haber cometido abusos. En segundolugar, hay que consultar a la sociedad civil cuanto antes y mantener informada a laopinin pblica. En tercer lugar, en los procesos de investigacin se deben tener encuenta los conocimientos, la cualificacin objetiva y la integridad de los candidatos.En cuarto lugar, se deben ofrecer garantas procesales a quienes sean investigados,ya sean funcionarios o candidatos a un cargo. Por ltimo, tales mecanismos, cuandoexisten y se considera que son imparciales y eficaces y que funcionan de conformi-dad con las normas internacionales de derechos humanos, pueden desempear unafuncin importante para dar mayor legitimidad a las estructuras oficiales, restablecerla confianza de la poblacin y afianzar el Estado de derecho. Por consiguiente, hayque proporcionarles el apoyo tcnico y financiero internacional que necesario.

XVI. Resarcimiento

54. Las Naciones Unidas tambin se han ocupado del resarcimiento de las vcti-mas. Tras la primera Guerra del Golfo, la Comisin de Indemnizacin de las Nacio-nes Unidas tramit ms de 2,5 millones de reclamaciones y pag ms de 18.000 mi-llones de dlares de los EE.UU. a las vctimas de la invasin y la ocupacin ilegalesde Kuwait por el Iraq. La Comisin de Derechos Humanos est elaborando unosprincipios y directrices bsicos sobre el derecho de las vctimas de violaciones delas normas internacionales de derechos humanos y del derecho internacional huma-nitario a obtener reparaciones y, en las operaciones de paz en todo el mundo, elpersonal de las Naciones Unidas ayuda a los Estados a establecer programas deindemnizacin por las situaciones que habitualmente se presentan despus de unconflicto, como la prdida de bienes de las personas desplazadas y los refugiados.De hecho, ante la infraccin generalizada de los derechos humanos, los Estadostienen la obligacin de proceder no slo contra los autores del delito, sino tambin afavor de las vctimas incluso mediante la reparacin de los perjuicios. Los pro-gramas de reparacin a las vctimas por los perjuicios sufridos pueden complemen-tar eficaz y rpidamente las contribuciones de los tribunales y las comisiones de laverdad, ofreciendo indemnizaciones, fomentando la reconciliacin y restableciendola confianza de las vctimas en el Estado. La reparacin no siempre es monetaria,sino que puede consistir en la restitucin de los derechos de las vctimas, programasde rehabilitacin y medidas simblicas, como disculpas oficiales, monumentos y

22 0439532s.doc

S/2004/616

ceremonias conmemorativas. Tambin es habitual, en los pases que salen de unconflicto, la restitucin de los derechos de propiedad o, si no es posible, una indem-nizacin justa. La reparacin material puede ser la ms complicada, especialmentesi se otorga por medio de grandes programas gubernamentales. Es difcil decidir aquin incluir entre las vctimas que recibirn una indemnizacin, a cunto ascenderdicha indemnizacin, qu tipo de perjuicios indemnizar, cmo evaluarlos, cmocomparar y compensar los diferentes tipos de perjuicios y cmo distribuir las in-demnizaciones.

55. Es probable que ninguna forma de reparacin por s sola sea satisfactoria paralas vctimas. Normalmente se necesitar una combinacin adecuada de medidas dereparacin, como complemento de los procesos de los tribunales penales y las comi-siones de la verdad. Independientemente del sistema de justicia de transicin que seadopte y de los programas de reparacin complementarios, las demandas de justiciay los dictados de la paz requieren algn tipo de indemnizacin de las vctimas. Dehecho, los jueces de los tribunales para la ex Yugoslavia y Rwanda as lo han recono-cido y han propuesto a las Naciones Unidas que considere la posibilidad de crear unmecanismo especial de indemnizacin que acte en colaboracin con los tribunales10.

XVII. Coordinacin de nuestras iniciativas

56. La justicia de transicin y el Estado de derecho son grandes temas sustantivosque han sido objeto de la atencin de las Naciones Unidas durante decenios11. Fuerade las Naciones Unidas hay muchas ms entidades dedicadas a esta labor, por lo quees muy importante que exista una coordinacin eficaz.

57. En 2002, el Comit Ejecutivo de Paz y Seguridad de las Naciones Unidasaprob el informe final de un grupo de trabajo especial a nivel de todo el sistemaencargado de examinar los planteamientos de la Organizacin respecto de la justiciay el Estado de derecho en las operaciones de paz12. El grupo de trabajo observ que elsistema de las Naciones Unidas dispona de una amplia variedad de recursos y expe-riencia relativos al Estado de derecho13, aunque tambin hizo notar algunas defi-ciencias14. El grupo de trabajo formul recomendaciones sobre cmo aprovecharal mximo esos recursos y los de las entidades externas para afrontar mejor lascuestiones relativas al Estado de derecho en nuestras operaciones de paz. El informedel grupo de trabajo es un catlogo til de los recursos disponibles en el sistema yya se ha demostrado su eficacia para la coordinacin de nuestras iniciativas. Comocomplemento, se ha creado en la Sede una red de coordinadores de los asuntos rela-cionados con el Estado de derecho, integrada por especialistas que representan a11 departamentos y organismos, para facilitar la coordinacin de esas cuestiones yreforzar nuestro apoyo a los aspectos de las operaciones de paz relacionados con elEstado de derecho. No obstante, queda mucho por hacer. Necesitamos instrumentosy mecanismos adicionales para promover la equidad entre los hombres y mujeres.No hay todava una base de datos comn de los instrumentos, herramientas, expe-riencias y mejores prcticas del sistema ni medios en Internet para acceder aellos desde el terreno. Desarrollar esa capacidad ser uno de los objetos de nuestrasactividades futuras. Este ao publicaremos una serie de instrumentos normativos so-bre el Estado de derecho y organizaremos reuniones tcnicas para recopilar y anali-zar las experiencias pertinentes, incluido un taller tcnico que se celebrar el prxi-mo otoo sobre las experiencias de la justicia de transicin. Se estn preparandoinstrumentos relativos al anlisis de la estructura del poder judicial, los cdigos

0439532s.doc 23

S/2004/616

penales de transicin, polticas bsicas para el procesamiento de delitos graves portribunales mixtos y nacionales, la orientacin para establecer comisiones de la ver-dad, metodologas de supervisin del sistema judicial, el examen de diversos plan-teamientos de la reconciliacin y la orientacin sobre las investigaciones del sectorpblico. Por ltimo, se ha empezado a planificar el establecimiento de un serviciode informacin sobre la justicia de transicin en Internet.

58. Aunque en ocasiones se pide a nuestras misiones de paz que desempeen estafuncin, la coordinacin entre las Naciones Unidas y la comunidad internacional engeneral, incluidos los donantes bilaterales y multilaterales, los organismos de asis-tencia, las organizaciones no gubernamentales y las fundaciones privadas, tambines fundamental, sin embargo sigue siendo, en gran medida, una tarea pendiente.Una coordinacin insuficiente en este mbito da lugar a duplicaciones, derroche, la-gunas de la asistencia y conflictos entre los objetivos de la ayuda y de los programas.Peor an, la intervencin no coordinada de la comunidad internacional puede dis-torsionar los programas de justicia nacionales, al obligar a los funcionarios del sectorjudicial a perder tiempo valioso y consumir recursos importantes para el desarrollo.

59. Para solucionar estos problemas, es imprescindible que los donantes, las misio-nes de paz y el sistema de las Naciones Unidas se comprometan a colaborar en unesfuerzo colectivo bajo la direccin de importantes sectores de la sociedad civil y delos gobiernos. El mero intercambio de informacin no es suficiente. Todos debencolaborar en el marco de una evaluacin nacional comn de las necesidades, lacapacidad y las aspiraciones y un programa nacional comn de justicia de transi-cin, reforma de la justicia y fortalecimiento del Estado de derecho.

XVIII. Ampliar nuestra lista de expertos

60. A lo largo de los aos, el personal especializado de las Naciones Unidas haadquirido amplia experiencia en la prestacin de ayuda a los pases que salen de unconflicto para instaurar procesos de justicia de transicin y restablecer los sistemasjudiciales y el Estado de derecho. No obstante, dada la gran demanda en este mbito(que sigue creciendo), el nmero de expertos no basta para la tarea que hay que rea-lizar. Por ello, recurrimos cada vez ms a expertos externos para que complementenla labor de nuestro personal especializado, pero encontrarlos y desplegarlos rpida-mente presenta una serie de dificultades.

61. El primer problema es la falta de expertos que posean la competencia comple-mentaria que se necesita para desempear esta labor en nombre de las NacionesUnidas. Tampoco hay cuadros adecuados de polica civil, jueces, fiscales, abogados,funcionarios de prisiones, etc. Hay numerosos expertos en el funcionamiento de supropio sistema jurdico, su propia legislacin y su propio idioma que, no obstante,tienen un valor limitado para nuestras actividades. Lo que se necesita es una combi-nacin de conocimientos que comprenda el de las normas de las Naciones Unidassobre la administracin de justicia, experiencia en situaciones posteriores a conflic-tos, el del sistema jurdico del pas anfitrin (entre otros, derecho consuetudinario,derecho civil, derecho islmico), el de la cultura del pas anfitrin, una actitud re-ceptiva hacia los homlogos locales, la capacidad de trabajar en el idioma del pasanfitrin y el de diversas ramas del derecho.

24 0439532s.doc

S/2004/616

62. Por consiguiente, es claramente necesario preparar una lista internacional fia-ble de personas e instituciones (incluidos los asociados externos) que cumplanlos requisitos y los criterios mencionados para facilitar la eficaz identificacin, se-leccin, contratacin, capacitacin previa y despliegue de personal altamente cuali-ficado, as como el establecimiento de asociaciones institucionales eficaces paranuestra labor en estos campos. De este modo, podramos recurrir a las diferenteslistas que elaboran y mantienen muchos de nuestros asociados, conservando al mis-mo tiempo nuestros propios procesos de seleccin.

63. Una vez identificado el personal calificado, hay que asegurarse de que recibauna capacitacin seria y sistemtica previa al despliegue, cuyos temas principalesdeben abarcar desde los usos y tradiciones del pas anfitrin hasta las operaciones dela misin, las normas aplicables y la conducta esperada. Las Naciones Unidas hanpreparado una serie de programas y materiales de capacitacin en diversos campospara los expertos sobre el Estado de derecho. Otras organizaciones internacionales einstituciones de Estados Miembros han hecho lo propio. Una coordinacin ms sis-temtica de la labor en este mbito contribuira enormemente a nuestra capacidad deidentificar, capacitar y desplegar rpidamente personal calificado en apoyo de lajusticia y del Estado de derecho en los pases que salen de un conflicto.

XIX. Camino hacia adelante: conclusiones y recomendaciones

A. Consideraciones para las negociaciones, los acuerdosde paz y los mandatos del Consejo de Seguridad

64. Asegurarse de que en los acuerdos de paz y las resoluciones y los mandatos delConsejo de Seguridad:

a) Se d atencin prioritaria al restablecimiento y respeto del Estado dederecho, disponiendo expresamente el respaldo al Estado de derecho y a la justiciade transicin, en particular cuando se precisa la asistencia de las Naciones Unidasen la instruccin y los procesos judiciales;

b) Se respeten, incorporen por remisin y apliquen las normas internacio-nales de imparcialidad, garantas procesales y derechos humanos en la administra-cin de justicia;

c) Se rechace la amnista en casos de genocidio, crmenes de guerra o cr-menes de lesa humanidad, incluidos los delitos internacionales relacionados con laetnia, el gnero y el sexo, y se garantice que ninguna amnista concedida con ante-rioridad constituya un obstculo para el enjuiciamiento ante cualquier tribunal crea-do o asistido por las Naciones Unidas;

d) La Organizacin no establezca o participe directamente en ningn tribunalque contemple la pena de muerte entre las posibles sanciones;

e) Se disponga que todos los procesos judiciales, tribunales y enjuicia-mientos sean crebles, justos y compatibles con las normas internacionales sobrela independencia y la imparcialidad de la judicatura, la eficacia y la imparcialidadde los fiscales y la integridad del proceso judicial;

f) Se reconozcan y respeten los derechos de las vctimas y los acusados,de conformidad con las normas internacionales, prestando especial atencin a los

0439532s.doc 25

S/2004/616

grupos ms afectados por los conflictos y el quebrantamiento del Estado de dere-cho, como los nios, las mujeres, las minoras, los prisioneros y las personas des-plazadas, y se garantice que los procedimientos de reparacin comprendan medidasespecficas para su participacin y proteccin;

g) Se reconozcan los diferentes efectos de los conflictos y de la ausencia delEstado de derecho en las mujeres y la necesidad de tener en cuenta los aspectos degnero en el restablecimiento del Estado de derecho y en la justicia de transicin,as como la necesidad de la plena participacin de las mujeres;

h) Se evite la imposicin de modelos externos y se dispongan y financienuna evaluacin de las necesidades nacionales y procesos de consulta nacionales,con una participacin significativa del gobierno, de la sociedad civil y de gruposnacionales fundamentales para determinar el curso de la justicia de transicin y elrestablecimiento del Estado de derecho;

i) Cuando se prevea la creacin de tribunales mixtos para una sociedad di-vidida y no haya garantas claras de la objetividad, imparcialidad y equidad real ypercibida de la judicatura nacional, se considere la posibilidad de nombrar a unamayora de jueces internacionales, teniendo en cuenta las opiniones de los diferentesgrupos nacionales, para aumentar la credibilidad y mejorar la imagen de imparciali-dad de dichos tribunales entre todos los grupos sociales;

j) Se insista en la plena cooperacin del gobierno con los tribunales inter-nacionales y mixtos, incluso en la entrega de acusados, cuando sea solicitada;

k) Se adopte un planteamiento cabal del Estado de derecho y la justiciade transicin, que comprenda una programacin y un calendario adecuados parala aplicacin de los procesos de paz, los procesos de la justicia de transicin y lacelebracin de elecciones, as como de otros procesos de la transicin;

l) Se provean recursos suficientes para el restablecimiento del Estado dederecho y la creacin de un sistema de la justicia de transicin, incluido un mecanis-mo de financiacin viable y sostenible. Cuando se creen tribunales auspiciados porlas Naciones Unidas, se deberan financiar al menos parcialmente mediante cuotas;

m) Se considere la posibilidad de crear comisiones nacionales de derechoshumanos como parte de los acuerdos de la transicin.

B. Consideraciones para el sistema de las Naciones Unidas

65. Tengo la intencin de pedir al Comit Ejecutivo de Paz y Seguridad que pro-ponga, aprovechando la labor anterior de sus grupos de trabajo, medidas concretassobre los asuntos a que se refiere el presente informe para afianzar el apoyo de lasNaciones Unidas a la justicia de transicin y al Estado de derecho en los pases enconflicto o que salen de un conflicto y que considere, entre otras cosas:

a) Formular propuestas para mejorar las disposiciones del sistema de lasNaciones Unidas en apoyo del Estado de derecho y la justicia de transicin enlas sociedades en conflicto o que salen de un conflicto;

b) Velar por la integracin de consideraciones relativas al Estado de derechoy a la justicia de transicin en nuestra planificacin estratgica y operativa de lasoperaciones de paz;

26 0439532s.doc

S/2004/616

c) Actualizar la lista de directrices, manuales e instrumentos de las NacionesUnidas sobre el Estado de derecho y complementarlos, segn proceda;

d) Proponer nuevos o mejores mecanismos del sistema de las NacionesUnidas, incluidos bases de datos y recursos comunes en la Internet, para recopilar opreparar prcticas idneas, documentacin, manuales, directrices y dems instru-mentos para el desarrollo de la justicia de transicin y del sector judicial;

e) Examinar las prcticas idneas y proponer mecanismos de coordinacindel Estado de derecho viables a nivel nacional en que participen las instituciones delsector judicial, la sociedad civil, los donantes y el sistema de las Naciones Unidas;

f) Establecer mtodos para asegurarse de que todos los programas y polti-cas de apoyo a la reforma constitucional, judicial y legislativa promuevan la igual-dad entre hombres y mujeres;

g) Organizar cursos tcnicos sobre el Estado de derecho y las experienciasrelativas a la justicia de transicin en todo el mundo;

h) Disponer que se cree y mantenga una lista/base de datos actualizada deexpertos en cuestiones jurdicas y en la justicia de transicin, sobre la base de crite-rios explcitos, teniendo en cuenta la diversidad geogrfica, lingstica, tcnica y degnero y clasificada por reas de experiencia;

i) Organizar programas interdepartamentales de capacitacin del personalsobre el Estado de derecho y la justicia de transicin;

j) Asegurar que el personal que participe en operaciones relacionadas conel Estado de derecho y la justicia de transicin rinda informes sistemticamente alfinalizar su misin.

Notas

1 S/PV.4833.2 S/PV.4835.3 S/PRST/2003/15.4 S/PRST/2004/2.5 En atencin a una peticin del Presidente del Comit de los 34, el 25 de noviembre de 2002 el

Secretario General Adjunto de Operaciones de Mantenimiento de la Paz envi una carta atodos los Estados Miembros en la que se facilitaba informacin tanto sobre los conocimientosy recursos de las Naciones Unidas como sobre las lagunas existentes en este mbito.

6 Ya en 1948, la Declaracin Universal de los Derechos Humanos afirmaba que la libertad, lajusticia y la paz en el mundo tienen por base el reconocimiento de la dignidad intrnseca y delos derechos iguales e inalienables de todos. De un modo anlogo, el Pacto Internacional deDerechos Civiles y Polticos, ratificado por 151 Estados, impone el respeto del principio delegalidad y el Estado de derecho incluso durante los estados de emergencia. En el mbito de laadministracin de justicia, el Pacto consagra los principios de igualdad ante la ley, audienciajusta y pblica y presuncin de inocencia e impone ciertas garantas procesales mnimas. LaOrganizacin ha aprobado inc