보건정책집행

2014. 6. 14.

박 혜 경

5장. 보건정책집행_보건정책론(문재우)

• 정책집행의 의의 – 전통적 정책집행의 개념 / 현대적 정책집행의 개념

• 정책집행의 유형 – 고전적 기술자형 / 지시적 위임형 / 협상형 – 재량적 실험형 / 관료적 기업가형

• 정책순응 – 순응과 불응 / 순응의 확보전략

• 정책집행의 성공요인 – 내부요인 / 외부요인

• 보건정책혼선 – 정책혼선의 개념 – 정책혼선의 유형 – 정책혼선의 폐해 – 정책혼선의 원인 – 정책혼선의 극복방안

보건정책집행

<보건정책론> • 정책집행의 의의

– 전통적 / 현대적 개념 • 정책집행의 유형

– 고전적 기술자형 / 지시적 위임형 / 협상형 /재량적 실험형 / 관료적 기업가형

• 정책순응 – 순응과 불응 – 순응의 확보전략

• 정책집행의 성공요인 – 내부요인 / 외부요인

• 보건정책혼선 – 개념 / 유형 / 폐해 – 원인 / 극복방안

<정책학원론> • 정책집행의 의의 • 정책집행을 좌우하는 요인

– 정책의 특성과 자원 – 정책결정자, 정책관련집단의 지지 및 정책유형별 차이

– 집행조직과 담당자 – 정책집행에 대한 순응

• 정책집행이론 – 정책집행이론개관 – 하향적 접근방법 – 일선관료의 재량과 적응적 집행 – 상향적 접근방법 – 통합모형 – 정책결정과 정책집행의 연계모형

1. 정책집행(policy implementation)의 의의 • 정책집행의 의의

– 정책집행의 의미 – 정책집행의 중요성 - 정책의도의 실현 - 실질적인 정책내용 구성 - 국민생활과 직결되는 정부활동

• 정책집행과 정책결정 – 정책집행과 정책결정의 관계 - 정치∙행정이원론과 일원론 – 정책집행자와 정책결정자의 관계

• 정책집행자와 정책결정자의 개념 • 다양한 정책집행자의 유형 • 정책결정자와 정책집행자의 권한배분모형

• 정책집행과 정책평가 – 정책집행에 대한 정책평가의 영향 – 성공적 정책집행의 판단기준

1) 정책집행의 의의

• 의미 – 공적으로 권위가 부여된 정책의 내용을 실행하는 과정 – 정책과정상의 다른 활동과 상호 유기적 연결성을 갖음 – 개념의 지속적인 변화

• 정책목표를 달성하지 못하는 경우 – 집행의 실패 - 정책불집행 – 정책의 실패 - 정책목표와 수단 사이의 인과관계 미존재

• 산출물(output) 있어도 성과(outcome) 없음 • 인과이론 = 기술적 타당성, 정책디자인의 타당성

• 정책집행론 – 정책집행을 성공적으로 추진하기 위한 지식이나 논리를 연구하는 것

2) 정책집행의 개념 • 전통적 개념

– Max Weber의 관료제 모형, 정치∙행정이원론에 입각 – 정치는 정책의 형성, 행정은 정책의 집행

• 정책만능주의, 정책목적의 단순고정, 계층적 조직관

• 현대적 개념 – 정치∙행정일원론에 입각, 입법국가에서 행정국가로 변화 – 정책집행자를 포함한 다양한 행위자들의 상호작용 과정

• 공공서비스는 개별 집행환경에 부합하는 적응적 정책집행 필수 • 바람직한 정책집행 : 조직적 적응과 정책프로그램 자체의 적응이 동시에 일어나는 상호적응적 집행

– 의미 • 정책형성과정의 연장 • 정치적 성격 내포 : 가치를 실제적 배분 과정 • 집행담당자의 적절한 재량권 중시 • 구체적인 집행상황과 대상집단의 욕구∙기대를 고려한 행동화

3) 정책집행의 중요성 • 정책의도의 실현

– 정책목표의 달성은 정책수단의 실현, 즉 정책집행이 있어야 가능

• 실질적인 정책내용 구성 – 정책집행과정에서 정책내용이 실질적이고 구체적으로 결정

• 정책결정과정에서 추상적으로 결정된 경우 • 집행과정에서 수정, 보완되는 경우 • 정치적 갈등과 타협으로 정책이 애매모호하고 불합리하며 상호모순적인 내용으로 구성된 경우

• 국민생활과 직결되는 정부활동 – 정부활동이 일반국민에게 직접 영향을 미치는 단계 – 정책의 내용 뿐만 아니라 집행자의 태도도 큰 영향 – 정책목표의 달성은 집행을 통해서만 가능 – 구체적인 정책내용이 집행단계에서 결정되는 경우 다수

4) 정책결정과 정책집행

• 정책집행과 정책결정의 관계 – 정치∙행정이원론

• Wilson 고전적 행정학의 중요한 기초개념 • 정치와 행정은 성격상 이질적인 것으로 분리됨

– 정치 - 정부의 계획이나 기본방침을 결정하는 활동 – 행정 - 정치에서 결정된 계획, 방침의 구체적 집행활동 - 중립적, 전문적, 비정치적 활동

– 정치∙행정일원론 • 행정인들이 집행을 위해 정책내용을 계속적으로 구체화시키는 과정에서 실질적으로 정책을 결정

• 의회(정치)는 행정부의 결정내용을 통과시키는 역할로 한정

정책집행자와 정책결정자의 관계

• 정책집행자와 정책결정자의 개념 – 정책집행자

• 정책결정자로부터

• 법적 권한, 제도적 권한, 공적 자원 등을 부여 받아

• 정책의 내용을 수행하는 행위자

• 다양한 정책집행자의 유형 – 중앙부처 – 중간매개집단 : 집행현장에서 실질적인 집행이행

• 민간위탁 • 지방위임

2. 정책집행의 유형 • 정책결정자와 정책집행자의 권한배분 모형

– 집행자의 재량권의 형태와 강도에 따라 구분

1. 고전적 기술자형(Classical Technocrats) – 목표달성을 위한 기술상의 문제 위임

2. 지시적 위임형(Instructed Delegates) – 목표달성 지시하에 광범위한 행정적 권한 위임

3. 협상형(Bargainers) – 정책목표와 가치에 대한 합의가 없는 경우, 협상으로 결정

4. 재량적 실험형(Discretionary Experimenters) – 결정자가 구체적인 정책분석 불가능한 경우, 집행자에게 세부사항에 대한 결정권한 등 광범위한 사항 위임

5. 관료적 기업가형(Bureaucratic Entrepreneurs) – 집행관료들이 정책의 결정권과 집행권을 전적으로 통제

3. 정책집행을 좌우하는 요인

• 정책의 특성 자원 • 정책결정자 정책관련집단의 지지 정책유형별 차이 • 집행조직과 담당자 • 정책집행의 순응

2. 정책집행을 좌우하는 요인

• 정책내용의 명확성 – 정책집행자와 집행활동과 정책대상자의 순응활동의 기초 – 저해요인,

• 정책내용이 추상적이거나 상호모순되는 목표들이 우선순위 없이 나열되지 않음. • 시간, 전문성, 정책내용결정보류,, 현장의 상황에 따른 정책집행 방식, 정책결정자간 합의 불가

• 정책내용의 일관성 – 집행관련자에게 정확한 내용의 전달으로 혼란 방지 – 저해요인

• 동일정책내 목표들의 상호모순, 우선순위 불명확, 정책간 상호 대립.모순, 잦은 정책변경

• 의사전달 – 정책집행자와 대상자들에게 정책내용 명확히 인식시키기 위한 의사전달 – 저해요인

• 정책왜곡, 정책에 대한 오해.이해부족, 전국 동시진행시 가중

• 정책내용의 소망성 – 정책이 바람직한 것으로 인식 시 성공 가능성 커짐

• 실질적 내용의 바람직함, 정책결정과정의 민주성

• 정책의 기타 특성 – 정책의 중요성과 영향 정도 – 문제상황의 특성

2. 정책집행을 좌우하는 요인

• 정책내용의 명확성과 일관성 – 정책내용이 애매모호하면 집행 성공가능성 낮음

• 애매모호함 - 정책내용이 추상적이고, 상호모순∙대립되는 목표 또는 수단이 우선순위 없이 나열

– 일관성 결여 시 집행관련자에게 정확한 내용의 전달이 어렵고 혼란 발생

– 의사전달의 왜곡과 불완전 • 정책내용의 소망성

– 정책이 바람직한 것으로 인식 시 성공 가능성 커짐 • 실질적 내용의 바람직함, 정책결정과정의 민주성

• 정책집행수단 및 자원의 확보 – 정책집행수단 – 설득, 유인, 강압 – 물적, 인적 자원

2. 정책집행을 좌우하는 요인

• 정책결정자의 지지 및 태도 – 집행에 필요한 자원과 수단 확보 용이

• 대중 및 매스컴의 지지 – 특수이익집단의 압력 극복에 유리 – 대중 – 집행과정에서 전문적인 문제 비등장 시 – 매스컴 – 전문적이 문제 등장 시

• 정책대상집단의 태도와 정치력 – 수혜집단의 강력한 지지와 희생집단 약한 저항 – 배분정책의 경우 불특정다수인 수혜집단의 지지 얻기 어려움

정책결정자 및 정책관련집단의 지지

2. 정책집행을 좌우하는 요인

• 배분정책 – 국민에게 서비스 제공 – 집행에 개입하는 자들의 핵심이 수혜자 – 집행 개입자간 정책집행에 대한 반대 거의 없음 – 집행의 SOP가 안정, 원만한 집행 가능

• 보호적 규제정책 – 피해집단이 활발하게 집행과정에 개입 – 저항, 정부규제의 완화∙축소 운동 – 행정조직과의 마찰, SOP 수립 및 원만한 집행 어려움

• 재분배정책 – 반대세력 집행에 개입 – 집행이 어렵지만, 국가별로 차이 존재

정책유형별 정책집행의 차이

2. 정책집행을 좌우하는 요인

• 집행주체의 능력과 태도 – 집행자의 능력 – 지적능력, 관리자로서의 능력

• 정치적능력 – 집행과정에서 실질적 정책결정 수행 – 집행자의 의욕과 태도

• 집행조직의 관료규범과 집행절차 – 집행조직의 구조 – 의사전달체계, 분업체계 – 조직의 분위기와 관료규범 – 집행에 대한 의욕과 능력 좌우

• 관료규범 – 구성원 전체의 지배적인 태도 – 집행절차

• 표준운영절차(Standard Of Procedure : SOP) – 정책집행과정에서 동일한 유형의 활동이나 작업이 계속하여 반복되는 경우 이러한 활동이나 작업이 수행되는 방식과 절차 중에서 여러가지 상황에 공통적으로 적용될 수 있는 것을 골라서 표준화시킨 것

• 집행체제의 특성 – 부처할거주의와 조정의 어려움 – 느슨한 연계와 거부점

집행조직과 담당자

3. 정책집행과 정책평가 • 정책집행에 대한 정책평가의 영향

– 집행연구의 중요한 관심 중 하나는 정책집행의 성공 또는 실패에 대한 판단

• 이에 따라 정책평가가 집행연구에 영향

– 정책집행 현장에서도 정책평가가 미치는 영향은 큼 • 정책평가 기준에 따라 집행자의 우선 추구요소 달라짐

• 성공적 정책집행의 판단기준 – 정책목표 달성도(policy goal attainment) – 능률성(efficiency) – 정책지지 및 관려집단의 만족도 – 정책수혜집단의 요구대응성 – 체제유지

3. 정책순응 • 순응(Compliance)

– 정책집행자나 대상집단이 정책결정자의 의도나 정책내용에 일치되는 행동을 하는 것

– 순응 : 외면적 행동이 일정한 행동규정에 일치 • 집행기관의 합목적적 행동화

– 수용 : 외면적 행동의 변화 + 내면적 가치체계와 태도의 변화 수반 • 국민의 정책행동화에 대한 심리적 내면화

• 불응(Non-compliance) – 형태 : 지연, 임의변경, 형식적 순응, 부집행, 고의적 조작 – 사례 : 시청료 거부, 건강보험 납부거부, 처방전 2매발행 거부 등 – 원인 : 행동부담의 회피, 정책에 대한 불만, 정통성과 권위의 결여, 자원의 부족, 의사전달의 미흡 등

순응의 원인 불응의 원인

• 가치, 관습, 신념의 차이 • 선택적 불응 • 집단에의 귀속감 • 금전적 이익 • 정책의 모호성 • 정책순응의 어려움

– 당위성, 실현성, 명료성, 일관성, 합법성, 편익성

권위 합리성 정부의 정통성 개인적 이익 제재의 사용 평판 시간

2. 정책집행을 좌우하는 요인

• 불응의 원인에 따른 대책 • 3대 순응확보수단

– 도덕적 설득 – 유인(incentive) 또는 보상(reward) – 처벌(punishment or penalty) 또는 강압(coercion)

• 순응주체의 대응 : B/C 계산에 의한 대응 – 순응의욕이 적어서 불응하는 경우 처벌과 유인이 핵심 – 순응시 편익과 비용을 계산

순응확보수단

4. 정책집행의 성공요인

• 내부요인 – 정책목표 – 자원 – 조직구도 – 집행자의 성향

• 외부요인 – 정책문제 및 집단의 특성 – 사회.경제적 여건 및 기술 – 문화적 특성 – 대중매체의 관심과 여론의 지지] – 정책결정기관 등의 지원

5. 보건정책혼선 • 정책혼선

– 정책난맥, 정책난조, 정책파행 등의 개념 함축 – 특정 정책을 결정하는 과정에서 관련 당국자나 기관들이 서로 다른 이야기를 함으로써 종잡을 수 없는 상황이 전개되거나, 정책집행과정이 순조롭게 진행되지 않고 집행을 방향을 제대로 잡지 못해 우왕좌왕하는 상황

• 배경 – 정권의 성격 변화 – 경제규모 팽창 – 민간자율 강조하는 시장경제로 전환 – 경제정책 운용의 구조변화 거의 없음

• 영향 – 경제적 비용 – 정부와 정책에 대한 국민의 신뢰도 하락

• 원인파악과 극복방안 모색이 중요한 과제

정책혼선의 유형

• 정책결정과정에서의 정책혼선 • 정책집행과정에서의 정책혼선 • 부처간의 정책혼선 • 당정간의 정책혼선 • 정당간의 정책혼선 • 참모조직과 계선조직간의 정책혼선

정책혼선의 폐해

• 정책에 대한 불만야기 및 신뢰감 상실 • 집권층의 국정운영에 대한 불신 • 사회구성원에 대한 혼란 야기

정책혼선의 원인

• 이해관계의 상충 • 정책대상집단의 반발 • 정책결정자 자질의 문제

정책혼선의 극복방안

• 질 좋은 정책의 결정 • 일관된 정책집행 • 정책조정기능의 활성화 • 적절한 인사

2. 정책집행을 좌우하는 요인 • 정책의 특성과 자원

– 정책내용의 명확성과 일관성 – 정책내용의 소망성 – 정책집행수단 및 자원의 확보 – 정책의 기타 특성 - 정책의 중요성과 영향 정도, 문제상황의 특성

• 정책결정자 및 정책관련집단의 지지 및 정책유형별 차이 – 정책결정자의 지지 및 태도 – 대중 및 매스컴의 지지 – 정책대상집단의 태도와 정치력 – 정책유형별 정책집행의 차이

• 집행조직과 담당자 – 집행주체의 능력과 태도 – 집행조직의 관료규범과 집행절차 – 집행체제의 특성

• 정책집행의 순응 – 순응의 의미와 중요성 – 순응을 좌우하는 요인 – 순응확보수단

2. 정책집행을 좌우하는 요인

• 정책내용의 명확성과 일관성 – 정책내용이 애매모호하면 집행 성공가능성 낮음

• 애매모호함 - 정책내용이 추상적이고, 상호모순∙대립되는 목표 또는 수단이 우선순위 없이 나열

– 일관성 결여 시 집행관련자에게 정확한 내용의 전달이 어렵고 혼란 발생

– 의사전달의 왜곡과 불완전 • 정책내용의 소망성

– 정책이 바람직한 것으로 인식 시 성공 가능성 커짐 • 실질적 내용의 바람직함, 정책결정과정의 민주성

• 정책집행수단 및 자원의 확보 – 정책집행수단 – 설득, 유인, 강압 – 물적, 인적 자원

• 정책의 기타 특성 – 정책의 중요성과 영향 정도 – 문제상황의 특성

2. 정책집행을 좌우하는 요인

• 정책결정자의 지지 및 태도 – 집행에 필요한 자원과 수단 확보 용이

• 대중 및 매스컴의 지지 – 특수이익집단의 압력 극복에 유리 – 대중 – 집행과정에서 전문적인 문제 비등장 시 – 매스컴 – 전문적이 문제 등장 시

• 정책대상집단의 태도와 정치력 – 수혜집단의 강력한 지지와 희생집단 약한 저항 – 배분정책의 경우 불특정다수인 수혜집단의 지지 얻기 어려움

정책결정자 및 정책관련집단의 지지

2. 정책집행을 좌우하는 요인

• 배분정책 – 국민에게 서비스 제공 – 집행에 개입하는 자들의 핵심이 수혜자 – 집행 개입자간 정책집행에 대한 반대 거의 없음 – 집행의 SOP가 안정, 원만한 집행 가능

• 보호적 규제정책 – 피해집단이 활발하게 집행과정에 개입 – 저항, 정부규제의 완화∙축소 운동 – 행정조직과의 마찰, SOP 수립 및 원만한 집행 어려움

• 재분배정책 – 반대세력 집행에 개입 – 집행이 어렵지만, 국가별로 차이 존재

정책유형별 정책집행의 차이

2. 정책집행을 좌우하는 요인

• 집행주체의 능력과 태도 – 집행자의 능력 – 지적능력, 관리자로서의 능력

• 정치적능력 – 집행과정에서 실질적 정책결정 수행 – 집행자의 의욕과 태도

• 집행조직의 관료규범과 집행절차 – 집행조직의 구조 – 의사전달체계, 분업체계 – 조직의 분위기와 관료규범 – 집행에 대한 의욕과 능력 좌우

• 관료규범 – 구성원 전체의 지배적인 태도 – 집행절차

• 표준운영절차(Standard Of Procedure : SOP) – 정책집행과정에서 동일한 유형의 활동이나 작업이 계속하여 반복되는 경우 이러한 활동이나 작업이 수행되는 방식과 절차 중에서 여러가지 상황에 공통적으로 적용될 수 있는 것을 골라서 표준화시킨 것

• 집행체제의 특성 – 부처할거주의와 조정의 어려움 – 느슨한 연계와 거부점

집행조직과 담당자

2. 정책집행을 좌우하는 요인

• 순응(compliance)의 의미 – 정책이나 법규에서 요구하는 행동에 따르는 행위

• 따르지 않는 행위 불응(noncopliance) – 사회문제의 해결은 사회구성원의 행동변화 필수

• 정책집행 이후 대상집단의 행태변화 없으면 실패 – Duncan

• 순응 – 외면적 행동이 일정한 행동규정에 일치하는 것 • 수용(acceptance) – 외면적 행동의 변화만이 아니라 내면적인 가치체계와 태도의 구체적 변화

• 순응 주체 – 정책대상집단 , 정책집행 담당 일선관료나 중간매개집단 – 순응을 좌우하는 요인 – 순응확보수단

정책집행의 순응

2. 정책집행을 좌우하는 요인

• 정책의 내용과 관련된 요인 – 정책의 소망성 – 정책의 명료성과 일관성

• 정책결정 및 집행기관과 관련된 요인 – 정책집행자의 태도와 신뢰성 – 정책결정기관과 집행기관의 정통성 – 중간매개집단 및 집단관료의 상부기관에 대한 인식

• 순응주체와 관련된 요인 – 순응주체의 능력부족 – 순응주체의 순응의욕 부족

순응을 좌우하는 요인

2. 정책집행을 좌우하는 요인

• 불응의 원인에 따른 대책 • 3대 순응확보수단

– 도덕적 설득 – 유인(incentive) 또는 보상(reward) – 처벌(punishment or penalty) 또는 강압(coercion)

• 순응주체의 대응 : B/C 계산에 의한 대응 – 순응의욕이 적어서 불응하는 경우 처벌과 유인이 핵심 – 순응시 편익과 비용을 계산

순응확보수단

3. 정책집행이론 • 정책집행이론 개관

– 고전파 행정학에서의 집행관 – 현대적 집행론의 등장

• 하향적 접근방법 - Sabatier와 Mazmanianm의 연구와 평가 • 일선관료의 재량과 적응적 집행(상황론적 집행)

– 집행현장의 중요성과 재량 – Lipsky 의 일선집행관료이론 – Berman 의 적응적 집행(상황론적 집행)

• 상향적 접근방법 - Elmore의 연구, Hjern과 Hull의 연구, 평가 • 통합모형

– Sabatier 의 통합모형 / Elmore 의 통합모형 – Matland 의 연구 / Winter 의 연구 – 통합모형의 평가

• 정책결정과 정책집행의 연계모형 – 결정-집행 유형 / 집행-결정 유형

3. 정책집행이론

• 1970년대 초부터 본격적으로 연구 – 바람직한 정책집행을 위한 정책집행자의 고려요인이 주된 연구목적 – 이후 하향식, 상향식 접근방법과 이들의 통합 노력으로 발전

• 고전파 행정학에서의 집행관 – 정치∙행정 이원론

• 정치에 의해 결정된 정책내용을 행정은 충실히 집행 – 과학적 관리

• 기계적, 자동적으로 충실히 집행하면 능률성 보장 – 관료제

• 행정조직의 상층부에서 의사결정을 하고 조직 하층부에서 전문가가 이를 집행

– 정책집행 무시 • 현대적 집행론의 등장

– 정책집행의 성공을 좌우하는 요인에 초점을 두고 진행

정책집행이론 개관

3. 정책집행이론

• 하향식 접근방법(top-down approach) – 정책집행을 주어진 정책목표의 달성을 위한 수단적 행위로 파악

• 상향식 접근방법(bottom-up apparoach) – 집행을 다수의 참여자들 사이에서 발생하는 상호작용으로 이해

• 통합이론 – 두 상이한 이론적 구성의 통합

• 정책결정과 집행과정의 연계성 강조 연구 – 집행과정에서 발생하는 문제점의 원인을 결정이후 집행단계에서만 찾는 것이 아니라 정책결정단계에서의 특징과 연계하여는 분석하는 이론

정책집행이론의 발전