Upload
doquynh
View
218
Download
0
Embed Size (px)
Citation preview
PROF. DR. KALAS TIBOR A közigazgatás kialakulása, fogalma, feladatai Egyetemi tanár
2. A KÖZIGAZGATÁS KIALAKULÁSA, FOGALMA, FELADATAI
Fő témakörök:
2.1. A közigazgatás kialakulása
2.2. A közigazgatás fogalma
2.3. A közigazgatás feladata
2.1. A közigazgatás kialakulása 2.1.1. Az ókori társadalmak igazgatása
A közigazgatás kialakulásának történelmi folyamatát az ókori társadalmak nemzetségi
szervezetéből lehet levezetni. Ez olyan társadalmi állapotot jelentett, amelyben az igazgatás
alanya már önállósult és bár közhatalommal még nem rendelkeznek ezek a szervek, mégis ki-
zárólag igazgatási tevékenységet vagy döntően igazgatási tevékenységet látnak el. Minden
nemzetségi társadalomban három ilyen szerv alakult ki. Ezek a következők:
- a nemzetségfőkből kialakult tanács,
- a király vagy hadvezér,
- a népgyűlés.
Mielőtt ezeket az ókori igazgatási szerveket vizsgálat tárgyává tennénk, a közigazgatás
kialakulása szempontjából, néhány több évezredes adatot is említhetünk, melyek már a
közigazgatás jelenlétére utalnak.
Egyiptomban i.e. 2800-2500 között a 3-6. dinasztia korában már feljegyzések
bizonyították, hogy jól működő tisztviselői kar létezett. Ezeknek a fő funkciója az adók
beszedése, a igazgatási feladatok ellátása volt. Babilonban az i.e. 1750 körüli időkből
Hammurapi tisztviselői között tesznek említést az ún. "támkar" személyéről, akinek fő
feladata a pénz- és az adóbeszedés volt. Egy harmadik adat szintén arra utal, hogy már az
ókori birodalmakban az állam funkciói között a pénzbeszedésen kívül fontos funkció volt az
információ továbbítása is. Erre utal Timur Lenk birodalmából az a feljegyzés, amely szerint a
postai információtovábbítás ebben az óriási birodalomban i.e. 1330 körül rendkívül gyorsan
működött. Feljegyezték például, hogy Ázsiából Indiába 1 hét alatt továbbítottak információt.
Sokkal több adattal rendelkezünk az athéni állam és ezzel együtt az athéni közigazgatás
kialakulásáról. Ebben a társadalomban a nemzetségi igazgatás korában ugyanazok az
igazgatási szervek léteztek, mint általában bármely más nemzetségi alapokon nyugvó társada-
1
PROF. DR. KALAS TIBOR A közigazgatás kialakulása, fogalma, feladatai Egyetemi tanár
lomban, így létezett tanács, létezett a hadvezér és a népgyűlés. Ismeretes, hogy a társadalom
360 nemzetségből állott, amelyek 12 phátriát és 4 törzset alkottak.
Az államiság felé vezető úton az első lényeges állomás a Théseusnak tulajdonított
alkotmány volt. Ebben az alkotmányban kimondták, hogy a feladatok egy részét, az
úgynevezett közös feladatokat az athéni tanács veszi át. Ezen kívül a népet három osztályba
sorolták: a nemesek, a földművesek és kézművesek osztályába. Az alkotmány kimondotta,
hogy hivatalt csak az első osztályba tartozó nemesek viselhettek. Az államiság következő
állomása Solon alkotmánya volt i.e. 594-ből. Ez felemeli a tanács tagjainak a számát 4x100
főre, mely mutatja a nemzetségi közösségek fokozatos felbomlását, továbbá vagyoni
osztályokat vezet be. A népet felosztják az 500, 300, 200 és 200 alatti mérő gabonával
rendelkezők osztályára. Ennek a felosztásnak a célja itt is az, hogy kimondhassák, melyik
osztály tagjai viselhetnek hivatalt. Az alkotmány értelmében csak az 1-3. osztály tagjai
viselhetnek hivatalt, főhivatalt pedig csak az 1. osztálybeliek. A harmadik állomás az athéni
állam kialakulása során Kleisthenesz alkotmánya, i.e. 509-ben. Ebben kimondják az állam
terület szerinti felosztását, tagozódását. Az államot 100 demosra osztják, melyek elöljárót,
pénztárost, bírákat választanak és minden 10 demos alkot egy törzset, amely 50 tanácstagot
küld a tanácsba. Ezen kívül rendőrséget hoznak létre. Ebben az időszakban jelenik meg az az
apparátus, amelyik kizárólag igazgatási tevékenységgel foglalkozik, és már rendelkezik
olyan közhatalmi eszközökkel, amelyek a döntései végrehajtását biztosítják. A másik lénye-
ges vonása ennek az alkotmánynak a terület szerinti tagozódás kimondása, vagyis ezáltal
szentesítést nyert a nemzetségi társadalom felbomlása, amelyben még a nemzetségi kötelék és
nem a terület szerinti tagozódás volt az összetartó erő.
Az athéni állam kialakulásához hasonló folyamatot figyelhetünk meg a római állam és
azzal együtt a római közigazgatás kialakulása során. A királyság korában itt is az ismert
nemzetségi szervezet, a népgyűlés, a tanács (a szenátus) és a király (rex) látta el az igazgatási
feladatokat. A teljes nemzetségi társadalom 300 nemzetségből, 30 kúriából és 3 törzsből
tevődött össze.
Az államiság kialakulása során itt egyetlen alkotmány megvizsgálása elegendő. Servius
Tullius alkotmányából ugyanis már kitűnnek azok a speciális vonások, amelyek az államiság
és a közigazgatás létrejöttét eredményezték. Ez az alkotmány a népet jövedelem szerint so-
rolja 6 osztályba. Ezek az osztályok úgynevezett centuriákat állítottak ki, melyek egy-egy
szavazattal rendelkeznek. A vagyoni tagozódás azonban olyan módon volt meghatározva,
hogy a legvagyonosabbak rendelkeztek végül is a legtöbb szavazattal. Összesen 193 centuriát
állítottak fel, melyből azonban 98-at a legvagyonosabb osztályba tartozók hoztak létre, így az
2
PROF. DR. KALAS TIBOR A közigazgatás kialakulása, fogalma, feladatai Egyetemi tanár
ő 98 szavazatuk az abszolút többséget jelentette. Az alkotmány kimondja, hogy választott
tisztségviselők (consulok, praetorok, questorok, stb.) látják el a társadalom közigazgatását.
Az athéni és a római állam kialakulása felé vezető út egyes fázisaiból levonhatók azok a
következtetések, amelyek általában az állam és a közigazgatás kialakulását idézik elő. Ezek a
következtetések és egyben a közigazgatás kialakulásának feltételei az alábbiak:
- a nemzetiségi tagozódás vagyon szerinti tagozódássá alakult át,
- kialakul a terület szerinti felosztás,
- kialakul a vagyoni érdekek megvédésére a hivatalnoki apparátus,
- a hivatalnoki apparátust közhatalommal ruházzák fel.
2.1.2. A feudális állam igazgatása
A római birodalom felbomlása után elsőként a frank birodalom igazgatása jelzi a
feudális közigazgatás felé történő elmozdulást. A frank birodalomban a római birodalom
felbomlását követően még törzsi-nemzetségi igazgatás volt. Ez azonban már nem felelt meg a
meghódított területek igazgatásának. A nemzetségek felbomlanak, a lakosság keveredik és így
fokozatosan a hadvezérből király lesz, az elöljárók tanácsának feladatát a király környezete
veszi át. A területet grófságokra osztják, melyek idővel önálló igazgatást alakítanak ki. Kiala-
kul a kis államok igazgatása.
Ez az időszak a XV-XVI. század korában a feudális anarchia időszakába torkollik.
Ebben a korban a kis államok igazgatása mellett jellemző az önálló városi közigazgatás
kialakulása is. A városok igyekeznek önállóságra szert tenni, és a kivívott autonóm jogaik
alapján önálló közigazgatást hoznak létre. Feljegyezték például, hogy ebben az időszakban
alkalmaznak a városok úgynevezett "bérelt doktorok"-at, akik általában jogvégzettek voltak és
a városok közigazgatásában jelentős szerepet játszottak. Ekkor alakulnak ki a városi közigaz-
gatás különböző tisztségviselői, a polgármester, jegyző, rendőr, fogházőr, pénztáros,
tanácsnokok testülete, toronyőr, stb. Kezdetben ezek a tisztségviselők természetbeni juttatást
kaptak a várostól és csak a későbbiekben, a XVIII. századtól kapnak rendszeres fizetést.
Franciaországban a közigazgatás kialakulásának egyik jelentős állomása az, amikor a
XVII. századtól kezdve az igazgatás fő ágait egy-egy miniszterre bízzák. Ezek mellett
kialakulnak hivatalok, melyeket "boureaux"-nak neveznek el. A bürokrácia kifejezés innen
származik, ezeknek a hivataloknak az uralmát jelentette eredetileg.
3
PROF. DR. KALAS TIBOR A közigazgatás kialakulása, fogalma, feladatai Egyetemi tanár
Németországban a közigazgatás kialakulása I. Frigyes Vilmos nevéhez fűződik. Ő
tisztviselői kart hozott létre, állandó fizetést adott a részükre, és emellett munkájukat maga is
és a környezete is rendszeresen ellenőrizte.
Angliában a XVII. századtól a birtokközösségi önkormányzat fokozatosan felbomlik.
Maga a birtokközösség is megszűnik. Az igazgatási feladatokat a birtokközösségek helyett a
plébániák és a grófságok veszik át. Ezért adót vetnek ki a lakosságra. Központi szinten a
parlament látja el a legfőbb közigazgatási feladatokat, később kialakulnak az egyes ágazatok
igazgatására minisztériumok és hivatásos államtitkárok. A városokban a középkori
céhrendszer hatására az önkormányzatok működése volt jellemző, ezek azonban a
céhrendszer felbomlását követően átalakulnak, megszűnnek és a közfeladatokat itt is a
grófságok és a plébániák veszik át.
2.1.3. A polgárosodás hatása a közigazgatás fejlődésére
A polgárság a XVIII. század második felétől az abszolút monarchiák ellen lép fel. A
polgárság fő törekvése a hatalom átvétele. Az abszolút monarchiák jellemzője ugyanis a
rendőrállam közigazgatása volt, amely azt jelentette, hogy a közigazgatás nem állt semmilyen
kontroll alatt. Mindent megtehetett, a személyes szabadságot csorbíthatta, az állampolgár
teljesen ki volt szolgáltatva a közigazgatási szerveknek. A polgárság ilyen körülmények
között a jogállam eszméjét állította a rendőrállam közigazgatásával szemben. Ennek lényege
az ellenőrzött közigazgatás létrehozása, melynek alapelvét az államhatalmi ágak
szétválasztására alapozták.
Az új típusú közigazgatás a XVIII. század végétől folyamatosan kezd kialakulni a
polgári demokráciában. Az ellenőrzött közigazgatás, vagyis az igazságszolgáltatástól
elválasztott és ugyanakkor a törvényhozás és igazságszolgáltatás által kontrollált közigazgatás
folyamatosan alakul ki, egészen a XIX. század végéig.
2.1.4. A magyar közigazgatás kialakulásának főbb fázisai
A magyar nemzet I. István előtt szintén törzsi és nemzetségi szervezetek között élt. Erre
utal Kézai Simon krónikája, amely szerint i.u. 370-ben 108 magyar nemzetség volt, akik
rektort és kapitányokat választottak és akik felett a communitas, vagyis a közösség állott.
4
PROF. DR. KALAS TIBOR A közigazgatás kialakulása, fogalma, feladatai Egyetemi tanár
A magyar állam létrejötte I. István államszervezeti intézkedéseinek köszönhető.
Elkobozta a törzsfőktől a területeket és területi alapon szervezte meg az államberendezkedést.
Kialakította a vármegyerendszert, ezek élére ispánokat nevezett ki. Kiépítette az egyházakat.
Maga körül királyi tanácsot hozott létre. Ezek az intézkedések a királyi hatalom és egyben az
államhatalom létrejöttét szolgálták, erős központi államszervezetet jelentettek és ezzel a
magyar közigazgatás alapjai is létrejöttek.
Az Árpád-házi királyok korszakát követően a királyi hatalom feudális anarchiába
torkollik. Ebből Károly Róbert és Nagy Lajos vezette ki az országot, akik úgy erősítették
hatalmukat, hogy egyben erősítették a hivatalnoki réteget. Országos méltóságokat hoztak
létre. Ezzel a hivatalnoki réteg megerősödött.
A török uralom után a közigazgatás fejlődésének következő állomása Mária Terézia és
II. József uralkodása idejére esik. Tovább bővítették a hivatalnoki apparátust. Létrehozták az
udvari kamarát a pénzügyek intézésére, az udvari kancelláriát az igazgatási ügyek intézésére
és a számvevőszéket az ellenőrzés ellátására. Ebben az időszakban alakult ki az állandó
fizetéssel ellátott hivatalnoki apparátus. Addig, amíg a XV. században rendszerint bírság, vám
vagy egyéb bevétel jelentett jövedelmet a hivatalnokoknak, a XVIII. századtól rendszeres il-
letményt kapnak.
Ebben a korban számos közigazgatási reformot is vezettek be. Itt csupán megemlítjük a
jegyzőkönyvezés bevezetését 1769-től, az iktatás bevezetését, a fellebbvitel bevezetését 1782-
től. Ezeknek a reformoknak a működés tekintetében volt nagy hatásuk a későbbi korok kö-
zigazgatására nézve.
2.2. A közigazgatás fogalma
Az 1. pontban a közigazgatást az állami igazgatás speciális területeként határoztuk meg,
olyan igazgatási tevékenységként, melyet az igazgatás alanya közhatalom birtokában végez.
Az állami igazgatás tipikus formáiban, az állami vállalatok, intézetek igazgatási tevékenysé-
gében az állami jelleget az állami tulajdonból vezethetjük le. Ezeket az állam - szervezetei
útján - hozza létre, látja el vagyonnal, és amíg szükséges, gondoskodik működésükről. A
közigazgatási szervezeteket szintén az állam hozza létre, gondoskodik működésükről, ennyi-
ben állami jellegű ez az igazgatási tevékenység is, azonban ezen túlmenően ezeket a
szervezeteket az állam - hasonlóan az igazságszolgáltatási szervezetekhez - közhatalommal
5
PROF. DR. KALAS TIBOR A közigazgatás kialakulása, fogalma, feladatai Egyetemi tanár
ruházza fel. Ennek birtokában a közigazgatási szervezet a tőle független szervezetek és
magánszemélyek jogait és kötelességeit érintő döntéseket hozhat, továbbá azok
végrehajtása érdekében - önkéntes teljesítés hiányában - kényszereszközöket alkalmazhat.
A közigazgatás lényegének további feltárása két úton közelíthető meg. Vizsgálható,
mint egy sajátos szervezetrendszer a társadalom irányítását végző szervezetrendszerek
között, másrészt vizsgálható tartalmi szempontból is, mint a közigazgatási szervezetrendszer
által kifejtett sajátos tevékenységfajta. A két eltérő vizsgálati szempont eltérő módszereket
és egyben eltérő tudományos szemléletet igényel. A közigazgatás, mint szervezetrendszer
vizsgálata szervezéstudományi nézőpontból célszerű, mivel a szervezéstudomány a
szervezetek és szervezetrendszerek belső törvényszerűségeit tekinti tárgyának. Tartalmi
szempontból viszont a közigazgatás közhatalmi jellegéből, mint alapvető kritériumból kell
kiindulnunk, ez pedig kifejezetten jogtudományi kategória. A társadalomnak alapvető érdeke
fűződik ahhoz, hogy a közhatalom gyakorlásának lehetőségét és határait szigorúan jogi
keretek közé szorítsa. A közigazgatási tevékenység tartalmi feltárása ezért a jogi keretek
tartalmának vizsgálatát igényli, mely jogtudományi nézőpontú megközelítést feltételez.
2.2.1. A közigazgatás szervezéstudományi fogalma 2.2.1.1. A szervezéstudomány hatása a közigazgatás fogalmának meghatározása
A közigazgatás mint szervezet a társadalomirányítás egyik alanya és ebben a
minőségében az egész társadalomra kiterjedő igazgatási tevékenységet végez. A közigazgatás
mint tevékenység az igazgatási tevékenység differenciálódása eredményeként keletkezik,
tartalmában azonban megegyezik az igazgatási ciklus általános elemeivel. Itt is a célok elérése
a tevékenység lényege és ahhoz össztársadalmi méretű döntés-előkészítés és végrehajtás
szükséges. Ezekből következik, hogy a közigazgatásra mint az igazgatás egyik speciális faj-
tájára is érvényesek a szervezés (igazgatás) tudományának általános törvényszerűségei.
Ez a felismerés már a szervezéstudomány klasszikus képviselőinél megjelenik, így a
szervezéstudomány fejlődése hatást gyakorolt a közigazgatás lényegének és fogalmi körének
meghatározására is.
A szervezéstudomány klasszikus képviselői közül elsőként H. Fayol volt az, aki az
igazgatás lényegét feltárva megkísérelte az elméleteit a közigazgatásra is alkalmazni. Ezzel
kapcsolatos eredményeit 1923-ban a Brüsszelben tartott nemzetközi közigazgatás-tudományi
6
PROF. DR. KALAS TIBOR A közigazgatás kialakulása, fogalma, feladatai Egyetemi tanár
kongresszuson fejtette ki. Kimutatta, hogy az "állam iparosítása" nem jelent mást, mint az
öt igazgatási funkció közigazgatási alkalmazását. Elemzései során arra a következtetésre
jutott, hogy az állami hatalom gyakorlását ugyanúgy lehet racionalizálni, mint a vállalatokét.
Például javasolta a minisztériumok szétdaraboltságának megszüntetése érdekében egy
törzskarral megerősített kormányelnökség létrehozását.
Fayol a közigazgatási elemzései során mélyen elemezte a minisztériumi irányítás
kérdéseit is. Ennek alapján sürgős feladatnak tekintette az irányítás folyamatosságának
biztosítását, vagyis az apparátust szerette volna függetleníteni a parlamentnek felelős
miniszterek gyakori cseréjétől. Ipari tapasztalatai alapján foglalkozik a közigazgatási re-
formokkal és azok megvalósításának feltételeivel. Munkásságával összességében bizonyította,
hogy a közigazgatásban is érvényesíthetők az igazgatás általános törvényszerűségei.
Az amerikai szervezéstudomány képviselői közül ki kell emelni F. W. Villoughby
nevét, aki az amerikai államszervezetet egy vállalathoz hasonlítja, amelyben az elnök a
vezérigazgatónak, a kongresszus pedig a vállalat igazgatótanácsának felel meg és a közigaz-
gatási apparátus funkciója nem más, mint ezek döntéseinek végrehajtása.
A szervezéstudomány hatását a közigazgatás fogalmának meghatározására a hazai
szerzők közül egyértelműen kimutathatjuk Magyary Zoltán és Berényi Sándor munkáiban.
Magyary Zoltán 1942-ben megjelent "Magyar Közigazgatás" c. összefoglaló művében,
melyet egyetemi tankönyv céljára is készített, az addig uralkodó jogtudományi megközelítést
szervezéstudományi megközelítéssel ötvözi. Abból indul ki, hogy a közigazgatás és a magán-
igazgatás funkciója és alapelvei közösek, mert az emberi cselekvés módjai is azok, ezért a
magánigazgatás és a közigazgatás között sok az azonos vonás, köztük szoros kapcsolat van.
Ezen az alapon a közigazgatást úgy határozza meg, hogy az az állam szervezete, a közfelada-
tok ezek természete által megszabott módszerrel a jogrend keretében való eredményes
megoldására.
A közigazgatást tehát Magyary mint szervezetet definiálja és annak leglényegesebb
jellemzőjéül kiemeli a funkcióját (a közfeladat megoldása), a sajátos módszert, a jogi
szabályozottságot és az eredményességre való törekvést. Ezek közül a szervezetre, a sajátos
módszerre és az eredményességre utalás a szervezéstudományi megközelítés eredménye.
Az 1945 utáni közigazgatás-tudományi irodalomban a közigazgatás fogalmának
jogtudományi megközelítése vált általánossá, mely szerint a közigazgatás lényege a
végrehajtó-rendelkező tevékenység. A szervezéstudományi megközelítéssel legrészletesebben
Berényi Sándor munkásságában találkozunk, aki az erre vonatkozó nézeteit 1975-ben
megjelent "Államigazgatási Jog" c. tankönyvben fejti ki részletesen. Itt az államigazgatást az
7
PROF. DR. KALAS TIBOR A közigazgatás kialakulása, fogalma, feladatai Egyetemi tanár
államszervek alrendszerének tekinti és annak fogalmát egyik megközelítésben úgy határozza
meg, hogy feltárja azokat a sajátosságokat, amelyek ezt az alrendszert elkülönítik más
szervezetrendszerektől. Ezzel - Magyaryhoz hasonlóan - a közigazgatást ("államigazgatási"
terminus technikust használva) a szervezeti jellemzők oldaláról határozza meg, vagyis
szervezéstudományi fogalom-meghatározást ad. A meghatározás szerint az államigazgatás el-
különült államigazgatási szervek olyan szervező tevékenysége, amely a népképviseleti
szervek irányítása, ellenőrzése alatt - az állami közhatalom eszközeivel és sajátos jogi
szabályozás útján - biztosítja az állami feladatok gyakorlati végrehajtásának
megszervezésével az egész társadalomra kiterjedően.
Ugyanebben a tankönyvben Berényi Sándor megadja az államigazgatás állam- és
jogtudományi fogalmát is, mellyel azt kívánja érzékeltetni, hogy olyan tényezővel állunk
szemben, amely a szervezéstudományi és az állam- és jogtudományi jellemzőket egyaránt
magán viseli.
2.2.1.2. A társadalomirányítás szervezetrendszere
A közigazgatás, mint sajátos szervezetrendszer az államszervek rendszerében a
társadalomirányítás egyik alanyának minősül. A társadalom irányításának alanya eredendően
az egész társadalmat alkotó közösség, azonban a teljes közösség csak kivételesen képes ezt a
funkciót közvetlenül gyakorolni (pl. népszavazás esetén). A közösség ezért létrehozza azokat
a szervezeteket, amelyek ellátják a társadalom közvetlen irányítását. Ebben a
szervezetrendszerben az államszerveken kívül még két nagy szervezeti rendszer található, a
politikai pártok és a politikai jellegű társadalmi szervezetek csoportja. E három szer-
vezetrendszer alkotja a modern társadalom alappillérét, együttesen határozza meg az adott
társadalom célkitűzéseit és azok elérésének szervezeti és működési kereteit.
A közigazgatási szervezetrendszer jellemzőit fentiekből adódóan úgy tudjuk feltárni, ha
azt elhelyezzük a szélesebb szevezetrendszerekben és megvizsgáljuk, hogy melyek azok a
vonások, amelyek elhatárolják ezt a szervezetrendszert a szélesebb körbe tartozó más szerve-
zetrendszerektől.
A pártok kialakulása a polgári demokráciák terméke, azzal a céllal jöttek létre, hogy a
társadalom azonos érdekkörű osztályainak, csoportjainak, rétegeinek akaratát a társadalom
irányításának legfelsőbb szintjére közvetítsék, és egyben fő törekvésük is annak érvényesítése
a társadalomirányító döntésekben.
8
PROF. DR. KALAS TIBOR A közigazgatás kialakulása, fogalma, feladatai Egyetemi tanár
Az egypártrendszerű társadalmakban a történelem az utóbbi évtizedekben bizonyította,
hogy ezek a társadalmi berendezkedések előbb-utóbb a párt és az állam összeolvadásához
vezetnek. Ebből az következik, hogy az irányítás csúcspontján az állami irányítás és ezen
belül a közigazgatás társadalomirányító szerepe másodlagossá válik, mintegy a pártakarat
végrehajtásaként jelenik meg.
A mai modern társadalmakban a pártok két csoportja található. Az egyik csoportba
azok a pártok sorolhatók, amelyek közvetlenül részt vesznek a társadalom legfelsőbb szintű
irányításában. Ezek a pártok (két domináns párt esetén a választásokon győztes párt) megha-
tározó szerepet játszanak a társadalom állami irányításában, melynek legfontosabb megnyil-
vánulása az, hogy a legfelsőbb képviseleti szerv összetételében tükröződik befolyásuk a
társadalomirányító döntésekre. Az ilyen parlamenti képviselettel rendelkező pártokat
nevezzük politikai pártoknak, megkülönböztetésül azokkal a pártokkal szemben, amelyek
léteznek a társadalomban, de az adott időpontokban közvetlenül a társadalom irányításában
nem vesznek részt.
A politikai pártokon belül további megkülönböztetést lehet tenni abból a szempontból,
hogy adott időpontban mely párt, vagy pártok képviselői gyakorolják a legfelsőbb végrehajtó
hatalmat, a kormányzást. Ebből a szempontból alakul ki a kormányzó párt(ok) és az ellen-
zéki párt(ok) kategóriája.
A politikai pártok és a társadalom irányítását végző legfelsőbb állami szervek között
(parlament, kormány) tehát igen szoros kapcsolat létezik. Maguk a politikai pártok és ezen
belül a kormányzó pártok ugyan közvetlenül nem vesznek részt a társadalomirányító állami
döntésekben, azonban az ezekre való hatásuk a parlamentben és a kormányban működő
párttagjaikon keresztül nem vitatható. A pártok legfelsőbb szervei által kialakított
álláspontokat a parlamentben és a kormányban a delegált párttagok - relatív önállóság mellett
- igyekeznek a társadalomirányító döntésekben érvényesíteni.
A társadalom önigazgatás révén nem képes önmaga létfeltételeit és fennmaradását
biztosítani, mert az egyes osztályainak, csoportjainak, rétegeinek az érdeke alapvetően
eltérhet egymástól. A pártok társadalmi önigazgatás talaján állnak, ezen az alapon képviselik
az egyes osztályok, csoportok, rétegek érdekeit, azonban több ilyen érdek összeütközése
esetén szükség van egy olyan tényezőre, amely ezeket az érdekeket integrálja, ütközteti és
össztársadalmi érdekké emeli. Ahhoz pedig, hogy az össztársadalmi érdek érvényesüljön
egyes osztályok, csoportok és rétegek akarata ellenére is szükség van olyan eszköz- és
intézményrendszerre, amely kényszereszközök útján is érvényt tud szerezni az össztársadalmi
9
PROF. DR. KALAS TIBOR A közigazgatás kialakulása, fogalma, feladatai Egyetemi tanár
érdeknek. Ez az integráló tényező az államszervezet és ez a speciális eszköz- és
intézményrendszer az államszervek közhatalmi tevékenysége.
Az államszervek a társadalomirányításban az állami célok meghatározását, az állami
funkciók és az ebből eredő állami feladatok megoldását hivatottak ellátni.
Az állami célok az egész társadalomra vonatkozó jövőbeni eredmények megjelölését
jelentik, így az egész állami tevékenység determináns tényezőinek minősülnek.
Az állami funkció történelmi fejlődés eredményeként azt fejezi ki, hogy az állam
hogyan viszonyul a társadalomhoz, melyek a társadalmi lét azon fő területei, amelyeknél az
állami tevékenység elkerülhetetlen a társadalom fennmaradása céljából. Az állami funkciókat
alapvetően az objektív társadalmi feltételek határozzák meg. Ezek belső vagy külső
változása az állami funkciókban is változást idéz elő és ez az állami feladatok változásában is
jelentkezik. Például az állam külső védelmi funkciójára jelentős hatással bír a nemzetközi
helyzet alakulása, ezen belül a háborús konfliktusok elszaporodása, vagy ellenkezőleg, a
leszerelési folyamat előrehaladása.
Az állami funkciók tartalmáról a szakirodalomban több eltérő álláspont található. Az
állam és jogelméleti szakirodalomban megkülönböztetnek például osztályjellegű és
organizatórius funkciót. A legáltalánosabb felfogás szerint azonban az állam funkcióit elsőd-
legesen belső és külső funkciókra oszthatjuk. E szerint az államnak biztosítani kell a
társadalom belső önfenntartását és fejlődését, valamint a más államokkal való
kiegyensúlyozott kapcsolatát. A belső és külső állami funkciók az alábbi részfunkciókra
tagolhatók.
Belső funkciók:
1. A gazdasági funkció keretében az állam, mint közhatalom a jogalkotáson és a
jogalkalmazáson, mint tulajdonos pedig az állami tulajdon alapján a tulajdonosi minőségén
keresztül biztosítja a gazdasági céljainak megvalósítását.
2. A kulturális funkció az állam irányító, felügyelő és orientáló tevékenységét jelenti az
oktatás, a tudomány és a művészetek területén.
3. A szociális és egészségügyi funkció gyakorlása során az államnak gondoskodnia kell a
polgárai egészségvédelméről és szociális biztonságáról.
4. A belső védelmi funkció ellátása a társadalom jogrendjének fenntartására, az
állampolgárok jogbiztonságának megteremtésére hivatott.
Külső funkciók:
10
PROF. DR. KALAS TIBOR A közigazgatás kialakulása, fogalma, feladatai Egyetemi tanár
1. A külső védelmi funkció jelenti az államnak a külső támadásokkal szembeni védelmét.
2. A nemzetközi együttműködés szervezése mint állami funkció keretében az állam
politikai és gazdasági megfontolásokból gondoskodik a más államokkal és nemzetközi
szervezetekkel való együttműködésről.
Az állami feladatok az állami funkciók érvényesülése érdekében az állami szervek
rendeltetését jelentik. A feladatok az állami szférában mindig szervezetek,
szervezetrendszerek létrehozását eredményezik. Az államszervek tagolásának elvi alapja az
államhatalmi ágak elválasztásának és egyensúlyának az elmélete. Ahhoz, hogy a társadalom
irányításában egyensúlyi helyzet legyen, létre kell hozni a három alapvető önálló hatalmi
szervezetet és ezek között megfelelő hatalmi egyensúlyt kell kialakítani. Ezen az alapon
tagolhatjuk az államszerveket az 1.4. pontban már jelzett három nagy szervezettípusra, a tör-
vényhozási, a közigazgatási és az igazságszolgáltatási szervekre.
Az állami feladatok pedig az államszervek alapvető csoportjai szerint tagolhatók a
törvényhozásra, a társadalom közhatalmi igazgatására és a jogviták eldöntésére, illetőleg a
társadalom-ellenes magatartások szankcionálására. Az igazságszolgáltatási és törvényhozási
feladatkör vizsgálata alapvetően a közigazgatási jogon kívüli jogágak tárgya, ezért ezek
vizsgálatát a továbbiakban mellőzzük. A közigazgatási feladatok részletezését a 2.3. pontban
végezzük el.
Az államszervek az állami feladatokat kettős minőségükben látják el. Egyrészt, mint
közhatalmi szervek tevékenykednek, vagyis az állami akaratot kényszereszközök
igénybevételével érvényesítik, másrészt, mint szervezők (igazgatási szervek) látják el
feladataikat.
Az államszerveken belül az egyes szervtípusoknál ez a kétfajta minőség eltérő módon
jellemző. A törvényhozás esetében elsősorban a közhatalmi jelleg található. Ez az állami
akarat kinyilvánításában és azoknak az eszközöknek, közöttük a kényszereszközöknek a
meghatározásában jelentkezik, amelyekkel az akarat végrehajtását biztosítani kell. A
közigazgatási szervek esetében ezzel szemben megtalálható ugyan a közhatalmi jelleg is,
mivel kényszereszközök itt is alkalmazhatók, azonban a tevékenységre a szervező (igazgatási)
jelleg is hasonló mértékben jellemző. Ez azt jelenti, hogy a közigazgatási szervek nemcsak
hatóságként működnek, hanem az elérendő célok érdekében biztosítják az igazgatási ciklus
társadalmi méretű működését.
Az igazságszolgáltatási szervek tevékenységére hasonlóan a képviseleti szervekhez,
szintén a közhatalmi minőség dominanciája a jellemző. Az igazságszolgáltatás funkciója a
11
PROF. DR. KALAS TIBOR A közigazgatás kialakulása, fogalma, feladatai Egyetemi tanár
jogviták eldöntése illetőleg a jogsértés megtorlása, a kényszereszközökkel áll szoros kapcso-
latban. Az utóbbi évek magyar fejlődésében azonban megfigyelhető egy olyan tendencia is,
amely szerint az igazságszolgáltatás bizonyos mértékben végrehajtói feladatokat lát el. Ezek
korábban közigazgatási feladatokat képeztek, és fokozatosan kerültek át a bírósághoz. A cég-
bíróság például mintegy közigazgatási feladatként lát el nyilvántartási és felügyeleti teendőket
egyes szervezetek vonatkozásában. Ez azonban az igazságszolgáltatás alapvető funkcióját a
jurisdictiot nem érinti, az továbbra is közhatalmi minőségben érvényesül.
A társadalomirányítás harmadik összetevője a politikai jellegű társadalmi szervek
csoportja. Ezek a társadalmi önigazgatási alapon álló szervezetek azon csoportjai - a pártokon
túlmenően -, amelyek politikai célzattal és nem valamely munkatevékenység ellátására jöttek
létre. A politikai célzat esetükben azt jelenti, hogy ezek a szervek áttételesen részt vállalnak a
társadalomirányító döntések meghozatalában azáltal, hogy egyes társadalmi csoportok,
rétegek érdekeit társadalmi eszközökkel közvetítik a döntést hozó szervekhez.
A politikai jellegű társadalmi szervek között kiemelkedő szerepet játszanak a
szakszervezetek, amelyek kifejezetten érdekvédelmi tevékenységet látnak el. Érdekvédelmi
céllal jönnek létre továbbá az egyes elkülönült csoportokat és rétegeket képviselő társadalmi
szervek is, mint például az ifjúsági szervezetek, a nők, a nyugdíjasok, a nemzeti kisebbségek,
etnikumok stb. érdekvédelmi szervei. Létrejöhetnek szűkebb csoportok, szakmák
érdekvédelmére is ilyen szervek, mint például a különböző szakmai kamarák, testületek.
A társadalomban ezeknek a szerveknek igen széles hálózata alakul ki és ezzel együtt
kialakulnak azok a részvételi formák is, amelyeken keresztül ezek a szervek befolyásolják a
társadalomirányító döntések tartalmát. Az ilyen részvételi formák általában az érdekegyezte-
tő fórumok funkcionálását jelentik.
Az érdekképviseleti társadalmi szervek további funkciója lehet az állami döntések
végrehajtására való mozgósítás és a döntések eredményének társadalmi ellenőrzése is. Ez
utóbbi funkciók gyakorlására akkor kerül sor, ha az érdekegyeztetés sikerre vezetett.
A politikai jellegű társadalmi szervek jellegzetessége, hogy azok tagsággal
rendelkeznek, valamint feladatkörük általában a véleményezésig, a javaslattételig és ritkábban
az ellenőrzésig terjed.
2.2.1.3. A közigazgatás szervezéstudományi fogalma
12
PROF. DR. KALAS TIBOR A közigazgatás kialakulása, fogalma, feladatai Egyetemi tanár
A közigazgatás szervezéstudományi fogalmát úgy határozhatjuk meg, hogy a
közigazgatás sajátosságait feltárjuk, és ezzel elhatároljuk az államszervek rendszerében
egyrészt a legfelsőbb képviseleti szervek, másrészt az igazságszolgáltatási szervek
kategóriájától. Az elhatároló ismérveket a következőkben lehet összefoglalni:
1. A közigazgatás az államszervek rendszerében elkülönült alrendszert képez, melynek
sajátos feladata és sajátos szervezeti formája van. Az elkülönülés az államhatalmi ágak
szétválasztásának a következménye. Ennek az a lényege, hogy a közigazgatás nem
alkothat szervezeti egységet sem a törvényhozói, sem az igazságszolgáltatási szervezeti
egységgel. El kell különülnie feladatai és szervezeti formái szerint egyaránt e három
szervezeti rendszernek.
A közigazgatás sajátos feladata az, hogy az egész társadalomra nézve látja el az
állami akarat végrehajtása érdekében a szervező tevékenységet. Ennek keretében
társadalmi méretekben végez célkitűzést, információgyűjtést, tervezést, döntést, munka-
megosztást, koordinációt és ellenőrzést. A sajátos szervezeti forma abban jelentkezik,
hogy a közigazgatási szervek esetében találunk sajátos testületi szerveket és
egyszemélyi vezetés alatt álló szakigazgatási szerveket egyaránt. A testületi szervek, a
Kormány és az önkormányzati képviselőtestületek az egyszemélyi vezetés alatt álló
szervek pedig a testületi szerveknek alárendelten működő szakigazgatási szervek és
hivatalok. Ezzel szemben az állami irányítás másik két alrendszerében általában csak
testületi szerveket találunk. A legfelsőbb képviseleti szerv testületként működik, a
bíróságok pedig mint igazságszolgáltatási szervek szintén általában testületként
(bírósági tanácsként) látják el funkcióikat.
2. A közigazgatás rendeltetése a társadalomirányítás másik két alrendszerével szemben
szintén elhatároló ismérv. A közigazgatásnak az a feladata, hogy a képviseleti szervek
tevékenysége révén testet öltött állami akaratot végrehajtsa. Amíg a legfelsőbb kép-
viseleti szerv a társadalmi akaratot állami akarattá formálja, a közigazgatás ennek
érvényesüléséről kell, hogy gondoskodjon. Az igazságszolgáltatási szervek fő funkciója
nem végrehajtási jellegű, mivel itt elsősorban a jogszolgáltatás és a szankcióalkalmazás
a cél. A közigazgatás tevékenységében az akarat-végrehajtás a domináns tényező.
Annak érdekében, hogy a közigazgatási szervek ezt a funkciójukat elláthassák, többféle
tevékenységet kell kifejteniük. Ezek mintegy áttételek szerepelnek a kinyilvánított
állami akarat és annak érvényesítése között. Ezek az áttételek a következők:
13
PROF. DR. KALAS TIBOR A közigazgatás kialakulása, fogalma, feladatai Egyetemi tanár
a) A közigazgatási szervek részt vesznek a legfelsőbb képviseleti szerv döntéseinek
előkészítésében. Ez megjelenik az információgyűjtés, az alternatívaképzés és
bizonyos döntési javaslatok formájában.
b) A közigazgatási szervek tevékenységük során normatív döntéseket is hoznak,
amelyek azonban csak a legfelsőbb képviseleti szerv által hozott döntések keretei
között rendelkezhetnek. A törvényhozás keretében ugyanis minden részletkérdés-
ben nem hozhatják meg a szükséges döntéseket, mivel erre a testületi működés nem
ad lehetőséget. Felhatalmazzák ezért a közigazgatás magasabb szintű szerveit arra,
hogy maguk is hozhassanak normatív döntést.
c) A közigazgatási szervek tevékenységük során beavatkozhatnak a társadalmi
viszonyokba. Úgy tudják csak az állami akaratot érvényesíteni egyes esetekben, ha
jogi felhatalmazás alapján a társadalmi viszonyokat jogviszonyokká alakítják és ezen
belül meghatározzák a jogalanyok szükséges vagy lehetséges magatartását. Ennek
formája a jogalkalmazás.
d) A közigazgatási szervek maguk szintén nem képesek arra, hogy a végrehajtási
tevékenységet teljes egészében megvalósítsák. Több területen a végrehajtásról úgy
gondoskodnak, hogy létrehozzák azokat a szervezeteket vagy szervezetrendsze-
reket, amelyek a tényleges akaratérvényesítést végzik. Ezek lehetnek gazdálkodó
szervek és intézetek. A közigazgatási szervek bizonyos körű felügyeletet, vagy
irányítást látnak el az ilyen szervezetek felett annak érdekében, hogy biztosítsák
tevékenységükben az állami akarat érvényesítését. Itt megjegyezzük, hogy a
gazdálkodó irányában ez a felügyeleti jogkör egyre csökken, és a bíróságok veszik át
ebből a szempontból a közigazgatás ilyen jellegű funkcióját.
e) A közigazgatás az állami akarat végrehajtása érdekében rendelkezik azokkal a
szervezetekkel, amelyek az állam fizikai hatalmát testesítik meg. Ezek a fegyveres
erők és testületek. Ezeknek a szerveknek speciális funkcióik vannak, egyrészt a belső
rend és biztonság fenntartása, másrészt az állam külső védelme. Szervtípus
szempontjából a fegyveres erők és testületek maguk is közigazgatási szerveknek
minősülnek, éppen a felhatalmazásaik alapján, melyek a legszigorúbb kényszeresz-
közökig terjednek.
f) A közigazgatásnak a szervező funkciója keretén belül gondoskodnia kell az állami
akarat végrehajtásához szükséges feltételekről. Ennek a feladatkörnek keretében
végzi el a közigazgatási szervezet az állam gazdasági eszközeivel való gazdálkodást.
14
PROF. DR. KALAS TIBOR A közigazgatás kialakulása, fogalma, feladatai Egyetemi tanár
3. A társadalomirányítás másik két szervezetrendszerével szemben a közigazgatás egy
további sajátossága, hogy működését hivatásos apparátussal végzi. Ez az ismérv a
politikai pártokkal és a politikai jellegű társadalmi szervekkel szemben jelent elhatáro-
lást, amelyek bár részben hivatásos állományt is magukba foglalhatnak, mégsem
tekinthetők olyan szerveknek, amelyeknek a tagjai tevékenységüket hivatásszerűen
látják el.
4. A közigazgatás sajátosságaként említhetjük azt a jellemzőt is, hogy ez a
szervezetrendszer az egész társadalomra kiható tevékenységet végez. Ebbe
beleértendő az, hogy a közigazgatási tevékenység hatása lehet közvetett valamely
társadalmi tevékenységre, vagy lehet közvetlen az egész társadalom vonatkozásában.
Közvetett ez a tevékenység például akkor, amikor az igazságszolgáltatás számára a
közigazgatás tevékenysége biztosítja a személyi (pl. jogászképzés) és tárgyi feltételeket,
közvetlen pedig a tevékenység akkor, amikor a jogalkalmazáson keresztül az egész
társadalom irányában végez a társadalmi viszonyokba beavatkozást. A társadalomnak
nincs egyetlen területe sem, amely ne lenne kapcsolatban legalább közvetetten a
közigazgatás valamelyik feladatával. Tevékenysége az állami akarattal összefüggésben
az akaratban megjelenő valamennyi társadalmi kérdésre kiterjed.
Mindezek alapján a közigazgatás szervezéstudományi fogalmát a következők szerint
határozhatjuk meg: a közigazgatás az államszervek elkülönült alrendszere, amely az
állami akarat gyakorlati végrehajtásának megszervezését hivatásos apparátussal az
egész társadalomra kiterjedően látja el.
2.2.2. A közigazgatás jogtudományi fogalma 2.2.2.1. Az államhatalmi ágak szétválasztásának elmélete és ennek hatása a közigazgatás fogalmára
Az államhatalmi ágak szétválasztásának elméletéből a közigazgatás fogalmára nézve a
végrehajtó hatalom fogalmát kell kiemelni. A végrehajtói hatalom lényege a törvényhozási
működésben megjelenő állami akarat érvényesítése. Ez az érvényesítés a polgári jogállam
megjelenését megelőzően egyetlen szervezet feladatköre volt. A közigazgatás és a vele
összefonódott igazságszolgáltatás látta el a végrehajtás feladatát. A jogállam eszméjében
megjelenő ellenőrzött közigazgatás létrehozása ezt a végrehajtó szervezetet kettéválasztotta.
15
PROF. DR. KALAS TIBOR A közigazgatás kialakulása, fogalma, feladatai Egyetemi tanár
Az Amerikai Egyesült Államokban 1787-ben, Franciaországban 1791-ben, Angliában 1888-
ban mondják ki, hogy a közigazgatás elválik az igazságszolgáltatástól.
Magyarországon ezt a kettéválást az 1869. évi IV. törvénycikk mondotta ki, amikor
arról rendelkezett, hogy a korábbi nádori szék, városi bíró és úriszék helyett minden fokon
királyi bíróságnak kell ellátni az igazságszolgáltatási feladatokat. A közigazgatás fogalmának
lényegét ezek szerint az állami akarat végrehajtásában kell keresni. Az államhatalmi ágak
szétválasztása maradéktalanul egyetlen alkotmányban sem valósult meg, mivel vannak olyan
intézmények, amelyek ellene hatnak ennek a szétválasztásnak. A közigazgatás lényege mégis
az elválasztáshoz kapcsolódik, ez olyan végrehajtás, amely az állami akaratra vonatkozik, de
nem minősül igazságszolgáltatásnak.
2.2.2.2. A közigazgatás fogalmának jogtudományi meghatározásai
A közigazgatás-tudományt művelők általában az államhatalmi ágak szétválasztásából
indultak ki a fogalmi meghatározásnál. Az első ilyen fogalmat Lorenz von Stein fogalmazta
meg, aki azt mondotta, hogy az állam akarata a törvényhozás, az állam cselekvése az
igazgatás. Az igazgatás pedig az erre kirendelt közegek cselekvése által valósul meg.
Stein hatása a magyar közigazgatás-tudományban is jelentkezik. Csiky Kálmán 1888-
ban megjelent munkájában a közigazgatást, mint jogalkotást, jogalkalmazást és
végrehajtást határozza meg. Fogalom meghatározásában különbséget tesz a végrehajtó
hatalom két ága, a közigazgatás és az igazságszolgáltatás között.
Concha Győző szerint a közigazgatás megegyezik az összes állami működéssel,
amennyiben a feladatoknak a legapróbb részleteiben való gyakorlati megoldásról, a
közszükségleteknek konkrét kielégítéséről van szó.
Tomcsányi Móricz meghatározásában elhatárolja a közéletet a magánélettől.
Közigazgatásnak a közfeladatok megoldását (jogszabályok keretei közötti végrehajtását) és
az állam természetéből adódó feladatok általános jogrend keretein belüli ellátását tekinti.
2.2.2.3. A közigazgatás jogtudományi fogalma
Az idézett közigazgatás-tudományi felfogásokat alapul véve ma a közigazgatási
jogtudományban elfogadott legáltalánosabb nézet szerint a közigazgatás lényege a
16
PROF. DR. KALAS TIBOR A közigazgatás kialakulása, fogalma, feladatai Egyetemi tanár
végrehajtó-rendelkező tevékenység. Ezt azonban ki kell egészíteni további kritériumokkal is
annak érdekében, hogy ezt a tevékenységet körülhatároljuk és kifejezetten a közigazgatás
lényegét adhassuk meg. Ezekkel a kiegészítésekkel együtt a közigazgatás jogtudományi fogal-
mát a következőképpen határozhatjuk meg.
A közigazgatás a legfelsőbb képviseleti szerv által elfogadott törvények
végrehajtására létrehozott szervek közhatalom birtokában, jogszabályi keretek között
végzett végrehajtó-rendelkező tevékenysége.
A fenti meghatározás elemei a következők. A legfelsőbb képviseleti szerv, az
Országgyűlés nem képes arra, hogy saját maga ellássa döntései végrehajtásának megszer-
vezését is. Az ő funkciója a társadalmi akarat kifejezése. Az akarat végrehajtása érdekében
ezért feltétlenül szükség van egy olyan szervezetrendszer létrehozására, amelynek fő
funkciója a végrehajtás.
A végrehajtó tevékenység csak abban az esetben lehet hatékony és eredményes, ha az a
kényszereszközök alkalmazásának lehetőségével együtt jár. Erre szolgál a társadalom által az
államszervekre ruházott közhatalom, mely a közigazgatási szerveknek is egyik legfontosabb
sajátossága.
A közhatalom gyakorlásának ellensúlyozását a közigazgatás jogi keretek közé szorítása
oldja meg. A közhatalom gyakorlása nem járhat korlátlan cselekvési lehetőséggel. A
közigazgatás csak azokat a cselekvéseket fejtheti ki, amelyeket a jogi keretek számára
lehetővé tesznek. Amennyiben ezt túllépi, súlyos hibát követ el.
A végrehajtó tevékenység két fő területe a közigazgatás esetében: a jogalkalmazás és
az operatív végrehajtás.
A jogalkalmazás alatt általában az olyan tevékenységet értjük, amelynek során
valamely szervezet egyedi ügyben jogokat és kötelességeket érintő döntést hoz. A
közigazgatási jogalkalmazás fogalma azonban ehhez képest pontosítható további ismérvekkel,
melyek alapján a következőképpen határozható meg: a közigazgatási szerv hatáskörébe és
illetékességébe tartozó egyedi ügyben jogszabály alapján jogot vagy kötelezettséget
érintő döntést hoz.
A jogalkalmazó tevékenység másik fő alanya a bíróság, ezért célszerű a két szervtípus
jogalkalmazását összehasonlítani. A két jogalkalmazás során az eltérések az alábbiak:
1. A bírói jogalkalmazás külön jogágakba tartozó eljárási cselekmények keretében történik,
a közigazgatási eljárásjog viszont része a közigazgatási jognak.
2. A két jogalkalmazás alapelvei eltérnek, mivel a közigazgatásban nem érvényesül, pl. a
függetlenség és a testületi elbírálás.
17
PROF. DR. KALAS TIBOR A közigazgatás kialakulása, fogalma, feladatai Egyetemi tanár
3. A bírói jogalkalmazás célja a jogvita eldöntése és a szankcionálás, a közigazgatási
jogalkalmazás célja pedig az állami akarat végrehajtása, tehát ez a cél sokkal szélesebb
körű.
4. A bírói jogalkalmazáshoz kapcsolódva először az anyagi jogviszony jön létre, majd ezt
követi az eljárási jogviszony keletkezése, a közigazgatási jogalkalmazásnál viszont először
az eljárási jogviszony keletkezik és az anyagi jogviszony csak ennek eredménye.
5. A bíróság hivatalból eljárást nem indít, a közigazgatás hivatalból is eljárhat.
Az operatív végrehajtás további két nagy tevékenységi körre osztható, az irányító,
felügyeleti tevékenységre, és az egyéb operatív tevékenységre. Ebben a körben jelentkezik a
közigazgatás szervező jellege, mivel az irányítás, felügyelet lényegében szervezési és nem jo-
gi kategória. Az egyéb operatív tevékenységek között található például a tervezési,
finanszírozási, tömegszervezési feladatok ellátása.
Végezetül a rendelkező tevékenység a közigazgatási szervek normaalkotási lehetőségét
jelenti. A jogszabályok felhatalmazzák a közigazgatási szerveket arra, hogy jogilag még nem
szabályozott területen jogszabályt alkossanak, továbbá magasabb szintű jogszabály végrehaj-
tása érdekében normatív döntést hozzanak.
2.3. A közigazgatás feladatai 2.3.1. A közigazgatás feladatait meghatározó tényezők
A közigazgatás feladatait a közigazgatás rendeltetéséből vezethetjük le, melyet a
szervezéstudományi fogalom meghatározásánál a törvényhozó szerv döntéseinek
előkészítésében és azok végrehajtásában jelöltünk meg. Alapvetően tehát a közigazgatási
feladatokat a törvényhozói tevékenység határolja be formailag. Ha azonban az ok-okozati
összefüggések láncolatán tovább lépünk, akkor azt találjuk, hogy a törvényhozás is
determinált tevékenység, azt az állam funkciói és ezen keresztül az állam céljai határolják
be. Ahhoz tehát, hogy feltárjuk a közigazgatási feladatok tartalmát, az állam céljaihoz kapcso-
lódó állami funkciókból kell kiindulnunk.
A közigazgatás rendeltetéséből következik az állami funkciók és a közigazgatási
feladatok egymáshoz való kapcsolata is. A közigazgatási feladatokat az állami funkciókat
megvalósító össz-állami tevékenység részeként kell felfognunk, mivel az egyes funkciók
18
PROF. DR. KALAS TIBOR A közigazgatás kialakulása, fogalma, feladatai Egyetemi tanár
csak a társadalomirányítás teljes szervezetrendszerének működésével érvényesülhetnek
maradéktalanul. A közigazgatás nem sajátíthatja ki egyetlen állami funkció kizárólagos
érvényesítését sem, mivel akkor az adott funkcióban felbomlana az államhatalmi ágak
egyensúlya. Ezért az állami funkciókat a közigazgatás más államszervekkel együttesen való-
sítja meg.
Az állam funkciói általában hosszú történelmi időszakban változatlanok, abban
azonban, hogy ezek milyen konkrét feladatok ellátását jelentik egy adott időszakban a
közigazgatás számára, több befolyásoló tényező is szerepet játszik.
Az egyik alapvető befolyásoló tényező az adott társadalomban adott időpontban
fennálló társadalmi munkamegosztás fejlettsége. Ezen alapszik a társadalom létfenntartását
ellátó tevékenységek struktúrája és ezen keresztül az egyes tevékenységcsoportokhoz kapcso-
lódó közigazgatási szervezetek és feladatok összetétele is. Például a gazdaságban
megtalálható munkamegosztás eredményeként alakulnak ki az egyes gazdasági ágazatok, az
iparon belül a munkamegosztás hatására differenciálódik a nehézipar és a könnyűipar további
iparágakra, ez tovább tagolja a kereskedelmi tevékenységet és mindez természetesen hatással
van az egyes tevékenységek igazgatását végző szervezetekre és azok feladataira is. Egy adott
időpontban a minisztériumok és főhatóságok struktúráját ezek alapján objektív tényezőként a
társadalmi munkamegosztás fejlettsége határozza meg. Amely társadalomban például nem
használják az atomenergiát, vagy nem végeznek űrkutatást, természetesen nincs szükség ilyen
feladatkörű közigazgatási szervekre.
A társadalmi munkamegosztáshoz szorosan kapcsolódó további befolyásoló tényező az
adott időszakban a gazdasági feltételek alakulása. Romló gazdasági feltételek következtében
egyre újabb közigazgatási feladatok keletkeznek az állam szociális funkciójának ellátása
érdekében. Bővülő szociális feladatként jelentkezik ilyen esetben az elszegényedő társadalmi
rétegekről való gondoskodás bővítése, a munkanélküliség problémájának kezelése, a
fokozódó bűnözés visszaszorítása és egy sor egyéb tevékenység ellátása (pl. népkonyhák,
menedékhelyek felállítása, stb.). Mindezek a gazdasági fellendülés és a kiegyensúlyozott
életszínvonal időszakában csökkenő jelentőségűek, a közigazgatás részéről kevesebb és
minőségileg más feladat ellátását igénylik.
A társadalmi munkamegosztáshoz hasonlóan objektív befolyásoló tényező a
közigazgatási feladatokra nézve adott időpontban a bel- és külpolitikai viszonyok alakulása.
A belpolitikai viszonyok kedvező alakulása, a belső feszültségek csökkenése, az állami
céloknak a társadalom többsége általi elfogadása az állam biztonsága és a közrend,
közbiztonság fenntartásával kapcsolatos közigazgatási feladatok mennyiségi és minőségi
19
PROF. DR. KALAS TIBOR A közigazgatás kialakulása, fogalma, feladatai Egyetemi tanár
csökkenését eredményezheti, míg ellenkező esetben ezek a feladatok előtérbe kerülnek. A
külpolitikai tényező, a nemzetközi feszültség fokozódása, a háborús konfliktusok kialakulása
a világ egyes térségeiben szintén jelentős hatással van a külső védelmi, illetőleg a nemzetközi
együttműködési funkciókból eredő közigazgatási feladatok alakulására. A nemzetközi
feszültségek enyhülése természetesen ellenkező előjellel hat a közigazgatás feladatára,
ilyenkor viszont kedvező talaj jelentkezik a nemzetközi gazdasági együttműködés bővítésére.
A közigazgatási feladatait befolyásoló további tényezőként az igazgatás módszereit
jelölhetjük meg. Ezen belül is alapvető jelentőségű az a körülmény, hogy az igazgatás alanya
milyen mélységű és tartalmú irányítási tevékenységet kíván kifejteni az igazgatott szerveze-
tekre. A másik oldalról nézve ez a tényező úgy is megfogalmazható, hogy a közigazgatás
feladatainak mennyisége és minősége függ az általa irányított szervezet önállóságától.
Amennyiben ugyanis az irányított szervezetek nagyobb mértékű önállósággal rendelkeznek a
döntéseik meghozatala és azok végrehajtása terén, természetszerűleg ezzel arányosa csökken
az azt irányító szervezet igazgatási (befolyásoló) tevékenysége.
Különösen jól érzékelhető ez az összefüggés a gazdasági funkciókból eredő
közigazgatási feladatok esetében. Amennyiben egy társadalomban az állam kevés önállóságot
biztosít a gazdálkodást végző alanyoknak, vagyis szervei útján maga határozza meg a
gazdálkodás belső viszonyait is, úgy széles közigazgatási apparátust kell kiépítenie ezeknek a
feladatoknak az ellátására. Ellenkező esetben a közigazgatás szervezetei és feladatai a
gazdaságirányítás terén leszűkülnek, a fő funkció általában csak a gazdálkodás fő feltételeinek
a megteremtésére irányul.
Végezetül, a közigazgatási feladatok mennyiségére és minőségére hatást gyakorló
tényező az igazgatási technika fejlettsége is. A közigazgatási tevékenység, mint igazgatás,
tartalmilag az 1.3. pontban közölt hét elem össztársadalmi méretű kifejtését jelenti, az ezekkel
összefüggő tevékenységek a modern igazgatástechnika alkalmazásával pedig jelentős részben
egyszerűsíthetők, gyorsíthatók. Az igazgatástechnika különösen az információs, a döntési és
az ellenőrzési feladatok esetében jelent befolyásoló tényezőt. Az információs tevékenység
mennyiségileg gyorsítható, minőségileg pedig jelentősen javítható a közigazgatási
adatbázisok és az ezekhez kapcsolódó adatátvivő berendezések alkalmazásával. A döntések
egy része az ún. programozott döntések számítógépekkel is meghozhatók, rögzíthetők és így
az igazgatási folyamatok részben automatikussá tehetők. Ezáltal egyes hagyományos
közigazgatási feladatok, mint a döntés-előkészítés, az adatrögzítés, az ügyvitel (iktatás,
irattározás, stb.) megváltoznak és az apparátusok személyi állománya az adminisztráció
helyett az érdemi feladatokra fordíthatja energiáját. Az ellenőrzés szintén információs
20
PROF. DR. KALAS TIBOR A közigazgatás kialakulása, fogalma, feladatai Egyetemi tanár
tevékenységet jelent, mivel az nem más, mint a döntés végrehajtásának eredményéről való
információszerzés. Ezen a téren pedig a modern igazgatástechnika szintén az adatgyűjtés,
rögzítés és továbbítás területén gyorsíthatja és javíthatja az igazgatási folyamatokat. Le-
hetővé válik például ilyen módon az igazgatási tevékenység eredményességének folyamatos
figyelemmel kísérése és az időszakos helyszíni ellenőrzési feladatok csökkentése.
2.3.2. A közigazgatás feladatai
Az állami funkciókból következő közigazgatási feladatok csoportosításával a
közigazgatás-tudomány művelői - kisebb, nagyobb mélységben - csaknem kivétel nélkül
foglalkoztak. A csoportosítási szempontok szerteágazó képet mutatnak, melyekből azonban
ugyanúgy, ahogy a közigazgatás fogalmának meghatározásakor, két lehetséges megközelítési
mód bontakozik ki.
Az egyik megközelítés szerint a közigazgatás szervezetéből kiindulva vezethetjük le a
feladatok fő csoportjait, megkülönböztetve központi, területi és helyi közigazgatási
feladatokat, a központi feladatokon belül pedig kormányzati és megosztott, a területi és
helyi feladatokon belül önkormányzati és államigazgatási feladatokat.
A másik megközelítési mód a feladat tartalmi jegyeiből indul ki, vagyis az egy közös
cél elérését biztosító feladatokból, feladatcsoportokból képez egy-egy nagyobb feladatkört.
Ezzel a módszerrel jelentősen eltérő eredményre lehet jutni attól függően, hogy a közös cé-
lokat hogyan csoportosíthatjuk. Az általánosan elfogadott csoportosítás szerint ezek a közös
célok az állam funkcióiból vezethetők le, mivel a közigazgatás fő feladatköreinek ellátása a
törvényhozói és az igazságszolgáltatási feladatokkal együtt végül is az állami funkciók
érvényesülése érdekében történik.
A 2.2.1. pontban részletezett állami funkciók alapján a közigazgatási feladatokat az
alábbi fő feladatkörökre és feladatcsoportokra oszthatjuk:
1. A közigazgatás gazdaságszervező feladatköre két nagy feladatcsoportra osztható, a
közhatalmi és a tulajdonosi feladatok ellátására.
A közhatalmi gazdaságszervező feladatcsoport keretében a közigazgatási szervek
törvényi keretek között, normatív módon meghatározzák a gazdálkodási környezetet, a
gazdasági tevékenység korlátait, a közigazgatási szervek gazdaságszervező feladatainak hatá-
rait. Példák ezekre az árszabályozási, engedélyezési, szankcionálási témakörökben alkotott
21
PROF. DR. KALAS TIBOR A közigazgatás kialakulása, fogalma, feladatai Egyetemi tanár
kormányrendeletek. A közhatalmi feladatkör másik részét a közigazgatási szervek hatósági
jogalkalmazói feladatai alkotják. A hatósági jogalkalmazás során a közigazgatási szerv a gaz-
dálkodási tevékenységet közvetlenül befolyásolja például a tevékenység engedélyezésével,
korlátozásával, megszüntetésével, vagy a szankcionálásával. Ide tartozik például a különböző
gyártási engedélyek kiadása, a közegészségi okokból történő tevékenységkorlátozás, vagy az
egyes környezetvédelmi bírságok kiszabása.
A tulajdonosi gazdaságszervező feladatcsoport az állami tulajdon
nagyságrendjének függvényében jelentkezik közigazgatási feladatként. Ezt a feladatot a
közigazgatási szervek az állami vagyon közérdekű hasznosítása céljából látják el, melynek
megnyilvánulása az állami részvétellel működő gazdálkodó szervek létrehozása, valamint
a vagyonnal való közvetlen rendelkezés. Az állami részvétellel működő gazdálkodó szervek
esetében a működtetés jellemzője, hogy a közigazgatási szervet törvény hatalmazza fel jogok
gyakorlására, ezen túlmenően azonban nem avatkozhat be a gazdálkodási tevékenységbe. A
gazdálkodó szerv tehát ebben az esetben is rendelkezik egy relatív önállósággal, ami egyéb-
ként a piaci viszonyok közötti gazdálkodás alapvető feltétele. Az állami vagyonnal való
közvetlen gazdasági célú rendelkezés lehet hasznosítási célzatú (eladás, tőkebefektetés,
stb.), lehet gazdálkodást élénkítő célzatú (kölcsönök, támogatások nyújtása) és lehet beruhá-
zási célzatú (az állami egyedi nagyberuházások esetében).
Az állami részvételű gazdálkodó szervek működtetése feladatcsoportból speciális
közigazgatási feladatként emelhető ki a közszolgáltatásokat végző szervezetek létrehozása
és működtetése. A közigazgatásnak ugyanis gondoskodnia kell olyan közszolgáltatások ellá-
tásról is, amely az anyagi és a nem anyagi (intézeti) szolgáltatások között helyezkedik el, mint
pl. a köztisztaság fenntartása, piacok, parkok létesítése, karbantartása, stb. Az ilyen
szolgáltatás jellegénél fogva a tipikus (vagyongyarapításra törekvő) szervezet formájában nem
szervezhető meg, mivel itt nyereség nem keletkezik. Létre kell tehát hozni és működtetni kell
a közigazgatásnak az olyan speciális közüzemeket és közcélú társaságokat is, amelyek
mindezeket a feladatokat állami támogatás mellett ellátják. Ezt a feladatcsoportot nevezzük a
közigazgatás közszolgáltatásokat szervező feladatának.
A gazdaság azon szektoraiban, ahol az állam, mint tulajdonos nem lép fel,
(gazdasági társaságok, magánvállalkozások, szövetkezetek) a közigazgatásnak sem lehetnek
közvetlenül feladatai. Az állam ebben a körben a beavatkozás lehetőségét a közhatalmi
feladatok ellátására, illetőleg egyes felügyeleti feladatok tekintetében az igazságszolgáltatási
szervek működésére korlátozza.
22
PROF. DR. KALAS TIBOR A közigazgatás kialakulása, fogalma, feladatai Egyetemi tanár
Az egyes feladatcsoportok nagyságrendjével kapcsolatban itt meg kell
jegyeznünk, hogy a modern államban a piaci viszonyok elterjedésének arányában a
közigazgatás gazdaságszervező funkciója mérséklődik. Az állam ebben az esetben a
gazdasági élet szereplőit a saját befolyása alól a gazdasági törvények befolyása alá helyezi és
ezzel egyidejűleg a normatív szabályozást és a tulajdonosi tevékenységét mérsékli. A
beavatkozás fő területe ilyen viszonyok között a hatósági jogalkalmazói területre
korlátozódik.
2. Az állam kulturális funkciójából vezethető le a közigazgatás intézetirányító feladatköre.
A kulturális funkció megvalósítását a közigazgatás ugyanis általában nem közvetlenül saját
feladatkörének ellátásával valósítja meg, hanem erre a célra az intézetek hálózatát hozza létre.
Az intézet elnevezés olyan szervezettípust jelent, amelyben munkatevékenységet végeznek,
azonban a tevékenység célja nem a gazdálkodás keretében történő vagyongyarapítás (mint a
vállalat, vagy vállalkozás esetében), hanem az ún. nem anyagi szolgáltatás végzése.
Az állam kulturális funkciója tehát úgy valósul meg, hogy a közigazgatási szervek
létrehozzák az oktatási, kutatási, közművelődési művészeti, stb. feladatkörű intézeteket,
ellátják azokat anyagi eszközökkel, és irányítják azok tevékenységét.
Meg kell itt jegyeznünk, hogy az állam kulturális funkciójának megvalósításában
a közigazgatás intézetirányító tevékenységén túlmenően egyéb szervezetek is részt vállalnak.
Különösen az oktatás és a művészetek területén lehetnek olyan szervezetek, amelyek magán-
igazgatás vagy társadalmi önigazgatás alatt állnak (egyházi és magániskolák, művészeti
szövetségek, stb.). Ezekre nézve a közigazgatási szervek az irányítástól mérsékeltebb
befolyást jelentő szakmai felügyeleti, koordináló és orientáló feladatokat látnak csak el.
3. Az állam szociális és egészségügyi funkciója az előzőekhez hasonlóan szintén elsősorban a
közigazgatás intézetirányító feladatán keresztül érvényesül, ezen kívül azonban itt is teret
kap kisebb mértékben a szakmai felügyelet (pl. egészségügyi magánszférában), továbbá itt
még ki kell emelnünk a szociális és kisebb mértékben az egészségügyi feladatokhoz is
kapcsolódó hatósági jogalkalmazó feladatot is.
A szociális területen a közigazgatási szervek hozzák létre, látják el anyagi
eszközökkel és irányítják a szociális gondozás teljes intézeti hálózatát. A hatósági
jogalkalmazói feladatok itt egyrészt az intézetek szolgáltatásainak igénybevételével függenek
össze, másrészt a közigazgatási szervek közvetlenül nyújtanak szociális támogatást a rászo-
rulóknak anyagi vagy természetbeni juttatás formájában.
23
PROF. DR. KALAS TIBOR A közigazgatás kialakulása, fogalma, feladatai Egyetemi tanár
Az egészségügyi ellátási feladatkör szintén magába foglalja az intézetek
hálózatának létrehozását, anyagi eszközökkel való ellátását és irányítását. A szakmai
felügyeletet a közigazgatási szervek itt általában intézeteik útján látják el, ezen túlmenően a
hatósági jogalkalmazói feladat során lehet módjuk az egészségügyi magánszféra fel-
ügyeletére. A hatósági jogalkalmazás egyéb feladatai a közérdekű gyógyító-megelőző
tevékenység területére esnek, ahol általában a kötelezés és a szankcionálás formáját öltik.
4. Az állam belső védelmi funkciójából eredő közigazgatási feladatkörök a rendészeti és a
védelmi feladatcsoportokból tevődnek össze.
A rendészeti feladatcsoportba soroljuk a közrend és közbiztonság megteremtésének,
valamint a tűzrendészetnek a feladatait. Mindkét feladat esetében a közigazgatási szervek
maguk látják el az alapvető feladatokat, így a közrend és közbiztonság érdekében végzett
rendfenntartást, bűnmegelőzést és bűnüldözést, a tűzrendészet keretében pedig a
tűzmegelőzést és a tényleges tűzoltási feladatot. Ezek közül a tényleges tűzoltás önmagában
nem közigazgatási feladat, de mint materiális tevékenység, ahhoz szorosan kapcsolódik.
Mindkét területen találkozhatunk azonban a társadalom tagjainak és öntevékeny csoportjainak
a segítő jellegű közreműködésével, melyben a feladat erőteljes közérdekű jellege domborodik
ki. A rendfenntartó, bűnmegelőző és bűnüldöző feladattal kapcsolatban meg kell jegyeznünk,
hogy annak ellátása a közigazgatási jogi eszközökön túlmenően igényli a büntetőjogi és
büntetőeljárás-jogi eszközöket is. A tűzrendészet keretében viszont a tűzmegelőzés körében
találhatunk hatósági jogalkalmazói feladatot.
A védelmi feladatcsoportban az ország határainak védelme, az állam biztonságának
védelme és a polgári védelem található. Ezeket a feladatokat önálló, elkülönült szervezeti
rendszerek látják el, melyek tényleges védelmi és kisebb részben bűnmegelőzési, bűnüldözési
és hatósági jogalkalmazói feladatokat oldanak meg.
5. A külső védelmi funkció az állam területének sérthetetlenségét biztosítja az esetleges külső
támadásokkal szemben. Ezt a funkciót az állam legfelsőbb szervei és közöttük a legfelsőbb
közigazgatási szervek által irányított honvédelmi szervezetrendszer hivatott biztosítani. Ennek
a feladatcsoportnak az egyik elemét a kifejezetten közigazgatási feladatokat ellátó
szervezetek (a honvédelem irányítását és a hadkiegészítést végző szervek), a másik elemét
pedig maga a honvédségi szervezet feladatai alkotják. Ez utóbbi - hasonlóan a tűzoltáshoz -
nem közigazgatási feladat, hanem materiális tevékenység.
24
PROF. DR. KALAS TIBOR A közigazgatás kialakulása, fogalma, feladatai Egyetemi tanár
6. Végezetül az állam nemzetközi funkciójából vezethetjük le a közigazgatás külpolitikai és
külgazdasági feladatcsoportjait.
A külpolitikai feladatcsoportba az államközi kapcsolatok fejlesztését, a nemzetközi
szervezetekben való részvételt és a külföldön tartózkodó állampolgárok érdekeinek a
védelmét sorolhatjuk elsősorban. Ezeket a feladatokat a leglényegesebb kérdésekben a
legfelsőbb képviseleti szerv a közigazgatás legfelsőbb szervei, valamint a külképviseleti
szervek együttesen valósítják meg.
A külgazdasági feladatcsoportban a közigazgatás alapvető feladata a nemzetközi
gazdasági együttműködés lehetőségeinek megteremtése és szervezése, részvétel a nemzetközi
gazdasági szervezetek munkájában, továbbá gazdasági és hatósági eszközökkel előmozdítani
a külkereskedelem fejlődését.
2.3.3. A közigazgatási tevékenységek fő típusai
A közigazgatási feladatok elemzéséből kitűnt, hogy több feladatkörben is találhatunk
azonos jellegű feladatcsoportokat és feladatokat. Ilyen például a jogalkalmazás és ezen belül a
hatósági jogalkalmazás, az intézetirányítás, a felügyelet, a materiális feladat, de ha a felada-
tokat további részfeladatokra bontanánk, további azonosságokat is találhatnánk. A feladatok
megoldása a közigazgatási szervektől különböző tevékenységek elvégzését igényli, a feladat
csak a cselekvés útján valósulhat meg. Mivel a feladatok jellegében találunk közös vonásokat,
a megvalósításuk érdekében kifejtett tevékenységeket is csoportosíthatjuk alapvető
jellegzetességeik szerint. A továbbiakban erre az összefüggésre alapozva azt vizsgáljuk meg,
hogy a közigazgatási szervek által kifejtett tevékenységeket milyen fő típusokba sorolhatjuk.
Ennek azért van jelentősége, mert a közigazgatás működésének belső törvényszerűségeit csak
úgy tárhatjuk fel, ha a szerteágazó tevékenységet rendszerezzük és vizsgáljuk azonos jelleg-
zetességeiket.
Az egyes tevékenységtípusok kialakításánál többféle szempontot lehet figyelembe venni
és ezzel magyarázható, hogy a közigazgatás-tudomány művelői a tipizálásnál eltérő
eredményre jutnak. A tipizálási ismérvek számát tekintve is igen széles a skála a
szakirodalomban. Berényi Sándor például az 1975-ben megjelent tankönyvben a feladatokon
kívül figyelembe veszi az irányítási módszereket, a tevékenység jogi szabályozását és a szer-
vezetek elkülönültségét. Madarász Tibor a tevékenységfajtákat szervi-alanyi, az igazgatottak
(tárgyi), az igazgatás módszere és a hatalomgyakorlás erőssége ismérvek alapján különbözteti
25
PROF. DR. KALAS TIBOR A közigazgatás kialakulása, fogalma, feladatai Egyetemi tanár
meg. Ismerünk olyan tipizálást is azonban (a német szakirodalomban), amely 36 féle ismérvet
állít fel a tipizálás céljára.
A közigazgatás nagyszámú tevékenysége kétségtelenül lehetőséget nyújt az osztályozás
sokféle megoldására, azonban a feladatok és tevékenységek közötti szoros kapcsolat már
önmagában is lehetőséget kínál egy lényeges tipizálásra. Az egyes feladatcsoportokhoz, fela-
datkörökhöz kapcsolódó tevékenységfajták ugyanis szükségképpen összerendeződnek, - a
feladatcsoport és feladatkör azonossága miatt - így ez a fajta osztályozás is ad egy átfogó
képet mindarról a tevékenységről, amelyet a közigazgatási szervek kifejtenek. Természetesen
ennek az osztályozásnak is lehetnek kisebb hiányosságai, mivel a közigazgatás rendkívül
sokrétű tevékenységében lehetnek olyanok, amelyek az ilyen csoportosításba nehezen
sorolhatók be. Jelen tipizálással azonban nem célunk a teljes körű tipizálás elérése, csupán
azokra a fő tevékenységfajtákra kívánunk rámutatni, amelyek a közigazgatási cselekvések
jelentős részét magukba foglalják. Ezek alapján a következő fő tevékenységfajtákat
különböztetjük meg a közigazgatásban.
1. Jogalkotás, törvény-előkészítés
A közigazgatási szervek jogalkotó tevékenysége abból a rendelkezési jogosultságból
adódik, amelyre a legfelsőbb képviseleti szerv felhatalmazza. A magyar jogi megoldás szerint
az Alkotmány ad felhatalmazást a Kormánynak, a miniszterelnöknek, a Kormány tagjainak és
az önkormányzati képviselőtestületeknek arra, hogy feladatkörükben jogszabályt
(rendeletet) bocsáthassanak ki. Ezeknek a jogszabályoknak alapvető kritériumuk, hogy
magasabb szintű jogszabályokkal nem lehetnek ellentétesek. Ezen belül is azonban két
típusúak lehetnek, egyrészt magasabb szintű jogszabály felhatalmazása alapján szabályozhat-
nak társadalmi viszonyokat végrehajtási jelleggel, másrészt saját feladatkörükben
elsődlegesen is szabályozhatnak társadalmi viszonyokat. Ez utóbbi esetben is vannak azonban
korlátok, a magasabb szintű jogszabályok, illetőleg az Alkotmány formájában. A közigazgatá-
si jogalkotás alapvető jellegzetessége tehát, hogy az csak alkotmányi, törvényi, vagy más
magasabb szintű rendeleti korlátok között fejthető ki, egy részük pedig kifejezetten magasabb
szintű jogszabály végrehajtására születik.
Itt megjegyezzük, hogy a modern államban a közigazgatás területi és helyi szintjén az
önkormányzás alapelvének érvényesülésével összhangban kialakuló területi és helyi
jogalkotás a jogrendszer hármas tagozódásának kialakulásához vezet. Ezáltal a központi
szervek jogalkotása csak a valóban társadalmi szintű szabályozásra korlátozódik és minden
26
PROF. DR. KALAS TIBOR A közigazgatás kialakulása, fogalma, feladatai Egyetemi tanár
olyan kérdésben, amelyben a területi és helyi érdekek eltérhetnek egymástól, megadja a
lehetőséget a területi (megyei) és a helyi (városi, községi) jogalkotásra. A három szint tehát a
törvényi szint, a központi közigazgatási szervek rendeleti szintje és a területi-helyi rendeleti
szint.
A közigazgatási szervek jogalkotásának másik sajátossága, hogy az a büntetőjogon
kívül valamennyi jogágba tartozó jogszabály alkotására kiterjedhet. Ez egyrészt abból adódik,
hogy a közigazgatás tárgya az egész államilag szervezett társadalom, másrészt a Kormány és
az önkormányzati képviselőtestületek általános hatáskörű szervek, tehát szabályozási
tárgykörük feladatikon belül nincs korlátozva.
A jogalkotáshoz hasonló típusú tevékenységi kategória a törvény-előkészítés. Bár
törvénytervezetet a közigazgatási szerveken kívül mások is benyújtanak a legfelsőbb
képviseleti szervhez, a törvény-előkészítési munkálatok döntő többségében a közigazgatási
szférában zajlanak. Ez egyértelműen érvényesül akkor, ha a Kormány terjeszti elő a
törvénytervezetet, de az egyéb előterjesztés esetén is közreműködhet a közigazgatás
apparátusa pl. az információkkal való ellátás, a felülvizsgálat és a pontosítás területén.
A törvény-előkészítésben a közigazgatási szervek részvételét az információkkal való
rendelkezés és a szakértelem alapozza meg. A közigazgatás központi szervei
tevékenységükből adódóan rendelkeznek azokkal az információkkal, amelyek a törvény-
előkészítés szakaszában szükségesek, illetőleg az információs rendszereik révén újabb
információk gyors beszerzésére képesek.
2. Hatósági jogalkalmazás
A 2.2.2. pontban a közigazgatás végrehajtó tevékenységének tárgyalásakor már
foglalkoztunk a jogalkalmazás fogalmával és jellegzetességeivel, így itt a közigazgatási
jogalkalmazás egyik leglényegesebb részét, a hatósági jogalkalmazást tesszük vizsgálat
tárgyává.
A hatósági jogalkalmazás alapvető jellegzetessége, hogy ennek során a közigazgatási
szerv, mint hatóság alkalmazza konkrét egyedi ügyre a jogszabályt, vagyis a közhatalmi
jogosítvány alapozza meg, hogy a társadalmi viszonyokat alakítsa. A leggyakoribb hatósági
ügyfajták az engedélyezések, kötelezések, hozzájárulások, szankcionálások. Maga a hatóság
kifejezés is arra utal, hogy a hatóság "hat" a környezetére, befolyást gyakorol a rajta kívül
álló személyek és szervek jogaira és kötelességeire. A hatóság ezt a befolyást a döntésével
27
PROF. DR. KALAS TIBOR A közigazgatás kialakulása, fogalma, feladatai Egyetemi tanár
éri el, melynek következtében változás következik be mindazon jogalanyok jogaiban és
kötelességeiben, akikre a döntés vonatkozik.
A hatósági jogalkalmazás másik jellegzetessége, hogy a tőle teljesen független
jogalanyok (ügyfelek) viszonyaiba avatkozik be, és ügyfél elvileg bármely magánszemély
vagy szervezet lehet. Utóbbi esetben a jogi személyiség sem feltétel. Ezért nevezhetjük a
hatósági jogalkalmazást hierarchián kívüli tevékenységnek is, mivel a hatóság és az ügyfél
között semmiféle jogilag előírt alá-fölérendeltség nem létezik.
A hatósági jogalkalmazás harmadik jellemzője a kényszereszközök alkalmazásának a
lehetősége abban az esetben, ha a hatóság döntésének az érintettek önként nem tesznek eleget.
Ez a lehetőség a közhatalmi felhatalmazásból származik, eredete pedig a legfelsőbb képvise-
leti szerv által adott felhatalmazás arra nézve, hogy a közigazgatási szerv meghatározott
kényszereszközt alkalmazhasson.
A kényszereszközök alkalmazásának lehetősége követeli meg, hogy a hatósági
jogalkalmazás során követett eljárás nyújtson biztosítékokat az ügyfelek részére arra, hogy
törvénysértő módon ne lehessen velük szemben kényszereszközöket alkalmazni. Ezért
szükséges a hatósági eljárás részletes jogi szabályozása általánosságban (valamennyi
ügyfajtára) és speciálisan (egyes ügyfajtákra) egyaránt.
Összefoglalva mindezeket a hatósági jogalkalmazás fogalma alatt azt a közigazgatási
jogalkalmazást értjük, amikor a hatóság anyagi jogszabály alapján részletesen
szabályozott eljárás keretében rajta kívülálló személyek és szervek jogait és kötelességeit
érintő döntéseket hoz és azoknak kényszereszközök útján érvényt szerez.
3. Irányítás
A közigazgatás feladatainál több ponton is találkoztunk irányítási feladattal, melyek
között kiemelkedett az intézetek irányítása. Ezeken kívül meg kell még említenünk egy másik
irányítási kapcsolatot is, az alsóbb szintű közigazgatási szervek irányítását.
Az irányítás, mint tevékenység azt jelenti, hogy két szervezet között olyan kapcsolat
létezik, amelyben az egyik a másik tevékenységére meghatározó befolyást gyakorol. Az
irányítás kizárólag csak szervezetek közötti viszonylatban érvényesül, erőssége pedig attól
függ, hogy az irányító szervezet milyen eszközöket alkalmazhat a befolyásolásra és azokkal
az irányított mely tevékenységét érinti. Elvileg az irányítás érintheti az irányított valamennyi
tevékenységét, a rendeltetése érdekében kifejtett fő tevékenységet és az ahhoz kapcsolódó
igazgatási tevékenységet is.
28
PROF. DR. KALAS TIBOR A közigazgatás kialakulása, fogalma, feladatai Egyetemi tanár
Az irányítás erőssége szerint régebben a szakirodalomban hierarchikus és a hierarchián
kívüli irányítást különböztettek meg.
A hierarchikus irányítás lényege, hogy a két szervezet között alá-fölérendeltségi
kapcsolat létezik. A közigazgatásban az ilyen kapcsolatot az irányított szervezet
létrehozásakor rögzítik jogszabályban vagy a szervezeti és működési szabályban. A befolyás
gyakorlására már önmagában az alá-fölérendeltségi kapcsolat is elegendő, azonban a
befolyásolás fő eszközeit általában szintén szabályozzák. Ezen belül azonban a hierarchikus
irányítás korlátlan, vagy csekély mértékben korlátozott beavatkozási lehetőséget jelent az
irányító szerv számára. Ezt általában az utasítási jog biztosítja a legszembetűnőbben,
melynek alapján az irányító közvetlenül érvényesítheti akaratát az irányított tevékenységben.
Hierarchikus irányítás érvényesül például a Kormány és a minisztériumok, vagy
minisztériumok és a nekik közvetlenül alárendelt szervek között.
A hierarchián kívüli irányítás - amely az irányítási jogosítványok egymásnak alá nem
rendelt szervek közötti gyakorlását jelenti - mára már felügyeleti tevékenységgé változott.
4. Felügyelet
A felügyeleti tevékenység kialakulása azzal a körülménnyel van összefüggésben, hogy
az állam - felismerve, hogy a szervezetek működésének hatékonyságát kedvezően
befolyásolja az önállóság biztosítása - egyes szervtípusok esetében csak igen szűk körre
korlátozza a befolyásolási lehetőségeit. Ezzel általában csak azt kívánja elérni, hogy az ilyen
szervezetek működése feleljen meg a jogszabályoknak, illetve saját szervezeti és működési
szabályaiknak. Ebbe a körbe a közigazgatás körében a felügyeletek különböző típusai
sorolhatók, a felettes szervek hatósági törvényességi felügyelete, a helyi önkormányzatok
törvényességi felügyelete (ellenőrzése), a speciális hatósági felügyeletek (pl. kereskedelmi,
közegészségügyi).
A felügyelet másik típusa az intézetek esetében található, mely már túlmegy a működés
törvényességén és elsősorban a működés szakmai megalapozottságát, jellegét vizsgálja és
ezen a téren gyakorol befolyást. Az előző típusú felügyelettől való megkülönböztetés céljából
ezt a felügyeletet szakfelügyeletnek nevezzük.
Mindkét felügyeleti fajtának az a jellegzetessége, hogy az irányításnál szűkebb körű
jogosítványokat tartalmaz. Legáltalánosabb jogosítvány az ellenőrzés, a fogyatékosság meg-
szüntetésére való felhívás, illetőleg az észlelt fogyatékosság megszüntetése érdekében eljárás
kezdeményezése. Ez utóbbi eljárást általában más szerv folytatja le, de egyes felügyeleti
29
PROF. DR. KALAS TIBOR A közigazgatás kialakulása, fogalma, feladatai Egyetemi tanár
fajtáknál, mint pl. a hatósági felügyeleteknél az eljárást maga a felügyelő szerv is lefolytat-
hatja (pl. szankcionál).
5. A közvetlen tulajdonosi tevékenység
Az állam a vagyonának hasznosítását több formában végezheti. Az egyik forma, hogy
vagyonának egy részéből gazdálkodó szervet létesít, amely egy társadalmi szükséglet
ellátásán túl a vagyon gyarapítására törekszik. Ez a megoldás a piacgazdaságok kialakulásával
egyre jobban háttérbe szorul.
A másik forma az, hogy az állam rendelkezik a vagyonával közérdekű hasznosítás
céljából. Ez a rendelkező tevékenység megnyilvánulhat az állam vállalkozó
tevékenységében, melynek során az állam vagyoni részesévé válik nem állami gazdálkodó
szerveknek. Másik megoldásként az állam egyszerűen értékesítési vagyonát, pl. az állami
tulajdonban álló földrészleteket, lakóházakat, üzemeket. A harmadik hasznosítási mód az
állami vagyon beruházások megvalósítására való felhasználása. Ezzel az állam olyan
beruházásokat valósít meg, amelyre a magánszféra a tőke, vagy a gazdaságosság hiánya,
illetve az állami monopólium alapján nem vállalkozik. Végül az állam vagyonát olyan
gazdasági célú támogatásokra fordíthatja, amely megoldja a gazdaság rövid távon jelentkező
problémáit, élénkíti a gazdasági fellendülést és ezzel közvetve a társadalom érdekét szolgálja.
Mindezeket a tevékenységeket az állam a közigazgatási szervei útján valósítja meg, és
mivel ezeket a közigazgatási szervek azonos feladatkör ellátása érdekében végzik,
összefoglaló névvel közvetlen tulajdonosi tevékenység alatt tárgyaljuk.
6. Materiális tevékenység
Speciális tevékenységi fajta a közigazgatásban a belső és külső védelmi feladatokat
ellátó fegyveres erők, testületek és rendészeti szervek materiális tevékenysége. Ezek a
szervek a közigazgatás legfőbb szervei, illetve a legfelsőbb képviseleti szerv irányítása alatt
állnak, így működésükhöz kapcsolható a közigazgatási szervek irányító tevékenysége is. A
működésük másik tevékenységi típusa a hatósági jogalkalmazó tevékenység, ezen túlmenően
azonban végeznek olyan tevékenységeket is, amelyek az eddigi tevékenységi fajtákba nem so-
rolhatók. Ez utóbbiak közé sorolható a járőrözés, nyomozás, rendfenntartás, gyakorlatok
tartása, tűzoltás, stb.
30
PROF. DR. KALAS TIBOR A közigazgatás kialakulása, fogalma, feladatai Egyetemi tanár
Az állam működése szempontjából mindezek a tevékenységek elkerülhetetlenek, és
jelentőségük abban van, hogy biztosítják a társadalom zavartalan életét, fennmaradását. Ennél
fogva mint tevékenységi típust feltétlen ki kell emelnünk a közigazgatás tevékenységei közül
és a fő típusokba kell besorolnunk.
31
PROF. DR. KALAS TIBOR A közigazgatás kialakulása, fogalma, feladatai Egyetemi tanár
SZAKIRODALOM a 2. részhez
1. Államigazgatási Jog. Általános Rész
BM Tanulmányi és Propaganda Csoportfőnökség
Budapest, 1975.
2. Balázs István: Az állam változó szerepkörének hatása a közigazgatási intézményekre
Magyar Közigazgatás 1992. évi 5. szám.
3. Berényi Sándor: Az államigazgatás rendeltetése
Magyar Közigazgatás 1990. évi 7-8. szám.
4. Berényi Sándor: Közigazgatás a modern társadalmakban
Budapest, 1994.
5. Concha Győző: Politika II. Közigazgatástan
Budapest, 1905.
6. Csiky Kálmán: A magyar állam közigazgatási joga
Budapest, 1888.
7. Ereky István: Közigazgatás és önkormányzat
Budapest, 1939.
8. H. Fayol: La doctrine administrative l' Etat,
Paris, 1923.
9. Hajdu Lajos: II. József közigazgatási reformjai Magyarországon
Budapest, 1982.
10. Kalas Tibor: Modell és társadalomirányítás
Állam és Igazgatás 1986. évi 6. szám
11. Lőrincz Lajos: Új irányzatok a közigazgatás fejlődésében
Magyar Közigazgatás 2003. évi 12. szám
12. Madarász Tibor: A magyar államigazgatási jog alapjai
Budapest, 1989.
13. Magyari Zoltán: Magyar Közigazgatás
Budapest, 1942.
14. R. Mayntz: A közigazgatás kialakulása
Közigazgatás-tudományi Antológia Második Kötet Unió Kiadó, Budapest 1996.
32