z

Regulación Tarifaria

Módulo II

Caso de estudio: Regulación de aeropuertos en

Alemania

DIPLOMADOS COFEMER/LATIN-REG CASO 3 MÓDULO II. REGULACIÓN DE

AEROPUERTOS EN ALEMANIA

Comisión Federal de Mejora Regulatoria 2

INTRODUCCIÓN

Los aeropuertos de Alemania fueron considerados durante mucho tiempo como proveedores secundarios de infraestructura sin ningún interés en generar beneficios, cuyo único objetivo debía ser la provisión de capacidad para el funcionamiento del mercado de transporte aéreo. Sin embargo, durante la última década, los aeropuertos han empezado percibirse así mismos como empresas compitiendo con otros sitios para pasajeros y aerolíneas.

Esta orientación de maximización de ganancias puede atribuirse a tres acontecimientos importantes:

1. Ha habido un cambio de estructura gerencial en muchos aeropuertos alemanes: aunque se organizaban como empresas privadas durante décadas (al contrario de otros proveedores de infraestructura de transporte alemán que se estructuraron como organismos públicos), sus accionistas eran todas las entidades públicas como el Gobierno federal o estatal, las empresas públicas o municipios. Esto ha cambiado considerablemente: de los 35 aeropuertos en Alemania que ofrecían vuelos vacacionales programados en 2004, ahora ya diez pertenecen al menos parcialmente a inversionistas privados y hay planes para abrir tres aeropuertos más (Lübeck, Múnich y Colonia) al capital privado. En 2005, más del 50% de todos los pasajeros en Alemania comenzó o terminó su viaje en un aeropuerto con participación de capital privado, se estima que esta cifra se elevará a aproximadamente 75% si el Gobierno federal vende sus participaciones en Múnich y Colonia.

2. Algunos problemas presupuestales públicos han causado más costos y conciencia sobre las ganancias de los accionistas públicos, que buscan algún retorno de su inversión en el aeropuerto o al menos esperan que el operador del aeropuerto para minimice las pérdidas financieras.

3. La liberalización del mercado de aerolíneas ha conducido a un cambio del entorno empresarial del aeropuerto, que ha pasado de un entorno de 'mutua existencia' con las aerolíneas, a uno de enfrentamiento en precios y calidad de servicios. Los administradores de los aeropuertos ahora tienen que tratar con las aerolíneas que presiona por tarifas más bajas y una mejor calidad, y además amenazan con cambiar de servicios aéreos.

La liberalización de los aeropuertos puede generar incentivos para el crecimiento de este sector; sin embargo, se ha observado que existen severos problemas estructurales que impiden que este sector realice su potencial a través de la privatización (Bartle 2003), algunos de ellos son: las ineficiencias productivas, pues los aeropuertos estaban

DIPLOMADOS COFEMER/LATIN-REG CASO 3 MÓDULO II. REGULACIÓN DE

AEROPUERTOS EN ALEMANIA

Comisión Federal de Mejora Regulatoria 3

operando con costos mayores a los costos promedio en el mercado europeo; la falta de estándares de calidad; los altos niveles tarifarios al consumidor y el uso ineficiente de aeropuertos con niveles bajos de congestión, lo que genera deficiencias a la hora de enfrentarse al exceso de demanda en horas pico.

¿POR QUÉ REGULAR LA INDUSTRIA DE AEROPUERTOS?

La regulación debe limitarse a aquellas actividades en las que el aeropuerto tiene poder monopólico persistente. Este es el caso donde los servicios de aeropuerto son esenciales para usuarios intermedios y no se pueden duplicar sin costos sustanciales. Las actividades de no-aviación y el manejo de la tierra son vistos como actividades en las que el aeropuerto podría tener cierto poder de mercado, pero al menos la potencial competencia puede disciplinar al aeropuerto.

Para Müller, el sector aeroportuario en Alemania exhibe propiedades de monopolio natural, sin embargo existen aglomeraciones de aeropuertos en ciertas regiones por lo que estos pueden competir entre sí a manera de competencia monopolística, por lo que existe un cierto grado de sustitución entre aeropuertos para los pasajeros. Por otro lado, en la gran mayoría de los aeropuertos existen restricciones de capacidad que limitan la competencia entre aeropuertos. En el caso de horas pico, en las que existe una gran congestión, los aeropuertos pueden aprovechar su poder de mercado.

Como hemos visto previamente, si la industria de aeropuertos es un monopolio natural, entonces cualquier estructura de mercado que tenga varias empresas operando provocará la duplicación innecesaria de los costos fijos. Por otro lado, si la empresa no es regulada, ésta maximizará sus ganancias igualando su costo marginal con su ingreso marginal, provocando que el precio del servicio ofrecido sea mayor y la cantidad menor.

La regulación de precios puede, teóricamente, llevar el mercado al óptimo social si los reguladores establecen un precio eficiente. La regulación de precios puede incrementar el bienestar social relativo a la producción del mercado. En la práctica es posible moverse en dirección al óptimo social del mercado.

¿CÓMO REGULAMOS?

La regulación puede estar basada en dos esquemas: la regulación por costo de servicio (COS, por sus siglas en inglés) y la regulación basada en incentivos.

Actualmente, los aeropuertos en Alemania se encuentran regulados por autoridades federales y por el Departamento de Transporte. Éstos establecen los precios de venta del servicio en función de variables como la depreciación del capital y se establece una tasa de retorno razonable, llamada regulación por tasa de retorno . A pesar de que teóricamente este esquema regulatorio provoca una asignación eficiente en el mercado,

DIPLOMADOS COFEMER/LATIN-REG CASO 3 MÓDULO II. REGULACIÓN DE

AEROPUERTOS EN ALEMANIA

Comisión Federal de Mejora Regulatoria 4

en la práctica se ha observado que este tipo de esquemas regulatorios tiene deficiencias en incentivar a los productores para que asignen eficientemente sus recursos y establezcan tarifas que beneficien al consumidor. Ante esto, se distinguen las siguientes ineficiencias:

• Elección ineficiente de insumos: Existen incentivos a invertir excesivamente en infraestructura, con el fin de generar mayores rentas derivadas de la regulación por tasa de retorno; este es un ejemplo del efecto Averch-Johnson.

• Estructura de precios ineficiente: Bajo la regulación actual no existen incentivos a manejar los horarios pico de manera eficiente, lo que evita que los aeropuertos realicen esquemas diferenciados con precios en horas pico.

• Captura regulatoria: Dado que en el esquema regulatorio actual no están claros los límites entre el regulador y el regulado, por lo que pueden haber conflictos de intereses.

Una empresa que está regulada por una regulación por tasa de retorno tiene incentivos a no reportar o a exagerar sus costos. La disyuntiva entre las ventajas y desventajas de la regulación por costos de servicios depende de la información que posea el regulador.

Si la tecnología de producción es conocida, entonces existe poca incertidumbre acerca de la demanda, y las oportunidades para la introducción de nuevos productos o inversiones en la reducción de costos son conocidos, entonces la regulación por costos de servicios es una alternativa aceptable. Sin embargo, en el caso de la regulación de los aeropuertos el regulador no está bien informado y esta industria está caracterizada por un cambio tecnológico continuo, por lo tanto la regulación por costos de servicios conlleva a ineficiencias en el mercado, ya anteriormente mencionadas.

El problema central para la regulación es que el regulador tiene información asimétrica sobre las funciones de demanda y costo, y que el regulador debe diseñar un contrato para establecer incentivos para la firma regulada. Cuando existe información asimétrica entre el regulado y el regulador, surge una situación de riesgo moral en donde el principal (regulador), no puede observar los costos verdaderos o vigilar el comportamiento del regulado (agente).

Alcanzar un acuerdo eficiente es difícil si la información en precios, costos o demanda es privada. Cuando las empresas están mejor informadas sobre sus costos y demanda que el regulador, estas tendrán un incentivo para usar la información estratégicamente para tener una posición ventajosa. ¿Cómo solucionar este problema?

Si bien, como mencionamos anteriormente, aún con regulación de precios es casi imposible alcanzar el óptimo social, sí existen esquemas regulatorios que nos acercan

DIPLOMADOS COFEMER/LATIN-REG CASO 3 MÓDULO II. REGULACIÓN DE

AEROPUERTOS EN ALEMANIA

Comisión Federal de Mejora Regulatoria 5

más a esta posición. Los esquemas regulatorios basados en incentivos , resuelven en gran parte los problemas de los esquemas regulatorios de costos de servicios , en particular los que surgen porque las empresas no tienen incentivos a operar al costo mínimo (efecto Averch-Johnson).

Los precios se establecen de tal manera que las ganancias cubren los costos de operación más una tasa de retorno en inversión permitida. Por lo tanto, cualquier ahorro en costos se pasará a los consumidores a través de un precio regulado más bajo. De igual manera, un incremento en los costos de la empresa será cubierto con un precio regulado más alto. El propósito de la regulación basada en incentivos es tratar de alinear las decisiones de las empresas reguladas con el óptimo social.

Un mecanismo basado en la regulación por incentivos y que resuelve en parte el problema de la información asimétrica entre el regulador y el regulado, son los precios tope. Mientras más grande sea la asimetría de información entre el regulador y la empresa, es más importante el diseño de un mecanismo que esté basado en los incentivos.

En el 2000 se firmó un contrato para establecer un precio tope sujeto a una revisión en el 2005, cuando se decidiría si el contrato debería ser continuado o renegociado. El aeropuerto de Hamburgo fue pionero en el uso de la regulación a través de precios tope, acciones que posteriormente se siguieron en los aeropuertos de Frankfurt y Hanover. El mecanismo de precios tope utilizado en Hamburgo y calcula los precios de referencia ajustados por distintos factores:

������ = �������� × ���� − � − �� × ��1

A pesar de que la regulación por precios tope suele tener mejores resultados que la regulación por costos de servicios , ésta presenta los siguientes problemas:

1. Incertidumbre. Los precios tope son un esquema efectivo si se aplican en condiciones estáticas y de información completa. Las complicaciones de este esquema aparecen cuando el ambiente en donde se opera es un mundo dinámico y con incertidumbre. Uno de los problemas principales consiste en que ajustes “crudos” al precio tope para ajustar los cambios exógenos en costos, inflación y productividad, como (RPI-X) son poco receptivos a los cambios en costos. Esto crea un problema de indexación equívoca y puede causar una caída en las ganancias ya sea para los consumidores o para la empresa, dependiendo si los precios son menores o

1 ��� es el ajuste por inflación, � es un parámetro de productividad, � es un parámetro que capta el riesgo y �� cuantifica el crecimiento en el número de pasajeros.

DIPLOMADOS COFEMER/LATIN-REG CASO 3 MÓDULO II. REGULACIÓN DE

AEROPUERTOS EN ALEMANIA

Comisión Federal de Mejora Regulatoria 6

mayores que los costos. Los problemas para determinar apropiadamente el índice de inflación y X, y las implicaciones si no son puestas apropiadamente han sido un factor importante para explicar la lenta adopción de precios tope puros por reguladores estatales. Como los precios no rastrean costos, los precios tope resultan en ineficiencias de asignación. Dos implicaciones de esto son: i) en varias aplicaciones, la mayoría de los cambios en costos son ignorados, y ii) en muchas aplicaciones, cambios exógenos significativos están dirigidos a un reajuste del precio tope. La ventaja de los precios tope sobre la regulación por costos de servicios desaparece cuando el regulador tiene incertidumbre acerca de los costos por unidad y sobre la efectividad de la inversión en la reducción de costos. Los precios tope siguen siendo superiores a la regulación por costos de servicios , siempre y cuando la restricción en el regulador es que las ganancias esperadas deban ser no-negativas, es decir, que en promedio el regulador tiene que asegurar que la empresa no tenga pérdidas.

2. Calidad y selección de productos. Los incentivos para la minimización y reducción de costos puede incentivar a las empresas a reducir la calidad de sus servicios.

3. Compromiso. Existen dos aspectos relacionados con la habilidad del regulador de ser capaz de comprometerse a no tomar acciones que puedan expropiar las cuasi-rentas de la empresa después de que la empresa ha invertido en reducciones de costo y activos fijos: i) Los incentivos bajo los precios tope dependen de la creencia de la empresa de que sus esfuerzos de reducción en costos, adopción de nuevas tecnologías y una asignación más eficiente en sus precios, no resulte en un precio tope más estricto por parte del regulador, y, además, ii) los precios tope proveen la oportunidad para el regulador de resistir a subir precios, durante la aplicación de este o su conclusión, si la empresa no recupera su tasa de retorno esperada. Bajo este esquema, es más fácil para el regulador reducir barreras a la entrada y permitir competencia. Introducir competencia es una manera sencilla para el regulador para expropiar la inversión hundida del incumbente e incrementar el excedente de los consumidores.

DIPLOMADOS COFEMER/LATIN-REG CASO 3 MÓDULO II. REGULACIÓN DE

AEROPUERTOS EN ALEMANIA

Comisión Federal de Mejora Regulatoria 7

Actividades 2

1) La presencia de condiciones de monopolio natural es un supuesto crucial para argumentar que la intervención del regulador e s necesaria en el sector aeroportuario ¿qué factores cree que generan la pre sencia subaditividad de costos en esta actividad económica. Inversión indiv isible, economías de escala, costos hundidos, economías de alcance, bene ficios de red?

2) Como hemos visto, la regulación de los aeropuert os, así como la provisión pública o privada de este servicio varía considerab lemente a lo largo del mundo. Investigue qué tipo de regulación aeroportua ria se utiliza en su país de origen, ¿qué debilidades y fortalezas encuentra en la misma?

3) Consulte el documento Competition Policy and International Airport Services3, publicado por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE). Según el documento, ¿cuáles son l as ventajas asociadas a la intervención regulatoria en la asign ación de slots?

4) En el caso se mencionó que una de las debilidade s de utilizar un esquema de precios tope es la posibilidad de que las empresas disminuyan la calidad de sus servicios para mejorar sus ganancias, ¿qué posi bles alternativas regulatorias pueden ser contempladas para evitar un a disminución en la calidad del servicio?

2 La contestación de las preguntas planteadas en esta sección es voluntaria (no serán calificadas) pero muy recomendable, ya que puede ayudarle significativamente como guía de estudios. 3 Este documento puede ser consultado en la siguiente liga: http://www.oecd.org/regreform/liberalisationandcompetitioninterventioninregulatedsectors/1920318.pdf.

DIPLOMADOS COFEMER/LATIN-REG CASO 3 MÓDULO II. REGULACIÓN DE

AEROPUERTOS EN ALEMANIA

Comisión Federal de Mejora Regulatoria 8

Bibliografía • Bartle, I. (ed.) (2003) The UK Model of Utility Regulation: A 20th anniversary collection

to mark the ‘Littlechild Report’ – retrospect and prospect, Bath: Centre for the study of Regulated Industries

• Bilotkach, Volodymyr (2004). Asymmetric Regulation and Airport Dominance in International Aviation: Evidence from the London–New York Market http://econ.arizona.edu/docs/working_papers/econ-wp-04-07.pdf

• Church, J. & Ware, Roger (2000). Industrial Organization. A strategic approach. McGraw-Hill International Editions.

• Gillen, D. & Niemeier, Hans-Martin (2009). Airport Economics, Policy and

Management: The European Union http://www.internationaltransportforum.org/jtrc/discussionpapers/DP200910.pdf

• Müller, F., König, C. y Müller, J. (2008). Regulation of Airport Charges in Germany.

GAP Team FHW Berlin and WHU.

• Netz, Janet S. (1999). Price Regulation: A (non-technical) overview

• Sibley, David (1989). Asymmetric information, incentives and price-cap regulation RAND Journal of Economics Vol. 20, No. 3 http://www.andrew.cmu.edu/user/sblumsac/ChapteronRegulator/Sibley.pdf