Upload
others
View
8
Download
0
Embed Size (px)
Citation preview
“Los Mecanismos de Transparencia y Rendición de Cuentas, su Aportación a la Construcción Democrática en México, 2010-2016”
“LOS MECANISMOS DE TRANSPARENCIA Y RENDICIÓN DE
CUENTAS, SU APORTACIÓN A LA CONSTRUCCIÓN
DEMOCRÁTICA EN MÉXICO, 2010-2016”
Documento Metodológico
“Los Mecanismos de Transparencia y Rendición de Cuentas, su Aportación a la Construcción Democrática en México, 2010-2016”
Índice
INTRODUCCIÓN. ...................................................................................................................... I
1. JUSTIFICACIÓN DE LA IMPORTANCIA DEL TEMA DE INVESTIGACIÓN. .............................................. XVIII
2. OBJETIVO GENERAL ........................................................................................................ XXIII
3. PLANTEAMIENTO Y DELIMITACIÓN DEL TEMA DE INVESTIGACIÓN. ............................................... XXVI
4. PREGUNTAS DE INVESTIGACIÓN .......................................................................................... XXX
5. MARCO TEÓRICO-CONCEPTUAL DE REFERENCIA ................................................................... XXXIII
6. FORMULACIÓN DE HIPÓTESIS. ............................................................................................ LXVI
7.- PRUEBA EMPÍRICAS O CUALITATIVAS LAS HIPÓTESIS. ............................................................. LXVIII
CONCLUSIONES Y NUEVA AGENDA DE INVESTIGACIÓN. .............................................................LXXXVI
Bibliografía .................................................................................................................... CIV
“Los Mecanismos de Transparencia y Rendición de Cuentas, su Aportación a la Construcción Democrática en México, 2010-2016”
I
INTRODUCCIÓN.
La revolución más importante de los últimos tiempos fue el desarrollo de herramientas
digitales que nos dieron la oportunidad de procesar grandes cantidades de información
en poco tiempo, con el fin de apoyar la toma de decisiones; ahora vemos como esta
transformación comienza a modificar la forma de las democracias modernas, volviendo
posible más que nunca, una ciudadanía consciente e informada que puede acceder a
calificar a sus gobernantes con precisión e inmediatez.
En este sentido, la estrategia de gobiernos transparentes es una herramienta de los
sistemas democráticos aptos para brindar certeza sobre la acción gubernamental,
legitimar la acción de gobierno y evitar la corrupción y el despilfarro del gasto público.
Sin embargo, esta condición ideal, donde el ciudadano recobra la confianza en su
gobierno, pasa por el cumplimiento sistemático de la honestidad y el apego a la ley,
por parte de la autoridad, así como de la modificación de hábitos en la ciudadanía
relativos a una cultura cotidiana donde lo público, paradójicamente, le es cada vez más
ajeno. La cultura de la rendición de cuentas aspira entonces a generar los canales
socialmente pertinentes entre los gobiernos y la ciudadanía.
Hoy en día nuestra sociedad es más exigente y ejerce libremente sus derechos o
garantías, consagradas y salvaguardadas en nuestra Constitución de 1917,
encontramos entonces que el derecho de acceso a la información es una oportunidad
para que la ciudadanía pueda: conocer información útil para tomar decisiones;
satisfacer la necesidad de saber más sobre los asuntos públicos; vigilar y evaluar la
actuación de los funcionarios; calificar la administración de los recursos públicos;
analizar los motivos que orientaron las decisiones de los funcionarios; obtener, analizar
y difundir información; y razonar, eventualmente, el sentido del voto en elecciones
populares.
El derecho de acceso a la información es hoy una garantía consagrada en nuestra
Carta Magna, la cual obliga a las autoridades de los ámbitos de gobierno federal,
estatal y municipal a abrir sus expedientes al escrutinio de los particulares. El hecho
“Los Mecanismos de Transparencia y Rendición de Cuentas, su Aportación a la Construcción Democrática en México, 2010-2016”
II
de estar plasmada en el dogma constitucional la pone a salvo del capricho de las
legislaturas y establece las bases mínimas para legislar en la materia. Es un derecho
colocado a la altura del derecho a la salud, a la educación, a reunirse o expresarse.
El término transparencia es aplicado a la vida de los Estados, como una característica
que implica la posibilidad de observar a través de las estructuras del poder el mundo
del quehacer gubernamental por aquellos que, en el ejercicio de su poder soberano,
tienen derecho a saber: los ciudadanos. La evolución de la sociedad ha hecho evidente
que el término democracia debe ser precisado y que conceptos como democracia y
transparencia forman parte de un proyecto más ambicioso: la formación de una
ciudadanía plena en el ejercicio de sus derechos y el fortalecimiento de la legitimidad
del Estado, en un contexto de gobernabilidad democrática.
Este trabajo, parte de la premisa de que a medida que la ciudadanía se involucre en
las prácticas gubernamentales y en los procesos de rendición de cuentas, podrá
revertir de manera gradual las malas prácticas, costumbres y desatención que los
ciudadanos hacia el gobierno y al mismo tiempo, constituirá un elemento importante
para abatir la corrupción, impulsar la transparencia y contribuir a la transformación del
gobierno y una administración pública más democrática que no se vea rebasada por
las demandas de la sociedad en sus diferentes aspectos.
Para el 24 de diciembre de 2002, mediante Decreto del Ejecutivo Federal, se creó el
Instituto Federal de Acceso a la Información Pública con la finalidad de evitar la
discrecionalidad y brindar a la ciudadanía el acceso a información en posesión del
Gobierno Federal, coadyuvando a transparentar las decisiones y el destino de los
recursos públicos como parte importante de una rendición de cuentas y participación
ciudadana en un gobierno incluyente y democrático.
El caso de la rendición de cuentas y acceso a la información como concepto
preponderantes en la mayoría de las democracias modernas, para mantener control
sobre los asuntos de gobierno, merece gran importancia, no solamente la teoría con
que se cuenta en las últimas décadas y el auge que lo caracteriza, sino también las
experiencias en gobiernos como el mexicano que lo ha implementado, por lo que
“Los Mecanismos de Transparencia y Rendición de Cuentas, su Aportación a la Construcción Democrática en México, 2010-2016”
III
surgen estudios de relevante importancia, es así que está investigación se centrará en
el papel que tienen las instituciones para cumplir con estos objetivos.
El proceso de transparentar al Estado no ha sido sencillo. Si bien modificar las
estructuras cerradas del poder y la ética del servicio público para permitir que sean
observadas es deber de todo Estado democrático, este ha sido en la mayoría de los
casos un logro de, por y para la sociedad.
En este trabajo complementando lo ya anteriormente expuesto, se tocarán teorías
elaboradas por múltiples estudiosos de transparencia, rendición de cuentas y acceso
a la información pública gubernamental, en donde se plantea los objetivos y alcances
que tienen estos conceptos como principal característica de los estados modernos en
época de auge democrático, principalmente en el ámbito político gubernamental y su
repercusión en la sociedad como receptora de esta política pública originada hace
poco más de seis años.
Varias de las teorías expuestas a lo largo de este trabajo de investigación se analizarán
dentro del enfoque de políticas públicas, partiendo del origen de esta política, su
definición y diseño para contrarrestar la corrupción y eficientar las decisiones
gubernamentales a través de criterios de acción en el ejercicio del poder público,
tocando lo referente a la rendición de cuentas, así como la implementación de políticas
de transparencia que garanticen el objetivo por el que fue creado.
En cualquier régimen democrático es preciso que existan límites y controles al poder.
Un gobierno responsable está obligado a rendir cuentas sobre sus acciones. Sin
embargo, se ha observado que, a pesar de que las instituciones formales son
esenciales para el establecimiento de una rendición de cuentas efectiva, en América
Latina no necesariamente funcionan según lo previsto, ya que existe una brecha entre
la ley y su implementación (Mainwaring, 2003: 5).
Uno de los componentes principales de la rendición de cuentas interinstitucional es la
supervisión legislativa sobre las agencias del Poder Ejecutivo. La fiscalización que
lleva a cabo el Poder Legislativo es uno de los instrumentos más importantes de la
“Los Mecanismos de Transparencia y Rendición de Cuentas, su Aportación a la Construcción Democrática en México, 2010-2016”
IV
supervisión legislativa. Para que esa fiscalización sea eficiente se requiere de por lo
menos cuatro factores: no injerencia de presiones políticas en las decisiones de los
órganos fiscalizadores, capacidad de acción, suficiencia de recursos y capacidad para
incidir en el comportamiento de los entes fiscalizados (Ríos Cázares y Pardinas, 2008:
44).
Sin embargo, en el caso mexicano, estudios recientes muestran que no existe una
fiscalización eficiente que contribuya a la construcción de una estructura eficaz de
rendición de cuentas. En consecuencia, continúa presente un fenómeno de
fragmentación institucional en la fiscalización a las dependencias del Ejecutivo a nivel
local, el cual ha implicado un cambio institucional con ritmos e intensidades diversas
en los estados del país, sin que haya ocurrido un proceso de concertación ordenador,
por lo que existen enormes asimetrías entre las entidades y gobiernos locales (Ríos
Cázares y Romero, 2012).
Implica, además, otro elemento fundamental: acreditar, en los hechos, la existencia de
un sistema de transparencia y rendición de cuentas en todo el ejercicio de facultades,
responsabilidades, obligaciones y recursos de las instituciones y órganos del Estado
mexicano; entendido todo esto no sólo como la posibilidad amplia y plena de cualquier
individuo de acceso a la información pública, sino también la justificación de las
acciones y decisiones, y la posibilidad de la aplicación castigos y sanciones, en el caso
de incumplimiento de aquéllas.
Podemos afirmar que esta ley construyó los cimientos de una cultura de la
transparencia y del inicio de un incipiente sistema de rendición de cuentas; que
obligaba, sobre todo al Poder Ejecutivo Federal, dejando de lado a otros poderes como
el Legislativo, así como a estados y municipios.
En los años 2007 y 2014 se reforma el artículo 6°. Constitucional, fortaleciendo este
derecho; y por último, en abril de 2015 se aprueba la nueva Ley General de
Transparencia y Acceso a la Información Pública, la cual amplía la cantidad de sujetos
obligados que deben transparentar y permitir el acceso a su información, como
partidos políticos, sindicatos y personas físicas y morales que reciban o ejerzan
“Los Mecanismos de Transparencia y Rendición de Cuentas, su Aportación a la Construcción Democrática en México, 2010-2016”
V
recursos públicos.
En cuanto a la rendición de cuentas, hay dos momentos claves:
En julio de 1999 se reforman los artículos 73, 74, 78 y 79 de la Constitución y se
establece la Entidad Superior de Fiscalización de la Federación; y el 20 de diciembre
de 2000 se aprueba la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, creándose la
Auditoría Superior de la Federación como órgano dependiente de la Cámara de
Diputados, responsable de la fiscalización de la Cuenta Pública.
En todo este proceso es necesario destacar la participación importante de la sociedad,
principalmente a través de grupos organizados, en estos avances. Sin la exigencia y
presión social hubiese sido muy difícil lograrlo, sobre todo en aquellos entes que hasta
hace pocos años se consideraba prácticamente imposible que rindieran cuentas, como
los partidos políticos y sindicatos.
De acuerdo con la teoría clásica de la democracia liberal, la rendición de cuentas
debería surgir como un producto natural del funcionamiento de las elecciones
democráticas, así como de los pesos y contrapesos establecidos entre los poderes
Ejecutivo, Legislativo y Judicial. Rendir cuentas por la responsabilidad adquirida y
delegada mediante el voto o la designación, son sin duda una de las premisas por las
que se aboga en cualquier gobierno que se precie de ser democrático. Asimismo, la
transparencia de acción y la publicidad de ello, son voces que se oyen cada vez con
más fuerza en el concierto de la vida pública.
Sin embargo, la corrupción y el ejercicio patrimonial del poder tienen una larga historia
en el imaginario colectivo de la nación, y aún más, en las prácticas cotidianas en la
sociedad mexicana y dentro de las organizaciones públicas mexicanas, esto abarca
los sistemas no gubernamentales y los gubernamentales. Al respecto, en México se
han adoptado medidas, con mayor énfasis desde hace 15 años, que promueven el
combate a las prácticas de opacidad de la autoridad, así como la promoción de la
rendición de cuentas a la ciudadanía. No obstante, los índices bajísimos de confianza
hacia el quehacer público señalan que estos esfuerzos no son suficientes, más aún,
“Los Mecanismos de Transparencia y Rendición de Cuentas, su Aportación a la Construcción Democrática en México, 2010-2016”
VI
se perciben como ociosos1. Lo cual, tanto los procesos electorales, así como la división
del poder, indican que no han sido efectivos para garantizar la citada premisa.
Ya que en la sociedad contemporánea se presume una prevalencia de los intereses
económicos por encima de los públicos, la irresponsabilidad del uso del poder y la
desconfianza hacia lo público, apremia un cambio respecto a la concepción de rendir
cuentas, así como la reorganización estatal para el ejercicio de la autoridad con
responsabilidad. Es por ello, que resulta necesario que sean los estudiosos del
gobierno, de la Administración Pública y de la sociedad, quienes incentiven la
reivindicación de la importancia de rendir cuentas del actuar gubernamental hacia los
mandantes, que son los ciudadanos. Asimismo, se ejemplifica, además, una ética
pública cuestionable por parte de los timoneros del gobierno mexicano, lo cual es una
problemática perentoria de atención y de cambios, para que no sea simulación la tarea
de controlar al poder.
Y es a partir de la reforma al artículo 6° de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos en febrero del 2014, fueron agregadas al catálogo de Sujetos
Obligados las personas físicas y morales que reciban y ejerzan recursos públicos o
ejerzan actos de autoridad.
Sin embargo, no fue sino hasta mayo del 2015 con la entrada en vigor de la Ley
General de Transparencia y Acceso a la Información Pública (en adelante Ley General)
que se consolidó la adición de los particulares como nuevos Sujetos Obligados. Lo
anterior implica que las personas físicas o morales que reciban y ejerzan recursos
públicos o realicen actos de autoridad deberán transparentar, publicar y mantener
actualizada toda la información relacionada con los dos supuestos ya mencionados.
Asimismo, en caso de que el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la
Información y Protección de Datos Personales (INAI), determine que deberán cumplir
con sus obligaciones de transparencia directamente, deberán dar trámite a las
solicitudes de acceso a la información que los particulares les formulen y serán
1 Encuestas como: Latinobarómeto, Consulta Mitofsky, Transparencia Mexicana, Encuesta Nacional de Cultura Política y Prácticas Ciudadanas e Índice de Percepción de la Corrupción.
“Los Mecanismos de Transparencia y Rendición de Cuentas, su Aportación a la Construcción Democrática en México, 2010-2016”
VII
responsables de la protección de datos personales relacionados con la información
que deban hacer pública, entre otras obligaciones.
Ante esta situación, la Ley General omite resolver y acotar la amplitud que
encontramos en las bases y principios establecidos en el apartado A del artículo sexto
constitucional. Las disposiciones de esta Ley General, facultan a los diversos
Organismos Garantes para determinar la forma en que los particulares deberán
cumplir con sus obligaciones en materia de transparencia, esto es, directamente o a
través del sujeto obligado que hizo entrega de los recursos públicos o facultó para
realizar actos de autoridad. El panorama se agrava cuando observamos que el
Legislativo Federal ha delegado también a los Organismos Garantes la facultad de
establecer qué obligaciones en materia de transparencia asumirá cada particular y la
manera de cumplir con las mismas, así como la información que deberán hacer
pública. Lo anterior resulta una complicación por dos principales razones: a) Primero,
respecto a la forma de cumplimiento de obligaciones, la Ley General no obedece las
disposiciones constitucionales, pues la Constitución ordena que las personas físicas y
morales cumplan con sus obligaciones de manera indirecta, contrario a lo establecido
por la Ley General y; b) Segundo -y más importante-, uno de los objetivos principales
de la reforma al artículo 6° constitucional y de la creación de la Ley General fue la
homologación de las bases y principios relacionados con el derecho humano de
acceso a la información (artículo 2° fracciones II y III de la Ley General). Entonces,
delegar en cada uno de los Organismos Garantes la facultad de determinar qué
obligaciones cumplir y qué información publicar, conduciría a un retroceso en materia
de transparencia y, a la par, impediría el cumplimiento del objetivo de la Ley General.
En consecuencia, la presente investigación tiene como objetivo general analizar de
manera exploratoria, el origen del derecho a la información y la rendición de cuentas
en México, para ofrecer un informe del estado que guarda esta materia en su aplicación
de la administración pública mexicana, además de demostrar que la transparencia y
acceso a la información, son los criterios claves para el fortalecimiento de un sistema
democrático, y con base en ello, poder brindar algunas propuestas que propicien que
la configuración del subsistema de fiscalización acote el ejercicio del poder público,
“Los Mecanismos de Transparencia y Rendición de Cuentas, su Aportación a la Construcción Democrática en México, 2010-2016”
VIII
que elimine cualquier margen para la actuación discrecional y encamine las acciones
de las autoridades al mayor beneficio social.
Con el objetivo de orientar al lector sobre la forma en la cual será diseñada la
investigación se presentará una parte metodológica, donde se describe con precisión
la importancia del tema de estudio, los objetivos planteados, la delimitación y el
planteamiento preciso del problema a estudiar, las preguntas de investigación y las
hipótesis desprendidas de éstas. Asimismo, se puntualiza la forma en que se
constataron y falsearon las hipótesis que guían este estudio, por otra parte, se
describirán las fuentes de información las cuales serán para el apoyo de la formación
del documento, finalmente se llegará a la parte donde se describirán las conclusiones
a las cuales se llegó con la investigación realizada.
En seguida expondremos brevemente los puntos importantes de cada capítulo como
resultado del análisis efectuado sobre el tema. Este trabajo de investigación se integra
por cinco capítulos que establecen aspectos como los siguientes:
De esta manera temas como transparencia, rendición de cuentas derecho a la
información, democracia y participación social, se hacen imprescindibles en el índice
principal de los universos a ser revisados, considerando que los apartados teóricos
han arrojado gran claridad al análisis del caso en concreto.
En nuestro primer capítulo, se desarrolló un marco teórico conceptual, donde se
analizan distintas posturas sobre la rendición de cuentas, la corrupción, la impunidad,
la opacidad y transparencia, con el objetivo de distinguir qué elementos son necesarios
en la rendición de cuentas y comparar sus debilidades en el marco jurídico actual. El
objetivo es proporcionar al lector los conceptos necesarios para comprender en su
totalidad el presente trabajo y sobre los cuales se basa el desarrollo del mismo.
Partimos de la conceptualización de la democracia en su devenir histórico; y de la
importancia y trascendencia del Estado de derecho, la transparencia y rendición de
cuentas, en la consolidación democrática de toda Nación. También se hace referencia
al elemento de la transparencia, ya que éste es uno de los pilares de la investigación,
“Los Mecanismos de Transparencia y Rendición de Cuentas, su Aportación a la Construcción Democrática en México, 2010-2016”
IX
por tanto, su revisión histórica, jurídica y conceptual es fundamental para transitar
hacia la rendición de cuentas, además ésta implicó una nueva visión y un cambio en
el ámbito político y administrativo.
Es primordial mencionar en dónde se desarrolla en un primer momento la
transparencia porque empieza a la vez a gestarse con la libertad de información, de
expresión y de conciencia, elementos clave para ir forjando el ideal de transparencia
en un derecho y una obligación.
La importancia de la transparencia en el gobierno y la administración pública es que
los permea para fomentar una nueva relación entre el Estado y la sociedad, así como
dentro de las mismas organizaciones públicas donde surge como una obligación para
éstas, pero al mismo tiempo les provee de un nuevo criterio para mejorar sus
decisiones y una nueva dinámica en su actuar que las llevaría a desarrollar un modelo
institucional que representaría un cambio dentro del quehacer gubernamental y la
administración pública.
Acorde con lo anterior, se retoma la dicotomía que corresponde también a la
concepción liberal, lo que caracteriza a lo público es precisamente la transparencia, lo
público necesita y produce el derecho para los ciudadanos de conocer el quehacer
gubernamental y una obligación de rendir cuentas a la autoridad, mientras que la
esfera de lo privado regula el derecho a la privacidad y la intimidad, pero ambos
espacios son inherentes a la condición humana. Una vez delimitadas la relación
pública y privada, conceptualizada y reconocida como derecho, es de vital importancia
reiterar estos conceptos y diferenciarlos para tener claro su contenido al estudiar el
derecho a la información y la información pública, su acceso y la prerrogativa a la
privacidad.
La rendición de cuentas, también es uno de los elementos constitutivos de la
democracia, que supone contrapesos y controles y que siempre está vigilante sobre
los sujetos obligados, quienes rinden cuentas y explican los hechos, así como
responden sobre sus actos hacia el auditor último, que es el ciudadano. Implica
dimensiones informativas, argumentativas y de responsabilidades pasadas y
“Los Mecanismos de Transparencia y Rendición de Cuentas, su Aportación a la Construcción Democrática en México, 2010-2016”
X
presentes, reforzada para poder aplicar incentivos y sanciones.
El gobierno electrónico encuentra el motivo de su existencia en la persecución de tres
objetivos centrales, que son: 1) ofrecer más y mejores datos públicos en condiciones
de apertura; 2) agilizar la realización de trámites y servicios desde un solo punto
electrónico, sin importar ámbito o área de competencia, es decir que institución o
dependencia se encargue de ellas, ni en qué nivel de gobierno, ya sea Federal o local;
y 3) favorecer e incentivar la participación social en los asuntos públicos, tanto para su
discusión colectiva como en la toma de las determinaciones trascendentales.
El segundo capítulo, Se expondrán y describirán los antecedentes del control y de la
fiscalización en México, desde época precolombina hasta la configuración del Sistema
aplicable actual, hablamos del desarrollo de estos marcos en el Estado mexicano,
primero, se retoman los antecedentes que lo permearon, desde el tránsito de un
gobierno unipartidista y autoritario a la alternancia como un paso a un régimen
democrático, que permitió una mayor transparencia en los procesos político-
administrativos desde la reforma de 1977 hasta los cambios que llegaron con la
aprobación y vigencia en el año 2002 de la LFTAIPG. Además de la participación que
tuvieron ciertos grupos de la sociedad civil que exigían un cambio para desarrollar y
consolidar el acceso a la información y la transparencia.
La experiencia mexicana de acceso a la información pública no puede entenderse sin
retomar la creación de la LFTAIPG, principalmente lo referente al proceso de acceso
a la información y las nuevas disposiciones que tendrían que cumplir los sujetos
obligados por la ley dentro de las organizaciones gubernamentales, de igual modo, se
abarca el ejercicio del derecho por medio del procedimiento de solicitudes de acceso
a la información pública, en el cual es pertinente tener claras sus obligaciones de
acuerdo con las disposiciones que establecen cambios dentro de las instancias
gubernamentales en cuanto a sus recursos humanos, materiales y financieros, así
como las reservas de información para dar un cumplimiento a lo establecido en la Ley.
La construcción institucional junto con La ley, crea el IFAI como órgano garante del
acceso a la información y transparencia, a pesar de no ser un ente constitucionalmente
“Los Mecanismos de Transparencia y Rendición de Cuentas, su Aportación a la Construcción Democrática en México, 2010-2016”
XI
autónomo, tiene mucha relevancia, pues ejerce actividades reguladoras ante los
sujetos obligados por la ley en representación de la ciudadanía y marca los
lineamientos por los cuales se ejercerán los mecanismos que aseguren el acceso.
El papel de este Instituto requiere de fortalezas que le permitan consolidar el sistema
institucional y mejorar su desempeño, pero también que lo asegure y lo blinde de
vicisitudes políticas en el tiempo, por ello se retoma las ventajas y desventajas de la
autonomía constitucional al no ser un diseño fácil, porque quizá cree conflictos con los
otros organismos autónomos y los Poderes estatales, en especial, con el Poder
Judicial, que sería juez y parte al dirimir una impugnación.
El artículo 6 constitucional es un logro importante de reconocimiento al derecho de
acceso a la información que será garantizado por el Estado y que fortalece los
derechos fundamentales, pero robustece aún más la transparencia y la propia
democracia que, sin duda, aún hay desafíos pendientes por la disparidad que
prevalece en los estados y municipios en esta materia y donde no fue suficiente
reformar las reglas porque quedó pendiente fortalecer a quien las hace valer junto con
la adecuación de recursos y el ajuste de capacidades.
Finalmente se cierra este capítulo con el marco de la contraloría social, ésta última
como el espacio donde se reúnen la ciudadanía y las instancias gubernamentales, y
en la cual la sociedad vigila y monitorea los actos de gobierno, pero en los casos donde
ésta participa no se tiene la obligatoriedad de hacer caso a las recomendaciones o
quejas que pudieran dar a conocer los participantes, sin embargo, la apertura que ha
tenido no ha generado ciudadanos más activos, pero no demerita la obligación del
gobierno de rendirle cuentas.
Ya en el tercero capítulo Marco Legal, se analizar de manera exhaustiva y
pormenorizada el contenido de los artículos 81 y 82 de la Ley General de
Transparencia y Acceso a la Información Pública relativos a las personas físicas y
morales que reciben y ejercen recursos públicos. Se analizarán las obligaciones de
transparencia cumplir por los particulares, la forma en que éstos realizarán dicho
cumplimiento, así como los procedimientos contemplados para llegar dicha
“Los Mecanismos de Transparencia y Rendición de Cuentas, su Aportación a la Construcción Democrática en México, 2010-2016”
XII
determinación. Finalmente, el lector encontrará un breve análisis sobre la
armonización de las leyes estatales conforme a lo establecido en la Ley General de
Transparencia y Acceso a la Información Pública a fin de identificar cómo han
enfrentado las distintas Entidades Federativas los retos que representan los cambios
a la legislación en materia de transparencia.
En este marco normativo, se presentará el análisis del marco legal o de competencia,
es decir, todas las disposiciones legales desde la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, las leyes generales como la Ley de Fiscalización y Rendición de
Cuentas de la Federación, los programas anticorrupción, etc., en materia de
fiscalización, responsabilidades y transparencia.
En el cuarto capítulo Análisis cuantitativo y cualitativo de la rendición de cuentas
en la Administración Pública federal, se realizan consideraciones y proyecciones,
se aborda específicamente la configuración del Sistema de fiscalización y rendición de
cuentas y al final, las proyecciones de los cambios organizacionales propuestos y
aprobados recientemente en el tema del combate y la prevención de la corrupción.
Además de la rendición de cuentas y enfatizando a la fiscalización como uno de sus
principales instrumentos. En ese sentido, se adopta una perspectiva neoinstitucional
enfocada en las relaciones principal-agente para comprender la distribución del poder
político en el Poder Legislativo y la alternancia en el Ejecutivo como los factores que
determinan la calidad de los mecanismos de rendición de cuentas interinstitucional en
gobiernos democráticos, destacando el sustento constitucional, normativo de la
rendición de cuentas que tiene, y el papel de la Auditoría Superior de la Federación en
la evaluación del desempeño gubernamental.
Finalmente, en el quinto capítulo, Análisis cuantitativo y cualitativo de la rendición
de cuentas en la Administración Pública federal. se centra en delimitar las acciones
que pueden llevarse a cabo desde la actividad bibliotecológica para implementar
medidas adecuadas que hagan efectivo el acceso a la información pública, la
transparencia, la rendición de cuentas y la participación ciudadana como elementos
indispensables en la construcción de una democracia plena. Por otra parte, se hace
“Los Mecanismos de Transparencia y Rendición de Cuentas, su Aportación a la Construcción Democrática en México, 2010-2016”
XIII
énfasis de manera particular en el papel que juega la participación ciudadana en el
mejoramiento y fortalecimiento del derecho a la información, el buen gobierno y la
consolidación de la democracia. Y se reflexiona sobre cómo es que el acceso a la
información pública, el gobierno abierto y la rendición de cuentas contribuyen a la
construcción de ciudadanía.
Se habla sobre los retos y perspectivas en materia de transparencia y rendición de
cuentas. Se hace énfasis en la importancia que tienen las reformas que se encuentra
pendientes en el Congreso, ya que le provee de herramientas importantes al IFAI, pues
éstas flexibilizan los requisitos de acceso a la información y disminuyen sobremanera
las restricciones al derecho como: la generación del documento cuando ésta sea una
obligación del sujeto obligado por la ley; el acceso a los fideicomisos públicos (en este
caso sólo frente al fideicomitente) y de las operaciones bancarias o fiscales que
involucren recursos públicos, además se agrega la definición de Datos Sensibles que
fortalecen su protección, sin embargo, dichas reformas se han mantenido en el
congelador, principalmente por ciertos artículos que hacen referencia al tema de las
reservas, la sustanciación de los recursos de revisión y las resoluciones definitivas del
Instituto.
Además, se recalca el tema de la situación de los archivos gubernamentales, ya que
muchas veces el procedimiento no sólo es producto de una resistencia, sino de un falto
manejo en la gestión y preservación de archivos, que tampoco cuenta con el capital
humano capacitado, tomando en cuenta que el formato electrónico le aportó más
complejidad, lo que sí es de mencionarse es la aprobación reciente de una regulación
al respecto.
Dentro de los retos de los mecanismos de rendición de cuentas se habla de la
conveniencia de un reajuste institucional y regulatorio en el control interno, ya que ha
opacado en cierta manera los avances realizados, que no se minimizan, por causa de
una multiplicidad de funciones que tiene la SFP y sus OIC y el conflicto de intereses
con la otra dependencia encargada del control y evaluación.
En cuanto al tema de la corrupción, ésta es una problemática endémica practicada no
“Los Mecanismos de Transparencia y Rendición de Cuentas, su Aportación a la Construcción Democrática en México, 2010-2016”
XIV
sólo por los gobernantes, sino por los ciudadanos y requiere atención, puesto que es
la misma SFP la encargada de combatir la corrupción, cuya instancia tiene una
dificultad de enfoque debido a diversas actividades y, quizá, la corrupción se combata
centralizándola e individualizándola, además aristas como el conflicto de interés y la
protección y estímulos a informantes internos no han sido abordadas y resultan ser un
incentivo que emprenda ciertos lados endebles de la corrupción, ya que son
considerados como aislados, por ello se retoman las iniciativas presentadas por el
Ejecutivo para combatirla.
Se abre el estudio a otros espacios como el Poder Legislativo y Judicial, al ser éstos
parte también de todo un diseño y marco institucional y ser indirectamente sujetos
obligados por la ley. Dentro del Poder Legislativo su marco legal que establece sus
obligaciones y responsabilidades se cumple en sentido estricto. Sin embargo, al
adentrarse en la manera en cómo constituyen sus mecanismos propios e internos
como organización, en forma individual (legisladores) y colectiva (organizaciones
parlamentarias), se observa la reserva de apuntar a una verdadera política de
transparencia y rendición de cuentas, ya que las decisiones internas como los criterios
de elección de comités, el presupuesto y las sanciones son informales, así como el
procedimiento para acceder a la información.
En otras palabras, se hace alusión a un sistema de rendición de cuentas,
indispensable en cualquier régimen que pretenda ostentarse como democrático, por el
cual los funcionarios públicos destierren la secrecía y la opacidad en el ejercicio del
poder conferido, siendo señalados por distraerse de las obligaciones y
responsabilidades que les corresponden. Además, el Gobierno de Datos Abiertos tal y
como ha sido implementado en países como Estados Unidos y Reino Unido, ha
demostrado ser un valioso instrumento, capaz de establecer una relación más directa
entre gobernantes y gobernados, en la cual los segundos no son más el agente pasivo
de la ecuación, sino un actor con elementos, herramientas y disposición para vigilar el
actuar de los primeros e interpelarles sobre cualquier acto o resolución que lleven a
cabo y se demuestre contraria al interés general; esto es el también llamado
escrutinio ciudadano, que es en esencia una de las principales formas de
“Los Mecanismos de Transparencia y Rendición de Cuentas, su Aportación a la Construcción Democrática en México, 2010-2016”
XV
participación social durante un gobierno en funciones.
De esta manera, todos los temas que se presentan en esta investigación constituyen
una abstracción que facilita el estudio, pero que a la vez invita a interrelacionar
permanentemente la metodología, el soporte teórico-conceptual y el desarrollo
temático, hasta arrojar unas inferencias a propósito del tema tratado.
Por último, se especifican las conclusiones, que son el producto del estudio de todos
los ordenamientos sociales y políticos que citamos; se abordan los puntos medulares
que dan forma y expresión, a la idea que originalmente movió y motivó a realizar este
trabajo, siguiendo un proceso lógico deductivo, que a partir de las principales premisas
inherentes al objetivo de estudio, permitieron la interpretación y aportación personal
respecto a la situación actual, naturaleza y propósitos del derecho de acceso a la
información gubernamental, la transparencia y la rendición de cuentas en México. De
igual forma permitieron confirmar, al menos en el plano teórico las hipótesis
formuladas.
El propósito fundamental es apuntar ciertas directrices para que puedan consolidarse
y ampliarse los logros alcanzados. Tratamos de aportar ideas conscientes, apegadas
a nuestra realidad política, social, económica y cultural, pero, sobre todo, apegadas al
a la realidad de nuestro país. No pretendemos revolucionar e ir en contra de nuestro
sistema social mexicano, más bien, pretendemos aportarle nuevas ideas a partir de un
cambio radical de mentalidad en nuestra sociedad, siempre en apoyo de los grupos
más vulnerables y de la distribución equitativa del poder.
De esta forma ha quedado establecido el contenido de la presente investigación,
misma que en todo momento busca contribuir para lograr un desarrollo integral entre
la sociedad y su gobierno.
La investigación es de naturaleza cualitativa, no experimental, descriptiva y
observacional, es decir, se han identificado y descrito los principales elementos y
características de acceso a la información en México, para lo cual se utilizaron bases
de datos del pasado como son estadísticas, así como documentos oficiales e informes
“Los Mecanismos de Transparencia y Rendición de Cuentas, su Aportación a la Construcción Democrática en México, 2010-2016”
XVI
y reportes del modelo mexicano de acceso a la información pública y la rendición de
cuentas de los programas de gobierno y demás entidades obligadas.
La actividad se centra en el uso de fuentes bibliográficas y hemerográficas, así como
referencias documentales como informes, evaluaciones y de manera relevante
memorias de los trabajos realizados diversos ámbitos de evaluación de las condiciones
en que se está dando cumplimiento al acceso a la información pública en el país,
haciendo referencia al marco normativo.
Asimismo, en cuanto al diseño de la investigación se encuentra el haber sido de
carácter retrospectivo y transversal, dado que se trabajó con información obtenida con
anterioridad al proyecto y con fines ajenos al trabajo de investigación, así como el que
se mide una sola vez las variables en un momento determinado.
De esta manera el tipo de estudio se caracteriza por ser de tipo exploratorio, el cual
permite “preparar el terreno” para investigaciones posteriores de mayor profundidad y
con objetivos más precisos, conforme a la definición que indique Movimiento
Ciudadano como línea de profundización y donde requiera análisis más puntuales, con
el fin de ofrecer a simpatizantes, militantes y ciudadanía en general, elementos de
juicio para definir su postura política – ideológica sobre este tema.
En este sentido, el diseño de la investigación busco ante todo allegarse de una visión
integral de las variables, actores y circunstancias que integran el tema de la
transparencia y la rendición de cuentas, las cuales dan cauce a la definición de una
política de estado, distinguiendo su problemática y las áreas de oportunidad para
insertarse como elemento de desarrollo y justicia social, en particular respecto a su
aporte al fomento de la participación ciudadana y la democracia.
En esta parte, se realizó una revisión exhaustiva de la bibliografía y fuentes disponibles
con el fin de discernir el material que atendiera de mejor manera el objetivo y propósito
encomendado para la investigación, en este sentido, fue necesario prescindir de
algunas de ellas en razón de la dificultad manifiesta de acceder al material y también
debido a que la profundidad y contenido del material difería sustancialmente del perfil
“Los Mecanismos de Transparencia y Rendición de Cuentas, su Aportación a la Construcción Democrática en México, 2010-2016”
XVII
definido para la investigación. No obstante, se integró una base de datos bibliográficos
que pudiera ser útil para futuras investigaciones, conforme la línea de investigación
definida con Movimiento Ciudadano.
“Los Mecanismos de Transparencia y Rendición de Cuentas, su Aportación a la Construcción Democrática en México, 2010-2016”
XVIII
1. JUSTIFICACIÓN DE LA IMPORTANCIA DEL TEMA DE INVESTIGACIÓN.
Durante la segunda mitad del siglo XX el modo de gobernar de algunos regímenes
alrededor del mundo se caracterizó por ser el gobierno el agente central o único que
regía a la sociedad. La gestión del gobierno era opaca, violaba los derechos humanos,
su capacidad y eficacia directiva en el cumplimiento de las funciones públicas, aso
como la realización de los objetivos de importancia social era ineficiente. En lo que
respecta a la sociedad, esta solo se limitaba a ser gobernada.
Con el tiempo este panorama fue cambiando. El protagonismo del gobierno en la
dirección de la sociedad comenzó a ser tema de interés público, configurándose otras
formas de gobernación. De manera concreta, se puede observar que a partir de la
década de los noventa comienzan a darse cambios significativos respecto al papel que
los gobiernos deben jugar en el manejo de la sociedad para alcanzar sus objetivos de
desarrollo.
Aunado a esto, surgen otro tipo de dilemas orientados esta vez, a la calidad de la
democracia, a su consolidación y al reconocimiento de que el gobierno no es el único
capaz de atender las necesidades de la sociedad, que la sociedad también es parte
de la solución de los problemas públicos. De tal modo, que comienza a darse un
cambio respecto a la concepción que el gobierno tena de la sociedad. El gobierno
comenzó a abandonar su papel como agente central. Por su parte, la sociedad
comenzó a involucrarse en los problemas de interés público, ya sea en colaboración
con el gobierno o monitoreando al gobierno. La inconformidad con el pasado
gubernamental trajo consigo una tendencia por la democratización de los regímenes
políticos y la instauración o restauración del Estado de derecho.
Otro factor determinante en este proceso fue la aparición de las tecnologías de
información y comunicación (TIC) a finales del siglo XX y su auge durante el siglo XXI.
Con ello se reivindicó la autonomía de la sociedad frente al gobierno y se modificaron
las formas de relacionarse, facilitando la interacción entre el gobierno y la sociedad.
De una manera u otra el uso de las TIC dio inicio a nuevas formas de gobernar e
incrementó el nivel de participación de la sociedad en los asuntos de interés público.
“Los Mecanismos de Transparencia y Rendición de Cuentas, su Aportación a la Construcción Democrática en México, 2010-2016”
XIX
Estos acontecimientos orientados a un cambio en el ejercicio gubernativo de la
sociedad fueron configurando un nuevo modelo donde el acceso a la información, el
gobierno abierto y la rendición de cuentas se convirtieron en elementos clave para
disolver las malas prácticas por parte de los gobiernos, creando una nueva cultura
gubernamental basada en principios fundamentales como el de compartir, colaborar,
participar y el de transparencia.
En lo que respecta al tema de gobierno abierto, este ha comenzado a ser de interés
tanto en el ámbito gubernamental como en el social por buscar un cambio en el modelo
gubernativo tradicional y maximizar la apertura de información y de espacios
participativos. Espacios donde la participación de los ciudadanos en los asuntos
públicos se ha convertido en elemento indispensable para mejorar la calidad en la
gestión pública y llevar a la práctica el concepto de democracia y ciudadanía.
Asimismo, dentro de este nuevo paradigma el acceso a la información pública, la
transparencia y la rendición de cuentas se han convertido en elementos necesarios
para hacer efectivo el concepto de gobierno abierto, generando con ello, una nueva
cultura en donde los ciudadanos pueden participar en las decisiones públicas tomadas
por sus gobiernos y contribuir a combatir la opacidad en la gestión pública.
El derecho a la información ha sido reconocido a nivel internacional como un derecho
humano. A medida que este tema ha cobrado importancia, diversos países han
reconocido legalmente este derecho por ser fundamental en la construcción de
gobiernos y Estados democráticos. Se han aprobado diversas legislaciones en materia
de transparencia y acceso a la información pública, y se han adquirido diversos
compromisos por parte de los distintos gobiernos para mejorar la aplicación de este
derecho. No obstante, a pesar del gran avance que todo esto ha significado, cambiar
una cultura del secreto por una cultura de apertura es una tarea difícil que puede llevar
mucho tiempo. Aún no se puede hablar de una plena consolidación del derecho a la
información, ni de gobiernos totalmente abiertos y transparentes. Falta mucho por
hacer para abatir los conflictos relacionados con el hecho de que el acceso a la
información pública se vea frenado, y con ello, el desarrollo individual y social de las
personas. Se tiene que fortalecer la capacidad de los ciudadanos para ejercer su
“Los Mecanismos de Transparencia y Rendición de Cuentas, su Aportación a la Construcción Democrática en México, 2010-2016”
XX
derecho a la información como base de la transparencia y construcción de ciudadanía
(paso esencial para el desarrollo democrático de un país). No basta con formar parte
de una iniciativa, o contar con una ley rigurosa, si la ciudadanía no es partícipe de las
decisiones tomadas por su gobierno y de la información que de ellos emana.
En este sentido, es de gran relevancia la importancia del acceso a la información
pública, el gobierno abierto y la rendición de cuentas como pilares fundamentales en
la construcción de ciudadanía. En la medida que los ciudadanos sean conscientes de
sus derechos y responsabilidades, aumentará la relación entre estos y el gobierno. De
esta forma se contribuirá a mejorar la calidad de los gobiernos y se hará crecer la
calidad de la democracia, permitiendo así, que la ciudadana esté informada, en
condiciones de participar y tomar decisiones adecuadas.
La información es la vía mediante la cual se materializa el ejercicio del derecho a la
transparencia, por ello debe cumplir fundamentalmente con el fin social de mantener
informada a la población de manera plural a fin de que ésta pueda obtener información
y tomar decisiones para mejorar la participación y el desarrollo social. De ahí que la
transparencia debe funcionar de cara a la sociedad, transparentando y fundamentando
sus decisiones. La sociedad mexicana requiere de una verdadera transparencia, la
cual exige una mayor explicación, más detallada y de frente a una incipiente
democracia que demanda pluralidad en la información y visibilidad a temas Políticos,
que son de interés público.
La información que es emitida por medio de la transparencia, especialmente de los
gobiernos y partidos políticos, y de instituciones pública, forman parte esencial de la
vida de la gente, es a partir de ella que se conforma una idea de la realidad, que
construye opiniones que le permitan tomar decisiones en su vida diaria, por quién
votar, que servicios utilizar, etc.
De esta manera, la información es un bien social y los ciudadanos suelen hacer uso
de ella más para intereses de grupo, y para beneficio de la sociedad en su conjunto.
Es con el manejo de la transparencia que los hombres y mujeres de un se han
convertido en el primer poder de nuestro país: tiran y levantan políticos, hacen líderes
“Los Mecanismos de Transparencia y Rendición de Cuentas, su Aportación a la Construcción Democrática en México, 2010-2016”
XXI
de la noche a la mañana, establecen la agenda pública, generan corrientes de opinión.
Por ello, es relevante su regulación por el impacto que tiene en nuestra sociedad la
transparencia, debiendo establecerse de manera más clara su responsabilidad social.
Seguir entendiendo la regulación o coartar la transparencia, para el benéfico y sólo
como un asunto de desarrollo político va en contra de los estándares nacionales para
garantizar la transparencia y el derecho de cualquier sociedad, la inclusión sólo de
criterios económicos y técnicos para normar el quehacer de los ciudadanos, ocasiona
no solamente exclusión de la sociedad para acceder a toda la información, sino que
es limitativo y violatorio al ejercicio de los derechos humanos.
Profundizando en este concepto, Derechos Humanos, estable antecedentes, que:
"Cuando se limita ilegalmente la transparencia de un individuo, no sólo es el derecho
de ese individuo el que está siendo violado, sino también el derecho de todos a "recibir"
informaciones; de donde resulta que el derecho protegido tiene un alcance y un
carácter especial.
Se ponen así de manifiesto que la transparencia, requiere, por un lado, que nadie sea
arbitrariamente menoscabado o impedido de la consulta de información, por medio de
una transparencia, y así manifestar su propio pensamiento, y representa, por tanto, un
derecho de cada individuo; pero implica también, por otro lado, un derecho colectivo a
recibir cualquier información y a conocer la expresión del pensamiento ajeno.
Entre los pendientes del estado mexicanos en materia de transparencia se encuentran:
la apertura total, y una legislación que garantice los derechos de la información.
En medio de una agenda pendiente en materia de transparencia en nuestro país, es
de suma importancia que la Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH), este
atenta por denuncias de agravios, ataques y agresiones a partidos políticos, así como
a dependencias gubernamentales, que se vean limitados en la transparencia de sus
funciones.
Lo acontecido en los últimos años en el país, constituyen acciones que vulneran el
“Los Mecanismos de Transparencia y Rendición de Cuentas, su Aportación a la Construcción Democrática en México, 2010-2016”
XXII
ejercicio democrático y del derecho a la transparencia, aunado a los graves hechos de
hostigamientos, desapariciones, y diferentes formas de agresiones contra aquellos
servidores y sectores públicos. A esto se suman otros hechos que limitan
transparencia en México, tales como la censura a una información oportuna y clara, el
uso abusivo de controles y la falta de criterios equitativos en la transparencia. Todo
ello es consecuencia de marcos normativos tanto en materia política como de intereses
personales, los cuales admiten este tipo de abusos y permiten que los poderes
económicos y políticos estén por encima de las libertades.
“Los Mecanismos de Transparencia y Rendición de Cuentas, su Aportación a la Construcción Democrática en México, 2010-2016”
XXIII
2. OBJETIVO GENERAL
Identificar y examinar los mecanismos y la forma institucional que ha asumido el
sistema de transparencia y rendición de cuentas y su aportación a la construcción
democrática en México en el periodo de 2010-2016, en particular identificar las leyes
y organismos que la sustentan, así como la participación de la ciudadanía en este
proceso como parte de la consolidación de un Estado de democrático.
OBJETIVOS ESPECÍFICOS
Identificar los conceptos fundamentales: corrupción, transparencia, derecho y
acceso a la información, rendición de cuentas, índice global de Impunidad,
estado de derecho, así como aquellos elementos que se relacionen.
Analizar las diferentes posturas sobre la rendición de cuentas, la corrupción, la
impunidad, la opacidad y la transparencia.
Distinguir los elementos necesarios en la rendición de cuentas y comparar sus
debilidades en el marco jurídico actual.
Describir la vinculación que existe entre corrupción y normatividad y los factores
que desencadenan la corrupción.
Analizar el concepto de Transparencia, identificando su objetivo, los tipos de
transparencia que existen su relación con la Rendición de cuentas, alcances y
límites.
Identificar la transparencia y la rendición de cuentas en el contexto
organizacional.
Analizar los usos y abusos de la Ley de Acceso a la Información, las áreas
estratégicas y reservadas, así como la Seguridad pública, seguridad nacional,
procuración e impartición de justicia.
Describir los mecanismos que existen en la estructura institucional de la
rendición de cuentas, la participación electrónica y el enfoque centrado en el
ciudadano, así como las funciones de los organismos Garantes del derecho de
acceso a la información.
Analizar los antecedentes de la fiscalización gubernamental y del control en
“Los Mecanismos de Transparencia y Rendición de Cuentas, su Aportación a la Construcción Democrática en México, 2010-2016”
XXIV
México, así como de la transparencia y la creación de la ley de transparencia y
acceso a la información pública gubernamental.
Identificar los retos y fortalezas del Instituto Nacional de Acceso a la Información
y Datos Personales (INAI)
Exponer los antecedentes del control y de la fiscalización en México.
Describir las principales leyes. normas y reformas que dan sustento los
aspectos de transparencia y acceso a la información en México.
Analizar el marco legal del contenido de los artículos 81 y 82 de la Ley General
de Transparencia y Acceso a la Información Pública relativos a las personas
físicas y morales que reciben y ejercen recursos públicos.
Analizar las obligaciones de transparencia que deben cumplir los particulares,
así como los procedimientos
Analizar la armonización de las leyes estatales conforme a lo establecido en la
Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública.
Identificar para las distintas Entidades Federativas los retos que representan los
cambios a la legislación en materia de transparencia.
Analizar el sistema de rendición de cuentas en México a partir de un análisis
cuantitativo y cualitativo.
Describir el diseño del sistema de rendición de cuentas, así como el análisis y
proyección del Sistema Nacional Anticorrupción
Identificar a la fiscalización como uno de sus principales instrumentos.
Describir factores que determinan la calidad de los mecanismos de rendición de
cuentas interinstitucional en gobiernos democráticos
Ubicar el acceso a la información pública, la transparencia, la rendición de
cuentas y la participación ciudadana como elementos indispensables en la
construcción de una democracia plena.
Describir el papel que juega la participación ciudadana en el mejoramiento y
fortalecimiento del derecho a la información, el buen gobierno y la consolidación
de la democracia.
Analizar el acceso a la información pública, el gobierno abierto y la rendición de
cuentas lo que contribuye a la construcción de ciudadanía.
“Los Mecanismos de Transparencia y Rendición de Cuentas, su Aportación a la Construcción Democrática en México, 2010-2016”
XXV
Identificar los retos y perspectivas en la materia a partir de las reformas que se
encuentran pendientes en el Congreso mexicano.
“Los Mecanismos de Transparencia y Rendición de Cuentas, su Aportación a la Construcción Democrática en México, 2010-2016”
XXVI
3. PLANTEAMIENTO Y DELIMITACIÓN DEL TEMA DE INVESTIGACIÓN.
La presente investigación pretende demostrar que los servidores públicos en México
son omisos en rendir cuentas ante las instituciones, autoridades y ciudadanos.
Entendiendo el acto de rendir cuentas como: la obligación jurídica de cualquier servidor
público de ser evaluado por el desempeño en el ejercicio de sus funciones, estos
sujetos deben ser vinculados a responsabilidades civiles, administrativas o penales,
en caso de un ejercicio indebido de sus facultades y terminando el proceso en
sanciones efectivas que inhiban y limiten los abusos de poder.
Sin embargo, de forma específica al revisar la legislación mexicana se encontró una
descripción de rendición de cuentas que realizan los legisladores en el Reglamento de
la Cámara de diputados en su artículo 8 fracción XVI, que básicamente invita a los
diputados de forma opcional a presentar o no un informe sobre su desempeño de
labores, en el caso de los senadores es inexistente algún artículo que los obligue; esto
tiene como premisa una rendición de cuentas ineficaz sin que se pueda evaluar, ni
responsabilizar y mucho menos sancionar a los legisladores que obtengan beneficios
de forma ilícita a través de su cargo.
Por lo tanto, es necesario agregar a la ecuación de nuestra investigación la figura
jurídica llamada transparencia que se traduce en que toda la información
gubernamental sea de libre acceso para su consulta por parte de cualquier ciudadano.
La ausencia de estos elementos pone en evidencia que originan fenómenos contrarios
a derecho que cobran cada día mayor fuerza en el Poder Legislativo entre ellos la
opacidad entendida como el ocultamiento de la información pública, la corrupción
entendida como la obtención de beneficios de forma ilícita por parte de los legisladores
e impunidad entendida como la imposibilidad de hecho y de derecho de ser
sancionados por haber cometido infracciones o delitos.
Es por ello que nuestra investigación cobra relevancia al señalar en la estructura del
marco jurídico actual una ausencia de rendición de cuentas teniendo como
consecuencia que los servidores públicos sometan sus decisiones a intereses propios
“Los Mecanismos de Transparencia y Rendición de Cuentas, su Aportación a la Construcción Democrática en México, 2010-2016”
XXVII
o de grupos cupulares, por lo tanto, esto pone en riesgo la legitimidad de sus
decisiones ante los ciudadanos y el sistema jurídico mexicano.
Sin embargo, nuestra investigación no se limita en señalar la falta de una estructura
normativa que permita operar con eficiencia a la figura de rendición de cuentas sino
en presentar datos cualitativos y cuantitativos donde se demuestra que aumentan los
casos de corrupción y que a su vez aumenta proporcionalmente la impunidad, que en
simples palabras las conductas y hechos ilícitos cometidos por los servidores no son
perseguidos ni sancionados por las autoridades facultadas para hacerlo.
En nuestro trabajo de investigación se utilizará el método histórico para recabar
antecedentes de otras sociedades que han fortalecido su sistema legal e instituciones
jurídicas, limitando el poder de los servidores con base en la figura de la rendición de
cuentas.
También soportamos dicha investigación en el método sistemático, agrupando los
conocimientos adquiridos para proponer la base de un sistema coherente. Con la
intención de crear una rendición de cuentas que tenga como efecto evaluar,
responsabilizar y sancionar a los servidores públicos que responden a sus propios
intereses en perjuicio del interés general.
Por último, empleamos el método inductivo, porque a partir de nuestra investigación
se obtuvieron conocimientos particulares que nos llevaron a dar distintas conclusiones
generales para proponer un sistema de rendición de cuentas que mejore el sistema
jurídico actual.
En este sentido, se hace pertinente y necesaria la revisión conceptual e histórica de la
forma en que la libertad de expresión se ha venido situando como parte sustantiva de
la estructura institucional y política de este país. En particular tiene una importancia
relevante identificarla con el pleno ejercicio de las libertades sociales, pero también
como una herramienta que es utilizada con el propósito de ganar espacios públicos
ilegítimos, a través de la extorción y el cohecho.
“Los Mecanismos de Transparencia y Rendición de Cuentas, su Aportación a la Construcción Democrática en México, 2010-2016”
XXVIII
En el México democrático del siglo XXI tiene particular relevancia el reflexionar acerca
de las nuevas formas en que se manifiesta y ejerce este derecho, para identificar las
necesidades de reformas y ajustes a la normatividad aplicable y su consideración para
el ajuste de su marco normativo.
En el estudio de la libertad de expresión se deben de visualizar los conceptos
fundamentales, como son la libertad de pensamiento, de expresión, de información y
de prensa, al igual que los medios de comunicación que se encargan de ejercer
aquella, lo cual nos permitirá tener una noción más clara del tema objeto de nuestra
investigación.
No podemos entrar de lleno al discernimiento de la libertad de expresión sin antes
conocer qué es democracia y libertad de expresión, la libertad, tanto como derecho
inherente al hombre, cuanto como garantía individual otorgada por el Estado, puesto
que ésta es el fundamento necesario para la existencia de aquella.
La democracia no puede disfrazarse con una simple difusión de conocimientos.
Además de esta difusión el poder público puede y debe ser analizado y criticado con
libertad. Poco habremos de vivir si no alcanzamos a oír que, con el pretexto de la
difusión de conocimientos, el partido oficial y el gobierno, desde las difusoras, tratarán
de mantener al pueblo, como ya lo vienen haciendo por otros medios, al margen de
los asuntos del Estado, aumentando a la conciencia ciudadana sólo con las versiones
oficiales de la vida nacional e internacional.
Tal parece que en México va siendo cada vez más cierta aquella frase irónica de
Valery, quien afirmaba que "la política es el arte de impedir que la gente se mezcle en
las cuestiones que te importan".
Por tanto, una facción que se apodera de las estaciones radiofónicas, televisivas y de
la prensa tiene a su disposición los medios más poderosos para influir en un pueblo y
pueda, de ese modo, pretender encarnarlo y actuar en su nombre. Mediante éste
control político, el gobierno ha dado un paso más, para el control de las conciencias,
violando la obligación que tiene de dejar libre y de hacer posible el acceso a las
“Los Mecanismos de Transparencia y Rendición de Cuentas, su Aportación a la Construcción Democrática en México, 2010-2016”
XXIX
técnicas de difusión.
Precisamente, la importancia de realizar una revisión profusa sobre el marco jurídico
institucional que da soporte y garantiza el ejercicio pleno de la libertad de expresión,
en atención a las recientes modificaciones de los arreglos políticos y la participación
ciudadana que caracterizan al México democrático de los últimos años.
“Los Mecanismos de Transparencia y Rendición de Cuentas, su Aportación a la Construcción Democrática en México, 2010-2016”
XXX
4. PREGUNTAS DE INVESTIGACIÓN
¿Qué significado tienen las palabras: corrupción, transparencia internacional,
derecho y acceso a la información, rendición de cuentas, índice global de
Impunidad, Estado de Derecho?
¿Cuáles son las diferentes posturas políticas acerca de la rendición de cuentas, la
corrupción, la impunidad, la opacidad y la transparencia?
¿Cuáles son los elementos necesarios que integran un sistema de rendición de
cuentas y cuáles son sus debilidades en el marco jurídico actual?
¿Cómo se vincula la corrupción y normatividad?
¿Cuál es el concepto de Transparencia y la Rendición de cuentas en sus alcances
y límites en un régimen democrático?
¿Cómo se identifica la transparencia y la rendición de cuentas en el contexto
organizacional?
¿Cuáles son los usos y abusos de la Ley de Acceso a la Información, las áreas
estratégicas y reservadas, así como la Seguridad pública, seguridad nacional,
procuración e impartición de justicia?
¿Cuáles son los mecanismos que garantizan el derecho al acceso a la información
y cuál la estructura institucional para la rendición de cuentas?
¿Cuáles fueron los antecedentes de la fiscalización gubernamental y del control en
México, así como de la transparencia y de la creación de la ley de transparencia y
acceso a la información pública gubernamental?
¿Qué retos y fortalezas tiene el INAI?
¿Cuáles son los alcances de la reforma al artículo 6° constitucional y los
mecanismos de rendición de cuentas en México?
“Los Mecanismos de Transparencia y Rendición de Cuentas, su Aportación a la Construcción Democrática en México, 2010-2016”
XXXI
¿Cuáles son los antecedentes del control y de la fiscalización en México?
¿Cuáles son las diferentes leyes, normas y reformas que dan sustento los aspectos
de transparencia y acceso a la información en México?
¿Cuáles son los principios rectores relativos a las personas físicas y morales que
reciben y ejercen recursos públicos?
¿Cuáles son las obligaciones de transparencia que deben cumplir los particulares,
así como los procedimientos?
¿De qué manera se armonizan las leyes estatales conforme a lo establecido en la
Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública?
¿Cuáles son los principales aportes del sistema de rendición de cuentas a partir de
un análisis cuantitativo y cualitativo?
¿Cuál es el diseño del sistema de rendición de cuentas, así como el análisis y
proyecciones del Sistema Nacional Anticorrupción?
¿Cómo se configura el Sistema de fiscalización y rendición de cuentas y las
proyecciones de los cambios organizacionales propuestos y aprobados
recientemente en el tema del combate y la prevención de la corrupción?
¿Cuáles son los principales instrumentos para la rendición de cuentas?
¿Cómo se distribuye el poder político en el Poder Legislativo y la alternancia en el
Ejecutivo y cuáles son los factores que determinan la calidad de los mecanismos de
rendición de cuentas interinstitucional en gobiernos democráticos?
¿Cuál es el papel que juega la participación ciudadana en el mejoramiento y
fortalecimiento del derecho a la información, el buen gobierno y la consolidación de
la democracia?
¿Cómo se puede establecer el proceso para el acceso a la información pública, el
“Los Mecanismos de Transparencia y Rendición de Cuentas, su Aportación a la Construcción Democrática en México, 2010-2016”
XXXII
gobierno abierto y la rendición de cuentas como un mecanismo que contribuye a la
construcción de ciudadanía?
“Los Mecanismos de Transparencia y Rendición de Cuentas, su Aportación a la Construcción Democrática en México, 2010-2016”
XXXIII
5. MARCO TEÓRICO-CONCEPTUAL DE REFERENCIA
Capítulo I Marco Teórico-conceptual
1.1 Corrupción
La corrupción es una figura que no es ajena al Poder Legislativo ni a sus legisladores,
donde si es cometida por estos servidores públicos se espera que exista una sanción.
Ha existido prácticamente desde el origen del hombre, por lo tanto, la corrupción es un
ejercicio que realizan una o más personas, relacionadas con un cargo de poder, en
donde la percepción es que estas obtendrán un beneficio ilícito para sí mismos
perjudicando el interés general.
Sin embargo nuestra visión parte de un método inductivo a través de casos
particulares, por lo que necesitamos evolucionar esa definición; teniendo como
consecuencia caer en un dilema como lo hace notar Nicolai Hartmann2 en su estudio
de Aristóteles y el problema del concepto, al expresar, debemos iniciar un análisis del
juicio y el raciocinio para que de una manera lógica nos acerquemos lo más posible a
un conocimiento universal del tema y conceptos que durante este estudio se
investigarán con el objeto de obtener una gama de significados en los que se puedan
trabajar para un desarrollo constructivo.
1.1.1 Concepto de corrupción
Existen distintos conceptos de corrupción es por ello que mencionaremos algunos para
adentrarnos en nuestro tema, un primer concepto es el de Transparencia Internacional
(1998), que percibe el fenómeno de corrupción en términos generales como "todo
abuso de un poder público con fines privados.”3
Sin embargo, debemos señalar, que tal concepto desde nuestra perspectiva es
general, porque engloba otros ilícitos tales como el tráfico de influencias, soborno,
2 Hartmann, Nicolai, Aristóteles y el problema del concepto, trad. Bernabé Navarro, México, UNAM, 1964, núm. 16, p.12. 3 Castillo, Arturo del, Medición de la corrupción un indicador de la rendición de cuentas, México, Auditoría Superior de la Federación, 2003, Serie Cultura de la Rendición de cuentas, núm. 5, p. 16.
“Los Mecanismos de Transparencia y Rendición de Cuentas, su Aportación a la Construcción Democrática en México, 2010-2016”
XXXIV
fraude, nepotismo, entre otros. En síntesis, necesitamos acotar más nuestro tema de
estudio, no obstante, dicho concepto nos proporciona un panorama del problema.
Un segundo concepto de corrupción es la expresada por Arturo Castillo: "consiste en
la violación de una obligación por parte de un funcionario público (burócrata) o
representante popular (político) con el objeto de obtener un beneficio personal en
forma de dinero o de regalos, de la persona que lo soborna o lo extorsiona.”4
Nos queda claro para nuestra investigación que el diputado o senador que cae en
actos de corrupción, comete una violación a una obligación para obtener un beneficio
personal. Sin embargo, todavía no quedamos satisfechos con los puntos expuestos,
debido a que consideramos nos falta desarrollar aún más nuestras nociones del
concepto por lo tanto debemos continuar con nuestro escrutinio de este vocablo.
Ernesto Garzón Valdés nos amplía la visión sobre la corrupción con la siguiente
definición: “consiste en la violación limitada de una obligación por parte de uno o más
decisores con el objeto de obtener un beneficio personal extraposicional del agente
que lo (s) soborna o a quien extorsiona a cambio del otorgamiento de beneficios para
el sobornante o el extorsionado que superan los costos del soborno o del pago o
servicio extorsionado”5.
Se puede deducir que se necesita una interpretación de tal definición: ya que faltar a
una obligación por parte de un funcionario público (decisor) con el objeto de obtener
un beneficio (económico o de poder) es un acto totalmente racional debido a que actúa
de forma dolosa a través de un soborno o extorsión porque tiene la capacidad de
cambiar una decisión por un beneficio personal.
Hemos proporcionado algunas definiciones de la palabra corrupción, sin embargo,
continuar en la búsqueda de más, es una labor utópica debido a que existen
demasiadas definiciones y no podríamos satisfacer la necesidad de todos.
4 Ibídem, p. 17. 5 Carbonell, Miguel (coord.), Poder derecho y corrupción, México, Siglo veintiuno editores, 2003, pp. 30-31.
“Los Mecanismos de Transparencia y Rendición de Cuentas, su Aportación a la Construcción Democrática en México, 2010-2016”
XXXV
Sin embargo, dentro de esta investigación entenderemos a la corrupción como “todo
abuso de un poder público con fines privados”, donde el Poder Legislativo puede
cometer dicho supuesto a través de sus legisladores divididos en 500 diputados y 128
senadores.
1.1.2 Modelo teórico para medir la corrupción
La problemática de la corrupción es que no existen medios idóneos para medirla con
precisión, a pesar de que diversos organismos y Estados lo han tratado de hacer.
Es por ello que Robert Klitgaard expone una ecuación para percibir y poder medir la
corrupción de manera objetiva, en consecuencia, con lo mencionado es indispensable
exponer un principio para medir la corrupción, a través de la “ecuación básica” la cual
se expresa de la siguiente manera:
“Monopolio de la decisión pública más discrecionalidad de la decisión pública menos
responsabilidad (en el sentido de obligación de dar cuentas) por la decisión pública
adoptada.” 6
C = M. d.p. +D. d.p. —R.
Los símbolos que anteriormente se mencionaron se deben interpretar de la siguiente
forma:
(C): Es igual a la palabra corrupción que será todo abuso de un poder público con fines
privados que pueden cometer los legisladores en funciones.
(M. d. p.): Corresponde al Monopolio de la decisión pública, por parte de los
legisladores para influir, aprobar o rechazar temas de interés público en detrimento o
beneficio de los ciudadanos.
(D. d. p.): Deriva de la Discrecionalidad de la decisión pública de los legisladores para
influir, aprobar o rechazar intereses de un tercero en detrimento de la nación y sus
6 Castillo, Arturo del, óp. cit., p. 17.
“Los Mecanismos de Transparencia y Rendición de Cuentas, su Aportación a la Construcción Democrática en México, 2010-2016”
XXXVI
ciudadanos.
(R): Se entenderá como Responsabilidad, de los legisladores de sujetarse a la
obligación de rendir cuentas.
Por lo tanto, un sistema jurídico donde se permite la corrupción, el monopolio de la
decisión pública sumando la discrecionalidad de la decisión pública y restando la
"Responsabilidad” se traducirá en altos niveles de corrupción en todos los niveles del
gobierno en turno ya sea Federal, Estatal o Municipal.
Con base en la formula expuesta es posible medir los niveles de corrupción de un
Estado y sus instituciones de forma objetiva, es por ello la importancia de exponer
dicha ecuación
1.2 Transparencia Internacional
En nuestra investigación sea mencionado a la organización llamada Transparencia
Internacional (Transparency International), porque dicha organización es un referente
en el estudio y medición del fenómeno llamado corrupción.
Por lo que de su investigación ha obtenido resultados para diagnosticar y clasificar a
cada país colocándolo en un rango de alta o muy baja corrupción, en la página oficial
en español que corresponde a la sede mexicana conocida como Transparencia
Mexicana se describe como "una organización internacional, no gubernamental, no
partidista, y sin fines de lucro, dedicada a combatir la corrupción a nivel nacional e
internacional. Desde su fundación en 1993, ha sido reconocida ampliamente por
colocar la lucha anticorrupción en la agenda global”7, encontrándose su oficina
principal en Alemania y en específico en la ciudad de Berlín.
Sin embargo, una de las principales causas de tomar en cuenta dicha medición es
porque el presidente de los Estados Unidos Mexicanos, el C. Enrique Peña Nieto en
su discurso oficial fechado el 2 de febrero de 2015, donde habla del combate en contra
7 Transparencia Mexicana, http://www.tm.org.mx/transparencia-intemacional, fecha de consulta 2 de enero de 2017.
“Los Mecanismos de Transparencia y Rendición de Cuentas, su Aportación a la Construcción Democrática en México, 2010-2016”
XXXVII
de la corrupción proporcionó como datos validos los resultados de la investigación de
Transparencia Internacional en el Índice de Percepción de la Corrupción, a
continuación, se presentará un fragmento del contenido de dicho discurso:
"La corrupción en México es, como lo he señalado ya de manera reiterada en distintos
espacios, es un problema estructural que entre todos debemos enfrentar.
Y a pesar de los esfuerzos emprendidos en las últimas décadas, la percepción sobre
este problema no ha mejorado en nuestro país.
De acuerdo con los resultados del Índice de Percepción de la Corrupción de 2014, que
publicó Transparencia Internacional, México obtuvo una calificación de apenas 35 en
una escala de 0 a 100. Es prácticamente la misma calificación que ha tenido durante
las últimas dos décadas...”8
En ese contexto es imposible ignorar el estudio proporcionado por Transparencia
Internacional siendo en específico el Índice de Percepción de la Corrupción dado que
el Licenciado Enrique Peña Nieto desde la Presidencia de la República ha legitimado
dichos resultados.
1.2.1 Índice de Percepción de la Corrupción
En otro orden de ideas Transparencia Internacional creó una herramienta para medir
la corrupción llamado Índice de Percepción de la Corrupción (IPC), el primer efecto es
exhibir a los países calificándolos de manera individual con una escala del 0 al 100,
donde cero (es percepción de altos niveles de corrupción) y cien (es percepción de
bajos niveles de corrupción). El segundo efecto es comparar a los países con sus
resultados obteniendo un lugar de un total de 176 países.
El IPC "pone de manifiesto que, cuando líderes y altos funcionarios abusan de su poder
para usar fondos públicos en beneficio propio, el crecimiento económico se ve minado
8 Presidencia de la República, "Mensaje a medios de comunicación que ofreció el Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, licenciado Enrique Peña Nieto”, https://www.gob.mx/presidencia/prensa/mensaje-a-medios-de-comunicacion-que- ofrecio-el-presidente-de-los-estados-unidos-mexicanos-licenciado-enrique-pena- nieto?idiom=es fecha de consulta 2 de enero de 2017.
“Los Mecanismos de Transparencia y Rendición de Cuentas, su Aportación a la Construcción Democrática en México, 2010-2016”
XXXVIII
y los esfuerzos por frenar la corrupción quedan frustrados”, señaló José Ugaz,
presidente de Transparency International”9.
El Índice de Percepción de la Corrupción se elabora a partir de las opiniones de
expertos sobre la corrupción en el sector público. Se puede obtener un buen resultado
cuando existen mecanismos de gobierno abierto a través de los cuales el público
puede exigir que sus líderes rindan cuentas, mientras que una mala puntuación
evidencia un contexto donde prevalece el soborno, los actos de corrupción quedan
impunes y las instituciones públicas no dan respuesta a las necesidades de los
ciudadanos. ”10
En consecuencia, el Índice de Percepción de la Corrupción tiene como efecto clasificar
a un país y determinar su grado de alta o baja corrupción, en el caso de México es
percibido con un índice alto de corrupción, no obstante, es necesario proporcionar los
resultados del año 2017 en el siguiente cuadro 1:
9 http://www.transparency.org/news/pressrelease/indice_de_percepcion_de_la_corrupci on_2014_el_crecimiento_transparente_en_r fecha de consulta 15 de junio de 2015 a las 14:50 horas 10 http://www.transparency.org/news/pressrelease/indice_de_percepcion_de_la_corrupci on_2014_el_crecimiento_transparente_en_r fecha de consulta 15 de junio de 2015 a las 15:02 horas.
“Los Mecanismos de Transparencia y Rendición de Cuentas, su Aportación a la Construcción Democrática en México, 2010-2016”
XXXIX
Cuadro 1
Posiciones y puntuaciones del Índice de Percepción de la Corrupción 2016. 11
11 Transparency International, "Índice de Percepción de la Corrupción 2016” https://www.transparency.org/news/feature/corruption_perceptions_index_2016 fecha de consulta 25 de enero de 2017.
“Los Mecanismos de Transparencia y Rendición de Cuentas, su Aportación a la Construcción Democrática en México, 2010-2016”
XL
“Los Mecanismos de Transparencia y Rendición de Cuentas, su Aportación a la Construcción Democrática en México, 2010-2016”
XLI
Cuadro 2
Evolución Índice de Percepción de la Corrupción)12
Evolución Índice de Percepción de la Corrupción en México (2012-2015)
País 2016 2015 2014 2013 2012
Puntuaci
ón Posición Puntuación Posición Puntuaci
ón Posición Puntuaci
ón Posición Puntuaci
ón Posición
México 30 123 35 95 35 103 34 106 34 106
Como resultado de comparar los periodos de 2012 a 2016, podemos interpretar como
una señal negativa que a México se le resten 5 puntos en tan solo un año, siendo que
se había mantenido en otros periodos en los mismos puntajes o sólo tenía diferencia
de un punto.
La percepción de México a nivel internacional, como un país donde se fomenta la
corrupción desde su sistema de Gobierno, afecta directamente a las posibles
inversiones, dado que los empresarios consultan el IPC para decidir invertir o no en un
país. De forma interna los ciudadanos desconfían aún más en las instituciones de
gobierno, porque el IPC señala de forma metodológica y cuantitativa que tan corrupto
se percibe un país en el mundo.
1.2.2 Barómetro Global de la corrupción
Cfr. Transparency International España, "Índice de Percepción de la Corrupción” http://transparencia. org.es/wp-content/uploads/2016/01/comparacion_ipc- 2007_a_2015.pdf fecha de consulta 3 de enero de 2017.
“Los Mecanismos de Transparencia y Rendición de Cuentas, su Aportación a la Construcción Democrática en México, 2010-2016”
XLII
El Barómetro Global de la Corrupción, "se basa en una encuesta realizada a 114.000
personas en 107 países y muestra que la corrupción es un fenómeno extendido.”13
El objetivo de mencionar dicho instrumento es ejemplificar que el fenómeno de l