KAMU BORÇLANMASI VE FİNANSAL PİYASALARA ETKİLERİ

Hazırlayan: Doç.Dr.Metin COŞKUN

GENEL YÖNETİM BÜTÇESİ

Devlet Bütçesi, kamu gelir ve giderlerinin, Türkiye Büyük Millet Meclisi tarafından onaylanarak, hükümet tarafından yürütülüp uygulanmasına izin veren bir kanun, bir hukuki belgedir. Bir başka deyişle kamu kaynaklarının toplanması ve harcamaların yapılması için hükümetin, ulusal egemenliği temsil eden parlamentodan aldığı bir yetkidir.

GENEL YÖNETİM BÜTÇESİ

5018 sayılı Kanun’da genel yönetim kapsamındaki idarelerin bütçeleri üç başlık altında toplanmıştır:

A. Merkezi Yönetim Bütçesi: Kanuna ekli (I), (II), ve (III) sayılı cetvellerde yer alan kamu idarelerinin bütçesidir.

1. Genel Bütçe: (I) sayılı cetvelde yer alan, Devlet tüzel kişiliğine dâhil olan kamu idarelerinin bütçesidir.

2. Özel Bütçe: (II) sayılı cetvelde yer alan, bir bakanlığa bağlı veya ilgili olarak belirli bir kamu hizmeti yürütmek üzere kurulan, gelir tahsis edilen, bu gelirlerden harcama yapma yetkisi verilen, kuruluş ve çalışma esasları özel kanunla düzenlenen kamu idarelerinin bütçeleridir.

3. Düzenleyici ve Denetleyici Kurum Bütçesi: (III) sayılı cetvelde yer alan, özel kanunlarla kurul, kurum veya üst kurul şeklinde teşkilatlanan kurumların bütçeleridir.

B. Sosyal Güvenlik Kurumu Bütçesi: Kanuna ekli (IV) sayılı cetvelde yer alan, sosyal güvenlik hizmeti sunmak üzere kanunla kurulan kamu idarelerinin bütçeleridir.

C. Mahalli İdare Bütçesi: Mahalli idare kapsamındaki kamu idarelerinin (belediyeler, il özel idareleri ve mahalli idare birlikleri) bütçeleridir.

BÜTÇE GELİRLERİ

Kamu gelirleri, devletin ve diğer kamu kuruluşlarının, kamu hizmetlerini karşılamak amacıyla kanuna dayanarak çeşitli kaynaklardan elde ettikleri gelirlerdir. Bu gelirler ile devlet, mal ve hizmetleri satın alır ve bunlarla kamusal hizmeti gerçekleştirir. Kamu gelirleri devletin egemenlik gücüne dayanılarak değişik kaynaklardan elde edilir. Bunlar:

Vergi gelirleri

Vergi dışı gelirler

Sermaye gelirleri

Özel gelirler, alınan bağış ve yardımlar

Özel bütçeli idarelerin öz gelirleri

Düzenleyici ve denetleyici kurumların gelirleri

BÜTÇE GİDERLERİ

Devlet veya diğer kamu tüzel kişilerinin ( belediyeler, il özel idareleri, köyler, kamu iktisadi teşebbüsleri) kamu harcamalarını karşılamak amacıyla yaptıkları ödemelere kamu giderleri denir. Kamu giderleri, devlet (amme) masrafları veya kamu harcamaları ile aynı anlama gelmektedir. Devlet hizmetlerinin gerçekleştirilebilmesi için yapılan harcamalar kamu giderleri olarak tanımlanır.

Başlıca kamu giderleri şunlardır:

Cari giderler

Sermaye giderleri

Borç verme

KAMU KESİMİ BORÇLANMA GEREKSİNİMİ

Kamu kesiminin gelirleri ile giderleri birbirine eşit ise kamu kesimi dengededir. Kamu gelirleri, kamu giderlerinden fazla ise kamu kesimi fazlalık veriyordur. Tersine, kamu giderleri kamu gelirlerinden fazla ise kamu kesimi açık veriyor demektir. Bu açık Kamu Kesimi Borçlanma Gereksinimi (KKBG) olarak adlandırılır. Ülkeler arası karşılaştırmalarda KKBG’nin Gayri Safi Milli Hasıla’ya (GSMH) oranı esas alınmaktadır. Türkiye’de toplam kamu kesimi finansman açığı; merkezî yönetim bütçe açığı, KİT’lerin bütçe açığı, mahalli idareler bütçe açığı, döner sermayeler bütçe açıkları, sosyal güvenlik kuruluşları açıkları, işsizlik sigortası fonu açıkları ve fonların açıkları toplamından oluşmaktadır. KKBG ise toplam kamu kesimi finansman açıklarının GSYH’ye oranlanması ile bulunmaktadır. Kamu kesiminin açık vermesi durumunda açığın finansmanında aşağıdaki yöntemlere başvurulur:

Vergileri artırmak

Giderleri kısmak

Devlet varlıklarını satmak (Özelleştirme)

Para basmak

Borçlanmaya gitmek

KAMU BORÇLANMASI

Kamu borçlanması, devletin hazine bono su, devlet tahvili ve benzeri menkul kıymet ler ya da dış kredi sözleşmeleri yoluyla borçlanmasıdır. Ülke içinden ya da dışından sağlanmasına göre farklı özellik ve etkiler gösteren bir kamu finansmanı biçimidir. Verginin tersine geçici bir nitelik taşıyan ve faiz yükü getiren bir gelir kaynağıdır. Türkiye’de iç ve de dış borçlanma yetkisi Hazine Müsteşarlığına verilmiştir.

DEVLETİN BORÇLANMA NEDENLERİ

İç Borçlanma

İç borçlar, ülke içi kaynaklardan elde edilen borçlardır. Devletin vatandaşlarına veya ülkede faaliyette bulunan mali kuruluşlara, ülke parası ile borçlanmasına iç borçlanma denmektedir. İç borçlanmalarda alacaklı ve borçlu aynı ekonomi, aynı toplumdur. İç borçlar bir bakıma kullanılabilecek milli gelirin bir kısmının bireylerden, özel teşebbüs ve kamu kurumlarından devlete veya onun yetki gösterdiği kamu kuruluşlarına transferini ifade eder.

İç Borçlanma

İç borçlanmanın kamu için bazı avantajları vardır. İç borçlar, yurt içi piyasalardan sağlandığından devlet bu borçların vadesi, ödeme koşulları ve zamanı ile ilgili düzenlemelerde bulunarak kendi lehine sonuçlar doğurabilmektedir. Ayrıca yurt içi piyasada satılan tahvillerin bedeli hemen elde edildiğinden iç piyasalardan borçlanma, ihtiyaç duyulan fonların zaman kaybı olmaksızın elde edilmesine olanak verir. Tasarruf sahipleri ise ellerinde atıl fon bulundurmak veya tasarruflarını başka şekilde kullanmaktan vazgeçerek kamu kesimine borç verirler ve bunun karşılığında da bazı maddi getiriler elde ederler.

Devletin iç borç alabileceği kaynaklar; özel kişi ve kurumlar, sosyal güvenlik kurumları ve ekonomik kurumlar, ticari bankalar ve sigorta şirketleri ile Merkez Bankası olmak üzere dört grup altında değerlendirilebilir.

İç Borçlanma

Hazine’nin iç borçlanmasında kullandığı yöntemler şunlardır:

Doğrudan Satış Yöntemi

Halka Arz Yöntemi

TAP Yöntemi

İhale Yöntemi

Son yıllarda en çok kullanılan yöntem ihale yöntemidir.

Dış Borçlanma

Dış borçlar, bir ülkenin belli bir süre sonunda anapara ve faizini geri ödemek koşuluyla yabancı ülkelerden sağladığı kaynaklardır. Devlet, tahvilini yabancı sermaye piyasasına ihraç edip karşılığında yabancı para alıyorsa bu borçlanma, dış borçlanmadır. Dış borçların borç faiz ödemeleri de döviz ile olur.

Kamusal ihtiyaçların, söz konusu ülkenin kendi iç kaynaklarından karşılanması esastır. Ancak birtakım nedenlerle ya iç borçlanmaya başvurulmaz ya da iç borçlanma imkânları oldukça kısıtlıdır. Yani bazen ekonominin içinde bulunduğu durum nedeniyle dış borçlanmaya başvurmak kaçınılmaz olur. Özellikle gelişmekte olan ülkelerdeki sermaye, teknoloji ve nitelikli insan gücü yetersizlikleri, bu ülkeleri dış kaynak aramaya zorlamaktadır. Ayrıca ülkeler, ekonomi içerisindeki kaynaklara ek kaynak sağlamak ve döviz cinsinden yeni ödeme imkânları elde etmek için de dış kaynak arayışlarına girmektedirler.

Dış Borçlanma

Dış borçlanma, ülkeye dışarıdan kaynak girişi sağladığından başlangıçta ülke ekonomisinde olumlu bir etki oluşturur. Ancak bu borcun, anapara ve faizlerinin ülkeden dışarıya transferi ise ekonomide bozucu bir etkide bulunabilir. Bu bozucu etkileri azaltmak için dış borçlanma yoluyla sağlanan kaynakların verimli yatırımlar için kullanılması gerekir. Dış borçlanma üç kaynaktan yapılmaktadır:

Yabancı devletlerden yapılan borçlanma

Uluslararası kuruluşlardan borçlanma

Dış finansal piyasalardan borçlanma

Dış Borçlanma

Dış borçlanma, ülkeye dışarıdan kaynak girişi sağladığından başlangıçta ülke ekonomisinde olumlu bir etki oluşturur. Ancak bu borcun, anapara ve faizlerinin ülkeden dışarıya transferi ise ekonomide bozucu bir etkide bulunabilir. Bu bozucu etkileri azaltmak için dış borçlanma yoluyla sağlanan kaynakların verimli yatırımlar için kullanılması gerekir. Dış borçlanma dört kaynaktan yapılmaktadır:

(1) Kredi almak yoluyla borçlanmada kamu kurumu, yabancı banklara başvurarak yürüteceği bir proje ya da yapacağı bir iş nedeniyle belirli bir vadeyi kapsayan bir krediyi faiz karşılığında alır. Bu kredi bir banka tarafından verilebileceği gibi miktarın büyüklüğüne göre birkaç bankanın katılımıyla da verilebilir. Eğer birden fazla bankanın katılımı söz konusuysa buna “sendikasyon” bu birlikte açılan krediye de “sendikasyon kredisi” adı veriliyor. Eskiden Hazine de bu tür kredileri alırdı.

Dış Borçlanma

(2) Tahvil ihracı yoluyla borçlanmada kamu kurumu yurt dışı piyasalara tahvil ihraç eder ve bunun karşılığında borçlanır. Bu tahviller yabancı para cinsinden olabileceği gibi TL cinsinden de olabilir. Dış borç sayılmasındaki ayırt edici nitelik üzerinde yazılı para birimi ya da kimin satın aldığı değil hangi piyasada ihraç edildiğidir.

(3) Devletlerden borçlanma daha çok Hazine tarafından Türkiye Cumhuriyeti adına sağlanan bazı dış borçlar için söz konusu olur. Burada Türkiye Cumhuriyeti yabancı bir devletten bir projesi ya da herhangibir programı için borç alabilir. Şimdilerde pek kullanılmayan bu yöntem eskiden yaygın olarak kullanılıyordu. Türkiye için OECD nezdinde kurulmuş bir konsorsiyum vardı ve Türkiye’nin uyguladığı istikrar programlarına OECD üyesi ülkelerin katılımıyla borç verilirdi.

(4) Uluslararası kurumlardan borçlanma türü IMF, Dünya Bankası, yatırım bankaları, kalkınma bankaları gibi çok uluslu kuruluşlardan yapılan borçlanmaları ifade eder. Bunlar ya bir programın desteklenmesi için ya da belirli kamu projelerinin gerçekleştirilmesi için alınan borçlardır.

Dış Borçlanma ve Rating

Bir ülke ya da şirketin kredi değerliliğinin ölçülmesine reyting (rating), bu ölçme işlemini yapan kuruluşlara da reyting kuruluşu deniyor. Başlıcaları Standard and Poor’s (S&P), Moody’s ve Fitch olan reyting kuruluşları, ülkeler için kredi ölçümlemesi yaparlarken (sovereign rating) ekonomik durum, siyasal durum ve riskler, yönetim riskleri gibi unsurları ele alıyorlar ve buna göre notlama yapıyorlar.

Reyting kısa ve uzun vade için farklı değerler taşıyabilir. Kısa vadeli reyting, bir borçlunun bir yıl içinde temerrüt olasılığını ölçmeyi hedeflerken, uzun vadeli reyting, borçlunun ömür boyu durumunu değerlendirmeye yönelen değerlendirmedir. Ayrıca bir ülkenin kendi parası cinsinden ve yabancı paralar cinsinden borçlanma yeteneğini test eden farklı reytingler söz konusudur.

Dış Borçlanma ve CDS

CDS, Credit Default Swap deyiminin kısaltmasıdır. Türkçede tam bir karşılığı olmadığı için CDS olarak kullanılıyor. Biraz zorlamayla da olsa zaman zaman “kredi risk primi” olarak adlandırılabiliyor.

CDS, bir kişi ya da kuruluşun, kredi sahibinin karşılaşabileceği alacağın ödenmemesi riskini belirli bir bedel karşılığında üstlenmeyi kabul etmesinin bedelidir. Bu çerçevede bir anlamda kredi sigortası gibi çalışır. Yunanistan devletinin borçlanma tahvilini alan bir kurum düşünelim. Bu kurum bu tahvil karşılığında Yunan devletine belirli bir faiz karşılığında belirli bir süre için kredi vermiş olur. Vade sonunda tahvili verecek ve anaparasını, birikmiş faiziyle birlikte geri alacaktır. Diyelim ki bu kurum Yunanistan’ın bu tahvilin bedelini geri ödeyeceğinden endişe duyuyor olsun. Bu durumda bu kurum bu tahvili CDS işlemi yapan kuruluşa götürecek ve ona belirli bir bedel ödemek suretiyle Yunan devletinin vade sonunda ödememesine karşılık CDS şirketinin ödemesi garantisini satın alacaktır. İşte bu kurumun CDS şirketine ödediği prime CDS primi (risk primi) deniyor. Bugünlerde Türkiye tahvilleri için CDS primi 185 dolayında bulunuyor. Türkiye’nin CDS primi Fed açıklamalarının ardından benzer yükselen ülke CDS primleriyle birlikte yükseldikten sonra tekrar düşüşe geçti. Bugün itibariyle bir Türk tahvili alan ve bunu CDS garantisine bağlamak isteyen kişi ya da kurumun tahvilin değerinin yüzde 1,8’i oranında risk primi ödemesi gerekmektedir.

Bir ülkenin ya da şirketin CDS primi ne kadar yüksekse borçlanma maliyeti de o kadar yüksek demektir. Çünkü bu prim ister istemez faize yansımaktadır.

Borç Stoku ve Borç Yükü

Bir ülkenin borç stoku denildiği zaman, o ülkenin herhangi bir dönemindeki iç ve dış borçlarının toplam miktarı anlaşılır. Borç yükü ise, bir ülkenin belirli bir dönemdeki toplam borç stokunun o dönemdeki GSMH’ya oranı demektir. Genel olarak borç stoku ve borç yükü kavramlarına yalnızca borçların ana para yükümlülükleri dâhil edilir. Bir başka deyişle, faizler bu iki kavrama da dâhil edilmez. Bunun temel nedeni borçlanma faizlerinin bir gider kalemi olarak kabul edilmesi ilkesidir.

Borç Servisi

Borç servisini, borç yükünün normal (vadesi geldiğinde mevcut faiziyle geri ödeme) ya da normal dışı yollara başvurarak hafifletilmesi olarak tanımlamak mümkündür. Borç servisi aşağıdaki şekillerde yapılabilir:

Borcun Ana Para ve Faizlerinin Geri Ödenmesi

Tahkim (Konsolidasyon)

Değiştirme (Tahvil, Konversiyon)

Erteleme

Yeniden Finansman (re-financing)

Monetizasyon

Swap

Kamu Borçlanmasının Mali Piyasalara Etkileri

Hazine ihalelerinde yapılan satış miktarları ve ihale sonucunda çıkan faiz oranları mali piyasaları doğrudan etkileyebilmektedir. Örneğin;

Hazine itfasında piyasaya çıkan likiditenin ihale ile Hazine’ye geri dönmeyen kısmı döviz ya da hisse senedi fiyatlarını etkileyebilir.

Hazine ihalelerinde oluşan faiz oranları DİBS ikincil piyasa faizlerini doğrudan etkilemektedir. Bu faizler de hem daha sonraki Hazine ihale faizlerini hem de döviz fiyatlarını etkilemektedir.

Kamu Borçlanmasının Genel Ekonomiye Etkileri

Yüksek Reel Faiz

Dışlanma Etkisi

Enflasyon Etkisi

Gelir Dağılımına Etkisi

Dış Ticaret ve Ödemeler Dengesine Etkisi

Borç Stoku Göstergeleri

Borç Stoku Göstergeleri

Borç Stoku Göstergeleri