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30 AÑOS DE REFORMAS DEL SERVICIO CIVIL
MG. CARLOS ALZA BARCO Coordinador de la Especialidad de Políticas Públicas y Gestión Pública de la Escuela de
Gobierno y Políticas Públicas de la PUCP
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Diseño y Evaluación de Políticas Públicas
¿Qué se necesita para que las
reformas se produzcan? Grupos
de presión
Presión externa
Voluntad política
Interés privado
?
Contexto
Fuerza de las ideas
Transferencia de
políticas
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Diseño y Evaluación de Políticas Públicas
¿Qué se necesita para que las
reformas se produzcan? Grupos
de presión
Presión externa
Liderazgo político
Interés privado
?
Contexto
Fuerza de las ideas
Transferencia de
políticas
Emprendedores de Política
Concordancia
con la Política
Económica
Respaldo
Entorno político
Voluntad política
Emprendedor de política
• Sujetos especializados en identificar problemas y
encontrar soluciones, proveen ideas, soporte técnico
para las soluciones, y generan argumentos para la
adopción de determinada política pública. (Cfr. Polsby,
1984:171)
• Invierten recursos esperando un retorno de las políticas
públicas que ellos promueven, para ello moviliza la
opinión pública, auspicia las ideas entre los actores.
(Kingdon, 1984:214).
En síntesis un
«emprendedor de política» es:
• Alguien con una idea innovadora (que tiende a ser
el dominio de la política en su aspecto intelectual)
• Diseña y traduce esa idea en una declaración más
explícita y formal.
• Trabaja con aquellos que tienen un poder formal y
recursos de control
• Busca aceptación de la idea en una ley,
reglamento, plan, y su eventual implementación.
(Roberts, 1991:152)
Tipología de “emprendedores públicos” (Roberts y King, 1989)
• Emprendedor político: ostenta posición de liderazgo político en el gobierno por elección popular.
• Emprendedor ejecutivo: asignado a un puesto en la burocracia.
• Emprendedor burocrático: posición de burócrata en el gobierno pero no tiene posición de liderazgo.
• Emprendedor de política: trabaja fuera del aparato formal del sistema gubernamental para presentar, trasladar o implementar ideas innovadoras en las prácticas del sector privado.
Objetivo del estudio realizado
• Sistematizar y analizar la evolución de la
política del servicio civil peruano en el
periodo comprendido entre 1980 y 2011.
• Identificar y mostrar las condiciones y factores
que permitieron o dificultaron la aprobación de
las reformas del servicio civil.
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Diseño y Evaluación de Políticas Públicas
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Diseño y Evaluación de Políticas Públicas
Hitos del servicio civil identificados
1980-1990 1990-2000 2000-2011
1982: Creación de la ley
para Profesionales de la
salud.
1984:
Creación de la
carrera
administrativa,
mediante el Decreto
Legislativo N° 276.
Creación de la Ley
del Profesorado.
1989: La autorización
del INAP para tener
presencia en el
Gabinete de Consejo de
Ministros (con voz, pero
no voto).
1990: Aprobación del reglamento del
Decreto Legislativo N° 276.
1991: Creación y aplicación del
régimen laboral privado a algunas
agencias del Estado, a través del
Decreto Legislativo N° 728.
1992: Evaluaciones semestrales
obligatorias y ceses colectivos.
1993: Ley de Presupuesto Nacional
incluye normas de austeridad, que
prohíben efectuar nombramientos, los
aumentos salariales, etc.
1995: Cierre del Instituto Nacional de
Administración Pública.
1996: Programa de Modernización de
la Administración Pública.
2001: Estudio de la Comisión Multisectorial
sobre la situación del servicio civil.
2004: Aprobación de la Ley Marco del
Empleo Público- LMEP.
2005: Propuestas de ley de desarrollo de la
LMEP y debate.
2007: Ley de la Carrera Magisterial y su
reglamento.
2008:
Creación de la Autoridad Nacional del
Servicio Civil- SERVIR.-Creación del
Cuerpo de Gerentes Públicos.
Creación del régimen de los CAS.
2009: Primera evaluación sistemática del
servicio civil mediante la evaluación de los
operadores del Sistema Nacional de
Inversión Pública.
2010: Reglamentan régimen de evaluación
y capacitación del rendimiento.
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Diseño y Evaluación de Políticas Públicas
Procesos de reforma del servicio civil objeto de análisis
1980-1990 1990-2000 2000-2011
1982: Creación de la ley
para Profesionales de la
salud.
1984:
Creación de la
carrera
administrativa,
mediante el
Decreto Legislativo
N° 276.
Creación de la Ley
del Profesorado.
1989: La autorización
del INAP para tener
presencia en el
Gabinete de Consejo de
Ministros (con voz, pero
no voto).
1990: Aprobación del reglamento
del Decreto Legislativo N° 276.
1991: Creación y aplicación del
régimen laboral privado a algunas
agencias del Estado, a través del
Decreto Legislativo N° 728.
1992: Evaluaciones semestrales
obligatorias y ceses colectivos.
1993: Ley de Presupuesto Nacional
incluye normas de austeridad, que
prohíben efectuar nombramientos,
los aumentos salariales, etc.
1995: Cierre del Instituto Nacional de
Administración Pública.
1996: Programa de Modernización
de la Administración Pública.
2001: Estudio de la Comisión Multisectorial
sobre la situación del servicio civil.
2004: Aprobación de la Ley Marco del
Empleo Público- LMEP.
2005: Propuestas de ley de desarrollo de
la LMEP y debate.
2007: Ley de la Carrera Magisterial y su
reglamento.
2008:
Creación de la Autoridad Nacional del
Servicio Civil- SERVIR.-Creación del
Cuerpo de Gerentes Públicos.
Creación del régimen de los CAS.
2009: Primera evaluación sistemática del
servicio civil mediante la evaluación de los
operadores del Sistema Nacional de
Inversión Pública.
2010: Reglamentan régimen de evaluación
y capacitación del rendimiento.
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Diseño y Evaluación de Políticas Públicas
“Éxito o fracaso” de la realización de la reforma
276 • Rediseño de la carrera administrativa: Decreto Legislativo 276 (1980 -1990).
728
• Flexibilización laboral en el servicio civil: Decreto Legislativo 728; y ampliación desordenada de regímenes de contratación (1991-1992).
PMAP
• Intento de reforma integral de la administración pública y de flexibilización del Servicio Civil: Programa de Modernización de la Administración Pública (1995-1996).
LMEP
• Intento de Restructuración de una Carrera Administrativa transversal: la LMEP y sus proyectos de desarrollo (2001-2005).
SERVIR
• Reforma del Servicio Civil ‘gradual y desde arriba’: creación de Servir como ente rector, del Cuerpo de Gerentes Públicos y de los Contratos Administrativos de Servicios (CAS) (2008 - 2009).
20530
• PROCESO ESPECIAL: La Reforma del Régimen Pensionario de la Ley 20530 o Cédula Viva.
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Diseño y Evaluación de Políticas Públicas
Empresariado de políticas
Liderazgo y respaldo político
Entorno político
Concordancia con la política
económica
Criterios de análisis
Adopción y respaldo público
por parte de un decisor de
políticas a un proyecto de
reforma específico, como un
político o un funcionario de
alto rango (Presidente,
Ministro, Congresista)
Actores que toman la
iniciativa de reforma y
diseñan la estrategia de
aprobación e
implementación
aprovechando una ventana
de oportunidad
Condiciones políticas
como la configuración
partidaria, composición
del Congreso, relaciones
Ejecutivo-Parlamento,
legitimidad del gobierno
Alineación con la política
económica o la agenda de
reformas administrativas
vigente
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Diseño y Evaluación de Políticas Públicas
Entrevistas realizadas
N° Entrevistado/a Proceso de reforma estudiado Fecha de Entrevista
1 Francisco Guerra Tomasevich
Carrera administrativa: Decreto Legislativo 276; Reforma de 20530.
13/01/2012 y 30/01/2012
2 Henry Pease García. Ley Marco del Empleo Público. 19/01/2012
3 Mario Pasco Cosmópolis Carrera administrativa: Decreto Legislativo
276; Ley Marco del Empleo Público
(miembro Comisión Multisectorial 2001); Creación de Servir y CAS.
24/01/2012.
4 Mayen Ugarte Vásquez-Solís.
PMAP; Ley Marco del Empleo Público; Reforma de 20530
27/01/2012 y 31/01/2012.
5 Fernando Villarán. Ley Marco del Empleo Público 2/02/2012
6 Pierina Pollarollo. PMAP; Reforma de 20530; creación de Servir
3/02/2012 y 7/02/2012.
7 Jorge Danós Ordóñez. Ley Marco del Empleo Público; Reforma del régimen pensionario 20530.
6/02/2012.
8 Mercedes Cabanillas Bustamante.
Ley del Profesorado, Ley de Carrera
Pública Magisterial; Ley Marco del Empleo Público.
6/02/2012
9 Renato Lértora. Carrera administrativa: Decreto Legislativo 276.
7/02/2012
10 Leonie Roca. Programa de Modernización de la Administración Pública.
7/02/2012.
Rediseño de la carrera administrativa: Decreto
Legislativo 276 (1980 -1990).
ACTORES CLAVE
Ministro de Economía, Manuel
Ulloa, Ministro de Justicia, Ernesto
Alayza Grundi, y el INAP.
MODELO DE SERVICIO
CIVIL
Servicio civil de carrera.
DESCRIPCIÓN
(1984) Se aprueba el D.Leg. 276 (modelo de
carrera administrativa que busca reemplazar
al anterior Decreto Ley 11377).
Busca sistema único de remuneraciones
homologado dispuesto por la Const. 79
(reordenar el sistema de carrera).
(1980-1990) Se aprobaron normas que
limitaban el alcance de la carrera pública o
que permitían realizar contrataciones fuera
del régimen de carrera (Ley del Profesorado
y Ley de Profesionales de la Salud).
(1990) García aprueba un Reglamento más
completo lleno de beneficios que contrastan
con la crisis.
CONTEXTO (1980-1985)
•Inflación grave.
•Endeudamiento externo en
aumento.
•Fracaso de planes masivos
de privatizaciones de
empresas estatales.
•Intento de viraje a una
economía de mercado.
•Fuerte inversión pública en
infraestructura.
•Pugna entre el MEF y el
Instituto Nacional de
Planificación (el INAP
queda relegado).
FACTORES
Apoyo del MEF (Ulloa) y MINJUS
(Alayza)
Exigencia constitucional.
INAP – Desarrolla propuesta técnica
que no se condice con la coyuntura
económica particularmente negativa
(depreciación de sueldos por inflación)
que hacía insostenible aplicar a los
servidores públicos las estrictas
escalas remunerativas contempladas
en la carrera.
RESULTADO
Aprobación de una norma con severas
limitaciones de implementación.
Liderazgo y respaldo político sin
concordancia con la situación económica.
ACTORES CLAVE
Presidente Fujimori, MEF y
equipos técnicos.
MODELO DE
SERVICIO CIVIL
Servicio civil de
empleo.
DESCRIPCIÓN
Se aprueba el D.Leg. 728 que flexibiliza las
relaciones laborales
Se aplica este régimen a entidades del sector
público en el marco de
- la aplicación de políticas económicas de ajuste
como reducción de personal, cierre del ingreso a
la carrera administrativa, coexistencia del régimen
laboral privado, uso de contratos por Servicios No
Personales (SNP), entre otras formas
contractuales.
- Y del cierre de la carrera administrativa (Leyes de
Presupuesto)
Aparecen los contratos SNP y se usan contratos
PNUD y FAG
CONTEXTO
Políticas de ajuste
(incluyen flexibilización
laboral, políticas de
reducción de personal)
Programa de
Estabilización
Macroeconómica
Crisis heredada del
gobierno anterior.
Estado desordenado y
gigantesco.
FACTORES
Concordancia con el modelo
económico las políticas de ajuste y
con el modelo de enclaves imperante.
MEF (Miller y Boloña) y sus equipos
técnicos fueron capaces de impulsar
propuestas de reducción del Estado
en la agenda presidencial, ligándolas
a las prioridades políticas del
gobierno.
Presidente asumió directamente el
liderazgo político de esta reforma al
ser concordante con su agenda
política y generaba réditos políticos
por el nivel de aceptación.
RESULTADO
La reforma se dio pero tuvo como consecuencia
una ampliación desordenada de regímenes de
contratación y dispersión de normas, criterios y
conceptos remunerativos.
Flexibilización laboral en el servicio civil: Decreto
Legislativo 728; y ampliación desordenada de
regímenes de contratación (1991-1992).
ACTORES CLAVE
Presidente Fujimori, Ministro Camet (MEF),
PCM, Leonie Roca y su equipo de técnicos.
MODELO DE SERVICIO
CIVIL
Servicio civil de empleo.
Expandir régimen laboral
privado al sector público
gradualmente.
DESCRIPCIÓN
Se incorpora disposición transitoria en la Ley
de Presupuesto de 1996 para realizar un
proceso de modernización integral en la
organización de las entidades del PE.
Se aprueba la Ley Marco de la
Modernización del Estado creando el PMAP
en PCM.
-Identificó desorden organizativo como causa
primordial de la ineficiencia del aparato
público.
- Para solucionarlo se identificaron dos
tareas principales: a) reorganización de los
ministerios a través de nuevas leyes
sectoriales y b) reestructuración de los
sistemas administrativos.
FACTORES
• Roca y su equipo carecieron de habilidades para
convencer al político sobre la conveniencia de la reforma
a la luz de resultados tangibles e inmediatos. Exigía
muchas coordinaciones con sectores.
• la posibilidad de que hubieran despidos masivos
generó rechazo por parte del Presidente por considerar
un costo político innecesario. Por lo que careció de
respaldo político por parte del Presidente y el MEF, pues
se trataba de un programa muy ambicioso, sin
resultados en el corto plazo y con un costo político muy
alto.
•No guardaba concordancia con el modelo
económico, pues éste estaba enfocado en un modelo
de reforma de enclaves y en una férrea disciplina fiscal;
mientras que el Programa proponía un modelo integral
de reforma demasiado totalizador.
Intento de reforma integral de la administración pública y de
flexibilización del Servicio Civil: Programa de Modernización de
la Administración Pública (1995-1996).
RESULTADO
El Programa no pudo ser implementado y el paquete
de normas de reorganización que proponía tampoco
fue aprobado como inicialmente fue concebido.
CONTEXTO
1996 – Reaparece la
necesidad de una
reforma integral de la
administración
pública.
Ministros solicitan se
incorpore una
disposición para
realizar
modernización
integral (Facultades
delegadas).
DESCRIPCIÓN
•2001: Estudio de la situación del
servicio civil peruano: diagnóstico del
caos (Comisión Multisectorial).
•2001-2003: desarrollo débil de
propuesta de Ley Marco del Empleo
Público.
•2004-2005: Se aprueba la LMEP y
con impulso de Ferrero y Danós se
intenta desarrollar el régimen (Leyes de
desarrollo).
•2005: restructuración de las normas de
desarrollo de la LMEP y diseño de la
Ley General del Empleo Público desde
el Congreso.
•2006: pérdida de interés de la PCM por
la nueva ley y ‘politización’ del proyecto
de Ley General del Empleo Público
desde el Congreso. ACTORES CLAVE
Jorge Danós, Jefe de Gabinete de
Asesores de PCM de gestión Ferrero;
Carlos Ferrero, Primer Ministro 2004-
2005; Mayen Ugarte, consultora USAID y
asesora de la Comisión; Ernesto Herrera,
miembro de la Comisión de
Descentralización y Modernización del
Estado.
MODELO DE
SERVICIO CIVIL
Modelo de carrera.
FACTORES
Danós y su equipo de expertos actuaron como
emprendedores de políticas.
El equipo técnico no contó con una estrategia clara
que incluya articular una red de aliados con grupos
de presión o medios, que lograron persuadir a actores
claves como el MEF y el Presidente de la República.
Así, la reforma resultó inviable sin el respaldo ni
liderazgo políticos.
No se contó con el apoyo del MEF porque se habría
mantenido la percepción de que la PCM no había
estimado correctamente los costos de la reforma (lo
cual, a su vez, era muy complicado sin la participación
del MEF).
Entorno político caracterizado por la baja aprobación
presidencial y el bajo nivel de influencia que tenía
sobre el Congreso.
Intento de Restructuración de una Carrera Administrativa
transversal: la LMEP y sus proyectos de desarrollo (2001-2005).
CONTEXTO
Cambios constantes
de Ministros.
Crece la
desaprobación
presidencial.
LMEP se declara
constitucional en el
TC.
RESULTADO
Se aprueba Ley Marco del Empleo Público a comienzos del 2004,
pero no genera cambios significativos (salvo, por ejemplo, la
categorización de tipos de servidores públicos y la
constitucionalidad que ganó, posteriormente, la LMEP).
Las leyes de desarrollo no logran aprobarse.
CONTEXTO
Facultades legislativas
delegadas en el marco del
TLC.
Entusiasmo presidencial
por evaluaciones a
servidores públicos.
Interés en reformas
administrativas que sean
medibles y acotadas:
influencia Copre (Comisión
Presidencial de Reforma
del Estado).
ACTORES CLAVE
Mario Pasco, Ministro de Trabajo y su
equipo de trabajo: Pierina Pollarollo,
Mayen Ugarte, Juan Carlos Cortázar,
Elena Conterno; Ministro Luis
Carranza (MEF); Congreso de la
República.
DESCRIPCIÓN
Diseño y aprobación de proyectos
de ley de una reforma ‘acotada y
habilitante’, por parte de un equipo
de expertos en reformas de
servicio civil, liderados por el
Ministro de Trabajo; para crear un
cuerpo de gerentes públicos y una
autoridad del servicio civil.
Además, se desarrolla un sistema
de contratación administrativa de
servicios (CAS) para facilitar
ingresos.
FACTORES
Liderazgo del Ministro de Trabajo Mario Pasco
fue clave junto a un equipo de tecnócratas
experimentados.
Decisiones acertadas, manejo de datos y cifras
y propuesta acotada en el marco del contexto
del TLC para prevenir la oposición del MEF.
Concesiones en ciertos aspectos y distintas
estrategias para convencer a distintos actores y
demostrando los réditos políticos inmediatos
que se podían generar. Esto ganó el interés del
Presidente.
RESULTADO
Aprobación de la reforma del servicio civil
‘acotada y habilitante’ que permitirá al ente
rector, Servir, desarrollé propuestas de
reforma en base a un mejor manejo de la
información.
Reforma del Servicio Civil ‘gradual y desde arriba’: creación de
Servir como ente rector, del Cuerpo de Gerentes Públicos y de
los Contratos Administrativos de Servicios (CAS) (2008 - 2009).
MODELO DE SERVICIO
CIVIL
Servicio civil de empleo.
CONTEXTO
Difícil relación
gobierno -
parlamento.
Desinterés
inicial del
Presidente, que
cambia con la
presión del
Consejo de
Ministros y de
las demandas
de la prensa.
ACTORES CLAVE
Marisol Guiulfo, Pedro Pablo Kuczynski, Jorge Danós,
Pierina Pollarollo, Cecilia Blume, etc..
DESCRIPCIÓN
Esta reforma, desde la década del 90, ha
sido considerada como condición para
poder impulsar una nueva carrera
administrativa.
El impulso de la reforma parte de técnicos
del MEF. Dentro de este sector, se logra
reunir a un equipo técnico experto y muy
experimentado.
Estrategia de comunicación basada en la
contundencia de los datos, del
convencimiento, de la prensa, y luego de
la políticos, se logró aprobar reforma
constitucional,.
FACTORES
Una funcionaria del MEF, Marisol Guiulfo (y no un
consultor o un actor más político como un Ministro),
la que impulsó la reforma del régimen 20530,
logrando articular a un equipo de expertos muy
destacado y estratégico., con alto expertise
técnico.
Solidez de estudios legales y económicos resultó
determinante para contrarrestar todos los
argumentos en contra de la reforma.
Eficaz estrategia de comunicación trabajada, en
conjunto, entre los técnicos del equipo del MEF y
expertos comunicadores.
Articulación a sectores de la prensa económica
que venían reclamando esta reforma por años, y
que, a su vez, incidieron favorablemente en la
opinión pública.
Oficina de Coordinación Parlamentaria fue clave
para lograr aliados.
RESULTADO
Exitosa reforma constitucional del régimen
pensionario 20530.
PROCESO ESPECIAL: La Reforma del Régimen
Pensionario de la Ley 20530 o Cédula Viva.
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Diseño y Evaluación de Políticas Públicas
Emprendedores públicos
276 • Rediseño de la 276.
728 • Implementación de la 728.
PMAP • Intento de reforma integral.
LMEP
• Intento de Restructuración de una Carrera Administrativa transversal.
SERVIR Y CAS
• Reforma del Servicio Civil ‘gradual y desde arriba’.
20530
• PROCESO ESPECIAL: Reforma del Régimen Pensionario.
Manuel Ulloa (MEF) y Ernesto
Alayza (MINJUS)
Hurtado Miller y Fernando
Boloña (MEF y Equipos técnicos)
1. Leoni Roca y Giovanna Pollarolo
2. Verónica Zavala y Elena
Conterno
Jorge Danós, Jefe de Gabinete
de Asesores de PCM (Ferrero)
Mayen Ugarte, consultora USAID
Mario Pasco (MINTRA) y su equipo
(Pollarolo, Ugarte, Conterno)
Juan C. Cortazar (BID)
Luis Carranza (MEF)
Marisol Giulfo (MEF)
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Diseño y Evaluación de Políticas Públicas
Criterios DLeg
276
DLeg 728 PMAP LMEP Servir y
CAS
Reforma
de 20530
Entorno
político
favorable
SÍ SÍ SÍ NO SI NO
Empresariado
de políticas
hábil
- SÍ NO NO SÍ SÍ
Liderazgo
político
SÍ SÍ NO NO SÍ SÍ
Concordancia
con la política
económica
NO SÍ NO - SÍ SÍ
Resultado Se aprobó el
D.Leg 276,
pero estuvo
lleno de
excepciones.
Se aprobó el
D.Leg. 728 y
se aplicó al
sector público
junto a otras
modalidades
contractuales.
No se aprobó
la reforma.
No se
aprobaron las
leyes de
desarrollo de la
LMEP.
Se aprobó la
reforma.
Se aprobó la
reforma.
Donde ha habido empresariado de políticas (hábil o con estrategias
tecno-políticas claras), se ha logrado la realización de las reformas
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Diseño y Evaluación de Políticas Públicas
El empresariado de políticas es clave para el éxito
de una reforma:
Resulta fundamental contar con un empresariado de políticas
caracterizado por: ser técnicamente competente;
contar con estudios técnicos que validen sus propuestas;
ser hábil para impulsar sus propuestas de reforma en la agenda política
del gobierno;
estratégico para diseñar una estrategia comunicacional atractiva;
así como para articular una red de aliados (en la prensa, grupos de poder,
etc.) y
prevenirse de los actores con intereses contrapuestos.
Empresariado de políticas
Entorno político favorable
Concordancia con la política económica vigente
Liderazgo y respaldo político del más alto nivel
Algunas ideas finales
• Ver más allá de lo evidente. La voluntad política se construye.
• La narración procesual es útil para comprender los procesos de decisión
de política pública más allá de la aprobación de una norma.
• No todo se agota con la aprobación de la norma: la implementación
necesita esfuerzo (¿emprendedores de política?)
• La implementación de la reforma requerirá tanto o más “estrategia” que
el diseño del modelo:
▫ El papel y relacionamiento con el MEF sigue siendo relevante para las
decisiones de política pública.
▫ Evidencia, argumentos, datos técnicos son relevantes.
▫ Alianzas estratégicas y ventanas de oportunidad.
