4. KONTROL - Europa · 2019. 6. 4. · 77 Især i SEM 2000 (jf. navnlig henstilling 11, bilag 1). DOC_DA\DV\381\381127DA.doc 113 indirekte beskæftiget med ex ante-kontrol78. Dette

DOC_DA\DV\381\381127DA.doc 108

4. KONTROL

INDHOLD

INDLEDNING

4.1. Grundtræk

4.2. Igangværende reformer

4.3. Andre kontrolmekanismer

4.4. Den valgte fremgangsmåde

4.5. Første beretning - afgrænsning af problemområder

INTERN KONTROL

4.6. Behovet for ændringer

4.7. Principperne om ansvar i forbindelse med finansiel forvaltning

4.8. Hvad er intern kontrol?

4.9. En ny ramme for intern kontrol

Tilsyn og støtte

Uddelegering af myndighed

Finansielle transaktioner – procedurer

Regnskabsføring og rapportering

Håndhævelse af de anvisningsberettigedes ansvar

INTERN REVISION

4.10. Intern vs. ekstern revision

4.11. Svaghederne ved den nuværende interne revision

4.12. Hvad er intern revision?

Definition

Målsætning og rækkevidde

Ansvar, myndighed og uafhængighed


4.13. En ramme for intern revision i Kommissionen

Status og position i organisationen

Udvælgelse af revisioner

Gennemførelsen af revisioner

Opfølgningsrevisioner

Forbindelser med Revisionsretten

Ressourcer

4.14. Generalinspektoratet for Tjenestegrenene (IGS)

4.15. Organisatoriske følger

4.16. Kommissionens brug af Revisionsrettens revisionsresultater

Revisionsdækning

Karakteren af revisionsbemærkninger

DAS

Tidspunkterne for forelæggelse af beretninger

Kontradiktionsproceduren

4.17. Parlamentets budgetkontrol

4.18. Henstillinger

Bilag 1 : SEM 2000 – henstillinger

Bilag 2 : GD XX (Finanskontrol) – Faktuelle oplysninger og tal

110 DOC_DA\DV\381\381127DA.doc

INDLEDNING

4.1. Grundtræk

4.1.1. I dette kapitel undersøges de mekanismer, der i Kommissionen anvendes til kontrol afindtægter og udgifter67. Mekanismerne omfatter de foranstaltninger, der er truffet for atkontrollere udgifternes lovformelighed og formelle rigtighed, inden de afholdes - ex ante-kontrolog de foranstaltninger, der gennemføres efter eller under udgifternes afholdelse - ex post-kontrol.

4.1.2. Disse kontrolfunktioner, der i øjeblikket begge udøves af Generaldirektoratet forFinanskontrol (GD XX), adskiller sig i virkeligheden væsentligt fra hinanden. Førstnævntekontrolfunktion er i alt væsentligt en administrativ proces, hvor forslagene til udgifter (bådeforpligtelser og betalinger) undersøges for at slå fast, om de er i overensstemmelse med degældende bestemmelser og procedurer, og godkendes af finanskontroltjenesten. En transaktionskal udtrykkeligt godkendes, inden den kan gennemføres. Denne procedure er ifællesskabsjargon kendt under betegnelsen at give "påtegning". Sidstnævnte kontrolfunktiontager form af revisioner, som kan være revisioner af bestemte tjenestegrene, programmer,projekter osv., og som gennemføres af en specialiseret tjenestegren under GD XX, og hviskonklusioner i sidste instans tager form af rapporter fra Kommissionens finansinspektør. I dettekapitel vil de to funktioner blive omtalt som intern kontrol og intern revision.

4.1.3. Selv om de adskiller sig fra hinanden, omfatter begge funktioner undersøgelse afoverensstemmelsen med Den Europæiske Unions finansielle reglement, finansforordningen68.Dette dokument, hvis anvendelse yderligere belyses i de gennemførelsesbestemmelser, dervedtages af hver enkelt institution, er den grundlæggende finanskontroltekst. Den fastlægger degrundlæggende bestemmelser for de basale budgetprocedurer, dvs. budgettets opstilling, strukturog opstillingsform, budgettets gennemførelse og forvaltning, regnskabsaflæggelsen, den eksternerevision af regnskaberne og decharge til Kommissionen for dennes gennemførelse af budgettet.Den indeholder ligeledes en række særlige bestemmelser for specifikke udgiftsområder. Til dettekapitels formål er de centrale bestemmelser de bestemmelser, der vedrører Kommissionensgennemførelse af budgettet, og GD XX's kontrolfunktion.

4.1.4. En af de centrale bestemmelser i finansforordningen er, at hver enkelt institution skaludpege en finansinspektør, der har to hovedopgaver: at kontrollere i) indgåelsen af alleudgiftsforpligtelser og alle udgifters anvisning og ii) alle indtægters fastlæggelse oginkassering69. Finansforordningen indeholder også bestemmelser vedrørendefinansinspektørernes status. Hver enkelt institution skal fastlægge sine egne regler i sinegennemførelsesbestemmelser, men disse skal i alle tilfælde "udformes således, at de sikrer dem[finansinspektørerne] fuld uafhængighed i udøvelsen af deres hverv".70 I Kommissionens tilfældeer finansinspektøren GD XX's generaldirektør.

4.1.5. Et andet grundlæggende aspekt i finanskontrolsystemet, vedrørende hvilket der også erfastlagt bestemmelser i finansforordningen, er adskillelsen af funktioner mellem den 67 For de læsere, der er bekendt med revisionsterminologi, kan det oplyses, at titlen på dette kapitel, "kontrol", herbruges i denne begrænsede betydning. Kapitlet vil ikke beskæftige sig med ordets videre associationer (f.eks.selskabsmoral, disciplinærordning osv.), da disse behandles indgående andetsted i beretningen.

68 Finansforordningen af 21. december 1977 vedrørende De Europæiske Fællesskabers almindelige budget (EFT L356 af 31.12.1977) som ændret 11 gange.69 Finansforordningen, artikel 24, afsnit 3, led 1 og 2.70 Idem, afsnit 7.


anvisningsberettigede og den person, der i praksis foretager den pågældende finansielletransaktion, eller som det hedder i finansforordningen, "budgettet gennemføres efter princippetom adskillelse mellem anvisningsberettigede og regnskabsførere"71. Følgelig kræver enhverforpligtelse eller betalingsordre godkendelse fra tre personers side: den anvisningsberettigede,der indgår finansielle forpligtelser og udsteder betalingsordrer, finansinspektøren, der givertransaktionen sin påtegning, og regnskabsføreren, der foretager den pågældende transaktion.Disse hverv er, med finansforordningens ord, "indbyrdes uforenelige"72.

4.2. Igangværende reformer

4.2.1. I visse henseender har ekspertgruppen med hensyn til dette spørgsmål at gøre med et mål,der til stadighed flytter sig, især som følge af den proces, der er i gang som led i "SEM 2000"-initiativet73. Formålet med dette initiativ er at tackle de mangler i Kommissionens finansielleforvaltning, som Santer-Kommissionen konstaterede i begyndelsen af sin embedsperiode. SEM2000 skulle efter planen være en vidtrækkende reform, ikke kun af formelle strukturer ogprocedurer, men også af hele Kommissionens finansielle forvaltningskultur. (SEM 2000's ellevehenstillinger er gengivet i bilag 1 til dette kapitel).

4.2.2. I tilknytning til SEM 2000-processen har Kommissionen på det seneste forelagtadskillige serier ( på engelsk kendt under den malende betegnelse "trains") af ændringer tilfinansforordningen som en reaktion på de ændrede omstændigheder for finansiel forvaltning.Selv om de enkelte serier hver især er blevet foreslået af gode grunde, har det samlede resultatuundgåeligt været, at finansforordningen er blevet så kompliceret, at den er ved at bliveubrugelig. Under pres fra ikke mindst Revisionsretten har Kommissionen derfor indstilletprocessen med en delvis revision og iværksat en fuldstændig revision af finansforordningenunder overskriften "omarbejdning af finansforordningen"74. Dens overvejelser har endnu ikketaget og vil heller ikke i nogen tid fremover tage konkret form. Imidlertid skitsererKommissionen i sit indledende dokument - efter at have erkendt, at de senere års gentagneændringer har betydet, "at teksten fra 1977 har mistet nogen af sin sammenhæng og klarhed"75 -hvilken type ændringer, den agter at foreslå. Ændringerne vedrører både form (tekstens klarhedog dens overensstemmelse med anden lovgivning) og væsensindholdet i forordningensbestemmelser. Der er tale om en kæmpemæssig opgave, som det potentielt vil tage temmeliglang tid at fuldføre. Den er også underlagt komplekse lovgivningsmæssige procedurer ogindebærer et betydeligt input fra især Europa-Parlamentet, Rådet og Revisionsretten. Det villederfor være uhensigtsmæssigt (for ikke at sige upraktisk), hvis ekspertgruppen forsøgte atforegribe disse procedurer ved at tillade sig den flothed at foretage sin egen systematiskerevision af finansforordningen. Ekspertgruppen vil derfor begrænse sig til at gøre opmærksom påsine idéer med hensyn til specifikke reformer, efterhånden som de opstår i forbindelse med densanalyse, og den går ud fra, at dens henstillinger, for så vidt som de anses for nyttige, omfornødent vil blive inkorporeret i den nye finansforordning.

71 Finansforordningen, artikel 21, afsnit 1.72 Idem, afsnit 4.73 "Forsvarlig og effektiv finansiel forvaltning 2000".74 Arbejdsdokument fra Kommissionen, SEK (1998)1228 af 22.7.1998.75 Idem, indledning, punkt 2 (se også Revisionsrettens opfattelse som anført i dens udtalelse 4/97 af 10.7.1997, punkt14, og som citeret af Kommissionen i indledningen: "Gennem årene er der som følge af de forskelligeændringsforslag til finansforordingen blevet set gennem fingre med eller indført en mængde "arrangementer", somman har anset for hensigtsmæssige for de ansvarlige … De bevirker derimod, at principperne forregnskabsforvaltning og økonomisk forvaltning ikke følges nøje, og de komplicerer i høj grad forvaltningen .." ).


4.3. Andre kontrolmekanismer

4.3.1. Selv om dette kapitel hovedsagelig beskæftiger sig med de interne kontrolfunktioner, deri øjeblikket varetages af GD XX, vil det også komme kortere ind på andre kontrolaspekter.

4.3.2. Det vil således kort kommentere den eksterne revisionsfunktion, som Revisionsrettenvaretager, og i denne forbindelse den politiske budgetkontrol, som Parlamentet udøver (selv omdette spørgsmål snarere henhører under kapitel 7 og behandles mere indgående der). Det vildesuden komme ind på den interne inspektion, der gennemføres af en specialiseret tjenestegren iKommissionen76.

4.4. Den valgte fremgangsmåde

4.4.1. De henstillinger, der vil blive fremsat i dette kapitel, vil vedrøre de centrale principper,der efter ekspertgruppens opfattelse bør ligge til grund for udformningen af Kommissionensrevisions- og kontrolsystem, og ikke detaljerne i de reformer, der identificeres som værendeønskelige. Det er op til de direkte berørte instanser at skabe et system, der vil fungere efter disseprincipper.

4.4.2. Endvidere har ekspertgruppen, skønt SEM 2000 i mange henseender beskæftiger sig medsamme problemer som dette kapitel, foretrukket i denne beretning at basere sin analyse på den iøjeblikket herskende situation i Kommissionen snarere end at tage udgangspunkt iKommissionens eget projekt vedrørende reform af den finansielle forvaltning. Selv omekspertgruppen har kendskab til SEM 2000-planerne, og selv om der vil blive henvist hertil, hvergang der er et klart sammenfald mellem tankegangen i SEM 2000 og ekspertgruppens egneovervejelser, foretrækker ekspertgruppen i det store og hele at nå frem til sine egne henstillinger.

4.5. Første beretning - afgrænsning af problemområder

4.5.1. I sin første beretning fremsatte ekspertgruppen en række kritiske bemærkningervedrørende finanskontrolgeneraldirektoratets rolle. Navnlig to bemærkninger peger påproblemer, som ekspertgruppen ville betegne som fundamentale:

4.5.2. Den første bemærkning, i punkt 9.4.14, er en simpel, men sigende konstatering af enkendsgerning:

"De fleste af de uregelmæssigheder, som ekspertgruppen har kunnet konstatere, varforinden blevet godkendt med en positiv påtegning fra finansinspektøren."

4.5.3. Baggrunden for denne konstatering er det store spørgsmålstegn, der er sat vedeffektiviteten, ja endog nytten, af ex ante-finanskontrol som i øjeblikket organiseret iKommissionen77. Det er et spørgsmål, der ikke blot stilles af denne ekspertgruppe, men sombeskæftiger hele Kommissionens egen finanskontroltjeneste. Dette er næppe overraskende,eftersom GD XX ifølge sine egne tal behandlede over en halv million finansielle transaktioner i1998. (Dette kunne være medvirkende til at forklare, hvorfor Kommissionen har fået et uheldigtrygte for at betale sine kreditorer set). Størstedelen af GD XX's personale er direkte eller

76 Herefter i dette kapitel omtalt under anvendelse af det almindeligt brugte franske akronym herfor, IGS("Inspectorat Général des Services").77 Især i SEM 2000 (jf. navnlig henstilling 11, bilag 1).


indirekte beskæftiget med ex ante-kontrol78. Dette til trods har transaktionernes antal alleredeført til et system, hvorefter der kun foretages stikprøveundersøgelser af forslagene (30% i 1998faldende til 10% i 1999), således at langt størstedelen af transaktionerne godkendes automatisk.Derfor, og til trods for en vis indsats for at målrette kontrollen på grundlag af risikoanalyser, erden formodede "kvalitetsgaranti", der ydes med påtegning, en myte, og den fornemmelse, somde anvisningsberettigede har af at føle sig tilsvarende fritaget for ansvaret for transaktionensfinansielle formelle rigtighed, enten reelt eller principielt uberettiget.

4.5.4. Den anden bemærkning vedrører GD XX's anden funktion, intern revision. Her gårproblemet som en rød tråd gennem hele beretningen. Det er hyppigt forekommet, at der underGD XX's revisioner er konstateret uregelmæssigheder, og at disse uregelmæssigheder har væretaf en sådan art, at de i det mindste har vist, at der har været behov for afhjælpendeforanstaltninger. Det bedste eksempel på dette fænomen har været Leonardo-sagen, hvorbemærkninger fremsat i tidlige udkast (og som siden viste sig at være korrekte) ikke var med i deendelige tekster79. Desuden kan udarbejdelsen af de endelige tekster tage uforholdsmæssig langtid, efterhånden som meningsudvekslingerne under den såkaldte kontradiktionsprocedure mellemrevisoren og den reviderede instans, især i vanskelige sager, trækker ud.

4.5.5. Ekspertgruppen støtter det grundlæggende princip om retten til at tage til genmæle, mender kan ikke være tale om, at den reviderede instans bør have mulighed for at reagere pårevisionsresultater inden udarbejdelsen af den endelige revisionsberetning. Det afekspertgruppen konstaterede problem er ikke, at kontradiktionsproceduren eksisterer, men denmåde, hvorpå den fungerer i praksis - hvilket igen er et resultat af den plads, GD XX indtager iforhold til Kommissionens øvrige tjenestegrene. Det, der i sidste ende rejses tvivl om, er selvetanken om intern revision i så stor en organisation som Kommissionen.

4.5.6. Dette kapitel vil derfor fokusere på to spørgsmål: omstrukturering af den interne kontrolog omlægning af den interne revision.

4.5.7. De henstillinger, der vil blive fremsat, vil være baseret på den præmis - som også vargenstand for en bemærkning i første beretning80 - at de to funktioner, ex ante-kontrol affinansielle operationers formelle rigtighed og a posteriori-revision, er helt forskellige (endogmodstridende) aktiviteter, som ikke hører hjemme i samme afdeling.

INTERN KONTROL

4.6. Behovet for ændringer

4.6.1. Der er flere forskellige mulige reaktioner på bemærkningen om, at Kommissionensfinanskontrols påtegningssystem ikke fungerer. Den første (en løsning, der kun ville kunnebruges i en ideel verden) er at prøve at få det eksisterende system til i praksis at fungere, som deti teorien burde, dvs. sådan, at alle finansielle forslag reelt kontrolleres og kontrolleres grundigt.Dette ville kræve en enorm forøgelse af antallet af ansatte i finanskontroltjenesten, hvilket afforskellige årsager ikke er muligt. En anden løsning ville være at acceptere umuligheden af 78 For detaljerede tal henvises til finansinspektørens årsberetning for 1998, SEK (1999) 0446/2A/4,6,8 (resumeret i

bilag 2). Det skal siges, at disse tal kun forelægges til orientering, eftersom klassificeringen af arbejde og personale

(især i kategorien "ex-post"-revision) er tvivlsom.

79 Se første beretning, kapitel 5.80 Punkt 9.4.16.


universel kontrol og gå over til et stikprøvesystem, hvor kun forholdsvis få - forhåbentligomhyggeligt udvalgte - transaktioner kontrolleres grundigt, og resten gives en "automatisk"påtegning (dette er den nuværende situation, som også er godkendt af SEM 2000).

4.6.2. Uanset det praktiske eller ej ved disse løsninger har ekspertgruppen fortsat stærkeforbehold over for dem på to principielle punkter. For det første er det usandsynligt, at ex ante-kontrol, hvad enten den er universel eller foregår ved stikprøver, vil være en omkostningseffektivproces: det vil helt klart kræve et uforholdsmæssigt stort arbejde at kontrollere alle transaktioner,mens stikprøvekontrol sandsynligvis ikke vil have tilstrækkelig demotiverende virkning. Detandet - og grundlæggende - principielle punkt er, at enhver undladelse af at foretage ex ante-kontrol støder på den centrale indvending, at den - de facto om ikke de jure - forskyder ansvaretfor finansiel formel rigtighed fra den person, der forvalter udgifterne, til den person, dergodkender dem. Denne forskydning af ansvaret er i virkeligheden ensbetydende med, at ingen isidste instans er ansvarlige.

4.6.3. Vi når således frem til den tredje mulige løsning, nemlig en helt ny undersøgelse af selvetanken om ex ante-kontrol.

4.6.4. I internationale finansielle forvaltningskredse betragtes fællesskabsinstitutionernes exante-finanskontrolsystem som noget af en oldnordisk indretning. Det svarer til en forældetkontrolvision om "at gå med livrem og seler", som kun lægger lidt vægt på "forvalterens"personlige ansvarsfølelse og i stedet fokuserer på transaktionernes formelle aspekter81, og somunder alle omstændigheder kun kan fungere effektivt inden for en struktur, hvor et forholdsvisbegrænset antal finansielle forslag passerer gennem systemet. Ekspertgruppen har identificeretbegge disse punkter som store problemområder for Kommissionen, der, som det påpegedes iekspertgruppens første beretning, ikke i sin struktur tilskynder til nogen personlig ansvarsfølelsehos sine ansatte og gennemfører så lang en række finansielle transaktioner, at den ikke harkapacitet nok til at forvalte dem. Hvad specifikt angår EU-tjenestemænd, forværres problemetyderligere af, at det så at sige næsten er umuligt at tage administrative sanktioner af pekuniær arti brug over for tjenestemænd, der begår uregelmæssigheder82.

4.6.5. I de fleste tilfælde tyder moderne praksis på en forskydning bort fra stive ex ante-kontrolsystemer i retning af systemer baseret på en kombination af finansiel kvalitetsforvaltningved kilden og grundig ex post-revision. GD XX afspejler selv delvis denne udvikling, idet det haretableret en intern revisionstjeneste parallelt med de traditionelle påtegningsafdelinger. Det kanhævdes, at det på denne måde har givet sig selv det værste af begge verdener i form af totjenestegrene, hvoraf hverken den ene eller den anden har nogen reel chance for at fungereeffektivt. For at gøre tingene endnu værre er de to tjenestegrenes funktioner potentielt i strid medhinanden, da revisionstjenesten uundgåeligt vil støde på sager, hvor finanskontrollen har givet enuretmæssig transaktion påtegning (det er der mange eksempler på …). Finansinspektøren står ien utilfredsstillende position i sådanne sager.

4.6.6. Det er klart, hvilken konklusion der må drages. For det første må finanskontrol (dvs. exante-garantien for finansielle transaktioners formelle rigtighed) gøres til genstand for helt nyetanker med henblik på reelt og konkret at gøre forvalterne af udgifterne ansvarlige for denne

81 Selv om der i henhold til finansforordningens artikel 38, stk. 1, kan tages hensyn til overholdelse af "princippernefor forsvarlig økonomisk forvaltning".82 Denne udtalelse fremsættes ikke mindst på grundlag af empiriske beviser: der er ikke nogensinde truffetdisciplinære foranstaltninger mod en fællesskabstjenestemand i henhold til artikel 22 i tjenestemandsvedtægten (sekapitel 6).


kontrol. For det andet må denne funktion holdes fuldstændig adskilt fra den internerevisionsfunktion.

4.7. Principperne om ansvar i forbindelse med finansiel forvaltning

4.7.1. De ovenfor anførte overvejelser peger i retning af en række principper, som måoverholdes i forbindelse med enhver omstrukturering af finansiel forvaltning:

• forvalteren af udgifter (den anvisningsberettigede) skal være og må føle sig ansvarlig for alleaspekter83 af de finansielle transaktioner, vedkommende foretager;

• de anvisningsberettigedes ansvar skal være konkret og skal kunne håndhæves: der måeksistere formelle og gennemførlige mekanismer til gennemførelse af sanktioner modovertrædelser;

• tildelingen af kompetence og uddelegeringen af myndighed i enhver finansielforvaltningsstruktur må derfor være klar og utvetydig, således at det tydeligt fremgår,hvorledes ansvaret er fordelt ned gennem hele hierarkiet;

• de anvisningsberettigede må være tilstrækkeligt uddannede og udrustede til at udøve deresfinansielle opgaver;

• et krævende system med regnskabsføring, rapportering og revision bør styrke princippet omansvar.

4.7.2. Når først der er indført et sådant system for de anvisningsberettigede bliver centralfinanskontrol i sin nuværende form i alt væsentligt overflødig. De anvisningsberettigedesforelæggelse af finansielle forslag for et andet generaldirektorat med henblik på godkendelse harafgjort ikke længere nogen plads i systemet. Den kvalitetskontrol, der er det endegyldige formålmed finanskontrol, bør foretages i det generaldirektorat, der er ansvarlig for udgiften.Ekspertgruppen forestiller sig således en form for decentralisering, hvorved ansvaret atter læggestilbage til de operationelle tjenestegrene. Desuden udelukker effektivitetshensyn enhver tankeom at reproducere et påtegningssystem i generaldirektoraterne84.

4.8. Hvad er intern kontrol?

4.8.1. Inden vi går videre, er det umagen værd at stoppe op for at se på, hvad der helt præcistmenes med intern kontrol, hvis den gammeldags opfattelse af begrebet som en ex ante-kontrol afformel rigtighed skal erstattes. Det bekvemme korte udtryk "kvalitetskontrol" er allerede blevetbrugt. For at være mere specifik består intern kontrol af alle de aktiviteter, instrukser og rutiner ide enkelte generaldirektorater, hvormed formålet er at sikre en behørig og sikker behandling afgeneraldirektoratets aktiver og finansielle ressourcer. Disse kan opsummeres som følger:

• Forsyning af alle parter i den finansielle proces med tjenlige, fuldstændige og præciseoplysninger vedrørende deres opgaver;

• foranstaltninger til kontrol og sikring af overholdelsen af alle relevante procedurer,instrukser, forordninger og love;

• foranstaltninger til beskyttelse af offentlig ejendom og sikring af værdien af offentligeaktiver;

83 Bredt sagt "lovligheden, den formelle rigtighed og den forsvarlige økonomiske forvaltning" af udgifterne (jf. EU-traktatens artikel 248, stk. 2 - parafrase).84 Skønt SEM 2000-initiativet ikke lægger sig fast på denne fremgangsmåde, går det helt klart i samme retning -henstilling nr. 11 (bilag 1).


• foranstaltninger til sikring af økonomisk, virkningsfuld og effektiv anvendelse afressourcerne i overensstemmelse med principperne om forsvarlig økonomisk forvaltning;

• foranstaltninger til kontrol og - så vidt muligt - sikring af opnåelsen af politiske mål,prioriteringer, måltal og målsætninger85.

4.9. En ny ramme for intern kontrol

Tilsyn og støtte

4.9.1. I forbindelse med sin vision om et decentraliseret internt kontrolsystem, for hvilketansvaret skal påhvile de enkelte generaldirektører, vil ekspertgruppen gerne understrege, at detikke er anarki, den foreslår. SEM 2000 opstiller allerede en ramme, inden for hvilken enharmoniseret finansiel kultur er ved at tage form med et system af finansielle "celler" i hvertenkelt generaldirektorat. Denne spredning af finansiel kompetence er et afgørende element iKommissionens fremtidige udvikling. Desuden er det af indlysendetekniske/forvaltningsmæssige årsager vigtigt, at regnskabsmetoder og grundlæggende finansielleforvaltningsprocedurer er de samme overalt i Kommissionen.

4.9.2. Ekspertgruppens tanke om, at de enkelte generaldirektører og deres delegerede bør værepersonligt ansvarlige for interne kontrolsystemers funktion og for den formelle rigtighed af deenkelte finansielle transaktioner, betyder ikke, at de ganske enkelt bør overlades til at klare sigselv. Tværtimod bliver det stadig vigtigere med hensigtsmæssige strukturer og medfyldestgørende vejledning og støtte til anvisningsberettigede. Dette peger i retning af to behov,som må opfyldes.

4.9.3. For det første vil der fortsat være behov for en central specialiseret finansiel enhed til atføre tilsyn med interne kontrolordninger, foreslå og koordinere ændringer af finansforordningenog andre finansielle regler og procedurer, tilvejebringe (om nødvendigt) fortolkninger afbestemmelserne til de anvisningsberettigede og give dem andre former for råd osv. En sådanenhed, som efter ekspertgruppens opfattelse bør placeres i GD XIX (budgetter), bør ikke spillenogen formel rolle i behandlingen af de enkelte transaktioner (selv om den, efter anmodning fraen generaldirektør, kunne tilbyde råd i specifikke tilfælde), men bør fastlægge de grundlæggendeprocedurer og basisreglerne for finansiel forvaltning og føre tilsyn med deres gennemførelse.

4.9.4. For det andet må alle deltagere i finansielle processer tilbydes obligatorisk ogregelmæssig uddannelse. Den nuværende praksis, hvorved de enkelte tjenestemænd ganskeenkelt tildeles finansielle ansvarsområder og derefter forventes bare at gå i gang, hører ikkehjemme i forvaltningen af en moderne organisation. Et afgørende quid pro quo i det personligeansvar, der skal pålægges anvisningsberettigede, er, at disse, i egen såvel som i institutionensinteresse, gives tilstrækkelige forudsætninger for at udøve finansielle funktioner.

Uddelegering af myndighed

4.9.5. Et yderligere sine qua non for at få intern kontrol til at fungere er, at Kommissionensuddelegeringsordning, og således det ansvar, der er forbundet med hvert enkelt hierarkiskniveau, skal være fuldstændig gennemskuelig. Kilden til al myndighed i Kommissionen er detsamlede kollegium af kommissionsmedlemmerne selv. I sidste instans må ansvaret for alleadministrationens handlinger derfor kunne føres tilbage til de enkelte kommissionsmedlemmerog gennem dem til det samlede kollegium af kommissionsmedlemmer. Forholdet mellem 85 De for a priori intern kontrol gældende kriterier svarer fint til dem, der skal undersøges og vurderes ved internrevision (jf. 14.12.4.).


kommissionsmedlemmerne og det øverste niveau i Kommissionens permanente hierarki drøftes ikapitel 7 og skal ikke opholde os her. Lad det være nok at sige, at den administrativemyndighed, der er overdraget til generaldirektører, er uddelegeret fra Kommissionen selv via deenkelte kommissionsmedlemmer, således at de enkelte generaldirektører udfører deres arbejdeunder tilsyn af det pågældende kommissionsmedlem (som led i sidstnævntes pligt til at føretilsyn med sit generaldirektorats samlede funktion) og på dennes politiske ansvar (jf. 7.9.6.). Detkollektive ansvar for global intern finanskontrol påhviler Kommissionen som helhed.

4.9.6. Til nærværende formål begynder uddelegeringskæden på kommissionsniveau ved detenkelte kommissionsmedlem. Vedkommende har således det endelige ansvar for alle finansiellespørgsmål, herunder intern kontrol, og som medlem af det samlede kollegium afkommissionsmedlemmer.

4.9.7. Det påhviler generaldirektøren at påtage sig (det samlede) ansvar for alle operationellespørgsmål i vedkommendes generaldirektorat, herunder ansvaret for intern kontrol. Enhverefterfølgende uddelegering til ledere, der er direkte underordnet generaldirektøren, bør foretagesaf sidstnævnte i et specifikt dokument indeholdende uddelegeringsrækkefølgen og en præcisbeskrivelse af de uddelegerede opgaver. I denne uddelegeringsrækkefølge er lederen direkteunder generaldirektøren ansvarlig over for sidstnævnte for forvaltningen af sit direktorat/sinenhed. Denne uddelegering af ansvar dækker også intern kontrol. Enhver underordnet leder eransvarlig for den interne kontrol på sit ansvarsområde og skal stå til regnskab for den.

4.9.8. Uanset hvilken uddelegering af myndighed, der er tale om, er det følgeliggeneraldirektøren, der har det primære ansvar - som uddelegeret til vedkommende af detpågældende kommissionsmedlem - for etablering og sikring af gnidningsløst fungerendevirkningsfulde og effektive kontrolsystemer, som sikrer, at bestemmelserne overholdes, og at defastlagte strategier, politikker og planer følges.

4.9.9. Til trods for den her skitserede ansvarskæde er det vigtigt at bevare konsekvensen ifinansielle regler og procedurer på tværs af generaldirektorater. Den overordnede opgave med atsikre dette ville påhvile den centrale finansielle enhed i GD XIX (se 4.9.2.-3.).

Finansielle transaktioner - procedurer

4.9.10. Inden for rammerne af det uddelegeringssystem, der etableres i de enkeltegeneraldirektorater, vil det som i øjeblikket påhvile specifikke enkeltpersoner at givebemyndigelse til finansielle transaktioner. I henhold til finansforordningens afsnit V er dissepersoner, dvs. de anvisningsberettigede, allerede (i teorien) personligt ansvarlige for denformelle rigtighed af sådanne transaktioner. For at dette ansvar kan fungere i praksis bør der,som allerede anført i dette kapitel, ikke være tale om nogen formel procedure, hvorefter detfinansielle forslag undersøges eller godkendes af en tredjepart som en betingelse for, at det kangennemføres.

4.9.11. Hermed være ikke sagt, at systemet ikke bør have indbyggede garantier. For så vidt angårkvaliteten af forberedelsen af finansielle transaktioner vil de enkelte anvisningsberettigede haveressourcerne i generaldirektoratets specialiserede finansielle "celle" til deres rådighed ioverensstemmelse med de interne procedurer, der er fastlagt af generaldirektøren. I særligvanskelige og/eller komplicerede sager bør den anvisningsberettigede også kunne søge råd hoseksperterne i den centrale finansielle enhed i GD XIX86.

86 Denne enhed ville omfatte den i kapitel 2 omhandlede rådgivende enhed for kontrakter.


4.9.12. Endvidere bør der ikke ændres ved regnskabsførerens opgave, og hvert enkeltgeneraldirektorat bør have en beskikket regnskabsfører. Det vil fortsat være nødvendigt atbogføre alle transaktioner i Kommissionens regnskaber, hvilket indebærer eksistensen af enperson til at varetage denne opgave. Endvidere bør de formelle aspekter ved en transaktion(præsentation, tilstedeværelse af de fornødne underskrifter, de anvisningsberettigedesbemyndigelse til at skrive under for det pågældende beløb osv.), samt tilstedeværelsen afbevillinger, kontrolleres af regnskabsføreren. Afvisning fra en beskikket regnskabsførers side afat gennemføre en transaktion bør straks henvises til den anvisningsberettigede, som derefter påeget ansvar træffer afgørelse om, hvorvidt indsigelsen skal tilsidesættes og transaktionengennemføres. Finansforordningens bestemmelse om, at hvervene som anvisningsberettiget ogregnskabsfører er indbyrdes uforenelige (se punkt 4.1.5.), bør derfor bevares. (Opmærksomhedenbør henledes på, at yderligere forslag fremsat nedenfor vil få indflydelse på regnskabsførernespræcise rolle, men at de imidlertid ikke vil få nogen betydning for disses deltagelse igennemførelsesprocessen).

Regnskabsføring og rapportering

4.9.13. En yderligere afgørende bestanddel i ethvert system baseret på "ansvarliggørelsen" afanvisningsberettigede er et fyldestgørende kontrol-, regnskabsførings- og rapporteringssystem. Iøjeblikket er det kun GD XIX, der fører Kommissionens regnskaber til officiel brug. Selv om deter nødvendigt, at der fortsat føres konsolidere regnskaber for Kommissionen som helhed, betyderet system, hvorefter ansvaret for finansiel forvaltning er uddelegeret til generaldirektoraterne,efter ekspertgruppens opfattelse, at der også bør føres officielle regnskaber på det niveau.

4.9.14. Ekspertgruppen henstiller derfor, at det pålægges de enkelte generaldirektorater atudarbejde en årlig rapport om alle deres aktiviteter ledsaget af regnskaberne for disse aktiviteter.I overensstemmelse med almindelig praksis i såvel den offentlige som den private sektor børdette dokument ikke blot bestå af finansielle oplysninger, men tillige indeholde en brederegennemgang af generaldirektoratets aktiviteter med angivelse af, hvad det har foretaget sig for atnå politiske målsætninger, og af, i hvor høj grad det mener, at det er lykkedes det at nå dissemålsætninger. Rapporten bør bære den interne revisors attestering af regnskabernes pålidelighedog først af det kompetente kommissionsmedlem forelægges Kommissionen som helhed ogderefter af Kommissionen som helhed forelægges de kompetente institutioner som led i denårlige dechargeprocedure.

4.9.15. Meningen med dette forslag er, at det skal være mere radikalt for så vidt angår detsvirkning end for så vidt angår den nye arbejdsbyrde, det pålægger Kommissionen. De fleste, hvisikke alle, de oplysninger, der skal med i den årlige rapport, er allerede offentliggjort (og såledesindsamlet) af Kommissionens tjenestegrene i en lang række separate rapporter, brochurer,regnskaber osv. Imidlertid er der ikke hidtil skabt klarhed omkring forbindelsen mellem deforvaltningsstrukturer, der gennemfører politikker og udgifter, og resultaterne af disse politikkerog udgifter. Ekspertgruppens forslag gør denne forbindelse, som er en ansvarsmæssigforbindelse, eksplicit med det formål at styrke ansvarskæden.

4.9.16. Hvis der formelt skal indføres regnskaber på generaldirektoratsniveau, vil dette fåbetydning for regnskabsførerfunktionen. Også af denne grund vil hvert enkelt generaldirektoratfå brug for sin egen beskikkede regnskabsfører.


4.9.17. Det foreslåede system er et system, der, hvis regnskaberne skal have nogen mening,bygger på en højere grad af logik og homogenitet i fordelingen af det finansielle ansvar mellemgeneraldirektoraterne, end tilfældet er i øjeblikket (se især kapitel 2).

Håndhævelse af de anvisningsberettigedes ansvar

4.9.18. Dette kapitel har fra begyndelsen erkendt, at ansvar må være mere end et abstrakt begreb.Hvis princippet skal kunne gennemføres på lang sigt, må der forefindes specifikke administrativesanktioner, herunder muligvis af monetær art, til opbakning af ansvarsbegrebet i tilfælde, hvoranvisningsberettigede gør sig skyldige i alvorlige tilsidesættelser af deres forpligtelser over forinstitutionen.

4.9.19. Teoretisk eksisterer der i henhold til vedtægten for tjenestemænd og øvrige ansatte i DeEuropæiske Fællesskaber allerede en generel mulighed for at pålægge en tjenestemand "helt ellerdelvis at erstatte tab, som påføres Fællesskaberne som følge af grove personlige fejl vedudøvelsen af eller i forbindelse med hans hverv87". Denne mulighed, som under alleomstændigheder ikke er begrænset til finansielle spørgsmål, er, så vidt ekspertgruppen erunderrettet, aldrig blevet brugt til at kræve monetær erstatning fra en tjenestemand. (Kapitel 6ser nærmere på de mulige disciplinære foranstaltninger).

4.9.20. Imidlertid er udgangspunktet for fastsættelsen af anvisningsberettigedes individuellefinansielle ansvar at finde i Den europæiske Unions specifikke finansielle bestemmelser, nemligfinansforordningen.

4.9.21. Finansforordningens afsnit V, som bærer titlen "De anvisningsberettigedes,finansinspektørernes, regnskabsførernes og forskudsbestyrernes ansvar", fastlægger princippetom, at der påhviler enkeltpersoner et personligt ansvar for deres handlinger:

"En anvisningsberettiget er disciplinært og eventuelt økonomisk ansvarlig, hvis hankonstaterer tilstedeværelsen af udestående fordringer eller udsteder indtægtsordrer,indgår en udgiftsforpligtelse eller underskriver en betalingsordre uden at overholdedenne finansforordning og gennemførelsesbestemmelserne hertil."88

4.9.22. Senere i afsnit V gives der et fingerpeg om, hvorledes dette ansvar eventuelt vil blivehåndhævet:

"De anvisningsberettigede … kan være økonomisk og disciplinært ansvarlige efterartikel 22 og artikel 86 til 89 i vedtægten for tjenestemænd i De EuropæiskeFællesskaber."89 (vor fremhævelse)

4.9.23. Finansforordningen indeholder således bestemmelse om muligheden for (bemærk: ikkepligten til) at gøre anvisningsberettigedes ansvar "operativt" gennem disciplinæreforanstaltninger truffet i henhold til vedtægten for tjenestemænd og øvrige ansatte i DeEuropæiske Fællesskaber. De vanskeligheder, der er forbundet med disciplinæreforanstaltninger, omtaltes i ekspertgruppens første beretning, og behandles detaljeret inærværende beretnings kapitel 6, hvor der fremsættes henstillinger med henblik på forbedringer.I forbindelse med det yderst specifikke spørgsmål om finansielle misligheder ervanskelighederne særlig alvorlige, eftersom arten af de formodede pågældende misligheder

87 Vedtægten for tjenestemænd og øvrige ansatte i De Europæiske Fællesskaber, artikel 22.88 Finansforordningens artikel 73 (uddrag).89 Finansforordningens artikel 76 (uddrag).


yderligere komplicerer processen med at påvise en tjenestemands ansvar, for så vidt som derkræves specifikke regnskabsmetoder/finansielle metoder hertil.

4.9.24. I betragtning af disse problemer mener ekspertgruppen, at den formelle påvisning afanvisningsberettigedes ansvar, og eventuelle efterfølgende erstatningsforpligtelser, bør ske veden ny, særskilt og specifik procedure, som udelukkende skal finde anvendelse på finansiellesager og være omfattet af bestemmelser i finansforordningen. I denne henseende er dennuværende affattelse af finansforordningens afsnit V ikke tilstrækkelig specifik for så vidt angårmekanismerne til påvisning af individuelt ansvar (og eventuelle erstatningsforpligtelser).

4.9.25. For det første må det slås fast, hvilken finansiel uregelmæssighed og hvilke personer derer tale om. Som anført ovenfor kræver denne opgave specifik finansiel/regnskabsmæssigknowhow og overholdelse af procedurerne. Endvidere må det organ, der varetager opgaven,være uafhængigt set i forhold til den anvisningsberettigedes tjenestegren. Det er derforekspertgruppens opfattelse, at den interne revisionstjeneste (hvis oprettelse foreslås senere i dettekapitel) efter sine sædvanlige procedurer bør aflægge rapport om de enkelte tilfælde affinansielle uregelmæssigheder og finde frem til de skyldige anvisningsberettigede. Den bør gøredette enten på eget initiativ, idet det endelige ansvar påhviler tjenestens leder, og på grundlag afomstændigheder, der dukker op under dens normale arbejde, eller på grundlag af en (behørigtbegrundet) anmodning fra formanden, det kompetente kommissionsmedlem eller engeneraldirektør.

4.9.26. For det andet må den pågældendes personlige ansvar påvises. Denne opgave kunnepåhvile en særlig komité vedrørende finansielle uregelmæssigheder bestående af personer medrelevant erfaring og direkte tilknyttet generalsekretæren. Komitéen ville træffe sine afgørelser pågrundlag af de ovenfor beskrevne rapporter.

4.9.27. Den ovenfor beskrevne komités opgave ville ganske enkelt være at påvise og bestemmeen anvisningsberettigets ansvar. Dette kunne gøres på forskellige måder afhængig af, hvoralvorlig sagen er. Denne proces, som har en rent administrativ karakter, kunne herefter i givetfald følges op af disciplinære foranstaltninger.

4.9.28. Afsluttende henstiller ekspertgruppen, at finansforordningens afsnit V ændres, således atdet kommer til at indeholde bestemmelser for den ovenfor beskrevne procedure.

INTERN REVISION

4.10. Intern vs. ekstern revision

4.10.1. Revision i den offentlige sektor har - eller burde have - en dobbelt funktion, som skalvære afspejlet i eksistensen af to former for revision, ekstern og intern. Formålet med eksternrevision er at give skatteyderne sikkerhed for, at offentlige midler bruges i overensstemmelsemed principperne om lovlighed, formel rigtighed og forsvarlig økonomisk forvaltning90. Den kanderfor ses som en revision, der er i offentlighedens interesse. En sådan revision er ekstern, fordiden skal være fuldstændig separat fra, og dermed uafhængig af, den reviderede instans. Densøger objektivt at analysere indtægter og udgifter og at finde frem til de problemer og spørgsmål,der bør bringes til offentlighedens kendskab.

90 Jf. EU-traktatens artikel 248 (tidl. artikel 188 C), stk. 2: "Revisionsretten efterprøver lovligheden og den formellerigtighed af indtægterne og udgifterne og sikrer sig, at den økonomiske forvaltning har været forsvarlig. Iforbindelse hermed aflægger den navnlig beretning om eventuelle uregelmæssigheder." I fællesskabssammenhængindgår denne virksomhed i pligten til at bistå dechargemyndigheden (EU-traktatens artikel 276 (tidl. artikel 206)).


4.10.2. Intern revision, derimod, giver organisationens "ledelse" et effektivt middel til at nå sinemålsætninger så effektivt som muligt og bidrager samtidig til at give dens budgetpostforvaltereden ansvarsfølelse, der er nødvendig for effektiv intern kontrol. I denne henseende er internrevision i den offentlige sektor nærmere beslægtet med konventionel intern revision i denprivate sektor, hvormed formålet ikke nødvendigvis er at bringe de konstaterede svagheder oguregelmæssigheder til offentlighedens kendskab, men at rapportere dem til ledelsen, således atder kan træffes foranstaltninger til deres afhjælpning. Heraf følger, at den internerevisionstjeneste kun er ansvarlig over for den "øverste ledelse" og indtager en uafhængig plads iorganisationens struktur.

4.11. Svaghederne ved den nuværende interne revision

4.11.1 To beslægtede spørgsmål er de centrale årsager til GD XX's revisionsproblemer. For detførste forholder det sig som allerede anført sådan, at finansinspektørens uafhængighed i forholdtil den reviderede instans bringes i fare som følge af den blotte kendsgerning, atfinansinspektøren som generaldirektør for GD XX er ansvarlig for såvel påtegnings- somrevisionsfunktionen. Den ene gren af generaldirektoratet reviderer derfor potentielt den andengrens aktioner. For det andet, og i lyset af erfaringerne er dette endnu vigtigere, erfinansinspektøren ikke udstyret med den autoritet i forhold til andre kommissionstjenestegrene,der er nødvendig for, at han/hun reelt kan fungere uafhængigt. I praksis betyder GD XX'sposition som blot ét generaldirektorat blandt andre generaldirektorater og finansinspektørenstilsvarende position som blot én højtstående tjenestemand blandt andre højtståendetjenestemænd, at finansinspektørens mulighed for at omsætte revisionsresultater til praktiskehandlinger fra ledelsens side bringes i fare.

4.11.2. Den mest sigende bekræftelse af dette problem kommer i observeringen af, at adskillige"følsomme" rapporter fra GD XX's revisorer har været genstand for langtruknekontradiktionsprocedurer, ofte med den virkning og - har man mistanke om - det formål atforsinke rapporten og eventuelle heraf følgende aktioner med flere måneder. Uden forindeværende at komme ind på behovet for at træffe konkrete foranstaltninger for at afkorte dettidsrum, der medgår til kontradiktionsprocedurer, til en rimelig længde, skal det siges, at der eren tendens til, at disse drøftelser antager karakter af forhandlinger mellemgeneraldirektørkolleger. I denne proces indtager formålet med revisionen - opdagelse ogkorrigering af uregelmæssigheder, afgrænsning af systemsvagheder og forslag omforanstaltninger til afhjælpning heraf - ikke nødvendigvis førstepladsen, idet det potentieltoverskygges af begge parters ønske om at slippe fra processen med æren i behold.

4.11.3. Situationen bliver heller ikke bedre af, at det kommissionsmedlem, der har ansvaret forfinansiel kontrol/revision, i forholdet til sine kommissionsmedlemskolleger - hver med deresegne interesser - indtager en plads, der nøjagtigt svarer til finansinspektørens plads i forhold tildennes generaldirektørkolleger. Endnu en gang er intern revision ikke, så at sige, i stand til atgøre sig gældende.

4.11.4. Det grundlæggende problem er, at den interne revisionstjeneste ikke opfattes som encentral afdeling, der står til hele Kommissionens disposition, både som garant for finansielformel rigtighed og som en mekanisme, hvorigennem Kommissionens finansielle forvaltning kan


forbedres, men som en modstander og en konkurrerende tjenestegren, der har sine egneinteresser at forsvare91.

4.11.5. Det er meget ironisk, at Kommissionen uanset sine egne svagheder med hensyn til internrevision kræver høje standarder af andre. F. eks. er ét af kriterierne for godkendelse af nationaleudbetalende organer for EUGFL, at de normalt har en intern revisionstjeneste, hvis formål et "atsikre, at det udbetalende organs interne kontrolsystem fungerer effektivt; den internerevisionstjeneste skal være uafhængig af det udbetalende organs andre afdelinger og skalrapportere direkte til organets øverste ledelse"92.

4.12. Hvad er intern revision?93

Definition

4.12.1. "The Institute of Internal Auditors (IIA)" [instituttet for interne revisorer] er eninternational erhvervsfaglig organisation for interne revisorer. Instituttet offentliggørdefinitioner, professionelle standarder, etiske regler mm. for udøvelsen af hvervet som internrevisor. Det har for nylig offentliggjort et nyt udkast til definition af intern revision (foreliggerkun på engelsk, fransk og spansk), hvorefter

Intern revision er en uafhængig og objektiv sikrings- og konsulentaktivitet styret af enfilosofi om værditilvækst med henblik på at forbedre en organisations virksomhed.Den hjælper en organisation til at nå sine målsætninger ved gennem anvendelse af ensystematisk og disciplineret indfaldsvinkel at evaluere og forbedre effektiviteten aforganisationens risikostyrings-, kontrolog ledelsesprocesser. Professionalisme og etengagement i excellence fremmes ved at operere inden for et sæt rammebestemmelserfor professionel adfærd som fastlagt af The Institute of Internal Auditor.94

4.12.2. I kommissionssammenhæng er der en række vigtige punkter i denne definition:

• intern revision er et instrument, der øger værdien af en organisations virksomhed, og ersåledes et forvaltningsinstrument,

• intern revision foretages inden for organisationens rammer, men er uafhængig og objektiv,• intern revision er et erhverv.

Målsætning og rækkevidde

4.12.3. Igen ifølge IIA er formålet med intern revision at bistå en organisations medlemmer meden effektiv udførelse af deres opgaver. I dette øjemed forsyner den dem med analyser,vurderinger, henstillinger, råd og oplysninger vedrørende de reviderede aktiviteter. …Demedlemmer af en organisation, der bistås af intern revision, omfatter medlemmerne af ledelsenog af bestyrelsen.

91 Selv om Kommissionen selv har erkendt behovet for at udbygge og styrke den interne revision (SEM 2000,henstilling 6), har den ikke tacklet spørgsmålet om den interne revisions plads i forhold til resten af Kommissionenpå tilfredsstillende vis.92 Kommissionens forordning (EF) nr. 1663/95 af 7.7.1995 (EFT L 158 af 8.7.1995) - jf. punkt 3.8.3. ovenfor.93 Dette afsnit støtter sig til de definitioner af intern revision, der er fastlagt af Institute of Internal Auditors (IIA).Alle citater (på engelsk, fransk og spansk) er fra IIA's web-sted på www.theiia.org.94 Udkast til definition af intern revision - 11. januar 1999 (www.theiia.ord/GTF/Iadef.htm).


4.12.4. Den interne revisors opgaver strækker sig fra traditionel finansiel revision til "valuta forpengene-revision" eller "resultatrevision" og opsummeres af IIA som følger:• undersøgelse af pålideligheden og integriteten af finansielle og driftsmæssige oplysninger

og af de metoder, der bruges til at afgrænse, måle, klassificere og meddele sådanneoplysninger;

• undersøgelse af de systemer, der er fastlagt med henblik på at sikre overholdelse af depolitikker, planer, procedurer, love, forskrifter og kontrakter, der kan have betydeligindvirkning på aktiviteter og på rapporter, og bestemmelse af, hvorvidt der er tale om ensådan overholdelse fra organisationens side;

• undersøgelse af metoderne til sikring af aktiver og, i givet fald, kontrol af eksistensen afsådanne aktiver;

• vurdering af den økonomiske hensigtsmæssighed og den effektivitet, hvormed ressourcerneanvendes;

• undersøgelse af aktiviteter eller programmer for at slå fast, om resultaterne er ioverensstemmelse med de fastlagte målsætninger og mål, og om aktiviteterne ellerprogrammerne gennemføres som planlagt.95

Ansvar, myndighed og uafhængighed

4.12.5. IIA beskriver den interne revisionsafdelings position i en organisation som følger:

Den interne revisionsafdeling er en integrerende del af organisationen og udfører sineopgaver i henhold til de politikker, der er fastlagt af den øverste ledelse ogbestyrelsen. Den interne revisionsafdelings formål, myndighed og ansvar børdefineres i et officielt dokument (charter). Direktøren for intern revision bør anmodeden øverste ledelse om at godkende chartret og bestyrelsen om at tilslutte sig det.Chartret bør indeholde klare bestemmelser vedrørende formålet med intern revision,specificere, at den interne revisionsafdelings arbejde har ubegrænset rækkevidde, ogerklære, at revisorer ikke har nogen myndighed over eller noget ansvar for deaktiviteter, de reviderer.

4.12.6. Selv om den interne revisionsafdeling er en del af organisationen, er det etgrundlæggende princip, at den indtager en uafhængig stilling i forholdet til de aktiviteter, denreviderer:

Interne revisorer bør indtage en uafhængig stilling i forholdet til de aktiviteter, dereviderer. Interne revisorer er uafhængige, når de kan udføre deres arbejde frit ogobjektivt. Uafhængighed sætter interne revisorer i stand til at forelægge sådanneupartiske og ikke-forudindtagede vurderinger, som er nødvendige for den behørigegennemførelse af revisioner. Der opnås uafhængighed via organisatorisk status ogobjektivitet.

4.12.7. Endelig behandler IIA spørgsmålet om revisionsafdelingens interne status:

Den interne revisionsafdelings organisatoriske status bør være af en sådanbeskaffenhed, at den sætter afdelingen i stand til at udføre sine opgaver fuldt ud.Direktøren for den interne revisionsafdeling bør være ansvarlig over for en person iorganisationen, som har tilstrækkelig myndighed til at fremme uafhængighed og til at

95 Jf. punkt 4.8.1., hvori der opstilles kriterier for intern kontrol.


sikre en bred revisionsdækning, fyldestgørende behandling af revisionsrapporter ogbehørig opfølgning af revisionsafdelingens henstillinger.96

4.12.8. Ekspertgruppen agter ikke at komme med nogen undskyldning for at have citeretudførligt fra IIA, for det første fordi instituttets status som den relevante internationaleerhvervsfaglige organisation giver det enestående autoritet, men for det andet - og det er måskeendnu vigtigere til vort formål - fordi dets bekymringer med hensyn til intern revisionsrækkevidde, målsætninger, status og uafhængighed så nøjagtigt afspejler problemerne medKommissionens nuværende revisionsordninger.

4.13. En ramme for intern revision i Kommissionen

4.13.1. Den sandsynlige form, som ethvert forslag vedrørende fremtiden for revision iKommissionen vil tage, vil naturligt være resultatet af en kombination af analysen af densnuværende mangler (både i denne beretning og i ekspertgruppens første beretning) og deønskemål for intern revision, som IIA har opstillet.

Status og position i organisationen

4.13.2. Det er nu efterhånden blevet helt klart, at den interne revisionstjeneste ikke længere kanforblive en del af et af mange generaldirektorater. Denne organisatoriske position giver ikketjenestens revisorer (op til og med finansinspektøren) nogen myndighed i forholdet til dereskolleger i Kommissionen og heller ikke nogen "direkte linje" til den øverste ledelse, således somen effektiv intern revisionstjeneste har brug for.

4.13.3. Ekspertgruppen foreslår derfor, at der uden for den faste generaldirektoratsstrukturetableres en specialiseret intern revisionstjeneste, som skal rapportere direkte til Kommissionensformand97. Kommissionens formand er den eneste i Kommissionen, der ikke er bundet afsektorinteresser (for så vidt som han institutionelt er kompetent for alle Kommissionensaktiviteter), og som har myndighed til at drage de nødvendige konklusioner afrevisionsresultater. I tråd med den ovenfor beskrevne vision om intern revision forestillerekspertgruppen sig, at revisionstjenesten skal være et diagnostisk instrument for formanden ogsætte ham i stand til at identificere strukturelle og organisatoriske svagheder i Kommissionen ogde specifikke - selv isolerede - problemer, som disse kan give anledning til. Formanden børderfor kunne pålægge revisionstjenesten at udføre specifikke opgaver på ad hoc-basis og dereftertræffe de forvaltningsmæssige aktioner, som resultaterne har vist er nødvendige.

4.13.4. Skønt denne definition af intern revision er en definition, der gælder overalt i storeoffentlige og private organisationer, er én indsigelse - som måske er dikteret af erfaringen -forudsigelig. Mens det i den private sektor er sådan, at lederen af en organisation har et direkteincitament, i form af det regnskabsresultat, som vedkommende bedømmes efter, til at maksimereorganisationens effektivitet og komme alle former for spild til livs, kan man spørge, omKommissionens formand også har et sådant incitament. Som en politisk valgt person er detmåske ligefrem i hans interesse at skjule manglende effektivitet, spild og endog svig?

96 Citaterne er alle fra "Statement of Responsibilities of Internal Auditing" (første gang offentliggjort af IIA i 1947,senest revideret i 1997).97 Af interne organisatoriske årsager vil formanden måske ønske at uddelegere den kompetence, han har i forholdettil den interne revisionstjeneste, til en næstformand i Kommissionen (dog ikke til nogen længere nede i hierarkiet),selv om han under alle omstændigheder fortsat bør være ansvarlig for aktioner til opfølgning af tjenestensundersøgelsesresultater.


4.13.5. Selve den kendsgerning, at dette spørgsmål (med rimelighed) kan stilles, afslører i hvorstort et omfang demokratisk ansvar er blevet undermineret i Kommissionen. Nøglen til detforegående afsnits sammenligning mellem lederen af et stort privat foretagende og formandenfor Kommissionen ligger i ordet "bedømmes". Selv om det er rigtigt, at grundlaget forbedømmelsen måske er anderledes, er begge dog stadig principielt ansvarlige, førstnævnte overfor aktionærerne og sidstnævnte over for den brede offentlighed gennem Europa-Parlamentet.Problemet er, at sidstnævntes ansvar er af mere kompliceret art.

4.13.6. Faktisk indgår det forhold, at Kommissionens formand disponerer over en effektiv internrevision, i det bredere sæt instrumenter, ved hjælp af hvilke ekspertgruppen håber at styrkeansvaret, og det styrker i sig selv tjenestemændenes ansvarsfølelse.

4.13.7. Det bør heller ikke glemmes, hvilken karakter den interne revisionstjeneste selv har. Somdette kapitel har gjort sig umage for at understrege, er intern revision et erhverv. Som sådantudøves det efter nogle professionelle standarder, fremgangsmåder og etiske regler. Disse månedfældes i et grundlæggende dokument - et "charter"98 - som skal indeholde bestemmelservedrørende tjenestens kompetenceområder, målsætninger, beføjelser, status mm. Tilsvarende måtjenestemændene i den interne revisionstjeneste være kvalificerede professionelle revisorer heltop til og med tjenestens leder.

4.13.8. Lederen af den interne revisionstjeneste spiller helt klart en vigtig rolle, der, om end medvæsentlige forskelle, er beslægtet med finansinspektørens rolle, som vi kender den i dag. For detførste bør den pågældende persons administrative indplacering være den samme som engeneraldirektørs, idet enhver lavere indplacering øjeblikkelig ville bringe tjenestens status ifare99. For det andet må den pågældende person være et højt kvalificeret og erfarent medlem afrevisorstanden, hvorfor det sandsynligvis vil blive nødvendigt , eller i det mindste ønskeligt, i defleste tilfælde at rekruttere den pågældende person uden for institutionen på grundlag af etspecifikt stillingsopslag100. For det tredje må lederen af den interne revisionstjeneste trods detforhold, at tjenesten er direkte ansvarlig over for formanden, bevare en fuldstændig uafhængigposition for så vidt angår gennemførelsen af revisioner, opretholdelsen af professionellestandarder, indeholdet i rapporter osv. På papir er denne uafhængighed mindre fuldstændig endden, finansinspektøren i øjeblikket nyder, men i praksis skulle revisionstjenestens nye statusskabe en gunstigere "magtbalance" og dermed større uafhængighed i forholdet tilKommissionens operationelle tjenestegrene.

Udvælgelse af revisioner

4.13.9. "Chartret" for revisionstjenesten bør indeholde bestemmelser udformet med det formål atsikre periodisk fuld dækning af Kommissionens aktiviteter. I dette øjemed børrevisionstjenestens arbejdsprogram godkendes af formanden på grundlag af et forslag fra lederenaf revisionstjenesten, som tager hensyn til behovet for at sikre, at revisionstjenesten når de ichartret fastlagte målsætninger. Samtidig må den interne revisionstjeneste forblive lydhør overfor forvaltningsbehov. Der bør derfor indbygges en vis elasticitet eller manøvremargen i

98 Se punkt 4.12.5.99 Således som UCLAF har måttet sande …100 Selv om der ikke er tale om helt analoge tilfælde, kunne man sammenligne dette krav med de formellebestemmelser vedrørende kvalifikationerne for medlemmer af Revisionsretten (EU-traktatens artikel 247 (tidl. 188B) eller med kravene til direktøren for OLAF og medlemmerne af overvågningsudvalget for dette kontor (forordning(EF) nr. 1073/99). I modsætning til disse tilfælde bør lederen af den interne revisionstjeneste imidlertid udpeges afKommissionen efter forslag fra formanden.


arbejdsprogrammet for at åbne mulighed for ekstra revisioner med kort varsel. Navnlig måformanden have mulighed for at bestille særlige revisioner alt efter behov.

Gennemførelsen af revisioner

4.13.10. De grundlæggende principper for gennemførelsen af revisioner, det være sig iKommissionen eller "på stedet" i medlemsstaterne, behøver ikke adskille sig nævneværdigt fradem, der i øjeblikket gælder for tjenestemænd i GD XX, og hvorefter der er tale om fuld ogubegrænset adgang til al relevant dokumentation. Tidligere er de fleste problemer opstået iforbindelse med affattelsen af revisionsrapporter.

4.13.11. Den interne kontradiktionsprocedure (dvs. den reviderede instans' ret til at tage tilgenmæle) har tidligere været kilden til betydelige vanskeligheder (se første beretning). Skønt detmå være en ret at tage til genmæle, og den reviderede instans' svar i givet fald bør offentliggøressammen med revisionsrapporten, bør den reviderede instans ikke kunne hverken "forhandle" omrevisionsrapportens indhold eller forsinke dens endelige udarbejdelse. Hermed være ikke sagt, atden reviderede instans ikke bør have lejlighed til at korrigere materielle faktuelle fejl irevisionsrapporten inden dennes endelige udarbejdelse, men vedkommendes intervention børikke række videre end til dette faktuelle niveau. Hvor der forekommer menings- ellerfortolkningsforskelle mellem revisoren og den reviderede instans, kan disse behandles i enparallel udgivelse med bemærkninger og svar.

4.13.12. Under alle omstændigheder bør kontradiktionsproceduren (som tager sin begyndelse,når udkastet til rapport første gang tilsendes den reviderede instans, og afsluttes, nårudarbejdelsen af den endelige rapport påbegyndes) ikke vare længere end én måned. Principieltskal det, når denne måned er gået, udelukkende være op til lederen af den internerevisionstjeneste at træffe afgørelse om, hvornår og på hvilke betingelser den endeligerevisionsrapport skal udarbejdes.

Opfølgningsrevisioner

4.13.13. I henhold til den af ekspertgruppen foreslåede ordning er det nødvendigvis op tilKommissionens formand inden for rammerne af sine forvaltningsbeføjelser at træffe afgørelseom, hvilke foranstaltninger der skal træffes på grundlag af revisionsresultater. Det er derfor ikkemuligt med nogen præskriptiv indfaldsvinkel for så vidt angår opfølgning af revisionsrapporter.

4.13.14. I en ånd af åbenhed bør de foranstaltninger, der træffes af formanden og, som en følgeheraf, af andre ledere i Kommissionen, gøres til genstand for rapporter. Dette kan ske på tomåder. For det første må den interne revisionstjeneste offentliggøre en årlig rapport om sinvirksomhed, hvori den opsummerer sine vigtigste resultater og beskriver de foranstaltninger, deraf Kommissionens tjenestegrene er truffet som en reaktion herpå. Denne årlige rapport bør afformanden forelægges for Kommissionen og offentliggøres. For det andet bør alle endeligerapporter fra den interne revisionstjeneste stilles til Revisionsrettens disposition. Dette vil sætteRevisionsretten i stand til at kontrollere de konkrete foranstaltninger, som Kommissionen hartruffet som en reaktion på revisionsbemærkninger.

Forbindelser med Revisionsretten

4.13.15. Den faglige kvalitet af den interne revisionstjenestes arbejde skal være tilstrækkelig højtil, at Kommissionens eksterne revisor kan stole på det. For at maksimere de potentielle fordelebør der være regelmæssig kontakt mellem Revisionsretten og den interne revisionstjeneste under


både planlægningen og gennemførelsen af deres arbejde. Der må sikres Revisionsretten fuldadgang til den interne revisionstjenestes revisionsdata, hvilket i praksis betyder, atRevisionsretten under udførelsen af sit revisionsarbejde ud over at få tilsendt revisionsrapporterogså skal have adgang til alle den interne revisionstjenestes baggrundsoplysninger (dvs.ubearbejdede revisionsdata, bemærkninger osv.).

Ressourcer

4.13.16. Det er ikke op til ekspertgruppen at bestemme, hvor mange ansatte Kommissionen skalhave. Imidlertid er det legitimt at påpege, således som den også gjorde det i sin første beretning,at det nuværende antal ansatte, som er beskæftiget med intern revision/systemrevision iKommissionen er latterligt lavt (13). For at kunne være effektiv må den interne revisionstjeneste,der skal erstatte GD XX's interne revisionsenhed, udstyres med tilstrækkelige ressourcer.

4.14. Generalinspektoratet for Tjenestegrenene (IGS)

4.14.1. IGS oprettedes i 1991 for at opfylde et behov for en intern inspektionstjeneste iKommissionen, som man følte var opstået. Mellem 1991 og 1999 er antallet af ansatte i dennetjeneste vokset fra 20 til 35. IGS's uafhængighed er garanteret, og tjenesten er direkte tilknyttetKommissionens formand, som specifikt giver mandat til dens inspektioner. Tjenestens opgaverkan kort opsummeres som følger:

• kontrol og vurdering af kommissionstjenestegrenenes overholdelse af forordninger ogprocedurer og disses følger;

• kontrol og vurdering af anvendelsen af menneskelige og finansielle ressourcer iKommissionen i forhold til de pågældende afdelingers opgaver;

• kontrol og vurdering af kommissionstjenestegrenenes omkostningseffektivitet.

4.14.2. For at udføre dette arbejde har IGS-inspektørerne ubegrænset adgang til Kommissionenstjenestegrene. Deres rapporter er genstand for en kontradiktionsprocedure med deltagelse aflederne af de pågældende tjenester og tilsendes, sammen med en udtalelse fra Den JuridiskeTjeneste og med generalsekretærens samtykke, Kommissionens formand på fortrolig basis.Formanden træffer afgørelse om eventuelle opfølgningsaktioner samt om, hvorvidt rapportenskal offentliggøres.

4.14.3. Det er ekspertgruppens erfaring, at IGS's rapporter ofte er af høj kvalitet medindsigtsfulde analyser af kommissionstjenestegrenenes virke og nyttige henstillinger. Denopfølgning, de får, er i det store og hele langt mindre imponerende. Ekspertgruppen går derforind for en styrkelse af IGS's position.

4.14.4. Måden at gøre dette på fremgår indirekte af de foregående afsnit, som viser, at dettilgrundliggende rationale for IGS ligger særdeles tæt op ad, hvis ikke det er identisk med,rationalet for den foreslåede interne revisionstjeneste, for så vidt som begge i alt væsentligt eranalytiske instrumenter, som ledelsen kan benytte sig af med henblik på at få så megen valuta forpengene som muligt. I lyset af de kompetenceområder, der skal tildeles den internerevisionstjeneste, er det ikke nødvendigt, at IGS fortsætter som en separat tjeneste. Herfra er dersåledes ikke langt til at forestille sig en rationalisering, hvorved det nuværende IGS's personaleog virksomhed lægges ind under den interne revisionstjeneste. Ekspertgrupper anbefaler dennefremgangsmåde.


4.15. Organisatoriske følger

4.15.1. Denne beretnings henstillinger vedrørende intern kontrol og intern revision berører allede generaldirektorater, der foretager finansielle transaktioner. I betragtning af de strukturelleændringer, der er i gang i forbindelse med SEM 2000, bl.a. i form af indførelsen af specifikkefinansielle tjenester i alle generaldirektorater, er der ikke tale om radikale organisatoriske følgerfor den administrative struktur som helhed. To tjenestegrene er imidlertid grundlæggende berørt.Den første er GD XX. Det personale, der er beskæftiget med intern revision, skulle normaltkunne finde plads i den nye interne revisionstjeneste med forbehold af efterprøvelse af dereskvalifikationer. På den anden side vil langt størstedelen af personalet - som i øjeblikket entendirekte eller indirekte er beskæftiget med ex ante-kontrol af finansielle operationer - skullebeskæftiges andetsteds, hvor der er behov for det. Det bør atter understreges, at GD XX'snuværende to funktioner er fuldstændig særskilte aktiviteter. De ansatte, der er beskæftiget medex ante-kontrol, er ikke revisorer, og ville ikke automatisk kunne gøre krav på stillinger irevisionstjenesten. På den anden side skulle deres tekniske kendskab til finansielle procedurer ogfinansforordningen gøre dem til en værdifuld arbejdskraft for operationelle generaldirektorateroveralt i Kommissionen. Den anden berørte tjenestegren er IGS. Som vi har set ovenfor, villeIGS finde plads som en afdeling inden for den nye interne revisionstjenestes rammer.

4.15.2. For så vidt angår finansinspektøren er det klart, at denne rolle, som den er beskrevet ifinansforordningen, vil ophøre at eksistere.

4.16. Kommissionens brug af Revisionsrettens revisionsresultater

4.16.1. Hovedkilden til Kommissionens revisionsoplysninger vil (og bør) være dens egen internerevisionstjeneste. Imidlertid er Revisionsretten en anden vigtig kilde til nyttigerevisionsresultater og værdifulde kommentarer, både direkte i form af dens beretninger ogudtalelser og indirekte i form af "politiske" henstillinger og bemærkninger formuleret af Europa-Parlamentet og Rådet på grundlag af Revisionsrettens undersøgelsesresultater. Dette afsnitkommer kort ind på, hvorledes den eksterne revisors arbejde omsættes tilforvaltningsforanstaltninger fra Kommissionens side, og på, hvorledes Kommissionen eventueltkan tilskyndes til at gøre mere nyttebringende brug af Revisionsrettens revisionsarbejde.

4.16.2. I forbindelse med undersøgelsen af, hvorledes Kommissionen gør brug afRevisionsrettens arbejde, er det nødvendigt at se på to separate processer, hvoraf den første eromsættelsen af Revisionsrettens egne bemærkninger til forvaltningsforanstaltninger og denanden de foranstaltninger, der træffes på grundlag af henstillinger fra de institutioner, somRevisionsretten aflægger beretninger til, især i forbindelse med dechargeproceduren.

Revisionsdækning

4.16.3. Revisionsrettens arbejdsprogram tager på den ene side sigte på at udføre de obligatoriskeopgaver, som traktaten pålægger den (f.eks. udarbejdelse af en revisionserklæring og enårsberetning), og på den anden på at dække, for det første, et tilstrækkeligt stort antal emner i etgivet år og, for det andet, så at sige al budgetmæssig aktivitet over et længere tidsrum.Revisioner af Kommissionen er normalt emnebaserede snarere end organisationsbaserede,således at de fokuserer på specifikke aktiviteter eller politikområder snarere end på bestemteafdelinger eller tjenester.101

101 En undtagelse fra denne regel er UCLAF, som har været genstand for en afdelingsrevision (særberetning 8/97 -se kapitel 5).


Karakteren af revisionsbemærkninger

4.16.4. En nærlæsning af Kommissionens svar på Revisionsrettens beretninger sammenholdtmed udtalelser fremsat af personer, der har været involveret i processen med at revidereKommissionen, peger i retning af en antagonistisk forsvarsreaktion på Revisionsrettensbemærkninger fra Kommissionens side. Kommissionen kunne overtales til at reagere merekonstruktivt, hvis Revisionsretten, under anvendelse af nøjagtig de samme revisionsteknikker og-resultater, forelagde sine bemærkninger på en mere analytisk facon og kom med en genereloversigt over den situation, den er stødt på, samtidig med at denne oversigt samtidig i højeregrad skulle være tilpasset Kommissionens forvaltningsbehov. Dette ville sandsynligvis betydestørre vægt på afdelingsbaseret revision (som forresten ville muliggøre en skarpere afgrænsningaf ledelsesansvar og en øget ansvarsfølelse), men kun få ringe substantiel indvirkning påRevisionsrettens arbejdsmetoder.

DAS

4.16.5. Et lignende problem med at sætte Kommissionen i stand til at gøre brug afrevisionsresultater opstår i forbindelse med revisionserklæringen (almindeligt kendt under sitfranske akronym, "DAS"102). DAS's undersøgelsesresultater, som nødvendigvis i bund og grunder statistiske analyser af "fejlprocenter" i den finansielle forvaltning, er yderst vanskelige atrelatere til Kommissionens systemer og tjenestegrene. Det ville være nyttigt for Kommissionen,medlemsstaterne og andre læsere af DAS, hvis Revisionsretten med større præcision kunneanføre, hvilke sektorer, systemer og procedurer og - i tilfælde af delt forvaltning - hvilkemedlemsstater der hovedsagelig er berørt af fejl, og hvilke typer fejl der er tale om.

Tidspunkterne for forelæggelse af beretninger

4.16.6. Hvis indvirkningen på Kommissionen af resultaterne af eksterne revisioner skalmaksimeres, har Revisionsretten visse muligheder for at fremskynde udarbejdelsen af sineberetninger. De foranstaltninger, der kunne træffes i henseende til rækkevidden af revisioner,planlægning, interne procedurer osv., er et internt anliggende for Revisionsretten. Lad det værenok at sige her, at jo færre undskyldninger Kommissionen får for ikke at tage Revisionsrettensrevisioner alvorligt, jo bedre.

Kontradiktionsproceduren

4.16.7. Revisionsrettens udkast til beretninger forelægges den reviderede institution for at givesidstnævnte lejlighed til at udarbejde svar. Inden for en frist på to måneder mødes repræsentanterfor de to institutioner for så vidt muligt at nå til enighed om hinandens tekster med henblik påoffentliggørelse af beretningen. I sine første udkast til svar har især Kommissionen tendens til at"byde højt" og komme med overdrevent kategoriske udtalelser i viden om, at sprog og indholdvil blive modereret i løbet af kontradiktionsproceduren, som den betragter som en procedure tilat "nedtone" Revisionsrettens beretning så meget som muligt. Processen ligner med andre ordkraftigt en forhandling og tilslører øvelsens virkelige formål, som i sidste instans er at finde fremtil, hvilke foranstaltninger der er brug for til afhjælpning af problemerne.

4.16.8. Således er denne procedure ikke blot tidkrævende - selv når overholdte frister er forlange - men den afslører også Kommissionens ukonstruktive holdning til revisionsprocessen.

102 "Déclaration d'Assurance" - se EU-traktatens artikel 248, stk. 1 (tidl. artikel 188 C).


4.17. Parlamentets budgetkontrol

4.17.1. Den anden kilde til ekstern revision for Kommissionen er Europa-Parlamentet i detteskapacitet som dechargemyndighed (med Rådet i en underordnet rolle). Kapitel 7 behandlerindgående princippet om demokratisk ansvar over for Parlamentet og gennemførelsen af detteprincip, og med hensyn til kommentarer til forholdet mellem Parlamentet og Kommissionenhenvises læseren således til nævnte del af beretningen.

4.17.2. Parlamentet, hvis bemærkninger Kommissionen er forpligtet til at reagere på, omsættersåledes eksterne revisionsresultater til politiske henstillinger om aktion.

4.17.3. De traktatændringer, der indførtes i Maastricht og Amsterdam, har betydet en betydeligstyrkelse af Parlamentets revisionsbaserede budgetkontrol med Kommissionen, både medhensyn til den ammunition, Revisionsretten tilvejebringer, og den brug, det kan gøre af den. HvisRevisionsretten og Parlamentet samarbejder effektivt som et team, hvis Revisionsrettensberetninger forelægges i tide og er relevante, og hvis Parlamentet gør grundig og virkningsfuldbrug af dem, vil ekstern revision i Den Europæiske Union antage en ny og frugtbar dynamik.

4.17.4. Formelle beføjelser er imidlertid ikke hele historien, og Kommissionen må stadig ipraksis være forpligtet til at reagere positivt på politiske henstillinger baseret på resultaterne afeksterne revisioner. I øjeblikket er det ikke klart, om institutionerne opnår de ønskede resultater.Ekspertgruppen har allerede kritiseret Rådet for dets mangel på interesse i at følgeRevisionsrettens beretninger op103, og selv om Parlamentet har været mere aktivt, har detsmangel på de nødvendige institutionelle beføjelser indtil for nylig lagt hindringer i vejen forseriøse bestræbelser på at "operationalisere" Revisionsrettens beretninger104. Det grundlæggendeproblem er imidlertid stadig det, vi allerede har afgrænset, nemlig at Kommissionen ikkebehandler decharge som en konstruktiv proces, men som en årlig prøvelse, som den skaligennem. Midlet til afhjælpning heraf er det samme som det, vi har beskrevet forRevisionsrettens vedkommende. Det er i vid udstrækning at finde inden for Kommissionens egnerammer og har været emnet for dette kapitel: intern revision.

4.18. Henstillinger

4.18.1. Eksistensen af en procedure, hvorefter alle transaktioner udtrykkeligt skalforhåndsgodkendes af en separat finansiel kontroltjeneste, har i høj grad været medvirkende tilat fratage ledere i Kommissionen følelsen af at have et personligt ansvar for de transaktioner, degiver tilladelse til, mens den samtidig har gjort lidt eller intet for at undgå alvorligeuregelmæssigheder af den type, der analyseredes i ekspertgruppens første beretning. Endvideregiver kombinationen af denne funktion med en (svag) intern revisionsfunktion inden for ét enkeltgeneraldirektorats rammer anledning til potentielle interessekonflikter for finansinspektørensvedkommende. Det er således nødvendigt at gøre sig alvorlige nye overvejelser med hensyn tilbåde intern kontrol og intern revision.

4.18.2. Der bør oprettes en professionel og uafhængig intern revisionstjeneste, hvis kompetenceog aktiviteter bør være baseret på de relevante internationale standarder (Institute of InternalAuditors), og som skal være direkte ansvarlig over for Kommissionens formand. Dencentraliserede forudgående revision i GD XX bør afskaffes, og intern kontrol - som en integreretdel af budgetpostansvar - lægges ud til generaldirektoraterne. En af de vigtigste opgaver for den

103 Første beretning, punkt 9.4.12.104 Se kapitel 7.


foreslåede interne revisionstjeneste bør være at undersøge virkningsfuldheden og effektivitetenaf disse decentraliserede kontrolsystemer (jf. 4.18.16. nedenfor) (4.7.1.-2., 4.9.8., 4.13.3., 7.).

4.18.3. Uddelegeringskæden bør gøres klar og tydelig: de enkelte underordnede ledere eransvarlige for intern kontrol på deres egne ansvarsområder og skal stå til regnskab herfor. Det erop til generaldirektørerne (og lederne af uafhængige tjenester) at påtage sig (det samlede) ansvarfor alle operationelle anliggender i deres generaldirektorat eller tjeneste, herunder ansvaret forintern kontrol. Uddelegeringskæden begynder på kommissionsniveau viakommissionsmedlemmerne. Således påhviler det endelige forvaltningsmæssige ansvar for allefinansielle anliggender, herunder ansvaret for finanskontrol, kommissionsmedlemmerne, somogså, som medlemmer af kollegiet af kommissionsmedlemmer, har det politiske ansvar (4.9.5.-9.).

4.18.4. Hvert enkelt generaldirektorat bør råde over to grundlæggende funktioner, som begge erforudsætninger for en effektiv finansiel forvaltning: i) en specialiseret intern kontrolfunktion,som skal udøves under ansvar over for en højtstående tjenestemand, der er direkte ansvarlig overfor generaldirektøren, og ii) en regnskabsfunktion, der skal udøves under ansvar over for enbeskikket regnskabsfører. Sidstnævnte ville udføre sit arbejde under tilsyn af Kommissionensregnskabsfører, men kun være ansvarlig for regnskabsføringen og behandlingen af de finansielletransaktioner i det generaldirektorat, hvor vedkommende er ansat.

4.18.5. Hvert enkelt generaldirektorat bør forelægge sin egen årlige finansielle rapport og sineårlige regnskaber - som revideret af Kommissionens interne revisor - som skal indeholde bådefinansielle oplysninger og en bredere anlagt undersøgelse af generaldirektoratets aktiviteter.Disse rapporter bør først undersøges af Kommissionen, som derefter bør forelægge dem for dekompetente institutioner som led i dechargeproceduren (4.9.13.-17.).

4.18.6. Den interne revisionstjeneste bør være ansvarlig over for Kommissionens formand ogunderlagt dennes myndighed og være uafhængig af enhver anden kommissionstjenestegren. Denbør fremfor alt være et diagnostisk instrument for formanden og sætte denne i stand til atidentificere strukturelle og organisatoriske svagheder i Kommissionen. Tjenestenskompetenceområder, målsætninger, beføjelser og status bør fastlægges i et basisdokument (et"charter"). Den interne revisionstjenestes arbejdsprogram bør sikre periodisk dækning af alleKommissionens aktiviteter. Det bør imidlertid åbne mulighed for gennemførelsen af ekstra adhoc-revisioner efter anmodning fra formanden og/eller som følge af behov, der opstår undervejs(4.13.3., 7., 9.).

4.18.7. Lederen af den interne revisionstjeneste bør være et højt kvalificeret og erfarent medlemaf revisorstanden og bør rekrutteres specielt til denne opgave. Vedkommende bør indplaceres påsamme administrative niveau som en generaldirektør. Lederen af den interne revisionstjenestebør, selv om han er ansvarlig over for Kommissionens formand, nyde fuld uafhængighed for såvidt angår gennemførelsen af revisioner, opretholdelsen af professionelle standarder, indholdet irapporter osv. (4.13.8.).

4.18.8. Den interne kontradiktionsprocedure mellem den interne revisionstjeneste og dereviderede instanser bør højst tage én måned, hvorefter det bør være op til lederen af den internerevisionstjeneste at træffe afgørelse om tidspunktet for offentliggørelsen af revisionsrapporten(4.13.11.-12.).

4.18.9. Kommissionens formand bør hvert år forelægge Kommissionen den internerevisionstjenestes årlige rapport om tjenestens aktiviteter og vigtigste resultater og om de


foranstaltninger, som formanden enten har truffet eller skal træffe som følge heraf. Rapportenbør offentliggøres (4.13.13.-14.).

4.18.10. Alle den interne revisionstjenestes revisionsrapporter bør tilsendes Revisionsretten.Herudover bør alle oplysninger indsamlet af tjenesten, alt forberedende arbejde og allerevisionsresultater stilles til Revisionsrettens rådighed og være af tilstrækkelig høj faglig kvalitettil, at de kan bruges af denne (4.13.15.).

4.18.11. Det nuværende Generalinspektorat for Tjenestegrenene (IGS) bør integreres i den nyeinterne revisionstjeneste.

4.18.12. Der bør inden for GD XIX's rammer oprettes en central specialiseret enhed, som skalvære ansvarlig for fastlæggelsen af og tilsynet med finansielle procedurer og internekontrolmekanismer. Dette organ bør ikke have nogen rolle i forbindelse med de enkeltetransaktioner (selv om det i vanskelige tilfælde kunne tilbyde rådgivning), men bør til brug forhele Kommissionen fastlægge procedurer og basisregler for finansiel forvaltning og føre tilsynmed deres gennemførelse (4.9.1.-3.).

4.18.13. Alle tjenestemænd, som er beskæftiget med finansielle procedurer, bør følgeobligatoriske og regelmæssige kurser i de regler og teknikker, der finder anvendelse på finansielforvaltning, som en forudsætning for at få tildelt sådant arbejde (4.9.1.-2., 4., 11.).

4.18.14. De formelle aspekter ved finansielle transaktioner bør kontrolleres af den beskikkederegnskabsfører. Enhver indsigelse bør henvises til den anvisningsberettigede, som på eget ansvarbør træffe afgørelse om, hvorvidt indsigelserne skal tilsidesættes og transaktionen køre videre(4.9.12.).

4.18.15. Der bør indføres en ny og specifik administrativ procedure, som skal være omfattet afbestemmelser i (et ændret) afsnit V i finansforordningen, og som formelt skal være udformetmed henblik på at bestemme de enkelte anvisningsberettigedes ansvar og/eller erstatningspligt iforbindelse med finansielle fejl og uregelmæssigheder. Til dette formål ville en ny komitévedrørende finansielle uregelmæssigheder træffe afgørelse på grundlag af rapporter fraKommissionens interne revisor. Der kunne i givet fald senere blive truffet disciplinære ellerandre foranstaltninger (4.9.18.-28.).

4.18.16. I lyset af de foregående henstillinger har det eksisterende GD XX ikke længere nogeneksistensberettigelse. Den del af GD XX's ansatte, der er kvalificeret til at udførerevisionsarbejde, kunne forflyttes til den nye interne revisionstjeneste, mens andre ansatte kunneforflyttes til andre kommissionstjenestegrene efter behov, især til dem, der har brug for eksperteri finansielle procedurer (4.15.1.-2.).

4.18.17. Revisionsretten bør søge at sikre sig, at Kommissionen reagerer mere konstruktivt pådens revisionsbemærkninger, ved i højere grad at benytte sig af afdelingsbaseret revision, ved atforelægge sine bemærkninger på en mere analytisk facon, ved at give et overblik over densituation, der er stødt på, og ved at lægge større vægt på Kommissionens forvaltningsbehov(4.16.4.).

4.18.18. Det ville være nyttigt, hvis Revisionsretten i sin revisionserklæring ("DAS") merepræcist kunne angive, hvilke sektorer, systemer og procedurer og - i tilfælde af delt forvaltning -hvilke medlemsstater der hovedsagelig er berørt af fejl, og hvilke typer fejl der er tale om(4.16.5.).


4.18.19. Kontradiktionsproceduren mellem Revisionsretten og Kommissionen (og andrereviderede instanser) bør afkortes betydeligt. Proceduren bør ikke antage karakter af enforhandling om den kritiske tone mv. i Revisionsrettens beretning, men kun søge at få klarlagt devirkelige omstændigheder. Det grundlæggende formål med Revisionsrettens revisioner bør væreat finde frem til, hvilke forvaltningsmæssige aktioner der er brug for i Kommissionen tilafhjælpning af de problemer, Revisionsretten har konstateret (4.16.7.).


Kapitel 4 - Bilag 1

SEM 2000 - henstillinger

Henstilling 1: Afholdelse af en politisk debat i januar måned for at fastlæggebudgetprioriteringerne for det efterfølgende år og deres begrænsninger.

Henstilling 2: Kendskab til de samlede omkostninger - i finansielle, menneskelige og andreressourcer - ved alle forslag på tidspunktet for enhver politisk beslutningstagning (forbindelsemellem funktionelle og operationelle bevillinger).

Henstilling 3: Indførelse af et system med globale bevillingsrammer for generaldirektoraterne,som omfatter så mange kategorier administrative udgifter som muligt.

Henstilling 4: Systematisk evaluering af samtlige fællesskabsprogrammer eller -aktioner;styrkelse af GD XIX's og GD XX's respektive indsats for at forbedre omkostningseffektivitetog evalueringsteknikker.

Henstilling 5: Rationalisering af ex ante-kontrollen ved hjælp af kontrolteknikker baseret påmetoder og midler som f.eks. stikprøveudtagning til statistiske formål og revisioner aftjenestegrenenes finansielle forvaltningssystemer og kvaliteten heraf.

Henstilling 6: Intensivering og udvidelse af GD XX's interne revisionsfunktion (revisioner afsystemer, forvaltning, tjenestegrensresultater og forenelighed) på grundlag af et årligt programvedtaget af Kommissionen.

Henstilling 7: Indførelse af et system, hvorefter tjenestegrenene lige fra den første udformningaf en bestemmelse og indtil dens endelige vedtagelse drager omsorg for, at bestemmelsen er klar,at den kan kontrolleres, og at den er beskyttet mod bedrageriforsøg.

Henstilling 8: Adskillelse mellem på den ene side den del af tjenestegrenenes arbejde, dervedrører planlægning/forvaltning/forbindelser og, på den anden, den del af deres arbejde, dervedrører finanser/ressourcer og omdannelsen af sidste del til at danne "modvægt" inden for deenkelte generaldirektoraters egne rammer,

Henstilling 9: Integreret forvaltning af ressourcerne og skabelse af et system til forvaltning afmenneskelige ressourcer, som svarer til og er synkront med det system, der allerede eksistererfor finansielle ressourcer.

Henstilling 10: Hensyntagen til erfaringer med ressourceforvaltning som et af de vigtigste kravved udnævnelser og forfremmelser. Enhver tjenestemand, som paraferer eller undertegner enfinansiel forpligtelse, skal på tro og love erklære, at der ikke er tale om nogen interessekonfliktmed den kontraherende part.

Henstilling 11: Eventuelle ændringer af bestemmelserne (afskaffelse af f

Documents

4. KONTROL - Europa · 2019. 6. 4. · 77 Især i SEM 2000 (jf. navnlig henstilling 11, bilag 1). DOC_DA\DV\381\381127DA.doc 113 indirekte beskæftiget med ex ante-kontrol78. Dette