ศาลรัฐธรรมนูญไทย : แนวคิด ท่ีมา หลักการ

โดย นายอนุรักษ นยิมเวช สมาชิกวุฒิสภา

ประธานคณะกรรมาธิการการพัฒนาการเมืองและการมีสวนรวมของประชาชน วุฒิสภา กฎหมายรัฐธรรมนูญมีสถานะทางกฎหมายที่มีลําดับศักดิ์สูงสุด เนื่องจากเปนกฎหมายที่กอต้ังองคกร

ทางการเมืองหรือกําหนดโครงสรางทางการเมืองของรัฐ และเปนกฎหมายที่มีระบบการจัดทําที่เปนพิเศษกวากฎหมายทั่วไป การเปนกฎหมายสูงสุดของรัฐธรรมนูญสงผลใหการที่กฎหมายใดก็ตามขัดหรือแยงก็ไมอาจบังคับใชได ประกอบกับรัฐธรรมนูญไดมีการวางกฎเกณฑการปกครองและอํานาจหนาที่ขององคกรตางๆเปนไปตามหลักการแบงแยกองคกรผูใชอํานาจอธิปไตย พรอมทั้งกําหนดใหมีการควบคุมและตรวจสอบการใชอํานาจขององคกรเหลานั้นใหเปนไปตามวิถีทางของการปกครองในระบอบประชาธิปไตย โดยเฉพาะการปกครองในระบอบประชาธิปไตยในระบบรัฐสภา ทั้งยังมีการจัดตั้งศาลรัฐธรรมนูญ เพื่อพิทักษสิทธิเสรีภาพของประชาชนไมใหถูกกระทําโดยรัฐ และตรวจสอบอํานาจรวมถึงถวงดุลอํานาจฝายบริหาร ศาลรัฐธรรมนูญจึงถือเปนที่พ่ึงของประชาชน เพื่อทําใหบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญเปนจริงและไดรับการคุมครอง

การนําศาลรัฐธรรมนูญเขามาใชในระบบกฎหมายไทยนั้น นับตั้งแตมีการปฏิรูปการเมืองครั้งที่๑ โดยรัฐธรรมนูญ พ.ศ. ๒๕๔๐ ซึ่งเปนการนําแนวความคิดของศาลรัฐธรรมนูญของประเทศเยอรมันมาใชในระบบกฎหมายไทย โดยศาลรัฐธรรมนูญของประเทศเยอรมันนั้นถือไดวาเปนสัญลักษณของการปฏิรูประบบการเมืองแบบรัฐสภาที่ถือเสียงขางมากเปนใหญ โดยระบบรวมศูนยอาํนาจแบบ Centralized system ของประเทศเยอรมันจัดใหมีองคกรเดี่ยว (single judicial organ) แบบศูนยรวมอํานาจและมีหนาที่ในการพิจารณาปญหาชี้ขาดขอพิพาทอันเกี่ยวเนื่องกับรัฐธรรมนูญ ซึ่งก็คือศาลรัฐธรรมนูญแหงสหพันธสาธารณรัฐเยอรมนี

ศาลรัฐธรรมนูญของประเทศเยอรมันนั้น มิใชสวนหนึ่งของระบบศาลยุติธรรม (judicial court system) ศาลรัฐธรรมนูญในเยอรมันทําหนาที่สองสวนดวยกัน (dual roles) คือ หนึ่งเปนศาลยุติธรรม (court of justice) และสอง ผูพิทักษปกปองรัฐธรรมนูญ (warden of the constitution) ซึ่งบทบาทสวนที่สองนี้เองที่นักรัฐศาสตรในเยอรมันยอมรับวา ศาลสูงสุดของเยอรมันเองนับเปนหนวยงานหรือองคกรทางการเมือง (political body) หนวยหนึ่งเชนกัน ทั้งนี้ ประเทศเยอรมันเปนประเทศที่ถือหลักความเปนกฎหมายสูงสุดของรัฐธรรมนูญ (supremacy of constitution) ซึ่งแตกตางจากประเทศที่ถือหลักความมีอํานาจสูงสุดของรัฐสภา (supremacy of parliament) ดังนั้น ประเทศเสรีประชาธิปไตยที่ใชระบบรัฐสภาและถือหลักความเปนกฎหมายสูงสุดของรัฐธรรมนูญจะตองมีการตรวจสอบเสียงขางมากของรัฐสภาวาอยูภายในขอบเขตของรัฐธรรมนูญหรือไม โดยมีศาลรัฐธรรมนูญเปนองคกรในการสรางดุลยภาพระหวางระบบเสียงขางมากโดยพรรคการเมืองกับการเคารพหลักการของรัฐธรรมนูญ

สําหรับประเทศเยอรมัน ความเปนมาขององคกรศาลรัฐธรรมนูญ เกิดขึ้นหลังสงครามโลกครั้งที่สอง เมื่อป ค.ศ. ๑๙๔๕ ซึ่งเยอรมันตองการสรางประเทศใหมหลังการพายแพสงครามโลก โดยความพยายามในการจัดทํารัฐธรรมนูญเพื่อใหมีกลไกในการปองกันตนเองจากการเผชิญหนากับปญหาที่มีตอหลักการประชาธิปไตย (บทเรียนในยุคสมัยของฮิตเลอร) โดยการสรางองคกรขึ้นมาตรวจสอบสถาบันทางการเมืองโดยเฉพาะฝายนิติบัญญัติ และฝายบริหาร เพื่อมิใหมีการละเมิดหลักการของกฎหมายพื้นฐาน (Basic law) ของ

สหพันธสาธารณรัฐเยอรมัน ศาลรัฐธรรมนูญเยอรมันจึงทําหนาที่ในการตรวจสอบการวินิจฉัยขององคกรนิติบัญญัติกับความชอบตามรัฐธรรมนูญ

นอกจากนี้ แนวความคิดเรื่องอํานาจสถาปนารัฐธรรมนูญเปนของปวงชนในประเทศเยอรมันนั้น อํานาจกอต้ังการปกครอง หรืออํานาจสถาปนาของประชาชนเริ่มปรากฎขึ้นในตนศตวรรษที่ ๒๐ โดยผลงานทางตําราของ Georg Jellinek ปราชญใหญทางทฤษฎีวาดวยรัฐของยุคนั้น ซึ่งถือกันวาเปนผูวางรากฐานใหแกระบอบรัฐธรรมนูญไวมารที่จะเกิดขึ้นในเวลาตอมา Jellinek มองวา รัฐกับประชาชนเปนสิ่งเดียวกันและ อํานาจกอต้ังการปกครอง หรือสถาปนารัฐธรรมนูญ (pouvour constituent) นั้นเปนอํานาจของปวงชนไมใชประชาชน โดยไดช้ีใหเห็นวา ความคิดเรื่องอํานาจสถาปนารัฐธรรมนูญหรืออํานาจตั้งการปกครองแผนดินที่วาเปนของประชาชนนั้นมีจุดออน และควรใชคําวา “ปวงชน” แทน โดยอธิบายวา ปวงชน ตางจากประชาชนแตละคนมารวมกัน เพราะปวงชนตองมีสถานะเปนที่เขากันเปนอันหนึ่งอันเดียวที่เปนเอกภาพ แยกออกจากประชาชน โดยประชาชนที่เขากันเปนอันหนึ่งอันเดียวกันจนเรียกไดวาปวงชนนี้ ก็คือ ประชาชนที่ยกระดับขึ้นจนเกิดความเปนปกแผนอันเดียวกันและสามารถแสดงเจตนาของปวงชนออกมาไดอยางเปนเอกภาพ แยกออกจากประชาชน ซึ่งจะเกิดขึ้นไดเมื่อไดวางเกณฑทางกฎหมายใหเปนที่รับรูได ดวยเหตุนี้บอเกิดของอํานาจการปกครองจึงไมไดมาจากสิ่งหนึ่งสิ่งใดที่มีมากอนจะเปนรัฐ แตเปนสิ่งที่เกิดขึ้นมาพรอมๆกันกับการที่ปวงชนผนึกกันเขาเปนรัฐ และรัฐในที่นี้ก็อาจจะมีรูปแบบแตกตางกันไปได คืออาจเปนแบบราชาธิปไตย โดยมีประชาชนผนึกกันเปนปกแผนโดยอาศัยองคกษัตริยเปนศูนยรวม หรือจะเปนแบบสาธารณรัฐผานสภาผูแทนราษฎรก็ได นอกจากนี้ Carl Smith ไดอธิบายวา อํานาจสถาปนารัฐธรรมนูญไมใชอํานาจที่อยูในมือขององคกรตามกฎหมายรัฐธรรมนูญ แตเปนอํานาจที่อยู เหนือและอยูนอกรัฐธรรมนูญอีกทีและเปนอํานาจที่ทรงและรักษาไวซึ่งรัฐธรรมนูญ โดยรัฐธรรมนูญเปรียบเสมือนบานและอํานาจสถาปนารัฐธรรมนูญเปรียบเสมือนรากฐานและคนที่สรางบานนั้นขึ้นมา การดําเนินการทางการเมืองและทางกฎหมายจึงตองคํานึงถึงการเชื่อมโยงอํานาจทั้งอํานาจตามรัฐธรรมนูญและอํานาจสถาปนารัฐธรรมนูญทั้งสองอยางนี้ใหเขาดวยกันอยางลงตัวเสมอ

สําหรับประเทศไทยซึ่งไดนําแนวคิดและหลักการเกี่ยวกับรัฐธรรมนูญและศาลรัฐธรรมนูญของประเทศเยอรมันมาใช โดยศาลรัฐธรรมนูญไทยทําหนาที่สองสวนดวยกันคือเปนศาลยุติธรรมและเปนสถาบันพิทักษปกปองรัฐธรรมนูญ โดยเปนประเทศที่ถือหลักความเปนกฎหมายสูงสุดของรัฐธรรมนูญ และมีศาลรัฐธรรมนูญเปนองคกรในการตรวจสอบการใชอํานาจของรัฐสภาวาอยูภายในขอบเขตของรัฐธรรมนูญหรือไม โดยระบบการควบคุมตรวจสอบความชอบดวยรัฐธรรมนูญของไทยตามรัฐธรรมนญู พ.ศ.๒๕๔๐ และรัฐธรรมนูญ พ.ศ. ๒๕๕๐ ตางเปนรัฐธรรมนูญที่กําหนดใหศาลรัฐธรรมนูญเปนองคกรในการตรวจสอบถวงดุลเสียงขางมากในสภา เพราะเสียงขางนอยในสภา ไมสามารถถวงดุลกับเสียงขางมากในสภาได กลาวคือ รัฐที่ถือ “หลักความเปนกฎหมายสูงสุดของรัฐธรรมนูญ” รัฐสภาโดยเสียงขางมากยอมมีขอบเขตตามที่รัฐธรรมนูญบัญญัติไว และกรณีที่มีปญหาวารัฐสถาโดยเสียงขางมากกระทําการเกินขอบเขตของรัฐธรรมนูญหรือไมยอมเปนอํานาจของศาลรัฐธรรมนูญที่จะวินิจฉัยเพื่อปกปอง “หลักความเปนกฎหมายสูงสุดของรัฐธรรมนูญ” สวนในเรื่องของ องคกรที่รับอํานาจจากรัฐธรรมนูญ กับ องคกรที่ใหอํานาจรัฐธรรมนูญ โดยหลักทั่วไปแลว องคกรทั้งหลายที่ถูกกอต้ังขึ้นโดยรัฐธรรมนูญยอมเปนองคกรที่รับอํานาจมาจากรัฐธรรมนูญและยอมตองถูกผูกพันตอรัฐธรรมนูญ ดังนั้น องคกรนิติบัญญัติ องคกรบริหาร และองคกรตุลาการ รวมทั้งองคกรตามรัฐธรรมนูญทั้งหลายยอมเปนองคกรที่รับอํานาจมาจากรัฐธรรมนูญและตองถูกผูกพันตามรัฐธรรมนูญ สวนองคกรที่ใหอํานาจรัฐธรรมนูญองคกรนั้นยอมมีความชอบธรรมในการที่จะกําหนดหลักการของรัฐธรรมนูญใหแตกตางไปจากรัฐธรรมนูญที่เคยมีมาได และในกรณีของรัฐธรรมนูญ พ.ศ. ๒๕๕๐ องคกรที่ใหอํานาจรัฐธรรมนูญ ยอมหมายถึง สภารางรัฐธรรมนูญ ประชาชน

และพระมหากษัตริย เมื่อสภารางรัฐธรรมนูญรางรัฐธรรมนูญแลวเสร็จ จึงนํารางรัฐธรรมนูญดังกลาว ใหประชาชนลงมติ หลังจากนั้นจึงเสนอรางเพื่อใหพระมหากษัตริยทรงลงพระปรมาภิไธย และประกาศใชเปนรัฐธรรมนูญฉบับใหม

ดังนี้ จะเห็นไดวา คําวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญ ในประเด็นเรื่องการแกไขรัฐธรรมนูญ ซึ่งไดวินิจฉัยไวใจความวา “...อํานาจในการกอต้ังองคกรสูงสุดทางการเมืองหรืออํานาจสถาปนารัฐธรรมนูญ เปนอํานาจของประชาชนอันเปนที่มาโดยตรงในการใหกําเนิดรัฐธรรมนูญ โดยถือวามีอํานาจเหนือรัฐธรรมนูญที่กอต้ังระบบกฎหมายและองคกรทั้งหลายในการใชอํานาจทางการเมืองการปกครอง เมื่อองคกรที่ถูกจัดตั้งมีเพียงอํานาจตามรัฐธรรมนูญที่กําหนดไว และอยูภายรัฐธรรมนูญ จึงเปนไปไมไดที่จะใหองคกรนั้นใชอํานาจที่ไดรับมอบหมายจากรัฐธรรมนูญนั้นเองกลับไปแกรัฐธรรมนูญเหมือนการใชอํานาจแกไขกฎหมายธรรมดา นอกจากนี้ประเทศไทยเปนประเทศที่ปกครองดวยระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริยทรงเปนประมุข เปนประเทศที่ใชระบบประมวลกฎหมายที่ยึดหลักความเปนกฎหมายสูงสุดของรัฐธรรมนูญที่รัฐธรรมนูญจะตองกําหนดวิธีการหรือกระบวนการแกไขเปลี่ยนแปลงรัฐธรรมนูญไวเปนพิเศษแตกตางจากกฎหมายโดยทั่วไป การตรารัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ เปนกระบวนการที่ไดผานการลงประชามติโดยตรงของประชาชนผูเปนเจาของอํานาจอธิปไตย ประชาชนจึงเปนผูสถาปนารัฐธรรมนูญ ดังนั้นการแกไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญตามรัฐธรรมนูญมาตรา ๒๙๑ แมจะเปนอํานาจของรัฐสภาก็ตาม แตการแกไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญยังไมสอดคลองกับเจตนารมณของรัฐธรรมนูญ มาตรา ๒๙๑ เนื่องจากรัฐธรรมนูญฉบับปจจุบันนี้ไดมาโดยการลงประชามติของประชาชน ก็ควรจะไดใหประชาชนผูมีอํานาจสถาปรัฐธรรมนูญไดลงประชามติเสียกอนเสียกอนวาสมควรจะมีรัฐธรรมนูญฉบับใหมหรือไม หรือรัฐสภาจะใชอํานาจในการแกไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญเปนรายมาตราก็เปนความเหมาะสมและเปนอํานาจของรัฐสภาที่จะดําเนินการดังกลาวนี้ได ซึ่งจะเปนการสอดคลองกับเจตนารมณของรัฐธรรมนูญ มาตรา ๒๙๑” นั้น ยอมเปนการแสดงใหเห็นวาศาลรัฐธรรมนูญไทยยึดถือแนวความคิดเดียวกันกับประเทศเยอรมัน โดยยึดถือความเปนกฎหมายสูงสุดของรัฐธรรมนูญและใหอํานาจแกประชาชนผูสถาปนารัฐธรรมนูญ

นอกจากนี้ ปจจุบันยังมีการกลาวถึงหลักนิติธรรม (The Rule of Law) กันมากขึ้น ดังเชนในรัฐธรรมนูญ มาตรา ๓ วรรคสอง ไดระบุถึงหลักนิติธรรม ใจความวา “การปฏิบัติหนาที่ของรัฐสภา คณะรัฐมนตรี ศาล รวมทั้งองคกรตามรัฐธรรมนูญ และหนวยงานของรัฐ ตองเปนไปตามหลักนิติธรรม” ดังนี้ ประชาชนผูมีสวนรวมในการลงประชามติ จึงควรทราบความหมายที่ชัดเจนเพื่อเปนประโยชนตอการปกปองสิทธิเสรีภาพของประชาชนตามที่ระบุไวในรัฐธรรมนูญ โดยหลักนิติธรรมดังกลาวเปนการปกครองโดยกฎหมาย ซึ่งแสดงออกโดยลักษณะสองดาน คือ เนื้อหาสาระของกฎหมายนั้นเปนกฎหมายที่ดี และ มีกลไกในการบังคับใชกฎหมายที่ดีไดรับการปฏิบัติไดจริง รายละเอียดในการแยกแยะประเด็นของหลักนิติธรรมนั้น ซึ่งโดยภาพรวมหลักนิติธรรมมีรายละเอียดดังนี้ ๑.หลักการกฎหมายตองไมใชบังคับยอนหลัง ๒. หลักการกฎหมายจะตองมีความมั่นคงตามควร ๓.บทกฎหมายจะตองเปนไปตามแนวทางของหลักการทั่วไปที่เปดเผย มั่นคง และชัดเจน ๔. หลักความเปนอิสระของผูพิพากษา ๕. มีกระบวนการพิจารณาที่เปนธรรม ๖.ศาลจะตองมีอํานาจในการตรวจสอบความชอบดวยกฎหมายที่รัฐสภาตราขึ้นและมีอํานาจในการตรวจสอบการกระทําของฝายปกครอง ๗.บุคคลตองสามารถนําคดีเขาสูศาลโดยงาย โดยมี พิธีการไมยุงยาก ไมเสียคาใชจายมาก ระยะเวลาพิจารณาคดีไมนานเกินไป และ ๘. องคกรปองกันอาชญากรรมไมควรมีดุลพินิจในการบิดเบือนกฎหมาย

กลาวโดยสรุป สําหรับประเทศไทย ซึ่งเปนประเทศประชาธิปไตยที่ยึดถือหลักความเปนกฎหมายสูงสูดของรัฐธรรมนูญซึ่งวางกรอบความสัมพันธทางอํานาจทางการเมืองระหวางองคกรสําคัญตางๆของรัฐ และความสัมพันธระหวางอํานาจรัฐกับประชาชนโดยรัฐจะตองคุมครองสิทธิเสรีภาพของประชาชน ทั้งยังเปนประเทศที่ปกครองดวยระบอบประชาธิปไตยโดยยึดหลักนิติธรรม โดยถือหลักความเปนกฎหมายสูงสุดของรัฐธรรมนูญมีฐานะเปนสวนยอดสุดของหลักนิติธรรมและการที่จะทําใหหลักความเปนกฎหมายสูงสุดของรัฐธรรมนูญไดรับความคุมครอง จึงกําหนดใหมีศาลรัฐธรรมนูญทําหนาที่เปนกลไกควบคุมมิใหกฎหมายที่ออกโดยรัฐสภาขัดตอรัฐธรรมนูญ ดังนี้ ในกรณีที่สมาชิกรัฐสภาไดมีการเสนอญัตติ แกไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ รายมาตรา ทั้งสามฉบับ ซึ่งไดแก ฉบับที่ ๑ แกไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญวาดวย การกําหนดใหวุฒิสภามาจากการเลือกตั้ง และแกไขการเวนวรรคของสมาชิกวุฒิสภา โดยแกไขเพิ่มเติมมาตรา ๑๑๑ มาตรา ๑๑๒ มาตรา ๑๑๕ มาตรา ๑๑๖ วรรค สอง มาตรา ๑๑๗ มาตรา ๑๑๘ มาตรา ๑๒๐ และมาตรา ๒๔๑ วรรค ๑ และยกเลิก มาตรา ๑๑๓ และมาตรา ๑๑๔ ฉบับที่ ๒ แกไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ วาดวยการทําหนังสือสัญญากับนานาประเทศหรือองคการระหวางประเทศ โดยแกไขเพิ่มเติมมาตรา ๑๙๐ และฉบับที่ ๓ แกไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญวาดวย การใชสิทธิเพื่อพิทักษรัฐธรรมนูญ การเสนอเรื่องตอศาลรัฐธรรมนูญ และการยกเลิกการเพิกถอนสิทธิเลือกตั้งของหัวหนาพรรคการเมืองและกรรมการบริหารพรรคการเมืองในกรณีที่ศาลรัฐธรรมนูญมีคําสั่งยุบพรรคการเมือง และเสนอใหมีการยกเลิกบทบัญญัติวาดวยการยุบพรรคการเมืองและเพิกถอนสิทธิเลือกตั้งของหัวหนาพรรคการเมืองและกรรมการบริหารพรรคการเมืองในกรณีที่ผูสมัครรับเลือกตั้งกระทําการฝาฝนพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญวาดวยการเลือกตั้งสมาชิกสภาผูแทนราษฎรและการไดมาซึ่งสมาชิกวุฒิสภา โดยแกไขเพิ่มเติม มาตรา ๖๘ และยกเลิก วรรค ๒ ของมาตรา ๒๓๗ โดยทั้ง ๓ ฉบับเปนการเสนอรางแกไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญตามมาตรา ๒๙๑ เปนรายมาตรา นั้น ซึ่งจะเห็นไดวา ตามคําวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญในประเด็นการแกไขรัฐธรรมนูญรายมาตราที่ศาลรัฐธรรมนูญไดเคยวินิฉัยไวนั้นเปนเพียงนิติวิธี โดยยังมิไดมีคําวินิจฉัยวา การแกไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญรายมาตราที่จะนําไปสูการกระทบตอการกอต้ังองคกรสูงสุดทางการเมืองหรืออํานาจสถาปนารัฐธรรมนูญจะทําไดหรือไม และกรณีดังกลาวตองผานกระบวนการการออกเสียงประชามติของประชาชนในฐานะที่เปนองคกรผูใหอํานาจรัฐธรรมนูญตามหลักการและแนวคิดของศาลรัฐธรรมนูญหรือไม ทั้ง การเสนอแกไขรัฐธรรมนูญดังกลาวนี้เนื้อหาของการแกไขชอบดวยหลักนิติธรรมหรือไม และหากศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยวาการแกไขรัฐธรรมนูญรายมาตราดังกลาวสามารถกระทําไดแมจะกระทบตอการกอต้ังองคกรสูงสุดทางการเมืองหรืออํานาจสถาปนารัฐธรรมนูญตามที่สมาชิกรัฐสภาไดเสนอนั้น ในอนาคตคงจะไดเห็นการเสนอแกไขรัฐธรรมนูญรายมาตราที่นําไปสูการเปลี่ยนแปลงอํานาจหนาที่ขององคกรสูงสุดทางการเมืองหรืออํานาจสถาปนารัฐธรรมนูญตอไป