การจัดการภาครฐัสมัยใหม: บทพสิูจนเชิงประจักษถึงความสามารถขององคกรปกครองสวนทองถิ่น

วีระศักดิ์ เครือเทพ ภาควิชารัฐประศาสนศาสตร

คณะรัฐศาสตร จุฬาลงกรณมหาวิทยาลัย

บทคัดยอ

แนวคิดการจัดการภาครัฐสมัยใหม (New Public Management หรือ NPM) ไดรับความสนใจเปนอยางมากในปจจุบันดวยเหตุผลที่วาการปรับเปล่ียนวิธีการบริหารงานภาครัฐตามแนวคิดดังกลาวจะชวยเพิ่มขีดความสามารถในการปฏิบัติงานของหนวยงานภาครัฐ และชวยเพ่ิมความสามารถในการตอบสนองตอความตองการของประชาชน อยางไรก็ตาม แนวคิดดังกลาวถือเปนส่ิงใหมสําหรับการบริหารงานภาครัฐของไทย หลายฝายจึงเกิดขอสงสัยวาแนวคิดดังกลาวสามารถนําไปใชปฏิบัติไดจริงหรือไมและอยางไร บทความนี้จึงมีจุดประสงคที่จะประมวลผลสําเร็จของการประยุกตใชแนวคิดการจัดการภาครัฐสมัยใหมในทางปฏิบัติ ทั้งนี้ ผูเขียนเลือกองคกรปกครองสวนทองถ่ิน (อปท.) เปนหนวยในการศึกษา

จากการศึกษาพบวา การประยุกตใชแนวคิดดังกลาวในการบริหารงานทองถ่ินมีในหลายลักษณะ เริ่มตนต้ังแต การสงเสริมใหประชาชนเปนผูกําหนดนโยบายการจัดบริการสาธารณะโดยตรง เพ่ือใหการดําเนินกิจกรรมของ อปท. สอดคลองกับความตองการของชุมชนอยางแทจริง ในดานการจัดเก็บรายได อปท. ไดพัฒนาวิธีการในการประมาณการรายไดในระยะปานกลาง พัฒนาประสิทธิภาพในการจัดเก็บภาษีทองถ่ิน และพัฒนาทางเลือกแผนงานในการจัดบริการสาธารณะที่เชื่อมโยงกับการจัดเก็บภาษี (Taxes-Budget Guide) ทั้งนี้ เพ่ือใหประชาชนตัดสินใจเลือกชุดของการจัดบริการสาธารณะที่คุมคามากที่สุด (Value for money) สวนในดานการบริหารรายจายสาธารณะ พบวา อปท. ที่ศึกษาไดประยุกตใชวิธีการจัดการภาครัฐสมัยใหมเพ่ือเพ่ิมประสิทธิภาพและประสิทธิผลของการดําเนินงาน เชน การจางเหมาภาคเอกชนเขาดําเนินการ (Contract-out) การใหชุมชนเขามีสวนรวมในการดําเนินการ เปนตน และในดานการวัดผลการปฏิบัติงาน (Performance measurement) อปท.ที่ศึกษาไดมีการพัฒนาระบบวัดผลการปฏิบัติงานเพื่อเพ่ิมมาตรฐานในการใหบริการประชาชน และมีระบบตรวจสอบติดตามผลการดําเนินงานเปนอยางดี ผลการศึกษาชี้ใหเห็นวาแนวคิดการจัดการภาครัฐสมัยใหมสามารถนําไปประยุกตใชไดจริง และชวยเพ่ิม ขีดความสามารถในการปฏิบัติงานขององคกรปกครองสวนทองถ่ินใหสูงขึ้นได สาเหตุสําคัญของผลสําเร็จดังกลาวมีหลายประการ ไดแก ปจจัยดานภูมิหลังของผูนํา ปจจัยดานขอจํากัดทางการคลัง และปจจัยดานการมีสวนรวมของประชาชน บทเรียนเหลานี้เปนส่ิงที่ควรสนับสนุนใหเกิดการเรียนรูและการนําไปประยุกตใชกับหนวยงานของรัฐ แหงอื่นในวงกวาง อยางไรก็ตาม เนื่องดวยกรณีศึกษาที่ใชมีจํานวนจํากัด จึงควรมีการศึกษาในเชิงลึกเพ่ือการพัฒนาองคความรูดานการจัดการภาครัฐสมัยใหมที่เหมาะสมกับการบริหารงานภาคสาธารณะทั้งในระดับรัฐบาลกลางและรัฐบาลทองถ่ินตอไป คําสําคัญ : การจัดการภาครัฐสมัยใหม, รัฐประศาสนศาสตร, การบริหารงานทองถ่ิน, การบริหารงานคลังทองถ่ิน,

การกําหนดนโยบายสาธารณะ, การตรวจสอบผลการปฏิบัติงาน, การมีสวนรวมของประชาชน

หนา 0

การจัดการภาครฐัสมัยใหม วีระศักดิ์ เครือเทพ

ความเบื้องตน

ปจจุบัน องคความรูทางรัฐประศาสนศาสตรมีโฉมหนาเปลี่ยนแปลงไปอยางมาก ส่ิงที่เคยศึกษากันในเรื่องของการจัดองคการ ระบบการบริหารราชการ และการงบประมาณภาครัฐแบบดั้งเดิม อาจไมเพียงพอตอการจัดระบบการบริหารงานภาครัฐใหสามารถตอบสนองตอความตองการของประชาชนที่มีลักษณะเปน “พลวัต” มากขึ้นอีกตอไป ความเขาใจถึงองคความรูใหมๆ ที่จะชวยเพิ่มศักยภาพของระบบการบริหารภาครัฐในการตอบสนองตอผลประโยชนสาธารณะจึงมีความจําเปนอยางยิ่ง

ความเปนพลวัตเชนนี้เกิดขึ้นในหลายลักษณะและตางมีผลกระทบตอกันและกัน และยอมสงผลตอการจัดรูปแบบและวิธีการบริหารงานภาครัฐดวยเชนกัน ความตื่นตัวทางการเมือง การเปลี่ยนแปลงเชิงโครงสรางประชากรและสังคม การพัฒนาทางเศรษฐกิจและการประกอบอาชีพ ความตองการดานการศึกษาและการสาธารณสุข และรวมถึงความกาวหนาทางวิทยาศาสตรและเทคโนโลยี ลวนสงผลตอความคาดหวังของประชาชนที่มีตอการจัดบริการสาธารณะจากรัฐเพิ่มมากขึ้น การจัดระบบการบริหารภาครัฐในปจจุบันจึงตองเขาใจถึงความเปลี่ยนแปลงทางสังคม เศรษฐกิจ การเมือง และเทคโนโลยีตางๆ เหลานี้อยางเชื่อมโยงกัน และสามารถพัฒนาไปสูกรอบแนวคิดในการออกแบบวิธีการบริหารงานภาครัฐที่มุงไปสู “การบริหารงานเพื่อประโยชนสาธารณะ (Public Affairs)” ไดอยางแทจริง

แนวคิดการจัดการภาครัฐสมัยใหม (New Public Management หรือ NPM) เปนแนวคิดที่ไดรับความสนใจจากนักวิชาการดานรัฐประศาสนศาสตรและจากผูบริหารในหนวยงานภาครัฐเปนอยางมากในชวงสองทศวรรษที่ผานมา ทั้งนี้ ดวยเหตุผลวาการปรับเปลี่ยนวิธีการบริหารงานภาครัฐตามแนวคิดดังกลาวจะชวยเพิ่มขีดความสามารถในการปฏิบัติงานของภาครัฐที่สอดคลองกับพัฒนาการทางเศรษฐกิจ สังคม การเมือง และเทคโนโลยี ซึ่งในที่สุดจะชวยเพิ่มความสามารถใหแกรัฐในการตอบสนองตอความตองการของประชาชนไดเพิ่มมากขึ้น1

อยางไรก็ตาม แนวคิดดังกลาวถือเปนสิ่งใหมในระบบการบริหารภาครัฐของไทย หลายคนจึงสงสัยวาแนวคิดการจัดการภาครัฐสมัยใหมจะสามารถนําไปใชไดจริงหรือไมเพียงใด และนําไปประยุกตใชใหเกิดผลสําเร็จเปนรูปธรรมไดอยางไร บทความนี้จึงมีจุดประสงคที่จะประมวลผลสําเร็จของการประยุกตใชแนวคิดการจัดการภาครัฐสมัยใหมในทางปฏิบัติ ทั้งนี้ผูเขียนไดเลือกใชองคกรปกครองสวนทองถิ่นเปนหนวยในการศึกษา2 โดยเนื้อหาในบทความจะเริ่มตนจากการนําเสนอแนวคิดเรื่องการจัดการภาครัฐสมัยใหม จากนั้นจะอธิบายถึงการประยุกตใชแนวคิดการจัดการภาครัฐสมัยใหมในการบริหารจัดการขององคกรปกครองสวนทองถิ่นในดานตางๆ ไดแก การกําหนดนโยบายสาธารณะในระดับชุมชน การพัฒนาวิธีการจัดเก็บรายได การบริหารรายจายสาธารณะ และการตรวจสอบผลการปฏิบัติงาน จากนั้นจะนําเสนอถึงบทสังเคราะหแนวคิดทางวิชาการและขอเสนอแนะเชิงนโยบายตามลําดับตอไป

1 รายละเอียดอานไดจาก เชน Jonathan Boston, et. Al. (1996) หรือ Laurence E. Lynn, Jr.(1996) เปนตน 2 บทความนี้เขียนจากงานวิจัยชื่อ “โครงการวิถีใหมขององคกรปกครองสวนทองถิ่นในประเทศไทย” โดยมี รศ.ดร.จรัส สุวรรณมาลา คณะรัฐศาสตร จุฬาลงกรณมหาวิทยาลัย เปนหัวหนาโครงการ โดยไดรับเงินทุนวิจัยจากสํานักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย (สกว.) ปจจุบัน ผูเขียนเปนนักวิจัยและเลขานุการของโครงการดังกลาว และมีนักวิจัยที่รวมศึกษาในครั้งนี้ดังนี้ ดร.จันทนา สุทธิจารี มหาวิทยาลัยเชียงใหม, ศ.ดร.ดิเรก ปทมสิริวัฒน มหาวิทยาลัยนเรศวร, ผศ.ทศพล สมพงษ สถาบันราชภัฏสกลนคร, ผศ.วีระศักดิ์ จารุชัยนิวัฒน มหาวิทยาลัยขอนแกน, ดร.สุชาดา ทวีสิทธ์ิ มหาวิทยาลัยอุบลราชธานี, ดร.ทิพวัลย ศรีจันทร มหาวิทยาลัยเกษตรศาสตร วิทยาเขตกําแพงแสน, คุณยาใจ ศรีวิโรจน กรมพัฒนาชุมชน, ผศ.ดร.สัมฤทธิ์ ยศสมศักดิ์ มหาวิทยาลัยบูรพา, ผศ.สมศักดิ์ ชอบตรง สถาบันราชภัฎสุราษฎรธานี, ผศ.ภาณุ ธรรมสุวรรณ มหาวิทยาลัยทักษิณ, และ ผศ.ดร.กมล สงวัฒนา มหาวิทยาลัยสงขลานครินทร

หนา 1

การจัดการภาครฐัสมัยใหม วีระศักดิ์ เครือเทพ

การจัดการภาครัฐสมัยใหม (New Public Management: NPM)

แนวคิดการจัดการภาครัฐสมัยใหมเริ่มตนขึ้นจากความพยายามในการอธิบายปรากฏการณทางการบริหารงานภาครัฐที่เกิดขึ้นราวทศวรรษที่ 1980 ในประเทศกลุมเวสมินสเตอร (Westminster) ซึ่งไดแก อังกฤษ ออสเตรเลีย นิวซีแลนด และแคนาดา ประเทศเหลานี้ไดดําเนินการปฏิรูประบบการบริหารงานภาครัฐกาวหนาไปอยางมาก ดวยจุดประสงคที่ตองการสรางขีดความสามารถในการแขงขันของประเทศ กลไกการบริหารงานภาครัฐจึงตองมีสมรรถนะในการจัดการที่สูงเพียงพอสําหรับรองรับการขับเคลื่อนประเทศใหกาวไปในจังหวะและในทิศทางที่พึงประสงค

การจัดการภาครัฐสมัยใหมมีฐานแนวคิดจากการสงเสริมใหใชกลไกตลาด (Market mechanism) และวิธีการบริหารอยางมืออาชีพ (Managerialism)3 ในการดําเนินภารกิจของรัฐในดานตางๆ สาระสําคัญของแนวคิดการจัดการภาครัฐสมัยใหมสามารถสรุปไดดังนี้4

ใหความสําคัญกับการบริหารอยางมืออาชีพ (Professional management) กลาวคือเนนความเปนอิสระของผูบริหารหนวยงานภาครัฐในการใชดุลยพินิจตัดสินใจในการบริหารงาน เพื่อใหเกิดความคลองตัวในการปฏิบัติงานที่สามารถนําไปสูการบรรลุผลสําเร็จที่พึงประสงค

เนนการกําหนดวัตถุประสงคของการปฏิบัติราชการที่ชัดเจน (Clear objectives) พรอมทั้งกําหนดตัวชี้วัดผลสําเร็จในการปฏิบัติงานอยางเปนรูปธรรม ทั้งนี้เพื่อใหการปฏิบัติภารกิจของรัฐสามารถนําไปสูผลสําเร็จที่ตองการ (Accountable for results) มากกวาการใหความสําคัญกับระเบียบปฏิบัติราชการหรือแบบแผนและขั้นตอนตางๆ เปนหลัก

เชื่อมโยงผลสําเร็จของการปฏิบัติงานเขากับการจัดสรรทรัพยากรของภาครัฐ และสงเสริมใหมีระบบการใหรางวัลตอบแทนที่ผลสําเร็จในการปฏิบัติราชการ เพื่อใหผูบริหารและผูปฏิบัติเกิดแรงจูงใจในการปฏิบัติงานที่มุงสูผลสําเร็จขององคการอยางสูงสุด

ปรับปรุงโครงสรางองคการและระบบการทํางานใหมีขนาดเล็กกะทัดรัด มีความคลองตัว และสามารถปฏิบัติงานไดอยางมีประสิทธิภาพและประสิทธิผล ทั้งนี้อาจใชการดําเนินการจางเหมาโดยภาคเอกชน (Contract-out) หรืออาจใหดําเนินการโดยประชาชนได

สงเสริมใหมีระบบแขงขันในการจัดบริการสาธารณะ (Contestability) โดยองคกรรัฐหรือองคกรอื่น อันจะนําไปสูการปรับปรุงประสิทธิภาพและคุณภาพในการจัดบริการสาธารณะ

ปรับเปลี่ยนวิธีการบริหารใหมีความทันสมัย และสงเสริมการใชเทคโนโลยีและเทคนิควิธีการบริหารจัดการในภาคเอกชนมาใชกับการบริหารงานภาครัฐ (Business-like management)

สงเสริมวินัยทางการเงินการคลัง เนนการใชจายที่ประหยัดและกอใหเกิดความคุมคาของการใชทรัพยากรภาครัฐที่มีอยางจํากัดใหเกิดประโยชนตอสาธารณะอยางสูงสุด (Value for money)

นอกจากนี้ นักวิชาการบางทานเห็นวาขอบขายของแนวคิดการจัดการภาครัฐสมัยใหมยังรวมความถึงการจัดความสัมพันธระหวางรัฐกับประชาชน การบริหารงานอยางโปรงใส และการสงเสริมการมีสวนรวม 3 ทศพร ศิริสัมพันธ, “การพัฒนาระบบราชการไทย”, ใน วีระศักดิ์เครือเทพ (บรรณาธิการ), รัฐประศาสนศาสตร: ขอบขายและการประยุกตใช องคความรู, กรุงเทพฯ: โรงพิมพจุฬาลงกรณมหาวิทยาลัย, มีนาคม 2547, หนา 58-59. 4 Christopher Hood. “A Public Management for All Seasons?” Public Administration. 69. 1991. หนา 3-19.

หนา 2

การจัดการภาครฐัสมัยใหม วีระศักดิ์ เครือเทพ

ของประชาชนตามกระแสประชาธิปไตยในแนวทางใหมดวยเชนกัน5 ซึ่งการนิยามแนวคิดการจัดการภาครัฐสมัยใหมตามแนวทางดังกลาวนี้ยอมทําใหแนวคิดนี้มีขอบขายอยางกวางและมีความหมายครอบคลุมประเด็นตางๆ ที่เกี่ยวกับการบริหารบานเมืองโดยรวม

อยางไรก็ตาม นักวิชาการบางทานกลับโจมตีวาแนวคิดการจัดการภาครัฐสมัยใหมนั้นขาดกรอบแนวคิดที่ชัดเจน และขาดเอกลักษณขององคความรู นอกจากนี้ การนําปรัชญาพื้นฐานของการจัดการแบบภาคเอกชนและกลไกตลาดมาใชในการบริหารงานภาครัฐอาจทําใหคุณคาเรื่องความเปนธรรมทางสังคม (Social Equity) ผลประโยชนสาธารณะ (Public Interest) ถูกละเลยไป6 แตกระนั้นก็ตาม นักวิชาการจํานวนมากต างยอมรับว าแนวคิดการจัดการภาครั ฐสมัยใหม ไดมีส วนช วยในการปรับมโนทัศนของ รัฐประศาสนศาสตรแบบดั้งเดิมไปสูรัฐประศาสนศาสตรในความหมายที่มีความเปนพลวัตมากขึ้น อันจะชวยใหการปฏิบัติภารกิจของรัฐสรางคุณคาใหแกสังคมไดอยางเหมาะสมเพิ่มขึ้นเชนกัน7

ดังนั้น เมื่อกลาวมาถึงจุดนี้ ขอบขายของแนวคิดการจัดการภาครัฐสมัยใหมที่ไดนําเสนอไวขางตน สามารถพัฒนาเปนกรอบแนวคิดสําหรับการนําเสนอเนื้อหาในสวนถัดไปอยางเปนระบบดังดังตอไปนี้

ฐานแนวคิดของการจัดการภาครัฐสมัยใหม คุณคาพ้ืนฐาน และการประยุกตใชในทางปฏิบัติ

การตรวจสอบผล การปฏิบัติงาน

การบริหารรายจายสาธารณะ

การบริหารการจัดเก็บรายได

การกําหนดนโยบายสาธารณะ

คุณคาพื้นฐาน ประสิทธภิาพ ความคุมคาของเงิน

ประสิทธผิล คุณภาพ พรอมที่จะตรวจสอบได

โปรงใส ตอบสนองความตองการ

การมีสวนรวมของประชาชน

การบริหารอยางมืออาชีพ

การใชกลไกตลาด

ฐานแนวคิดของ NPM

การบริหารงานทองถิ่น

กรอบแนวคิดขางตนเปนการแสดงถึงความเชื่อมโยงระหวางคุณคาพื้นฐาน (Values) ของแนวคิดการจัดการภาครัฐสมัยใหมกับการประยุกตใชในทางปฏิบัติ คุณคาพื้นฐานของการบริหารงานภาครัฐสมัยใหมมีพัฒนาการมาจากการประยุกตใชรูปแบบกลไกตลาด วิธีการบริหารอยางมืออาชีพ และการสงเสริมการมีสวนรวมของประชาชนในการดําเนินภารกิจของรัฐ ทั้งนี้ คุณคาพื้นฐานเหลานี้จะไดรับการตอบสนองผานโดยการประยุกตใชแนวคิดการจัดการภาครัฐสมัยใหมในการบริหารงานทองถิ่นใน 4 ดานหลัก ไดแก การกําหนดนโยบายสาธารณะ โดยเนนถึงการกําหนดนโยบายในการบริหารที่มุงตอบสนองความตองการของชุมชนอยางสูงสุด และเปนนโยบายที่มีความเปนไปไดในการดําเนินการ ในดานการบริหารการจัดเก็บรายได

5 ตัวอยางเชน Gernod Gruening. “Origin and Theoretical Basis of New Public Management.” International Public Administration Journal. 4 No.1 2001. หนา 1-26. 6 D.G. Mathiasen. “The New Public Management and Its Critics.“ International Public Administration Journal. 2 No.1 1999. หนา 90-111. 7 Owen Huges. Public Management and Administration. London: Macmillan. 1998. บทที่ 1.

หนา 3

การจัดการภาครฐัสมัยใหม วีระศักดิ์ เครือเทพ

มุงเนนการระดมทรัพยากรเพื่อการใชจายในดานตางๆ อยางโปรงใส มีการจัดเก็บภาษีอากรที่กอใหเกิดประโยชนอยางคุมคาแกผูเสียภาษี สวนในดานการบริหารรายจายสาธารณะ ควรดําเนินโครงการตางๆ โดยคํานึงถึงความมีประสิทธิภาพและประสิทธิผล สามารถผลิตผลงานไดอยางมีคุณภาพตรงตามความตองการของประชาชน และมีการบริหารงานที่โปรงใส สามารถเปดเผยใหสาธารณชนไดรับทราบอยางชัดเจน และในองคประกอบสุดทาย การตรวจสอบผลการปฏิบัติงาน ควรมีการตรวจสอบและติดตามผลการปฏิบัติงานอยางจริงจังเพื่อใหสามารถอธิบายแกประชาชนผูเสียภาษีไดวากิจกรรมตางๆ ที่ไดดําเนินการนั้นกอใหเกิดผลลัพธหรือผลสําเร็จประการใด ตอบสนองตอความตองการของประชาชนอยางแทจริงหรือไม ซึ่งกระบวนการดังกลาวนี้จะชวยสรางความโปรงใสและความชัดเจนในการดําเนินการได

คุณคาพื้นฐานของแนวคิดการจัดภาครัฐสมัยใหมตามกรอบแนวคิดขางตนถือเปนหัวใจสําคัญของการบริหารงานภาครัฐในยุคปจจุบันที่ผูบริหารองคกรภาครัฐไมเพียงแตไมควรจะละเลย หากแตควรพิจารณาวาจะนําไปปรับปรุงวิธีการบริหารจัดการในหนวยงานของตนใหเกิดผลสัมฤทธิ์ไดหรือไมและอยางไร อีกประการหนึ่งดวย ทั้งนี้ ตัวอยางผลสําเร็จของการประยุกตใชหลักการจัดการภาครัฐสมัยใหมในการบริหารงานขององคกรปกครองสวนทองถิ่นจะนําเสนอในสวนตอไปตามลําดับ การกําหนดนโยบายสาธารณะ หากเริ่มตนพิจารณาวาความตองการในสินคาและบริการสาธารณะของประชาชนเปนจุดกําเนิดของบทบาทภาครัฐในสังคม บทบาทของรัฐดังกลาวยอมเปนกรอบแนวทางในการกําหนดนโยบายสาธารณะที่จะนําไปสูการจัดสินคาและบริการตามที่ประชาชนตองการ หากรัฐเลือกที่จะกําหนดนโยบายสาธารณะที่มุงตอบสนองตอความตองการของประชาชนเปนหลัก และเลือกที่จะไมกําหนดนโยบายที่สังคมไมตองการ การกําหนดนโยบายสาธารณะในลักษณะดังกลาวยอมเปนสิ่งที่พึงประสงคของสังคม8

อยางไรก็ตาม เราจะทราบไดอยางไรวาประชาชนตองการสิ่งใด? ปรากฏการณในกระบวนการกําหนดนโยบายสาธารณะที่เกิดขึ้นอยูบอยครั้งพบวา นโยบายสาธารณะจํานวนมากที่ถูกกําหนดขึ้น มีวัตถุประสงคเพื่อตอบสนองตอความตองการของหนวยงานภาครัฐและกอใหเกิดการปฏิบัติภารกิจตางๆ ที่เคลื่อนไปจากเปาหมายที่ควรจะเปน9 นอกจากนี้ การกําหนดนโยบายสาธารณะอาจมิไดเปนไปเพื่อตอบสนองตอผลประโยชนของประชาชน หากแตเปนไปเพื่อตอบสนองผลประโยชนสวนตนของนักการเมืองหรือของขาราชการในระบบราชการเปนสําคัญ10 สิ่งที่เกิดขึ้นเหลานี้ลวนสงผลใหนโยบายสาธารณะที่ถูกกําหนดขึ้นตางขาดความสามารถในการตอบสนองตอปญหาและความตองการของสังคม และดวยเหตุผลดังกลาว การพัฒนากลไกการบริหารงานภาครัฐในแนวทางใหมที่ชวยเพิ่มขีดความสามารถในการตอบสนองตอความตองการสาธารณะจึงเปนสิ่งจําเปนสําหรับการบริหารงานในยุคปจจุบัน 8 ผูเขียนใหความหมายคําวา “นโยบายสาธารณะ” ตามคํานิยามของ James Anderson วาหมายถึง “แนวทางปฏิบัติที่รัฐบาลกําหนดขึ้นเพื่อตอบสนองตอการแกไขปญหาตางๆ ท่ีเกิดขึ้นในสังคม” รายละเอียดอานไดจาก James E. Anderson. Public Policy Making. New York: Winstone & Rinehart. 1975. หนา 3. 9 ปรากฏการณดังกลาวเรียกไดวาระบบราชการมีเปาหมายเคลื่อนไปจากที่ควรจะเปน (Goal Displacement) รายละเอียดอานเพิ่มเติมไดจาก Robert K. Merton. ฺ”Bureaucratic Structure and Personality.” Classics of Public Administration. edited by J.M. Shafritz and A.C. Hyde. New York: Harcourt Brace College Publishers. 1997. หนา 100-107. 10 นักวิชาการในสํานักทางเลือกสาธารณะ (Public Choice Theory) มักจะอธิบายพฤติกรรมของนักการเมืองที่มุงตอบสนองตอความตองการสวนตน (Self-interest) วาเปนการแสวงหาคะแนนนิยมสูงสุดทางการเมือง (Vote Maximization) และขาราชการที่มุงตอบสนองตอความตองการสวนตนในลักษณะของการมุงขยายขนาดของหนวยงานและงบประมาณ (Budget Maximization) รายละเอียดอานเพิ่มเติมไดจาก ตัวอยางเชน Buchanan (1999), Niskanen (1971), และ Downs (1957).

หนา 4

การจัดการภาครฐัสมัยใหม วีระศักดิ์ เครือเทพ

เทศบาลนครขอนแกน จังหวัดขอนแกน เปนองคกรหนึ่งที่เคยประสบกับปญหาในการกําหนดนโยบายที่ตอบสนองตอความตองการของประชาชน ขอนแกนเปนเมืองที่มีการขยายตัวอยางมาก มีประชากรราว 130,000 คน ในชวงป พ.ศ. 2542 ถึง 2546 เทศบาลนครขอนแกนมีงบประมาณรายจายเฉลี่ยประมาณ 330 – 380 ลานบาทตอป การดําเนินโครงการพัฒนาเมืองในดานตางๆ ยอมกอใหเกิดผลกระทบตอชาวเมืองขอนแกนไมมากก็นอย คณะผูบริหารไดเล็งเห็นวาการดําเนินการพัฒนาเมืองในดานใดก็ตาม ควรจะปรึกษากับประชาชนผูเปนเจาของเมืองกอน เพื่อปองกันมิใหการดําเนินโครงการกลายเปนสาเหตุที่นําไปสูความขัดแยงระหวางเทศบาลกับชุมชน การเกิดขึ้นของ “สภาเมืองขอนแกน (Town Hall Meeting)” ในราวป พ.ศ. 2541 จึงถือเปนจุดเริ่มตนของกระบวนการกําหนดนโยบายสาธารณะตามแนวคิดการจัดการภาครัฐสมัยใหม ที่ใหความสําคัญกับความตองการของประชาชนเปนสําคัญ สภาเมืองขอนแกนมีที่มาเริ่มตนจากการจัดประชุมทําแผนพัฒนาเมืองแบบมีสวนรวมของเทศบาลนครขอนแกนในป พ.ศ. 2540 โดยไดรับความชวยเหลือจากสถาบันวิจัยและพัฒนา มหาวิทยาลัยขอนแกน คณะกรรมการประสานงานองคการพัฒนาเอกชนภาคอีสาน และรัฐบาลประเทศเดนมารก ในชวงเวลาดังกลาว คณะผูบริหารไดจัดใหมีการประชุมภาคสวนตางๆ (Focus Group) เพื่อรับฟงความเห็นและขอเสนอแนะจากองคกรภาคประชาชนในพื้นที่ที่มีตอโครงการพัฒนาของเทศบาล เมื่อการประชุมในลักษณะดังกลาวไดรับความสนใจจากชาวเมืองขอนแกนเปนอยางมาก ในป พ.ศ. 2541 คณะผูบริหารของเทศบาลจึงไดสานตอแนวคิดในการจัดเวทีรับฟงขอมูล ความคิดเห็น และขอเสนอแนะจากประชาชนชาวเมืองขอนแกนที่มีตอการบริหารงานและการดําเนินโครงการตางๆ ของเทศบาล และในที่สุดไดพัฒนามาเปนการจัดประชุมสภาเมืองที่สืบเนื่องมาจนถึงปจจุบัน โดยทั่วไป เทศบาลจะจัดการประชุมสภาเมืองขอนแกนประมาณ 3 เดือนตอครั้ง วัตถุประสงคหลักของการประชุมคือการนําประเด็นปญหาและนโยบายตางๆ ของเทศบาลมาปรึกษากับประชาชนซึ่งเปนตัวแทนองคกรชุมชนในพื้นที่จํานวนมากกวา 140 แหง เชน การปรับปรุงพื้นที่บริเวณประตูเมืองและศาลหลักเมือง การปรับปรุงภูมิทัศนของสวนสาธารณะ ฯลฯ เปนตน ลักษณะการประชุมจะดําเนินการโดยคณะผูบริหารของเทศบาล ประเด็นวาระตางๆ จะถูกกําหนดขึ้นลวงหนาและแจงใหแกองคกรชุมชนรับทราบกอนการเขาประชุม และในการประชุมมักจะเริ่มตนวาระดวยการนําเสนอประเด็นปญหาและความจําเปนในการดําเนินโครงการปรับปรุงพัฒนา จากนั้นจะมีการนําเสนอผลการศึกษาเบื้องตนโดยนักวิชาการหรือคณะทํางานที่รับผิดชอบ และตามดวยการเปดเวทีใหมีการอภิปรายแลกเปลี่ยนความคิดเห็นจนถึงการหาขอสรุปรวมกันของสภาเมือง ทั้งนี้การประชุมแตละครั้งใชเวลาประมาณ 4-5 ชั่วโมง ตอจากนั้น เมื่อไดมติจากการประชุมสภาเมืองแลว คณะผูบริหารเทศบาลก็จะนํามติดังกลาวเขาสูที่ประชุมสภาเทศบาลและคณะทํางานที่เกี่ยวของเพื่อกําหนดแนวนโยบายการดําเนินงานที่เหมาะสมตอไป

องคการบริหารสวนตําบลสวนหมอน จังหวัดขอนแกน เปนอีกองคกรหนึ่งที่ไดใหความสําคัญกับการมีสวนรวมของประชาชนในกระบวนการกําหนดนโยบายสาธารณะ ยอนกลับไปเมื่อป พ.ศ.2540 อบต.สวนหมอน ซึ่งมีประชากรราว 7,800 คน ประสบกับปญหาความขัดแยงในการจัดสรรงบประมาณสําหรับโครงการพัฒนาใหแกหมูบานตางๆ ทั้ง 14 หมูบาน11 ทําใหการใชจายงบประมาณเปนไปอยางกระจัดกระจาย นอกจากนี้ ประชาชนยังขาดความเชื่อมั่นในการบริหารงานของ อบต. ทั้งในเรื่องของการเลนพรรคเลนพวกในการจางเหมาประมูลงาน ความโปรงใสในการอนุมัติโครงการ เปนตน สิ่งเหลานี้ลวนสงผลใหการดําเนินงานของ อบต.สวนหมอนขาดทิศทางและนโยบายที่ชัดเจนในการตอบสนองความตองการของประชาชน และยอมสงผลใหการใชจายเงินงบประมาณเปนไปอยางไมคุมคาเทาที่ควร

11 ในทางการคลังสาธารณะเรียกวาเปน การจัดสรรงบประมาณแบบแยงกันไปแยงกันมา (Pork-barrel Budget Allocation)

หนา 5

การจัดการภาครฐัสมัยใหม วีระศักดิ์ เครือเทพ

ในป พ.ศ. 2543 กรมการปกครองไดกําหนดให อบต. ใชกลไกการมีสวนรวมของประชาชนในการจัดทําแผนพัฒนาตําบล อบต. สวนหมอนจึงไดเริ่มกระบวนการ “ประชาคม (Civic Forums)” ในการวางแผนพัฒนาตําบลและการจัดสรรงบประมาณ ทั้งนี้ กระบวนการประชาคมของ อบต. สวนหมอนมีขั้นตอนหลัก 3 ขั้นตอน ไดแก การจัดประชาคมหมูบาน การจัดประชาคมตําบล และการจัดประชุมสภาองคการบริหารสวนตําบล โดยที่ผลสรุปจากการทําประชาคมจากหมูบานตางๆ จะเปนขอมูลเขาสูการพิจารณาของประชาคมตําบล และผลสรุปจากการทําประชาคมตําบลจะเปนขอมูลเขาสูการประชุมสภา อบต. “ประชาคมหมูบาน” จะจัดขึ้นราวเดือนมีนาคม-เมษายนในแตละป และใชเวลาประชุมหมูบานละ 1 วัน ประชาคมหมูบานเปนเวทีสําหรับการระดมปญหาที่เกิดขึ้นในแตละหมูบาน มีการอภิปรายและจัดลําดับความรุนแรงของปญหา และที่ประชุมจะรวมกันประมวลปญหาตางๆ เปนขอเสนอแนะเชิงนโยบายที่ตองการให อบต. ดําเนินการแกไข โดยทั่วไป การจัดเวทีประชาคมหมูบานมีประชาชนเขารวมประชุมจํานวนประมาณ 30-100 คน ซึ่งประกอบไปดวยผูใหญบาน ผูนําชุมชน สมาชิกสภา อบต. ผูนํากลุมอาชีพ ครูหรือขาราชการที่มีภูมิลําเนาในหมูบาน และชาวบานที่สนใจ และเม่ือเวทีประชาคมหมูบานไดขอสรุปถึงปญหาความตองการและความเรงดวนในการดําเนินการ ก็จะนําขอสรุปดังกลาวกรอกลงในแบบฟอรม ผอ.1 และแบบฟอรม ผอ.2 และสงใหแก อบต. เพื่อสําหรับใชเปนขอมูลในการประชุมประชาคมตําบลตอไป ทั่งนี้ ขอเสนอของแตละหมูบานจะถูกนําไปติดประกาศอยางเปดเผยใหแกประชาชนในทุกหมูบานไดรับทราบโดยทั่วกัน “ประชาคมตําบล” จะจัดขึ้นในราวเดือนพฤษภาคม-มิถุนายนของทุกป โดยจะใชเวลาในการประชุมจํานวน 2 วัน ผูที่เขารวมประชุมประกอบไปดวยตัวแทนประชาคมหมูบานทุกหมูบาน ไดแก ผูใหญบาน สมาชิกสภา อบต. และตัวแทนหมูบานที่คัดเลือกมาหมูบานละ 4 คน พรอมกับคณะผูบริหารและพนักงาน อบต. การประชุมประชาคมตําบลนี้จะพิจารณาถึงปญหาและความตองการของหมูบานตางๆ ทั้ง 14 หมูบาน และพยายามจัดลําดับความสําคัญเรงดวนของปญหาที่ไดรับการเสนอทั้งหมดโดยการมองถึงภาพรวมของตําบล และเมื่อไดขอสรุปในระดับประชาคมตําบล ก็จะนําขอมูลความตองการ และความเรงดวนของปญหากรอกลงในแบบฟอรม ผอ.3 และ ผอ.4 ตามลําดับ จากนั้น อบต. จะนําเสนอผลสรุปจากการประชุมประชาคมตําบลแจงใหประชาชนทั่วไปในตําบลไดรับทราบ และเปดใหมีเวทีรับฟงความคิดเห็นอีกครั้งหนึ่งกอนที่จะนําขอสรุปดังกลาวเขาสูการพิจารณาของที่ประชุมสภา อบต. “ที่ประชุมสภาองคการบริหารสวนตําบล” จะนําขอสรุปจากการทําประชาคมตําบลเขาสูการพิจารณาเพื่อจัดทําแผนพัฒนาตําบลระยะ 5 ป และแผนพัฒนาตําบลประจําปตามแตกรณี ทั้งนี้การพิจารณาของสภา อบต. จะใหความเคารพแกมติของการทําประชาคมและจะอนุมัติแผนงานและงบประมาณตามขอเสนอที่ผานการพิจารณาจากประชาคมตําบล จากนั้นจึงจะประกาศใชเปนขอบัญญัติงบประมาณ อบต. และแจงใหแกประชาชนในตําบลรับทราบตอไป และนอกจากการทําประชาคมเพื่อการกําหนดนโยบายและการจัดทํางบประมาณแลว อบต. สวนหมอน ไดสนับสนุนใหประชาคมมีสวนรวมในการบริหารโครงการ การจัดซื้อจัดจาง และการตรวจสอบผลการดําเนินโครงการอีกดวย ทั้งนี้โดยการใหประชาคมคัดเลือกผูแทนประชาคมเขารวมเปนคณะกรรมการจัดซื้อจัดจาง คณะกรรมการเปดซองประมูล หรือคณะกรรมการตรวจรับงาน เปนตน กรณีศึกษาทั้งสองเรื่องขางตนชี้ใหเห็นถึงการปรับเปลี่ยนกระบวนทัศนในการกําหนดนโยบายสาธารณะที่ใหความสําคัญกับความตองการของประชาชนโดยผานกระบวนการการมีสวนรวมที่มีการจัดการอยางระบบ การกําหนดนโยบายสาธารณะในแนวทางการจัดการภาครัฐสมัยใหมเชนนี้ยอมเปนหลักประกันที่ดีวาภารกิจที่องคกรปกครองสวนทองถิ่นเหลานี้ดําเนินการเปนสิ่งที่ประชาชนตองการอยางแทจริง (Responsiveness) และยอมนําไปสูการใชจายเงินงบประมาณสําหรับการดําเนินนโยบายที่มีความคุมคา (Value for Money) และสามารถดําเนินภารกิจตางๆ ไดอยางมีประสิทธิผล (Effectiveness)

หนา 6

การจัดการภาครฐัสมัยใหม วีระศักดิ์ เครือเทพ

การบริหารการจัดเก็บรายได

การจัดสินคาและบริการสาธารณะประเภทใดก็ตามจําเปนตองใชทรัพยากรในการดําเนินการทั้งสิ้น ในกรณีของสินคาเอกชน ทรัพยากรจะไดมาจากการแลกเปลี่ยนซื้อขายกันในตลาดเอกชน ผูซื้อจะตัดสินใจเลือกซื้อสินคาบริการหรือปจจัยการผลิตโดยพิจารณาถึงราคาที่จะตองจายเมื่อเปรียบเทียบกับคุณคาที่จะไดรับจากการซื้อสินคาบริการหรือปจจัยการผลิตดังกลาว หากพิจารณาแลวพบวาเกิดความคุมคาก็จะซื้อสินคาบริการหรือปจจัยการผลิตประเภทนั้น ในทางกลับกัน ผูขายจะขายสินคาบริการหรือปจจัยการผลิตโดยเทียบกับคาตอบแทนที่จะไดรับ การซื้อขายสินคาบริการหรือปจจัยการผลิตในภาคเอกชนจึงมีลักษณะของการแลกเปลี่ยนโดยสมัครใจ (Voluntary Exchange)

ในทางตรงกันขาม สินคาหรือบริการที่จัดมอบโดยรัฐสวนใหญมีลักษณะของสินคาสาธารณะหรือสินคากึ่งสาธารณะ12 สินคาในลักษณะเชนนี้ไมสามารถแบงแยกซื้อขายตามความสมัครใจของประชาชนโดยอาศัยกลไกตลาดดังเชนสินคาเอกชนได หากแตในความเปนจริง รัฐดําเนินการผลิตหรือสงมอบสินคาบริการเหลานี้โดยอาศัยการระดมทรัพยากรจากประชาชนในรูปของ “ภาษี” ทั้งนี้ ภาษีเหลานี้มีความแตกตางจากราคาที่ใชในการซื้อขายสินคาภาคเอกชนเนื่องจากภาษีมีลักษณะของการบังคับจัดเก็บ (Compulsory) และประโยชนที่ประชาชนจะไดรับจากบริการสาธารณะไมจําเปนตองเปนสัดสวนเดียวกับจํานวนเงินภาษีที่ประชาชนจายใหแกรัฐ13 ดังนั้น โดยทั่วไปแลว การจัดเก็บภาษีจึงมักจะกอใหเกิดความไมพอใจแกประชาชนผูเสียภาษี ทั้งนี้ จากประสบการณในการจัดเก็บภาษีของนานาประเทศและของไทย การตอตานของประชาชนที่มีตอการจัดเก็บภาษี (Tax Revolts) เปนสิ่งที่เกิดไดบอยครั้ง14 และยอมสงผลใหรัฐไมสามารถระดมทรัพยากรในระดับที่เพียงพอตอการจัดบริการสาธารณะตามที่ตองการได ดวยเหตุดังกลาว สิ่งที่ทาทายนักบริหารงานภาครัฐในปจจุบันเปนอยางมากคือการสรางความเขาใจและการยอมรับของประชาชนวาการเสียภาษีใหแกรัฐเปนสิ่งที่จําเปนที่นําไปสูการจัดสินคาหรือบริการสาธารณะตามที่ประชาชนตองการ

นอกจากนี้ ปญหาสําคัญในการบริหารจัดเก็บรายไดโดยเฉพาะในระดับองคกรปกครองสวนทองถิ่นคือปญหาประสิทธิภาพและประสิทธิผลในการดําเนินการ สาเหตุประการสําคัญไดแกการขาดฐานขอมูลภาษีอากรที่มีคุณภาพเพียงพอสําหรับใชในการบริหารจัดเก็บภาษี ซึ่งก็คือฐานขอมูลที่สามารถแสดงใหเห็นไดวาใครเปนผูที่เขาขายมีหนาที่ตองเสียภาษี ตองเสียภาษีประเภทใด มีภาระภาษีที่จะตองจายเปนจํานวนเทาใด และเมื่อใด หากการบริหารการจัดเก็บรายไดปราศจากซึ่งฐานขอมูลดังกลาว ยอมไมสามารถนําไปสูการตรวจสอบหรือติดตามผลการจัดเก็บภาษีไดแตอยางใด และยอมสงผลกระทบตอระดับทรัพยากรและขีดความสามารถในการจัดบริการสาธารณะของทองถิ่นอยางหลีกเลี่ยงมิได

ดวยเหตุผลทั้งสองประการขางตน การวางแผนจัดเก็บรายไดใหแกรัฐและการบริหารการจัดเก็บภาษีจึงเปนสิ่งที่ควรดําเนินการอยางยิ่ง ในระยะสั้น รัฐจะตองคํานึงถึงระดับการจัดเก็บภาษีที่สอดคลองกับความสามารถในการแบกรับภาษีของประชาชน และสอดคลองกับระดับการพัฒนาทางเศรษฐกิจและสังคม ประกอบกับมีการพัฒนาฐานขอมูลเพื่อการบริหารและการจัดเก็บภาษีที่มีประสิทธิภาพและประสิทธิผล และในระยะยาว รัฐจะตองดําเนินภารกิจที่กอใหเกิดประโยชนคุมคาแกประชาชนที่จายภาษีใหแกรัฐ และรัฐจะตองสรางความรูความเขาใจและสรางการยอมรับของประชาชนที่มีตอการเสียภาษีอากรที่สอดคลองกับความ 12 สินคาสาธารณะหมายถึง สินคาที่ไมสามารถแบงแยกหนวยของการบริโภค (Nonexcludable) และไมเปนการบริโภคที่ทําใหอรรถประโยชนของผูอ่ืนลดลง (Nonrival consumption) รายละเอียดอานเพิ่มเติมไดจาก Harvey S. Rosen. Public Finance. New York: McGraw-Hill. 2002. บทที่ 4. 13 รังสรรค ธนะพรพันธุ. ทฤษฎีการภาษีอากร. พระนคร: สํานักพิมพเคล็ดไทย. 2516 หนา 7-8. 14 ตัวอยางประสบการณของการตอตานการจัดเก็บภาษีท้ังในตางประเทศและในประเทศไทย อานไดจาก เชน James Adams (1984) , Irene S. Rubin (1998), และ อรนันท กลันทปุระ (2546) เปนตน.

หนา 7

การจัดการภาครฐัสมัยใหม วีระศักดิ์ เครือเทพ

คาดหวังของประชาชนที่มีตอการจัดบริการสาธารณะของรัฐ15 มาตรการเหลานี้เปนสิ่งที่ทาทายนักบริหารในยุคปจจุบันที่ประชาชนมักจะสงสัยถึงเหตุผลความจําเปนในการจัดเก็บภาษีของรัฐเปนอยางมาก

การพัฒนาประสิทธิภาพของการจัดเก็บรายไดเปนขั้นตอนเริ่มตนในการเพิ่มรายไดใหแกองคกรปกครองสวนทองถิ่นโดยไมจําเปนตองปรับเปล่ียนนโยบายภาษีหรือกฎระเบียบขององคกรปกครองสวนทองถิ่นแตอยางใด องคการบริหารสวนตําบลบึงย่ีโถ จังหวัดปทุมธานี ไดเพิ่มประสิทธิภาพการจัดเก็บภาษีโดยการพัฒนาและปรับปรุงฐานขอมูลผูมีหนาที่เสียภาษี เพื่อใชเปนเครื่องมือในการวางแผนการจัดเก็บรายได และใชในการตรวจสอบและติดตามผลการจัดเก็บภาษีอากร

ยอนกลับไปเมื่อป พ.ศ. 2541 อบต. บึงยี่โถ ไดรับถายโอนภารกิจในการจัดเก็บภาษีจากรัฐบาลกลาง ไดพบวาเกิดปญหาการจัดเก็บภาษีไดไมเต็มเม็ดเต็มหนวย และเกิดการสื่อสารกับประชาชนผิดพลาดอยูบอยครั้ง เมื่อคณะผูบริหารไดวิเคราะหถึงสาเหตุของปญหาก็พบวาเกิดจากการที่ฐานขอมูลผูเสียภาษีขาดความถูกตอง และขอมูลที่มีอยูไมเปนปจจุบัน คณะผูบริหารจึงไดเริ่มดําเนินการพัฒนาฐานขอมูลผูเสียภาษีในราวเดือนพฤศจิกายนป 2544 โดยการจัดทํา “แผนที่ภาษี (Tax Map)” โดยใชบุคลากรของ อบต. จํานวน 12 คน ในการคัดลอกฐานขอมูลจากสํานักงานที่ดินอําเภอ และออกเดินสํารวจพื้นที่เพื่อพิจารณาการใชประโยชนจากพื้นที่จริงเปรียบเทียบกับสําเนาโฉนดที่ดินแตละแปลง จากนั้นคณะสํารวจจะนําขอมูลที่ไดจากการสํารวจมาจัดทําแผนที่ภาษีและบันทึกขอมูลเขาระบบฐานขอมูลคอมพิวเตอรเพื่อใชในการบริหารการจัดเก็บภาษีทองถิ่นในแตละป ทั้งนี้ ตําบลบึงยี่โถมีพื้นที่ประมาณ 15.39 ตารางกิโลเมตร กระบวนการในการสํารวจและจัดทําแผนที่ภาษีใชเวลาดําเนินการราว 1 ปเศษ

ผลที่ไดรับจากการพัฒนาฐานขอมูลดังกลาวทําให อบต. บึงยี่โถมีฐานขอมูลที่มีความถูกตองและมีความทันสมัยเนื่องจากมีการปรับปรุงขอมูลเปนประจําทุกเดือน อบต. สามารถใชฐานขอมูลดังกลาวในการวางแผนจัดเก็บรายได ติดตามเรงรัดการชําระภาษี และรวมถึงการตรวจสอบผลการจัดเก็บภาษีดวย จากการพัฒนาฐานขอมูลดังกลาว ทําใหจํานวนผูมีหนาที่เสียภาษีในระบบฐานขอมูลเดิมจํานวน 235 รายในป 2544 เพิ่มขึ้นเปนจํานวน 370 รายในป 2546 และสามารถจัดเก็บภาษีทองถิ่นไดในป 2546 จํานวนทั้งสิ้น 7,808,709.12 บาท จากเดิมที่เก็บไดในป 2544 เทากับ 7,124,263.44 หรือจัดเก็บภาษีไดเพิ่มขึ้นประมาณรอยละ 9.61

สําหรับองคกรปกครองสวนทองถิ่นที่มีขนาดใหญก็ประสบผลสําเร็จในการดําเนินการพัฒนาฐานขอมูลภาษีเชนกัน เทศบาลนครนนทบุรี จังหวัดนนทบุรี ไดพัฒนาประสิทธิภาพในการบริหารจัดเก็บภาษีอยางเปนระบบ ไดแก การปรับปรุงฐานขอมูลผูมีหนาที่เสียภาษีทองถิ่น การจัดทําบัญชีผูเสียภาษีแตละประเภทแยกออกจากกันเพื่อใหมีความชัดเจนและตรวจสอบไดงาย การพัฒนาคุณภาพและประสิทธิภาพในการใหบริการของเจาพนักงาน เชน เนนการใหบริการที่รวดเร็ว สุภาพและเปนกันเอง และสามารถใหบริการไดแบบเบ็ดเสร็จ (One-stop) เปนตน การใหความรูความเขาใจแกประชาชนเกี่ยวกับภาษีอากรประเภทตางๆ และการตรวจสอบผลการปฏิบัติงานในการจัดเก็บภาษีของเจาหนาที่อยางสม่ําเสมอ

ในดานการปรับปรุงฐานขอมูลภาษี ราวป พ.ศ. 2544 เทศบาลนครไดเริ่มดําเนินการปรับปรุงขอมูลแผนที่ภาษีในเขตตําบลทาทรายซึ่งมีเนื้อที่ 8 ตารางกิโลเมตรเปนลําดับแรก โดยไดแบงพื้นที่ออกเปน 5 เขต (Block) และยังไดแบงยอยออกเปนเขตยอย 108 แหง (Zone) มีจํานวนแปลงที่ดิน 22,694 แปลง โดยไดแบง

15 Knut Wicksell เปนนักเศรษฐศาสตรการคลังคนแรกๆ ที่ไดเสนอแนวคิดวารัฐบาลจะตองจัดบริการสาธารณะใหแกประชาชนตามที่ประชาชนตองการในลักษณะที่กอใหเกิดความคุมคากับภาษีอากรที่ประชาชนจาย และในทางกลับกัน เม่ือประชาชนคาดหวังสินคาหรือบริการใดจากรัฐ ก็จําเปนจะตองใหการสนับสนุนแกรัฐในรูปของการจายภาษีอากรเชนกัน รายละเอียดอานเพิ่มเติมไดจาก Knut Wicksell (1896) อางใน James M. Buchanan, and Richard A. Musgrave. 1999. Public Finance and Public Choice. Massachusetts: MIT Press.

หนา 8

การจัดการภาครฐัสมัยใหม วีระศักดิ์ เครือเทพ

เจาหนาที่ในฝายการคลังออกเปน 4 กลุมๆ ละ 3 คนซึ่งประกอบไปดวยชางโยธา 1 คน และเจาหนาที่ฝายทะเบียน 2 คน มีเปาหมายในการสํารวจพื้นที่ใหไดประมาณ 100 แปลงตอสัปดาห และมีการติดตามผลการปฏิบัติงานทุก 3 เดือน การสํารวจขอมูลในเขตตําบลทาทรายทั้งหมดใชเวลาในการดําเนินการราว 1 ป 2 เดือน และปจจุบันกําลังขยายผลไปยังตําบลอื่น ผลจากการปรับปรุงฐานขอมูลดังกลาวทําใหจํานวนผูเสียภาษีในระบบจากเดิมจํานวน 4,047 รายเพิ่มขึ้นเปน 5,551 ราย หรือคิดเปนรอยละ 37.16 และสงผลใหสามารถจัดเก็บภาษีไดเพิ่มขึ้นจากเดิม 13,154,255 บาทในป 2543 เปนจํานวน 19,905,340 บาทในป 2546 หรือคิดเปนประมาณรอยละ 51.32

สวนในการปรับปรุงระบบการบริหารการจัดเก็บภาษี เทศบาลนครนนทบุรีเนนการประชาสัมพันธใหความรูความเขาใจกับประชาชนในเรื่องภาษีทองถิ่น เชน การทําปายประกาศ ทําแผนพับเผยแพร สงจดหมายใหแกผูมีหนาที่เสียภาษี ใหบริการสอบถามขอมูลทางโทรศัพท เปนตน นอกจากนี้ยังใหบริการประชาชนในดานการตรวจสอบขอมูลฐานภาษีผานเทคโนโลยีสารสนเทศ ทั้งนี้ประชาชนสามารถตรวจสอบขอมูลทรัพยสินแตละประเภทกอนการเสียภาษีได เพื่อใหเกิดความมั่นใจวาการประเมินภาษีของเจาพนักงานมีความถูกตองอยางแทจริง และในการใหบริการดานหนาสํานักงาน (Counter services) จะเนนการใหบริการที่รวดเร็วและเบ็ดเสร็จ และเนนการจัดเก็บที่มีความเปนธรรมและสามารถอธิบายได ทั้งนี้ เทศบาลไดพัฒนาระบบการตรวจสอบผลการปฏิบัติงานของเจาหนาที่โดยการตรวจสอบความรูความเขาใจในงาน ทักษะการปฏิบัติงาน ตรวจสอบการประเมินภาษีของเจาพนักงานวามีความถูกตองหรือไม ตรวจสอบจํานวนเงินภาษีที่จัดเก็บไดจริงเทียบกับการออกใบเสร็จรับเงิน ตรวจสอบผลการจัดเก็บภาษีจริงเทียบกับการประมาณการ และจัดทําการสํารวจความพึงพอใจของประชาชนที่มีตอการใหบริการจัดเก็บภาษีของเทศบาล โดยจากการสอบถามประชาชนจํานวน 200 คนในป 2545 พบวา ประชาชนจํานวนรอยละ 51 ติดตอเสียภาษีโดยใชเวลานอยกวา 10 นาที และประชาชนจํานวนรอยละ 46 ใชเวลาประมาณ 10-30 นาที นอกจากนี้ ผูตอบแบบสอบถามรอยละ 84 ตอบวาสามารถติดตอไดเสร็จในครั้งเดียว และผูตอบแบบสอบถามสวนใหญพอใจกับการใหบริการของเจาหนาที่ที่ใหบริการอยางสุภาพ และตอบขอซักถามไดอยางชัดเจน

นอกจากการพัฒนาประสิทธิภาพของการบริหารการจัดเก็บภาษีแลว การจัดการภาครัฐสมัยใหมยังใหความสําคัญกับการสรางเสถียรภาพทางการคลังขององคกรของรัฐในระยะปานกลาง (Medium-term fiscal stability)16 ดวยเหตุผลดังกลาว การวางแผนการเงินการคลังขององคกรปกครองสวนทองถิ่นจึงมีสวนสําคัญที่จะชวยใหการบริหารการเงินและการบริหารสภาพคลองเปนไปอยางมีประสิทธิภาพ และชวยลดความเสี่ยงทางการคลังที่จะกระทบตอระดับการจัดบริการสาธารณะที่ตอเนื่องขององคกรปกครองสวนทองถิ่นได

เทศบาลนครระยอง จังหวัดระยอง ไดใหความสําคัญกับการสรางเสถียรภาพทางการคลังของหนวยงานในระยะยาว ดวยความรวมมือทางวิชาการกับเมืองพอรตแลนด ประเทศสหรัฐอเมริกาในป 2543 เทศบาลจึงไดพัฒนาแบบจําลองประมาณการรายรับ-รายจายอยางงายสําหรับใชในการวางแผนการเงินการคลังของเทศบาล แนวคิดหลักของตัวแบบการประมาณการรายรับ-รายจายแสดงในหนาถัดไป

จากนั้น เมื่อไดพัฒนากรอบแนวคิดของตัวแบบนี้ขึ้นแลว เทศบาลนครระยองไดพัฒนาโปรแกรมคอมพิวเตอรแผนงาน (Excel Worksheet) ที่เชื่อมโยงการจัดทําแผนการประมาณการรายรับและรายจายเขาดวยกัน โดยในทางปฏิบัตินั้น ผูปฏิบัติงานจะกรอกขอมูลของปฐาน (Based year) สําหรับใชเปนฐานเริ่มตนในการประมาณการ จากนั้นจะกําหนดตัวเลขการประมาณการตัวแปรทางเศรษฐกิจ สังคม และประชากร เชน อัตราการขยายตัวหรืออัตราการเปลี่ยนแปลงของขนาดของกิจกรรมที่ใชเปนฐานในการจัดเก็บภาษี จากนั้น 16 สํานักงบประมาณในปจจุบันไดเนนการจัดทําแผนงบประมาณในระยะปานกลาง (Medium-Term Expenditure Framework: MTEF) สําหรับการบริหารงานคลังของหนวยงานภาครัฐ

หนา 9

การจัดการภาครฐัสมัยใหม วีระศักดิ์ เครือเทพ

จะนําคาตัวแปรเหลานั้นกรอกลงแผนงาน โปรแกรมคอมพิวเตอรก็จะคํานวณตัวเลขการประมาณการรายรับประเภทตางๆ โดยอัตโนมัติ และสําหรับการจัดทําประมาณการรายจายก็ใชหลักการพื้นฐานเชนเดียวกันกับหลักการในการประมาณการรายรับ ยกเวนในกรณีของรายจายเพื่อการลงทุน คณะผูบริหารจะคํานึงถึงการจัดทําโครงการตามแผนพัฒนาของเทศบาลนครระยองเปนหลักในการจัดทํางบประมาณการลงทุน

แนวคิดหลักของตัวแบบการประมาณการรายรับ-รายจาย เทศบาลนครระยอง

ที่มา: คูมือแบบจําลองการประมาณการรายรับ-รายจาย เทศบาลนครระยอง, พฤศจิกายน 2545.

สมมติฐาน สมมติฐาน ขอมูลวิเคราะหสภาพเศรษฐกิจ ประชากร และสังคม และผลการจัดเก็บภาษีและการใชจายในอดีต

ประมาณการงบดําเนินการ 5 ป รายไดภาษีอากร คาธรรมเนียมและคาปรับ รายไดจากทรัพยสิน รายไดจากเทศพาณิชย เงินอุดหนุน เงินบริจาคและรายไดอ่ืน

ประมาณการงบลงทุน 5 ป

ประมาณการรายรับ 5 ป ประมาณการงบรายจาย 5 ป

แผนประมาณการรายรับ-รายจาย 5 ป เงินสะสม

(-) (+)

ผลจากการดําเนินการดังกลาวทําใหการบริหารงานของเทศบาลอยูบนฐานการคลังที่มีเสถียรภาพ ใน

กรณีที่เทศบาลคาดวาจะมีทรัพยากรเพิ่มขึ้น ก็สามารถจัดทําโครงการจัดบริการใหแกประชาชนเพิ่มเติมไดอยางทันทวงที และในกรณีที่เทศบาลพบวาหากประสบปญหาการขาดดุลการคลัง ยอมทําใหผูบริหารสามารถดําเนินมาตรการเพื่อรองรับกับปญหาดังกลาวไดเปนการลวงหนา ซึ่งทายที่สุดยอมสงผลใหการจัดบริการสาธารณะและการดําเนินโครงการตางๆ ไมประสบกับปญหาการหยุดชะงักแตประการใด และยอมสงผลใหเทศบาลสามารถจัดบริการสาธารณะไดสอดคลองกับความตองการของประชาชนในสภาวการณตางๆ ได

สําหรับการประยุกตใชแนวคิดการจัดการภาครัฐสมัยใหมในการสรางการยอมรับในการเสียภาษีของประชาชน นอกจากการใชความสามารถขององคกรปกครองสวนทองถิ่นในการอธิบายถึงเหตุผลความจําเปนในการเสียภาษีอากรใหแกประชาชนไดรับทราบและเขาใจแลว การเชื่อมโยงใหประชาชนเห็นถึงประโยชนที่จะไดรับในรูปของบริการสาธารณะตางๆ ที่จะไดจากการเสียภาษีอากรใหแกรัฐอยางเปนรูปธรรมก็เปนมาตรการหนึ่งที่ชวยใหประสบความสําเร็จในการดําเนินการ องคการบริหารสวนตําบลหวยกะป จังหวัดชลบุรี ไดดําเนินมาตรการหลายประการในการสรางความยอมรับในการเสียภาษีทองถิ่นใหแก อบต.

อบต.หวยกะปเริ่มตนทิศทางการบริหารในยุคใหมโดยการจัดทําแบบสํารวจความตองการบริการสาธารณะของประชาชน พรอมทั้งใหประชาชนจัดลําดับความสําคัญเรงดวนของความตองการเหลานั้น จากนั้น อบต. จะนําผลสํารวจความตองการดังกลาวมาประมวลผลและบรรจุเขาเปนแผนพัฒนาตําบล และตอจากนั้น คณะผูบริหารจะนําแผนพัฒนาดังกลาวมาพิจารณาถึงการจัดเก็บภาษีอากร ทั้งนี้มาตรการที่ได

หนา 10

การจัดการภาครฐัสมัยใหม วีระศักดิ์ เครือเทพ

ดําเนินการในการสรางการยอมรับในการเสียภาษีคือการใหประชาชนมีสวนรวมในการกระบวนการจัดเก็บภาษี โดยในป 2544 อบต.หวยกะปไดแตงต้ังคณะกรรมการพิจารณาการจัดเก็บภาษี ซึ่งประกอบไปดวยตัวแทนคณะผูบริหาร อบต. ผูใหญบานทุกหมูบาน และตัวแผนผูประกอบการในพื้นที่ คณะกรรมการจะทําหนาที่ในการลงสํารวจพื้นที่เพื่อพิจารณาระดับความสามารถในการเสียภาษีในพื้นที่ตางๆ ซึ่งจะนําไปสูการกําหนดอัตราภาษีที่แตกตางกันตามระดับความสามารถในการเสียภาษี นอกจากนี้ คณะกรรมการจะเขาพบปะกับประชาชนผูที่คางชําระในการเสียภาษี และทําหนาที่ในการติดตามประสิทธิภาพและประสิทธิผลของการจัดเก็บภาษีอากรอีกดวย

ตารางแสดงผลสํารวจความตองการสาธารณะของประชาชนตําบลหวยกะป

ความตองการเรงดวน 5 ลําดับแรก รอยละของผูตอบแบบสํารวจ (%) การติดต้ังโทรศัพทสาธารณะ 91.5 การแกปญหาเรื่องยาเสพติด 84.5 การสงเสริมสุขภาพประชาชนและการตรวจรักษาพยาบาล 74.6 การจัดเก็บขยะมูลฝอยและการรักษาความสะอาด 72.9 สวัสดิการผูสูงอายุ 69.5

ความตองการเรงดวน 5 ลําดับทาย จัดทําปายหยุดรถประจําทาง/หองสมุดประจําตําบล 42.4 แหลงน้ําเพ่ือการเกษตร 35.6 ต้ังกลุมรานคาหรือกลุมออมทรัพย 33.9 การรักษาความสะอาดของแมน้ําลําคลอง 25.4 การสรางศาลาประชาคมตําบล 22.0

หมายเหตุ สํารวจจากประชาชนหมู 1 จํานวน 411 ราย ในป พ.ศ. 2544 นอกจากนี้ อบต. หวยกะปยังไดดําเนินการใหความรูและการประชาสัมพันธความรูความเขาใจแก

ประชาชนเรื่องภาษีอากร หลักการพื้นฐานในการประชาสัมพันธคือการทําใหประชาชนมีความเขาใจวาการจัดบริการสาธารณะตางมีตนทุนในการดําเนินการดวยกันทั้งสิ้น ตนทุนเหลานี้ประชาชนควรรวมกันแบกรับภาระในรูปของการเสียภาษีในสัดสวนที่เหมาะสมตามความสามารถ ทั้งนี้ อบต.หวยกะปไดจัดทําแนวทางการใชประโยชนจากเงินภาษี (Tax-Budget Guide) วาเงินภาษีที่จัดเก็บไดจากประชาชนมีจํานวนเทาใดและจะนําไปใชจายในแผนงานจัดบริการดานใดของ อบต. มาตรการนี้ชวยทําใหประชาชนเขาใจไดอยางชัดเจนวาภาษีอากรที่จัดเก็บจะถูกนําไปใชจาย (Matching) กับบริการที่ อบต. จะจัดในดานใด ซึ่งไดชวยทําใหเกิดการยอมรับการจัดเก็บภาษีของ อบต. เพิ่มขึ้น และทายสุด ผลจากความพยายามของ อบต. หวยกะป สงผลใหสามารถจัดเก็บภาษีอากรไดเพิ่มขึ้นจากป 2543 และป 2544 จํานวน 10,946,859.68 บาทและจํานวน 10,806,717.82 บาท (ไมรวมเงินอุดหนุน) ตามลําดับ เพิ่มขึ้นเปน 14,058,395.02 บาทในป 2545 (ไมรวมเงินอุดหนุน)

กรณีศึกษาขางตนที่ใชเทคนิคการจัดการภาครัฐสมัยใหมในการบริหารการจัดเก็บรายได ตางสะทอนใหเห็นวาองคกรเหลานี้ตองปฏิบัติงานในเชิงรุกและตองปฏิบัติงานอยางใกลชิดกับประชาชน การบริหารงานแบบดั้งเดิมที่หนวยงานภาครัฐเปนฝายตั้งรับอาจไมเพียงพอตอการตอบสนองความตองการสาธารณะและการสรางการยอมรับจากประชาชนอีกตอไป นอกจากนี้ มาตรการที่กรณีศึกษาขางตนไดดําเนินการตางชี้ใหเห็นวาการจัดเก็บรายไดภาษีอากรนั้นควรเปนไปอยางเปดเผยและโปรงใส (Transparency) และสามารถ

หนา 11

การจัดการภาครฐัสมัยใหม วีระศักดิ์ เครือเทพ

อธิบายไดวาการจัดเก็บภาษีจะนําไปสูการจัดบริการสาธารณะที่คุมคา (Value for Money) และกอใหเกิดประโยชนที่ตกอยูกับประชาชนอยางแทจริง การบริหารรายจายสาธารณะ

การบริหารรายจายถือเปนมาตรการสําคัญในการแปลงนโยบายสาธารณะที่กําหนดขึ้นไปสูการปฏิบัติใหบังเกิดผลอยางเปนรูปธรรม แมวาการกําหนดนโยบายสาธารณะจะเปนไปอยางมีคุณภาพเปนที่ตองการของสังคมมากเพียงใด หากการนํานโยบายเหลานี้ไปปฏิบัติประสบกับความลมเหลวในการดําเนินการ ทายที่สุด ประชาชนยอมไดรับผลกระทบจากการที่องคกรของรัฐไมสามารถจัดบริการตางๆ ใหกับประชาชนตามที่คาดหวัง เชนเดียวกันกับการกําหนดนโยบายสาธารณะในทิศทางที่สังคมไมพึงประสงค

บอยครั้งที่พบวาการบริหารจัดการขององคกรปกครองสวนทองถิ่นประสบกับความลมเหลว หรือไมมีประสิทธิภาพเทาที่ควร สงผลใหเกิดความสูญเปลาของเงินภาษีอากรที่ระดมมาจากมือของภาคประชาชน และหากนับรวมถึงปญหาการทุจริตและประพฤติมิชอบดวยแลว ยอมทําใหภาพของความลมเหลวในการบริหารแบบดั้งเดิมทวีความรุนแรงขึ้นเปนอยางมาก17 การบริหารงานภาครัฐดวยวิธีการจัดการสมัยใหมที่มุงเนนผลสําเร็จของการดําเนินงานจึงเปนสิ่งที่ไดรับความสนใจเปนอยางมากในปจจุบัน18 องคการบริหารสวนจังหวัดแพร จังหวัดแพร มีภารกิจในการบริหารสนามกีฬาประจําจังหวัด ในป พ.ศ. 2544 จังหวัดแพรเปนเจาภาพในการจัดการแขงขันกีฬาเยาวชนแหงชาติ เมื่อเสร็จสิ้นการจัดการแขงขันกีฬาดังกลาว การบริหารศูนยกีฬานี้จึงอยูในความรับผิดชอบของ อบจ. ประเด็นที่คณะผูบริหารพิจารณาในขณะนั้นคือจะบริหารจัดการสนามกีฬาอยางไรเพื่อสามารถใหบริการแกประชาชนในจังหวัดที่มีความตื่นตัวในการออกกําลังกายเพิ่มขึ้น ในชวงตนนั้น อบจ.แพรดําเนินการบริหารสนามกีฬาดวยตนเองโดยการจางบุคลากรเพิ่มขึ้นสําหรับการปฏิบัติหนาที่ดังกลาว อยางไรก็ตาม หลังจากดําเนินการไปไดระยะหนึ่ง อบจ.แพร ประสบกับปญหาจํานวนมาก เชนในกรณีของสระวายน้ํา แมวาจะมีการจัดเก็บคาบํารุงการใชสระจากผูใชบริการคนละ 10-20 บาท หากเมื่อส้ินป อบจ. กลับประสบกับปญหาการขาดทุนประมาณ 2-3 แสนบาท นอกจากนี้ ยังเกิดปญหาเรื่องความสะอาดของสระวายน้ําดวย เปนตน ตัวอยางนี้สะทอนใหเห็นอยางชัดเจนวาการบริหารสนามกีฬาแบบดั้งเดิมโดยใชกลไกระบบราชการนั้นอาจไมใชวิธีการที่เหมาะสม ในป 2545 อบจ.แพร จึงแกไขปญหาดวยการเปดใหภาคเอกชนเขาบริหารสนามกีฬา ทั้งนี้ไดกําหนดใหภาคเอกชนสามารถกําหนดวิธีการบริหารจัดการไดตามอิสระโดยมีเงื่อนไขใหเก็บคาบริการจากประชาชนเทาเดิม และใหบริษัทเอกชนจายคาธรรมเนียมใหแก อบจ. เพียงปละ 1,500 บาทเทานั้น และหากมีผลกําไรจากการบริหารงานก็จะตกเปนของบริษัทเอกชนทันที เมื่อเวลาผานไปหนึ่งป พบวาการบริหารสระวายน้ําของภาคเอกชนประสบผลสําเร็จเปนอยางมาก บริษัทที่เขาดําเนินการสามารถบริหารไดเกิดผลกําไร และสามารถรักษาความสะอาดของสระวายน้ําไดอยางมีคุณภาพ การบริหารสนามกีฬาดวยวิธีการเปดโอกาสใหภาคเอกชนเขารับชวงการบริหารในลักษณะเชนนี้ นอกจากจะชวยปรับปรุงคุณภาพในการใหบริการแกประชาชน โดยที่ประชาชนมิตองแบกรับภาระคาบริการเพิ่มขึ้นแลว ยังชวยประหยัดคาใชจายในการบริหารงานใหกับ อบจ. แพรไดอีกจํานวนมาก

17 งานวิจัยที่แสดงถึงความลมเหลวของการบริหารงานภาครัฐในระดับทองถิ่นอานเพิ่มเติมไดจาก เชน นวลนอย ตรีรัตน และคณะ (2546), และอรพินท สบโชคชัย (2543) เปนตน 18 ผลสําเร็จในท่ีนี้ ผูเขียนขอใชคํานิยามของ จรัส สุวรรณมาลา วาหมายถึง (i) เพื่อการรักษาวินัยทางการคลัง (ii) เพื่อการสงเสริมประสิทธิภาพและการใชทรัพยากรภาครัฐ และ (iii) เพื่อการมุงประโยชนสูงสุดของประชาชนพลเมือง รายละเอียดอานเพิ่มเติมไดจาก จรัส สุวรรณมาลา (2546).

หนา 12

การจัดการภาครฐัสมัยใหม วีระศักดิ์ เครือเทพ

เทศบาลนครพิษณุโลก จังหวัดพิษณุโลก เปนอีกหนวยงานหนึ่งที่มีการเปดใหภาคเอกชนเขาบริหารโรงฆาสุกรของเทศบาลเพื่อชวยเพิ่มประสิทธิภาพในการใหบริการ เดิมเทศบาลมีโรงฆาสุกรจํานวน 1 แหง การดําเนินงานที่ผานมาประสบกับปญหาเรื่องสุขอนามัยในการฆาสุกร ปญหาเรื่องมาตรฐานการฆาสุกร ระบบการกําจัดของเสีย และผลการประกอบการ เปนตน ปญหาดานสุขอนามัยและมาตรฐานของโรงฆาสุกรนี้สงผลทําใหผูเลี้ยงสุกรไมมั่นใจในคุณภาพในการใหบริการ และทําใหเกิดการลักลอบฆาสุกรตามบานเรือนขึ้นเปนจํานวนมาก ความจําเปนในการปรับปรุงใหมีโรงฆาสัตวที่ถูกมาตรฐานสุขอนามัย และมีระบบการจํากัดสิ่งปฏิกูลที่ดีจึงผลักดันใหคณะผูบริหารเทศบาลเรงศึกษาและหามาตรการแกไข ในป พ.ศ. 2540 คณะผูบริหารจึงไดเริ่มปรับปรุงโรงฆาสัตวโดยการศึกษาและวิเคราะหโครงการลงทุนผานการขอกูยืมเงินลงทุนจากธนาคารโลก มูลคาโครงการกอสรางโรงฆาสัตวและระบบบําบัดน้ําเสียจํานวน 18,850,000 บาท และมีระยะเวลาคืนทุน 15 ป เมื่อไดกอสรางโรงฆาสุกรเสร็จ เทศบาลนครพิษณุโลกไดเปดใหภาคเอกชนเขาประมูลแขงขันเพื่อเสนอวิธีการบริหารจัดการและผลตอบแทนที่จะจายใหแกเทศบาล ทั้งนี้สัญญาการดําเนินงานมีกําหนดระยะเวลา 3 ป บริษัทที่ชนะการประมูลไดสัญญาที่จะจายคาตอบแทนใหแกเทศบาลปละ 1,005,999 บาท

ผลจากการเปดใหบริษัทเอกชนเขาบริหารโรงฆาสุกรดังกลาวนี้ ชวยลดคาใชจายในการบริหารของเทศบาลลงไดประมาณปละ 4,000,000 บาทซึ่งแตเดิมจายเปนคากาซธรรมชาติ มีการจัดสัตวแพทยเขาตรวจสอบดานสุขอนามัยของโรงฆาสุกรเปนประจํา มีระบบการควบคุมการฆาสุกรและระบบการจัดการของเสียตามมาตรฐานสากล มีการจัดเก็บคาธรรมเนียมในการฆาสุกรลดลงจากเดิมที่เคยเก็บตัวละ 100 บาทเหลือเพียงตัวละ 70 บาท อันสงผลใหปริมาณสุกรที่เขาสูโรงฆาเพิ่มขึ้นถึงวันละประมาณ 220 ตัว การดําเนินการดังกลาวสงผลใหประชาชนไดบริโภคเนื้อสุกรที่ถูกสุขอนามัยและมีราคาถูกลง สวนเทศบาลสามารถประหยัดคาใชจายในการบริหารงาน และในท่ีสุด การบริหารโรงฆาสุกรโดยการเปดใหภาคเอกชนเขาบริหารงานเชนนี้สามารถทําใหการลงทุนในโครงการนี้ใชเวลาการคืนทุนจริงเพียงประมาณ 8 ปเทานั้น นอกจากการเปดใหภาคเอกชนเขารวมในการบริหารงานแลว การเปดโอกาสใหชุมชนเขามีสวนรวมในการดําเนินการก็เปนมาตรการหนึ่งตามแนวทางการจัดการภาครัฐสมัยใหมที่ชวยเพิ่มประสิทธิภาพของการบริหารรายจายสาธารณะไดเชนกัน องคการบริหารสวนตําบลหนองแวง จังหวัดนครพนม ใชการจางแรงงานชุมชนในโครงการกอสรางของ อบต. กลาวคือในการประมูลงานโครงการกอสรางใดก็ตามของ อบต. จะกําหนดเงื่อนไขประการหนึ่งในการประมูลงานวาบริษัทที่ชนะการประมูลจะตองจางแรงงานจากประชาชนในตําบลสวนหนึ่งเขาทํางานกอสรางดังกลาว โดยบริษัทดังกลาวจะตองจายคาแรงไมตํ่ากวาคาแรงขั้นตํ่าตามที่กฎหมายกําหนด เชน ในเดือนกันยายน พ.ศ. 2546 ที่ผานมา มีการกอสรางถนนคอนกรีตเสริมเหล็กขนาดกวาง 4 เมตรและยาว 200 เมตร มีความหนา 15 เซนติเมตร บริษัทที่รับเหมาการกอสรางไดจางแรงงานจากประชาชนในตําบลจํานวน 10 คนตอวัน รวมทั้งสิ้น 15 วัน โดยประชาชนไดรับคาจางแรงงานวันละ 300 บาท รวมคาแรงทั้งสิ้นจํานวน 45,000 บาท เปนตน

ผลจากการใชมาตรการที่เปดใหประชาชนในตําบลเขารวมเปนผูดําเนินการ นอกจากจะเปนการสรางรายไดใหกับประชาชนในพื้นที่สวนหนึ่งแลว ยังทําใหเกิดความตั้งใจในการทํางานอยางมีคุณภาพเนื่องจากประชาชนเหลานี้จะเปนผูใชประโยชนจากการกอสรางเหลานั้นโดยตรง นอกจากนี้ ยังกอใหเกิดประโยชนในการตรวจสอบการปฏิบัติงานของบริษัทผูรับเหมาภายนอกในเรื่องคุณภาพของการทํางานและการเลือกใชวัตถุดิบประเภทตางๆ ในการกอสรางไปในคราวเดียวกันดวย

กลาวโดยสรุป มาตรการในการบริหารรายจายสาธารณะตามแนวคิดการจัดการภาครัฐสมัยใหมตามที่ไดนําเสนอขางตนสามารถเพิ่มประสิทธิภาพในการบริหารองคกรและคุณภาพการใหบริการประชาชน

หนา 13

การจัดการภาครฐัสมัยใหม วีระศักดิ์ เครือเทพ

ไดเปนอยางดี การทําสัญญาจางเหมาใหภาคเอกชนเขาดําเนินการ (Contract-out) โดยอยูบนพื้นฐานของการเปดโอกาสใหมีการแขงขันเพื่อพัฒนาคุณภาพในการดําเนินงาน พรอมทั้งมีระบบการตรวจสอบติดตามการปฏิบัติงานของภาคเอกชนดังกลาวที่ดี (Monitoring) ยอมชวยนําไปสูการเพิ่มประโยชนใหแกประชาชนไดเพิ่มขึ้น การตรวจสอบผลการปฏิบัติงาน การบริหารราชการในยุคดั้งเดิมมักมีความเชื่อวาหากมีการปฏิบัติตามกฎระเบียบที่บัญญัติไวเปนลายลักษณอักษรอยางเครงครัดในทุกขั้นตอนแลว จะนําไปสูการบริหารงานที่มีประสิทธิภาพ19 อยางไรก็ตาม ดวยความเปนจริงที่วาสภาพแวดลอมทางการบริหารและความคาดหวังของประชาชนเปลี่ยนแปลงไปอยางมาก การบริหารงานโดยยึดกฎระเบียบเชนเดิมอาจทําใหการจัดบริการสาธารณะของรัฐขาดความคลองตัว ไมสามารถตอบสนองตอความตองการของประชาชนที่มีความเปนพลวัตมากขึ้น และอาจไมสามารถแกไขปญหาที่มีความสลับซับซอนมากขึ้นตามระดับการพัฒนาของสังคมและเศรษฐกิจของประเทศ แนวคิดการจัดการภาครัฐสมัยใหมมุงสงเสริมใหเกิดหลักประกันวาการปฏิบัติราชการจะนําไปสูการผลิตผลลัพธตามที่สังคมตองการ มิใชเปนเพียงการปฏิบัติงานตามกฎระเบียบที่กําหนดไวเทานั้น หากเปรียบเทียบวาการปฏิบัติงานภาครัฐเปนเสมือนกับการจัดความสัมพันธระหวางบุคคลสองฝาย ไดแก ฝายประชาชน และฝายรัฐบาล หนวยงานภาครัฐจะเปรียบเสมือนผูรับจางกระทําการ (Agent) สวนประชาชนเปรียบเสมือนผูวาจาง (Principal) ที่จะกําหนดใหผูรับจางดําเนินการจัดบริการสาธารณะตามที่ผูวาจางตองการ ความสัมพันธในลักษณะดังกลาวทําใหหนวยงานภาครัฐมีพันธะสัญญาที่ตองดําเนินการตามที่ประชาชนผูวาจางตองการอยางหลีกเลี่ยงมิได20 การบริหารภาครัฐในยุคใหมจึงใหความสําคัญกับการออกแบบกลไกความสัมพันธระหวางรัฐและประชาชนที่สามารถนําไปสูการปฏิบัติงานของรัฐเพื่อใหเกิดผลลัพธที่ประชาชนพึงประสงคดวยเชนกัน

องคการบริหารสวนตําบลพระยาบันลือ จังหวัดพระนครศรีอยุธยา เปนองคกรปกครองสวนทองถิ่นขนาดเล็กที่ ได ใหความสําคัญกับการปฏิบั ติ งานอย างมีมาตรฐาน อบต . พระยาบันลือ มีพนักงานและลูกจางจํานวน 18 คน ดวยความใกลชิดกับประชาชนในชุมชน ทําใหการใหบริการของ อบต. มีการเลือกปฏิบัติแกประชาชนที่รูจักมักคุนเปนหลัก สงผลใหการจัดบริการของ อบต. เปนไปอยางไมทั่วถึง บอยครั้งที่พบวามีการปฏิบัติงานอยางหละหลวม และสงผลตอความผิดพลาดในการดําเนินงาน คณะผูบริหาร อบต. พระยาบันลือจึงเล็งเห็นถึงความจําเปนในการพัฒนาระบบการทํางานใหมีมาตรฐานอยางเรงดวน

ในราวเดือนกันยายน พ.ศ. 2545 คณะผูบริหารจึงไดปรึกษารวมกันถึงการปรับปรุงการปฏิบัติงานและการใหบริการประชาชน และในที่สุดไดใชมาตรการบริหารคุณภาพทั่วทั้งองคการโดยการจัดทํา ”ประกาศคุณภาพ จริยธรรม และการมุงสูการปฏิบัติหนาที่อยางมีมาตรฐาน” โดยในประกาศดังกลาวจะมีการกําหนดเปาหมายและภารกิจของพนักงานทุกคนอยางละเอียด มีการกําหนดตัวชี้วัดผลการปฏิบัติงาน (Performance Indicators) ของพนักงานรายบุคคล พรอมทั้งการกําหนดมาตรฐานของผลการปฏิบัติที่ควรกระทําได เพื่อใชตรวจสอบพนักงานตําบลวาสามารถปฏิบัติไดตามมาตรฐานที่กําหนดหรือไมเพียงใด โดยคณะผูบริหารจะจัดใหมีการประเมินผลการปฏิบัติงานทุก 3 เดือน และจะดําเนินการในรูปของคณะกรรมการประเมินผล ซึ่ง 19 Max Weber. “Bureaucracy.” Classics of Public Administration. edited by J.M. Shafritz and A.C. Hyde. New York: Harcourt Brace College Publishers. 1997. หนา 37-43. 20 ความสัมพันธดังกลาวเรียกไดวาเปนความสัมพันธระหวางผูวาจาง-ผูรับจางกระทําการ (Principal-Agent Relationships) รายละเอียดอานเพิ่มเติมจาก Jonathan Boston. Public Management: the New Zealand Model. Auckland: Oxford University Press. 1996. บทที่ 1.

หนา 14

การจัดการภาครฐัสมัยใหม วีระศักดิ์ เครือเทพ

ประกอบไปดวย นายก อบต. รองนายก อบต. 2 คน และปลัด อบต. รวมทั้งสิ้น 4 คน ผลการประเมินแสดงเปน 3 ระดับคือ ไดมาตรฐาน ระดับปกติ และตองปรับปรุง

เมื่อไดจัดทําประกาศคุณภาพฯ ดังกลาวเสร็จเรียบรอยแลว อบต. ไดนําเสนอประกาศคุณภาพฯ แจงใหแกสมาชิกสภา อบต. และประชาชนทั่วไปในตําบลไดรับทราบ เพื่อใหประชาชนเขาใจถึงการใหบริการสาธารณะและมาตรฐานของการจัดบริการที่ควรจะไดรับจาก อบต. ทั้งนี้เพื่อใหประชาชนไดรวมตรวจสอบและติดตามผลการปฏิบัติงานของพนักงานตําบลไดดวยเชนกัน ผลจากการจัดทําประกาศคุณภาพฯ ดังกลาวชวยใหประชาชนในตําบลไดรับบริการจาก อบต. ที่มีคุณภาพและเปนธรรม ประชาชนเกิดความพึงพอใจโดยรวมเพิ่มขึ้น และในดานของ อบต. เองนั้น อบต. มีระบบการทํางานที่มีมาตรฐานเพิ่มขึ้นเปนอยางมาก ทั้งนี้ ขอสังเกตประการหนึ่งคือ การจัดทําประกาศคุณภาพฯ ตัวชี้วัดผลการปฏิบัติงาน และมาตรฐานในการทํางานนี้เปนสิ่งที่พัฒนาขึ้นจากบุคลากรของ อบต. เองโดยผานกระบวนการคิด การมีสวนรวม และการยอมรับจากพนักงานทุกคน โดยที่มิไดมีการดําเนินการโดยที่ปรึกษาภายนอกแตอยางใด ส่ิงเหลานี้ยอมสะทอนใหเห็นวาองคกรปกครองสวนทองถิ่นแหงอื่นอาจเรียนรูและนําไปประยุกตใชใหเกิดผลสําเร็จไดเชนกัน ทั้งนี้ ตัวอยางเปาหมาย-ภารกิจ และตัวชี้วัดและมาตรฐานการปฏิบัติงาน แสดงดังภาคผนวก 1

นอกจากการพัฒนาระบบคุณภาพและการตรวจสอบผลการปฏิบัติงานตามมาตรฐานแลว การจัดระบบการทํางานขององคการเพื่อใหมีชองทางในการรับเรื่องราวรองทุกขจากประชาชนและมีระบบการติดตามเรงรัดการแกไขปญหาเปนการเฉพาะ ยอมชวยสรางหลักประกันคุณภาพในการใหบริการแกประชาชนไดเชนกัน ในกรณีเชนนี้ องคการบริหารสวนตําบลบอนอก จังหวัดประจวบคีรีขันธ ไดพัฒนาระบบการรับเรื่องราวรองทุกขและการติดตามผลการปฏิบัติงานขึ้น

สถิติการรองทุกข/ปญหาที่ตองการให อบต. บอนอกดําเนินการแกไข

ประเภทของคํารองทกุข/ความตองการ ป 2545

ป 2546

ป 2547

จํานวนรวมตามประเภทคํารองทุกข

1. งานถนนและทางสาธารณะ 1 6 4 11 2. งานไฟฟา 2 12 3 17 3. งานประปาและชลประทาน 3 11 3 17 4. รองเรยีนเรื่องการประมูลงาน 0 1 5 6 5. การออกใบเสรจ็ภาษีและใบรับรองตางๆ 0 4 1 5 6. การขอรับเอกสารและขอมูล 5 10 3 18 7. แจงความเสยีหาย 0 10 3 13 8. เรื่องอืน่ๆ 4 11 3 18

ยอดรวมของคํารองทกุข 15 65 25 105 หมายเหตุ ป พ.ศ. 2547 นับเฉพาะเดือนมกราคมถึงเมษายน ทั้งน้ี อบต. ไดดําเนินการแกไขขอรองทุกข

หรือประสานงานไปยังหนวยงานที่เกี่ยวของใหเขามาดําเนินการแกไขเรียบรอยทุกกรณีแลว สืบเนื่องจากในอดีต ประชาชนในชุมชนประสบปญหาในการแจงเรื่องราวรองทุกขแก อบต.ที่ขอมูล

เกิดการสูญหายบอยครั้ง บางครั้งขาดการติดตามใหมีการแกไขปญหาอยางจริงจัง สงผลใหปญหาตางๆ ของประชาชนไมไดรับการแกไข คณะผูบริหารจึงเห็นวาจําเปนตองเพิ่มมาตรการรองรับการแจงปญหารองทุกขและความตองการตางๆ จากประชาชน อีกทั้งควรมีระบบติดตามการดําเนินการแกไขปญหาของประชาชนที่ชัดเจน ดังนั้นในราวเดือนมีนาคม 2545 อบต.บอนอกจึงไดพัฒนาชองทางในการรับเรื่องราวรองทุกขและ

หนา 15

การจัดการภาครฐัสมัยใหม วีระศักดิ์ เครือเทพ

กําหนดใหมีระบบการจดบันทึกและการติดตามการดําเนินการแกไขปญหาอยางจริงจัง ทั้งนี้ อบต. ไดกําหนดให สมาชิกสภา อบต. ของแตละหมูบานผลัดเปลี่ยนหมุนเวียนกันมาปฏิบัติงานประจําที่ที่ทําการ อบต. วันละ 2 ทานในวันและเวลาราชการ เพื่อทําหนาที่ตอบขอซักถามเกี่ยวกับงานดานตางๆ ของ อบต. และทําหนาที่รับเรื่องราวรองทุกขจากชาวบาน โดยการบันทึกขอรองทุกขลงในแบบฟอรมที่จัดทําขึ้น จากนั้นสมาชิก อบต. คนดังกลาวจะทําหนาที่ติดตามการแกไขปญหาตามที่ไดรับการรองทุกขจากประชาชน และเมื่อถึงสิ้นเดือนก็จะมีการประมวลสถิติติดตามผลการแกไขปญหาตางๆ ของประชาชน ทั้งนี้แสดงดังตารางขางตน

ผลจากการดําเนินมาตรการดังกลาวของ อบต.บอนอกทําใหประชาชนมีชองทางที่ชัดเจนในการแจงปญหารองทุกขและความตองการตางๆ อีกทั้งมีระบบที่ตรวจสอบติดตามเรื่องรองราวรองทุกขที่ชัดเจน อันสงผลใหประชาชนเกิดความมั่นใจวาปญหาตางๆ จะไดรับการแกไข และเกิดความมั่นใจวาการดําเนินงานของ อบต. บอนอกเปนไปเพื่อประโยชนของประชาชนในตําบลอยางแทจริง ผลสําเร็จที่เกิดขึ้นในการพัฒนาระบบการตรวจสอบและติดตามผลการปฏิบัติงานของกรณีศึกษาทั้งสองขางตนเปนสิ่งที่สะทอนใหเห็นวาการบริหารงานตามกฎระเบียบแบบดั้งเดิมคงไมเพียงพออีกตอไป หากแตองคกรของรัฐจําเปนตองสรางหลักประกันที่ดีวาผลการดําเนินงานของหนวยงานของตนจะมีคุณภาพเปนที่สอดคลองกับความตองการของประชาชน (Responsiveness) มีความโปรงใส (Transparency) และสามารถตรวจสอบถึงผลสําเร็จของการปฏิบัติงานได (Accountability for results) ทั้งนี้เพื่อจะนําไปสูการจัดบริการสาธารณะที่ตอบสนองตอประโยชนสูงสุดของประชาชนไดนั่นเอง บทสังเคราะห : ปจจัยที่สงผลตอการเปลี่ยนแปลง จากกรณีศึกษาที่แสดงถึงผลสําเร็จขององคกรปกครองสวนทองถิ่นในการประยุกตใชวิธีการจัดการภาครัฐสมัยใหมตามที่ไดนําเสนอขางตน แสดงใหเห็นถึงขอเท็จจริงประการสําคัญวาแนวคิดดังกลาว มิใชเปนเพียงแตทฤษฎีที่มีขอบเขตจํากัดอยูเฉพาะโลกทางวิชาการเทานั้น หากแตเปนแนวคิดที่สามารถนํามาประยุกตใชไดจริงในโลกของนักปฏิบัติ และสามารถสรางคุณประโยชนตอการบริหารงานภาครัฐและตอประชาชนได และนอกจากนี้ การเปลี่ยนแปลงทางการบริหารท่ีเกิดขึ้นเหลานี้มิใชเหตุบังเอิญ หากแตเปนสิ่งที่เกิดขึ้นจากความตั้งใจที่ผานการคิดและการวิเคราะหเปนอยางดี และผานการปฏิบัติจริงจนประสบผลสําเร็จมาแลวดวยกันทั้งสิ้น หากต้ังคําถามวาการเปลี่ยนแปลงจากการบริหารราชการแบบดั้งเดิมไปสูการบริหารราชการตามแนวทางการจัดการภาครัฐสมัยใหมนี้เกิดขึ้นไดเพราะเหตุใด? ผูเขียนเห็นวาการเปลี่ยนแปลงเหลานี้สามารถเกิดไดจากปจจัยผลักดันอยางนอย 2 ประการ ไดแก ปจจัยดานภาวะผูนํา และปจจัยดานขอจํากัดทางการคลัง (Fiscal Stress)21 อนึ่ง เพื่อใหการวิเคราะหลักษณะภาวะผูนําสามารถกระทําไดอยางเปนรูปธรรม ผูเขียนจึงเลือกวิเคราะหที่ภูมิหลังการประกอบอาชีพของผูนําขององคกรปกครองสวนทองถิ่น ทั้งนี้เนื่องจากภูมิหลังการประกอบอาชีพอาจมีสวนเสริมสรางคุณลักษณะบางประการของผูนํา22 ผูเขียนจะเริ่มตนจากการวิเคราะหกรณีศึกษาเพื่อหาลักษณะรวมและลักษณะที่แตกตาง จากนั้นจึงจะสังเคราะหถึงปจจัยตางๆ ที่มี 21 ผูเขียนใชกรอบแนวคิดในการอธิบายจาก Michael Barzelay รายละเอียดอานเพิ่มเติมไดจาก Michael Barzelay, The New Public Management: Improving Research and Policy Dialogue. California: University of California Press. 2001. บทที่ 1. 22 แนวคิดที่อธิบายถึงประสบการณท่ีมีผลตอภาวะผูนําไดแกแนวคิด Path-Goal Theory รายละเอียดอานเพิ่มเติมจาก Andrew Szilagyi and Marc Wallace. Organizational Behavior and Performance. Illinois: Scott Foresman and Company. 1990. pp 407.

หนา 16

การจัดการภาครฐัสมัยใหม วีระศักดิ์ เครือเทพ

อิทธิผลตอการปรับเปลี่ยนการบริหารไปสูแนวทางการจัดการภาครัฐสมัยใหม ทั้งนี้ ผูเขียนใชกรอบการวิเคราะหดังแสดงในเอกสารหนาถัดไป ประโยชนที่จะไดรับจากการวิเคราะหกรณีศึกษาและการสังเคราะหปจจัยที่มีผลตอการเปลี่ยนแปลงดังกลาวจะเปนฐานแนวคิดที่สําคัญสําหรับการพัฒนาองคความรูดาน รัฐประศาสนศาสตรทั้งในทางวิชาการและในทางปฏิบัติตอไป 1. ปจจัยดานภาวะผูนํา จากการวิเคราะหกรณีศึกษาที่ไดนําเสนอนั้น พบวาผูนําขององคกรปกครองสวนทองถิ่นสวนใหญมีภูมิหลังในการประกอบอาชีพดานธุรกิจหรือนักบริหารมืออาชีพ สวนผูประกอบอาชีพอิสระมีสัดสวนรองลงมา ขอเท็จจริงเชนนี้สะทอนใหเห็นวาผูที่มีประสบการณในการบริหารแบบธุรกิจเปนผูที่มีสวนสําคัญที่กอใหเกิดการเปลี่ยนแปลงทางการบริหารขององคกรปกครองสวนทองถิ่น สาเหตุที่กลุมคนดังกลาวมีอิทธิพลสําคัญตอการเปลี่ยนแปลงอาจเนื่องมาจากกลุมคนเหลานี้เปนผูที่มีทักษะในการบริหารแบบมืออาชีพ เนนการบริหารงานที่คลองตัวและมีประสิทธิภาพ และมุงเนนวิธีการบริหารจัดการที่ใหความสําคัญกับความตองการของลูกคาอยางสูงสุด เมื่อบุคคลเหลานี้เขามาบริหารงานทองถิ่น ประสบการณพื้นฐานอาจเปนตัวผลักดันวิธีคิดและวิธีการทํางานที่มุงเนนการบริหารที่มีประสิทธิภาพและประสิทธิผล และมุงเนนการใหบริการที่ตอบสนองตอความตองการของประชาชนในทองถิ่นเปนสําคัญ และสิ่งนี้เองอาจกลายเปนที่มาของการปรับเปลี่ยนวิธีการบริหารงานภาครัฐเพื่อตอบสนองตอวัตถุประสงคดังกลาว อยางไรก็ตาม ขอคนพบเชนนี้มิไดหมายความวาผูเขียนสงเสริมใหผูบริหารงานในองคกรปกครองสวนทองถิ่นจะตองมีประสบการณการทํางานในภาคธุรกิจมากอนแตอยางใด หากแตขอคนพบดังกลาวนี้ชี้ใหเห็นความสําคัญประการหนึ่งวา ควรมีการเสริมสรางทักษะและการปรับเปลี่ยนทัศนคติของผูบริหารของหนวยงานภาครัฐใหมุงเนนการทํางานที่มีประสิทธิภาพ มุงเนนการใหบริการแกประชาชน และมุงเนนการทํางานในเชิงรุกที่ทันตอเหตุการณอยูตลอดเวลา สิ่งเหลานี้หากมีการเตรียมการและกําหนดเปนนโยบายในการพัฒนาผูบริหารของหนวยงานภาครัฐที่ชัดเจนและเปนระบบ ยอมเชื่อไดวาการบริหารงานขององคกรเหลานี้จะสามารถตอบสนองตอความตองการของประชาชนไดเพิ่มมากขึ้น 2. ปจจัยดานขอจํากัดทางการคลัง จากการวิเคราะหกรณีศึกษาพบวาองคกรปกครองสวนทองถิ่นสวนใหญที่มีการปรับเปลี่ยนวิธีการบริหารจัดการมักประสบกับปญหาทางดานการคลัง เชน ปญหาการจัดเก็บรายไดทองถิ่นตํ่ากวาการประมาณการหรือตํ่ากวาระดับที่ควรจะจัดเก็บได ปญหาคาใชจายในการบริหารหรือการดําเนินการที่สูง ปญหาการจัดสรรงบประมาณ หรือแมแตปญหาความโปรงใสในการจัดซื้อจัดจาง เปนตน ส่ิงเหลานี้สะทอนใหเห็นอยางชัดเจนวาการบริหารงานคลังทองถิ่นมีสวนเกี่ยวของโดยตรงกับการพัฒนาประสิทธิภาพและประสิทธิผลในการบริหารจัดการอยางหลีกเลี่ยงมิได หนวยงานภาครัฐที่มีการใหบริการสาธารณะที่ดีจําเปนจะตองมีระบบการบริหารงานคลังที่มีประสิทธิภาพและประสิทธิผลเชนกัน ความเขาใจที่ไดรับจากขอเท็จจริงประการนี้ก็คือ หนวยงานภาครัฐสามารถปรับเปล่ียนวิธีการบริหารจัดการในเชิงรุกเพื่อปองกันมิใหเกิดปญหาทางการคลังของหนวยงานได มิเชนนั้น หากหนวยงานประสบกับขอจํากัดทางการคลังแลว การแกไขปญหาดังกลาวดวยการปรับเปล่ียนวิธีการบริหารจัดการอาจประสบกับความยุงยากในการดําเนินการมากขึ้นก็เปนได 3. ปจจัยดานอื่นที่สงผลตอการปรับเปลี่ยนการบริหาร ปจจัยอื่นที่นอกเหนือจากปจจัยดานภาวะผูนํา และปจจัยดานขอจํากัดทางการคลังที่มีอิทธิพลตอการเปลี่ยนแปลงทางการบริหารนั้นมีหลายประการ เมื่อมีการจัดกลุมประเภทของการเปลี่ยนแปลงดังกลาว จะสามารถสังเคราะหถึงปจจัยที่มีอิทธิพลตอการเปลี่ยนแปลงทางการบริหารทั้ง 4 ประเภทดังตอไปนี้

หนา 17

กรอบวเิคราะหสาเหตุของการเปลี่ยนแปลงทางการบริหารไปสูการจัดการภาครัฐสมัยใหม สาเหตุของการเปลี่ยนแปลงทางการบริหาร

กลุม อปท. ที่เปน

กรณีศึกษา วิธีการจัดการสมัยใหมที่เลือกใช คุณคาทาง

การบริหารที่ไดรับ ปจจัยภูมิหลงัผูนาํ ปจจัยดานการคลัง ปจจัยอื่น 1. เทศบาลนครขอนแกน : สภาเมือง

การมีสวนรวมแบบปรึกษาหารือ (Consultative Participation)

นักธุรกิจในทองถิ่น (ธุรกิจหางสรรพสินคา โรงแรมและอื่นๆ)

n.a. ความตื่นตัวตอผลกระทบตอสังคมและสิ่งแวดลอมจากโครงการพัฒนา

การสนับสนุนจากองคกรภายนอก-ระหวางประเทศ

การกําห

นดนโยบ

ายสาธารณ

ะ

2. อบต. สวนหมอน : ประชาคมตําบล

การมีสวนรวมแบบใหประชาชนเปนผูคิดและตัดสินใจ (Self-mobilization Participation)

ตอบสนองตอความตองการ (Responsiveness)

ใชจายงบประมาณอยางคุมคา (Value for Money)

เพิ่มประสิทธิผลของการดําเนินงาน (Effectiveness) เกษตรกรในพื้นที่ การจัดสรรงบประมาณแบบ

เบี้ยหัวแตก (Pork-barrel Budget Allocation)

การสงเสริมจากรัฐบาลกลาง การขาดการยอมรับทาง

การเมืองจากภาคประชาชน 3. อบต. บึงยี่โถ : การจัดทําแผนที่ภาษี

แผนที่ภาษี (Tax map) เทคโนโลยีสารสนเทศเพื่อการบริหาร

(ICT)

นักธุรกิจในทองถิ่น (ธุรกิจพัฒนาที่ดินและหมูบานจัดสรร)

อัตราการเพิ่มขึ้นของรายไดต่ํากวาอัตราการขยายตัวทางเศรษฐกิจชุมชน

การขยายตัวทางเศรษฐกิจทองถิ่น-เมืองขยายตัว

4. เทศบาลนครนนทบุรี : การจัดทําแผนที่ภาษีและการปรับปรุงการใหบริการ

เทคโนโลยีสารสนเทศเพื่อการบริหาร (ICT)

การใหบริการแบบเบ็ดเสร็จ (One-stop) การสํารวจความพึงพอใจของลูกคา

(Customer Satisfaction Survey)

นักธุรกิจในทองถิ่น (ธุรกิจสถานบันเทิง)

การจัดเก็บรายไดต่ํากวาการประมาณการและ ไมสามารถจัดเก็บภาษีไดครอบคลุมทุกพื้นที่

การขยายตัวทางเศรษฐกิจทองถิ่น-เมืองขยายตัว

ความตองการในการเพิ่มคุณภาพการใหบริการ

5. เทศบาลนครระยอง : การประมาณการคลังระยะปานกลาง (MTEF)

การวางแผนรายรับรายจาย (Fiscal Planning)

เทคโนโลยีสารสนเทศเพื่อการบริหาร (ICT)

นักธุรกิจในทองถิ่น (ธุรกิจโรงแรมขนาดเล็กและอื่นๆ)

การขาดเสถียรภาพทาง การคลังเนื่องจากตองพึ่งพารายไดจากรัฐบาลกลาง

การขยายตัวทางเศรษฐกิจทองถิ่น-เมืองขยายตัว

การสนับสนุนจากองคกรระหวางประเทศ

การบ

ริหารจัด

เก็บร

ายได

6. อบต. หวยกะป : การพัฒนาการจัดเก็บรายได

Tax-Budget Guide / Tax Communication

การสํารวจความตองการของประชาชน (Household Survey)

ใชจายงบประมาณอยางคุมคา (Value for Money)

เปดเผยโปรงใส (Transparency)

นักธุรกิจในทองถิ่น (ธุรกิจรับเหมากอสราง โรงโมหิน และอื่นๆ)

การจัดเก็บรายไดทองถิ่นลดลงอยางตอเนื่อง

การขยายตัวทางเศรษฐกิจทองถิ่น-เมืองขยายตัว

การขาดการยอมรับทางการเมืองจากภาคประชาชน

หนา 18

หมายเหตุ n.a. หมายถึงไมมีขอมูลสําหรับการวิเคราะห

หนา 0

การจัดการภาครฐัสมัยใหม วีระศักดิ์ เครือเทพ

กรอบการวเิคราะหสาเหตุของการเปลี่ยนแปลงทางการบริหารไปสูการจัดการภาครัฐสมัยใหม (ตอ) สาเหตุของการเปลี่ยนแปลงทางการบริหาร

กลุม อปท. ที่เปน

กรณีศึกษา วิธีการจัดการสมัยใหมที่เลือกใช คุณคาทาง

การบริหารที่ไดรับ ปจจัยภูมิหลงัผูนาํ ปจจัยดานการคลัง ปจจัยอื่น 7. อบจ.แพร : การบริหารศูนยกีฬาโดยภาคเอกชน

การจางเหมาหนวยงานภายนอก (Contract-out)

วิชาชีพทางการแพทยและเคยเปนผูบริหารโรงพยาบาลมากอน

ปญหาตนทุนในการบริหารงานสูง / ประสบปญหาการขาดทุนในการดําเนินงาน

ปญหาคุณภาพของการใหบริการสาธารณะ

8. เทศบาลนครพิษณุโลก : การดําเนินงานโรงฆาสุกรโดยภาคเอกชน

การจางเหมาหนวยงานภายนอก (Contract-out)

นักธุรกิจในทองถิ่น (ธุรกิจโรงแรม กอสราง และอื่นๆ)

ปญหาตนทุนในการบริหารงานสูง

ปญหาคุณภาพของการใหบริการสาธารณะ

ปญหาการใหบริการที่ต่ํากวามาตรฐานทางสาธารสุข

การบ

ริหารรายจ

ายสาธารณ

ะ

9. อบต. หนองแวง : การรวมดําเนินโครงการโดยชุมชน

การเปดใหชุมชนเขามีสวนรวมในการดําเนินการ

การติดตามการทํางานโดยภาคประชาชน (Civic Monitoring)

เพิ่มประสิทธิภาพของการดําเนินงาน (Efficiency)

เพิ่มประสิทธิผลของการดําเนินงาน (Effectiveness)

การใหบริการที่มีคุณภาพ (Quality)

เปดเผยโปรงใส (Transparency)

n.a. ปญหาความโปรงใสในการจัดซื้อจัดจาง/การตรวจรับงาน

ความตองการสรางรายไดใหกับชุมชน

10. อบต.พระยาบันลือ : การปฏิบัติงานอยางมีคุณภาพและมาตรฐาน

การบริหารคุณภาพทั่วทั้งองคการ (Total Quality Management: TQM)

การสรางตัวชี้วัดและมาตรฐานการปฏิบัติงาน (Key Performance Indicators and Performance Standard)

ประกอบธุรกิจขนาดเล็กในตําบล (ทั้งนี้ ปลัด อบต. เคยปฏิบัติงานดานธุรกิจการเงินในตางประเทศมานานกวา 10 ป)

n.a. ความลมเหลวของระบบการบริหารงานภายใน

ความตองการของประชาชนตอการใหบริการที่มีมาตรฐาน

การตรวจส

อบผล

การป

ฏิบัติงาน

11. อบต. บอนอก : ระบบรับเรื่องราวรองทุกข

ชองทางรับเรื่องราวรองทุกข (Complaint system)

พรอมที่จะตรวจสอบได (Accountability)

เปดเผยโปรงใส (Transparency)

ตอบสนองตอความตองการ (Responsiveness)

เกษตรกรในพื้นที่ (สวนวานหางจระเข สับปะรด และฝรั่ง)

n.a. ความลมเหลวของระบบการบริหารงานภายใน

ความตองการเพิ่มชองทางการสื่อสารระหวางประชาชนกับ อบต.

หมายเหตุ n.a. หมายถึงไมมีขอมูลสําหรับการวิเคราะห

หนา 19 หนา 1

การจัดการภาครฐัสมัยใหม วีระศักดิ์ เครือเทพ

3.1 ปจจัยดานความตื่นตัวทางการเมือง จากการวิเคราะหกรณีศึกษาขางตนพบวาองคกรปกครองสวนทองถิ่นที่ไดสงเสริมการมีสวนรวมของประชาชนในกระบวนการกําหนดนโยบายสาธารณะนั้นมีสาเหตุสําคัญประการหนึ่งเนื่องมาจากความตื่นตัวทางการเมืองของประชาชนในชุมชน ไมวาจะเกิดขึ้นเนื่องจากความพึงพอใจหรือความไมพึงพอใจตอการบริหารงานขององคกรปกครองสวนทองถิ่น หรือเกิดจากการบัญญัติกฎหมายที่สนับสนุนการมีสวนรวมของประชาชนก็ตาม23 ส่ิงเหลานี้อาจกลายเปนแรงผลักดันใหประชาชนมีความสนใจในการบริหารงานทองถิ่นเพราะเปนกิจกรรมที่มีผลกระทบโดยตรงตอชีวิตความเปนอยูของประชาชนในชุมชน และในท่ีสุด กลายเปนแรงผลักใหเกิดการปรับเปลี่ยนกระบวนการทํางานขององคกรปกครองสวนทองถิ่นที่เปดกวางใหประชาชนไดเขามีสวนรวมมากขึ้นได 3.2 ปจจัยดานการขยายตัวของเศรษฐกิจชุมชน ในกลุมองคกรปกครองสวนทองถิ่นที่มีการพัฒนาการจัดเก็บรายไดทั้ง 4 แหงที่ไดศึกษานั้น พบวาเปนองคกรปกครองสวนทองถิ่นที่มีที่ต้ังอยูในพื้นที่ในเขตเมืองซึ่งมีการขยายตัวเพิ่มขึ้นตามระดับการพัฒนาทางเศรษฐกิจของชุมชน เปนชุมชนที่มีการปรับเปลี่ยนจากโครงสรางสังคมชนบทไปสูโครงสรางสังคมเมือง และเปนชุมชนมีการอพยพของประชากรจากถิ่นฐานอื่นเขาอาศัยอยูในพื้นที่เพื่อการประกอบอาชีพและการอยูอาศัยจํานวนมากขึ้น การขยายตัวทางเศรษฐกิจในระดับชุมชนเชนนี้มีนัยทางการบริหารงานภาครัฐอยางนอย 2 ประการ ประการแรก การขยายตัวทางเศรษฐกิจชุมชนหมายความถึงการขยายตัวของฐานภาษีทองถิ่น ซึ่งจะนําไปสูโอกาสในการจัดเก็บรายไดทองถิ่นที่เพิ่มขึ้นตามขนาดการขยายตัวของฐานภาษีไปดวย นัยประการที่สองคือ การขยายตัวของเศรษฐกิจชุมชนและการขยายตัวของเมืองแสดงถึงระดับความตองการสินคาและบริการสาธารณะที่เพิ่มขึ้นดวยเชนกัน ความจําเปนที่จะตองจัดบริการสาธารณะเพิ่มขึ้นใหสอดคลองกับความตองการของชุมชนนี้จึงเปนแรงผลักดันใหองคกรปกครองสวนทองถิ่นตองเรงระดมทรัพยากรจากชุมชนเพิ่มขึ้นเพื่อใหเพียงพอตอความตองการในการใชจาย ปจจัยเกื้อหนุนและปจจัยผลักดันเหลานี้นี้จึงสงผลตอการปรับเปลี่ยนระบบการบริหารจัดการที่ตองการระบบการบริหารจัดเก็บรายไดของทองถิ่นที่มีประสิทธิภาพและประสิทธิผลเพิ่มขึ้นนั้นเอง

3.3 ปจจัยดานคุณภาพและมาตรฐานในการใหบริการ เหตุผลที่องคกรปกครองสวนทองถิ่นไดปรับเปลี่ยนวิธีการบริหารงานคือปญหาดานคุณภาพและมาตรฐานในการใหบริการที่เกิดขึ้นเนื่องจากการบริหารผานกลไกระบบราชการแบบดั้งเดิม การบริหารงานแบบดั้งเดิมมักจะใหความสําคัญกับการพิจารณาถึงระบบปฏิบัติการภายในองคการเปนหลัก เชน กฎระเบียบ สายการบังคับบัญชา ความเปนทางการ เปนตน ซึ่งอาจทําใหผูบริหารละเลยสภาพแวดลอมภายนอกองคการที่มีสวนสําคัญอยางยิ่งในการกําหนดทิศทางและเปาหมายของการบริหารงานภาครัฐในยุคใหม เมื่อมีแรงกดดันจากภายนอกที่ตองการใหหนวยงานของรัฐเหลานี้สามารถใหบริการสาธารณะที่มีคุณภาพและมีมาตรฐานมากขึ้น ความตองการดังกลาวจึงกลายเปนแรงผลักดันที่สําคัญที่นําไปสูการปรับเปลี่ยนวิธีการบริหารรายจายสาธารณะดวยกลไกบริหารแบบใหม ไดแกการใชการบริหารงานโดยภาคเอกชนหรือโดยภาคประชาสังคม

3.4 ปจจัยดานระบบการบริหารงานภายใน องคกรปกครองสวนทองถิ่นที่มีการปรับเปลี่ยนการบริหารโดยการสรางมาตรฐานของการปฏิบัติงานนั้นมีสาเหตุสําคัญประการหนึ่งคือการขาดระบบการบริหารงานภายในที่มีมาตรฐานที่ดี ทําใหเกิดปญหาการทํางานผิดพลาดหรือไมสามารถปฏิบัติงานใหลุลวง

23 เชน รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540, พ.ร.บ.ขอมูลขาวสารของทางราชการ พ.ศ. 2540 หรือ พ.ร.บ.กําหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอํานาจ พ.ศ. 2542 เปนตน

หนา 20

การจัดการภาครฐัสมัยใหม วีระศักดิ์ เครือเทพ

ตามวัตถุประสงคที่ตองการได ปจจัยดานความลมเหลวของระบบปฏิบัติการภายในหนวยงานภาครัฐถือเปนปจจัยสําคัญอีกประการหนึ่งที่มีสวนกอใหเกิดการการปรับเปลี่ยนวิธีการบริหารจัดการภาครัฐไดเชนกัน 4. ปจจัยดานการมีสวนรวมของประชาชน จากกรณีศึกษาตางๆ ขางตน จะเห็นไดวาการมีสวนรวมของประชาชนถือเปนปจจัยหลักที่ทําใหการเปลี่ยนแปลงทางการบริหารประสบความสําเร็จไปในทางที่พึงประสงคได ดังนั้น การเปลี่ยนแปลงทางการบริหารใดก็ตาม การเขามีสวนรวมของประชาชนยอมมีสวนสําคัญตอการผลักดันใหการพัฒนาศักยภาพในการปฏิบัติงานขององคกรภาครัฐประสบผลสําเร็จได

อยางไรก็ตาม การมีสวนรวมของประชาชนในการบริหารงานภาครัฐในยุคใหมนั้นอาจเกิดขึ้นไดในหลายรูปแบบ และในแตละรูปแบบก็มีระดับความเขมขนของการมีสวนรวมที่แตกตางกันไป ความเขมขนของการมีสวนรวมต้ังแตระดับพื้นฐานที่สุดไปจนถึงรูปแบบการมีสวนรวมแบบกาวหนาอาจเรียงลําดับไดดังนี้ (1) การแจงใหประชาชนรับทราบขอมูลขาวสารขององคกรของรัฐ (2) การรับฟงความเห็นจากประชาชน (3) การใหประชาชนลงมือปฏิบัติ จนพัฒนาไปถึง (4) รูปแบบที่ประชาชนเปนผูกําหนดนโยบายการบริหารดวยตนเอง ระดับความเขมขนของการมีสวนรวมทั้ง 4 ประการ สามารถสรุปเปนความสัมพันธแสดงไดดังแผนภาพตอไปนี้ ประชาชนรับทราบ-รับรู

และปฏิบัติตาม การทําแผนที่ภาษี

(อบต.บึงยี่โถ) การทําแผนที่ภาษี

(เทศบาลนนทบุรี) คณะกรรมการภาษี

(อบต.หวยกะป)

ประชาชนใหความเห็น-ขอเสนอแนะ

สภาเมืองขอนแกน (เทศบาลขอนแกน)

สํารวจบริการภาษี (เทศบาลนนทบุรี)

สํารวจความตองการ /Tax-Budget Guide (อบต.หวยกะป)

ประชาชนรวมลงมือปฏิบัติและติดตามผล มาตรฐานคุณภาพ

(อบต.พระยาบันลือ) จางแรงงานชุมชน

(อบต.หนองแวง) ระบบเร่ืองรองทุกข

(อบต.บอนอก)

ประชาชนตัดสินใจกําหนดนโยบาย ประชาคมตําบล

(อบต.สวนหมอน)

Passive Public Participation Proactive Public Participation

แผนภาพรูปแบบและระดับความเขมขนของการมีสวนรวมภาคประชาชน ขอนาสังเกตประการหนึ่งก็คือไมมีรูปแบบการมีสวนรวมใดเปนรูปแบบที่ดีที่สุด หากแตเปนรูปแบบ

ของการมีสวนรวมที่มีระดับความเขมขนเหมาะสมกับภารกิจและวิธีการบริหารจัดการเพียงเทานั้น เชน กรณีประชาคมของ อบต.สวนหมอนที่มีรูปแบบการมีสวนรวมที่ใหประชาชนเปนผูตัดสินใจกําหนดนโยบายดวยตนเอง (Self-mobilization) ยอมมีความเหมาะสมกับความตองการที่จะใหประชาชนในตําบลเปนผูกําหนดภารกิจและแผนงานของ อบต. และในทางกลับกัน การเลือกวิธีการสรางความรูความเขาใจและการยอมรับในเรื่องของภาษีอากร ยอมมีความเหมาะสมหากเลือกใชรูปแบบการมีสวนรวมของประชาชนในระดับพื้นฐานดังเชนกรณีของ อบต.บึงยี่โถ มิเชนนั้นแลว หากเปดโอกาสใหประชาชนเปนผูตัดสินใจกําหนดนโยบายการจัดเก็บภาษีอากร อาจสงผลใหไมมีการจัดเก็บภาษีทองถิ่นเลยก็เปนได เปนตน

นอกจากนี้ บริบทของเมือง วัฒนธรรมชุมชน และวัฒนธรรมองคการก็มีสวนตอการเลือกใชรูปแบบของการมีสวนรวมของประชาชนดวยเชนกัน ดังเชน เทศบาลนครขอนแกนที่มีประชากรราว 130,000 คน หากเทศบาลนครขอนแกนเลือกใชรูปแบบประชาคมในการกําหนดนโยบายดังเชนที่ อบต.สวนหมอนเลือกใช

หนา 21

การจัดการภาครฐัสมัยใหม วีระศักดิ์ เครือเทพ

ในขณะที่ตําบลสวนหมอนมีประชากรเพียง 7 พันคนเศษ รูปแบบดังกลาวยอมกอใหเกิดความยุงยากในการหาขอสรุปที่เปนที่ยอมรับรวมกันทามกลางคนจํานวนมาก และอาจทําใหการประชุมวางแผนกําหนดนโยบายของเทศบาลประสบกับความลมเหลวได เปนตน ขอพึงสังเกตประการเหลานี้ถือเปนสิ่งสําคัญที่ควรตระหนักถึงในการเลือกรูปแบบของการใหประชาชนมีสวนรวมในการบริหารจัดการของรัฐเปนอยางยิ่ง จากการสังเคราะหถึงปจจัยที่มีสวนในการผลักดันใหเกิดการเปลี่ยนแปลงทางการบริหารทั้ง 4 ประการที่ไดนําเสนอขางตน สามารถสะทอนใหเกิดความเขาใจในบริบทของการประยุกตใชแนวคิดการจัดการภาครัฐสมัยใหมในทางปฏิบัติเพิ่มขึ้นวาการปรับเปลี่ยนทางการบริหารมิอาจกระทําไดโดยลําพัง หากแตจะตองกระทําอยางมีทิศทางและเปาหมายที่ชัดเจน และตองสอดคลองกับบริบททางการบริหารงานภาครัฐทั้งภายในและภายนอกองคการ บริบทภายในองคการ ไดแก การจัดภารกิจและความสัมพันธเชิงหนาที่ในองคการ ระบบการบริหารงานบุคคล ระบบบริหารการเงินการคลัง กฎระเบียบในการปฏิบัติงาน สวนบริบทภายนอกองคการไดแก สภาพเศรษฐกิจและสังคม บรรยากาศและความตื่นตัวทางการเมืองของประชาชน และวัฒนธรรมและวิถีชีวิตความเปนอยูของชุมชน เปนตน หากปราศจากซึ่งความเขาใจถึงสาเหตุของการปรับเปลี่ยนทางการบริหารงานภาครัฐ และสภาพบริบทที่เอื้อใหการปรับเปลี่ยนดังกลาวประสบผลสําเร็จแลว การประยุกตใชแนวคิดการจัดการภาครัฐสมัยใหมเพื่อการบริหารงานภาครัฐอาจไมประสบผลสําเร็จตามที่ต้ังใจไวก็เปนได ขอเสนอแนะ กรณีศึกษาทั้งหมดที่ยกมาขางตน สามารถพัฒนาไปสูขอเสนอแนะสําหรับการปรับปรุงการบริหารงานภาครัฐ โดยเฉพาะการบริหารงานระดับในทองถิ่นไดดังนี้

1. ขอเสนอแนะสําหรับการพัฒนาเชิงสถาบัน

1.1 พัฒนาศักยภาพของผูบริหารองคการภาครัฐ การพัฒนาศักยภาพของผูนําองคการในประการแรกก็คือการสรางความตระหนักและการรับรูถึง

ปญหาในการบริหาร เมื่อใดก็ตามที่มีการรับรูวาเกิดปญหาขึ้นและจําเปนตองมีการแกไข การรับรูดังกลาวถือเปนจุดเริ่มตนที่สําคัญที่ชวยนําไปสูการปรับปรุงวิธีการดําเนินงานได กรณีศึกษาที่นําเสนอขางตนสะทอนใหเห็นวาสภาพดั้งเดิมในการบริหารขององคกรปกครองสวนทองถิ่นเหลานี้มีปญหาในการใหบริการแกประชาชนไมมากก็นอย เมื่อคณะผูบริหารของหนวยงานตระหนักวาจําเปนตองมีการแกไขปญหาดังกลาว การเปลี่ยนแปลงในระบบและวิธีการบริหารจัดการจึงเปนสิ่งที่เกิดขึ้นตามมา ในความเปนจริง มีองคกรปกครองสวนทองถิ่นอีกจํานวนไมนอยที่ประสบกับปญหาในการบริหารงานของตนเชนกัน หากแตมิไดมีการดําเนินแกไขปญหาดังกลาวแตอยางใด สาเหตุประการหนึ่งคือการไมรับรูปญหาของผูบริหาร ซึ่งไมวาจะมีเหตุผลจากความไมใสใจหรือจากความไมสามารถในการจับประเด็นปญหาก็ตาม ปญหาดังกลาวจึงเกิดขึ้นอยูเปนประจํา และยังคงมิไดรับการแกไขแตอยางใด และทายที่สุดยอมกระทบตอการใหบริการแกประชาชนในชุมชนได ขอเท็จจริงประการนี้ชี้ใหเห็นวาหากคณะผูบริหารของหนวยงานหมั่นตรวจสอบและทบทวนการดําเนินงานของหนวยงานของตนอยูเปนประจํา ยอมทําใหมองเห็นและรับรูปญหาที่เกิดขึ้นไดอยางทันทวงที และสามารถที่จะนําไปสูการคิดวิเคราะหและหาทางรับมือในการแกไขปญหาไดอยางเหมาะสม แนนอนวาเปาหมายของแกไขปญหาอาจแตกตางกันออกไปตามแตกรณีได แตทั้งนี้ กรณีศึกษาที่ไดยกมานี้ลวนมี

หนา 22

การจัดการภาครฐัสมัยใหม วีระศักดิ์ เครือเทพ

เปาหมายในการแกไขปญหาในทางสรางสรรคที่มุงไปสูการปรับปรุงคุณภาพหรือประสิทธิภาพของการใหบริการสาธารณะ หรืออาจมุงเนนที่การปรับปรุงพัฒนาระบบการบริหารจัดการเพื่อใหกิจกรรมเหลานั้นดําเนินการตอไปได และอาจดําเนินตอไปอยางมีประสิทธิภาพและประสิทธิผลเพิ่มมากขึ้น ขอสังเกตประการหนึ่งก็คือมาตรการตางๆ ที่องคกรเหลานี้เลือกใชมิใชการยุบเลิกหรือหยุดดําเนินการกิจกรรมที่พบวาเกิดปญหา ดังนั้น การรับรูถึงปญหาและวิธีคิดแกไขปญหาของผูบริหารในทางสรางสรรคจึงเปนสิ่งจําเปนที่จะผลักดันใหเกิดการเปลี่ยนแปลงในทางที่ดีขึ้น และทายที่สุด ผลประโยชนที่เกิดขึ้นจากการปรับปรุงดังกลาวยอมตกอยูกับประชาชนดวยกันทั้งสิ้น

กรอบแนวคิดการสงเสริมการปรับปรุงการบริหารขององคกรภาครัฐ

บทบาทประชาชน บทบาทองคกรภาครัฐ

ขั้นตอนประเมินผล ขั้นตอนปฏิบัติ ขั้นตอนวางแผน

การรับรูและตระหนกั ถึงปญหา

การมีสวนรวมของประชาชน: ขั้นการตรวจสอบติดตามผล

การมีสวนรวมของประชาชน: ขั้นการปฏบิัต ิ

การติดตามผล การแกไขปญหา

การมีสวนรวมของประชาชน: ขั้นการคิดและวางแผน

ภาวะผูนํา แรงตอตาน

การกําหนดวิธีการ/นําไปปฏิบัติ

กําหนดเปาหมาย/สิ่งที่ตองการแกไข

ศึกษาวิเคราะหปญหาและสาเหตุ

การพัฒนาศักยภาพของผูนําในประการตอมาคือ การเพิ่มพูนความมุงมั่นและความเอาจริงเอาจังในการเปลี่ยนแปลง การปรับเปลี่ยนใดๆ ก็ตามจําเปนตองใชความพยายามผลักดันเพื่อใหเกิดการเปลี่ยนแปลงได ตามปกติ ธรรมชาติขององคการมักจะมีการตอตานการเปลี่ยนแปลง (Resistance to changes) อยูไมมากก็นอย ตัวอยางเชน การจัดต้ังสภาเมืองขอนแกนเพื่อทําหนาที่เปนที่ปรึกษาของเทศบาลกอนการดําเนินโครงการตางๆ ตางก็ไดรับการตอตานจากคณะผูบริหารและพนักงานเทศบาลในชวงแรกที่ตางไมเห็นถึงความจําเปนในการดําเนินการ เนื่องจากเล็งเห็นถึงความยุงยากที่จะมีเพิ่มขึ้นในการดําเนินโครงการตางๆ หรือในกรณีของการบริหารโรงฆาสุกรของเทศบาลนครพิษณุโลกที่ไดรับการตอตานในชวงแรกจากผูประกอบการรายเดิมกอนการเปดใหมีการประมูลแขงขันในการบริหารกิจการของเทศบาล ฯลฯ เปนตน หากเมื่อการดําเนินการเหลานั้นประสบผลสําเร็จอยางเปนรูปธรรม แรงตอตานในชวงแรกอาจกลายมาเปนแรงสนับสนุนที่สําคัญที่ทําใหการดําเนินการจัดการเกิดความตอเนื่องและยังยืนได

การเปลี่ยนแปลงดังกลาวจําเปนตองอาศัยภาวะผูนํา (Leadership) ความรูความเขาใจถึงขอจํากัดของการเปลี่ยนแปลง วัฒนธรรมองคการ วิถีชีวิตของชุมชน และความมุงมั่นต้ังใจอยางแทจริง เพื่อที่จะผลักดันใหเกิดการเปลี่ยนแปลงอยางประสบผลสําเร็จตามที่พึงประสงค ทั้งนี้ การศึกษาวิเคราะหสภาพปญหา

หนา 23

การจัดการภาครฐัสมัยใหม วีระศักดิ์ เครือเทพ

ใหรอบดานและอยางถองแท การกําหนดวัตถุประสงคที่ตองการแกไขใหชัดเจน และการกําหนดวิธีการดําเนินการแกไขหรือการปฏิบัติที่เหมาะสม ยอมเปนปจจัยเอื้อตอการประยุกตใชแนวคิดการจัดการภาครัฐสมัยใหมในการแกไขปญหาสามารถบรรลุวัตถุประสงคไดตามที่ตองการ

1.2 พัฒนาระบบการปฏิบัติการเพื่อการเปลี่ยนแปลงทางการบริหาร การปรับเปลี่ยนทางการบริหารงานภาครัฐที่จะกอใหเกิดผลลัพธที่พึงประสงคยอมมิใชเรื่องที่กระทํา

ไดงาย การปรับเปลี่ยนดังกลาวจะตองมีการศึกษาและวิเคราะหปญหาทางการบริหารที่เกิดขึ้นอยางเปนระบบและใหเขาใจถึงสาเหตุของปญหาอยางถองแท จนสามารถกําหนดแนวทางในการแกไขปญหาไดอยางเหมาะสม มีระบบในการติดตามและประเมินผลการเปลี่ยนแปลงตางๆ วาสามารถดําเนินการไดตามแผนและทิศทางที่ตองการหรือไม และแนนอนวาจะมีวิธีจัดความสัมพันธระหวางองคการกับการมีสวนรวมของประชาชนเพื่อชวยในการผลักดันใหการพัฒนาวิธีการบริหารจัดการประสบผลสําเร็จตามที่ประชาชนคาดหวังไดอยางไร ระบบการปฏิบัติการเพื่อการปรับเปล่ียนวิธีการบริหารจัดการนี้จําเปนตองไดรับการศึกษาและพัฒนาขึ้นเปนการเฉพาะสําหรับเปนแนวทางใหแกหนวยงานภาครัฐตางๆ ไดศึกษาและสามารถนําไปเปนแนวทางในการพัฒนาการบริหารงานขององคกรของตนไดอยางเหมาะสม

ขอเสนอแนะประการนี้อาจพัฒนาขึ้นในรูปของคูมือการปฏิบัติงาน ตัวอยางการคิดวิเคราะหและแนวทางแกไขปญหา หรือตัวอยางกรณีศึกษาที่ประสบผลสําเร็จในการเปลี่ยนแปลงวิธีการบริหารจัดการ เปนตน ขอเสนอแนะดังกลาวนี้ ผูเขียนตองการเรียกรองใหหนวยงานที่รับผิดชอบในการปฏิรูประบบการบริหารงานภาครัฐในระดับรัฐบาลกลาง หรือหนวยงานที่กํากับดูแลการบริหารงานขององคกรปกครองสวนทองถิ่นควรพัฒนาขึ้น และควรมีการกระตุนหรือจูงใจใหหนวยงานของรัฐในระดับปฏิบัติการนําไปใชเปนแนวทางสําหรับการประยุกตใชจริงตอไป

2. ขอเสนอแนะสําหรับการเชื่อมโยงความรูระหวางสถาบัน

ในยุคของเทคโนโลยีสารสนเทศในปจจุบัน การแลกเปลี่ยนขอมูลขาวสาระหวางองคการเปนสิ่งที่สามารถกระทําไดอยางสะดวกและมีประสิทธิภาพเพิ่มขึ้น ส่ิงที่เกิดขึ้นในการเปลี่ยนแปลงทางการบริหารของหนวยงานหนึ่ง ไมวาจะประสบผลสําเร็จหรือไมก็ตาม หากมีการจัดระบบขอมูลที่ดี จะสามารถพัฒนาเปนบทเรียนใหแกองคกรอื่นไดศึกษาและเรียนรูจากประสบการณดังกลาวได จากกรณีศึกษาที่ไดนําเสนอขางตน เทศบาลนครระยอง และเทศบาลนครขอนแกน เปนตัวอยางที่มีการริเริ่มการบริหารจัดการแนวใหมโดยไดรับความรวมมือจากหนวยงานภายนอกซึ่งเปนองคกรจากตางประเทศ การแลกเปลี่ยนและการชวยเหลือทางวิชาการ (Knowledge transfer) จากหนวยงานเหลานี้ในดานหนึ่งอาจกอใหเกิดผลดีที่ชวยลดระยะเวลาในการลองผิดลองถูกขององคกรปกครองสวนทองถิ่นเหลานี้ได แตในทางกลับกัน การแลกเปลี่ยนขอมูลดังกลาวจะเกิดประโยชนแทจริงหรือไม และในกรณีเชนใดบาง ยังคงเปนสิ่งที่ไมมีคําตอบในขณะนี้ และจําเปนจะตองไดรับการคนหาคําตอบในเรื่องดังกลาวนี้ตอไป อยางไรก็ตาม ประสบการณจากการเรียนรูจากกรณีศึกษาที่ประสบผลสําเร็จในการพัฒนาวิธีการบริหารจัดการที่ไดนําเสนอไวขางตนสะทอนใหเห็นถึงความจําเปนประการหนึ่งวา ความรูความเขาใจไมอาจเกิดขึ้นไดในตัวเอง หากแตจําเปนตองมีการจัดการใหเกิดเปนความรูขึ้น (Knowledge management) สิ่งเหลานี้เปนสิ่งที่นักวิชาการและนักปฏิบัติจะตองรวมมือกันพัฒนาองคความรูใหมๆ ที่เหมาะสมกับการบริหารของสังคมไทย ซึ่งสามารถพัฒนาขึ้นไดจากประสบการณทั้งของไทยและจากตางประเทศ และนําเสนอตอสังคมในวงกวางเพื่อประโยชนที่จะมีเพิ่มขึ้นแกสังคมโดยรวม

หนา 24

การจัดการภาครฐัสมัยใหม วีระศักดิ์ เครือเทพ

ความสงทาย

นับจากนี้ไป แนวคิดทางวิชาการและปรากฏการณในทางปฏิบัติจะว่ิงเขาหากันและกันเพิ่มมากขึ้น การมุงตอบสนองตอผลประโยชนสาธารณะนั้นมิอาจกระทําไดโดยเพียงฝายใดฝายหนึ่งตามลําพังอีกตอไป ทิศทางในการบริหารงานภาครัฐสมัยใหมจะตองมีความชัดเจนและมีจุดมุงหมายที่ตอบสนองตอประโยชนสุขของสาธารณะซึ่งผานการคิดวิเคราะหเปนอยางดี ทิศทางการบริหารภาครัฐสมัยใหมเชนนี้เกิดขึ้นไดโดยใชกรอบแนวคิดและทฤษฎีเปนเครื่องนําทาง และในทางกลับกัน ปรากฏการณทางการบริหารงานภาครัฐที่เกิดขึ้นจริงและประสบผลสําเร็จในการดําเนินการ ยอมนําไปสูการพัฒนาความรูความเขาใจใหมในทางวิชาการเชนกัน

ส่ิงที่ไดเรียนรูจากการศึกษาในครั้งนี้พบวาองคกรปกครองสวนทองถิ่นไทยมีศักยภาพเพียงพอ ที่จะประยุกตใชแนวคิดการจัดการสมัยใหมในการแกไขปญหาการบริหารงานหรือการใหบริการสาธารณะของตน และสามารถทําไดผลสําเร็จเปนอยางผลดี ส่ิงเหลานี้ควรไดรับการสงเสริมและเผยแพรใหเกิดความรูทั่วไป และควรสนับสนุนใหมีการแลกเปลี่ยนความรูจากกันและกัน เพื่อประโยชนตอการบริหารทองถิ่นและตอประชาชนในวงกวาง และเพื่อมิใหความรูความเขาใจมีอยูในขอบเขตที่จํากัดเพียงเทานั้น แตอยางไรก็ตาม กรณีศึกษาที่เลือกใชยังมีจํานวนจํากัด การที่จะสรางองคความรูที่เกิดจากปรากฏการณตางๆ โดยเฉพาะจากบริบทของสังคมไทย จําเปนตองไดรับการศึกษาและวิจัยในเชิงลึกเพื่อทดสอบและยืนยันสมมติฐานหรือแนวคิดตางๆ ที่เกี่ยวของ ผูเขียนจึงเห็นวาการพัฒนาองคความรูทางดานการจัดการภาครัฐสมัยใหมของไทยจึงควรมีการศึกษากันในวงกวางทั้งในระดับรัฐบาลทองถิ่นและในระดับรัฐบาลกลาง

ขอนาสังเกตประการหนึ่งที่ไดรับจากการศึกษาในครั้งนี้คือหนวยการปกครองทองถิ่นนั้นเปนองคกรที่มีขนาดปานกลางจนถึงขนาดเล็ก มีการบริหารงานที่คลองตัว และมีภารกิจรับผิดชอบที่ชัดเจนและเปนรูปธรรมในการจัดบริการสาธารณะใหแกประชาชนในทองถิ่น จุดเดนของภารกิจและธรรมชาติขององคกรเชนนี้ถือเปนโอกาสที่เอื้อตอการบริหารงานภาคสาธารณะที่มุงสรางประโยชนตอภาคประชาชนไดเปนอยางดี ดังนั้น การเรงพัฒนาศักยภาพขององคกรเหลานี้ยอมมีประโยชนและมีความจําเปนอยางยิ่งหากตองการใหการบริหารงานภาครัฐมีคุณคาตอสังคมในระดับรากหญาตอไป

อยางไรก็ตาม ไมวาจะมีการนําเทคนิคการบริหารจัดการสมัยใหมมาใชในการบริหารงานภาครัฐ ผูบริหารควรมีความเขาใจถึงตัวแนวคิดและองคความรูอยางแทจริง และยังตองเขาใจถึงบริบทขององคการ สังคมและวัฒนธรรม และวิถีชีวิตของประชาชนในชุมชน ทั้งนี้เพื่อใหการประยุกตแนวคิดใหมๆ ในทางปฏิบัติเกิดความเหมาะสม สามารถใชงานไดจริง และกอใหเกิดขอผิดพลาดนอยที่สุด ที่กลาวเชนนี้เนื่องจากแนวคิดการบริหารจัดการบางอยางไดรับการพัฒนาขึ้นจากหลักการพื้นฐานและวัตถุประสงคที่แตกตางกัน การนําแนวคิดที่มีวัตถุประสงคในการแกไขปญหาหนึ่งไปประยุกตใชกับการแกไขปญหาอีกลักษณะหนึ่งอาจกอใหเกิดผลเสียมากกวาผลดีที่จะไดรับ ดังนั้น การประยุกตใชเทคนิคการจัดการสมัยใหมประการใดควรจะรูถึงขอจํากัดของแนวคิดดังกลาว มิฉะนั้นการใชเทคนิคการบริหารแบบใหมอาจไมประสบผลสําเร็จ เชน การจางเหมาภาคเอกชนใหดําเนินการแทนภาครัฐ หากกลายเปนการผองถายภารกิจที่เคยถูกผูกขาดการดําเนินการโดยภาครัฐ ไปเปนการผูกขาดโดยภาคเอกชน อาจกอใหเกิดการบริหารจัดการที่ขาดประสิทธิภาพไดเชนกัน และผลที่เกิดขึ้นในลักษณะนี้อาจกระทบตอความอยูดีกินดีของประชาชนในวงกวาง ในกรณีเชนนี้

หนา 25

การจัดการภาครฐัสมัยใหม วีระศักดิ์ เครือเทพ

การสรางระบบที่มีการแขงขันในการเสนอตัวเขาดําเนินการจัดบริการสาธารณะของภาคเอกชน ยอมสรางหลักประกันถึงขีดความสามารถในการจัดบริการสาธารณะเพื่อประโยชนสุขของประชาชนได

นอกจากนี้ การประยุกตใชแนวคิดการจัดการภาครัฐสมัยใหมตองไมทําใหคุณคาพื้นฐานของการบริหารงานภาครัฐเสียไป คุณคาในการบริหารงานภาครัฐอยูที่การสรางประโยชนสุขใหแกประชาชนอยางทั่วถึงและเปนธรรม ในทางกลับกัน แนวคิดการจัดการภาครัฐสมัยใหมซึ่งมีรากฐานจากกลไกตลาดและการจัดการแบบภาคเอกชน มีฐานแนวคิดอยูที่การสรางประโยชนใหแกผูประกอบกิจการในรูปของผลกําไรเปนแรงขับเคลื่อน การดําเนินภารกิจภาครัฐมิไดมีวัตถุประสงคเพื่อแสวงหากําไร หากแตเพียงตองการใชประโยชนจากรูปแบบการบริหารงานที่มีประสิทธิภาพของกลไกตลาดเขาขับเคล่ือนกลไกภาครัฐเพื่อใหเกิดประสิทธิภาพในลักษณะเดียวกัน ดังนั้นเมื่อมีการนําแนวคิดการจัดการทางธุรกิจประเภทใดเขามาใชในการบริหารภาครัฐก็ตาม ผูบริหารพึงควรติดตามและกํากับดูแลกิจกรรมเหลานั้นอยางสม่ําเสมอเพื่อมิใหคุณคาพื้นฐานของการบริหารภาครัฐถูกละเลยไป และไมวาการพัฒนาการบริหารงานภาครัฐจะดําเนินการดวยแนวคิดใดก็ตาม หากการพัฒนาดังกลาวเปนไปเพื่อมุงสรางประโยชนสุขแกสังคมโดยรวมยอมถือเปนสิ่งดีที่ควรสนับสนุน บทเรียนที่ไดนําเสนอไวขางตนเปนบทพิสูจนเชิงประจักษเปนอยางดีถึงศักยภาพขององคกรปกครองสวนทองถิ่นไทย ทายที่สุด ประสิทธิภาพและประสิทธิผลของการจัดกิจกรรมสาธารณะจะถูกขับเคลื่อนดวยผลกําไรของประชาชนในรูปของความพึงพอใจที่ไดรับจากบริการสาธารณะของรัฐเปนสําคัญ มากกวาจะถูกขับเคลื่อนดวยตัวเลขแถวสุดทาย (Bottom line) ของงบกําไรขาดทุนดังเชนในภาคเอกชน

หนา 26

การจัดการภาครฐัสมัยใหม วีระศักดิ์ เครือเทพ

บรรณานุกรม ภาษาอังกฤษ Adams, James R. Secrets of Tax Revolt. Florida: Harcourt Brace Jovanovich. 1984. Anderson, James E. Public Policy Making. New York: Winstone&Rinehart. 1975. Barzelay, Michael. The New Public Management: Improving Research and Policy Dialogue. California:

University of California Press. 2001. Benest, Frank. Marketing Your Budget: Creative Ways to Engage Citizens in the Bottom Line. Tampa:

An Innovation Groups Publication. 1997. Boston, Jonathan. Public Management: the New Zealand Model. Auckland: Oxford University Press. 1996. Bowornwattana, Bidhya. “Transforming Bureaucracies for the 21st Century: The New Democratic

Governance Paradigm.” Public Administration Quarterly. Vol. 21. Number 3. Fall 1997. Buchanan, James M. and Geoffrey Brennan. The Power to Tax: Analytical Foundations of a Fiscal

Constitution. reprinted in Collected works of James M. Buchanan. Indiana: Liberty Fund. 1999. Buchanan, James. and Musgrave, Richard. Public Finance and Public Choice. Massachusetts: MIT

Press. 1999. Downs, Anthony. An Economic Theory of Democracy. New York: Harper and Row, 1957. Gruening, Gernod. “Origin and Theoretical Basis of New Public Management.” International Public

Administration Journal. 4 No.1 2001. Hood, Christopher. “A Public Management for All Seasons?” Public Administration. 69. 1991. pp. 3-19. Huges, Owen. Public Management and Administration. London: Macmillan. 1998. Ilago, Simeon A. “Participation, the Internet, and Local Governance: A Review of Philippine Local Government

Websites”. Asian Review of Public Administration. Vol. XIII. No. 2 (July-December 2001). pp. 1-17. Lynn, Laurence E., Jr. Public Management as Art, Science, and Profession. NJ: Chatham House. 1996. Mathiasen, D.G. “The New Public Management and Its Critics.“ International Public Administration

Journal. 2 No.1 1999. pp. 90-111. Merton, Robert K. ฺ”Bureaucratic Structure and Personality.” Classics of Public Administration. edited by

J.M. Shafritz and A.C. Hyde. New York: Harcourt Brace College Publishers. 1997. pp. 100-107. Niskanen, William. Bureaucracy and Representative Government. Chicago: Rand McNally, 1971. Rosen, Harvey S. Public Finance. New York: McGraw-Hill. 2002. Rubin, Irene S. Class, Tax, and Power. New Jersey: Chatham House Publisher. 1998. Szilagyi, Andrew and Marc Wallace. Organizational Behavior and Performance. Illinois: Scott Foresman

and Company. 1990. Weber, Max. “Bureaucracy.” Classics of Public Administration. edited by J.M. Shafritz and A.C. Hyde.

New York: Harcourt Brace College Publishers. 1997. pp. 37-43. ภาษาไทย จรัส สุวรรณมาลา. ระบบงบประมาณและการจัดการแบบมุงผลสําเร็จ: ความสัมพันธระหวางรัฐกับพลเมือง

ยุคใหม. กรุงเทพฯ: ธนธัชการพิมพ. 2546.

หนา 27

การจัดการภาครฐัสมัยใหม วีระศักดิ์ เครือเทพ

นวลนอย ตรีรัตน และคณะวิจัย. การมีสวนรวมของประชาชนในการตรวจสอบการดําเนินงานขององคการบริหารสวนตําบล. รายงานการวิจัยเสนอตอสํานักงาน ป.ป.ช. และ US-AID. กรุงเทพฯ. 2546.

รังสรรค ธนะพรพันธุ. ทฤษฎีการภาษีอากร. พระนคร: สํานักพิมพเคล็ดไทย. 2516. วีระศักดิ์ เครือเทพ (บรรณาธิการ). รัฐประศาสนศาสตร: ขอบขายและการประยุกตใชองคความรู, กรุงเทพฯ:

โรงพิมพจุฬาลงกรณมหาวิทยาลัย. 2547. อรนันท กลันทปุระ, เศรษฐกิจการเมืองวาดวยการตอตานภาษี: ศึกษากรณีการตอตานคาธรรมเนียมบํารุง

องคการบริหารสวนจังหวัดจากผูพักในโรงแรม, วิทยานิพนธรัฐศาสตรดุษฎีบัณฑิต คณะรัฐศาสตร จุฬาลงกรณมหาวิทยาลัย ปการศึกษา 2546.

อรพินท สบโชคชัย และคณะ. อบต.ท่ีมีธรรมาภิบาล: การวางรากฐานตานทุจริต. เอกสารเสนอในการสัมมนาวิชาการประจําป 2543 สถาบันวิจัยเพ่ือการพัฒนาประเทศไทย. โรงแรมแอมบาสซาเดอร ชลบุรี. 18-19 พฤศจิกายน 2543.

อรทัย กกผล. Best Practices ขององคกรปกครองสวนทองถิ่น. กรุงเทพฯ: วิทยาลัยพัฒนาการปกครองสวนทองถ่ิน สถาบันพระปกเกลา. 2546.

หนา 28

การจัดการภาครฐัสมัยใหม วีระศักดิ์ เครือเทพ

ภาคผนวก 1 ตัวอยางเปาหมาย ภารกิจ ตัวชี้วัดผลการปฏิบัติงาน และมาตรฐานการทํางาน

องคการบริหารสวนตําบลพระยาบันลือ จังหวัดพระนครศรีอยุธยา

ตําแหนงเจาหนาท่ีธุรการ เปาหมาย/ประสิทธิผล ภารกิจ/งานท่ีตองกระทํา ตัวชี้วัดและมาตรฐานการปฏิบัติงาน

1. รับ-สงหนังสือราชการและจัดเก็บอยางมีประสิทธิภาพ

1.1 1.2

การรับ-สงหนังสือมีกําหนดชัดเจน จัดเก็บหนังสือราชการเปนระเบียบเรียบรอย คนหางาย

(1) (2) (3) (4) (5) (1) (2) (3) (4) (5)

รับ-สงหนังสือวันจันทร พุธ ศุกร รับหนังสือจากอําเภอกอนเวลา 9.30 น. ตรวจสอบสิ่งที่สงมาดวยครบถวน รวบรวมหนังสือสงใหแลวเสร็จกอนวันสง 1 วัน หนังสือสงตองไมมีขอบกพรองใหสงกลับคืน จัดเก็บหนังสือลงแฟมตามประเภทงาน การจัดเก็บหนังสือเปนไปตามลําดับที่ ตนฉบับหนังสือตองมีอยูในแฟมเพื่อสืบคนได เอาหนังสือออกจากแฟมเม่ือส้ินป จัดวางแฟมบนชั้นวางอยางเปนระเบียบ และมีเฉพาะแฟมที่ใชประจําเทานั้น

2. งานใหบริการรับคํารองมีประสิทธิภาพ

2.1 2.2 2.3

สามารถใหบริการไดในทุกเร่ือง สามารถใหบริการไดอยางรวดเร็ว สามารถใหบริการไดอยางมีประสิทธิภาพ

(1) (2) (3) (4) (5) (1) (2) (3) (4) (5) (1) (2) (3) (4) (5)

จัดเตรียมแฟมเอกสารคํารองของทุกภารกิจไว ใหบริการรับคํารองเกี่ยวกับภาษีทุกชนิดได ใหบริการคํารองเกี่ยวกับกิจการประปาได ใหบริการรับคํารองเกี่ยวกับการรองทุกขได ใหใบนัดหมายรับผลดําเนินการทุกครั้ง ใหบริการรับคํารองแลวเสร็จภายใน 15 นาที ประสานการดําเนินการกับหนวยงานที่เกี่ยวของ รวมเวลาใหบริการขอ (1)-(2) ไมเกิน 30 นาที นําเสนอเรื่องตอผูบังคับบัญชาในทันที ติดตามผลการดําเนินการกับผูบังคับบัญชา คํารองทุกคํารองมีรายละเอียดครบถวน มีเอกสารประกอบการพิจารณาครบถวน ลดข้ันตอนหรือเอกสารที่ไมจําเปน แจงผลการพิจารณาใหผูรองตามเวลานัดหมาย ติดตามเรื่องกับหนวยงานที่เกี่ยวของดวยตนเองอยางสม่ําเสมอ อยาใหเร่ืองเงียบหาย

ตําแหนงหัวหนาสวนการคลัง

หนา 29

เปาหมาย/ประสิทธิผล ภารกิจ/งานท่ีตองกระทํา ตัวชี้วัดและมาตรฐานการปฏิบัติงาน 1. ดําเนินการจัดเก็บรายได

ภาษีบํารุงทองที่ ภาษีโรงเรือน ภาษีปาย และรายไดกิจการประปาอยางมีประสิทธิภาพสูงสุด

1.1

มีการจัดทําแผนงาน

(1) (2) (3)

(4)

(5)

(6)

(7)

มีการจัดทําแผนงานเกี่ยวกับการจัดเก็บภาษี จัดการประชุมซักซอมเจาหนาที่ที่เกี่ยวของ จัดเตรียมเอกสารที่ตองใชในการจัดเก็บภาษีใหพรอมกอน 20 ธันวาคม จัดทําเอกสารเผยแพรประชาสัมพันธ เพื่อสรางความเขาใจและจูงใจในการชําระภาษี มีการออกบริการรับชําระภาษีนอกที่ทําการในชวงเดือนมกราคม-เมษายน หมูบานละ 1 คร้ัง การจัดเก็บภาษีตางๆ ตองไมนอยกวารอยละ 60 ในชวงฤดูภาษี การจัดเก็บรายไดตามระเบียบโดยเครงครัด

การจัดการภาครฐัสมัยใหม วีระศักดิ์ เครือเทพ

หนา 30

เปาหมาย/ประสิทธิผล ภารกิจ/งานท่ีตองกระทํา ตัวชี้วัดและมาตรฐานการปฏิบัติงาน 1.2

1.3

มีการเรงรัดการจัดเก็บภาษีตางๆ เพื่อลดยอดรายไดคางรับ การจั ด เก็ บรายได กิ จการปร ะปา เป น ไปด ว ยความเรียบรอย

(1)

(2) (3)

(4)

(5)

(1)

(2)

(3)

(4)

(5)

(6)

(7)

เม่ือส้ินฤดูภาษีไดดําเนินการจัดทําบัญชีผูคางชําระภาษีแลวเสร็จภายใน 30 พฤษภาคม มีการออกหนังสือเตือนเรงรัดชําระภาษี มีการออกรณรงครับชําระภาษีในพื้นที่อยางนอยหมูละ 1 คร้ัง ภายในเดือนมิถุนายน เม่ือส้ินปงบประมาณ จะตองมียอดผูคางชําระภาษีไมเกินรอยละ 30 จะตองไมมียอดผูคางชําระทบกันเกินกวา 5 ป มีการลงทะเบียนคุมใบเสร็จและเสนอขออนุมัติกอนเร่ิมปงบประมาณ มีการจัดเกตรียมเอกสาร แบบพิมพตางๆ แลวเสร็จกอนปงบประมาณ มีการกําหนดรอบระยะเวลาจดมาตรน้ําประปาที่แนนอนในแตละเดือน มีการกําหนดรอบระยะเวลาออกเก็บคาน้ําประปาที่แนนอนในแตละเดือน มียอดคางชําระเม่ือเรียกเก็บไมเกินรอยละ 15 เม่ือมีการเตือนการเรียกเก็บ ตองมียอดคางชําระไมเกินรอยละ 5 และทําการตัดนําประปาตามระเบียบ หากผูใชไมทําการขอผอนผันการชําระ ตองไมมีการกระทบยอดคางชําระขามเดือนรวมกัน