食品安全监管情况小述

食品流通监管科 张兵 （ 2014 年 5 月）

一、我国食品安全监管体制变迁过程

（一）行政干预阶段（ 1949-1979 ）（二）过渡调整阶段（ 1979-2003 ）（三）分段监管与综合协调相结合阶段（ 2003-

2013 ）

（一）行政干预阶段（ 1949-1979）

1949 年新中国成立后，受当时苏联卫生防疫体系的影响，我国一开始由卫生部门管辖食品卫生。 1965 年卫生部、第一轻工业部等部门联合出台《食品卫生管理试行条例》，这是建国以来我国第一部中央层面的综合食品卫生行政管理法规，标志着我国食品卫生监督管理进入法制化轨道。

（一）行政干预阶段（ 1949-1979）

我国这个时期的食品卫生监管体制也较多地体现了计划经济体制的特征，即以主管部门管控为主，卫生部门监督管理为辅，寓食品卫生管理于行政管理之中的管控体制。这个时期的食品安全管理体制由轻工业部门主要管理食品加工企业，商业部门主要管理食品经营和流通行业，卫生部门承担着食品质量和卫生监管职能，政府职能主要表现为以行政手段对食品行业的产业管理。

（二）过渡调整阶段（ 1979-2003）

改革开放伊始，随着经济政策的调整与改革，食品工业生产经营模式和所有制都发生了很大的变化。计划经济向市场经济的转型决定了政府职能的转型，即政府职能从产业管理和直接管理转向市场监管和间接管理。 1982 年，在卫生部的大力推动下，出台了《中华人民共和国食品卫生法（试行）》， 1995 年将此法中事业单位执法修订为行政执法并正式通过。从法律角度正式明确了卫生行政部门在食品安全监管中的主体地位，原有的政企合一的行业监管体制逐步退出，标志我国食品监管进入一个新阶段。

（二）过渡调整阶段（ 1979-2003）

1995 年至 2003 年我国食品安全监管实际上是较为松散的分段监管体制，即由农业部负责农产品的生产加工环节，国家质检总局负责食品生产加工环节，国家工商总局负责食品流通环节，食品消费环节由卫生部负责。这种体制的弊端是各部门职能交叉，分工不明确，协调难度大，监管效率低下。同时，各部门纷纷立法，经常出现各自执法或重复执法现象，并造成“多头执法，无人负责”局面。

（二）过渡调整阶段（ 1979-2003）

2000 年以后阜阳奶粉事件、“苏丹红”事件、地沟油、染色馒头等食品安全事件的频繁发生 。单在阜阳奶粉事件中，阜阳市就有了 189 例婴儿患轻中度营养不良、 12 例婴儿死亡的情况，造成恶劣影响。

阜阳奶粉事件中涉案奶粉

（二）过渡调整阶段（ 1979-2003）

地沟油采集

添加了苏丹红的鸭蛋与正常鸭蛋

桶装苏丹红

（三）分段监管与综合协调相结合阶段（ 2003-2013）

2003 年根据国务院改革方案，在国家药品监督管理局的基础上建立了国家食品药品监督管理局，规定食品药品监管部门负有对食品安全进行综合监督，组织协调和依法组织查处重大事故的职责。卫生部、农业部、国家质检总局、工商行政管理局和食品药品监督管理局成为食品安全监管的主要部门，其中前四个部门分段监管。

（三）分段监管与综合协调相结合阶段（ 2003-2013）

卫生部负责全国食品、化妆品、生活饮用水、餐饮业和食堂的卫生监督管理工作，农业部门负责初级农产品生产环节的监管，质检总局负责食品生产加工环节的监管，工商部门负责食品流通环节的监管。这次改革，确立了监管环节各部门监管的原则，采取“分段监管为主，品种监管为辅”的多部门综合监管模式，形成了“全国统一领导、地方政府负责，部门指导协调和各方联合行动”的监管格局。

（三）分段监管与综合协调相结合阶段（ 2003-2013）

此次改革导致部门之间分工重叠和执法缺位，最典型的案例就是 2008年的三鹿奶粉“三聚氰胺”事件。

三聚氰

胺

清理下架含三聚氰胺的乳粉

（三）分段监管与综合协调相结合阶段（ 2003-2013）

2008 年，我国食品监管体制又进行改革，将原由卫生部门承担的餐饮业、食堂等消费环节的食品安全监管职责划分给食品药品监督管理局， 食品药品监督管理局并入新的卫生部门，新的卫生部门承担食品安全综合协调和组织查处食品安全重大事故的责任。2009 年 2 月 28日第十一届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过了《中华人民共和国食品安全法》，并于同年 6 月 1日起施行。标志着我国将食品卫生提高到了食品安全的战略高度，并初步建立了食品安全法律体系。 2010 年，国务院设立食品安全委员会作为最高层次的议事协调机构，统一协调我国食品安全工作。这种部门分段监管与综合协调相结合的体制一直延续到 2013 年初。

二、流通环节食品监管情况回顾

（一）历史沿革（二）涉及流通环节食品监管概念和重要法律条款

（三）流通环节食品监管的主要职责

（一）历史沿革

1999 年 1 月 1日前，工商部门属于地方政府管辖。主要监管对象为集贸市场内食品安全。 2002 年 2月，工商部门内部机构改革完成后设立消费者权益保护机构，将食品安全监管作为消费者权益保护工作内容之一。 2003 年根据国务院改革方案，工商部门负责食品流通环节的监管，这时才将流通环节食品安全监管作为消费者权益保护的一个重要内容。 2008 年根据《国务院关于机构设置的通知》设立国家工商行政管理总局。

（一）历史沿革

在职责调整中增加了加强流通环节食品安全监督管理，服务经济社会发展与保护经营者、消费者合法权益，监测、预警和信息引导的职责；加强和完善工商行政执法，构建市场监督管理长效机制并设立食品流通监督管理司。主要职责为：拟订流通环节食品安全监督管理的具体措施、办法；组织实施流通环节食品安全监督检查、质量监测及相关市场准入制度；承担流通环节食品安全重大突发事件应对处置和重大食品安全案件查处工作。市、州一级设立食品流通监督管理部门是 2012 年 12 月。 2013 年 3 月流通环节监管职能划入药监部门。

（二）涉及流通环节食品监管概念和重要法律条款

1. 食品。《食品安全法》中明确“食品，指各种供人食用或者饮用的成品和原料以及按照传统既是食品又是药品的物品，但是不包括以治疗为目的的物品。”

2. 流通。是指商品的运动过程。广义的流通是商品买卖行为以及相互联系、相互交错的各个商品形态变化所形成的循环的总过程，它使社会生产过程永不停息周而复始地运动。狭义的流通是商品从生产领域向消费领域的运动过程，由售卖过程 (W—G) 和购买过程（ G—W ）构成，它是社会再生产的前提和条件。

（二）涉及流通环节食品监管概念和重要法律条款

3. 食品安全的定义。根据维基百科的解释，食品安全是一门专门探讨在食品加工、存储、销售等步骤中确保食品卫生及食用安全、降低疾病隐患、防范食物中毒的一个跨学科领域。它是从学术角度定义的，而按照 FAO/WHO 的最新定义食品安全是指食品及其相关产品不存在对人体健康现实的或潜在的侵害的一种状态，也指为确保此种状态所采取的各种管理方法和措施。

（二）涉及流通环节食品监管概念和重要法律条款

4. 食品流通环节执行的重要法律条款。《食品安全法》“第二十九条　国家对食品生产经营实行许可制度。从事食品生产、食品流通、餐饮服务，应当依法取得食品生产许可、食品流通许可、餐饮服务许可。”

《中华人民共和国食品安全法实施条例》第二十条第二款“其他食品生产经营者应当在依法取得相应的食品生产许可、食品流通许可、餐饮服务许可后，办理工商登记。法律、法规对食品生产加工小作坊和食品摊贩另有规定的，依照其规定。”的规定。

（二）涉及流通环节食品监管概念和重要法律条款

5. 职责继承。 2009 年 6 月 1日我国政府颁布施行的《食品安全法》、 2009 年 7 月 30日国家工商行政管理总局颁布施行的《食品流通许可证管理办法》和《流通环节食品安全监督管理办法》，这三部法律法规成为各级工商行政管理部门履行流通环节食品安全监管职责，确保人民群众生命安全的重要法律保障。

2013 年，工商部门流通环节食品安全监管职责划转食品药品监管局，在简政放权总体要求和《食品安全法》正在修订中的条件下，国家局和省局暂未对食品流通环节管理作大的调整。现行的食品流通监管基本参照工商部门原监管方式，从理论上说这是一种职责继承关系，因此，我们在现在的监管工作暂时沿用原来的规定和监管模式。

（三）流通环节食品监管的主要职责

《食品安全法》及其实施条例明确了流通环节食品安全监管的六项主要职责。

1. 食品生产经营主体市场准入管理。职责划转前包括对流通环节食品经营者流通许可的审核发放和食品生产经营者的设立、变更和注销登记。现在流通环节食品经营者流通许可的审核发放划转到我们食药局，食品生产经营者的设立、变更和注销登记留在了工商部门。

（三）流通环节食品监管的主要职责

2. 流通环节食品质量安全监管。包括食品市场质量准入，开展流通环节食品安全监督检查，组织实施流通环节食品抽样检验，对不符合食品安全标准的食品进行市场清查等。

3. 食品经营行为监管。包括监督流通环节食品经营者履行进货查验和进货查验记录义务，按照规定对经营食品进行贮存和检查、管理，及时停止销售不合格食品，监督集中交易市场开办者、柜台出租者和展销会举办者履行法律规定的食品安全管理义务等。

（三）流通环节食品监管的主要职责

4.依法查处各类违法经营行为。对于违法行为按照职责分工，给予没收违法所得、违法经营的食品和用于违法经营的工具、设备等物品、罚款直至吊销许可证的处罚。

5.依法受理和处理消费者有关流通环节食品安全方面的咨询、申诉、举报。

6.按照有关规定预防和处置流通环节食品安全事故，加强食品安全事故应急管理。

（三）流通环节食品监管的主要职责

具体来说一是食品流通监督管理职责： （ 1 ）依法负责食品流通监督管理； （ 2 ）发放食品流通许可证； （ 3 ）查处未经许可进行的食品经营活动； （ 4 ）责令食品经营者停止经营、下架退市不符合食品

安全标准的食品； （ 5 ）开展食品安全抽样检验； （ 6 ）依法采取强制措施，履行食品安全监管职责； （ 7 ）依法进行监督、检查、记录； （ 8 ）建立食品经营者信用档案，进行信用监管；

（三）流通环节食品监管的主要职责

（ 9 ）接受并处理投诉、举报； （ 10 ）按照法定权限和程序履行食品安全监督管理职

责； （ 11 ）公布食品安全日常监管信息； (12 ）监督、查处食品经营者违法经营食品的行为； （ 13 ）监督、查处食品经营者未履行食品安全管理义务的行为，包括未按规定贮存和清理库存、未按规定建立并遵守进货查验及记录制度等；

（三）流通环节食品监管的主要职责

（ 14 ）监督、查处食品经营者未履行食品安全事故处置义务的行为；

（ 15 ）监督、查处集中交易市场开办者、柜台出租者、展销会举办者未履行食品安全管理义务的行为；

（ 16 ）监督、查处食品经营者未按要求运输食品的行为；（ 17 ）吊销聘用不得从事食品生产经营管理工作的人员

从事管理工作的食品经营者的食品流通许可证；（ 18 ）履行本环节的执法责任制。

（三）流通环节食品监管的主要职责

二是监督食品经营者履行法定义务的职责： （ 1 ）监督食品经营者取得食品流通许可证； （ 2 ）监督食品经营者合法经营食品； （ 3 ）监督食品经营企业建立食品安全管理制度； （ 4 ）监督食品经营者建立并执行从业人员健康管理制

度； （ 5 ）监督食品经营者建立食品的进货查验及记录制度；

（三）流通环节食品监管的主要职责

（ 6 ）监督集中交易市场的开办者、柜台出租者和展销会举办者履行食品安全管理责任的义务；

（ 7 ）监督食品经营者按规定停止经营、下架退市不符合食品安全标准的食品；

（ 8 ）监督食品经营者防范与处置食品安全事故；（ 9 ）监督食品经营者依法承担违法销售食品的赔偿责任。

谢谢！