580.государственный рынок теория и практика функционирования в россии

Министерство образования и науки Российской Федерации Федеральное агентство по образованию

Ярославский государственный университет им. П. Г. Демидова

Л. Б. Парфенова Д. Г. Мальков

Государственный рынок: теория и практика

функционирования в России

Ярославль 2009

Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»

2

УДК 338.2 ББК У9(2)21

П 18 Рекомендовано

Редакционно-издательским советом университета в качестве научного издания. План 2009 года

Рецензенты: А. А. Карасёва, канд. экон. наук, доц., проф. кафедры экономической теории Тверского госуниверситета;

кафедра финансов и управления банковской деятельностью в вооруженных силах Ярославского военного

финансово-экономического института

П 18

Парфенова, Л. Б. Государственный рынок: теория и практика функционирования в России: монография / Л. Б. Парфенова, Д. Г. Мальков; Яросл. гос. ун-т им. П. Г. Де-мидова. – Ярославль : ЯрГУ, 2009. – 200 с.

ISBN 978-5-8397-0729-0

Проблему использования института государственного заказа в России в целом и государственного рынка в частности можно отнести к числу наи-менее разработанных и исследованных. Монографические работы по дан-ной проблематике, как правило, не отличаются комплексным подходом к изучению особенностей функционирования и использования данного ры-ночного института. Они охватывают лишь отдельные направления, а ра-боты, посвященные изучению государственного рынка, практически от-сутствуют. Именно поэтому издание посвящено изучению института го-сударственного заказа, определению его места в теории общественного выбора, обобщению теоретических и практических основ функциониро-вания государственного рынка в России и выявлению основных тенден-ций его развития.

Целью издания является комплексный всесторонний анализ теоретиче-ских и практических основ института государственного заказа, определе-ние эффектов его функционирования, изучение государственного рынка, в том числе порядка совершения сделок между экономическими агентами, участвующими в процессе удовлетворения общественных потребностей.

Издание может быть использовано студентами, аспирантами и препо-давателями учебных заведений экономической направленности, а также государственными служащими и специалистами по государственным (му-ниципальным) закупкам, на профессиональной основе осуществляющими деятельность по размещению заказов для государственных (муниципаль-ных) нужд.

УДК 338.2ББК У9(2)21

ISBN 978-5-8397-0729-0 © Ярославский государственный университет им. П. Г. Демидова, 2009


3

СОДЕРЖАНИЕ

ПРЕДИСЛОВИЕ............................................................................... 5

Глава 1. Государственный заказ в теории общественного выбора ..................................................... 7

1.1. Сущность, место и функции государственного заказа в теории общественного выбора ........................... 7

1.2. Государственный заказ как фактор совокупного спроса ............................................................. 30

Глава 2. Мировой опыт организации государственных закупок .............................................. 55

Глава 3. Институциональные основы реализации государственного заказа. ............................................... 76

3.1. Государственный рынок как институциональный механизм решения проблемы общественного выбора ..... 76

3.2. Особенности и тенденции развития госзакупок в системе государственного рынка России ........................ 99

3.3. Механизм размещения заказа для государственных нужд в РФ .......................................................................... 117

3.3.1. Механизм размещения государственного з аказа путем проведения торгов. ................................. 117

3.3.2. Механизм размещения государственного заказа без проведения торгов ..................................... 129

3.4. Информационное обеспечение госзакупок как инструмент конкурентного механизма государственного рынка ............................................. 135


4

Глава 4. Отдельные аспекты функционирования государственного рынка в РФ .................................... 156

4.1. Ценообразование, управление рисками и «аутсорсинг» в системе органов государственной власти на примере государственного рынка ................. 156

4.2. Особенности реализации общественного выбора на примере функционирования государственного рынка дорожного строительства в РФ ....................... 169

Список использованной литературы ....................................... 191


5

Предисловие

Экономическая наука изучает направления использования ограниченных ресурсов в целях обеспечения потребностей лю-дей, а также отношения, возникающие в процессе хозяйствова-ния. Основными вопросами, на которые дает ответ экономика, являются: что производить? как производить? для кого произво-дить? Современному государству присуще выполнение большого набора функций, при осуществлении которых встают проблемы выбора наиболее рационального и эффективного использования ресурсов, находящихся в государственной и муниципальной соб-ственности. Основным видом ресурсов являются средства бюд-жетов и внебюджетных источников, расходуемые органами вла-сти на удовлетворение разнообразных нужд в товарах, работах, услугах. Наиболее перспективным, но пока малоисследованным способом распределения таких ресурсов является институт госу-дарственного заказа, хозяйственным механизмом функциониро-вания которого выступает государственный рынок.

Необходимость отделения государственного рынка от других видов рынков определяется, во-первых, большим масштабом дея-тельности государства по закупке продукции для общественных нужд в частном секторе, а во-вторых, особенностями функциони-рования такого рынка, выражающимися в существовании законо-дательно определенных норм и правил совершения сделок между экономическими агентами.

Социально-экономические эффекты функционирования ин-ститута государственного заказа выражаются в первую очередь в создании общественных благ, передаваемых населению. Кроме того, необходимо отметить, что на сегодняшний день государст-венный заказ занимает важное место в системе рыночных отно-шений, обеспечивая в первую очередь стабильный рынок сбыта для всех видов товаров, работ, услуг, а также являясь серьезным фактором экономического роста различных отраслей и развития современных технологий и совершенствования форм хозяйствен-ной деятельности.

Основной целью создания и использования института государ-ственного заказа является программирование экономики, науки и


6

техники посредством привлечения потенциала частного предпри-нимательства к обеспечению устойчивости экономического разви-тия, решению актуальных социально-экономических задач.

В условиях смешанной экономики государство выступает в ка-честве крупнейшего заказчика и потребителя продукции целого ря-да отраслей, превращая государственный спрос, реализуемый на государственном рынке, в мощный инструмент стимулирования экономики, оказывающий влияние на ее динамику и структуру.

Объем государственного рынка в последние годы неуклонно увеличивается. По состоянию на 2009 г. 70 % общего объема рас-ходов государства осваиваются посредством совершения сделок на государственном рынке. Субъектами государственного рынка вы-ступают государственные заказчики (специализированные струк-туры или отдельные подразделения министерств и ведомств, госу-дарственные предприятия, учреждения, наделенные правом заклю-чения контрактов) и исполнители государственного заказа (поставщики, исполнители, подрядчики). Государственному рынку также присуще формирование рыночной инфраструктуры, выра-жающейся в существовании профессиональных участников рынка (уполномоченные органы, специализированные организации).

Сравнительный анализ типов рыночных структур показыва-ет, что государственным рынкам присуща высокоорганизованная конкурентная среда, т. е. большое количество продавцов, привле-каемых к процессу рыночного обмена. Государственные заказчи-ки используют модель поведения монопсониста, однако макси-мизация полезности производимых закупок происходит не за счет снижения равновесного объема, а за счет усиления конку-ренции среди хозяйствующих субъектов, осуществляющих дея-тельность по поставкам продукции, выполнению работ, оказанию услуг для нужд общественного потребления.

Актуальность, комплексность, многоаспектность, новизна и недостаточная проработанность целого ряда вопросов, связанных с использованием института государственного заказа, являются факторами, обусловившими потребность в научном осмыслении проблемы и осуществлении всестороннего анализа теоретических и практических основ функционирования государственного рын-ка в России.


7

Глава 1. Государственный заказ в теории общественного выбора

1.1. Сущность, место и функции государственного заказа

в теории общественного выбора В условиях ограниченности ресурсов каждый стоит перед

выбором одной из имеющихся альтернатив. Методы анализа ры-ночного поведения индивида универсальны. Они с успехом могут быть применены к любой из сфер, где человек должен сделать выбор.

Экономическая теория рассматривает формирование и раз-мещение государственного заказа в качестве одного из основных направлений деятельности государства, выполняющего задачу по реализации Парето – оптимального размещения ресурсов. Основ-ным видом ресурсов являются аккумулируемые государством средства бюджетов, освоение которых осуществляется посредст-вом государственных расходов.

Вопрос о роли государства в рыночной экономике всегда яв-лялся предметом дискуссии ученых-экономистов. Так, сторонни-ки классической школы (У. Петти, А. Смит, Д. Рикардо), монета-ризма (М. Фридмен, Р. Хоутри, К. Виксель, И. Фишер)1 и мини-мизации государственных расходов подвергают критике возможность использования бюджетных средств в качестве инст-румента регулирования рынков, аргументируя низкой результа-тивностью государства по сравнению с частным сектором. Одна-ко мировая практика показывает, что рациональное расходование средств государством позволяет с наименьшими потерями пре-одолевать кризисные явления, сглаживать амплитуды экономиче-

1 Более подробно см.: Фридмен М. Если бы деньги заговорили М.: Дело,

1998; История экономических учений: Учеб. пособие / Под ред. В. Автономова и др. М.: Инфра, 2000; Блауг М. Экономическая мысль в ретроспективе: Пер. с англ. 4-е изд. М.: Дело Лтд, 1994. 720 с.; Смит А. Исследования о богатстве на-родов / пер. М. Щепкина. М.: Издание К. Т. Солдатенкова, 1985.


8

ских циклов и добиваться желаемых изменений в структуре и ди-намике экономических процессов. Среди сторонников активного участия государства в рыночной экономике следует отметить ос-новоположника Кейнсианской теории Дж. М. Кейнса, а также Дж. Хикса, П. Самуэльсона, Р. Харрода, Е. Домара и Э. Хансена, чьи работы были посвящены изучению динамики экономических явлений и экономического цикла2.

На протяжении последнего столетия доля государственных расходов в индустриальных странах увеличилась в среднем с 12 % в 1913 г. до 45 % в 1995 г. Такие изменения могут служить индикатором повышения роли государства в экономических про-цессах3.

Объемы государственных расходов в РФ в последние годы также неуклонно растут. Расходы консолидированного бюджета РФ (в текущих ценах) увеличились с 3 964,9 млрд руб. в 2003 г. до 14 760,1 млрд руб.4 в 2008 г. Увеличение составило 372 %. Го-сударственные расходы составляют также существенную часть ВВП, при этом прослеживается тенденция к увеличению доли расходов государства в ВВП (в 2000 году расходы консолидиро-ванного бюджета РФ составляли 26,8 % ВВП, в то время как по состоянию на 1 января 2009 г. значение этого показателя соста-вило 36,7 %).5 Информация об объемах и динамике доли государ-ственных расходов в ВВП представлена на рисунках 1 и 2.

2 Более подробно см.: Кейнс Дж. М. Общая теория занятости, процента и

денег / пер. с англ. Н. Н. Любимова; под ред. Л. П. Куракова. М.: Гелиос АРВ, 1999. 353 с.; Хикс Дж. Р. Стоимость и капитал. М.: Прогресс, 1998; Самуэльсон Пол А. Экономика: в 2 т.: учеб. пособие. М.: НПО «Алгон», ВНИИСИ, 1992. Т. 1. 333 с.

3 Танци В. Роль государства в экономике: эволюция концепций // Мировая экономика и международные отношения. 1998. № 10. С. 54.

4 Информация об объемах расходов консолидированного бюджета РФ представлена в отчетах Федерального казначейства (Казначейство России) об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации за 2003–2008 гг. (URL: http://www.roskazna.ru).

5 Информация о доле расходов консолидированного бюджета РФ в ВВП РФ составлена на основе данных, представленных в отчетах Федерального казна-чейства (Казначейство России) об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации за 2003–2008 гг. (URL: http://www.roskazna.ru), а также на основе данных Федеральной службы государственной статистики РФ об объ-емах ВВП РФ за 2000–2008 гг. (URL: http://www.gks.ru).


9

Рис. 1. Объем расходов консолидированного бюджета РФ и объем ВВП в 2003–2008 гг., млрд руб.6

Рис. 2. Динамика доли расходов консолидированного бюджета РФ в общем объеме ВВП в 2000–2008 гг., %7

6 Составлено автором на основе данных, представленных в отчетах Феде-

рального казначейства (Казначейство России) об исполнении консолидирован-ного бюджета Российской Федерации за 2003–2008 гг. (URL: http://www.roskaz-na.ru), а также на основе данных Федеральной службы государственной стати-стики РФ об объемах ВВП РФ за 2000–2008 гг. (URL: http://www.gks.ru)

7 Там же.


10

Такое увеличение доли расходов государства в ВВП может быть объяснено тем, что в современной экономической системе государство выполняет ряд общественно-значимых функций. Ус-пешная их реализация предполагает, что каждая государственная программа должна иметь соответствующую финансовую под-держку8. Государство использует финансовые ресурсы, аккуму-лируемые бюджетной системой и внебюджетными источниками финансирования за счет налогов и других видов доходов, на фи-нансирование программ расходов.

Таким образом, можно отметить, что государственные расхо-ды наряду с другими видами ресурсов лежат в основе реализации функций и полномочий государства. При этом значительный ин-терес, в связи с ростом расходов государства, представляют спо-собы и направления использования финансовых ресурсов госу-дарства. Данный вопрос относится к сфере изучения теории об-щественного выбора, представляющей собой «раздел экономической науки, изучающий закономерности выбора путей деятельности правительства в области экономики и то, каким об-разом осуществляется этот выбор под давлением демократиче-ской системы»9.

8 Для выполнения возложенных задач, реализации полномочий и выполне-

ния функций органы власти используют доступные ресурсы, находящиеся в го-сударственной собственности. К таким ресурсам можно отнести человеческие ресурсы (по состоянию на 2009 год доля занятых в бюджетной сфере в РФ со-ставила 22 % от общего числа трудоспособного населения (см.: URL: http://www.izvestia.ru/economic/article3103195/?print), объекты недвижимости, то-пливно-энергетические ресурсы, средства бюджетов и внебюджетных источни-ков всех уровней (в 2008 году расходы консолидированного бюджета составили 13760,1 млрд руб., что соответствует 35 % (см.: URL: http://www.roskaz-na.ru/reports/cb.html), отдельные виды природных ресурсов, транспортные сред-ства и прочие виды ресурсов. По нашему мнению, важнейшим видом ресурсов, используемым для эффективного выполнения функций государства, являются средства бюджетов и внебюджетных фондов, формирование и использование которых определяется требованиями действующего законодательства. Такое предположение основывается прежде всего на том, что использование денежных средств, в отличие от других видов ресурсов, носит универсальный характер и не имеет ограничений в применении.

9 Экономический словарь. URL: http://www.glossary.ru/cgi-bin/gl_sch2. cgi?R1dSluwo9!uytuxoylr;tuxyo


11

Существенный вклад в развитие данной теории внесли Дж. Бьюкенен, Г. Таллок, К. Эрроу, М. Олсон, Д. Мюллер, опи-равшиеся в своих исследованиях на базовую идею о том, что че-ловек в любой области своей деятельности стремится максими-зировать результат в своих собственных интересах, и предлагав-шие оценивать деятельность государства при осуществлении своих функций с точки зрения максимизации результата в обще-ственных интересах10.

В связи с этим предлагаем провести подробный анализ рас-ходов государства, в том числе определить их понятие и сущ-ность, а также их основные виды и формы реализации.

Государственные расходы представляют собой систему эко-номических отношений, связанных с формированием, распреде-лением и использованием централизованных и децентрализован-ных государственных средств, направляемых на удовлетворение потребностей государства и выступающих, как правило, в денеж-ной форме. Государственные расходы выражают денежные из-держки, связанные с функционированием государства. Как эко-номическая категория государственные расходы определяют эко-номические отношения, связанные с распределением, перерас-пределением и потреблением части валового общественного продукта в целях развития и совершенствования общественного производства, удовлетворения разнообразных потребностей об-щества.

Изучению государственных расходов посвящены труды мно-гих известных экономистов. Так, Дж. М. Кейнс рассматривал го-сударственные расходы как наиболее действенный способ увели-чения эффективного спроса в период экономического кризиса или депрессии11. Тогда увеличение денежных доходов населения способно, по его мнению, вовлечь в активное функционирование

10 Более подробно с основными идеями и положениями теории обществен-

ного выбора можно познакомиться в следующих трудах: Бьюкенен Дж. Соч. Т. 1. Пер. с англ. / Фонд экономической инициативы; Гл. ред. кол.: Нуреев Р. М. и др. М.: Таурус Альфа, 1997 (Серия «Нобелевские лауреаты по экономике»); Gordon Tullock The Fundamentals of Rent-Seeking The Locke Luminary Vol. I, № 2 (Winter 1998) Part 2.

11 См.: Кейнс Дж. М. Общая теория занятости, процента и денег / пер. с англ. Н. Н. Любимова; под ред. Л. П. Куракова. М.: Гелиос АРВ, 1999. 353 с.


12

неиспользуемые производственные возможности, дать занятость безработным, способствовать общему оживлению экономической конъюнктуры.

По своему экономическому содержанию государственные расходы имеют определенное функциональное деление (см. рис. 3).

Рис. 3. Составляющие государственных расходов12

Первой группой расходов государства являются текущие расходы. Расходы на закупки товаров, работ, услуг для государ-ственных нужд, осуществляемых для удовлетворения общест-венных потребностей, производятся в тех случаях, когда рыноч-ная система не может в необходимом объеме обеспечить произ-водство таких товаров и услуг, которые обладают свойствами общественных благ. Они имеют важное социально-экономи-ческое значение, однако на их основе невозможно извлекать при-быль (в качестве примера направления государственных закупок можно выделить закупки для обеспечения национальной оборо-ны и безопасности, образования, пожарной безопасности и т. д.). По этой причине обеспечение производства общественных благ является функцией государства13. В большинстве стран государ-

12 Составлено автором на основе данных см. URL: http://www.budgetrf.ru 13 См.: Стиглиц Дж. Ю. Экономика государственного сектора. М.: Инфра-

М, 1997.

Государственные расходы

Текущие Капитальные

Закупки Трансферты Инвестиции Кредиты


13

ственные закупки осуществляются в частном секторе на конку-рентной основе.

Вторым видом текущих расходов являются социальные трансферты, выраженные как перераспределение доходов с це-лью достижения большей социальной справедливости, защиты малоимущих граждан, что является одной из задач государства14. Система социальных трансфертов является одним из основных инструментов выравнивания доходов. Трансферты направляются на поддержку тех слоев населения, которые оказываются исклю-ченными из рыночного процесса распределения доходов и не мо-гут самостоятельно обеспечить себе достойный образ жизни15.

Основное отличие социальных трансфертов от государствен-ных закупок состоит в способе их реализации. Социальные трансферты осуществляются не на конкурентной основе, а пред-ставляют собой адресные выплаты государства определенным социальным группам16.

Масштабы перераспределительных программ различаются по странам. Они зависят от предпочтений общества в пользу вырав-нивания доходов, приоритетов государственной политики, нако-пленных социальных обязательств, уровня экономического раз-вития страны17.

Второй группой государственных расходов являются капи-тальные расходы, специфика которых состоит в том, что они вы-ходят за пределы бюджета одного года и нацелены на получение эффекта в длительной перспективе. Планирование таких расхо-дов строится с учетом их долгосрочного характера. Оно позволя-

14 См.: Мэнкью Н. Г. Макроэкономика: Пер. с англ. М.: Изд-во МГУ, 1994.

736 с. 15 См.: Бабич А. М., Павлова Л. Н. Государственные и муниципальные фи-

нансы. М.: ЮНИТИ, 1999. С. 115. 16 URL: http://www.budgetrf.ru/Publications/Education/distant/publfinance_

2003_/publfinance_2003_07_/publfinance_2003_07_000.htm 17 В Российской Федерации объемы трансфертных платежей являются дос-

таточно существенными. Согласно данным Министерства экономического раз-вития РФ доля социальных трансфертов в структуре доходов населения состав-ляет в настоящий момент порядка 12,6 %. При этом планируется дальнейшее увеличение данного также (с 12,6 % в 2007 г. до 14 % в 2011 г.), что связано с активной социальной политикой государства. См.: URL: http://www.economy .gov.ru/wps/wcm/myconnect/economylib/mert/welcome/main/


14

ет связать бюджеты различных лет, нацелить их на решение стра-тегических задач. Во многих случаях создается самостоятельная система управления отдельными видами капитальных расходов.

Первым видом расходов данной группы являются инвести-ции, осуществление которых направлено на создание мощностей по производству общественных благ (учреждений образования, здравоохранения, оборонных предприятий и др.).

Инвестиции представляют собой долгосрочные вложения в сооружения основных фондов, капитальных объектов, оборудо-вания. Объектами государственного инвестирования могут вы-ступать как государственные предприятия, так и частные органи-зации. Таким образом, по поводу инвестиций возникают разно-плановые отношения, не изменяющие природу государственных инвестиций как расходов государства.

Государственные инвестиции в РФ осуществляются в объек-ты и реализацию мероприятий, включенных в Перечень строек и объектов Федеральной адресной инвестиционной программы. Так, в 2008 г. общий объем таких расходов составил 533,1 млрд руб. или 1,25 % ВВП18.

Вторым видом капитальных расходов выступают кредиты, используемые для финансирования не только государственных предприятий и учреждений, но и негосударственных субъектов экономики. Особенностью данной формы государственных рас-ходов является возвратность: кредиты предоставляются на воз-вратной основе, и на них начисляются проценты как плата за пользование кредитом.

В отличие от других видов кредитов, бюджетные кредиты не просто являются долговыми операциями, они содержат в себе элемент государственных расходов19. Государство не конкуриру-ет с коммерческими банками в сфере кредитования. Действуя в интересах общества в целом, оно ориентируется не на прибыль, а на социально-экономические и политические результаты. Именно

18 http://www.economy.gov.ru/wps/wcm/myconnect/ URL: economylib/mert/

welcome/main/ 19 В 2008 г. объем бюджетных кредитов в РФ достиг 497 млрд руб., что со-

ставляет порядка 3% объема расходов консолидированного бюджета РФ. См.: URL: http://www.economy.gov.ru/wps/wcm/myconnect/economylib/mert/welcome/main/


15

поэтому они могут предоставляться для решения таких социаль-ных задач, как расширение занятости, сокращение безработицы, решение жилищной проблемы.

Отметим, что государственные расходы имеют сложную структуру, как функциональную, так и имущественную. При этом особая роль принадлежит государственным закупкам. Они облада-ют отличительными чертами, позволяющими отделить их от ос-тальных видов расходов государства. Основным отличием государ-ственных закупок является то, что при размещении заказов для своих нужд государство выступает самостоятельным субъектом рыночных отношений и осуществляет их на конкурентной основе посредством размещения заказов. Остальные же виды государст-венных расходов могут осуществляться и не на рыночных услови-ях, например расходы на содержание государственного аппарата, выплата пенсий и пособий (социальные трансферты) и т. д.

Государственный кредит представляется на условиях воз-вратности, срочности и платности, в то время как государствен-ные закупки такими признаками не обладают.

Инвестиции представляют собой долгосрочные вложения ка-питала в собственной стране или за рубежом в предприятия раз-ных отраслей, предпринимательские проекты, социально-экономические программы, инновационные проекты. Исходя из сущности данного понятия, можно сделать вывод о том, что го-сударственные инвестиции могут осуществляться в форме госу-дарственных закупок.

Анализ литературы20 позволяет сделать вывод о том, что госу-дарственные расходы отличаются по способам и направлениям реализации и могут быть дифференцированы в зависимости от по-ставленных перед государством задач, достижение которых пред-полагает использование разноплановых способов финансирования.

По нашему мнению, приоритетным направлением реализа-ции государственных расходов является использование институ-

20 Более подробно см.: Государственное регулирование рыночной эконо-

мики: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. / Под общ. ред. В. И. Кушлин. М.: Изд-во РАГС, 2003. 832 с.; Якобсон Л. И. Государственный сектор экономики: экономическая теория и политика: Учебник для вузов. М.: ГУ ВШЭ, 2000. С 367.; Стиглиц Дж. Ю. Экономика государственного сектора. М.: Инфра-М, 1997.


16

та государственного заказа. Для обоснования данной гипотезы проведем анализ динамики и структуры расходования бюджет-ных средств в РФ.

В первую очередь необходимо отметить опережающее уве-личение объема закупок для государственных и муниципальных нужд по сравнению с ростом ВВП страны (см. табл. 1).

Необходимо отметить, что рост ВВП и расходов государст-венного управления на конечное потребление происходил на од-ном уровне, в то время как рост объема расходов, осуществляе-мых в рамках государственного заказа, шел опережающими тем-пами. Общий рост ВВП с 2001 г. составил 368 % (в рыночных текущих ценах), в то время как объемы государственного заказа росли в среднем на 46,6 % в год, что обеспечило общее увеличе-ние на 966 % с 2001 г.

Таблица 1

Динамика закупок для государственных нужд в 2001–2007 гг.21

Год ВВП, млрд

руб. % к предыду-щему году

Государствен-ные закупки в РФ, млрд руб.

% к пре-дыдущему

году 2001 8944,0 ______ 418,3 ______

2002 10831,0 121,1 531,3 127,0 2003 13243,2 122,3 852,4 160,4 2004 17048,1 128,7 1153,6 135,3 2005 21625,4 126,8 1645,7 142,7 2006 26879,8 124,3 2381,7 144,7 2007 32987,4 122,7 4041,7 169,7 Анализ представленных статистических данных позволяет

сделать вывод о том, что объем ВВП и объем государственных за-купок в РФ в период с 2001 по 2007 гг. неуклонно увеличивался.

Отдельно следует подчеркнуть, что в отчетном периоде удельный вес государственных расходов в ВВП в среднем со-ставлял 17 %, в то время как удельный вес государственного и муниципального заказа в ВВП страны увеличился с 4,1 % в 2001 г. до 12,25 % в 2007 г. (см. рис. 4).

21 См.: Смотрицкая И. И. Экономика государственных закупок. М.: Книж-

ный дом «Либроком», 2009. 232 с.


17

Следует также отметить, что доля расходов, осуществляемых в рамках государственного заказа, в общем объеме государствен-ных расходов существенно увеличилась (см. рис. 5).

В период с 2003 по 2007 гг. доля государственного и муни-ципального заказа в расходах государства на конечное потребле-ние неуклонно росла. Так, если в 2003 г. этот показатель состав-лял 36,6%, то по итогам 2007 г. доля государственного заказа вы-росла до 69,44%.

Рис. 4. Удельный вес государственного и муниципального заказа и расходов государственного управления на конечное потребление в ВВП22

Представленный анализ позволяет утверждать, что институт государственного заказа занимает в настоящее время централь-ное место в системе государственных расходов.

22 Составлено автором на основе данных, представленных в отчетах Феде-

рального казначейства (Казначейство России) об исполнении консолидирован-ного бюджета Российской Федерации за 2001–2008 гг. (URL: http://www.ros kazna.ru), Федеральной службы государственной статистики РФ об объемах ВВП РФ за 2000–2008 гг. (URL: http://www.gks.ru), на основе статистических мате-риалов о результатах проведения торгов и других способов размещения заказа для государственных и муниципальных нужд, представленных Федеральной службой государственной статистики РФ письмом от 04.06.2008 года № 11-3-404.


18

Рис. 5. Увеличение доли государственного заказа в общем объеме государственных расходов23

Данный факт особенно важен, учитывая, что в условиях сме-шанной экономики24 приоритетным является уже не расширение функций государства, а их эффективность. Как отмечается в отчете Всемирного банка, «возросшее влияние государства переместило акцент с количественного аспекта на качественный аспект, то есть с объема на эффективность воздействия»25. Так, федеральное пра-вительство США с 1990-х гг. внедряет в государственный регули-рующий механизм рыночные принципы и рыночную мотивацию, которые помогают достигать общественных целей26. В качестве теоретического обоснования необходимости таких действий госу-

23 См.: Там же. 24 Термин «смешанная экономика» впервые был введен в научный оборот

для исследования возможностей объединения рыночной и плановой экономик. Автором данный термин используется с целью обозначения экономической сис-темы, в рамках которой любое национальное хозяйство опирается на многообра-зие форм собственности и предпринимательской деятельности, подразумевает сочетание различных видов экономического регулирования, в том числе рыноч-ного и государственного, когда государство выступает одновременно и гарантом функционирования системы и её субъектом.

25 Стиглиц Дж. Ю. Многообразнее инструменты, шире цели: движение к поствашингтонскому консенсусу// Вопросы экономики. № 8. 1998. С. 4–34.

26 Goldsmith, Arthur H.. "Rethinking the relation between government spending and economic growth: a composition approach to fiscal policy instruction for prin-ciples students. (Content Articles in Economics)(Report)." // The Journal of Economic Education. Heldref Publications. 2008.


19

дарства важную роль сыграли исследования М. Фридмэна27. При-знавая особую природу «общественных благ» и ответственность государства за их обеспечение, М. Фридмэн исходил из того, что оно должно реализовывать свои обязательства с помощью частных институтов через рыночные механизмы.

Как утверждает Дж. Ю. Стиглиц, проблема заключается не в том, должно ли государство быть вовлечено в экономическую жизнь общества, и не в масштабах этого вовлечения, а в на-правлениях и методах его деятельности28. Наиболее перспек-тивным, но пока малоисследованным способом повышения эф-фективности деятельности государства является использование государственными агентами рыночных механизмов, одним из которых выступает система открытого размещения государст-венного заказа29.

Анализ данного рыночного института необходимо начать в первую очередь с четкого определения понятия «государствен-ный заказ», его соотношения с таким понятием, как государст-венные закупки, а также с выполняемых им функций.

Бюджетный кодекс РФ определяет государственный заказ как совокупность заключенных государственных контрактов, то есть договоров между государственными заказчиками и исполни-телями заказов30.

Федеральный закон «О размещении заказов на поставки то-варов, выполнение работ, оказание услуг для государственных и

27 См.: История экономических учений: Учеб. пособие / Под ред. В. Авто-

номова и др. М.: Инфра, 2000. 28 См.: Стиглиц Дж. Ю. Многообразнее инструменты, шире цели... 29 Более подробно см.: Якобсон Л. И. Государственный сектор экономики:

экономическая теория и политика: Учебник для вузов. М.: ГУ ВШЭ, 2000. С. 367.; Стиглиц Дж. Ю. Экономика государственного сектора. М.: Инфра-М, 1997.; Goldsmith, Arthur H. «Rethinking the relation between government spending and economic growth: a composition approach to fiscal policy instruction for prin-ciples students» // The Journal of Economic Education, March 22, 2008; Jiranyakul, Komain; Brahmasrene, Tantatape «The relationship between government expenditures and economic growth in Thailand» // Journal of Economics and Economic Education Research , January 1, 2007;

30 Бюджетный кодекс Российской Федерации // Российская газета. 1998. 12 авг.


20

муниципальных нужд» от 21.07.2005 г. № 94-ФЗ (далее Закон) дает следующее определение государственных нужд:

«Обеспечиваемые за счет средств федерального бюджета или бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных ис-точников финансирования потребности Российской Федерации, го-сударственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходи-мых для осуществления функций и полномочий Российской Феде-рации, государственных заказчиков (в том числе для реализации федеральных целевых программ), для исполнения международных обязательств Российской Федерации, в том числе для реализации межгосударственных целевых программ, в которых участвует Рос-сийская Федерация, либо потребности субъектов Российской Фе-дерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий субъек-тов Российской Федерации, государственных заказчиков, в том числе для реализации региональных целевых программ»31.

Государственный заказ также может быть определен как комплекс мероприятий по планированию, размещению, учету, контролю, анализу заключаемых государственными заказчиками контрактов и прямых закупок.

Дж. Ю. Стиглиц определяет государственный заказ как сред-ства, идущие на закупку товаров и услуг, предоставляемых обще-ственности бесплатно32.

В отечественной экономической литературе дается следующее определение государственного заказа: правовой акт, предусматри-вающий конкретные цели и задания по объему, стоимости и срокам изготовления и поставок продукции, выполнения работ или услуг, необходимых для удовлетворения государственных нужд33. Госза-каз размещается государственными заказчиками путем проведения конкурсного отбора исполнителей с последующим заключением государственного контракта (договора) между госзаказчиком и ор-ганизацией-исполнителем, победительницей конкурса.

31 Федеральный закон от 21.07.2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на

поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и му-ниципальных нужд» // Российская газета. 2005. 28 июля.

32 Стиглиц Дж. Ю. Экономика государственного сектора. М.: Инфра-М, 1997. 33 См.: Лебедев В. В. Государственный заказ как система устойчивого раз-

вития // Экономист. 2003. № 5. С. 53–56.


21

Государственный заказ может быть определен как целена-правленная деятельность по определению объемов потребности в продукции для государственных нужд34.

В широком смысле термин «государственный заказ» исполь-зуется для определения совокупности экономических отношений между государством и хозяйствующими субъектами различных форм собственности по поводу обеспечения общественных по-требностей.

По своему влиянию на различные отрасли народного хозяй-ства государственный заказ, являясь составной частью государст-венных расходов, представляет собой самостоятельный инстру-мент регулирования экономики.

Основной задачей системы государственного заказа является обеспечение товаров, работ и услуг для удовлетворения государ-ственных нужд. При этом важной составляющей данной системы является выбор наиболее эффективного пути расходования бюд-жетных средств.

Таким образом, в литературе предлагается выделять четыре основных подхода к определению государственного заказа: во-первых, как основание для поставок продукции (товаров, работ, услуг), во-вторых, как понятие, объединяющее государственные федеральные нужды и государственные нужды субъектов РФ, в третьих, как совокупность государственных договоров (контрак-тов) на поставки продукции и, в четвертых, как нормативно-правовой акт в сфере поставок продукции в рамках государст-венного заказа. Учитывая вышеизложенное, мы можем согла-ситься с Т. Я. Хабриевой, делающей вывод о том, что государст-венный заказ полностью не урегулирован как целостное явление, как институт, все составляющие которого упорядочены и сопод-чинены друг другу законом, несмотря на то что современная нау-ка рассматривает его в качестве инструмента государственного регулирования рыночной экономики35.


ный дом «Либроком», 2009. 232 с. 35 См.: Концепции российского законодательства / Под ред. Т. Я. Хабрие-

вой, Ю. А. Тихомирова, Ю. П. Орловского. М.: Городец, 2004. С. 463.


22

В соответствии с формулировками, представленными россий-скими и зарубежными авторами, а также нормативно-правовыми актами автор предлагает следующее определение данного поня-тия: государственный заказ – это система отношений между госу-дарством, выступающим в лице своих агентов (государственных заказчиков) и организациями – исполнителями заказа, связанных с планированием, размещением и исполнением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд с целью обеспечения осуществления функций и полномочий органов государственной власти. При этом основной функцией органов государственной власти является создание общественных благ с привлечением представителей частного сектора на конку-рентной основе.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что государст-венный заказ представляет собой комплексный государственно-рыночный институт, функционирование которого осуществляет-ся на нескольких этапах. Основные этапы функционирования системы размещения заказа представлены на рисунке 6.

Планирование является базовым и важнейшим этапом разме-щения государственного заказа, поскольку правильное определе-ние направлений и объемов его реализации оказывает существен-ное влияние на конечные результаты, заключающиеся в получении заранее спланированных социально-экономических эффектов36.

Этап формирования государственного заказа заключается в определении точных потребностей государства в различных това-рах, работах, услугах с обозначением их конкретных параметров и стоимости. На этом этапе осуществляется комплекс мероприятий, направленных на определение объемов и номенклатуры государст-венного спроса, проводимых органами государственной власти, получателями и распорядителями бюджетных средств с целью соз-дания сводного перечня государственного заказа, утверждаемого в качестве приложения к закону о бюджете на соответствующий фи-нансовый период (на различных уровнях власти в РФ)37.

36 Более подробно см.: Государственное регулирование рыночной экономи-

ки: Учебник. 37 Более подробно см.: Формирование и развитие системы государственного

заказа на примере опыта Санкт-Петербурга: научное издание / Под ред.


23

Рис. 6. Основные этапы функционирования системы государственного заказа38

Размещение заказа представляет собой процесс привлечения потенциальных поставщиков, исполнителей, подрядчиков по-средством размещения информации (офферты) о проводимых за-купках, дальнейшей оценки предложений и выбора победителя. Государственные органы, бюджетные учреждения или иные уполномоченные на размещение заказа получатели средств соот-ветствующих бюджетов обращаются к хозяйствующим субъек-там различных форм собственности с предложением поставить товары, выполнить работы, оказать услуги с указанием срока, объема, ассортимента, предельного объема финансирования и т. д. Важной задачей представляется обеспечение конкуренции среди участников размещения заказа с целью получения наилуч-ших условий исполнения контрактов. Конечным этапом разме-щения заказа считается заключение контракта с выбранным хо-зяйствующим субъектом39.

В. В. Бланка. СПб.: комитет экономического развития, промышленной политики и торговли Санкт-Петербурга, 2006.

38 Составлено автором. 39 Более подробно см.: МельниковГ. Н., Ветров А.Н. Институциональный

взгляд на проблему создания эффективной экономической системы государст-венных и муниципальных закупок // Госзаказ: управление, размещение, обеспе-чение. 2007. № 7.

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ

ЗА

КАЗ

Планирование

Размещение

Исполнение

Формирование

СОЦИАЛЬНО

-ЭКОНОМИЧЕСКИЕ

ЭФ

-ФЕКТЫ


24

На этапе исполнения заказчик осуществляет финансирование заключенных контрактов, а также контроль над соответствием поставляемых товаров, выполняемых работ, оказываемых услуг ранее обозначенным условиям.

И. И. Смотрицкая выделяет следующие этапы государствен-ного заказа40:

1. Этап формирования. На данном этапе проводится ком-плекс мероприятий по определению объемов и номенклатуры го-сударственного спроса с целью создания сводного перечня госу-дарственного заказа, утверждаемого в качестве приложения к за-кону о бюджете на соответствующий финансовый год (на федеральном и региональном уровнях).

2. Этап оферты. Государственные заказчики обращаются к хозяйствующим субъектам различных форм собственности с предложением о поставках товаров, выполнении работ, оказании услуг с указанием существенных условий сделки.

3. Этап заключения договора. На данном этапе заключается договор с участником размещения заказа, предложившим наи-лучшие условия исполнения заказа.

4. Этап закупки. На этапе закупки происходит реализация за-ключенных договоров.

Этапы размещения заказа, предложенные автором, имеют не-значительные отличия от классификации, предложенной И. И. Смотрицкой. Такие отличия заключаются в следующем. По мнению автора, планирование и формирование государственного заказа представляют собой различные этапы, основное отличие ко-торых состоит в том, что на этапе планирования заказчики опреде-ляют свои потребности в соответствии с возложенными функция-ми, в то время как этап формирования подразумевает соотнесение существующих потребностей с возможным финансированием. При этом на данном этапе может происходить значительная корректи-ровка первоначальных потребностей. И. И. Смотрицкая, в свою очередь, разделяет этап размещения заказа, выделяя в нем этап оферты и этап заключения договора. Формулировка автора опира-ется прежде всего на положения статьи 9 Федерального закона от




25

21.07.2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муници-пальных нужд», содержащей информацию о том, что заказ призна-ется размещенным после заключения контракта.

В современной зарубежной и российской экономической ли-тературе41 термины «государственный заказ» и «государственные закупки» не имеют четкого понятийного разграничения и часто употребляются как синонимы, в то время как их экономическая сущность различна.

По нашему мнению, данная ситуация является следствием недостаточной исследованности и регламентации процесса раз-мещения государственного заказа.

Для устранения существующего пробела предлагаем сфор-мулировать определение закупок для государственных нужд. По-нятие государственные закупки (закупки для государственных нужд) тесно связано с понятием государственный заказ. Закупка представляет собой приобретение товаров за рубежом или внутри страны. При этом государственные закупки – это закупки, прово-димые за счет средств бюджета, а также внебюджетных источни-ков финансирования.

Генеральное соглашение по тарифам и торговле (ГАТТ) 1994 г. определяет государственные закупки товаров как «закуп-ки государственными агентствами продукции для государствен-ных нужд, которая не предназначена для коммерческой перепро-дажи или для использования в производстве товаров для коммер-ческой продажи» (статья III:8 (а))42.

Статья XIII Генерального соглашения о торговле услугами (ГАТС) определяет государственные закупки как «услуги, заку-паемые для государственных нужд и не с целью коммерческой перепродажи или с целью использования при предоставлении ус-луг для коммерческой продажи».

41 Более подробно см., например: Формирование и развитие системы госу-

дарственного заказа на примере опыта Санкт-Петербурга. 42 Warrillow Cerdic. Market-oriented public procurement systems. (Import Oper-

ations and Techniques). International Trade Forum. International Trade Centre UN-CTAD/GATT. 1995.


26

Опираясь на представленные определения, попробуем пред-положить, что государственные закупки являются частью госу-дарственного заказа, а именно представляет собой институцио-нальный аспект размещения заказа, так как государство, высту-пая субъектом рыночных отношений, закупает товары, работы, услуги с целью создания неких общественных благ именно путем размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, ока-зание услуг соответственно.

Для обоснования такого предположения следует отметить, что, как отмечалось ранее, государственный заказ состоит из че-тырех последовательных этапов. При этом, целью функциониро-вания данного института является обеспечение общественных потребностей, достижение которой осуществляется через меха-низм закупки, так как обмен товарами, работами, услугами между заказчиками и производителями осуществляется в процессе куп-ли – продажи на товарных рынках43.

Некоторые экономисты44 отмечают, что сущность государст-венного заказа отражается не только в факте заключения догово-ров, но и в планировании закупок, формировании и официальном закреплении государственного спроса. Именно поэтому термин «государственные закупки» характеризует суть рыночной контрак-тации и отражает стадию реализации государственного заказа.

Таким образом, государственные закупки можно определить как промежуточный этап процесса реализации и исполнения го-сударственного заказа, то есть приобретение товаров, работ, ус-луг для государственных нужд. По своей экономической сущно-сти категория государственный заказ отражает общественные по-требности, выраженные через государственный спрос, в свою очередь государственные закупки по своей сущности являются удовлетворенной (обеспеченной) государственной потребностью.

В зависимости от номенклатуры продукции (товары, работы, услуги) и способа размещения заказа взаимосвязанные этапы

43 Более подробно механизм обмена, осуществляемый на рынке между го-

сударственными заказчиками и исполнителями государственного заказа будет описан в следующей главе.

44 Формирование и развитие системы государственного заказа на примере опыта Санкт-Петербурга; Федорович В. А., Патрон А. П., Заварухин В. П. США: Федеральная контрактная система и экономика. М.: Наука, 2002. С. 889.


27

процесса обеспечения общественных потребностей могут не сов-падать по времени. Например, товары, работы, услуги, которые находятся в серийном производстве и для которых существует функционирующий рынок, могут приобретаться с помощью пря-мых закупок. При этом уникальные товары, работы, услуги (на-пример, сложная военная техника либо результаты НИОКР) мо-гут приобретаться посредством системы заказа, путем заключе-ния долгосрочного контракта.

Учитывая тот факт, что роль государства при закупках това-ров, работ, услуг в разных странах не одинакова, деятельность по формированию и размещению государственного заказа рассмат-ривается в различных аспектах.

Определив отношения понятия государственные расходы и государственный заказ, а также обозначив место государственно-го заказа в системе государственных расходов, необходимо пе-рейти к дальнейшему изучению данного института.

Государственный заказ как элемент экономической деятель-ности государства выполняет ряд важнейших функций, основны-ми из которых, являются следующие45:

1) воспроизводственная функция; 2) функция ценового регулирования; 3) стимулирующая функция; 4) социальная функция; 5) инновационная функция. Воспроизводственная функция государственного заказа за-

ключается в первую очередь в удовлетворении государственных нужд в товарах, работах, услугах для обеспечения стабильных воспроизводственных экономических связей с участием государ-ства и для реализации присущих государству функций. Таким образом, государство осуществляет закупки в частном секторе для удовлетворения общественных потребностей путем создания общественных благ.

Функция ценового регулирования проявляется в том, что по-средством государственных заказов оказывается косвенное влия-ние на динамику цен по определенным видам товаров, работ и ус-луг. Действительно, при размещении заказов для государственных

45 См.: Смотрицкая И. И. Экономика государственных закупок.


28

нужд государственные заказчики устанавливают предельные (мак-симальные) цены контрактов на поставку соответствующих това-ров, выполнение работ, оказание услуг, тем самым оказывая влия-ние на уровень цен на рынках различной продукции. Данное влия-ние в первую очередь возможно потому, что при создании конкурентной среды в процессе размещения заказа фирмы, претен-дующие на заключение государственных контрактов, вынуждены вступать в ценовое состязание за право получить подряд.

Стимулирующая функция государственного заказа заключает-ся в том, что расширение государственных закупок служит факто-ром роста совокупного спроса для поддержки и стимулирования национальных производителей, регулирования отраслевой и регио-нальной структуры экономики. Таким образом, размещение заказа на закупку различных видов продукции открывает дополнительные возможности для её сбыта фирмам производителям и поставщикам. Кроме того, размещение заказа может использоваться и как стимул к принятию определенных хозяйственных решений по структуре и объёму производства, а иначе говоря, дает ответ на вопросы: что производить? и для кого производить?

Социальная функция государственного заказа направлена на содействие реализации социально-экономической политики го-сударства, в том числе вовлечение социально уязвимых групп на-селения в трудовой процесс. Наглядным примером реализации такой функции может являться организация «общественных ра-бот» или привлечение организаций малого бизнеса к участию в процессе государственных закупок. Особенно ярко реализация данной функции выражена в развитых странах. Так, в США при заключении государственного контракта на сумму свыше 50 ты-сяч долларов генеральный подрядчик обязан передавать часть за-каза субподрядчикам. Кроме того, контракты на поставки товаров стоимостью менее 10 тысяч долларов заключаются только с субъектами малого бизнеса. Из 131,5 миллиона человек трудо-способного населения США около 17 миллионов занято при ис-полнении заказов для государственных нужд.

Инновационная функция заключается в формировании эконо-мических предпосылок для создания принципиально новой или с новыми потребительскими свойствами продукции (товаров, работ,


29

услуг). Влияние государственных закупок на процесс разработки и распространения новых технологий осуществляется, во-первых, на основе увеличения спроса путем размещения заказа на продукцию наукоемких отраслей, а во-вторых, путем использования государ-ственного рынка в качестве способа реализации новых товаров и технологий. В качестве примера необходимо привести США, где для создания новых технологий гражданского и военного назначе-ния, осуществления программ НИОКР и строительства ежегодно заключается около 2 миллионов государственных контрактов стоимость от 5 тысяч до 2 миллиардов долларов каждый.

Реализуя данные функции, система государственного заказа выступает в качестве одного из основополагающих институтов государственного хозяйствования и в качестве важнейшего инст-румента государственной экономической политики. В условиях смешанной экономики государство выступает в качестве круп-нейшего заказчика и потребителя продукции целого ряда отрас-лей, превращая государственный спрос в мощный инструмент стимулирования экономики, оказывающий влияние на ее дина-мику и структуру.

Подводя итоги, следует отметить, что увеличение доли госу-дарственных расходов в индустриальных странах в среднем с 12 до 45 % в течение прошедшего столетия свидетельствует об уси-лившейся роли государства в экономических процессах. Основ-ным видом ресурсов, используемых в процессе функционирова-ния государства, являются средства бюджетов различных уров-ней, представляющих собой основу для реализации функций и полномочий государства. Как экономическая категория государ-ственные расходы выражают экономические отношения, связан-ные с распределением, перераспределением и потреблением час-ти валового общественного продукта в целях развития и совер-шенствования общественного производства, удовлетворения разнообразных потребностей общества.

Однако в современных условиях расширение функций госу-дарства уступает необходимости увеличить их эффективность. Первостепенной задачей в настоящее время выступает внедрение в государственный регулирующий механизм рыночных принци-пов и рыночной мотивации, которые помогают достигать обще-


30

ственных целей. Одним из способов повышения эффективности служит использование системы открытого размещения государ-ственного заказа.

Государственный заказ представляет собой систему отноше-ний между государством, выступающим в лице своих агентов (государственных заказчиков) и организациями – исполнителями заказа, связанных с планированием, размещением и исполнением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд с целью обеспечения осуществления функций и полномочий органов государственной власти. Функ-ционирование данного института осуществляется на нескольких этапах, среди которых необходимо отметить:

– планирование; – формирование; – размещение; – исполнение. Размещение государственного заказа происходит на основе

механизма закупки, т. е. рыночного обмена между государствен-ными заказчиками и исполнителями государственного заказа.

Функционирование государственного заказа как элемента экономической деятельности государства сопровождается вы-полнением ряда функций, основными из которых являются сле-дующие:

– воспроизводственная функция; – функция ценового регулирования; – стимулирующая функция; – социальная функция; – инновационная функция.

1.2. Государственный заказ как фактор совокупного спроса

В настоящее время любое национальное хозяйство опирается на многообразие форм собственности и предпринимательства, на сочетание различных видов экономического регулирования: ры-ночного, корпоративного, государственного, транснационально-го. Государство, выступающее в лице своих агентов, выполняет различные функции в управлении экономикой и обществом; в на-


31

стоящее время выступает одновременно и гарантом функциони-рования системы и ее субъектом46.

В таких условиях меняется экономическая роль государства, которое сосредоточивает свою деятельность на выражении обще-ственных интересов. С одной стороны, государство в лице своих хозяйственных органов, наряду с частными организациями, функционирует в рыночной среде, а потребность его непосредст-венного вмешательства возникает только в тех случаях, когда рыночные силы не обеспечивают рациональное распределение ресурсов. В то же самое время цели функционирования государ-ства определяются необходимостью удовлетворения обществен-ных потребностей47. В этой связи развитие рыночной экономики зависит не только от удовлетворения частных интересов, но и во многом от оптимального соотношения общественных интересов и интересов частного сектора48. Иными словами, можно предпо-ложить, что развитие рыночной экономики зависит от качества осуществления государством общественного выбора.

При этом государство несет ответственность перед общест-вом за создание и обеспечение общественными благами, т.е. то-варами и услугами для удовлетворения потребностей человека, главной характеристикой которых является неисключаемость из потребления и неконкурентоспособность в потреблении49. Существуют различные определения общественных товаров.

46 См.: Смотрицкая И. И. Экономика государственных закупок. 47 Общественные потребности возникают в связи с провалами рынка. Про-

валы (фиаско) рынка (market failures) – это случаи, когда рынок оказывается не в состоянии обеспечить эффективное использование ресурсов. Обычно выделяют четыре типа неэффективных ситуаций, свидетельствующих о провалах рынка: 1) монополия; 2) несовершенная (асимметричная) информация; 3) внешние эф-фекты; 4) общественные блага. Во всех этих случаях государство приходит на помощь рынку. Оно пытается решить эти проблемы, осуществляя антимоно-польную политику, социальное страхование, ограничивая производство товаров с отрицательными внешними эффектами и стимулируя производство и потреб-ление экономических благ с положительными внешними эффектами. Более под-робно см.: Нуреев Р. М. Теория общественного выбора: Курс лекций: Учебное пособие для вузов. М. ИД ГУ ВШЭ, 2005.

48 См.: Пороховский А. А. Эпоха смешанной экономики // Политэкономия. 2001. 26 июня, № 11.

49 Райзберг Б. А., Лозовский Л. Ш., Стародубцева Е. Б. Современный эко-номический словарь. 5-е изд., перераб. и доп. М.: ИНФРА-М, 2007.


32

Так, Дж. Ю. Стиглиц50 выделяет два основных свойства обще-ственных товаров:

– невозможность ограничения их использования; – нежелательность такого ограничения. Невозможность дозирования использования общественного

товара влечет за собой то, что конкурентный рынок не в состоя-нии обеспечить эффективного по Парето количества обществен-ного товара.51 Именно поэтому государство вынуждено брать на себя обязанности по производству общественных благ. При этом расходы, возникающие в связи с их созданием, компенсируются посредством налоговых механизмов.

Для удовлетворения общественных потребностей, не удовле-творяемых частным сектором, государство вынуждено осуществ-лять регулирование рыночных процессов. При этом экономиче-ский рост в масштабах всей страны может обеспечиваться только при соблюдении определенных пропорций в производстве и рас-пределения общественного продукта между отдельными отрас-лями и регионами.

Анализируя труды отечественных и зарубежных ученых52, следует отметить, что на протяжении развития экономической теории взгляды на роль государства в экономике и в особенности на выполняемые им функции существенно изменились.

Так, У. К. Митчелл53 в своих исследованиях пришел к выводу о необходимости государственного циклического регулирования и необходимости усиления социального контроля над экономи-кой. Он предложил создать систему государственного страхова-

50 Стиглиц Дж. Ю. Экономика государственного сектора. 51 Примером таких общественных товаров может выступать национальная

оборона или обеспечение внутренней безопасности. 52 Для анализа направлений и методов государственного регулирования на-

ми были изучены следующие труды: Государственное регулирование рыночной экономики; Шевченко Л. И., Гредин Г. Н. Госзаказ в системе государственного регулирования экономики. Кемерово: Кемеровский госуниверситет, 1999. С. 160.; Якобсон Л. И. Государственный сектор экономики: экономическая тео-рия и политика; Стиглиц Дж. Ю. Экономика государственного сектора

53 Приведено по: Блауг М. Экономическая мысль в ретроспективе: Пер. с англ., 4-е изд. М.: Дело Лтд, 1994. 720 с.


33

ния. А. Пигу54 отмечал, что порой возникают ситуации, способ-ные нарушить рыночное равновесие. В связи с этим он отводил государству ключевую роль в устранении внешних эффектов, а также перераспределении денежных средств через бюджетный механизм. Дж. М. Кейнс55 видел основную роль государства в борьбе со спадами посредством поддержания уровня совокупного спроса, а также в решении проблемы безработицы. Дж. Хикс56 считал, что государство должно в первую очередь сосредото-читься на поддержании высокого уровня инвестиций.

Все многообразие форм и инструментов, используемых госу-дарством при осуществлении вмешательства в экономические процессы, условно можно разделить на меры прямого и косвен-ного воздействия57. К мерам косвенного воздействия относят:

– налогообложение, уровень обложения налогами и систему налоговых льгот;

– регулирование цен, их уровня и соотношений; – платежи за ресурсы, ставки процента за кредит и кредитные

льготы; – таможенное регулирование экспорта и импорта, валютные

курсы и условия обмена валют. Среди инструментов прямого регулирования выделяют: – определение стратегических целей развития экономики и

их выражение в индикативных и других планах, целевых про-граммах;

– государственные заказы и контракты на поставки опреде-ленных видов продукции, выполнение работ, оказание услуг;

– государственная поддержка программ, заказов и контрак-тов; нормативные требования к качеству и сертификации техно-логий и продукции;

– правовые и административные ограничения и запреты по выпуску определенных видов продукции и т. п.;

54 См.: Пигу А. Экономическая теория благосостояния. М.: Прогресс,

1985. 512 с. 55 См.: Кейнс Дж. М. Общая теория занятости, процента и денег. 56 См.: Хикс Дж. Р. Стоимость и капитал. 57 См.: Государственное регулирование рыночной экономики.


34

– лицензирование операций по экспорту и импорту товаров, т. е. внешнеторговых операций.

Следует отметить, что формы государственного регулирова-ния не являются догмой, а определяются в соответствии с по-требностями и конкретными задачами, на основе которых фор-мируется экономическая политика и разрабатывается механизм ее реализации58..

Методы прямого воздействия вынуждают субъектов эконо-мики принимать решения, основанные не на самостоятельном экономическом выборе, а на предписаниях государства. В каче-стве примера можно назвать величину амортизационных отчис-лений, бюджетные процедуры по государственным инвестици-ям – правовые и административные ограничения и запреты по выпуску определенных видов продукции, лицензирование опера-ций по экспорту и импорту товаров, т. е. внешнеторговых опера-ций59. Прямые методы часто имеют высокую эффективность вследствие оперативного достижения экономического результата. Но у них есть и недостатки. Они затрагивают не только тех аген-тов рынка, на которых непосредственно направлены государст-венные меры, но и субъектов, связанных с ними рыночными от-ношениями.

Методы косвенного воздействия создают лишь предпосылки к тому, чтобы при самостоятельном выборе субъекты экономиче-ских отношений предпочитали варианты, которые соответствуют целям экономической политики. Недостатком косвенных методов

58 По нашему мнению, государственное регулирование все шире должно

опираться на прогнозирование (система научно обоснованных представлений о тех или иных направлениях социально-экономического развития страны), про-граммирование (обозначение перспектив развития, предоставление информации предприятиям, компаниям о намерениях государства придает рынку более целе-направленное развитие) и планирование (разработка заданий по целенаправлен-ному воздействию на процесс воспроизводства) на макроэкономическом уровне. При этом воздействие государства на экономические процессы должно базиро-ваться на сочетании рыночного саморегулирования с государственными регуля-торами. Рынок выполняет такие функции, как обмен продуктами труда обособ-ленных товаропроизводителей; стимулирование повышения ими качества про-дукции, снижения издержек производства; побуждение покупателей к экономии, увеличению доходов.

59 Государственное регулирование рыночной экономики.


35

является определенный временной лаг, возникающий между мо-ментами принятия мер государством, реакции на них экономики и реальными изменениями в хозяйственных результатах.

Ключевым инструментом государственного регулирования, по нашему мнению, выступает институт государственного заказа. Основной целью использования данного института является ре-гулирование и программирование экономики, науки и техники. Таким образом, государство обеспечивает привлечение потен-циала частного предпринимательства к обеспечению устойчиво-сти экономического развития, решению актуальных социально-экономических задач. Рассматривая государственный заказ в ка-честве приоритетного инструмента государственного управления экономическими процессами, необходимо определить его место и эффективность в системе методов государственного регулирова-ния через призму теории общественного выбора60.

Данная теория исходит прежде всего из того факта, что в ус-ловиях ограниченности ресурсов человек в рыночной экономике отождествляет свои предпочтения с товаром. Он стремится при-нять такие решения, которые максимизируют значение функции полезности. Его поведение рационально.

Рациональность индивида имеет в данной теории универ-сальное значение. Она означает, что все экономические субъекты, а также индивиды – от избирателей до президента – руково-дствуются в своей деятельности в первую очередь экономиче-ским принципом превосходства выгоды, т. е. сравнивают пре-дельные выгоды и предельные издержки (и прежде всего выгоды и издержки, связанные с принятием решений):

МВ ≥ МС,

где MB – предельная выгода (marginal benefit); МС – предельные издержки (marginal cost)61.

60 Использование государством ресурсов для производства общественных

благ относится к теории общественного выбора (public choice theory), изучаю-щей различные способы и методы, посредством которых люди используют пра-вительственные учреждения в собственных интересах. Более подробно см.: Ну-реев Р. М. Теория общественного выбора.

61 Там же.


36

В условиях ограниченности ресурсов каждый стоит перед выбором одной из имеющихся альтернатив. Методы анализа ры-ночного поведения индивида универсальны. Они с успехом могут быть применены к любой из сфер, где человек должен сделать выбор.

В различное время масштабы и уровень государственного вмешательства в экономику общественного выбора в разных странах были различными. На протяжении длительного времени данный вопрос оставался дискуссионным. Как отмечалось ранее, основной причиной подобного государственного вмешательства в экономику является необходимость обеспечения общественных потребностей, не удовлетворяемых частным сектором. Реализа-ция потребностей общества происходит посредством производст-ва (с помощью имеющихся ресурсов) и предоставления общест-венных благ.

Таким образом, ключевым вопросом является выбор государ-ством оптимального способа использования общественных ре-сурсов, находящихся в государственной собственности. Наиболее важным видом ресурсов являются средства бюджетов и внебюд-жетных источников, расходуемые органами власти на удовлетво-рение разнообразных нужд в товарах, работах, услугах.

Решение многих задач общенациональной значимости из-за их масштабности, уровня издержек производства, длительного времени оборота капитала, низкой рентабельности возможно только при развитых институтах государственного регулирова-ния. Одним из таких институтов, как было обозначено ранее, яв-ляется институт размещения заказов для удовлетворения госу-дарственных нужд (институт государственного заказа).

Используя государственный заказ как инструмент экономи-ческого регулирования, государство привлекает потенциал част-ного предпринимательства к обеспечению устойчивого экономи-ческого роста, решению актуальных социально-экономических задач. Государство выступает на рынке крупнейшим заказчиком и потребителем продукции ряда отраслей, трансформируя госу-дарственный спрос в мощный инструмент государственного ре-гулирования экономики, оказывающий влияние на ее динамику и структуру.


37

Как отмечалось ранее, сторонники минимизации роли госу-дарства в экономической жизни общества подвергают критике возможность использования государственных расходов в качест-ве средства регулирования рынков. Основным аргументом явля-ется низкая результативность государственных расходов в срав-нении с частным сектором.

Представители классической школы рассматривали государ-ственное вмешательство и связанные с этим ограничения как по-меху развитию экономики. Наиболее полно основные идеи клас-сической школы были обоснованы А. Смитом в своем «Исследо-вании о природе и причинах богатства народов» (1776 г.)62. Согласно его трактовке рыночная система способна к саморегу-лированию, в основе которого лежит "невидимая рука" – личный интерес, основанный на частной собственности и связанный со стремлением к получению прибыли. Личный интерес выступает как главная побудительная сила экономического развития. Одной из центральных идей учения А. Смита была идея о том, что эко-номика будет функционировать эффективнее, если исключить ее регулирование государством.

Подобную точку зрения разделяли также Давид Рикардо, Джон Стюарт Милль, Альфред Маршалл, полагавшие, что рыночная сис-тема способна обеспечить полное использование ресурсов в эконо-мике63. С точки зрения классиков, такие рычаги рыночного регули-рования, как колебания ставки процента, с одной стороны, и эла-стичность соотношения цен и заработной платы, с другой стороны, способны поддерживать полную занятость и, что действуя совме-стно, эти два механизма регулирования превратят полную заня-тость имеющихся ресурсов в неизбежность

Однако, как свидетельствует опыт развитых стран, рациональ-ное расходование бюджетных средств, включая государственные закупки и инвестиции, позволяет добиваться экономического рос-та, а также сглаживать амплитуды экономических циклов.

Механизм действия и эффекты государственного заказа в раз-личное время были изучены и описаны зарубежными и отечест-

62 Более подробно см.: Блауг М. Экономическая мысль в ретроспективе. 63 Там же.


38

венными авторами. Так, Дж. М. Кейнс64 считал, что государствен-ный заказ должен быть направлен на поддержание инвестиционной деятельности и расширение расходов самого государства в целях компенсации недостаточности частного спроса, а также на содей-ствие расширения текущего производства. В качестве эффектов, достигаемых посредством размещения государственного заказа, он описывал достижение полной занятости посредством государст-венного финансирования общественных работ, жилищного строи-тельства и пр.65

Р. Харрод описывал государственный заказ как часть поли-тики длительного стимулирования темпов экономического разви-тия и краткосрочной антициклической политики, предлагая соз-давать запасы из непортящихся материалов, сырья, продовольст-вия. Среди эффектов, вызываемых государственным заказом, он выделял предупреждение массовой безработицы, поддержку промышленного производства.

Э. Хансен также представлял государственный заказ в каче-стве важной составляющей государственной антициклической политики. Действия государства, по его мнению, должны были быть направлены на изъятие части совокупного спроса во время бума и перенос его на стадию спада.

Отличительной чертой размещения государственных заказов от прямого финансирования является механизм их действия. Ос-новой данной системы выступает конкурсное размещение, что позволяет максимизировать эффективность использования госу-дарственных ресурсов. Это особенно важно, принимая во внима-ние их ограниченность. Государственные органы действуют на рынке, используя модель поведения монопсониста. Особенно-стью такого поведения является то, что, благодаря конкуренции среди исполнителей государственного заказа, равновесная цена устанавливается на более низком уровне, чем в условиях рыноч-ной конкуренции, т. е. издержки государства на производство общественных благ, в рамках осуществления общественного вы-бора, ниже предельной полезности от использования ресурсов. Можно предположить, что институт государственного заказа

64 Кейнс Дж. М. Общая теория занятости, процента и денег. 65 Там же.


39

способен обеспечивать наиболее оптимальное размещение имеющихся ресурсов, т. е. обеспечивать максимизацию полезно-сти, получаемой от их использования.

Попробуем развить данное предположение. В основе выбора направлений расходования средств лежит исходная для экономи-ческой теории проблема поиска наилучших способов использова-ния имеющихся ограниченных ресурсов. На рис. 7 представлена кривая производственных возможностей при выборе между про-изводством продукции в частном (QР) и общественном (Qs) секто-рах экономики. Если в исходной ситуации общество эффективно использовало ресурсы и находилось на кривой производственных возможностей (например, в точке А), то любая программа, преду-сматривающая расширение выпуска общественных товаров (на-пример, в количестве ∆Qp), означает сокращение выпуска частных товаров (на рисунке в количестве ∆ Qs) и соответствующий пере-ход к другой точке на кривой производственных возможностей (к точке В), поскольку ограниченные ресурсы перемещаются при этом из частного в общественный сектор экономики.

Рис. 7. Кривая производственных возможностей при альтернативе частного и общественного секторов66

66 Составлено автором на основе данных (см.: Мэнкью Н. Г. Макроэконо-

мика: Пер. с англ. М.: Изд-во МГУ, 1994. 736 с.).

∆Qs Qs

∆Qp

Qp

A

B


40

Таким образом, необходимо отметить, что производя общест-венные блага, государство выполняет функцию перераспределе-ния ресурсов с целью решения проблемы общественного выбора.

Перераспределение, осуществляемое государством, может быть целенаправленным и случайным (непреднамеренным), а также первичным или вторичным. Например, продовольственная материальная помощь малообеспеченным семьям приведет к рос-ту спроса, а следовательно, и цен на продовольствие. От этой ме-ры выигрывают не только бедные потребители, но и производи-тели продовольствия.

Объектами перераспределения могут быть как экономиче-ские факторы (потребительские блага и услуги, ресурсы), так и институциональные. К последним относится изменение правил игры. Например, введение или отмена квот, пошлин, тарифов может привести к изменениям условий экспорта и импорта това-ров, что создаст новые экономические возможности для отечест-венных и зарубежных производителей. В итоге это также приве-дет к перераспределению их доходов.

Государственное обеспечение общественными благами рас-ширяет границы потребительских возможностей для индивида. Проиллюстрируем это с помощью кривых производственных возможностей, представленных на рисунке 8. В случае если по-требитель имеет в своем распоряжении блага UAUB, производи-мые частным сектором и расположенные на кривой U1U1, он спо-собен, получая одинаковую полезность, потреблять любую ком-бинацию благ (точки E, I, K, расположенные на кривой U1U1), доступных для него при данном объеме производства В случае если для потребителя становится доступным также дополнитель-ное количество благ UAUB, производимых государством, он мо-жет потреблять, получая более высокий уровень полезности, лю-бые комбинации благ, расположенных на более высокой кривой U2U2 (точки A, B, C, D). Рассматривая два вида благ UA и UB, не-обходимо отметить, что увеличение Парето эффективности для индивида возможно как за счет увеличения количества одного из благ (равновесие перемещается из точки Е в точку А или В), так и за счет увеличения количества комбинации благ (перемещение в точку С).


41

Рис. 8. Расширение границ потребительских возможностей67

Однако необходимо отметить, что существует опасность го-сударственной экспансии, именно поэтому в теории придается большое значение соблюдению пропорций производства частных и общественных благ.

Объективным показателем степени активности участия госу-дарства в экономической жизни страны является доля государст-венных расходов в ВВП (см. табл. 2)68.

Согласно данным, представленным в таблице, доля госу-дарственных расходов в ВВП ведущих стран достаточно велика и составляет до 50 % и более. Для сравнения в России значение данного показателя в том же году составило 31 %. При этом, как отмечалось в предыдущем параграфе, существует устойчи-вая тенденция к увеличению доли расходов консолидированно-го бюджета в ВВП. К 2009 г. значение данного показателя уве-

67 Составлено автором на основе данных (см.: Мэнкью Н. Г. Макроэко-

номика). 68 П. Самуэльсон представлял государственный заказ в качестве регулятора

материальных потоков, а также в качестве средства поддержания конкурентной среды и избавления от внешних эффектов. Он выступал за государственное про-изводство и обеспечение общественных благ государством. Приоритетным на-правлением государственной активности, по его мнению, являлось расширение роли общественного сектора в здравоохранении, образовании, науке, сфере транспорта, подготовке кадров и пр. Более подробно см.

K

Ub

Ua

A

B

E

I

U2

U1

U1 U2

B

Наличие государственно-го обеспечения общест-венными благами

Отсутствие государствен-ного обеспечения обще-ственными благами


42

личилось до 37%, что практически сопоставимо с уровнем раз-витых стран (см. табл. 3).

Таблица 2

Доля расходов консолидированного бюджета в ВВП ведущих стран мира в 2006 году69

Страна Доля расходов консолидированного бюджета в ВВП, %

Франция 52,39 Германия 45,9

Великобритания 43,87 США 35,18

Таблица 3

Укрупненная структура расходов консолидированного бюджета в ВВП ведущих государств мира70

Страна Оборона, обществен-ный поря-док, безо-пасность

Здра-во-охра-нение

ЖКХ Отдых, куль-тура, религия

Обра-зование

Соци-альная защи-та

Защита окру-жаю-щей среды

Франция 6,2 13,6 3,4 2,8 11,5 42,1 1,5 Германия 5,8 13,6 2,1 1,4 8,9 46,7 1,1 Велико-британия 11,7 16,5 2,2 1,9 12,7 35,8 2,2 США 17,4 21,0 1,7 0,8 16,9 19,0 ----------Россия 16,4 12,7 7,4 2,2 12,2 26,0 0,3

На основании представленных данных можно сделать предположение, что участие государства в экономических про-цессах страны становится более значительным – увеличивается производство общественных благ.

Анализируя структуру расходов бюджетов различных стран, следует отметить, что в России существенная доля расходов ис-пользуется для создания таких общественных благ, как социальная защита населения, национальная оборона, здравоохранение, ЖКХ и

69 Составлено автором на основе данных (см.: Economic Survey of Europe.

2004). 70 Составлено автором на основе данных (см.: URL: http://www.gks.ru)


43

образование. При этом расходы на национальную оборону являют-ся наиболее значительными среди всех представленных стран. Рас-ходы на здравоохранение, социальную защиту населения и защиту окружающей среды являются одними из самых низких.

Анализ таблицы позволяет предположить, что решение проблемы общественного выбора, т. е. направления расходова-ния средств для производства общественных благ в различных странах существенно различаются, о чем свидетельствуют раз-личия в уровнях расходов по различным направлениям. Струк-тура производства общественных благ определяется специфи-ческими особенностями развития и потребностями общества. К примеру, обращает на себя внимание тот факт, что в России расходуется 7,4 % консолидированного бюджета на создание общественных благ в сфере ЖКХ, что в 3 раза превышает сред-ний уровень аналогичных расходов в других странах. Данный факт, несомненно, является следствием высокой изношенности и аварийности многих объектов коммунальной сферы71.

Как отмечалось ранее, приоритетным вектором развития института государственного регулирования является использо-вание государственными органами рыночных механизмов для достижения поставленных задач, в том числе улучшения макро-экономических показателей. Следует отметить, что одну из первостепенных ролей в поддержании и увеличении уровня производства валового внутреннего продукта играют государ-ственные закупки, осуществляемые в рамках размещения госу-дарственных заказов, выступая сильнейшим стабилизатором в системе совокупного спроса. В дальнейшем эти средства рас-пределяются на различные нужды, в том числе на создание об-

71 В проекте консолидированного бюджета России на 2007 г. расходы на обра-

зование составляют около 4 % от ВВП, на здравоохранение – около 2,8 % от ВВП. Если суммировать все отраженные в консолидированном бюджете ассигнования на социальные нужды (3,764 трлн руб.), то их совокупный вес в ВВП составит 12 %. Если к ним прибавить межбюджетные трансферты (1 трлн руб.), направляемые главным образом на поддержку отраслей социальной сферы и социальные про-граммы, то величина социальных расходов государства достигнет 15,5 % ВВП. Это существенно меньше уровня финансирования социальных функций государства центральными правительствами развитых стран (21,6 %). Более подробно см.: URL: http://www.km.ru/strategy/index.asp?data=24.10.2006% 2015:04:00&archive=on


44

щественных товаров, идущих на обеспечение обороны и безо-пасности государства (строительство форпостов, производство и закупка оружия для оснащения войск), создание инфраструк-туры (строительство городов, дорог и прочих сооружений).

Формирование государственного заказа происходит под дейст-вием множества факторов, каждый из которых имеет свои индиви-дуальные особенности, исходя из которых подбираются соответст-вующие инструменты государственного регулирования. Взаимо-связь и взаимодействие ключевых факторов макроэкономической системы, на которые можно влиять через соответствующие инст-рументы, можно понять на основании анализа основных компонен-тов совокупного спроса (см. рис. 9).

Рис. 9. Основные компоненты совокупного спроса72

72 Составлено автором на основе данных (см.: Государственное регулиро-

вание рыночной экономики).

ФИРМЫ (производство нацио-нального дохода)

Национальный доход

ПОТРЕБИТЕЛИ

DI

ПРАВИТЕЛЬСТВО

налоги

Отлаж

енны

е платеж

и

Сбережения

S

ФИНАНСОВАЯ СИСТЕМА

ИНВЕСТОРЫ

Потребление

C

Инвестиции I C+I C+I+G

Государствен-

ные закупки

G

ВНЕШНЯЯ ТОРГОВЛЯ

Импорт

U

Экспорт

X

C+I+G+X-U


45

Стартовой точкой выступает производство национального дохода, распределяемого затем на потоки – налогов, а также DI, S и C, где C – потребление (consumption); I – инвестиции (in-vestment); G – государственный спрос на товары, работы, услу-ги (government purchases); X – экспорт; U – импорт, S – сбере-жения (saving); DI – располагаемый доход (disposable income).

Ключевая роль в создании национального дохода принад-лежит предприятиям-производителям. Следующим звеном вы-ступает потребитель, являющийся основным источником фор-мирования совокупного спроса. Существенно важным является обеспечение пропорций между распределением дохода на рас-ходы и сбережения. Важно обеспечить процесс трансформации сбережений в инвестиции.

Следующей важной составляющей системы совокупного спроса выступает государственный спрос на товары, работы, услуги (государственный заказ). Государственный заказ являет-ся огромной силы стабилизатором макроэкономической ситуа-ции в случае возникновения диспропорций в системе факторов совокупного спроса. Государственный заказ является одним из важнейших инструментов регулирования производственной сферы, экономики в целом. Он способен вызвать мультиплика-тивный спрос, тем самым оживляя производство. Особенно важна его роль в условиях необходимости поддержки отечест-венных товаропроизводителей как способа преодоления по-следствий экономического кризиса. Именно поэтому доля госу-дарственного заказа в конечном спросе в развитых странах дос-тигает 50 %. Особенно значительна эта доля в продукции ВПК – свыше 50 %73.

Например, в странах Европейского союза в рамках общего интеграционного процесса создан единый европейский рынок государственных заказов. В некоторых ключевых отраслях (ин-дустрия высоких технологий, тяжелое машиностроение) госу-дарственные заказы используются в качестве инструмента ре-гулирования, что позволяет сориентировать собственных про-изводителей на принятие определенных решений в области

73 Формирование и развитие системы государственного заказа на примере

опыта Санкт-Петербурга.


46

инвестиций, структурных преобразований для производства продукции, обеспечивающей конкурентоспособность экономи-ки в целом. В наукоемких отраслях доля государственных заку-пок может достигать до 50 % объема производства. Общий объ-ем закупок в странах – участницах ЕС составляет 15–20 % со-вокупного ВВП Европейского союза.

Следует обратить особое внимание на тот факт, что госу-дарственный заказ, являясь выражением государственного спроса, есть важный фактор совокупного спроса. Он оказывает влияние на темпы роста экономики и занятость населения.

В экономической теории совокупный спрос (AD) определя-ется как общее или суммарное количество продукции, которое может быть потреблено при данном уровне цен и при прочих равных условиях74. Совокупный спрос представляет собой же-лаемую величину расходов на потребление, частные внутрен-ние инвестиции, государственные закупки товаров и услуг и чистый экспорт во всех секторах экономики. Он складывается из четырех составляющих (см. рис. 10).

1. Потребление. Объем потребления (С) в первую очередь определяется величиной располагаемого дохода, который равен личному доходу частных лиц за вычетом уплаченных налогов. Кроме того, долгосрочные тенденции в динамике потребления связаны с величиной доходов, имущества и уровня цен. Анализ совокупного спроса сосредоточен в основном на факторах ре-ального потребления (то есть номинальной стоимости потреб-ления, разделенной на индекс уровня цен).

2. Инвестиции. Инвестиции (I), или капиталовложения, включают в себя частные закупки недвижимости, оборудова-ния, а также накопление запасов. Объем инвестиций определя-ется главным образом уровнем выпуска, стоимостью капитала и ожиданиями относительно будущей конъюнктуры. Основным каналом влияния экономической политики на инвестиции явля-ется кредитно-денежная политика75.

74 См.: Мэнкью Н. Г. Макроэкономика. 75 В дальнейшем данное утверждение будет уточнено, так как политика в

сфере государственного заказа также может оказывать влияние на структуру и объем инвестиционных расходов.


47

Рис. 10. Составляющие совокупного спроса76

3. Государственные закупки (G)– третья составляющая со-вокупного спроса. В отличие от потребления и инвестиций, она определяется непосредственно государством.

4. Чистый экспорт (X) – последняя составляющая совокуп-ного спроса. Он равен разности между ценностью экспорта и импорта. Объем импорта зависит от величины внутренних до-ходов и объема производства внутри страны, соотношения цен на внутреннем и внешнем рынках и обменного курса нацио-нальной валюты. Экспорт (который является импортом для других стран) можно представить как зеркальное отображение импорта, и определяется он соответственно доходами и объе-мом производства за рубежом, соотношением цен и валютным курсом. Таким образом, величина чистого экспорта зависит от соотношения доходов внутри страны и за рубежом, цен на про-дукцию и валютного курса.

Совокупный спрос (линия AD) разложен на четыре состав-ляющие. Для некоторого уровня цен Р мы можем выявить соот-

76 Составлено автором на основе данных (см.: Мэнкью Н. Г. Макроэконо-

мика).


48

ветствующие значения желаемых объемов потребления, инве-стиций, государственных закупок и чистого экспорта, которые в сумме составляют совокупный спрос.

Таким образом, совокупный спрос представляет собой по-требность населения, предприятий, государства, представлен-ную на рынке в денежной форме. Именно поэтому государст-венные закупки, входящие в состав общих расходов государст-ва, оказывают прямое воздействие на уровень совокупных расходов и объем производства.

На рисунке 11 на оси абсцисс представлена величина ВВП, на оси ординат – совокупные расходы, т. е. сумма потребительских, инвестиционных и государственных расходов. Линия D характе-ризует состояние, когда ВВП полностью потребляется населени-ем, предприятиями и государством. Линия С характеризует со-стояние, когда совокупные расходы равны потреблению населе-ния (точка А – состояние, при котором расходы равны потреблению). Линия С+I иллюстрирует ситуацию, при которой совокупные расходы состоят из потребительских и инвестицион-ных расходов (точка В характеризует такое состояние экономики, при котором на весь произведенный ВВП будет сформирован спрос со стороны населения и предприятий).

Линия C+I+G отражает такую ситуацию, при которой совокуп-ный спрос дополняется государственными расходами. Расстояние между линиями C+I+G и C+I представляет собой величину госу-дарственных расходов. В точке Е в этом случае будет находиться равновесный объем ВВП. Таким образом, наглядно проиллюстри-рована роль государственных расходов в качестве важной состав-ляющей основных макроэкономических показателей.

Органы власти, увеличивая свои расходы, создают допол-нительный спрос на товары, работы, услуги, что вызывает рост ВВП. Получив расчет от государственного заказчика за испол-ненные обязательства по контракту, хозяйствующие субъекты увеличивают свои расходы, тем самым способствуя увеличе-нию общего спроса и ВВП77. Благодаря этому процессу, рост государственных расходов способствует запуску процесса

77 Мэнкью Н. Г. Макроэкономика.


49

мультипликации национального дохода, аналогичного тому, который возникает при увеличении частных инвестиций78.

Рис. 11. Государственный заказ как составная часть совокупных расходов79: С. Р. – совокупные расходы; ВВП – валовой внутренний продукт; С – потребительские расходы домашних хозяйств; I – ин-вестиционные расходы фирм (частные инвестиции); G – государ-ственные расходы на закупки товаров, работ, услуг для создания общественных благ

По нашему мнению, мультипликативный эффект, вызывае-мый функционированием системы государственного заказа, за-служивает детального изучения. Действие мультипликатора было подробно описано в теории Дж. М. Кейнса80, считавшего мультипликативный эффект, вызываемый ростом государст-венных расходов, одной из ключевых причин необходимости участия государства в поддержании уровня спроса.

Поскольку государственный заказ является частью сово-купного спроса, то увеличение расходов государства на закупку

78 Возможности влияния на объем ВВП посредством государственного за-

каза, используемого в качестве инструмента регулирования экономики и оказы-вающего влияние на ее динамику и структуру, будут рассмотрены дальше.

79 См.: Формирование и развитие системы государственного заказа на при-мере опыта Санкт-Петербурга.

80 См.: Кейнс Дж. М. Общая теория занятости, процента и денег.

ВВП

С.Р.

А

В

Е

D

А 1 B 1 E 1

C+I+G

C+I

C


50

товаров, работ, услуг приводит к росту расходов при данном уровне доходов (см. рис. 12).

Как видно из рисунка, если государственные расходы воз-растают на ∆G, то линия планируемых расходов перемещается вверх на ∆G. Равновесие в экономической системе перемещает-ся из точки А в точку В, следовательно, рост расходов на госу-дарственный заказ ведет к большему приросту дохода по срав-нению с исходным импульсом, т. е. ∆Y больше ∆G81.

Прирост доходов, вызванный увеличением расходов, реали-зуемых в рамках размещения государственного заказа, пред-ставляет собой экономический эффект, являющийся следствием бюджетной политики государства82.

81 Отношение ∆Y / ∆G называется мультипликатором государственных рас-

ходов. Оно показывает, насколько возрастает доход в ответ на увеличение госу-дарственных расходов. Причина мультипликативного эффекта заключается в том, что в соответствии с функцией потребления более высокий доход вызывает более высокий уровень потребления. Так как рост расходов на государственный заказ ведет к увеличению дохода, это также ведет к увеличению уровня потреб-ления, что в свою очередь вновь увеличивает доход.

Величина мультипликатора может быть определена с помощью изменения величины дохода. Процесс мультипликации возникает с увеличением расходов государства на ∆G, что приводит к увеличению дохода на ∆G. Этот рост дохода, в свою очередь, приводит к увеличению потребления на MPC*∆G, где MPC – предельная склонность к потреблению. Этот рост потребления вновь увеличива-ет расходы и доход. Второе увеличение дохода на MPC*∆G увеличивает потреб-ление на этот раз на MPC*(MPC*∆G), что, в свою очередь, увеличивает расходы и доход и т. д. Этот переход от потребления к доходу и вновь к потреблению продолжается бесконечно. Совокупный эффект равен:

∆Y = (1+ MPC+ MPC*MPC + MPC*MPC*MPC + …)*∆G Таким образом, мультипликатор государственных расходов равен ∆Y/∆G = 1+ MPC+ MPC*MPC + MPC*MPC*MPC + … Алгебраически мультипликатор может быть записан в виде ∆Y/∆G = 1 / (1- MPC) Например, если предельная склонность к потреблению равна 0,5, мультип-

ликатор равен ∆Y/∆G = 1 / (1- 0,5), ∆Y/∆G = 1 / 0,5, ∆Y/∆G = 2. Это означает, что при увеличении расходов на государственный заказ на

1 единицу национальный доход возрастает на 2 единицы. 82 См.: Мэнкью Н. Г. Макроэкономика.


51

Рис. 12. Увеличение доли государственных расходов83: Е – планируемые расходы; У – доход, выпуск

Таким образом, можно предположить, что определение ве-личины мультипликатора государственных расходов позволяет определить влияние повышения государственного спроса через систему государственного заказа на уровень дохода, производ-ства и занятости в экономике84.

Эффект мультипликации может быть проиллюстрирован на примере увеличения числа занятых при организации общест-венных работ. При расширении общественных работ рост числа занятых оказывается более значительным, чем увеличение чис-ла работников, непосредственно привлекаемых к обществен-ным работам, так как специалисты, участвующие, к примеру, в строительстве дорог, заказчиком которых выступает государст-венный орган, увеличивают спрос на потребительские товары, вызывая тем самым дополнительную занятость в отраслях, про-изводящих такие товары во «вторичном секторе». В свою оче-редь, рост доходов такой группы работников приведет к расши-

83 См.: Мэнкью Н.Г. Макроэкономика. 84 См.: Стиглиц Дж. Ю. Экономика государственного сектора.

А

∆Y

∆G

Y

E

∆Y

B

45°

E2=Y2

E1=Y1

E1=Y1 E2=Y2

E=Y


52

рению производства предметов потребления в смежных отрас-лях – «третичном секторе». Образующаяся связь распростра-няется по убывающей и на другие сектора.

С помощью модели мультипликатора доказан теоретиче-ский вывод о том, что суммарное изменение экономических ве-личин при прочих равных условиях закономерно превосходит размер исходного импульса, повлекшего такие изменения.

Анализируя эффект мультипликатора в результате роста го-сударственных расходов в отрасли производства, следует отме-тить, что рост спроса в одной отрасли будет автоматически вы-зывать рост спроса в другой или нескольких отраслях, функ-ционально или технологически связанных между собой85. Например, рост спроса на продукцию станкостроительной от-расли приведет к увеличению спроса отраслей, производящих сырье и комплектующие для производства таких станков86.

Таким образом, мы можем предположить, что приоритет-ным направлением размещения государственного заказа долж-но стать увеличение спроса на продукцию наукоемких произ-водственных отраслей, имеющих обширные интеграционные связи с другими отраслями.

Как уже отмечалось, мультипликатор математически выра-жает существующую зависимость между динамикой роста раз-личных отраслей. При этом государственный спрос на продук-цию одних отраслей может негативно сказываться на развитие других отраслей, производящих замещающие товары. Таким образом, модель мультипликатора позволяет прогнозировать экономические последствия размещения заказа для государст-венных нужд в различных отраслях экономики.

Определив эффекты воздействия государственного заказа на национальную экономику, необходимо перейти к анализу

85 См.: Макконнелл К. Р., Брю С. Л. Экономикс: принципы, проблемы и по-

литика: В 2 т. Т. 1: Пер. с 13 англ. изд. М.: ИНФРА-М, 2000. ХХVI, 486 с. 86 Дж. М. Кейнс считал, что концепция мультипликатора, согласно которой

расширение занятости, непосредственно связанное с инвестициями, неизбежно должно оказать стимулирующее влияние и на те отрасли, которые производят потребительские блага, и, таким образом, привести к увеличению совокупной занятости.


53

возможностей использования механизма размещения заказов в качестве инструмента государственного регулирования.

Анализируя опыт зарубежных стран, следует отметить, что государственный заказ используется в качестве инструмента регулирования, позволяющего направить производителей на принятие определенных решений в области инвестиций, струк-турных преобразований для производства продукции, обеспе-чивающей конкурентоспособность отдельных отраслей и эко-номики в целом. При этом от объема размещаемых заказов за-висит степень государственного влияния87.

Современные авторы отмечают существенную роль госу-дарственных заказов в развитых странах в стимулировании НТП. Как отмечает Дж. Ю. Стиглиц, государство, осуществляя расходы в наукоемких отраслях, оказывает влияние на процесс разработки и создания новых технологий88. Механизм такого воздействия функционирует на основе увеличения спроса на создание наукоемкой продукции89.

87 Во Франции в начале XXI в. государство выступало заказчиком 10 % от-

раслевого объема судостроения, 39,8 % аэрокосмической продукции и вооруже-ния, 18,8 % электроники, 16,6 % жидкого топлива, 15,4 % нефтепродуктов, 14 % объема строительной индустрии.

В Великобритании государственные закупки составляют 45 % объема про-изводства судостроительной отрасли, 35 % продукции авиакосмической про-мышленности, 15 % производства электроники.

В США закупки товаров для государственных нужд достигают одной пятой общего объёма производства. Доминирующей статьей расходов является нацио-нальная оборона. Закупки в этой отрасли достигают 63 % общего объема ВПК. См.: Формирование и развитие системы государственного заказа на примере опыта Санкт-Петербурга: научное издание / Под ред. В. В. Бланка. СПб.: коми-тет экономического развития, промышленной политики и торговли Санкт-Петербурга, 2006.

Следует отметить, что система размещения заказов является также сильным средством поддержания и стимулирования сферы малого предпринимательства. Так, в США при заключении государственного контракта на сумму свыше 50 тысяч долларов генеральный подрядчик обязан передавать часть заказа суб-подрядчикам. Кроме того, контракты на поставки товаров стоимостью менее 10 тысяч долларов заключаются только с субъектами малого бизнеса.

88 См.: Стиглиц Дж. Ю. Многообразнее инструменты, шире цели: движение к поствашингтонскому консенсусу.

89 В странах Европейского союза доля государственных расходов в науко-емких отраслях достигает 50 % объема производства. В России доля государст-


54

По своему воздействию на экономику страны государст-венные расходы имеют универсальный характер. Они не только обеспечивают удовлетворение нужд государства, но и являются важным инструментом поддержки депрессивных отраслей.

Являясь активным участником экономической деятельности государство, осуществляя значительные объемы закупок для удов-летворения своих нужд, способствует росту экономики, обеспече-нию занятости населения и высоких доходов населения, развитию НТП, улучшению качества оказываемых социальных услуг90.

Мировая практика показывает, что в развитых странах го-сударственные заказы широко используются как один из эле-ментов системы поддержки экономической и социальной ста-бильности. Хозяйственным механизмом размещения и выпол-нения государственных заказов выступает рынок государственных заказов (закупок.) На этом рынке через сис-тему контрактов устанавливаются и реализуются экономиче-ские и договорные связи государства-заказчика с хозяйствен-ными субъектами различных форм собственности.

венного заказа на продукцию наукоемких отраслей значительно ниже, чем в раз-витых странах. Так, в 2005 году расходы на прикладные научные исследования в области национальной экономики составили всего лишь 0,4% от общего объема расходов консолидированного бюджета.

90 Williams, Walter E. "More government spending means less economic growth"// Human Events. Human Events Publishing Inc., 1998.


55

Глава 2. Мировой опыт организации государственных закупок

Рассматривая международный опыт организации закупок для государственных нужд, следует сделать несколько замеча-ний концептуального и терминологического характера. Прежде всего, в западных странах не употребляется привычное для нас понятие «закупки для государственных нужд». Вместо этого используется термин «общественные закупки» (public purchas-ing), что можно также перевести как «закупки для обществен-ных нужд». Государство не рассматривается как некий эконо-мический субъект, имеющий свои собственные «нужды», от-личные от потребностей общества. Закупки для содержания армии, полиции, школ или системы здравоохранения нужны не государству как таковому, а всему обществу для защиты и обеспечения интересов которого и существует государство как система властных органов и институтов. В то же время приня-тый в России термин «государственные закупки» в целом соот-ветствует общепринятому в международной практике понятию «правительственные закупки» (public procurement), поскольку оба термина указывают на субъект закупочной деятельности – правительство в широком смысле, включая все государствен-ные и муниципальные органы, которое и определяет процедур-ные («технологические») и правовые особенности госзакупок.

В англоязычной литературе технология, процесс осуществ-ления закупок обычно обозначается терминами «procurement» (закупки и заказы), «purchasing» (закупки), «supply» (снабжение), которые практически равнозначны в различных контекстах, в том числе применительно к госзакупкам. В настоящее время англий-ский является наиболее распространенным официальным языком, на котором изложены многочисленные международные соглаше-ния по вопросу государственных закупок. По нашему мнению, теоретический и практический интерес представляет практика согласования национальных особенностей размещения государ-ственных заказов с международным правом и базовыми принци-пами, принятыми на уровне международных организаций и меж-


56

государственных объединений, прежде всего таких, как Органи-зация Объединенных Наций (ООН), Европейский союз, Всемир-ный банк и др. Процесс формирования правовой базы регулиро-вания государственных закупок в России еще не завершен. По-этому лучший зарубежный опыт, существующий в этой сфере деятельности, может быть учтен в процессе работы над совер-шенствованием российского законодательства и практики орга-низации закупок для государственных нужд.

Государственные исполнительные органы и предприятия России являются активными участниками рынка международ-ных торгов. Необходимо учитывать, что правила их осуществ-ления, а также дальнейшие отношения сторон регулируются не только национальным законодательством страны-организатора, но и положениями общепринятых международных договоров, к которым присоединилась Россия. В соответствии с п. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации общепризнанные принци-пы и нормы международного права и международные договоры России являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором России установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила меж-дународного договора. В связи с этим при осуществлении госу-дарственных закупок товаров, работ и услуг на внешнем рынке необходим учет положений таких международных договоров.

Национальное законодательство о госзакупках в разных странах мира развивалось в соответствии с особенностями пра-вовых систем и традиций. В силу этого наблюдаются заметные различия в структуре законодательства, а также в соотношении собственно законодательных актов (законов) и актов исполни-тельной власти в объеме нормативных документов по вопросу о закупках. Так, если в США существует целый ряд законода-тельных актов, прямо определяющих порядок осуществления правительственных закупок, то, например, в Англии и Японии основополагающие положения по госзакупкам содержатся в бюджетном законодательстве, а нормативный материал пред-ставлен в виде различного рода постановлений и директив ка-бинета министров или ведомств, в чьем ведении находится ре-гулирование госзакупок (например, Министерства финансов). В


57

зарубежной практике все нормативные акты часто определяют-ся как «законодательство», без разделения на собственно зако-ны и документы, принятые исполнительной властью на основе полномочий, установленных законом.

В той или иной форме национальное законодательство всех стран регулирует следующие основные вопросы.

Прежде всего определяется сфера применения законода-тельства о госзакупках, то есть устанавливается, кто имеет пра-во осуществлять закупки от имени государства (правительства), какие неправительственные организации обязаны соблюдать законодательство о госзакупках (как правило, это все получате-ли бюджетных средств), на какие виды госзакупок это законо-дательство распространяется.

В «базовом» законе устанавливается государственный ор-ган, имеющий право издавать нормативные акты общего харак-тера по вопросам госзакупок. На этот орган обычно возлагается методическое руководство и контроль за соблюдением правил закупок всеми государственными организациями. Определяют-ся также ведомства, наделенные правом установления правил закупок в пределах сферы их полномочий. Например, только Министерство здравоохранения или его аналог в конкретной стране имеет право принимать обязательные для всех других ведомств правила закупок лекарств и медицинской техники. В законодательстве должны быть регламентированы процедуры и методы государственных закупок, условия их применения (тор-ги, открытые и закрытые, в электронной форме, конкурентные закупки, прямые заказы и т. д.) и регламенты проведения заку-пок для каждого метода; стандартная форма документации, принципы оценки предложений, правила квалификационного отбора поставщиков и подрядчиков. Устанавливается также по-рядок регистрации государственных контрактов, отчетности и контроля, порядок оплаты за выполненные работы, услуги и поставленные товары, бухгалтерские процедуры. Законода-тельно закрепляются особенности государственных контрактов.

Институциональная система государственных закупок в различных странах формировалась в зависимости от сложив-шихся в них бюджетной и законодательной систем. В силу осо-


58

бенностей исторического развития США, пожалуй, дальше дру-гих развитых стран продвинулись в организации системы госу-дарственных закупок, основанной исключительно на рыночных принципах. Поэтому прежде всего мы остановимся на обзоре особенностей организации закупочной деятельности в США.

В отличие от стран Европы, где исторически существовал довольно развитый государственный сектор в производствен-ной сфере (прежде всего в оборонных отраслях), промышлен-ный потенциал США всегда находился в основном в частных руках, включая и производство вооружения. Усилия государст-венных органов по обеспечению общенациональных нужд на-правлялись на поиск методов закупок, способных наилучшим образом учесть общественные интересы при полном соблюде-нии законных прав собственников.

Первый закон по регулированию федеральных государст-венных закупок был принят в США в 1792 г. С тех пор амери-канское законодательство о федеральных закупках непрерывно развивалось и совершенствовалось, постепенно приобретая со-временную форму федеральной контрактной системы как со-вокупности установленных государством правил закупок и ор-ганов, их осуществляющих. За последние 150 лет в США было принято более 4 тыс. законов, подзаконных и ведомственных актов, регулирующих вопросы закупок91. На протяжении исто-рии развития законодательной базы и всей системы госзакупок в США явственно просматривается ряд тенденций. В периоды войн (Первой и Второй), войны в Корее) государство усиливало вмешательство в производство, предпочитало проведение огра-ниченных закрытых торгов, широко использовало прямое рас-пределение заказов. Это способствовало ускорению военных поставок (что, конечно, было важно в условиях военного вре-мени), однако в то же время всегда сопровождалось усилением коррупции и резким снижением эффективности закупок. В по-слевоенные периоды под давлением требований о повышении эффективности расходования средств налогоплательщиков и об обеспечении равного доступа к госзаказам, происходил возврат

91 См.: Экономика США: Учебник для вузов / Под ред. В. Б. Супяна. СПб.:

Питер, 2003. С. 204.


59

к использованию принципов открытой конкуренции. Столь же характерна постоянная борьба между попытками введения как можно более полной регламентации процесса закупок и стрем-лением к обеспечению гибкости и мобильности в соответствии с меняющимися обстоятельствами.

Задача повышения эффективности использования бюджет-ных средств часто вступала в противоречие с необходимостью решения иных общественно значимых производственных, со-циальных, экологических и др. задач. Обычно подобные вопро-сы остро вставали в периоды экономических кризисов. Не слу-чайно, что именно после Великой депрессии в американское за-конодательство о государственных закупках был введен ряд положений, направленных на защиту прав рабочих, занятых в исполнении государственных заказов (минимальные ставки оп-латы, ограничение сверхурочных и т. д.). Хотя из-за подобных требований произошло удорожание производства, но они сни-мали социальное напряжение и косвенно способствовали улуч-шению качества продукции.

К этому же времени относится принятие известного закона «Покупай американское» (Buy American Act, 1933), направлен-ного на поддержку национальной промышленности. Этот закон не запрещал закупки иностранных товаров, но обязывал госу-дарственные органы покупать изготовленные в США товары, даже если они были несколько дороже импортных (на 6 % для всех товаров и на 12% для товаров, произведенных в трудоиз-быточных районах). Несмотря на то что протекционизм в от-ношении местных производителей в настоящее время не играет заметной роли, законодательство о закупках и сейчас использу-ется для решения некоторых социальных вопросов. Помимо трудоизбыточных районов, преференции установлены для ма-лого бизнеса и предприятий, находящихся в собственности представителей этнических меньшинств. В некоторых штатах контракты на поставки отдельных товаров (например, номер-ные знаки автомобилей) должны заключаться только с подряд-чиками, входящими в промышленную корпорацию федераль-ных тюрем.


60

Таким образом, история развития американского законода-тельства о закупках может быть представлена как постоянный поиск баланса требований, соответствующих социально-экономическим условиям. Опыт США показывает, что в усло-виях рыночной экономики невозможно создать универсальный механизм регулирования госзакупок. Нормативная база по гос-закупкам совершенствуется в соответствии с меняющимися экономическими условиями, в том числе тенденциями развития мировой экономики.

Современный механизм госзакупок в США в основном сло-жился к 1984 г., когда был принят свод законодательных и под-законных актов, в совокупности именуемый «Правила закупок для федеральных нужд» (FAR – Federal Acquisition Regulations). В этом Своде правил определяются принципы политики в об-ласти закупок, а также устанавливаются и подробно излагаются многочисленные требования в отношении порядка и процедур, которым должны следовать все федеральные органы при осу-ществлении закупок и размещении заказов.

«Правила закупок для федеральных нужд» (далее Правила FAR) содержат более 1000 страниц и имеют 53 раздела, каждый из которых посвящен отдельному аспекту госзакупок. Первые шесть разделов рассматривают общие вопросы заключения государст-венных контрактов, следующие шесть разделов посвящены раз-личным аспектам планирования закупок. Например, раздел 13 со-держит описание упрощенных процедур по заключению контрак-тов на сумму в 25 тыс. долл. и менее (без проведения торгов), а в разделах 14 и 15 рассматриваются специфические процедуры за-купок по наиболее крупным контрактам. В последующих разделах рассмотрены вопросы трудового права применительно к выполне-нию госзаказов, правила и процедуры контроля за ходом исполне-ния контрактов, типовые статьи и формы.

В дополнение к Правилам FAR Министерство обороны США (МО) руководствуется специальным документом «Прави-ла закупок для нужд обороны – Дополнение» (Defence Federal Acquisition Regulation – Supplement, далее – Правила DFARS), в котором даны инструкции по применению Правил FAR в рам-ках закупок по линии МО, а также содержатся некоторые до-


61

полнительные требования и правила, применимые только к оборонным закупкам и заказам. Правила DFARS не являются самостоятельным документом и используются только в сочета-нии с Правилами FAR. Информация, содержащаяся в двух вы-шеупомянутых документах, охватывает весь спектр закупок, осуществляемых на федеральном правительственном уровне.

Следует отметить, что правила закупок, в том числе и касаю-щиеся оборонных вопросов, представляют собой общедоступную информацию, получателями которой могут быть как правительст-венные, так и частные учреждения, например фирмы, регулярно участвующие в выполнении государственных заказов.

Контроль за применением правил госзакупок и координа-ция нормотворчества в данной области возложены на Управле-ние федеральной закупочной политики (Office of Federal Pro-curement Policy). Это Управление (УФЗП), созданное в 1974 г. первоначально только лишь для разработки единых закупочных Правил FAR, в 1988 г. Конгрессом США было преобразовано в постоянный государственный орган. Как признают американ-ские эксперты, работа этого Управления особенно на первых этапах протекала в обстановке противоречий, прежде всего с МО, которое критиковало УФЗП за «бюрократизм» и неспособ-ность учитывать специфические задачи других ведомств. Учи-тывая этот опыт, тем же законом 1988 г. был создан Межведом-ственный совет по регулированию федеральных закупок (Feder-al Acquisition Regulation Counsil), на который и возложена разработка согласованной государственной политики в данной области92.

В соответствии с американской правовой традицией важ-нейшее значение имеет вопрос о том, какие органы имеют пра-во заключать контракты от имени американского государства. Правомочия ведомств на осуществление государственных заку-пок всегда устанавливались законом (начиная с первого в дан-ной сфере закона 1792 г.), а круг ведомств, которые могли за-купать товары и услуги для собственных нужд непосредственно на рынке, всегда был ограничен.

92 См.: Федорович В., Патрон А., Заварухин В. США: Федеральная кон-

трактная система и экономика. М.: Наука, 2002. С. 97.


62

В отдельные периоды право заключать государственные контракты предоставлялось исключительно Министерству фи-нансов США (закон 1910 г.), однако чаще всего этим правом обладали также и оборонные министерства (их было иногда по несколько, отдельно для сухопутных войск, военно-морского флота и др.). В настоящее время по действующему законода-тельству на федеральном уровне правом осуществлять закупки на рынке обладают Министерство обороны США (МО), Нацио-нальное агентство по аэронавтике и исследованию космическо-го пространства (НАСА), Агентство по НИОКР в энергетике (Energy Research and Development Agency – ядерная программа США) и ряд других ведомств, а также так называемая Админи-страция общих услуг (General Services Administration)93.

Американская практика разделяет госзакупки, осуществ-ляемые для выполнения государственных программ, и закупки имущества и материалов, необходимых для функционирования государственного аппарата. Потребности аппарата постоянны по своему составу и сравнительно невелики по сумме, посколь-ку государственные органы США построены по функциональ-ному принципу и, за небольшим исключением, не вовлечены в прямую хозяйственную деятельность. Значительно большие по объему закупки осуществляются для выполнения предусмот-ренных бюджетом государственных программ (например, за-купка вооружения, строительство объектов инфраструктуры, автодорог).

В сфере управления государственными закупками занято до 60–70 тыс. специалистов, представляющих интересы заказчиков в компаниях-подрядчиках. Наиболее крупные заказы размеща-ются на рынке вооружения и военной техники. Совокупные во-енные расходы федерального бюджета выросли в США с 375,8 млрд долл. в 1992 г. до 393,6 млрд долл. в 2001 г. При этом рас-ходы на другие направления развития страны росли более бы-стрыми темпами, в результате чего доля военных расходов в бюджете сократилась за этот же период с 25,4 % до 21,1 %. Од-новременно с этим расходы федерального бюджета на проведе-ние научно-исследовательских и опытно-конструкторских ра-

93 Trade policy review. US/ WTO Report to Secretariat June, 1999.


63

бот возросли с 65,6 до 76,8 млрд долл.94 Например, с 2001 г. по программе правительства США «Национальная инициатива по нанотехнологиям» было израсходовано 5 млрд долл.

Закупки, необходимые для обеспечения деятельности всех федеральных ведомств США, осуществляет Администрация общих услуг (АОУ), которую можно условно сравнить с совет-ским Госснабом. Эта государственная организация закупает централизованно и хранит на своих складах («розничных мага-зинах») материалы и оборудование, необходимые для обеспе-чения работы государственного аппарата. Она же централизо-ванно управляет всем парком принадлежащих правительству США автомобилей, заключает контракты на снабжение феде-ральных зданий электроэнергией, водой и т. д. Министерства и ведомства ежегодно подают в Администрацию общих услуг за-явки на товары и услуги, а затем закупают необходимое в «ма-газинах», принадлежащих АОУ, по оптовым ценам с неболь-шой надбавкой, обеспечивающей содержание этой системы. В целом за счет того, что АОУ покупает продукцию крупными партиями через торги, общие затраты существенно сокращают-ся по сравнению с тем, как если бы каждое ведомство закупало товары и услуги самостоятельно по небольшим контрактам или в розницу.

Администрация общих услуг занимается также учетом, сбором и продажей годного к употреблению излишнего или за-мененного оборудования во всех федеральных ведомствах США. Иногда такое оборудование передается бесплатно в дру-гие учреждения, финансируемые из госбюджета. Так, в настоя-щее время проводится кампания по передаче в государственные школы компьютеров, переставших использоваться в госучреж-дениях (программа «Компьютеры в школу»)95.

Особый упор в закупочной политике государства делается на стимулировании конкуренции. Например, Министерство оборо-ны США выступает в поддержку использования конкуренции при распределении заказов на сложные системы вооружения. Так, именно позиция Пентагона стала непреодолимым препятст-

94 Экономика США: Учебник для вузов. 95 Там же.


64

вием на пути слияния крупнейших аэрокосмических компаний «Локхид Мартин» и «Нортроп Грумман» летом 1997 г., посколь-ку у министерства возникли «серьезные опасения по поводу со-блюдения норм конкуренции»96. Министерства-заказчики наде-лены широкими аудиторскими правами и правом надзора за хо-дом выполнения работ в соответствии с заключенными ими контрактами. Исполнителю (подрядчику) вменяется в обязан-ность вести и сохранять определенную учетную документацию и предоставлять ее для аудиторской проверки по требованию за-казчика. В случае, если такая аудиторская проверка выявит несо-ответствие требованиям контракта, подрядчик может быть под-вергнут штрафным санкциям или же пересмотру цены. Опреде-ленные виды контрактов накладывают ограничения на размер получаемой прибыли, а также на размеры и виды затрат, подле-жащих возмещению заказчиком. В соответствии с социальной политикой государства в госконтрактах обязательно наличие ого-ворок об обеспечении минимального уровня заработной платы, гарантиях продолжительности рабочего дня, об условиях труда и т. п. В отличие от коммерческих заказчиков, государственный за-казчик имеет право в одностороннем порядке пересматривать ус-ловия заключенных им контрактов с соответствующей компенса-цией подрядчику (поставщику) уже понесенных им или дополни-тельных затрат. Если министерство-заказчик вносит изменения в сделанный ранее заказ, то поставщик обязан исполнить контракт со всеми его изменениями, однако имеет право на вытекающую из этих изменений корректировку цены и (или) сроков поставки. Государственный заказчик имеет также право прекратить дейст-вие всего контракта или какой-либо его части исходя из собст-венных соображений (с соответствующей компенсацией испол-нителю) или же по причине невыполнения обязательств, если контракт исполняется подрядчиком неудовлетворительно.

Согласно Правилам FAR, краткое уведомление о любой предстоящей закупке Федерального Правительства на сумму свыше 25 тыс. долл. должно быть напечатано в «Ежедневной коммерческой газете», которая является органом Министерства

96 Суэтин А. 2006 г.: мир сегодня и завтра (обзор основных положений док-

лада «Состояние планеты – 2006») // Вопросы экономики. 2006. № 4. С. 99.


65

торговли США и выходит по рабочим дням. Такое уведомление должно быть размещено не менее чем за 15 дней до опублико-вания официального извещения.

Официальные извещения должны предоставляться потен-циальным подрядчикам за 30 дней (45 дней для научно-исследовательских работ и разработок) для того, чтобы они смогли оценить возможность и целесообразность своего уча-стия в конкурсе на получение данного заказа и сообщить о сво-ей заинтересованности. Государственные организации также должны публиковать информацию о возможностях заключения субподрядных контрактов.

Большой опыт организации государственных закупок имеет и Великобритания. Например, специальный орган по закуп-кам, обеспечивающий интересы «короны» в колониях Британ-ской империи «Краун Эйдженс», был создан в 1833 г. В совре-менном виде система закупок сложилась к 1984 г., когда были приняты «Рекомендации по конкурсным закупкам». В 1990 г. при казначействе (Министерстве финансов) была создана «Цен-тральная организация по закупкам» в качестве основного мето-дического и контролирующего органа. Существует также отдел стратегии закупок в правительстве. В каждом министерстве есть департамент контрактной работы по обеспечению общих нужд остальных департаментов и территориальных подразде-лений. Для обеспечения своих специфических нужд департа-менты производят закупки самостоятельно. Для текущих мел-ких расходов выделяются электронные корпоративные кредит-ные карточки на ограниченные суммы.

Казначейство делегирует право распоряжения средствами отраслевым министерствам (департаментам), при этом чинов-ник казначейства, курирующий данный департамент, согласо-вывает отдельные расходы. Закупки осуществляются департа-ментами самостоятельно в пределах их компетенции. Предста-витель казначейства, работающий в каждом департаменте (инспектор финансов), обеспечивает соответствие расходов бюджетным ассигнованиям, каждый контракт должен получить его одобрение. Парламент Великобритании принимает акт о за-купках на каждый финансовый год. Казначейство, которое в со-


66

ставе проекта бюджета представляет в парламент проект госу-дарственных закупок, подтверждает расходы и осуществляет «разумное» руководство ими на базе принципа «адекватная ценность за уплаченные деньги». Аудит расходов по государст-венным контрактам осуществляет Счетная палата, которая пре-доставляет доклады контролера или главного аудитора соответ-ствующему комитету парламента. Казначейство также является органом, принимающим нормативные документы по процеду-рам закупок, включая закупки товаров, работ и услуг.

Необходимо отметить, что в последние годы не только в США и Великобритании, но во многих других странах мира на-блюдается все более активное применение информационных технологий в процессе размещения государственных и муници-пальных заказов. Для использования этих возможностей, поми-мо непосредственного наличия разработанных и апробирован-ных на практике информационных и коммуникационных тех-нологий, требуется соответствующая правовая база. Например, в Австрии реализуется национальная стратегия автоматизации всех технологических этапов размещения государственного за-каза. Вся информация о закупках размещается в специальном электронном бюллетене. Потенциальные поставщики имеют возможность отправлять заявки для участия в процедурах заку-пок. Существуют возможности электронного оформления до-кументов, их регистрации, сопровождения сделок и оплаты контрактов. В электронном виде функционирует информацион-но-справочная система, ведется реестр поставщиков, публику-ются правовые акты и иные сведения по вопросам государст-венных закупок.

Достаточно специфична организация государственных за-купок в ФРГ. Вся система размещения и исполнения публич-ных контрактов подчинена минимизации рисков нецелевого использования бюджетных ресурсов. В условиях высокого уровня налогообложения публичные заказчики не могут допус-кать неэффективного расходования средств немецких налого-плательщиков. Существующий в ФРГ порядок четко регламен-тирует требования к участникам конкурса на получение пуб-личного контракта, не допуская подрядчиков, не имеющих


67

хорошей репутации, достаточного опыта работы и соответст-вующей квалификации.

Необходимо отметить, что законодательство минимизирует не только бюджетные риски, но вероятность убытков участни-ков конкурсов, которые могут возникнуть из-за ошибок заказ-чика. Правовая база, действующая в ФРГ, предусматривает возможность компенсации участникам расходов, понесенных в ходе подготовки и во время участия в конкурсных процедурах на размещение заказа, в тех случаях, когда будет доказано, что такие участники могли бы стать победителями конкурсов, если бы заказчик не совершил ошибки и нарушения.

Значительную роль в формировании национальных особен-ностей регулирования государственных закупок играют между-народные договоры, соглашения, конвенции и иные документы, принимаемые наиболее важными международными организа-циями и межгосударственными объединениями. Например, не-которые стандарты Европейского союза (ЕС) касаются не толь-ко стран-членов, но и государств, претендующих на право вступления в ЕС. В ЕС не допускается дискриминация по при-знаку национальной принадлежности компаний. Еще в 1970-х гг. комиссия ЕС приняла несколько директив по либерализации и координации процедур предоставления публичных контрак-тов. Главная цель принятия директив – обеспечить зарубежным поставщикам равные возможности для получения контракта в открытой конкурентной борьбе. За счет запрета на ограничение свободного перемещения товаров и свободы учреждения ком-паний обеспечивается открытие рынка поставок для госу-дарственных и муниципальных нужд. Все национальные прави-ла проведения конкурсов на размещение публичных контрактов приведены в соответствие с директивами ЕС.

В зависимости от уровня конкуренции директивы были ус-тановлены 3 типа процедур размещения контрактов. Открытая процедура предусматривает свободный доступ всех желающих принять участие в торгах. Ограниченная процедура заключается в установлении по отношению к претендентам квалификацион-ных требований (финансовых, технических и пр.). К участию в конкурсе приглашаются фирмы, удовлетворяющие этим требо-


68

ваниям. В рамках закрытой процедуры заказчики выбирают по-ставщиков по результатам проведения переговоров, в ходе ко-торых формируются условия заключаемых контрактов. Подра-зумевается, что таких потенциальных поставщиков должно быть несколько. Законодательство ЕС не допускает пре-доставления контракта по единственной заявке, за исключени-ем ряда случаев.

Для оценки степени соответствия национальных систем го-сударственного управления основополагающим европейским нормам используется специальная система оценки СИГМА97. Она касается как стран, входящих в ЕС, так и государств – кан-дидатов на вступление. Базовые принципы системы охватывают 6 ключевых сфер общественного управления: государственную службу, внешний аудит, финансовый контроль, управление об-щественными расходами, разработку политики и координации деятельности аппарата управления, систему управления обще-ственными закупками. Принципы каждой из этих сфер соответ-ствуют стандартам лучшей практики стран – членов ЕС.

Особое внимание общественным закупкам уделено в связи с тем, что они занимают заметное место в системе государст-венного и муниципального управления европейских стран и оказывают существенное влияние на развитие экономики. Об-щий объем закупок в странах – участницах ЕС составляет 15–20 % совокупного ВВП Союза. Создание единого рынка това-ров, работ, услуг являлось одной из главных идей европейской интеграции. Еще в 1985 г. члены ЕС согласились установить единые правила регулирования внутреннего рынка. Однако на практике компании из одной страны ЕС, пытающиеся получить подряд в других странах ЕС, нередко сталкиваются с серьезны-ми трудностями и ограничениями. Руководящие органы ЕС ве-дут постоянную борьбу с проявлениями национального протек-

97 Система СИГМА создана в результате совместной инициативы Органи-

зации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) и ЕС в целях под-держки совершенствования системы государственной власти и управления в странах Центральной и Восточной Европы. Название системы представляет со-бой аббревиатуру слов английского языка, используемых для обозначения ее главной цели


69

ционизма, в том числе и в сфере осуществления общественных закупок.

Следует отметить, что в рамках происходящих в Европе интеграционных процессов 24 июня 1994 г. на острове Корфу (Греция) было подписано Соглашение о партнерстве и сотруд-ничестве, учреждающее партнерство между Российской Феде-рацией и Европейским сообществом. В частности, стороны признали, что важным условием для укрепления экономических связей между Россией и Европейским сообществом является сближение законодательств, что предполагает достижение со-вместимости законодательства России с законодательством Ев-ропейского сообщества. Сближение законодательств распро-страняется и на государственные закупки. В ст. 59 данного Со-глашения указывается, что стороны сотрудничают в создании условий для открытого и конкурентного предоставления кон-трактов в рамках государственных закупок, в том числе путем объявления тендеров.

Определенный интерес представляет европейский опыт обеспечения общественных нужд без использования прямого бюджетного финансирования. Подобная практика охватывает сферу рассмотрения вопросов, принятия решений и финансиро-вания работ по реализации крупнейших инфраструктурных проектов в рамках выполнения заказов, имеющих по своей сути межгосударственный характер. Сложное переплетение взаим-ных интересов государства и частного бизнеса, высокий уро-вень развития финансовой системы и институтов гражданского общества предопределяют благоприятные возможности для вы-полнения такого рода заказов. Подобная практика чрезвычайно интересна для условий современной России, где еще не накоп-лено достаточного опыта государственно-частного партнерства.

В качестве одного из примеров реализации масштабного проекта на основе партнерства государства и бизнеса можно привести создание тоннеля под проливом Ла-Манш, соединив-шего Францию и Великобританию. Данный проект является на-глядным примером выполнения крупномасштабного государст-венного заказа без выделения бюджетного финансирования.


70

Оплата работ по созданию тоннеля велась за счет акционерного капитала и привлечения кредитов.

Как мы уже отмечали ранее, большое значение в унифика-ции правил международных закупок играет ООН. Центральным подразделением ООН в этой сфере является Комиссия по праву международной торговли (ЮНСИТРАЛ). Она была учреждена в 1966 г. для содействия унификации прав международной тор-говли. В ее состав входят 36 участников, в том числе и предста-вители России. В рамках своей деятельности ЮНСИТРАЛ под-готовила целый ряд международных правовых документов, влияющих помимо всего и на рынок государственных закупок.

В частности, Типовой закон ЮНСИТРАЛ определяет ос-новные требования к процедурам закупок, включая требования к поставщикам, методы закупок, содержание документации, обжалование решений и другие аспекты. Многие страны ис-пользуют в качестве образца Типовой закон ЮНСИТРАЛ при формировании и совершенствовании национальных правовых баз по вопросам государственных и муниципальных закупок. В нашей стране этот закон стал основой для разработки Феде-рального закона от 21.07.2005 г. № 94-ФЗ «О размещении зака-зов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» .

Определенный интерес представляет практика закупок, применяемая Всемирным банком98. Принципиальной особенно-стью здесь является применение конкурсных процедур и еди-ных правил закупок независимо от страны, в которой работает Банк. Типовая документация, регламентирующая закупки, яв-ляется обязательной: организатор конкурса не имеет права вно-сить какие-либо изменения в обязательные модули. В целом

98 Всемирный банк был образован 1 июля 1944 г. на Международной кон-

ференции в г. Бреттон-Вудс (США). Членами Всемирного банка являются 184 страны мира, которые управляют им в соответствии с имеющимися долями акций. Крупнейшими акционерами являются: США (16,41 %), Япония (7,78 %), ФРГ (4,49 %), Великобритания (4,31 %) и Франция (4,31 %). В группу Всемир-ного банка входят 5 организаций: Международный банк реконструкции и разви-тия, Международная ассоциация развития, Международная финансовая корпо-рация, Многостороннее агентство по гарантированию инвестиций, Междуна-родный центр по урегулированию инвестиционных споров.


71

применяемые Всемирным банком процедуры закупок отлича-ются глубокой степенью проработки. Все закупки подразделя-ются на 3 группы: товары, работы и услуги. Порядок закупки товаров и работ регламентируется специальным документом – Руководством «Закупки по займам Международного Банка ре-конструкции и развития (МБРР) и кредитам Международной Ассоциации развития (МАР)». Во Всемирном банке использу-ются следующие способы закупок:

• международные конкурсные торги (наиболее часто при-меняемый способ закупок);

• ограниченные международные торги; • национальные конкурсные торги (когда в конкурсе в силу

различных причин могут участвовать только поставщики из страны реализации проекта);

• закупка товаров в рамках свободной торговли, являющая-ся своего рода аналогом запроса котировок (решение о заклю-чении контракта принимается на основе сравнения цен, пред-ложенных тремя и более поставщиками);

• прямое заключение контракта, т. е. закупка у единствен-ного источника.

Наиболее распространенным способом закупок является проведение международных конкурсных торгов, информация о которых публикуется в официальном банковском издании «Раз-витие бизнеса» и национальных СМИ по месту деятельности Всемирного банка. В случае реализации сложных проектов ис-пользуются процедуры предварительной квалификации или 2-этапный отбор победителя. Главным критерием выбора победи-теля при закупках товаров и работ является цена при условии соответствия всем техническим требованиям. Технические и иные преимущества выполнения контракта поставщиками должны по возможности переводиться в стоимостную форму.

Определенные отличия существуют при закупках услуг. Например, определение поставщиков консультационных услуг, в отличие от закупок товаров, осуществляется по большей час-ти на основе оценки качественных характеристик, а не цены контракта. В конечном итоге решающими становятся качест-венно-стоимостные критерии. Заказчик стремится к тому, что-


72

бы и качество выполнения работ было высоким, и цена не явля-лась завышенной. Основные принципы отбора поставщиков ус-луг излагаются в Руководстве использования консультантов за-емщиками Всемирного банка и Всемирным банком как испол-нительным органом.

При закупке услуг Всемирным банком используется не-сколько типов процедур. Наиболее предпочтительной, с точки зрения заказчика, является отбор по качеству и стоимости. Его сущность заключается в том, что из списка поставщиков, гото-вых участвовать в выполнении заказа, отбирается несколько ор-ганизаций (как правило, 5–7), обладающих наилучшей квали-фикацией. Организатор конкурса включает отобранные органи-зации в так называемый «короткий список» для непосредственного участия в конкурсе. Критерием отбора по-бедителя является качество подготовки заявки (предложения) и стоимость услуг. Организации, не попавшие в «короткий спи-сок», в конкурсе не участвуют.

В ряде случаев используется процедура отбора по качеству. Она применяется в ситуациях, когда требуется закупить услуги, связанные с проведением сложных или узкоспециализирован-ных работ, иногда имеющих уникальный или эксперименталь-ный характер. В этом случае заказчику трудно определить точ-ные требования к характеру работы и возможные оптимальные затраты по её выполнению. Подобная процедура применяется также в отношении работ, круг потенциальных исполнителей которых весьма узок. Сюда же попадают заказы, которые могут быть выполнены очень большим количеством способов. В диа-метрально противоположных случаях, когда речь идет о выпол-нении довольно простых, часто выполняемых видов работ, имеющих серийный характер, заказчик может с достаточной точностью определить предельные параметры предстоящих за-трат. При наличии таких обстоятельств используется процедура отбора в условиях фиксированного бюджета.

При отборе консультантов, требующихся для выполнения типовых (стандартных) видов работ, применяется способ отбо-ра по наименьшей стоимости. Когда заказчику необходимо найти исполнителей для реализации небольших заданий и от-


73

сутствует необходимость подготовки и оценки конкурентных предложений, используется процедура отбора по квалифика-ции. В исключительных случаях Всемирным банком применя-ется внеконкурсный отбор исполнителей. Внеконкурсный отбор осуществляется при необходимости продолжения ранее выпол-ненных работ, когда нецелесообразно нанимать нового испол-нителя, а также в случае чрезвычайных ситуаций или в услови-ях отсутствия конкуренции. Всемирный банк, как и многие дру-гие крупные международные заказчики, ведет базу данных по недобросовестным поставщикам. Они получают «наказание» в виде срочного или бессрочного, т. е. пожизненного отлучения от участия в конкурсах.

Значительное внимание уделяется вопросам регулирования правительственных закупок в рамках деятельности Всемирной Торговой Организации (ВТО) (до 1995 г. – Генеральное согла-шение по тарифам и торговле – ГАТТ)99. ВТО регулирует тор-гово-политические отношения стран, входящих в ее состав, на основе пакета Соглашений Уругвайского раунда многосторон-них торговых переговоров (1986–1994), являющегося правовой базой международной торговли. Главная цель деятельности ВТО заключается в обеспечении дальнейшей либерализация мировой торговли и справедливых условий конкуренции. Как известно, Россия начала переговоры по поводу вступления в эту организацию еще в 1994 г. и они продолжаются до сих пор.

Институциональная система ВТО представляет собой мно-госторонний пакет соглашений, положениями которых регули-руется около 97 % всей мировой торговли товарами и услугами. К их числу относится и Соглашение о правительственных за-купках. Оно было подписано в г. Марракеш (Марокко) 15 апре-ля 1994 г. и вступило в силу с 1 января 1996 г. Соглашение о правительственных закупках (далее Соглашение) направлено на достижение большей либерализации и расширения мировой торговли, недопущения дискриминации иностранных товаров, услуг и поставщиков в области правительственных закупок.

99 Подробнее о проблемах вступления РФ в ВТО см.: Путь России в ВТО

/ Под ред. Л. А. Зубченко. М.: ИНИОН РАН, 2003.


74

Под термином «правительственные» в Соглашении пони-маются все закупки, совершаемые уполномоченными органами власти, в том значении, как они определяются в европейских государствах. В Соглашении раскрываются вопросы, связанные с оценкой контрактов, правилами происхождения товаров (ус-луг), квалификацией и процедурами отбора поставщиков, ком-пенсациями и иными аспектами закупок. Статья 3 Соглашения устанавливает, что присоединившиеся к нему страны будут обеспечивать правовое регулирование режима доступа на ры-нок правительственных закупок товаров, услуг и поставщиков из других стран, присоединившихся к Соглашению, не менее благоприятное, чем в отношении национальных товаров, услуг и поставщиков. В целях поддержки развивающихся стран для них предусмотрены специальные меры поддержки в части ин-формационного обеспечения, учета интересов их экспортеров при закупках, оказании технической помощи.

При проведении конкурсов поставщиков предусмотрено 3 вида процедур: открытые, отборочные и ограниченные. Откры-тые конкурсы являются наиболее предпочтительной формой определения поставщиков. Процедуры в рамках отборочных и ограниченных конкурсов могут применяться при наличии опре-деленных, оговоренных в соглашении условий. К Соглашению могут присоединиться любые страны, входящие в ВТО или ра-нее присоединившиеся к ГАТТ. Действие Соглашения вступает для них в силу через 30 дней после присоединения.

Несмотря на глубокую правовую проработку аспектов меж-дународных торгов, проблема открытости правительственных закупок остается в ряду наиболее актуальных вопросов дея-тельности международных организаций. В развитых странах мира государственные заказчики отдают приоритет продукции национальных производителей.

В заключение следует отметить, что современная тенден-ция к повышению эффективности государственных расходов имеет общемировой характер. Она проявляется в стремлении к оптимизации расходной части бюджета, в отказе государства в лице органов его исполнительной власти разных уровней (об-щенациональных, штатов, графств, территорий, провинций, му-


75

ниципалитетов и т. п.) от части традиционно выполняемых ими функций и передаче их организациям частного сектора на осно-ве долгосрочного контракта. Примерами являются контракта-ция частных фирм для строительства и содержания тюрем в Англии, строительство и содержание платных автотрасс в Ита-лии, коммунальное обслуживание населенных пунктов (напри-мер, уборка улиц, вывоз мусора и т. д.) в целом ряде стран.

Основными направлениями развития международной прак-тики государственных закупок становятся максимальное рас-крытие национальных рынков закупок для поставщиков из дру-гих стран и связанная с ними унификация и стандартизация конкурсных процедур, тендерных документов и требований к поставщикам. Все больше внимания уделяется экологическим проблемам при государственных закупках. В рамках Плана со-хранения окружающей среды Европейская комиссия (руково-дящий орган Европейского союза) предусматривает возможно-сти учета в технических спецификациях конкурсной докумен-тации при закупке для государственных нужд ссылок на Европейский экологический стандарт.


76

Глава 3. Институциональные основы реализации государственного заказа

3.1. Государственный рынок как институциональный механизм решения

проблемы общественного выбора Соотношение и рациональное взаимодействие государства и

рынка является одним из важнейших вопросов, актуальность ко-торого не только не снижается, но и постоянно растет на протя-жении всей экономической истории100. Проблематика общест-венных интересов, создания государством общественных благ (public goods), в рамках которой государственные закупки това-ров, работ и услуг рассматриваются через призму более широкой проблемы удовлетворения общественных потребностей посред-ством осуществления общественного выбора, выходит в настоя-щее время на первый план. Государство несет перед обществом ответственность за создание общественных благ, что приводит к формированию тенденции развития механизма государственных закупок как одной из преобладающих форм экономической дея-тельности государства.

Государство в лице своих агентов (органы государственного (муниципального) управления на всех уровнях власти) выступает на рынке в качестве предпринимателя – крупнейшего потребите-ля продукции целого ряда отраслей, превращая государственный спрос в значимый фактор формирования и развития рыночной экономики, оказывающей влияние на ее динамику и структуру. Механизмом размещения и удовлетворения потребностей госу-дарства в товарах, работах, услугах выступает «государственный рынок». На таком рынке устанавливаются и реализуются эконо-мические связи государства-заказчика с хозяйственными субъек-тами различных форм собственности. При этом государственные рынки являются составной частью общенациональных рынков, а




77

государственный спрос – частью совокупного спроса. Используя систему размещения заказов как мощный экономический инст-румент, государство решает поставленные социально-экономические задачи, в том числе стимулирует те или иные от-расли народного хозяйства, обеспечивает проведение научных исследований, создание и внедрение новых технологий и т. д.

Государственное хозяйствование (предпринимательство)101 является важнейшей функцией государства в промышленно раз-витых странах, социально-экономическое содержание которой предполагает осуществление широкого спектра деятельности102. Особенно следует отметить деятельность по обеспечению посто-янно растущих государственных потребностей, государственного гражданского и военного потребления, содействие развитию эко-номики, промышленности, науки, техники, укрепление обороны, а также решение социально-экономических задач государства.

В. А. Федорович определяет сущность механизма государст-венного хозяйствования как систему экономических отношений и взаимосвязей, предназначенную для преобразования действий ре-гулирующих органов (т. е. государства) в работу объектов регули-рования (частных фирм), направленных на эффективное экономи-ческое достижение конечного результата – выполнение программы заказа103. По нашему мнению, такая трактовка достаточно верно отражает сущность института государственного заказа, так как го-сударство, осуществляя закупки в частном секторе, использует ры-ночные механизмы для достижения поставленных целей в рамках осуществления общественного выбора.

В современной экономике деятельность государства базиру-ется на реализации им в качестве собственника функций пред-принимателя, т. е. государство выступает субъектом рыночных отношений. Примечательно, что основным отличием государст-венного предпринимательства от частного является то, что дея-тельность государства не преследует исключительно получение прибыли. Следует отметить, что наряду с коммерческой функци-

101 Government entrepreneurship (англ.) 102 См.: Федорович В. А., Патрон А. П., Заварухин В. П. США: Федеральная

контрактная система и экономика. М.: Наука, 2002. 103 Там же.


78

ей, государственное предпринимательство выполняет следующие функции104:

– формирование цивилизованной рыночной среды; – развитие экономики, отвечающей требованиям безопасно-

сти страны. Как было отмечено ранее, государственное предпринима-

тельство представляет собой один из элементов государственного регулирования, важной особенностью которого является исполь-зование методов, ориентированных на рыночные механизмы.

Институциональной структурой государственного хозяйст-вования, связанного с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг105 выступает государственный рынок товаров, работ, услуг, функционирующий по своим, зара-нее определенным, правилам. Государство (в лице различных ор-ганов исполнительной власти) выступает в качестве крупнейшего потребителя продукции целого ряда отраслей. Государственный спрос на товары, работы, услуги при этом превращается в суще-ственный фактор развития рыночной экономики, оказывая значи-тельное влияние на ее динамику и структуру.

Отличительной особенностью государственного рынка явля-ется то, что на таком рынке реализуются экономические связи за-казчика (государства) с хозяйствующими субъектами различных форм собственности.

104 См.: Стиглиц Дж. Ю. Экономика государственного сектора. М.: Инфра-

М, 1997. 105 В развитых странах наибольшее развитие государственное хозяйствова-

ние получило в США, где организационно-управленческой и экономико-правовой основой института государственного заказа выступает Федеральная контрактная система, включающая в себя четыре элемента: – государство – за-казчик; – организации – поставщики (подрядчики); – государственный бюджет; – государственный рынок;

Федеральная контрактная система служит инструментом доведения средств государственного бюджета во все сферы народного хозяйства. К началу XXI ве-ка аналогичные механизмы размещения заказов для государственных нужд со-ставляют важнейшую часть рыночного хозяйства развитых стран. Наиболее полное описание принципов функционирования федеральной контрактной сис-темы описаны в книгах: Федорович В. А., Патрон А. П., Заварухин В. П. США: Федеральная контрактная система и экономика; Федорович В. А., Патрон А. П. США: государство и экономика (Институт США и Канады РАН). М.: Междунар. отношения, 2007. С. 386.


79

Таким образом, наряду с общенациональными рынками, об-служивающими общенациональные потребности, функциониру-ют государственные рынки, удовлетворяющие государственные нужды в товарах, работах, услугах.

Исследование состояния рынков является одним из важней-ших направлений современной экономической науки. Рынок представляет собой институт, сводящий вместе покупателей (предъявителей спроса) и продавцов (тех, кто обеспечивает пред-ложение) товаров, работ и услуг106.

Так, Курно описывает рынок как «всякий район, где сноше-ния покупателей и продавцов друг с другом столь свободны, что цены на одни и те же товары имеют тенденцию легко и быстро выравниваться»107. Уильям Джевонсон определяет рынок как «всякую группу лиц, вступающих в тесные деловые отношения и заключающих сделки по поводу любого товара»108.

Данные определения не учитывают зависимость обмена от правовых, политических, социальных и других структур, играю-щих ключевую роль во всех рыночных системах. Применительно к данному исследованию автором за основу изучения государствен-ного рынка берется определение, предложенное И. И. Смотриц-кой109, которая, следуя институциональной модели, рассматривает государственный рынок как набор институтов, в рамках которых регулярно происходит закупка товаров, работ, услуг для государст-венных нужд. Данный подход предполагает, что рыночный обмен включает контрактные отношения и смену прав собственности, а рынок состоит из механизмов, использование которых направлено на структурирование государственных закупок.

Экономическая наука рассматривает различные функции рынка, основные из которых заключаются в размещении ресур-сов и формировании пропорций общественного воспроизводства. С помощью механизмов рынка происходит перелив различного

106 См.: Макконелл К. Р., Брю С. Л. Экономикс: принципы, проблемы и по-

литика: В 2 т. Т. 1: Пер. с 13 англ. изд. М.: ИНФРА-М, 2000. ХХVI, 486 с. 107 Приведено по: Маршалл А. Принципы экономической науки. М., 1993.

Т. 2, кн. 5, гл. 1. 108 Там же. 109 См.: Смотрицкая И. И. Экономика государственных закупок.


80

рода ресурсов в соответствии с меняющимися потребностями общества.

Объектами товарного рынка выступают продукция в вещной форме, результаты творческой, интеллектуальной деятельности, а также различные работы и услуги.

Субъектами рынка являются продавцы и покупатели. В зави-симости от доминирующих субъектов рынок может быть разделен на рынок частного предпринимательства и государственный ры-нок, отличительной особенностью которого является то, что госу-дарство является монопольным субъектом рынка – единственным потребителем и покупателем товаров, работ, услуг на рынке.

Таким образом, на государственном рынке происходит «го-сударственная закупка» для нужд общественного потребления и в целях выполнения функций, возложенных на государство.

Наибольшее распространение в настоящее время получило определение государственного рынка, данное В. А. Федоровичем: «Государственный рынок – это государственный хозяйственный механизм размещения, управления и выполнения федеральных (государственных) заказов на поставки товаров и услуг прави-тельству для нужд государственного потребления»110.

Мы согласны с этой формулировкой, однако считаем необхо-димым отметить, что для адаптации данного определения к специ-фическим особенностям государственного устройства в РФ необ-ходимо уточнить, что под государственным рынком понимается также рынок, на котором реализуются и муниципальные нужды.

Постижение экономической сущности государственного рынка требует изучения механизма его функционирования, включая оп-ределение основных субъектов и выполняемых ими функций.

Государственными (муниципальными) заказчиками могут выступать соответственно государственные органы (в том числе органы государственной власти), органы управления государст-венными внебюджетными фондами, органы местного самоуправ-ления, а также бюджетные учреждения, иные получатели средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Феде-рации или местных бюджетов при размещении заказов на постав-

110 Федорович В. А., Патрон А. П., Заварухин В. П. США: Федеральная кон-

трактная система и экономика.


81

ки товаров, выполнение работ, оказание услуг за счет бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования111.

Как отмечает В. А. Кныш, государственные заказчики явля-ются специфическими субъектами рынка, которые обладают сле-дующими характерными чертами рыночного агента, регулярно и на профессиональной основе осуществляющего государственные закупки112:

1. По мнению Дж. Ю. Стиглица113, основной задачей госу-дарственного заказчика является выполнение возложенных на не-го функций, выражающихся в создании общественных благ. Л. И. Якобсон114 отмечает, что выполнение таких функций про-исходит посредством выполнения государственных целевых про-грамм, реализация которых осуществляется заказчиком путем за-ключения контракта с производителями или поставщиками това-ров, работ, услуг для государственных нужд. По мнению Р. М. Нуреева115, целевые программы в данном случае могут рас-сматриваться в качестве основы общественного выбора.

2. Государственный заказчик выполняет посредническую функцию, осуществляя закупки товаров, работ, услуг и передавая их для общественного потребления (создание общественных благ). Согласимся с мнением В. А. Федоровича116, подчеркиваю-щего, что государственный заказчик не является торговым по-средником в операциях купли-продажи, так как он не действует от лица независимых принципалов и не выполняет их поручения за комиссионное вознаграждение. По нашему мнению, данная особенность отражает тот факт, что государственные заказчики производят закупки не для собственного потребления.

111 Статья 4 Федерального закона от 21.07.2005 г. № 94-ФЗ «О размещении

заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государст-венных и муниципальных нужд» // Российская газета. 2005. № 163, 28 июля.

112 См.: Кныш В. А. Маркетинговая концепция управления государствен-ными заказами. СПб.: СПбГУ, 2003.

113 Стиглиц Дж. Ю. Экономика государственного сектора. 114 См.: Якобсон Л. И. Государственный сектор экономики: экономическая

теория и политика: Учебник для вузов. М.: ГУ ВШЭ, 2000. 115 См.: Нуреев Р. М. Теория общественного выбора: Курс лекций: Учебное

пособие для вузов. М. ИД ГУ ВШЭ, 2005. 116 См.: Федорович В. А., Патрон А. П., Заварухин В. П. США: Федеральная

контрактная система и экономика. М.: Наука, 2002.


82

3. Деятельность государственного заказчика регламентируют общие нормы гражданского права, специальные нормативные правовые акты и ведомственные инструкции. По мнению Н. В. Афанасьевой117 и В. В. Бланка118, регламентация рыночного поведения, с одной стороны, сужает возможности государствен-ного заказчика адекватно реагировать на динамично меняющую-ся рыночную конъюнктуру, а с другой стороны, из-за отсутствия жесткой регламентации может привести к субъективизму, приня-тию экономически неэффективных решений и, как следствие, – развитию коррупции. Отметим, что неоклассическая теория для регламентации рыночной деятельности государственных агентов предлагает трансформировать общественные интересы в государ-ственную политику, реализация которой предполагает осуществ-ление последующего контроля над ее исполнением.

4. К. В. Кузнецов отмечает, что выполнение функций государ-ственного заказчика предполагает наличие профессиональных кад-ров, которые способны осуществлять планирование, размещение и реализацию государственного заказа в рыночных условиях в соот-ветствии с принципами конкурентности и эффективности119.

5. При формировании программ закупок заказчики используют принцип целевого планирования и управления. В системе отноше-ний государственного рынка, как отмечает Л. И. Якобсон120, реа-лизация этого принципа требует решения следующих задач:

– определение реальных потребностей, относящихся к ком-петенции заказчика;

– ранжирование возникающих задач по степени их важности и срочности;

– определение стоимостной оценки проектов, в том числе обоснование перед вышестоящими распорядителями бюджетных средств необходимости их финансирования.

117 См.: Афанасьева Н.В. Прокьюремент в системе государственного регу-

лированияпредпринимательства. СПб.: Изд-во СПбГУЭФ, 2001. 118 Формирование и развитие системы государственного заказа на примере

опыта Санкт-Петербурга. 119 См.: Кузнецов К. В. Настольная книга поставщика и закупщика: торги,

конкурсы, тендеры. М.: Альпина Паблишер, 2003. 120 См.: Якобсон Л. И. Эффективность государственных закупок. Ч. 2 // Ин-

формационно-аналитический бюллетень «Конкурсные торги». 2001. Июль – авг.


83

6. Г. Л. Багиев121 отмечает, что финансирование закупок осу-ществляется за счет средств государственного бюджета и, как правило, без учета инфляции. Это ведет к прямой зависимости объекта и структуры закупок от величины реальных доходов со-ответствующих бюджетов. Временной лаг между планированием закупок и их осуществлением затрудняет реализацию намечен-ных планов и программ. По нашему мнению, рыночная деятель-ность государства все шире должна опираться на прогнозирова-ние (система научно обоснованных представлений о тех или иных направлениях социально-экономического развития страны), программирование (обозначение перспектив развития, предос-тавление информации предприятиям, компаниям о намерениях государства придает рынку более целенаправленное развитие) и планирование (разработка заданий по целенаправленному воз-действию на процесс воспроизводства) на макроэкономическом уровне. При этом воздействие государства на экономические процессы должно базироваться на сочетании рыночного саморе-гулирования с государственными регуляторами. Рынок выполня-ет такие функции, как обмен продуктами труда обособленных то-варопроизводителей; стимулирование повышения ими качества продукции, снижения издержек производства; побуждение поку-пателей к экономии, увеличению доходов

7. Бюджетное финансирование, как отмечает М. Я. Евраев122, разрывает прямую связь между конечными результатами деятель-ности должностных лиц заказчиков и их заработной платой, что является одной из наиболее острых проблем системы государст-венных закупок и во многих случаях становится причиной недоста-точной мотивации государственных заказчиков для принятия ра-циональных, с точки зрения общественных выгод решений.

8. Государственные заказчики действуют в условиях финан-совых ограничений, накладываемых бюджетным законодательст-вом123. Денежные средства, выделяемые на осуществление сделок

121 Багиев Г. Л., Асаул А. Н. Организация предпринимательской деятельно-

сти. Учеб. пособие / Под общ. ред. проф. Г. Л. Багиева. СПб.: Изд-во СПбГУЭФ, 2001. 231 с.

122 Кузнецова И. В. ЕГЭ государственного и муниципального заказа, или Тест для госзаказа // Госзаказ: управление, размещение, обеспечение. 2007. № 7.

123 См.: там же.


84

на государственном рынке, не переходят на очередной финансо-вый год и подлежат возврату в бюджет. Данную особенность, по мнению В. А. Кныша124, можно трактовать как отсутствие у госу-дарственных заказчиков функции сбережений. Именно в этом и проявляется затратный характер механизма государственных за-купок, что противоречит рыночным принципам экономического поведения.

9. Действуя в системе государственного рынка, заказчик, как установил В. А. Федорович125, должен обладать практическими методами и приемами, позволяющими наиболее эффективно обеспечить потребности государства при проведении закупочной кампании на основе применения рыночных инструментов и ме-тодов формирования конкурентного поля среди поставщиков для снижения стоимости контракта при заданном уровне качества то-вара и сроках выполнения контракта.

10. Развитие рыночных институтов государственных закупок требует от государственных заказчиков обладания достаточной квалификацией для организации и использования методов и приемов конкурсной технологии закупок (прокьюремент)126 на принципах открытости, прозрачности, состязательности, ответст-венности, обеспечивающей экономное расходование средств бюджета. Анализируя опыт зарубежных стран, следует отметить, что мировая практика за десятилетия выработала технологию за-купок продукции в рыночной экономике. Общеизвестный термин для обозначения подобного рода деятельности – прокьюремент («public procurement»).

Прокьюремент определяется как совокупность экономиче-ских рычагов и практических методов, позволяющих максималь-

124 Кныш В. А. Маркетинговая концепция управления государственными

заказами. СПб.: СПбГУ, 2003. 125 См.: Федорович В. А., Патрон А. П., Заварухин В. П. США: Федеральная

контрактная система и экономика. 126 Подробное описание системы «прокьюремента» дается в работах сле-

дующих авторов: Нестерович Н. В., Смирнов В. И. Конкурсные торги на закупку продукции для государственных нужд / Под ред. А. Г. Свинаренко. М.: Инфра-М., 2000; Смирнов В. И., Нестерович Н. В. Рабочая тетрадь слушателя курса «Управление государственными закупками» ИРО УЗП им. А. Б. Соловьева. М.: тип. ООП ГУ-ВШЭ, 2004.


85

но обеспечить реализацию поставленных целей и задач при про-ведении закупочной кампании. Основными принципами подоб-ной деятельности являются127:

– конкурентоспособность; – экономичность; – эффективность; – подотчетность; Основная цель проведения закупки – обеспечение заданного

результата с наименьшими затратами. Покупатель должен найти поставщика (подрядчика, исполнителя), предлагающего при вы-полнении всех необходимых условий наименьшую цену за пред-лагаемые товары (работы, услуги). Поиск такого контрагента по торговой сделке – основная цель всех процедур, проводимых в рамках прокьюремента. Базовой основой процедур является про-ведение открытых конкурсных торгов (тендеров). Торги – это особый способ выдачи заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг по заранее объявленным условиям, пред-полагающим привлечение к определенному сроку на принципах состязания предложений от нескольких участников торгов с це-лью обеспечения наиболее выгодных условий сделки для их ор-ганизатора. На торгах в условиях открытости и транспарентности государство реализует свои заказы на поставки товаров, выпол-нение работ, оказание услуг среди организаций – участников тор-гов (участников размещения заказа). Такая система размещения заказов, полностью основанная на рыночных принципах хозяйст-вования, позволяет обеспечить как наиболее выгодные экономи-ческие условия, так и решение поставленных задач при выполне-нии заказов. Открытость проведения конкурсных процедур и за-ключения контрактов определяется гласностью, т. е. в данном случае обеспечением широкого распространения информации о проводимых торгах среди потенциальных участников размеще-ния заказа128. Кроме того, участникам представлена возможность оспаривания результатов торгов.

В России рыночная деятельность государственных заказчи-ков регулируется Гражданским кодексом РФ, рядом федеральных

127 Arrowsmith S, Davies A Public Procurement: Global Revolution. N. Y., 1998. 128 Ibid.


86

законов, нормативно-правовыми актами Правительства РФ, пра-вительствами субъектов РФ, различными министерствами и ве-домствами.

Функции по размещению заказов в РФ могут быть возложе-ны на специально созданные и уполномоченные исполнительные органы на всех уровнях власти. В свою очередь государственный заказчик или уполномоченный орган для осуществления деятель-ности по размещению заказов вправе привлечь специализирован-ную организацию. При этом важной особенностью является то, что ни уполномоченный орган, ни специализированная организа-ция не имеют права подписывать государственные контракты, заключенные по результатам размещения заказов.

Таким образом, на рынке функционируют две основные группы участников:

– государственные заказчики, уполномоченные органы, спе-циализированные организации;

– исполнители государственного заказа (поставщики, испол-нители, подрядчики).

В роли государственных заказчиков как рыночных агентов выступают специализированные структуры или отдельные под-разделения министерств и ведомств, государственные предпри-ятия, учреждения, наделенные правом заключения контрактов129.

Таким образом, отдельный государственный заказчик мо-жет рассматриваться как отдельный субъект рынка государст-венных закупок, который стремится максимизировать полез-ность закупаемой им продукции при наличии финансовых и административных ограничений. Следует отметить, что для достижения общественных целей, ради которых такой эконо-мический субъект участвует в рыночном обмене, чрезвычайно важно знать способы рационального и адекватного рыночного обмена, включая, в том числе, маркетинговые методы, чтобы использовать их в процессе размещения заказа с учетом суще-

129 Примечательно, что в России существует возможность привлекать к

процессу рыночного обмена профессиональных участников рынка, таких как уполномоченные и специализированные организации, выполняющие определен-ные функции в сфере размещения заказа. Данный факт дает основания для пред-положений о формировании рыночной инфраструктуры на государственном рынке.


87

ствующих нормативно-правовых актов, регулирующих сферу государственных закупок130.

Следует отметить, что максимизация полезности закупаемой продукции рассматривается сквозь призму общегосударственных интересов, т. е. является ключевым аспектом при осуществлении общественного выбора. Таким образом, эффективность проводи-мых закупок может выражаться как величиной экономии бюд-жетных средств, достигнутой по результатам конкурсных проце-дур, так и величиной полезного эффекта, полученного от плани-рования и использования бюджетных средств. В последнем случае эффективность использования бюджетных ресурсов дос-тигается путем оптимизации экономического выбора при плани-ровании и размещении государственного заказа, а также пра-вильной организацией контроля за его выполнением.

Обобщая вышесказанное, необходимо сделать вывод о том, что государственные закупки являются важной частью общественного воспроизводства, что подтверждается значительной долей государ-ственных рынков в общем объеме реализации товарной продукции. Размещение государственных заказов позволяет осуществлять ры-ночное регулирование и программирование производства и това-рообращения. Заказы используются в качестве инструмента стиму-лирования производителей, развития инфраструктуры, НИОКР, внедрения техники и технологий, регулирования структуры эконо-мики, поддержки предприятий малого бизнеса.

Опираясь на определение Джеффри Ходжсона131 и рассмат-ривая рынок в качестве организованного и институционализиро-ванного обмена, следует отметить, что такой обмен включает контрактные соглашения и смену прав собственности, а рынок состоит из институтов и механизмов, призванных придавать этим видам деятельности структуру, организацию и легитимность.

Необходимо выделить ряд характерных особенностей, при-сущих государственному рынку как институциональному меха-низму размещения заказов для государственных нужд132.

130 См.: Кныш В. А. Маркетинговая концепция управления государствен-

ными заказами. 131 См.: Ходжсон Д. Экономическая теория и институты. М.: Дело, 2003. 132 См.: Смотрицкая И. И. Экономика государственных закупок.


88

1. Функционирование государственного рынка имеет важ-нейшее значение для создания финансово-экономических усло-вий хозяйствования. С одной стороны, данный рынок является тем каналом, по которому значительная часть бюджетных средств поступает для пополнения находящегося в кругообороте денежного капитала, с другой стороны, его можно характеризо-вать как инструмент перераспределения материальных ресурсов между секторами экономики.

2. Государство является единственным потребителем и в ка-честве такого обладает всеми характерными признаками моно-псониста – единственного покупателя на рынке. Монопсония – ситуация на рынке, когда единственный покупатель взаимодей-ствует с множеством продавцов, диктуя им цену и объём про-даж133. Примером монопсонии является рынок труда, на котором существует множество работников, и только одно предприятие – покупатель рабочей силы. Монопсония возникает при следую-щих условиях:

• на рынке взаимодействуют, с одной стороны, значительное количество продавцов (производителей), а с другой – либо одна крупная фирма-монопсонист, либо несколько фирм, объединен-ных в одну группу и выступающих как единый покупатель;

• данная фирма (группа фирм) совершает закупки значитель-ного объема продукции отрасли;

• фирма-монопсонист диктует цену, а продавцы (производи-тели) либо вынуждены соглашаться с такой ценой, либо искать альтернативные рынки сбыта.

Такое положение позволяет ему в значительной мере усили-вать неопределенность для каждой фирмы-поставщика относи-тельно её перспектив на государственном рынке, поскольку единственный потребитель, определяющий спрос, имеет выбор среди своих поставщиков и среди различных видов продукции, а поставщики не могут выбрать себе другого покупателя134.

133 Мэнкью Н. Г. Макроэкономика: Пер. с англ. М.: Изд-во МГУ, 1994.

736 с. 134 Более подробно см.: Робинсон Дж. Экономическая теория несовершен-

ной конкуренции. М.: Прогресс, 1986.


89

3. Важной особенностью государственных рынков является то, что определение характеристик продукции ее будущим поку-пателем (государственным органом) сокращает для организации-поставщика возможности проектирования коммерческих про-грамм. Практически это означает, что государственные органы принимают на себя часть функций по принятию технологических решений (часть функций менеджмента фирмы).

4. Объем финансовых расходов, связанных с крупными или технологически сложными государственными заказами, как пра-вило, достаточно велик для частного финансирования, поэтому государство выполняет на рынке функции как покупателя, так и инвестора, что нехарактерно для конкурентного рынка.

5. В лице государства фирма-поставщик получает стабильно-го платежеспособного партнера, в большей степени, чем частные компании, застрахованного от рыночных рисков. Поэтому кон-тракты с государственными органами являются для частного предпринимателя весьма привлекательным бизнесом, т.к. помимо престижа гарантируют ему устойчивые каналы сбыта и доход, а также возможные льготы и преференции.

Следует отметить, что в различных странах государственные рынки имеют свои особенности, обусловленные формой государ-ственного устройства, набора функций и задач, реализуемых го-сударством, а также прочими факторами135.

135 В качестве примера представляется возможным привести основные осо-

бенности государственного рынка США, сформулированные В. А. Федоровичем (см.: Федорович В. А., Патрон А. П., Заварухин В. П. США: Федеральная кон-трактная система и экономика):

1. Крупномасштабность рынка. По размерам и масштабам государственный рынок США не имеет равных в странах с развитой экономикой (к началу XXI века расходы США на государственном рынке составили 1706,1 млрд дол-ларов);

2. Государственный рынок США служит главным механизмом взаимодей-ствия государства – предпринимателя и организаций-поставщиков, где реализу-ются средства государственного бюджета;

3. Условия функционирования рынка определяются огромными, постоянно растущими масштабами государственного потребления, расширением хозяйст-венных функций государства-заказчика и его решающей ролью в развитии эко-номики, науки техники и военного производства.


90

Таким образом, государственный рынок представляет собой специально созданный институт, регламентирующий особенно-сти хозяйственных связей и отношений, на основе специальной нормативно-правовой базы, института контроля, структуры управления на разных уровнях рынка – федеральном, региональ-ном, муниципальном.

Такая гипотеза находит свое подтверждение в том, что в отли-чие от частных рынков, образующихся стихийно, в соответствии с возникающими потребностями продавцов и покупателей, государ-ственный рынок организуется целенаправленно136. Основной це-лью организации такого рынка является удовлетворение общест-венных потребностей137. Государство устанавливает «правила иг-ры» на государственном рынке, т. е. порядок совершения сделок (схему взаимодействия участников рынка) посредством создания нормативно-правовой базы.138 В странах Европейского союза типо-вым нормативным актом, регулирующим функционирование госу-дарственного рынка, является типовой закон «Юнситрал», который выступает основой для создания нормативной базы, учитывающей специфику различных стран139. В России базовым законом, регла-ментирующим порядок взаимодействия участников государствен-ного рынка, является Федеральный закон от 21.07.2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Ин-ститут контроля также является неотъемлемой частью государст-венного рынка. Его функционирование необходимо прежде всего для обеспечения исполнения установленного порядка заключения сделок. Структуры управления на разных уровнях рынка подразу-мевают создание специализированных органов власти, отвечающих за методическое сопровождение функционирования государствен-ного рынка.

136 См.: Ходжсон Д. Экономическая теория и институты. 137 См.: Стиглиц Дж. Ю. Экономика государственного сектора. 138 Совершенствование системы закупки товаров, работ и услуг для госу-

дарственных нужд. М.: Институт экономики переходного периода, 2003. С. 361. 139 См.: Карсин Б. Развитие законодательства ЕС о закупках: Доклад на

конференции «Развитие законодательства о размещении и исполнении государ-ственных и муниципальных заказов в РФ». М., 2008.


91

Определив круг основных участников и специфические осо-бенности государственных рынков, необходимо определить по-рядок совершения обменов на таких рынках. Иными словами, не-обходимо определить порядок формирования равновесной цены на государственных рынках. Как было отмечено ранее, государ-ственные органы, действуя на рынке, обладают признаками мо-нопсониста. Предлагаем определить, каким образом устанавлива-ется равновесие на рынке, где множеству продавцов противосто-ит всего один покупатель.

В условиях совершенной конкуренции, т. е. при наличии конкуренции покупателей и продавцов на рынке, отдельная фир-ма может приобрести и продать любое количество товара по ус-тановившейся равновесной цене. Кривая предложения и кривая спроса для таких фирм представляет собой горизонтальную ли-нию. Это означает, что предельные издержки на приобретение и производство дополнительной единицы товара являются посто-янными и равны его рыночной цене (см. рис. 13).

Рис. 13. Спрос и предложение на рынке совершенной конкуренции140

Неизменность цены в условиях совершенной конкуренции означает, что покупатель не в состоянии в одиночку повлиять на ее уровень.

Уплачиваемая покупателем цена Р совпадает с дополнитель-ными (предельными) издержками приобретения продукции МС, что выражается в равенстве Р = АС = МС141

140 Составлено автором на основе: Мэнкью Н. Г. Макроэкономика.

D S

S (MC) D (MU)

0

P

Q0

P

Q


92

Определив порядок формирования равновесной цены на рынке совершенной конкуренции, необходимо провести анализ особенностей положения и поведения монопсониста.

Монопсонист действует в качестве единственного покупате-ля продукции в отрасли. Кривая предложения (кривая средних издержек) для монопсониста характеризуется положительным наклоном. Для покупки каждой дополнительной единицы ему необходимо предлагать за нее более высокую цену, чем за пре-дыдущую, увеличивая одновременно до этого более высокого уровня оплату всех других единиц товара. Например, если моно-псонист приобретает товар в количестве не q1 , а q2 (см. рис. 14), то кpивая АС покажет, на сколько должна будет вырасти цена то-вара – с p1 до p2. Увеличение общих издержек монопсониста бу-

141 Предельные издержки приобретения – это дополнительные издержки

покупателя при закупке им дополнительной единицы продукции. Покупатель уплачивает за приобретаемый им товар определенную цену. Цена Р – его из-держки как покупателя. Если эта цена неизменна при каждой дополнительной покупке единицы продукции, то и предельные издержки приобретения товара будут оставаться неизменными. Именно поэтому кривая предложения является горизонтальной. Следовательно, если Р = АС, то кривая S есть не что иное, как кривая средних издержек (АС). И эта же кривая совпадает с кривой предельных издержек приобретения (МС) покупателя. В условиях совершенной кон-куренции, рассматриваемой со стороны покупателя, кривая предложения S – это одновременно и кривая средних издержек АС и линия предельных издержек приобретения продукции МС.

Условием равновесия продавца (производителя) является, как известно, ра-венство МС и MR. Той же логики рыночного поведения должен придерживаться и покупатель: он должен сравнивать свои предельные издержки и предельный доход, если стремится к достижению равновесия.

Как было отмечено ранее, предельные издержки покупателя представляют собой дополнительные затраты на приобретение дополнительной единицы про-дукции. И если цена покупаемой продукции неизменна, то она совпадает с пре-дельными издержками покупателя. В связи с этим необходимо пояснить, что та-кое предельный доход MR покупателя. При приобретении продукции покупа-тель определяет предельную полезность MU дополнительной единицы. Прирост дохода, т. е. MR, со стороны покупателя – это прирост полезности. Следова-тельно, кривая спроса D покупателя – это кривая предельной полезности MU, или кривая предельного дохода MR.

Именно поэтому пересечение кривой предельного дохода с горизонтальной кривой предложения, являющейся одновременно кривой предельных издержек, и дает оптимальное количество ресурса, приобретаемое фирмой. Более подробно см.: Макконелл К. Р., Брю С. Л. Экономикс: принципы, проблемы и политика.


93

дет состоять в этом случае из двух частей – стоимости дополни-тельного количества ресурса (прямоугольник ABCD) и увеличе-ния стоимости количества q1 (прямоугольник EFAG). Предельные расходы фирмы на приобретение дополнительной единицы това-ра, таким образом, оказываются больше цены товара. Так как для покупки дополнительной единицы товара монопсонисту всегда нужно будет увеличивать цену (кривая предложения имеет поло-жительный наклон), предельные издержки монопсониста всегда будут выше цены и кривая предельных издержек MС будет все-гда лежать выше кривой предложения.

Рис. 14. Кривая предельных издержек142

Предлагаем проиллюстрировать данную ситуацию. Общие издержки монопсониста на приобретение товара равны произве-дению его цены на приобретаемое количество, поэтому функцию общих издержек можно записать как

TС =q · p(q). (1)

При увеличении объема закупки с q1 до q2 расходы монопсо-ниста увеличатся на p2(q2 – q1) за счет приобретения дополни-тельного объема и на q1(p2 – p1) за счет увеличения цены, по ко-

142 Робинсон Дж. Экономическая теория несовершенной конкуренции.

В

С

q2 q1 O q

p

MС АС

S

A

D

F

E G

p2

p1


94

торой он приобретает объем q1. Общее увеличение расходов мо-нопсониста составит

ΔTС = p1(q2 – q1) + q2(p2 – p1) = p1Δq + q2Δp. (2)

Предельные издержки – это прирост общих расходов при увеличении объема закупки на одну единицу, поэтому при Δq = 1

MС = p + Δpq. (3)

Если мы продифференцируем функцию общих издержек (1) по объему закупки, получим предельные издержки монопсониста

MС = dTE / dq,

откуда

MСE = p +·dp(q) / dq, (4)

где p(q) – цена предложения при объеме q Поскольку dp(q) / dq > 0, предельные издержки фирмы пре-

вышают цену предложения. Для конкурентной фирмы цена това-ра не зависит от объема покупки, и второе слагаемое в выраже-ниях (3) и (4) равно нулю, а предельные издержки равны цене то-вара. Для фирмы-монопсониста предельные издержки всегда больше цены.

Определив порядок ценообразования для монопсониста, не-обходимо определить оптимальный объем его закупки.

Проиллюстрируем равновесие монопсониста (см. рис. 15). Кривая АС на рисунке является кривой рыночного предложе-

ния на государственном рынке. Зная положение этой кривой, мы можем построить кривую предельных издержек MС, которая бу-дет показывать величину дополнительных расходов монопсони-ста на приобретение дополнительной единицы товара на рынке.

Кривая является кривой предельного дохода от использова-ния дополнительной единицы приобретенного товара. Примени-тельно к государственному рынку более корректным является использование понятия предельной полезности закупки.


95

Рис. 15. Равновесие монопсониста143

Оптимальный объем закупки для государственного заказчика определяется пересечением кривых MС и MU = MR. Полезность каждой дополнительной единицы товара, приобретаемой заказ-чиком до этой точки выше издержек на ее приобретение.

Обратим внимание, что равновесная цена устанавливается на уровне p*, что меньше предельной полезности от использования этого количества товара.

Следует отметить, что на государственном рынке один и тот же объем спроса может предъявляться при разных значениях це-ны в зависимости от положения кривой предложения.

На рис. 16 изображены кривая предельной полезности от про-дажи предельного продукта MR и два возможных положения кри-вой средних издержек (АС1 и АС2). Если кривой предельных из-держек является АС1, то монопсонист выберет объем q1 и цену p1 .

Если же кривой предельных издержек является АС2, то моно-псонист выберет тот же объем q1 при другом значении цены p2. Таким образом, функции, связывающей цену (в качестве аргу-мента) и объем предложения монопсониста (в качестве значения функции), не существует.

143 См.: Там же.

O q

p

MС АС

P*

МR = MU


96

Рис. 16. Равновесие монопсониста при различных положениях кривой предложения144

Отметим, что решение проблемы общественного выбора для государственного заказчика может сводиться к максимизации полезности производимой закупки. При этом, совершая сделки на государственном рынке, государственный заказчик заранее опре-деляет объем закупки и, следовательно, максимизация полезно-сти может осуществляться за счет снижения цены контракта. Ин-струментом снижения цены контракта может служить организо-ванная конкурентная среда продавцов.

Таким образом, государственные органы, действуя на госу-дарственном рынке, использует модель поведения монопсониста при определении равновесной цены, однако важной отличитель-ной особенностью является то, что монопсонист достигает при-емлемого уровня цены закупки посредством уменьшения объема закупаемой продукции, искусственно создавая избыток предло-жения, в то время как государственный заказчик при неизменном объеме закупки стремится усилить конкуренцию среди постав-щиков (исполнителей заказа).

Проводя аналогии с рынком совершенной конкуренции, сле-дует отметить, что на таких рынках действует большое количест-

144 Там же.

O q

p

P1

МR = MU

MС1 MС2

АС1

АС2

q1

P2

M


97

во продавцов и покупателей, приходящих и уходящих с рынка, не имея возможности повлиять на сложившийся уровень цен, т. е. конкуренция на рынке совершенной конкуренции стихийна, в то время как на государственных рынках конкурентная среда высо-ко организована. Ключевым аспектом функционирования госу-дарственного рынка (инструментом, используемым государст-венными агентами для максимизации полезности закупок) явля-ется конкурентное размещение заказа, как основа установления равновесных цен145. Так, одними из наиболее важных нормативно закрепленных условий совершения сделок на государственном рынке являются:

– открытость информации; – недопустимость ограничения возможности участия хозяй-

ствующих субъектов в процессе закупки. Данные факты позволяют сделать предположения о том, что

поддержание высокого уровня конкурентной среды является ключевой функцией государства при размещении заказов.

Таким образом, необходимо отметить, что решение пробле-мы общественного выбора должно осуществляться именно по-средством размещения заказов на государственном рынке, сфор-мированном на принципах, обеспечивающих сбалансированность интересов государства и частного предпринимательства. Кон-тракты, заключаемые между государственными органами и част-ными фирмами, на осуществление определенных общественно необходимых и полезных видов деятельности являются одной из важнейших форм реализации полномочий и функций государства по созданию общественных благ146.

Так, опора на частный сектор экономики в рамках совершения сделок на государственных рынках обеспечивает государству ряд экономических преимуществ, поскольку освобождает от необхо-

145 По нашему мнению, такое положение вещей имеет ярко выраженные

плюсы и минусы. Среди первых представляется возможным выделить эффек-тивность размещения заказов, т. е. экономию бюджетных средств за счет конку-ренции среди исполнителей государственного заказа. Негативным эффектом ор-ганизации конкурентной среды является зависимость продавцов от бюджетного финансирования, а также от изменения направлений производства обществен-ных благ.



98

димости создавать собственные производственные фонды, нани-мать необходимый персонал и позволяет пользоваться уже сущест-вующим производственным потенциалом частного сектора.

В России существует достаточный потенциал для развития государственных рынков147. При этом для его практической реа-лизации необходимо решение ряда принципиальных вопросов.

Следует отметить, что эффективное функционирование госу-дарственных рынков невозможно рассматривать только как при-влечение дополнительных ресурсов в капиталоемкие проекты го-сударства, но необходимо понимать и учитывать реальные инте-ресы государства и частного сектора, т. е. определять структуру и потребности рынка исходя из складывающихся пропорций в эко-номике.

Таким образом, решение проблемы общественного выбора в рамках экономической деятельности государства может осущест-вляться путем создания и развития государственных рынков. Это позволит реализовать достаточно широкий круг задач148, решение которых является непременным условием эффективности функ-ционирования экономики, таких как:

– поддержание конкуренции; – формирование рыночной инфраструктуры; – развитие рынка новой техники, стимулирование новых тех-

нологий, научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ;

– проведение социально-экономической политики, направ-ленной на создание рабочих мест, предотвращение социальных конфликтов, снижение безработицы;

– обеспечение экологической безопасности. Подводя итоги, следует отметить, что государство в лице го-

сударственных заказчиков выступает на рынке в качестве пред-принимателя – крупнейшего потребителя продукции целого ряда отраслей, превращая государственный спрос в значимый фактор формирования и развития рыночной экономики, оказывающей

147 Подробный анализ состояния и особенностей функционирования госу-

дарственного рынка в РФ будет представлен в пункте 3.2. 148 Смотрицкая И. И. Экономика государственных закупок. М.: Книжный

дом «Либроком», 2009. 232 с.


99

влияние на ее динамику и структуру. Институциональным меха-низмом размещения и удовлетворения потребностей государства в товарах, работах, услугах выступает «государственный рынок», отличительной особенность которого является то, что на таком рынке реализуются экономические связи заказчика (государства) с хозяйствующими субъектами различных форм собственности.

Субъектами государственного рынка выступают государст-венные заказчики (специализированные структуры или отдель-ные подразделения министерств и ведомств, государственные предприятия, учреждения, наделенные правом заключения кон-трактов) и исполнители государственного заказа (поставщики, исполнители, подрядчики). Государственному рынку также при-суще формирование рыночной инфраструктуры, выражающейся в существовании профессиональных участников рынка (уполно-моченные органы, специализированные организации).

Сравнительный анализ типов рыночных структур показыва-ет, что государственным рынкам присуща высоко организованная конкурентная среда, т. е. большое количество продавцов, привле-каемых к процессу рыночного обмена. Государственные заказчи-ки используют модель поведения монопсониста, однако макси-мизация полезности производимых закупок происходит не за счет снижения равновесного объема, а усиления конкуренции среди участников размещения заказа.

3.2. Особенности и тенденции развития госзакупок в системе государственного рынка России

В российской экономике формирование института размеще-ния государственного и муниципального заказа обусловлено большими трудностями и до настоящего времени данный про-цесс полностью не завершен. На протяжении всего периода фор-мирования проблема места и роли государственного заказа в эко-номической деятельности государства являлась предметом дис-куссий ученых и специалистов149.

149 В российской практике с началом перестройки господствовало понятие

государственного заказа как рудимента планово-распределительной системы. В


100

В условиях перехода к рыночной экономике трансформиро-валась сама концепция, принципы и механизмы размещения го-сударственного заказа. В законодательных актах, принятых в 1992 и 1994 гг.150, регулирующих формирование и размещение государственных заказов в условиях экономики переходного пе-риода, были установлены основные принципы взаимоотношений контрагентов по поставкам продукции, а также сформулирован принцип необходимости конкурсного размещения заказов. При-мечательно, что нормативные документы, регулирующие этот вид деятельности, не обеспечивали обязательности конкурсного принципа размещения заказов151.

Для выполнения государственных заказов была создана Фе-деральная контрактная система, в которую вошли Федеральная контрактная корпорация (ФКК) «Росконтракт» и еще порядка ста восьмидесяти организаций различного типа, в том числе пред-приятия оптовой торговли, территориальные коммерческие ком-пании, а также отдельные производственные предприятия. Вы-полнение работ по обеспечению государственных заказов оказа-лось мало эффективным, слабо подкреплялось государственным финансированием152, что негативно сказывалось на экономиче-ском положении предприятий корпорации. В итоге в 1994 г. было проведено реформирование Федеральной контрактной системы и ее приватизация.

Конкурсная система государственных закупок товаров, работ и услуг для государственных нужд была установлена Указом Президента РФ от 8 апреля 1997 г. № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных

известной программе «500 дней» размещение реализацию государственных за-казов предполагалось осуществлять органами Государственной контрактной системы, по принципу «отклонений», когда не срабатывает рыночный механизм.

150 Базовыми законами являлись: Закон Российской Федерации «О постав-ках продукции и товаров для государственных нужд» от 28 мая 1992 г., Феде-ральный закон «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» от 13 декабря 1994 г.

151 См.: Смотрицкая И. И. Экономика государственных закупок. 152 Специфика деятельности государства на товарном рынке 1992–1994 гг.

заключалась в том, что оно мало кому вовремя платило и стало в конце концов основным задолжником. См.: Нестерович Н. Методу проб и ошибок пора в ар-хив. Риск. 1996. № 1.


101

расходов при организации закупки продукции для государствен-ных нужд». Была разработана методология, установлены проце-дуры и технология государственных закупок, приняты необходи-мые нормативно-правовые документы. Однако позднее принятые законодательные акты153 сузили сферу применения конкурсного размещения заказов и по сути сделали их необязательными.

В настоящее время в России сформирован институт разме-щения заказов для государственных и муниципальных нужд, функционирующий преимущественно на конкурсной основе. Го-сударственный заказ как сфера деятельности, осуществляемая за счет средств бюджетов и внебюджетных фондов, должна стро-иться в соответствии со специально разработанными процедура-ми и правилами. Такие процедуры закреплены в Федеральном за-коне «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» от 21.07.2005 г. № 94-ФЗ (далее – Закон). Данный Закон представляет собой шаг вперед в объединении разрозненного за-конодательства, в создании общего экономического пространст-ва. Он охватывает закупки на всех уровнях власти, открывает доступ к участию в конкурсном процессе, способствует прозрач-ности торгов посредством извещения с использованием инфор-мационных технологий. Кроме того, функционирование рынка государственных и муниципальных заказов регулируется доста-точно большим количеством нормативно-правовых актов.

Анализируя развитие и структурные изменения института го-сударственного заказа в РФ, следует отметить положительную динамику основных показателей, характеризующих развитие рынка государственных заказов154. К концу первой декады XXI века объем государственного рынка в РФ достиг уровня в 12,5 % ВВП.

Государственный рынок в РФ динамично развивается на всех трех уровнях власти.

153 В первую очередь ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки

товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд» от 6 мая 1999г. №97-ФЗ.

154 Здесь и далее под рынком государственных заказов понимается разме-щение заказов для государственных нужд на всех трех уровнях бюджетной сис-темы РФ, в том числе и на муниципальном.


102

Рис. 17. Динамика изменения удельного веса расходов на государственные и муниципальные закупки в расходной части федерального, региональных и

местных бюджетов РФ155

Анализируя распределение расходов, осуществляемых в рам-ках государственного и муниципального заказа, по уровням бюджетной системы следует отметить, что наименьшую долю в общем объеме расходов имеют закупки, проводимые на феде-ральном уровне – 25 %, в то время как объем закупок, проводи-мых заказчиками субъектов РФ и муниципальными заказчиками, составляет по состоянию на 2008 г. около 48 % всех расходов со-ответствующих бюджетов156.

155 Составлено авторами на основе данных, представленных в отчетах Фе-

дерального казначейства (Казначейство России) об исполнении консолидиро-ванного бюджета Российской Федерации за 2001–2008 гг. (URL: http://www.roskazna.ru), данных Федеральной службы государственной статисти-ки РФ об объемах ВВП РФ за 2000–2008 гг. (URL: http://www.gks.ru), на основе статистических материалов о результатах проведения торгов и других способов размещения заказа для государственных и муниципальных нужд, представлен-ных Федеральной службой государственной статистики РФ письмом от 04.06.2008 года №11-3-404.

156 Статистические материалы о результатах проведения торгов и других способов размещения заказа для государственных и муниципальных нужд, пред-


103

Информация о динамике объемов денежных средств, расхо-дуемых в рамках размещения заказов для государственных и фе-деральных нужд, а также о количественных изменениях ежегодно проводимых закупок представлена на рисунках 18, 19.

Рис. 18. Объемы закупок для государственных и муниципальных нужд в РФ157

Необходимо отметить, что в стоимостном выражении наи-больший объем заказа размещается на уровне субъектов РФ и по состоянию на 2008 г. составляет 44,2 % от общего объема заку-пок в РФ, в то время как на федеральном уровне этот показатель составил 36,7 %, а на муниципальном – 19,1 %. Можно предпо-ложить, что на региональном уровне государственные рынки по-

ставленные Федеральной службой государственной статистики РФ письмом от 04.06.2008 года №11-3-404.

157 Составлено авторами на основе статистических материалов о результа-тах проведения торгов...


104

лучили в настоящее время наибольшее развитие, что свидетель-ствует о том, что решение проблемы общественного выбора в субъектах РФ осуществляется преимущественно посредством ис-пользования института государственного заказа.

Рис. 19. Количество закупок для государственных и муниципальных нужд в РФ158

Примечательно, что в количественном выражении наиболь-ший объем заказа размещается на муниципальном уровне. Так, в 2007 г. муниципальными заказчиками в РФ проведено 1 158 108 процедур закупок (46,1 % от общего количества проце-дур в целом по РФ), в то время как за тот же период федеральны-ми и государственными заказчиками было осуществлено 437 895 (17,5 %) и 914 306 закупок (36,4 %) соответственно. При этом не-обходимо отметить, что по состоянию на 2008 г. средняя стои-мость одной закупки, проводимой муниципальными заказчиками,

158 Составлено авторами на основе статистических материалов о результа-

тах проведения торгов...


105

составляет 667 977 рублей. Значение аналогичного показателя на федеральном уровне составляет 3 386 177 рублей, а на уровне субъектов РФ – 1 952 650 рублей159.

На основании анализа статистических данных, характери-зующих количественные и стоимостные изменения государст-венных рынков в РФ, можно сделать вывод о том, что институт государственного заказа, функционирующий на рыночной осно-ве, занимает сегодня одно из ведущих мест в системе факторов экономического роста. Однако необходимо понимать, что не-обоснованное увеличение расходов может иметь нежелательные последствия, выражающиеся в первую очередь в росте уровня цен. Именно поэтому необходимо провести детальное изучение основных особенностей государственного рынка товаров, работ и услуг, формирующегося в РФ, в том числе основные принципы и особенности его функционирования.

Анализируя структуру государственного и муниципального заказа по способам размещения, необходимо отметить, что наи-больший удельный вес в стоимостном выражении имеют откры-тые торги (рис. 20).

Основной объем бюджетных средств в настоящее время расходуется посредством проведения открытых торгов в форме конкурса и аукциона, чей удельный вес составляет около 73 %160.

159 По итогам 2007 г. в Ярославской области средняя стоимость одной за-

купки составила 1 806 143 рублей, что меньше общероссийского показателя на 7,5 %.

160 Анализируя структуру государственного заказа Ярославской области, следует отметить, что основной формой являются открытые торги, удельный вес которых составляет 70 %, что соответствует среднему показателю по РФ, при этом в области не проводятся закрытые торги. Доля запроса котировок составляет 7,9 %, что выше общероссийского показателя на 2,5 %. Объем бюджетных средств, осваиваемый путем размещения заказов у единственного поставщика, ниже, чем в среднем по РФ на 0,8 %, и составляет 14,6 % от об-щего объема областных расходов на закупки товаров, работ услуг. Эффектив-ность проводимых в области процедур размещения заказ достаточно высока: удельный вес несостоявшихся торгов составляет по состоянию на 2008 год 28 %, что ниже, чем в среднем по РФ на 12,3 %. Доля количества несостояв-шихся процедур (39,7 %) также ниже общероссийского показателя (41 %).


106

Рис. 22. Структура закупок для государственных и муниципальных нужд

в РФ по способам размещения заказа161

Рис. 21. Увеличение доли открытых торгов в общем объеме государственных и муниципальных закупок162


тах проведения торгов... 162 Там же.

Рис. 20. Структура закупок для государственных и муниципальных нужд

в РФ по способам размещения заказа161


107

Следует отметить, что на всех трех уровнях бюджетной сис-темы размещение заказа посредством проведения открытых тор-гов имеет положительную динамику. При этом на муниципаль-ном уровне доля открытых торгов в общем объеме закупок вы-росла с 32,17 % в 2001 г. до 69,42 % в 2007 г.163

Рис. 22. Взаимосвязь коэффициента участия в торгах со значением их итоговой эффективности

До 2006 г. открытый конкурс являлся приоритетной формой торгов. Однако с введением в действие нового Закона развитие получили открытые аукционы. В 2006 г. удельный вес открытых аукционов в общем объеме проводимых торгов составил 4,1 % в количественном выражении и 6 % – в стоимостном. По итогам 2007 г. значение показателей увеличилось до 15 % и 11 % соот-ветственно164. К 2009 г. доля открытых аукционов составила по-

163 По мнению автора, создание конкурентной среды в любой сфере хозяй-

ственной жизни общества должно ставиться государством в качестве первосте-пенной цели, так как только отрасль с развитой конкуренцией способна разви-ваться, давать результат, отказываться от старых, неэффективных форм хозяйст-вования.

В качестве примера представляется возможным проанализировать зависи-мость размера экономии бюджетных средств при проведении торгов от количе-ства участников размещения заказа в Ярославской области в 2008 г. (рисунок). Необходимо отметить, что наиболее эффективными были те торги, в которых участвовало наибольшее количество хозяйствующих субъектов, что позволяет сделать вывод о том, что уровень конкуренции напрямую влияет на итоговые показатели эффективности расходования бюджетных средств.

164 В Ярославской области по итогам 2007 г. доля открытых аукционов в общем объеме проводимых торгов составила 7,1 в стоимостном и 30 % в количе-ственном выражении. Примечательно, что значение данного показателя заметно


108

рядка 70 % как в количественном, так и в стоимостном выраже-ниях165. Причиной таких изменений послужило нормативное за-крепление перечня товаров, работ, услуг размещение заказов на поставки, выполнение, оказание которых проводится путем про-ведения аукциона. Кроме того, процедура открытого аукциона является более прозрачной, так как критерием выявления победи-теля является наименьшая цена контракта. Основным отличием двух видов торгов является возможность использования различ-ных критериев при проведении конкурса. Степень выгодности заявок участников размещения заказа оценивает создаваемая ко-миссия, в то время как при проведении открытого аукциона уча-стники конкурируют в открытую и победителем становится уча-стник, способный предложить наименьшую цену.

Объем заказа, размещение которого осуществляется путем проведения закрытых торгов, составляет около 5 % от общего объема заказов для государственных и муниципальных нужд. Следует отметить, что на региональном и муниципальном уров-нях объем средств, осваиваемых в рамках закрытых торгов, и ко-личество таких процедур неизменно сокращалось в период с 2001–2007 гг. и в настоящее время составляет порядка 0,004 % от общего объема заказа в денежном и количественном выражени-ях166. На федеральном уровне в том же периоде доля таких торгов неуклонно росла. В настоящий момент она составляет 14 % в стоимостном выражении и 1,3 % – в количественном. Примеча-тельно, что стоимость одной закупки, осуществляемой федераль-

выше, чем в среднем по РФ, и свидетельствует о том, что открытые аукционы в регионе получили большее распространение, чем в других областях. Следует отметить, что в апреле 2007 г. в Ярославской области был проведен первый от-крытый аукцион, а к середине 2008 г. данная форма торгов уже использовалась в качестве основной, составляя более 73 % в общем объеме проводимых торгов, как в количественном, так и в денежном выражении, что выше общероссийского показателя на 3 %. (данные получены автором путем анализа информации, пред-ставленной на официальном сайте департамента государственного заказа Яро-славской области: URL: http://www.zakupki.yar.ru).

165 Составлено авторами на основе статистических материалов о результа-тах проведения торгов...

166 В Ярославской области в период с 2006 по 2008 гг. включительно закры-тее торги не проводились, что может свидетельствовать о прозрачности и откры-тости регионального рынка государственного заказа.


109

ными заказчиками, в рамках проведения закрытых торгов состав-ляет 38 069 тыс. рублей, в то время как стоимость одной закупки, совершаемой на открытых торгах, составляет только 6 706 тыс. рублей, что в 5,6 раза меньше. Стоимость одной закупки, прово-димой посредством закрытых торгов, на региональном и муни-ципальном уровнях составляет 1667,37 и 1034 тыс. рублей соот-ветственно. Существенные различия в объеме и количестве за-крытых торгов вызваны тем, что согласно закону закрытые торги могут проводиться только на поставку товаров, выполнение ра-бот, оказание услуг, сведения о которых составляют государст-венную тайну. Сведения, составляющие государственную тайну, как правило, относятся к закупкам, проводимым для нужд оборо-ны и безопасности государства. К таким заказам относится, в том числе, закупка вооружения средств военной техники и т. д. Раз-мещение подобных заказов осуществляется в основном феде-ральными заказчиками.

Несмотря на положительную тенденцию по увеличению ко-личества открытых торгов и сокращению числа закрытых проце-дур, следует обратить внимание на значительный объем несосто-явшихся торгов (см. рис. 23):


110

Рис. 23. Количество и стоимость несостоявшихся торгов167 Наибольший объем средств, осваиваемых по результатам не-

состоявшихся торгов, приходится на региональный заказ – в 2008 г. этот показатель составлял 40 %168. На муниципальном уровне каждые вторые торги признаются несостоявшимися. Столь большое количество торгов несостоявшихся конкурсных процедур позволяет сделать вывод о низком уровне конкуренции при размещении заказа, что ведет к неэффективному использова-нию выделяемых средств. При этом привлечение максимального количества участников размещения заказа является важнейшим фактором получения наилучших условий исполнения контракта и выражается в обеспечении максимально возможного уровня эко-номии, достигаемый за счет проведения торгов.

Размещение заказа возможно также и без проведения торгов. Одним из таких способов является проведение запроса котиро-вок. Принцип проведения таких закупок схож с проведением тор-гов, однако занимает меньше времени и не требует представле-ния участниками размещения заказа документов, необходимых для участия в конкурсах или аукционах. По состоянию на 2008 г. 4 % общего объема осуществляемых закупок осуществляется способом запроса котировок, что составляет порядка 158 милли-ардов рублей, 64 из которых размещается муниципальными за-казчиками. В количественном выражении запрос котировок име-ет более весомое значение – 29 % от общего количества прово-димых процедур. В 2007 г. заказчиками всех уровней проведено 729 582 запроса котировок, что лишь немногим уступает количе-ству открытых торгов, проведенных за тот же период, – 853 918.

Следует отметить, что доля государственного и муниципаль-ного заказа, размещаемого путем проведения открытых торгов и способом запроса котировок в общем объеме закупок, осуществ-


тах проведения торгов... 168 В Ярославской области значение данного показателя существенно

меньше – 28 % средств регионального бюджета расходуется на оплату контрак-тов, заключенных по итогам торгов, которые признаны несостоявшимися. Сле-дует отметить, что количество таких торгов достаточно велико: в 2007 г. 39 % от общего количества торгов были признаны несостоявшимися.


111

ляемыми органами власти в РФ, составляет около 76 %169. Столь высокое значение данного показателя позволяет сделать вывод о том, что три четверти средств, осваиваемых в рамках государст-венного заказа, расходуются на конкурентной основе, чему спо-собствует публичность (открытость) проводимых торгов и запро-сов котировок170. Заказчики, уполномоченные органы, разме-щающие заказы обязаны публиковать извещение и документа-цию, содержащие исчерпывающие сведения о месте, дате, времени, условиях проведения торгов, а также исчерпывающие сведения о предмете торгов и проект государственного контракта на официальных сайтах и в официальных печатных изданиях. Кроме того, публикуются итоги проводимых процедур, с кото-рыми могут ознакомиться участники размещения заказа.

Законом также предусмотрено размещение заказа у единст-венного поставщика, включающее в себя закупки малого объема. Основная особенность состоит в том, что осуществление таких закупок производится не на конкурентной основе. Под размеще-нием заказа у единственного поставщика (исполнителя, подряд-чика) понимается способ размещения заказа, при котором заказ-чик предлагает заключить государственный или муниципальный контракт либо иной гражданско-правовой договор только одному поставщику (исполнителю, подрядчику).

Доля таких закупок в общем объеме остается достаточно ста-бильной на протяжении семи лет и к 2008 г. составляет 17 %. При этом наибольший удельный вес закупки имеют на муниципаль-ном уровне.

Отдельно следует обратить внимание на размещение заказов у единственного поставщика путем проведения закупок малого объема (см. табл. 4). В настоящий момент под закупками малого

169 В Ярославской области значение данного показателя по итогам 2007 г.

составило 77 %, что практически полностью соответствует общей ситуации. 170 Следует отметить, что Федеральный закон «О размещении заказов на

поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и му-ниципальных нужд» устанавливает возможность проведения закрытых торгов только в случае, если сведения о товарах, работах, услугах на поставку, выпол-нение, оказание, составляют государственную тайну, и только в случае если та-кие сведения содержатся в извещении и документации о проведении таких тор-гов.


112

объема понимается заказ на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд на сумму, не превышающую установленного Центральным бан-ком Российской Федерации предельного размера расчетов налич-ными деньгами в Российской Федерации между юридическими лицами по одной сделке; при этом заказы на поставки одноимен-ных товаров, выполнение одноименных работ, оказание одно-именных услуг заказчик вправе размещать в течение квартала.

Анализ данных, представленных в таблице, позволяет сде-лать вывод, что на федеральном и региональном уровнях объем закупок малого объема незначителен, а на муниципальном

Таблица 4

Удельный вес закупок малого объема в общем объеме закупок в РФ по состоянию на 2008 г.171

Удельный вес закупок ма-лого объема в общем объе-ме средств, расходуемых

на закупки, %

Удельный вес закупок ма-лого объема в общем коли-

честве закупок, %

Федеральные заказчики

3,18 86%

Региональные заказчики

3,17 78%

Муниципальные заказчики

10% 89%

уровне значение показателя несколько выше, однако данная фор-ма закупок также не может считаться основной172. При этом зна-чение удельного веса количества таких закупок на всех трех


тах проведения торгов и... 172 В Ярославской области по состоянию на 2008 г. составляло 14 %

средств, осваиваемых в рамках государственного заказа, расходовались на осу-ществление закупок малого объема. В количественном выражении удельный вес данной формы размещения заказов составил 93 % в том же периоде. Значение данных показателей намного выше, чем в среднем по РФ, что свидетельствует о необходимости изменения сложившейся ситуации, а именно необходимости снижения объема бюджетных средств, расходуемых на неконкурентной основе.


113

уровнях бюджетной системы является подавляющим. Так, 9 из 10 заказов, осуществляемых федеральными и муниципальными за-казчиками, размещаются при отсутствии конкуренции среди по-ставщиков (исполнителей, подрядчиков). На региональном уров-не данный показатель несколько ниже, однако закупки малого объема также являются преобладающей формой размещения за-казов. Сложившаяся ситуация означает, что, помимо отсутствия возможностей экономии бюджетных средств и невозможности обеспечения прозрачности таких закупок, трудовые и временные затраты заказчиков при проведении таких закупок гораздо выше, чем при проведении торгов. Логичным представляется осуществ-ление шагов, направленных на усиление централизации прово-димых процедур, выражающейся в консолидации потребностей, в том числе различных заказчиков, и, как следствие, размещение более крупных заказов путем проведения торгов. Одним из спо-собов усиления централизации является создание структур, уполномоченных на выполнение функций по размещению зака-зов для групп заказчиков, разделенных по различным принципам, таким как бюджетная, административная или ведомственная принадлежность. Одной из причин более низкого удельного веса количества закупок малого объема на региональном уровне явля-ется именно то, что в большинстве субъектов РФ функционируют органы, уполномоченные в сфере размещения заказов, приори-тетной задачей которых является именно организация системы конкурентного размещения заказов.

Примечательно, что, несмотря на незначительный объем бюджетных средств, осваиваемых путем проведения закупок ма-лого объема, их количество составляет до 89 % от общего коли-чества всех закупок, проводимых в стране. По состоянию на 2008 г. на федеральном и региональном уровне удельный вес за-купок малого объема составлял не более 3,18 % от общей стои-мости размещенных заказов. На муниципальном уровне данный показатель был несколько выше – 10 %. Однако при всей незна-чительности объемов количество таких закупок составляет в на-стоящее время 86 % и 89 % от общего количества процедур раз-мещения заказа.


114

Удельный вес количества размещаемых заказов на выполне-ние подрядных работ невелик как на федеральном, так и на ре-гиональном уровнях. По состоянию на 2006 г. количество зака-зов, размещаемых на выполнение подрядных работ, составляло 7 % и 9 % от общего количества закупок соответственно. Однако в стоимостном выражении данные показатели составили 35 % и 33 % соответственно. Необходимо отметить, что на федеральном уровне значение этого показателя увеличилось с 21 % в 2001 г. до почти 36 % в 2005 г., в то время как на региональном уровне на-блюдалось снижение удельного веса подрядных торгов с 64 % в 2003 г. до 33 % в 2005 г.173

Проведенный анализ участников размещения заказов, пред-ставлявших заявки на участие в торгах и других способах закупок для государственных и муниципальных нужд свидетельствует о том, что общее количество участников размещения заказа в Рос-сии в период с 2001 по 2007 гг. увеличилось с 2 009 574 до 5 241 372. Отметим, что общее количество поставщиков продук-ции для федеральных нужд увеличилось в исследуемом периоде на 22,5 %, в то время как количество участников размещения ре-гионального и муниципального заказов увеличилось более чем в три раза и к 2008 г. составило 2 636 355 и 2 047 635 соответст-венно174. Можно предположить, что конкуренция среди претен-дентов на заключение государственных (региональных) и муни-ципальных контрактов увеличилась, так как темпы роста количе-ства участников размещения заказа превосходят темпы роста количества процедур закупок, проводимых в регионах и муници-пальных образованиях РФ. Государственный рынок закупок для федеральных нужд, напротив, стал менее конкурентным, так как среднее количество претендентов на заключение одного феде-рального контракта неуклонно сокращалось, и к 2008 г. данный показатель составил 0,25.

Анализируя структуру участников размещения заказа, отме-тим, что государственный рынок в России является инструмен-том поддержки субъектов малого предпринимательства. По со-

173 Данные получены авторами на основе статистических материалов о ре-

зультатах проведения торгов… 174 Там же.


115

стоянию на 2008 г. 37 % от общего числа участников государст-венного рынка, функционирующего на уровне субъектов РФ, представляли собой малые предприятия. На федеральном и му-ниципальном уровнях доля таких хозяйствующих субъектов в том же периоде составила 13 % и 25 % соответственно175.

Государственный рынок в России является открытым для любого участника размещения заказа и не содержит барьеров для входа. Участником размещения заказа может быть любое юриди-ческое лицо независимо от организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала или любое физическое лицо, в том числе индивидуаль-ный предприниматель176. Такое положение вещей подтверждает-ся возможностью иностранных организаций в обменах, осущест-вляемых на государственном рынке РФ. В 2007 г. более 20 000 предприятий с участием иностранного капитала претендо-вали на заключение контрактов для государственных и муници-пальных нужд в РФ, что составило порядка 0,4 % от общего ко-личества участников размещения заказа.

Отдельно необходимо отметить, что с 2006 г. в России начи-нает формироваться рынок электронных закупок для государст-венных и муниципальных нужд. Законом определена возмож-ность размещения заказов посредством проведения аукциона в электронной форме. Наиболее активными по состоянию на 2008 г. являются региональные заказчики, которые 13 % от обще-го количества своих закупок провели на электронных площадках. На муниципальном уровне данный показатель в том же периоде составил 6 %, в то время как доля электронных закупок феде-ральных заказчиков в десять раз меньше – 0,6 %177.

Подводя итоги, следует отметить, что государственный ры-нок в России находится в стадии формирования, процесс которо-го еще не завершен. Объемы государственного рынка ежегодно

175 Данные получены авторами на основе статистических материалов о ре-

зультатах проведения торгов… 176 Статья 8 Федерального закона от 21.07.2005 г. №94-ФЗ «О размещении

заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государст-венных и муниципальных нужд» // Российская газета. 2005. № 163, 28 июля.

177 Данные получены авторами на основе статистических материалов о ре-зультатах проведения торгов...


116

увеличиваются, о чем свидетельствует увеличение доли расходов консолидированного бюджета, реализуемых посредством инсти-тута государственного заказа. Динамика развития государствен-ного рынка является положительной, что подтверждается сле-дующими показателями его функционирования:

– увеличением доли открытых торгов, как в стоимостном, так и в количественном выражении в структуре размещаемого заказа;

– внедрением открытых аукционов в качестве основного спо-соба совершения сделок на государственном рынке;

– увеличением количества участников размещения заказа; Среди негативных тенденций следует отметить существен-

ную долю закупок малого объема. Приоритетным направлением развития государственного

рынка в РФ является внедрение электронных торговых площадок в качестве инструмента заключения сделок между заказчиками и исполнителями заказов178.

178 Анализируя состояние рынка государственных заказов в РФ, следует от-

метить показатели функционирования региональных рынков на примере Яро-славской области. Итоговые данные функционирования системы размещения за-казов для государственных нужд Ярославской области позволяют отметить по-стоянно увеличивающиеся объемы закупок. В 2006 г. общий объем государ-ственных закупок в области составил 7629,1 млн рублей, в 2007 г. произошло увеличение объема бюджетных средств, расходуемых посредством проведения торгов. В 2006 г. 25 % средств, выделенных на финансирование закупок для го-сударственных нужд, были освоены без проведения процедур торгов. За 2007–2008 г. данный показатель был снижен до 8 %;

– повышение интереса к проводимым торгам. За первые три квартала 2008 г. количество посещений официального сайта в сети Интернет для разме-щения информации о размещении заказов для государственных нужд Ярослав-ской области составило более 100 000.

– увеличение уровня конкуренции среди участников размещения заказа. Коэффициент участия в торгах на выполнение ремонтных работ, поставку обо-рудования, медикаментов достигал 13–15 в 2008 г. в сравнении с 3–4 в 2007 г.;


117

3.3. Механизм размещения заказа для государственных нужд в РФ

3.3.1. Механизм размещения государственного заказа путем проведения торгов

В настоящее время действующим законодательством опреде-лены различные формы и способы размещения заказов для госу-дарственных и муниципальных нужд. В соответствии с ч. 1 ст. 10 Закона размещение заказов путем проведения торгов может осу-ществляться:

– путем проведения торгов в форме конкурса, аукциона, в том числе аукциона в электронной форме;

– без проведения торгов (запрос котировок, у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), на товарных биржах).

Размещение заказа путем проведения торгов означает, что основополагающим принципом заключения сделок является соз-дание конкуренции среди хозяйствующих субъектов за право за-ключения контракта с заказчиком.

Принципиальным различием двух видов торгов (см. рис. 24) является то, что при проведении аукциона единственным крите-рием определения победителя является предложенная им цена, в то время как при проведении конкурса предложения участников, помимо цены контракта, оцениваются также по другим критери-ям179:

1) функциональные характеристики (потребительские свой-ства) или качественные характеристики товара;

1.1) качество работ, услуг и (или) квалификация участника конкурса при размещении заказа на выполнение работ, оказание услуг;

2) расходы на эксплуатацию товара; 3) расходы на техническое обслуживание товара; 4) сроки (периоды) поставки товара, выполнения работ, ока-

зания услуг; 179 Критерии оценки заявок на участие в конкурсе определены в ч. 4. ст. 28

Федерального закона от 21.07.2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на по-ставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муни-ципальных нужд»


118

5) срок предоставления гарантии качества товара, работ, ус-луг;

6) объем предоставления гарантий качества товара, работ, услуг;


119

ВИДЫ ТОРГОВ И ИХ ОСНОВНЫЕ ОСОБЕННОСТИ

КОНКУРС

СПОСОБЫ ВЫБОРА ПОБЕДИТЕЛЯ ТОРГОВ

АУКЦИОН

критерии оценки цена контракта

ВЫБОР ФОРМЫ ТОРГОВ ПО ПРЕДМЕТУ ЗАКУПКИ

товары, работы, услуги, про-изводимые по конкретным

заявкам заказчика

товары, работы, услуги для которых существует функ-

ционирующий рынок

ОГРАНИЧЕНИЯ ПРИ ВЫБОРЕ ФОРМЫ ТОРГОВ

отдельные товары, работы, услуги, размещение заказов на которые проводится ис-ключительно в форме откры-того конкурса, например ОСАГО, ОМС и т. д.

все товары, работы, услуги, включенные в Перечень

Рис. 24. Виды торгов и их основные особенности180

Решение о способе размещения заказа принимается заказчи-ком, уполномоченным органом в соответствии с положениями Закона. При выборе способа торгов следует учитывать, что раз-мещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказа-ние услуг, которые соответственно производятся, выполняются, оказываются не по конкретным заявкам заказчика, а для которых есть функционирующий рынок и сравнивать которые можно только по их ценам, осуществляется путем проведения аукциона. Кроме того, распоряжением Правительства РФ от 27 февраля

180 Рисунок составлен авторами путем анализа некоторых нормативных

правовых актов.


120

2008 г. № 236-р утвержден «Перечень товаров (работ, услуг), размещение заказов на поставки (выполнение, оказание) которых осуществляется путем проведения аукциона» (далее – Перечень). Размещение заказов на закупку товаров, работ, услуг, включен-ных в перечень, путем проведения открытого конкурса недопус-тимо. При этом не запрещается размещение заказов на поставки товаров (выполнение работ, оказание услуг), включенных в Пе-речень без проведения торгов, т. е. проведение запроса котировок или осуществление закупки у единственного поставщика (испол-нителя, подрядчика) и на товарных биржах181.

Следует отметить, что размещение заказа на выполнение ра-бот по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, в том числе автомобиль-ных дорог, временных построек, киосков, навесов и других по-добных построек для государственных или муниципальных нужд осуществляется путем проведения аукциона.

Законом предусмотрены различные варианты проведения торгов в соответствии со спецификой предмета закупки. При проведении открытого конкурса на поставку технических средств реабилитации инвалидов, оказание услуг в сфере образования, услуг по санаторно-курортному лечению и оздоровлению для го-сударственных или муниципальных нужд конкурсной докумен-тацией может быть предусмотрено право заказчика заключить контракт с несколькими участниками размещения заказа. При проведении торгов на выполнение технического обслуживания и (или) ремонта техники, оборудования, оказание услуг связи, юридических услуг заказчик, уполномоченный орган вправе ука-зать в документации начальную (максимальную) цену контракта (цену лота), а также начальную (максимальную) цену запасных частей (каждой запасной части) к технике, к оборудованию и на-чальную (максимальную) цену единицы услуги и (или) работы в случае невозможности определить необходимое количество за-пасных частей к технике, оборудованию, объем работ, услуг.

Существует возможность увеличения количества поставляе-мого товара на сумму, не превышающую разницы между ценой

181 Особенности размещения заказов без проведения торгов будут подробно

описаны в подпункте 3.3.2.


121

контракта, предложенной таким участником, и начальной (мак-симальной) ценой контракта (ценой лота), если такое право за-казчика предусмотрено конкурсной документацией, документа-цией об аукционе.

Отдельно необходимо подчеркнуть, что два и более заказчи-ка, уполномоченных органа вправе осуществлять размещение за-казов на поставки одноименных товаров, выполнение одноимен-ных работ, оказание одноименных услуг путем проведения со-вместных торгов (аналогичные по техническим и функциональным характеристикам товары, работы, услуги, кото-рые могут отличаться друг от друга незначительными особенно-стями (деталями), не влияющими на качество и основные потре-бительские свойства товаров, результатов работ, услуг, являются однородными по своему потребительскому назначению и могут быть взаимозаменяемыми182. Порядок взаимодействия заказчи-ков, уполномоченных органов при проведении совместных тор-гов определен постановлением Правительства РФ от 27 октября 2006 г. № 631 «Об утверждении Положения о взаимодействии го-сударственных и муниципальных заказчиков, органов, уполно-моченных на осуществление функций по размещению заказов для государственных или муниципальных заказчиков, при прове-дении совместных торгов». Отметим, что проведение совместных торгов ведет к централизации размещения заказа183. Целесооб-разность использования совместных торгов в качестве способа размещения заказов определяется возможностью обеспечить привлечение большего количества участников размещения заказа (увеличение уровня конкуренции) за счет «масштаба проводимых

182 См. ч. 19 ст. 65 Федерального закона от 21.07.2005 г. № 94-ФЗ «О раз-

мещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для го-сударственных и муниципальных нужд».

183 В некоторых субъектах РФ в качестве приоритетного направления раз-вития системы размещения заказов для государственных нужд выбрана полити-ка усиления централизации осуществляемых закупок. Так, в соответствии с ре-шением, принятым на заседании Правительства Ярославской области 09.04.2008 № 12, приоритетным направлением развития системы размещения государст-венного заказа Ярославской области является централизация закупок, проводи-мых в Ярославской области, основным фактором успешной реализации которой является внедрение системы совместных торгов.


122

торгов» и, как следствие, добиться большей экономии средств областного бюджета.

Рис. 25. Схема проведения совместных торгов

Эффективное функционирование системы государственного заказа оказывает существенное влияние практически на все сто-роны жизнедеятельности как страны в целом, так и любого ре-гиона. В процессе деятельности органы власти осуществляют множество функций, для выполнения которых необходимо про-изводить закупки соответствующих товаров, работ, услуг. От эф-фективности организации системы государственных закупок во многом зависит работа объектов здравоохранения, образования, социальной защиты населения, функционирование общедоступ-

Государственный заказчик

Муниципальный заказчик

Государственный заказчик

Общие потребности в одноименных товарах,

работах, услугах

Соглашение

Организатор торгов

Размещение заказа

Государственный контракт




123

ных инфраструктурных сооружений, таких как автомобильные дороги общего пользования.

Первым шагом к успешному проведению торгов является разработка документации, содержащей исчерпывающую инфор-мацию о предмете и условиях закупки.

При этом наиболее важным является определение актуальной рыночной стоимости, исчерпывающих требований к качеству, техническим характеристикам товара, работ, услуг, требований к их безопасности; функциональным характеристикам (потреби-тельским свойствам) товара; размерам, упаковке, отгрузке товара; результатам работ и иные показатели, связанные с определением соответствия поставляемого товара, выполняемых работ, оказы-ваемых услуг потребностям заказчика.

Для определения всех вышеперечисленных условий необхо-димо осуществлять тщательную проработку рынка товаров, ра-бот, услуг (см. рис. 26).

Рис. 26. Схема подготовки документации для проведения торгов

Необходимо учитывать, что основным принципом размеще-ния заказов путем проведения открытых торгов является недо-пущение ограничения конкуренции и привлечение максимально возможного количества участников размещения заказа. Именно

Определение актуальной цены контракта

Определение исчерпываю-щих требований к предмету

закупки

Проработка рынка товаров, работ, услуг

Разработка документации


124

поэтому не допускается включать в конкурсную документацию и документацию об аукционе (в том числе и в форме требований к качеству, техническим характеристикам товара, работ, услуг, требований к функциональным характеристикам – потребитель-ским свойствам товара, требования к участнику размещения зака-за (в том числе требования к квалификации участника размеще-ния заказа, включая наличие у участника размещения заказа опы-та работы), а также требования к его деловой репутации, требования о наличии у участника размещения заказа производ-ственных мощностей, технологического оборудования, трудовых, финансовых и других ресурсов, необходимых для производства товара, поставка которого является предметом контракта, выпол-нения работ, оказания услуг, являющихся предметом контракта, за исключением случаев, если возможность установления таких требований к участнику размещения заказа предусмотрена на-стоящим Федеральным законом.

При подготовке технической части следует помнить, что конкурсная документация, в отличие от документации об аук-ционе, может содержать указание на товарные знаки только в том случае, если при выполнении работ, оказании услуг предполага-ется использовать товары, поставка которых не является предме-том контракта. При этом в случае, если в конкурсной документа-ции, документации об аукционе содержится указание на товар-ные знаки в отношении товаров, происходящих из иностранного государства или группы иностранных государств, в документа-ции также должно содержаться указание на товарный знак в от-ношении товара российского происхождения (при наличии ин-формации о товаре российского происхождения, являющемся эк-вивалентом товара, происходящего из иностранного государства или группы иностранных государств). При указании в докумен-тации на товарные знаки они должны сопровождаться словами «или эквивалент», за исключением случаев несовместимости то-варов, на которых размещаются другие товарные знаки, и необ-ходимости обеспечения взаимодействия таких товаров с товара-ми, используемыми заказчиком. Особенно важно, что эквива-лентность товаров определяется в соответствии с требованиями к качеству, техническим характеристикам товара, работ, услуг,


125

требованиями к их безопасности, функциональным характери-стикам (потребительским свойствам) товара, требованиями к размерам, упаковке, отгрузке товара, требованиями к результатам работ и иные показатели, связанные с определением соответствия поставляемого товара, выполняемых работ, оказываемых услуг потребностям заказчика, установленными в документации.

Рис. 27. основные требования к содержанию документации для проведения торгов

При формировании документации для проведения торгов не-обходимо установить требования к описанию участниками раз-мещения заказа поставляемого товара, который является предме-том конкурса, его функциональных характеристик (потребитель-ских свойств), а также его количественных и качественных характеристик, требования к описанию участниками размещения заказа выполняемых работ, оказываемых услуг, которые являют-ся предметом конкурса, их количественных и качественных ха-рактеристик. Документация для проведения торгов также должна содержать исчерпывающее и полное описание требований к

Может содержать товарные знаки

Не допускается включать требования к: - деловой репутации и квалификации;

- наличию производственных мощностей; - наличию трудовых и финансовых ресурсов

Может содержать товарные знаки только в опреде-ленных случаях

Конкурс Аукцион

- исчерпывающие требования к качеству, техническим характеристикам товара, работ, услуг;

- требования к безопасности, функциональным характеристикам (потребительским свойствам) товара;

- требования к размерам, упаковке, отгрузке товара, требования к результатам работ и показатели, связанные с определением

соответствия результатов потребностям заказчика; - требования к описанию участниками размещения заказа

поставляемого товара, работ, услуг; - исчерпывающее и полное описание требований

к оформлению заявки на участие в торгах.


126

оформлению заявки на участие в торгах, в том числе к ее содер-жанию. Следует представить перечень необходимых документов, в том числе указать наименования необходимых документов, подтверждающих соответствие участников размещения заказа требованиям, устанавливаемым в соответствии с законодательст-вом Российской Федерации к лицам, осуществляющим поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг, являющихся предме-том торгов. Например, при проведении торгов на выполнение строительных работ, рекомендуется указать, что участнику раз-мещения заказа необходимо представить в составе заявки копии лицензии на осуществление деятельности по строительству зда-ний и сооружений.

Отдельно необходимо отметить, что с 01.03.2009 г. вступают в силу изменения в Закон, касающиеся содержания и оформления заявок участников. Например, вводятся требования о предостав-лении участниками размещения заказа копий учредительных до-кументов для юридических лиц, решений об одобрении крупных сделок, уточняется перечень документов, подтверждающих пол-номочия лиц на осуществление действий от имени участников размещения заказа. Кроме того, участники, в своих заявках, должны декларировать соответствие требованиям Закона. Кон-кретизируются требования к оформлению заявок.

Таким образом, следует отметить исключительную важность полноты и точности отражаемых в документации сведений.

За этапом разработки, размещения и публикации всех необ-ходимых документов следует этап определения победителя тор-гов для заключения государственного (муниципального) кон-тракта.

Анализируя процедуры проведения двух видов торгов, сле-дует отметить, что конкурс состоит из трех этапов, включающих в себя вскрытие конвертов с заявками, их рассмотрение, оценку и сопоставление, в то время как процедура аукциона состоит толь-ко из двух этапов, состоящих из рассмотрения заявок и непосред-ственно проведения открытого аукциона (см. рис. 28).

В обоих случаях основные усилия членов комиссий должны быть сосредоточены на рассмотрении заявок, так как от количе-


127

ства участников, допущенных к участию в торгах, зависит эф-фективность проводимых процедур.

Заключительным этапом проведения конкурса является оценка и сопоставление заявок, допущенных к участию в откры-том конкурсе, с целью выявления лучших условий исполнения государственного или муниципального контракта в соответствии с критериями и в порядке, которые установлены конкурсной до-кументацией. Наиболее важным условием эффективного прове-дения процедуры является наличие заранее определенных усло-вий и методов оценки и сопоставления заявок на участие в кон-курсе184.

184 Отметим, что в настоящее время отсутствуют нормативные правовые ак-

ты РФ, определяющие порядок оценки и сопоставления заявок на участие в кон-курсе. В связи с этим в отдельных субъектах федерации утверждаются регио-нальные порядки оценки заявок. Так, в Ярославской области такие условия оп-ределены постановлением Администрации области от 20.12.2006 г. № 315-а «О порядке оценки заявок на участие в конкурсе при размещении заказов на постав-ки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд».

ЭТАПЫ ПРОВЕДЕНИЯ ТОРГОВ

КОНКУРС АУКЦИОН

вскрытие конвертов

рассмотрение заявок

оценка заявок

рассмотрение заявок

проведение аукциона


128

Рис. 28. Основные этапы проведения торгов

При проведении процедуры открытого аукциона в первую очередь необходимо провести разъяснение формата его проведе-ния среди участников аукциона или их представителей. Законо-дательно установлено, что аукционист, выбираемый из числа членов комиссии, объявляет номер первой поднятой участником карточки после объявления текущей цены контракта. Во избежа-ние спорных ситуаций рекомендуется фиксировать две карточки, поднятые раньше остальных, при этом карточка, поднятая пер-вой, фиксируется как последнее предложение о цене контракта, а вторая как предпоследнее. Кроме того, для удобства и быстроты проведения процедуры открытого аукциона, рекомендуется зара-нее рассчитывать все возможные варианты снижения цены кон-тракта. В случае наличия технической возможности рекоменду-ется сопровождать проведение процедуры использованием про-ектора для наглядного отображения текущей информации, оглашаемой аукционистом.

Отдельное внимание следует обратить на нормативное закреп-ление обязанностей заказчиков по предоставлению преференций в размере 15 процентов в отношении цены контракта участникам размещения заказа, заявки которых содержат предложения о по-ставке товаров российского происхождения. Так, в соответствии с приказом МЭР РФ от 05.12.2008 г. при оценке заявок на участие в конкурсе, которые содержат предложения о поставке товаров, про-исходящих из иностранных государств, применяется 15-процентный повышающий коэффициент. Контракт с победителем открытого аукциона, заявка которого содержала предложение о по-ставке товаров, происходящих из иностранных государств, заклю-чается по цене, предложенной победителем, сниженной на 15 % от предложенной им цены контракта (см. рис. 29).

Подводя итоги, следует отметить исключительную важность эффективного функционирования системы размещения заказов на уровне региона, приоритетным направлением развития кото-рой является усиление централизации проводимых в области за-купок. Достижение положительного результата при проведении торгов, являющихся основной формой размещения заказов в Ярославской области, целиком зависит от полноты и качества


129

подготовленной документации, а также организации проводимых процедур по выбору победителя торгов.

Рис. 29. Порядок применения преференции в отношении товаров, произведенных на территории РФ

3.3.2. Механизм размещения государственного заказа без проведения торгов

Размещение государственного заказа без проведения торгов может осуществляться тремя способами:

– запрос котировок; – закупка у единственного поставщика (исполнителя, под-

рядчика), – закупка на товарных биржах. Под запросом котировок понимается способ размещения за-

каза, при котором информация о потребностях в товарах, рабо-тах, услугах для государственных или муниципальных нужд со-общается неограниченному кругу лиц путем размещения на офи-циальном сайте извещения о проведении запроса котировок и победителем в проведении запроса котировок признается участ-

15% повышаю-щий коэффици-ент при оценке

заявок

15% снижение цены контракта при его заклю-

чении

15% от цены контракта

Конкурс Аукцион


130

ник размещения заказа, предложивший наиболее низкую цену контракта185.

Заказчик вправе осуществлять размещение заказа путем за-проса котировок цен на товары, работы, услуги, производство, выполнение, оказание которых осуществляются не по конкрет-ным заявкам заказчика и для которых есть функционирующий рынок, в том случае если цена государственного или муници-пального контракта не превышает пятисот тысяч рублей186.

Заказчик, уполномоченный орган не вправе осуществлять пу-тем запроса котировок размещение заказа на поставку одноимен-ных товаров, выполнение одноименных работ, оказание одно-именных услуг на сумму более чем пятьсот тысяч рублей в тече-ние квартала.

Отметим, что принцип размещения заказа путем проведения запроса котировок схож с принципом проведения открытого аук-циона. Размещение заказа таким способом также направлено на заключение по наименьшей цене. При этом процедуры проведе-ния и участие в запросе котировок значительно упрощены как для заказчика, так и участника размещения заказа.

Так, срок проведения запроса котировок составляет не более 7 дней187. При этом для участия в запросе котировок хозяйст-вующий субъект должен представить котировочную заявку, со-держащую согласие на поставку товаров, выполнение работ, ока-зание услуг, а также предлагаемую цену контракта. Представле-ние уставных и прочих документов в составе заявки не требуется.

Под размещением заказа у единственного поставщика (ис-полнителя, подрядчика) понимается способ размещения заказа, при котором заказчик предлагает заключить государственный или муниципальный контракт либо иной гражданско-правовой договор только одному поставщику. При данном способе закупки проведение конкурсных процедур, направленных на создание конкуренции среди участников размещения заказа, не требуется.

185 См.: ч. 1. ст. 42. Федерального закона от 21.07.2005 г. № 94-ФЗ «О раз-

мещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для го-сударственных и муниципальных нужд».

186 Исключения составляют случаи, определенные ч. 5 и 6 ст. 42 и гл. 5 Фе-дерального закона № 94-ФЗ.

187 Более подробно см. ст. 45 Федерального закона № 94-ФЗ.


131

Размещение заказа у единственного поставщика (исполните-ля, подрядчика) производится в определенных Законом случа-ях188, среди которых можно выделить следующие:

– оказание услуг водоснабжения, водоотведения, канализа-ции, теплоснабжения, газоснабжения;

– поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг отно-сятся к сфере деятельности субъектов естественных монополий;

– осуществляется закупка на сумму, не превышающую уста-новленного ЦБ РФ предельного размера расчетов наличными деньгами в Российской Федерации между юридическими лицами по одной сделке; при этом заказы на поставки одноименных то-варов, выполнение одноименных работ, оказание одноименных услуг заказчик вправе размещать в течение квартала в соответст-вии с настоящим пунктом на сумму, не превышающую указанно-го предельного размера расчетов наличными деньгами189.

Закупки на товарных биржах представляют собой, по нашему мнению, один из наиболее перспективных, но пока слабо регла-ментированных и потому практически неиспользуемых способов размещения заказа190.

Один из ключевых вопросов, который необходимо решить для реального включения товарных бирж в систему госзакупок, – механизм размещения заказов на товарной бирже. При прочих

188 Более подробно см. ст. 55 Федерального закона № 94-ФЗ. 189 В настоящее время её размер составляет 100 000 рублей. 190 В соответствии со ст. 56 Закона размещение заказов на поставки бирже-

вых товаров для государственных или муниципальных нужд на сумму, превы-шающую 5 млн. руб., может осуществляться на товарных биржах. При этом За-кон не определяет ни механизм осуществления торгов на товарной бирже, в рам-ках которого может осуществляться размещение государственных и муниципальных заказов, ни перечень товаров, которые могут быть приобретены на биржевых торгах, ни требования, которым должна соответствовать товарная биржа, где размещаются заказы на поставку товаров для государственных и му-ниципальных нужд. Закон фактически содержит лишь декларативную норму, которая требует наличия достаточно четкого нормативного регулирования на подзаконном уровне. Согласно закону Правительством Российской Федерации должен быть установлен порядок размещения заказов на поставки биржевых то-варов для государственных или муниципальных нужд на товарных биржах. В отсутствие данного порядка участники товарного рынка и государственные агенты ведут дискуссию о возможной форме осуществления государственных закупок на товарных биржах.


132

равных условиях было бы правильно говорить о механизме тор-гов на товарной бирже, однако здесь необходимо обратить вни-мание на расхождение в терминологии законодательства о раз-мещении заказов и законодательства о товарных биржах и бир-жевой торговле.

В соответствии со ст. 10 Федерального закона «О размеще-нии заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание ус-луг для государственных и муниципальных нужд», размещение заказов может осуществляться путем проведения торгов, к чему относится проведение конкурса и аукциона, в том числе, в элек-тронной форме, а также без проведения торгов, к чему относится запрос котировок у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), а также размещение заказов на товарных биржах.

В то же время, согласно ст. 2 закона Российской Федерации «О товарных биржах и биржевой торговле», под товарной бир-жей понимается организация с правами юридического лица, формирующая оптовый рынок путем организации и регулиро-вания биржевой торговли, осуществляемой в форме гласных публичных торгов, проводимых в заранее определенном месте и в определенное время по установленным ею правилам. Таким образом, в соответствии с законодательством о размещении за-казов осуществление государственных и муниципальных заку-пок на товарных биржах осуществляется без проведения тор-гов, в то время как, согласно законодательству о товарных бир-жах и биржевой торговле, деятельность юридического лица в качестве товарной биржи предполагает организацию публич-ных торгов, иная же деятельность данного юридического лица деятельностью товарной биржи с точки зрения законодательст-ва не является. Налицо различие в терминологии, применяемой в разных законах. В отсутствие порядка размещения заказов на поставки биржевых товаров для государственных или муници-пальных нужд на товарных биржах, установленного Правитель-ством Российской Федерации, остается только догадываться, какая форма организации размещения заказов на товарных биржах предполагается законодателем. Представляется целесо-образным определенное согласование используемой термино-логии на уровне самих законов, тем более что Планом действий


133

Правительства Российской Федерации по реализации Програм-мы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006–2008 гг.) и Планом меро-приятий по реализации Стратегии развития финансового рынка Российской Федерации на 2006–2008 гг. предусмотрена разра-ботка проектов федеральных законов «О биржах и организо-ванных торгах» и «О внесении изменений и дополнений в неко-торые законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О биржах и организованных торгах"». В рамках этих законопроектов представляется воз-можным решить данную проблему и устранить неоднознач-ность трактовки действующего законодательства о размещении заказов в отношении осуществления закупок на товарных бир-жах. Впрочем, решение данного вопроса является лишь первым шагом к пониманию самого механизма размещения заказов на товарных биржах. Следующий вопрос, который встает как пе-ред заказчиками, так и перед товарными биржами: каков непо-средственный механизм биржевых торгов, в рамках которого должно осуществляться размещение заказов? Безусловно, од-ним из наиболее вероятных вариантов является проведение то-варной биржей простых аукционов отдельно по каждому зака-зу. Однако необходимо учесть, что проведение подобных аук-ционов уже фактически предусмотрено в законодательстве о размещении заказов в форме открытых аукционов в электрон-ной форме в соответствии со ст. 41 Федерального закона "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд". Таким образом, если говорить о роли биржи в организации та-ких простых аукционов, то данная форма торгов (в терминоло-гии законодательства о размещении заказов) уже предусмотре-на в законе, причем безотносительно товарных бирж. При этом необходимо отметить, что в настоящее время некоторые орга-низации, в том числе организации, имеющие лицензию на орга-низацию биржевой торговли, осуществляют ряд функций по проведению аукционов и конкурсов согласно законодательству о размещении заказов, однако фактически делают это в соот-ветствии со ст. 6 Федерального закона «О размещении заказов


134

на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для го-сударственных и муниципальных нужд» в качестве специали-зированных организаций. Исходя из изложенного видно, что если законодатель ведет речь о форме торгов на товарной бир-же в виде организации простых аукционов покупателя, то необ-ходимо четкое разграничение между проведением аукционов в отсутствие товарной биржи и проведением аукционов через то-варную биржу. В противном случае принятие Правительством Российской Федерации решения о порядке размещения заказов на товарных биржах, в соответствии с которым будет преду-смотрен только механизм простых аукционов, приведет к воз-никновению дополнительных юридических препятствий на пу-ти включения товарных бирж в систему организации государ-ственных и муниципальных закупок. Впрочем, применение иных механизмов торгов в рамках действующего законодатель-ства также достаточно проблематично. Заключение сделок с использованием механизма двойного встречного анонимного аукциона на практике считается наиболее прозрачным с точки зрения формирования цены. В то же время использование дан-ного механизма на рынке наличного товара вызывает опреде-ленные вопросы. Первый из них – наличие сложностей в стан-дартизации биржевого инструмента. Наличие большого количе-ства торгуемых инструментов либо разных условий исполнения сделок (например, по срокам поставки) резко ограничивает ли-квидность торгов по каждому инструменту, что в свою очередь может привести к ситуации, когда двойной встречный аноним-ный аукцион фактически теряет свои преимущества как в части анонимности, так и в части двойного встречного аукциона (в отсутствие ликвидности на рынке достаточно легко совершать сделки с «нужными» лицами по «нужным» ценам).

Вторая проблема двойного встречного аукциона для рынка госзакупок – используемые биржами механизмы гарантий в виде предварительного обеспечения. На практике в целях снижения риска контрагента участники торгов, заключающие сделку, вно-сят частичное или полное предварительное обеспечение. Однако действующее бюджетное законодательство и законодательство о размещении заказов не предполагают возможности внесения


135

предварительного обеспечения за счет бюджетных средств в це-лях обеспечения исполнения сделки. Отдельного внимания в свя-зи с этим заслуживает возможность использования поставочных фьючерсных контрактов при осуществлении закупок товаров для государственных или муниципальных нужд. Мировая практика показывает, что фьючерсный товарный рынок имеет серьезный потенциал развития. На данном рынке используются стандарти-зованные инструменты, что является безусловным плюсом при рассмотрении возможностей его использования при осуществле-нии госзакупок, однако проблема бюджетного законодательства и законодательства о размещении заказов в связи с невозможно-стью внесения гарантийного обеспечения остается и в случае принятия решения о необходимости использования данного рын-ка требует отдельного решения.

Изложенные проблемы заставляют обратиться к возможно-сти использования классических биржевых торгов без предва-рительного обеспечения в отсутствие двойного встречного аук-циона. Использование данного механизма вполне возможно, однако без дополнительных условий, установленных Прави-тельством Российской Федерации, в частности возможности за-ключения сделок исключительно по лучшим на момент разме-щения заказа заявкам противоположной направленности (при прочих равных условиях) – использование данного механизма может не принести никаких положительных результатов в час-ти обеспечения прозрачности ценообразования и экономии бюджетных средств.

3.4. Информационное обеспечение госзакупок как инструмент конкурентного механизма государственного рынка

В 2005 г. с принятием Закона государство стало осуществ-лять масштабную реформу института государственного заказа. Многие специалисты отмечают появление положительных эф-фектов, достигаемых по результатам внедрения новой системы хозяйствования в сфере государственных закупок. Так, по словам И. Ю. Артемьева, реформа системы закупок для государственных нужд за последние годы стала одной из самых успешных форм


136

реализации административной реформы191. Функционирование созданной в Российской Федерации системы размещения госу-дарственных заказов, безусловно, дает положительные результа-ты. Увеличивается конкуренция в отраслях между предприятия-ми, претендующими на заключение государственных и муници-пальных контрактов, наблюдается существенная экономия бюджетных средств по результатам проведения процедур торгов, сокращаются темпы роста цен, увеличиваются основные макро-экономические показатели. По данным Минэкономразвития эко-номия бюджетных средств за счет проведения процедур торгов в 2006 г. составила 8 %, а по итогам 2007 г. этот показатель увели-чился до 10,5 %192.

Однако на сегодняшний день по-прежнему достаточно остро стоит вопрос о необходимости совершенствования механизма раз-мещения заказов для государственных нужд. Надо отметить, что создание и использование эффективной системы размещения госу-дарственного заказа в качестве инструмента регулирования и сти-мулирования экономики, а также с целью обеспечения бесперебой-ного и оперативного удовлетворения нужд государства в товарах, работах, услугах невозможно без ее постоянного совершенствова-ния. В настоящее время достижение эффективности государствен-ных закупок как формы экономической деятельности государства во многом сдерживается неадекватностью существующего адми-нистративного и юридического сопровождения современным ры-ночным условиям хозяйствования, что требует принципиальных изменений, соответствующих современным экономическим отно-шениям между государством и субъектами рынка.

В настоящее время происходит формирование институцио-нальной среды для развития контрактных отношений на рынке государственных заказов. Устанавливаются и законодательно за-крепляются экономические условия, социальные правила и юри-дические нормы, регламентирующие отношения государства-

191 Выступление руководителя ФАС России И. Ю. Артемьева на конферен-

ции в рамках 4-го Всероссийского Форума-выставки «Госзаказ-2008»: URL: http: // tender.mos.ru/Publications/SDE/148317.pdf

192 Выступление статс-секретаря – заместителя министра экономического развития и торговли Российской Федерации А. В. Поповой (см. там же).


137

заказчика и подрядчиков – хозяйственных субъектов различных форм собственности в сфере государственных закупок. Проводи-мая реформа системы государственных закупок направлена на формирование институциональных принципов размещения госу-дарственного заказа, заключения контрактов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муни-ципальных нужд, главными из которых являются193: принцип конкурентности; принцип прозрачности и открытости; принцип равноправности всех участников размещения за-

казов; принцип ответственности за нарушение порядка размеще-

ния государственных заказов, а также условий и сроков заклю-ченных контрактов; принцип контроля и подотчетности использования бюджет-

ных средств. Однако в настоящее время мы можем говорить только о на-

чальном этапе реформы, на котором «прививаются», внедряются в практику новые процедуры и способы размещения заказа, ры-ночные по форме, но не имеющие соответствующего разработан-ного нормативно-правового и экономического механизма по со-держанию194.

За рамками реформы остались важнейшие этапы общего процесса обеспечения государственных (муниципальных) нужд: планирование и определение государственных (муниципальных потребностей); формирование заказов на закупки продукции; фи-нансирование и стимулирование реализации государственных за-казов; мониторинг выполнения контрактов195.

193 См.: Смотрицкая И. И. Экономика государственных закупок. 194 Там же. 195 Следует отметить, что на уровне некоторых субъектов РФ предприни-

маются попытки восполнения существующих пробелов в действующем феде-ральном законодательстве в части совершенствования системы отношений на государственных рынках. Так, на уровне Ярославской области в 2008 г. норма-тивно закреплены обязанности уполномоченного органа осуществлять ежеквар-тальное и ежемесячное планирование размещаемых заказов, а также осуществ-лять мониторинг исполнения государственных контрактов, заключенных на сумму свыше 3 миллионов рублей. Более подробно см.: Постановление Админи-страции Ярославской области от 23.12.2005 г. № 344 «О создании департамента


138

Это свидетельствует об отсутствии комплексного подхода к реформе сферы государственных и муниципальных закупок, со-хранении институциональных предпосылок для коррупции, зло-употреблений при расходовании бюджетных средств. А главное – об игнорировании системы государственных заказов как страте-гического инструмента регулирования социально-экономического развития страны.

В то же время, в связи с устойчивой тенденцией роста объема расходов на государственные закупки, увеличения их доли в фе-деральном бюджете, бюджетах субъектов и муниципальных об-разований РФ, все более актуальной становится проблематика формирования организационных, экономических условий и ме-ханизмов для наиболее эффективного использования государст-венных ресурсов.

Анализируя теоретический и практический опыт специали-стов, работающих в сфере «госзакупок», целесообразно выделить и систематизировать направления совершенствования механизма размещения заказов для государственных и муниципальных нужд196:

1. Нормативно-правовое регулирование. 2. Информационное обеспечение. 3. Оценка эффективности (качества) механизма размещения заказов для государственных нужд. 4. Организационно-методическое сопровождение. Раскрывая первое направление совершенствования, следует

отметить, что многие проблемы, связанные с размещением зака-

государственного заказа Ярославской области» // Губернские вести. 2005. № 74, 29 дек.

196 Описание проблем и путей совершенствования механизма размещения государственного заказа предлагается в работах следующих авторов: Мельни-ков Г. Н., Ветров А. Н. Институциональный взгляд на проблему создания эффек-тивной экономической системы государственных и муниципальных закупок // Госзаказ: управление, размещение, обеспечение. 2007. № 7; Формирование и развитие системы государственного заказа на примере опыта Санкт-Петербурга; Организация и проведение конкурсов на закупку продукции для федеральных государственных нужд: Учеб.-метод. пособие для государственных служащих / Под ред. В. И. Смирнова, Н. В. Нестеровича. 2-е изд. М.: ГУ ВШЭ, 2002; Кныш В. А. Маркетинговая концепция управления государственными заказами; Смотрицкая И. И. Экономика государственных закупок.


139

зов для государственных и муниципальных нужд, возникают по причине несовершенства действующего законодательства.

Концепция базового закона о размещении заказов основана на регулировании процесса размещения заказов (механизма осу-ществления закупок и заключения контрактов), но не охватывает функционирование всего института государственного заказа. Со-вершенствование нормативно-правового регулирования системы размещения заказов для государственных нужд предполагает в первую очередь систематизацию законодательства РФ, регламен-тирующего процесс государственных закупок, путем принятия согласованных основополагающих нормативно-правовых актов на основе закона. Безусловным плюсом данного закона является его универсальность, так как его положения распространяется на все уровни власти в РФ и нивелируют недостатки и разночтения, существовавшие в предыдущих нормативных актах, являвшихся базовыми при осуществлении процесса государственных закупок.

Одним из наиболее важных направлений совершенствования механизма размещения заказов для государственных нужд явля-ется информационное обеспечение процесса закупок. Поведение субъектов системы государственных закупок может рассматри-ваться как последовательность принятия решений. Государство, выполняя роль экономического агента для реализации своей функции по удовлетворению общественных потребностей и дей-ствуя в условиях ограниченности ресурсов, выбирает такие спо-собы и направления их использования, которые обеспечивают достижение максимального значения его целевой функции. При этом, говоря о ресурсных ограничениях, мы имеем в виду огра-ниченность материальных, финансовых, трудовых, природных и других ресурсов, а также ограниченность доступной информа-ции197. Следовательно, принятие хозяйственных решений участ-никами процесса государственных закупок в условиях отсутствия полной информации приводит к снижению эффективности ис-пользования имеющихся у всех субъектов отношений ресурсов.

Следует отметить, что в современных рыночных условиях при осуществлении процесса размещения заказа государство, в лице государственных заказчиков, должно обладать всей полно-



140

той информации о предмете закупки для достижения максималь-ного результата.

Принятие государственным заказчиком экономически наибо-лее оптимальных решений на всех этапах функционирования ме-ханизма государственного заказа должно базироваться в первую очередь на системе информационных потоков198. Путем анализа материала, предлагаемого различными авторами199 в современ-ной экономической литературе, среди структурных элементов системы информационных потоков можно выделить направле-ния, осуществляющие передачу следующих видов данных:

– о финансовом положении поставщиков (информация о до-ходах, прибыли, структуре активов, капиталовложений и пр.)

– о производственной деятельности поставщиков, а именно затраты труда, объемы запасов, производительность труда;

– о трудовых ресурсах (квалификации кадров, системы их набора и подготовки, система оплаты труда);

– о научно-исследовательской и опытно-конструкторской деятельности;

– о взаимоотношениях поставщиков с внешними организа-циями, в том числе субподрядчиками и поставщиками матери-альных ресурсов, финансово-кредитными учреждениями;

Таким образом, необходимо сделать вывод о том, что инфор-мация, представляемая по приведенным выше потокам, может быть использована в качестве канала обратной связи государства и частного сектора, позволяющего получать достоверную анали-тическую информацию, отражающую реальное состояние дел в ключевых аспектах хозяйственной деятельности.

Продолжая развивать направление информационного обес-печения, необходимо отметить, что использование информации (в данном случае очень большого объема информации, нуждаю-щегося в обработке, систематизации и анализе) невозможно без использования различного рода автоматизированных информа-ционных и телекоммуникационных систем. Международная практика прокьюремента показывает, что широкое информаци-

198 Там же. 199 Афанасьев М. В., Афанасьева Н. В., Кныш В. А. Государственные закуп-

ки в рыночной экономике. СПб.: СПбГУЭФ, 2004.


141

онное обеспечение процесса закупок для государственных нужд позволяет привлечь большее количество потенциальных участ-ников размещения заказа, что способствует формированию кон-курентной среды, которая, как было отмечено ранее, является за-логом максимизации полезности осуществляемых государствен-ными заказчиками закупок.

Также необходимо подчеркнуть, что использование инфор-мационных систем приводит к уменьшению потребности в лич-ных контактах представителей частного и государственного сек-торов, а также повышению уровня прозрачности действий всех сторон процесса. Данные Всемирного банка показывают, что экономия средств за счет снижения цен и издержек при размеще-нии заказов на электронных торговых площадках достигает от 10 до 20 % объема закупок. При этом следует отметить, что инфор-мационное обеспечение процесса государственных закупок на основе использования автоматизированных информационных систем и электронных торговых площадок требует создания со-ответствующей нормативно-правовой базы, устанавливающей порядок осуществления такой деятельности200.

В настоящее время в России положения Закона обеспечивают достаточно полное информационное обеспечение следующих элементов функционирования механизма размещения заказов для государственных нужд:

– планирование будущих закупок (обязательно только на Фе-деральном уровне);

– извещение о заинтересованности в осуществлении закупки; – извещение о размещении заказа; – информация о ходе размещения заказа; – информация о выборе победителя торгов (поставщика, ис-

полнителя, подрядчика); – информация об основных условиях заключенного контракта; – информация об исполнении контракта; – информация о недобросовестных поставщиках; – информация о жалобах и ходе их рассмотрения на действия

(бездействия) заказчика, уполномоченного органа.

200 Mitchell Kenneth. Instituting E-Procurement In the Public Sector // Public

Management. International City-County Management Association. 2000.


142

Размещение данной информации производится на официаль-ном сайте для размещения информации о размещении заказов, а также в официальных печатных изданиях. С одной стороны, идея такого дублирования заключается в предоставления равного досту-па к информации, а также свободе выбора источника ее получения. Однако, с другой стороны, на практике были выявлены существен-ные недостатки публикации информации в печатных изданиях201:

– дополнительные затраты государственных заказчиков (уполномоченных органов) на оплату услуг по опубликованию информации;

– дополнительные затраты поставщиков на подписку; – усложнение поиска требуемой информации. – необходимость согласования сроков при размещении ин-

формации; Однако необходимо отметить, что норма закона, требующая

дублирования, действует до 2011 г., после наступления которого размещение информации будет производиться только на офици-альных сайтах.

Следующим этапом совершенствования информационного обеспечения является внедрение автоматизированных информаци-онных систем, охватывающих весь механизм государственного за-каза. Основной целью внедрения таких систем является не только использование нового программного обеспечения и технологий, но

201 Раскрывая сущность неудобств, связанных с необходимостью дополни-

тельной публикации информации, представляется возможным привести пример Ярославской области. Так стоимость публикации одного листа информации в изда-нии формата А3 составляет порядка 30 тысяч рублей. Месячная стоимость публи-кации информации составляет порядка 500 тысяч рублей, что практически соответ-ствует месячному фонду оплаты труда всего штата сотрудников уполномоченного органа Ярославской области, осуществляющего заказ и оплату публикации. Поми-мо расходов на опубликование возникают сложности при согласовании сроков раз-мещения информации на официальном сайте и в официальном печатном издании, так как нормы закона обязывают размещать информацию в обоих ресурса в один день. Следует учесть, что публикация требует верстки, корректировки и непосред-ственно печати представленной информации. Таким образом, в Ярославской облас-ти сложилась практика размещения информации 2 раза в неделю. При этом инфор-мация для опубликования передается в официальное печатное издание за два дня, что приводит к дополнительным сложностям в виде отсутствия возможности опе-ративного размещения информации в случае необходимости.


143

и организацию нового подхода к размещению заказа, основанного на создании единого процесса документооборота, объединяющего государственных заказчиков, финансовые органы, уполномочен-ные органы, распорядителей бюджетных средств с целью образо-вания единого пространства и совершенствования механизма госу-дарственного заказа.

Необходимо подчеркнуть, что программные комплексы, вне-дряемые для автоматизации процесса государственных закупок, могут иметь различные функции, обладать различным масштабом и направленностью. Все эти показатели зависят от организацион-ной структуры механизма размещения заказов и распределения от-ветственности между участниками процесса.

В целом специалисты, задействованные в процессе размеще-ния заказов для государственных нужд, выделяют следующие по-ложительные эффекты от внедрения автоматизированных инфор-мационных систем:

– информационную поддержку участников процесса планиро-вания закупок;

– совершенствование процесса подготовки, проведения и кон-троля за результатами торгов;

– усовершенствование системы сбора, учета и систематизации данных;

– предоставление возможностей для современных методов маркетинга и мониторинга.

Отдельно следует отметить практику электронной торговли в рамках совершенствования информационного обеспечения меха-низма государственного заказа. Необходимость внедрения элек-тронных торговых площадок является дискуссионным вопросом, однако на современном этапе рост объемов электронной торговли является общемировой тенденцией.

По мнению руководителя ФАС И. Ю. Артемьева, внедрение электронных аукционов в общероссийскую практику принесет экономию не менее 20 % расходов на государственные закупки ежегодно.


144

С. Макоцкий202 выделяет следующие ключевые факторы и процент экономии, достигаемый от использования электронной торговли (см. табл. 5).

Таблица 5

Ключевые факторы экономии Экономия, % Организация труда 2 Консолидация закупок 5 Минимизация цены закупки 5 Сокращение злоупотреблений 3 Итого: 15

О. А. Кобелев203 выделяет следующие преимущества, возни-кающие при использовании электронных торгов:

– снижение издержек обращения на 20–30 %, что позволит предприятиям малого бизнеса конкурировать с более крупными предприятиями;

– преодоление барьеров территориальной отдаленности и не-достатка информации;

– повышение транспарентности рынков: покупатели и про-давцы владеют всей полнотой информации о состоянии и конъ-юнктуре рынка;

– возрастание доли прямых контрактов между производите-лями и потребителями товаров, работ, услуг;

– прозрачность электронной торговли способствует сниже-нию коррупции в системе государственных закупок.

Анализируя представленные выше преимущества, следует отметить, что, по нашему мнению, ни один из представленных тезисов не является неоспоримым утверждением. Так, сниже-ние издержек обращения и преодоление территориальных барь-еров не может быть достигнуто электронной торговлей в силу того, что предметом торгов всегда является заключение кон-тракта на поставку определенных товаров, выполнение работ, оказание услуг, а не сам факт участия в торгах. Повышение

202 Макоцкий С. Интернет в действии: практическая модель // Материалы

конференции В2В «Интернет в бизнесе, бизнес в Интернете» (Москва, 6 июля 2000 г.) М., 2000.

203 Кобелев О. А. Проблемные вопросы электронной торговли в России. URL: http://www.citiforum.ru


145

транспарентности рынков и увеличение доли прямых контрак-тов также не может быть достигнуто путем внедрения элек-тронных торгов, так как вся полнота информации о ценах, за-ключенных по результатам, как электронных, так и обычных торгов размещается в общем доступе.

Консолидация закупок также не является прямым следстви-ем электронной торговли, но может быть достигнута путем ав-томатизации процесса сбора информации и централизации ме-ханизма государственного заказа на уровне административного образования.

По нашему мнению, среди представленных преимуществ, достигаемых посредством использования электронных торгов, внимания заслуживает в первую очередь возможность снижения коррупции, что достигается введением электронно-цифровой подписи и ведет к исключению манипуляций, осуществляемых представителями заказчика, уполномоченного органа с информа-цией, представленной участниками торгов. Кроме того, сущест-венно важным компонентом внедрения электронных торгов явля-ется возможность оптимизации организации труда специалистов, задействованных в процессе определения победителя торгов, достигаемой путем автоматизации.

Предположим, что действительно важным фактором необхо-димости внедрения электронных торгов является возможность преодоления или, во всяком случае, минимизации актуальной на сегодняшний день проблемы сговора среди участников торгов. Такая возможность достигается анонимностью участия в элек-тронных торгах: участники размещения заказа при участии в аук-ционе имеют всего лишь порядковые номера регистрации на электронной площадке, что затрудняет возможность идентифи-кации оппонентов и последующего сговора.

Раскрыв причины целесообразности внедрения электронных торгов, а также обозначив их основные преимущества, важно от-метить те ключевые пункты, достижение которых необходимо для полноценного внедрения и развития электронной торговли в России. Прежде всего необходимо формирование прозрачной и согласованной правовой среды. Так, в настоящее время сущест-вует проблема недостаточного нормативно-правового обеспече-


146

ния в сфере передачи данных и электронного документооборо-та204. Решению данной проблемы способствует принятие в марте 2009 г. единого порядка пользования сайтами в сети Интернет. Также необходима разработка стандартов процедур и механизмов функционирования электронного документооборота.

В целом дальнейшее развитие системы информационного обеспечения механизма государственного заказа связано с ук-рупнением и централизацией. В 2010 г. планируется преобразо-вание многоуровневой системы федеральных, региональных и муниципальных сайтов в единый информационный ресурс, где будет размещаться информация обо всех государственных и му-ниципальных закупках.

Стратегическое планирование и управление, использование методов и инструментов маркетинга на всех этапах функциони-рования института государственного заказа возможно только при внедрении прогрессивных информационных технологий. Таким образом, вложение средств в долгосрочные проекты по автомати-зации механизма государственного заказа должно рассматривать-ся как инвестиции, от которых будет получена реальная отдача, выражаемая в повышении совокупной эффективности всего ин-ститута государственного заказа в России.

Подводя итоги, следует отметить, что в качестве приоритетно-го направления развития системы информационного обеспечения государственного заказа в России выступает создание единого ин-формационного пространства государственных закупок, которое предполагает отказ от использования неэффективных информаци-онных технологий, а также внедрение единых параметров и стан-дартов при единой информационной структуре. Это позволит на постоянной основе проводить комплексный анализ состояния го-сударственных закупок, направленный на предотвращение систем-ных кризисов, осуществление мониторинга и повышения эффек-тивности контроля за использованием бюджетных средств.

Еще одним направлением совершенствования механизма размещения заказов для государственных нужд в России является внедрение и использование методов оценки эффективности его функционирования.



147

В зависимости от предмета и сферы исследования понятие эффективность экономической системы может пониматься как «результативность экономической системы, выражающаяся в от-ношении полезных конечных результатов ее функционирования к затраченным ресурсам»205. В основе эффективности механизма государственных закупок лежит оптимальное распределение имеющихся у общества ресурсов для максимального удовлетво-рения публичных потребностей.

Оценка эффективности механизма государственных закупок предполагает использование ряда показателей и подходов, позво-ляющих получить оценку эффективности (качества) закупок на разных этапах функционирования института государственного заказа. При этом необходимо понимать, что качество механизма государственного заказа в первую очередь должно определяться качеством производимых общественных товаров. Иными слова-ми, необходимо четко оценить качество производимых государ-ством общественных благ, при этом такая оценка должна произ-водиться на основе оценки качества отдельных элементов меха-низма государственного заказа.

Оценка качества предполагает применение методов анализа издержек и результативности, издержек и выгод с учетом внешних эффектов и фактора времени, с учетом рисков и неопределенности, с применением анализа условий и полноты контрактации.

В зарубежной практике при оценке качества государствен-ных закупок используют следующие критерии:

– соответствие закупаемой продукции запросам потребителей; – обеспечение наилучших условий закупки; – соблюдение принципов прозрачности; – выбор надежного и квалифицированного поставщика; – достижение социальных, экономических или экологических

эффектов206.

205 Приведено по: Г. Н. Мельников, А. Н. Ветров Институциональный

взгляд на проблему создания эффективной экономической системы государст-венных и муниципальных закупок // Госзаказ: управление, размещение, обеспе-чение. 2007. № 7.

206 Arrowsmith Sue, Arwel Davies. Public Procurement: Global Revolution. London: Kluwer Law International, 1998.


148

В России в настоящее время отсутствует единая методика оценки качества производимых закупок. Законом не предусмат-ривается необходимость сбора соответствующих данных. Ряд специалистов, задействованных в сфере государственного заказа, считает, что закон подменяет понятие качества закупки. Так, ка-чество закупки в настоящее время определяется величиной раз-ницы между ценой покупки и завышенной начальной ценой, а не достижением максимального результата при расходовании ассиг-нованных на удовлетворение общественных потребностей бюд-жетных средств207.

На сегодняшний день для оценки качества механизма раз-мещения заказа для государственных нужд в России использу-ются Методические рекомендации Минэкономразвития РФ (письма от 02.06.2000 г. № АС-751/4-606 и от 23.03.2003 г. №АШ-815/05). Они предназначены для использования государ-ственными заказчиками и содержат методы расчета эффектив-ности расходования бюджетных средств на базе двух основных оценочных показателей:

– сокращение расхода бюджетных средств; – сравнительная эффективность. Целью использования таких показателей является: – достижение максимальной эффективности расходования

бюджетных средств; – обеспечение доступа к бюджетным заказам всем участни-

кам рынка; – установление единообразия правил и процедур закупок; – организация контроля за размещением заказов. В данных рекомендациях делается попытка комплексного

подхода к оценке качества механизма размещения заказов для го-сударственных нужд. Рекомендуется использование монетарной эффективности государственных закупок и оценки индикативной эффективности размещения заказов для государственных нужд.

Рассмотрим методику монетарной оценки. Основной акцент в методике делается на расчет показателей сокращения расходов и сравнительной эффективности, а также отдельных показателей,

207 Кузнецова И. В. ЕГЭ государственного и муниципального заказа, или

Тест для госзаказа // Госзаказ: управление, размещение, обеспечение. 2007. № 7.


149

характеризующих структуру способов закупки. Показатели со-кращения расходов характеризуют экономию и косвенно отра-жают эффективность государственных закупок. Рекомендованы показатели абсолютного и относительного сокращения расходов.

Проблема применения критериев, определяющих качество функционирования механизма государственного заказа, заключа-ется в невозможности рассчитать большинство показателей на основе существующей системы учета и статистического наблю-дения. Недостатки официальной статистической информации, особенно аналитической позволяют сделать лишь приблизитель-ную оценку качества механизма государственного заказа.

Подводя итоги, следует отметить, что качество механизма государственного заказа может выражаться как в прямой эконо-мии бюджетных средств, так и в сопутствующих эффектах, на-пример в повышении конкуренции и прозрачности процедур за-купок, поддержке определенных видов поставщиков, среди кото-рых субъекты малого предпринимательства, учреждения и предприятия уголовно-исполнительной системы и т. д. Качество функционирования (совокупная эффективность) всего института государственного заказа может включать в себя также эффекты, достигаемые от стимулирования развития определенных отрас-лей экономии, развития инновационного производства, снижения коррупции и т. д.

На основании вышеизложенного необходимо отметить, что качество функционирования всего института государственного заказа включает в себя показатели качества функционирования отдельных его элементов и требует комплексного подхода управ-ления государственными заказами.

Совершенствование организационно-методического сопро-вождения механизма государственного заказа напрямую связано с проводимой в России административной реформой, направлен-ной, в том числе, на повышение открытости и прозрачности дея-тельности, осуществляемой органами государственной власти.

Итоговым показателем, позволяющим оценить функциони-рование системы размещения государственного заказа, является ее эффективность. Среди основных показателей эффективности


150

использования государственных средств можно выделить сле-дующие:

– сопоставление произведенных затрат с полученными ре-зультатами (экономия бюджетных средств);

– структуру государственных закупок; – длительность и трудоемкость процедур; – социально-экономические эффекты, получаемые в резуль-

тате размещения заказов. Эффективность системы размещения заказов для государст-

венных или муниципальных нужд во многом зависит от распре-деления полномочий среди участников процесса. В российской практике следует выделить две модели организации государст-венных закупок:

– децентрализованные структуры; – централизованные структуры. Создание децентрализованных структур предполагает вы-

полнение всех функций по осуществлению закупок заказчиком. Необходимо отметить, что положительной чертой функциониро-вания данной системы является независимость распорядителя бюджетных средств при принятии решений (возможность само-стоятельно проводить торги, выбирать победителя и самостоя-тельно требовать исполнения контракта). Однако в этом случае в одном субъекте или муниципальном образовании могут сосуще-ствовать различные подходы к проведению конкурсных проце-дур, различные подходы к выбору победителей торгов. Как пра-вило, при таком подходе, в отсутствие единой политики в сфере размещения заказа, в одном административном образовании, будь то область или поселение, имеет место большее количество нарушений законодательства. Функционирование данной систе-мы представлено на рис. 30.

Существенными минусами данной системы являются сле-дующие:

– отсутствие единой политики в сфере размещения заказов и единообразных методических подходов к организации процедур закупок;

– отсутствие прозрачности проводимых процедур из-за де-централизации информации;


151

Рис. 30. Функционирование децентрализованной системы размещения заказов208: Г. З. – государственные заказчики; К. О. – органы испол-нительной власти, уполномоченные на осуществление контроля в сфере размещения государственного заказа; У. Р.З. – участники размещения заказа; О. С. – орган, уполномоченный на ведение официального сайта для размещения информации о размещении заказов; У. О.П. – орган, уполномоченный на составление плана закупок; О. П.И. – орган, уполномоченный на размещение информации о размещении заказов в официальном печатном издании; У. О.К. – орган, уполномоченный на осуществлению функций по ведению реестра заключенных контрактов

– привлечение необоснованно большого числа государствен-ных служащих к организации процесса государственных закупок (пример: в Ярославской области наделены функциями по разме-щению заказа около 230 заказчиков; в случае отсутствия уполно-моченного органа каждому государственному заказчику необхо-димо было бы создать свои комиссии по организации и проведе-нию торгов, работающие автономно, а соответственно не придерживающиеся единого подхода к принятию решений);

– увеличение вероятности сговора;

208 Составлено авторами.

У.Р.З.

У.О.П.

У.О.К.

О.П.И. О.С.

К.О.

Г.З.


152

– увеличение количества нарушений в сфере размещения за-каза;

– отсутствие условий для консолидации заявок и соответст-венно снижение вероятности более эффективного проведения торгов;

– появление различий в типовых формах документов у раз-личных заказчиков, что приводит к непониманию среди участни-ков размещения заказа.

Создание централизованных структур, в свою очередь, пред-полагает системное разделение полномочий и функций по фор-мированию и размещению заказов для государственных и муни-ципальных нужд между субъектами таких структур. В рамках данной модели организации закупок создается уполномоченный орган, наделенный функциями по размещению заказов для нужд государственных или муниципальных заказчиков (см. рис. 31).

Рис. 31. Функционирование централизованной системы размещения заказов209: У. О. – уполномоченный в сфере размещения государ-ственного заказа орган исполнительной власти; Г. З. – государ-ственные заказчики; К. О. – органы исполнительной власти, уполномоченный на осуществление контроля в сфере размещения государственного заказа; У. Р.З. – участники размещения заказа


У.Р.З.

К.О. Г.З.

У.О.


153

Безусловными плюсами организации централизованной сис-темы во главе с уполномоченным на осуществление функций по размещению заказов органом исполнительной власти, являются следующие:

– создание профессиональной структуры по организации торгов и освобождение заказчиков непрофильной деятельности;

– к организации процедур закупок привлекаются только ква-лифицированные специалисты, владеющие знаниями в сфере размещения заказа, что позволяет в полной мере обеспечивать соблюдение норм действующего законодательства;

– возникает возможность консолидации однотипных закупок, осуществляемых разными заказчиками, что ведет к укрупнению заказов и, как следствие, повышению заинтересованности со сто-роны поставщиков и повышению эффективности расходования бюджетных средств;

– существенно уменьшается вероятность сговора, так как ко-миссии формируются для организации каждой отдельной проце-дуры торгов, а в их состав привлекаются работники государст-венного заказчика;

– уменьшается численность государственных служащих, за-действованных в процессе размещения заказа, так как весь спектр функций осуществляется работниками уполномоченного органа;

– единая юридическая поддержка размещения государствен-ного заказа от проверки документации до представления интере-сов при рассмотрении жалоб;

– ответственность за нарушения в сфере размещения заказа полностью снимается с государственных заказчиков и переносит-ся на уполномоченный орган;

– обеспечивается прозрачность закупок; – создается единое пространство по размещению заказов на

территории всей области путем разработки и проведения единой государственной политики в области организации госзакупок;

– данная система более удобна для работы контролирующих органов, так как все функции выполняются одной структурой;

– работа с Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим нормативное правовое регулирование в сфере размещения заказов, ведется напрямую путем передачи предло-


154

жений по внесению изменений в закон или направления запросов на разъяснение положений Федерального законодательства.

Анализируя российскую практику построения системы раз-мещения заказов для государственных и муниципальных нужд, следует отметить, что построение централизованных структур является приоритетным направлением развития системы разме-щения заказов в РФ. Такая модель обеспечивает эффективное распределение функций между независимыми и профессиональ-ными участниками системы размещения заказов, однако требует жесткой регламентации их взаимодействия210.

Необходимо также отметить, что создание уполномоченного органа способствует обеспечению прозрачности процесса заку-пок за счет распределения функций между государственным за-казчиком, уполномоченным органом и конкурсной комиссией.

Говоря о разделении полномочий между заказчиками и упол-номоченными органами, нельзя не сказать и об антикоррупцион-ной составляющей, которая должна закладываться в основу их взаимоотношений, так как участие органов исполнительной вла-сти в гражданско-правовых отношениях посредством размещения государственного заказа является сферой, которая особенно под-вержена коррупции. Позитивный потенциал эффективного ин-формационного обеспечения государственного рынка усиливает противодействие системной коррупции, поскольку обеспечивает всех хозяйствующих субъектов адекватной прозрачной и конку-рентной средой. Однако возможно это только путем отделения организационных структур, то есть структур, формирующих за-каз, от структур, занимающихся его размещением. При этом раз-мещение заказов более эффективно осуществлять в рамках цен-трализованной системы, созданной в границах субъекта, муници-пального образования, поселения.

210 В ряде субъектов РФ уже сформировались институциональные основы

по развитию региональных государственных рынков, в рамках которых созданы и функционируют уполномоченные органы, отвечающие за реализацию госу-дарственного заказа. Среди таких субъектов РФ можно выделить г. Москву, г. Санкт-Петербург, Московскую область, республику Татарстан, Ярославскую область. Более подробно см.: Смотрицкая И. И. Экономика государственных за-купок.


155

Подводя итоги, необходимо отметить, что в настоящее время в России происходит формирование институциональной среды для развития контрактных отношений на рынке государственных заказов. Устанавливаются и законодательно закрепляются эконо-мические условия, социальные правила и юридические нормы, регламентирующие отношения государства-заказчика и подряд-чиков – хозяйственных субъектов различных форм собственности в сфере государственных закупок.

Однако функционирование созданной в Российской Федера-ции системы размещения государственных заказов сопровожда-ется рядом проблем, для решения которых необходимо предпри-нять целый комплекс мер, направленных на развитие институтов экономики государственного заказа, а именно:

– совершенствование законодательства; – повышение качества работы заказчиков, уполномоченных

органов; – усиление открытости и прозрачности государственного

рынка за счет эффективного информационного обеспечения про-цесса закупок;

– создание электронного рынка как способа снижения тран-сакционных издержек и ускорения оборачиваемости фондов;

– разработка и внедрение показателей качества функциони-рования государственного рынка на основе анализа отдельных его элементов и комплексного подхода к управления государст-венными заказами;

– совершенствование организационных аспектов функциони-рования рынка, направленное на совершенствование его структу-ры путем достижения оптимального соотношения инструментов централизованного и децентрализованного управления размеще-нием государственного заказа.


156

Глава 4. Отдельные аспекты функционирования

государственного рынка в РФ

4.1. Ценообразование, управление рисками и «аутсорсинг» в системе

органов государственной власти на примере государственного рынка

Размещение государственного и муниципального заказа нераз-рывно связано с формированием бюджетного процесса, отличи-тельной особенностью которого является существенный разрыв во времени между принятием решения о возникновении обязательств (например, расходных) и фактическим его исполнением. В рамках финансового планирования большое значение имеет уровень дос-товерности и научной обоснованности прогноза социально-экономического развития. Для планирования государственных за-купок наибольшее значение имеют ценовые показатели. В составе прогноза к ним относятся: индекс потребительских цен, индекс та-рифов на отдельные виды продукции и услуг, индекс цен в капи-тальном строительстве, включая строительно-монтажные работы, показатели финансового баланса, индекс цен производителей.

Однако даже современные методы прогнозирования не могут учитывать ситуаций, которые иногда возникают в экономике под влиянием факторов и условий, которые крайне трудно предсказы-вать. К ним прежде всего относятся политические, психологиче-ские и природные. Крайне трудно прогнозировать ситуацию на международных рынках товаров, цены на которые устанавлива-ются по результатам биржевых торгов.

Подходы к определению ценовой политики в рамках форми-рования и размещения государственного заказа находятся в русле общей системы государственного регулирования цен и тарифов211.

211 Батчаев А. Р., Бекташев А. А., Бланк В. В., Залесский Н. Н., Лютов С. В.,

Ромашова О. В. Формирование и развитие системы государственного заказа на примере опыта Санкт-Петербурга. СПб., 2006.


157

В части закупки товаров (работ, услуг), цены на которые регули-руются государством, удовлетворение государственных (муници-пальных) нужд осуществляется в объемах финансирования, соот-ветствующих регулируемым ценам. Нормативное регулирование цен сохранилось в ограниченном круге секторов хозяйственной деятельности. Однако их функционирование оказывает опреде-ляющее влияние на многие стороны жизнедеятельности страны, в т. ч. уровень конкурентоспособности национальной экономики и социальное благополучие граждан. К числу таких секторов отно-сятся: топливно-энергетический комплекс, жилищно-коммунальное хозяйство, общественный транспорт городского и пригородного сообщения, железнодорожный транспорт, отдель-ные виды социальных и бытовых услуг, а также некоторые другие.

При закупке товаров (работ, услуг), цены на которые устанав-ливаются на рынке в соответствии со спросом и предложением, удовлетворение государственных (муниципальных) нужд осуще-ствляется в объемах финансирования, соответствующих свобод-ным рыночным ценам. Существенно важным этапом размещения таких заказов представляется точное определение начальной (мак-симальной) цены товара, работы, услуги с учетом сроков проведе-ния процедур, а также сроков поставки товаров, выполнения ра-бот, оказания услуг.

В существующих условиях все большее значение для оптими-зации расходов бюджетов на закупку необходимых для удовле-творения государственных (муниципальных) нужд товаров (работ, услуг) имеет мониторинг цен. Например, ценообразование на строительном рынке осуществляется на основе рыночных меха-низмов. В то же время еще с советских времен сохранилась сис-тема подготовки информационно-справочных материалов в сфере ценообразования и сметного нормирования, которая выступает в качестве ориентира на рынке строительных услуг и позволяет оценивать обоснованность расходов на материалы и отдельные виды работ, финансируемые за счет бюджетных средств.

В конце 2008 г. в Ярославской области внедрен механизм проработки рынка товаров с целью определения начальных (мак-симальных) цен контрактов на поставку товаров. Функционирова-ние механизма мониторинга осуществляется в соответствии с по-


158

становлением Правительства Ярославской области 23.10.2008 г. № 544-п «О порядке определения начальной (максимальной) цены государственного контракта при осуществлении размеще-ния заказов на поставку товаров для государственных нужд Ярославской области», разработанным в рамках постановления Правительства области от 27.08.2008 г. № 456-п «О ходе испол-нения размещения государственного заказа в Ярославской об-ласти» в целях эффективного использования средств областно-го бюджета, а также во исполнение мероприятий по противо-действию коррупции в органах исполнительной власти Ярославской области.

Основными целями проведения мониторинга являются: – установление единого подхода к определению начальной

(максимальной) цены государственного контракта (далее – НЦК); – превентивное сокращение бюджетных расходов на закупку

товаров, работ услуг; Мониторинг осуществляется на основании сравнительного

анализа следующих уровней цен: – статистические цены; – контрактные цены ранее проведённых торгов; – цены хозяйствующих субъектов. Следует отметить, что, помимо определения адекватной (ры-

ночной) цены товара и установления обоснованных стоимостных предложений в рамках формирования и размещения государствен-ного заказа, процесс мониторинга позволяет достигать также сле-дующих результатов:

– формирование статистической базы с целью составления прогнозов уровней цен в различные временные периоды;

– формирование баз данных хозяйствующих субъектов и про-ведение анализа уровня развития товарных рынков региона;

– привлечение максимального количества участников разме-щения заказа.

Следующим шагом в развитии процесса установления ры-ночных цен контрактов является создание системы государст-венного мониторинга цен в строительстве. Несмотря на суще-ствование информационно-аналитической базы по вопросам ценообразования, представленной как структурами федераль-


159

ной власти, так и региональными центрами ценообразования в строительстве, она порой не отражает истинного состояния дел. В качестве примера такого несоответствия представляется воз-можным привести торги на право заключения государственного контракта на выполнение функций застройщика при строитель-стве концертно-зрелищного центра в г. Ярославле. НЦК соглас-но сводного сметного расчета, проверенного ГАУ ЯО «Госу-дарственная экспертиза в строительстве», была установлена в размере 2 237 378 160,00 рублей. По итогам проведения откры-того аукциона, к участию в котором были допущены пять орга-низаций, итоговая цена контракта была определена в размере 1 342 426 896,00 рублей. Итоговое снижение цены по результа-там проведения процедур составило 40%. С одной стороны, та-кой показатель может свидетельствовать о высоком уровне конкуренции среди участников размещения, однако, с другой стороны, следует сделать вывод, что данные, использованные государственным органом, отвечающим за мониторинг и опре-деление рыночных цен в строительстве, при установлении НЦК не отражает реальной ситуации на строительном рынке. В слу-чае отсутствия конкуренции (к участию в торгах допущен единственный участник) заказчик вынужден был заключить контракт с таким участником по начальной цене. В данном слу-чае одной из целей мониторинга является минимизация рисков, связанных с отсутствием конкуренции при проведении торгов.

Обосновав необходимость внедрения мониторинга в систе-му размещения заказов Ярославской области, следует обратить внимание на необходимость дальнейшего повышения эффек-тивности ее функционирования. В связи с большими объемами средств (составляющими более половины областного бюджета), распределяемыми в рамках областного заказа, большое значе-ние приобретает возможность создания системы управления и снижения рисков при размещении заказов. Под риском в дан-ном случае понимается вероятность (угроза) невыполнения или ненадлежащего выполнения государственного или муници-пального заказа, которое может повлечь возникновение финан-совых потерь бюджетной системы или нанесения иного ущерба


160

интересам государства или местного самоуправления212. Воз-никновение рисков связано с неопределенностью условий вы-полнения государственного или муниципального заказа. Все виды рисков в сфере государственных закупок можно условно разделить на 2 большие группы213. К первой группе относятся общие риски, которые практически в равной степени распро-страняются на всех участников процесса государственных за-купок. Возможности их влияния на снижение степени таких рисков крайне малы. Факторы, определяющие степень риска, носят по преимуществу объективный характер. Государствен-ные (муниципальные) заказчики и исполнители контрактов не могут оказывать на них существенного влияния. К числу рис-ков относятся: политический, экологический, инфляционный, конъюнктурный и некоторые другие.

Действительно, на возможность и результативность надлежа-щего выполнения государственного заказа могут повлиять воз-можные политические кризисы, возникновение общественных волнений, акций гражданского неповиновения, вооруженных конфликтов, природные бедствия и катастрофы, а также прочие неприятности. Инфляционные и конъюнктурные риски связаны с возможностью увеличения или уменьшения темпов роста цен, а также с резкими изменениями ситуации на рынке товаров и услуг (рост цен на строительные товары и нефтепродукты). Подобные риски возрастают при выполнении государственных заказов, имеющих длительный срок реализации, например строительстве сложных инфраструктурных сооружений (мосты, каналы, тоннели и пр.), кораблей, самолетов и иных объектов.

К другой группе относятся специфические риски. К такого рода рискам относятся: структурные, финансовые, коммерческие, отраслевые, региональные, временные и некоторые другие. На-пример, структурные риски связаны с резкими, необоснованными изменениями в соотношении способов размещения заказов, пре-жде всего конкурсных и неконкурсных. Известно, что риски не-

212 Батчаев А. Р., Бекташев А. А., Бланк В. В., Залесский Н. Н., Лютов С. В.,

Ромашова О. В. Формирование и развитие системы государственного заказа на примере опыта Санкт-Петербурга. СПб., 2006.

213 Там же.


161

выполнения или ненадлежащего выполнения заказа возрастают при проведении конкурсных процедур. В то же время именно эти процедуры позволяют получить ощутимую экономию бюджет-ных средств. Финансовые риски связаны с вероятностью невоз-вращения аванса, уплаченного исполнителю заказчиком, а также невозможностью качественного выполнении заказа из-за резкого снижения цены контракта (иногда до уровня себестоимости или даже ниже ею) по итогам торгов. Например, такая форма, как аукцион, предполагает изменение (понижение) цены закупки от начального уровня. При такой процедуре выбора победителя ка-чественное исполнение заказа возможно при условии изначаль-ного завышения цен.

Коммерческие риски являются отражением уровня конку-ренции на рынке. В частности, государственный заказ на приоб-ретение, например, сложного вида технологического или диагно-стического оборудования может оказаться неэффективным, из-за того, что в период исполнения заказа на рынке появится новый вид аналогичного оборудования с более совершенными характе-ристиками и менее высокой ценой. Отраслевые риски определя-ются спецификой развития конкретного сектора экономики. На-пример, в условиях беспрецедентного роста мировых цен на не-фтепродукты весной 2006 г., увеличиваются риски того, что поставщики топлива, заключившие контракты с государственны-ми заказчиками в начале года, могут не обеспечить его поставки по определенным ранее ценам во второй половине года. Примером обратной ситуации может быть снижение цен на нефтепродукты, начавшееся в конце 2008 г. В этом случае возникает ситуация, при которой исполнение обязательств государственным и муници-пальным заказчиком оказывается неэффективным, ввиду того что цены заключенных государственных и муниципальных контрактов являются фиксированными и изменению не подлежат. В этом слу-чае бюджет несет потери, вызванные тем, что уровень цен на мо-мент заключения контракта был выше существующего и соответ-ственно в настоящее время данные товары можно приобрести по более низкой цене. Высоки отраслевые риски и там, где предметом государственного заказа является сложное оборудование, тре-бующее последующего регулярного технического обслуживания.


162

Региональные риски связаны с неустойчивостью развития отдельных территорий или городов страны. Выполнение на их территории государственных заказов может быть сопряжено с их последующей неоплатой (из-за дефицитности бюджетов) или не-возможностью завершения из-за возникновения различных адми-нистративных барьеров. Временные риски определяются тем, что в ряде случаев при определении условий контракта закладывают-ся необоснованные сроки его выполнения. Государственные за-казчики, как правило, заинтересованы в снижении этих сроков, например, чтобы приурочить сдачу какого-нибудь объекта к юбилейной дате, приезду руководства страны, иностранных деле-гаций и прочим событиям политической важности.

Для снижения степени рисков необходимо их регулирование. К числу основных мер по регулированию рисков относятся:

– выявление и систематизация рисков; – мониторинг рисков; – определение системы критериев и способов анализа рисков; – подготовка и осуществление мероприятий по снижению

рисков. В Ярославской области в настоящее время активно применя-

ются финансовые механизмы снижения рисков. Так, законом оп-ределена возможность заказчика устанавливать обеспечение зая-вок на участие в торгах, размер которого составляет 5 % от НЦК. Кроме того, существует возможность установления обязательств по обеспечению исполнения контракта. В Ярославской области нормативно закреплена обязанность заказчика устанавливать обеспечение исполнения условий контракта, в случае если преду-смотрена выплата аванса. Механизм обеспечения исполнения обязательств поставщика, исполнителя, подрядчика реализуется по трем направлениям:

1) передача в залог денежных средств; 2) страхование ответственности; 3) банковская гарантия. Наиболее предпочтительными являются второй и третий

способы, обеспечивающие привлечение кредитных и страховых организаций к процессу размещения заказа.


163

Анализируя пути повышения эффективности функциониро-вания регионального института размещения заказов для государ-ственных нужд, следует отметить большой набор функций, при-сущий данной системе. В связи с этим следует поставить вопрос о целесообразности выполнения всех операций по размещению заказов для государственных нужд в рамках одной структуры. Кроме того, необходимо оценить целесообразность выполнения данных функций государственными органами.

Проведение административной реформы предполагает необ-ходимость повышения качества системы государственного управления, в том числе путем внедрения новых технологий ме-неджмента. Одной из таких технологий является система аутсор-синга, которая активно применяется в бизнесе и подразумевает передачу стороннему подрядчику часть некоторых функций или частей бизнес-процесса (например, покупка автопроизводителем отдельных узлов и деталей).

Аутсорсинг в государственных структурах определяется как механизм выведения определенных видов деятельности за рамки полномочий органов исполнительной власти путем привлечения внешних исполнителей.

Целью анализа является оценка целесообразности и эффек-тивности передачи на аутсорсинг отдельных государственных функций на примере функций, возложенных на департамент го-сударственного заказа Ярославской области, и возможности их реформирования.

Анализ проводился по следующим основным критериям: 1. Правовая допустимость. Законом установлена не только процедура размещения госу-

дарственных заказов, но и пределы и порядок передачи функций государственных заказчиков. В частности, государственные ор-ганы вправе уполномочить бюджетные учреждения и иных полу-чателей бюджетных средств на выполнение функций государст-венного заказчика, т. е. передать все функции.

В остальных случаях возможна только частичная передача функций:

– специальному уполномоченному органу по размещению заказов, который осуществляет функции по размещению заказов


164

для государственных или муниципальных заказчиков, опреде-ленные решением о создании соответствующего уполномоченно-го органа (в настоящее время постановление Администрации Ярославской области от 23.12.2005 г. № 344 «О создании депар-тамента государственного заказа Ярославской области»). При этом государственные или муниципальные контракты подписы-ваются заказчиками;

– специализированной организации в случаях и порядке, пре-дусмотренных ст.6 Закона.

Закон допускает передачу только части функций (техниче-ских по характеру), исполняемых департаментом государствен-ного заказа Ярославской области специализированной организа-ции, т. е. на аутсорсинг. Это функции по разработке конкурсной документации, документации об аукционе, опубликование и раз-мещение извещений о проведении открытых конкурсов или от-крытых аукционов, направления приглашений принять участие в закрытых конкурсах или в закрытых аукционах и иных связан-ных с обеспечением проведения торгов функций.

При этом создание комиссии по размещению заказа, опреде-ление начальной (максимальной) цены государственного или му-ниципального контракта, предмета и существенных условий го-сударственного или муниципального контракта, утверждение проекта контракта, конкурсной документации, документации об аукционе, определение условий торгов и их изменение осуществ-ляются заказчиком, уполномоченным органом, а подписание го-сударственного или муниципального контракта производится за-казчиком.

Невозможна также передача: – функций по ведению реестров государственных контрак-

тов, заключенных по итогам размещения заказов от имени Яро-славской области,

– функций по размещению информации о размещении зака-зов на официальном сайте субъекта Российской Федерации,

– функций по опубликованию информации о размещении за-казов в официальном печатном издании субъекта Российской Федерации.


165

Возможность передачи отдельных функций на аутсорсинг Законом определена, однако в настоящее время отсутствует нор-мативная правовая база, необходимая для внедрения механизма аутсорсинга в сфере размещения государственного заказа, нет достаточного правового закрепления, определяющего порядок его применения в данной сфере.

Необходима значительная подготовительная работа по фор-мированию соответствующих элементов законодательства, мето-дических материалов.

Формализуемость требований к выполнению процесса. При аутсорсинге возможности прямого административного

воздействия на негосударственные структуры, оказывающие ус-луги снижаются. Передавая часть функций по размещению госу-дарственного заказа специализированной организации, заказчик не может полностью контролировать действия аутсорсера, что может привести к существенным нарушениям действующего за-конодательства. Закон очень жестко регламентирует различные этапы размещения заказов для государственных нужд, в особен-ности временные рамки, отведенные на их проведение. За допу-щенные нарушения установлены серьезные штрафные санкции. В соответствии со ст. 6 Закона заказчик, уполномоченный орган не-сут солидарную ответственность за вред, причиненный физиче-скому или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) специализированной организации, совершенных в пределах полномочий, переданных ей заказчиком, уполномочен-ным органом на основе контракта и связанных с размещением за-каза, при осуществлении ею переданных функций от имени за-казчика или уполномоченного органа.

Также при передаче части функций по размещению государ-ственного заказа специализированной организации нужно учиты-вать, что появляется риск утечки информации, не предназначен-ной для общего пользования.

Кроме того, отдельный аутсорсинг-проект рассчитан на период не более одного года, поэтому возникает проблема проведения по-вторных конкурсов (аукционов) для определения аутсорсера в сле-дующем календарном году. При этом если в предыдущем периоде реализацией процесса занималась одна компания, то в случае сме-


166

ны компании могут возникнуть объективные проблемы, связанные с отличиями в характере их работы, отличиями в квалификации персонала и различными техническими возможностями.

Нужно учитывать, что всегда существует риск отказа аутсор-сера от исполнения взятых на себя обязательств в одностороннем порядке, что в свою очередь приведет к коллапсу системы раз-мещения заказа в Ярославской области на срок от трех до пяти месяцев.

Государственная функция передается для реализации внешнему подрядчику, с которым у органов исполнительной власти Ярославской области не может быть формальных отно-шений подчиненности/подконтрольности. Необходима адекват-ная система взаимодействия органов исполнительной власти Ярославской области и специализированных организаций, при которой возможен контроль за процессами, осуществляемыми сторонними подрядчиками, где должны быть четко сформули-рованы требования, предъявляемые к ним. Формирование такой системы может быть весьма затратным с точки зрения «эконо-мики аутсорсинга», а в случае формирования неэффективной системы существует вероятность невыполнения функций госу-дарственного заказа.

Наличие рыночного предложения на выполнение данного процесса

В настоящее время в Ярославской области создана отлажен-ная, централизованная система размещения заказов или так назы-ваемая система «одного окна». Сильными сторонами такой сис-темы являются:

– проведение единой государственной политики среди госу-дарственных заказчиков;

– наличие в департаменте государственного заказа Ярослав-ской области обученных, имеющих опыт работы высокопрофес-сиональных кадров в области закупок;

– высокий уровень ответственности работников департамен-та за весь процесс разработки и размещения государственного за-каза;

– унифицированные формы документов, требований, единый порядок оценки заявок, системы обеспечения контрактов;


167

– возможность планирования бюджетных расходов. В случае привлечения аутсорсера появится необходимость

создания новой, действующей не менее эффективно системы, ча-стью которой должна стать негосударственная организация или организация, привлекаемая на конкурсной основе для оказания услуг (выполнение работ), которые обладают рядом характери-стик, позволяющих выполнять переданные им функции:

– соответствующую задачам материально-техническую базу; – соответствующий задачам кадровый потенциал; – соответствующий задачам опыт работы. В настоящее время нет развитого саморегулируемого рынка

компаний, оказывающих услуги аутсорсинга государственных функций в системе государственного заказа в полном объеме не только в Ярославской области, но и в России в целом. Рынок та-ких услуг еще только начинает складываться. И это наиболее серьезная проблема. Передача функций, возложенных на депар-тамент государственного заказа Ярославской области на аутсор-синг, при ограниченном рыночном потенциале таких услуг, при-ведет к снижению эффективности системы размещения заказа в Ярославской области, создаст неудобства для государственных заказчиков и участников размещения заказа, может привести к конфликту между ними.

Отсутствие рынка услуг предоставления государственных функций в системе государственного заказа сторонними органи-зациями является серьезным препятствием для аутсорсинга. Не-обходим детальный объективный анализ рынка поставщиков ус-луг (рынка сторонних подрядчиков), способных реализовать пе-реданные им функции государственного заказа на территории Ярославской области, который включает и изучение опыта рабо-ты поставщиков услуг, их репутации.

Создание специализированной организации с участием Яро-славской области, способной обеспечить исполнение всего объе-ма функций, предусмотренного Законом, также не гарантирует решение этой проблемы, т. к. выбор специализированной органи-зации заказчиком, уполномоченным органом происходит путем проведения торгов, запроса котировок (ст. 6 Закона).


168

Экономическая эффективность Еще один важнейший критерий, который необходимо учиты-

вать при решении вопроса о передаче отдельных функций депар-тамента государственного заказа Ярославской области на аутсор-синг, – экономическая эффективность.

Департаментом финансов Ярославской области был произве-ден анализ возможной реорганизации департамента государст-венного заказа Ярославской области с передачей части функций специализированной организации. В этом случае возможное со-кращение расходов по департаменту в целом за год составит око-ло 7 млн руб. при запланированном объеме 21 млн руб.

Анализ возможного сокращения численности, и расходов по департаментам и муниципальным образованиям позволит сэко-номить средства в размере 2 млн руб.

Таким образом, возможная экономия средств областного бюджета при реорганизации департамента государственного за-каза может составить по мнению департамента финансов Яро-славской области не более 10–12 млн руб., что меньше затрат по передаче отдельных функций департамента государственного за-каза Ярославской области на аутсорсинг.

Департаментом государственного заказа Ярославской облас-ти был проведен выборочный анализ систем размещения госу-дарственного заказа в регионах ЦФО, Северозападного ФО, При-волжского ФО, который показал, что только в 6 из 36 анализи-руемых областей привлечены специализированные организации. Это связано с высокой стоимостью услуг специализированных организаций. Исследование опыта регионов показывает, что стоимость такого рода услуг составляет не менее 1,7 % и дости-гает 3 % от начальных максимальных цен контрактов. Департа-ментом государственного заказа Ярославской области в 2007 г. размещено заказов на сумму 11,2 млрд руб. Затраты на содержа-ние департамента составили 21 млн руб. Услуги специализиро-ванной организации составили бы 336 млн руб. Необходимо так же учесть дополнительные расходы на услуги специализирован-ных организаций при представлении интересов государственных заказчиков в судебных инстанциях и органах, уполномоченных на осуществление контроля в сфере размещения заказов.


169

По результатам анализа экономической эффективности мож-но сделать вывод о нецелесообразности применения аутсорсинга в данном случае.

Рассмотренные по совокупности критериев оценки, а также с учетом оценки издержек и выгод, рисков возможности передачи возложенных на департамент государственного заказа функции на аутсорсинг позволяют сделать вывод о нецелесообразности при-влечения специализированных организаций в настоящее время. На данном этапе следует говорить не о реорганизации и передаче функций на аутсорсинг, а о повышении ответственности всех уча-стников процесса по проведению государственных закупок и уси-лению государственного контроля над данными процедурами.

Оптимальным решением при рассмотрении данного вопроса может стать анализ результатов первых пилотных проектов и экс-периментов по аутсорсингу административно-управленческих про-цессов в органах исполнительной власти, которые в соответствии с Концепцией административной реформы в Российской Федерации в 2006–2008 гг. ожидаются по итогам 2009 г. После этого возможно будет принять наиболее эффективное решение о том, следует ли внедрять систему аутсорсинга в области госзаказа.

4.2. Особенности реализации общественного выбора на примере функционирования государственного рынка дорожного

строительства в РФ В рамках данной работы нами было сформулировано содержа-

ние института государственного заказа, определены основные эта-пы его функционирования, описан механизм действия. Опираясь на полученные результаты, мы предлагаем провести практическое ис-следование особенностей функционирования механизма государ-ственного заказа на примере рынка дорожного строительства в РФ. Как отмечалось ранее, государство выступает на рынке единствен-ным потребителем и в качестве такого обладает всеми характерны-ми признаками монопсониста – единственного покупателя на рын-ке. Такое положение позволяет ему в значительной мере усиливать неопределенность для каждой фирмы – поставщика относительно


170

её перспектив на государственном рынке, поскольку единственный потребитель, определяющий спрос, имеет выбор среди своих по-ставщиков и среди различных видов продукции, а поставщики не могут выбрать себе другого покупателя.

Такая трактовка вполне может быть применена к рынку до-рожного строительства. Дорожное хозяйство представляет собой один из крупнейших сегментов общественного достояния России. Без дорожной сети не могут быть реализованы статьи Конститу-ции Российской Федерации, в которых гарантируются права на свободу передвижения граждан, свободное перемещение товаров и услуг, единство экономического пространства. Важную роль играют автомобильные дороги в решении социальных задач, реа-лизации приоритетных национальных проектов. Существенно усиливается роль автомобильных дорог с активизацией участия России в глобальном развитии мировой экономики214.

Данная отрасль во многом является показательной. Государ-ство выступает фактически единственным заказчиком работ, производимых предприятиями дорожной отрасли, расходуя день-ги налогоплательщиков на осуществление своих функций в этой сфере. Частный сектор практически не участвует в строительстве и реконструкции сети автомобильных дорог в качестве заказчика таких работ.

Таким образом, необходимо отметить, что состояние дел в этой отрасли народного хозяйства (количество занятых, уровень заработной платы, уровень цен) полностью зависит от деятельно-сти государства. Следует понимать, что в данной ситуации ответ-ственность за принимаемые решения невероятно высока, а ис-пользуемые в процессе осуществления государством своих функ-ций инструменты должны быть тщательно подобраны. Более того, должна существовать четко проработанная политика госу-дарства в области дорожного строительства, ориентированная на достижение максимального результата и создания максимально конкурентной среды в регулируемой отрасли.

В соответствии с классификацией, предложенной Дж. Ю. Стиг-лицом, создание, содержание и строительство сети автомобильных дорог и инфраструктурных сооружений представляет собой неде-

214 URL: http://www.rosavtodor.ru.


171

лимое общественное благо215. Функции по созданию такого блага в нашей стране осуществляет государство через специально созда-ваемые федеральные, региональные и муниципальные органы ис-полнительной власти. Государственный заказ в отрасли дорожного хозяйства реализуется через рынок госзаказов, на котором взаимо-действуют две основные группы его участников: государственные заказчики (субъекты государства, закупающие результаты работ, производимые на рынке) и исполнители государственного заказа (фирмы и предприятия различных организационно-правовых форм и различных форм собственности, выполняющие необходимые го-сударственным заказчикам работы).

На данном рынке действует множество агентов государства (государственных заказчиков), в роли которых выступают про-фильные службы и ведомства, являющиеся распорядителями средств, выделяемых из бюджетов соответствующих уровней, наделенные правом заключения государственных контрактов. Расходование этих средств осуществляется с целью выполнения поставленных перед данными структурами задач.

Государственный заказ в сфере дорожного хозяйства реали-зуется на всех трех уровнях власти. На федеральном уровне госу-дарство выступает на рынке в лице Федерального дорожного агентства (далее – Росавтодор). Росавтодор является федераль-ным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг, управлению государствен-ным имуществом в сфере автомобильного транспорта и дорожно-го хозяйства, включая управление федеральными автомобильны-ми дорогами216.

К сфере компетенции Росавтодора относится выполнение функций государственного заказчика федеральных целевых, на-учно-технических и инновационных программ и проектов по за-крепленным направлениям деятельности, в том числе подпро-граммы «Автомобильные дороги» федеральной целевой про-

215 См.: Стиглиц Дж. Ю. Экономика государственного сектора. М.: Инфра-

М, 1997. 216 Положение о Федеральном дорожном агентстве Министерства транс-

порта Российской Федерации (Приложение к постановлению Министерства транспорта Российской Федерации от 23 июля 2004 г. № 374).


172

граммы «Модернизация транспортной системы России (2002–2010 годы)»217.

Управление федеральными автомобильными дорогами осу-ществляется Росавтодором как непосредственно, так и через сис-тему федеральных государственных учреждений и их филиалов, обеспечивающих исполнение функций оперативного управления федеральными автомобильными дорогами, и государственных заказчиков работ по их строительству, реконструкции, ремонту и содержанию. В эту систему входят:

– 10 федеральных управлений автомобильных дорог; – 22 управления автомагистралей; – 4 дирекции по дорожному строительству218. В ведении Росавтодора также находятся 195 федеральных го-

сударственных унитарных предприятий, выполняющих работы по ремонту и содержанию сети федеральных автомобильных до-рог. Общая балансовая стоимость федерального имущества, за-крепленного за этими предприятиями на праве хозяйственного ведения, составляет 8,8 млрд руб.219 На уровне субъектов федера-ции использована похожая функциональная структура: государ-ством также создаются профильные ведомства, выступающие в качестве заказчиков работ по дорожному строительству. Напри-мер, в Ярославской области постановлением Администрации Ярославской области от 23.12.2002 г. № 219 создан орган испол-нительной власти, осуществляющий реализацию государствен-ной дорожной политики и государственное регулирование дея-тельности дорожного хозяйства – департамент дорожного хозяй-ства Ярославской области (далее – департамент)220.

217 Постановление Правительства РФ от 05.12.2001 № 848 «О федеральной

целевой программе "Модернизация транспортной системы России (2002–2010 годы)"» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001, № 51, 17 дек. Ст. 4895.

218 Информация представлена на официальном сайте Росавтодора. См.: URL: http://www.rosavtodor.ru.

219 Там же. 220 Информация о функциях и основных направлениях деятельности депар-

тамента дорожного хозяйства Ярославской области, а также о количестве подве-домственных организаций представлена на официальном сайте департамента дорожного хозяйства Ярославской области, размещенном в сети Интернет. См.: URL: http://ddh.yaroslavl.ru/


173

Из общего числа функций департамента можно выделить ос-новные:

• выполнение функций государственного заказчика работ по проектированию, строительству, реконструкции, ремонту, содер-жанию региональных автомобильных дорог, сооружений на них;

• ведение реестра региональных автомобильных дорог и ис-кусственных сооружений на них, обследование их технического состояния;

• осуществление контроля соблюдения технологии и качест-ва дорожно-строительных работ;

• координация деятельности государственных предприятий и учреждений дорожного хозяйства, находящихся в функциональ-ном подчинении департамента.

В области также создано 15 государственных унитарных предприятий, занимающихся дорожным строительством221.

Автомобильные дороги, строительство, ремонт и экс-плуатация которых является объектом обмена на государст-венном рынке дорожного строительства, представляют собой комплекс инженерных сооружений, предназначенных для обес-печения круглогодичного, непрерывного, удобного и безопасного движения автомобилей с расчетной нагрузкой и установленными скоростями в любое время года и в любых условиях погоды. В состав этого комплекса входят земляное полотно, дорожная оде-жда, мосты, трубы и другие искусственные сооружения, обуст-ройство дорог и защитные дорожные сооружения, здания и со-оружения дорожных и автотранспортных служб222.

На автомобильных дорогах общего пользования организуется дорожная служба, основной задачей которой является осуществ-ление комплекса работ и мероприятий по ремонту и содержанию дорог и сооружений на них и организации движения, обеспечи-вающих требования к транспортно-эксплуатационным показате-лям дорог.

Дорожная служба содержит дорогу, ремонтирует, обустраи-вает ее и организует движение транспортных потоков, т.е. обес-печивает функционирование дороги как транспортного сооруже-

221. См.: URL: http://ddh.yaroslavl.ru/ 222См.: URL: http://www.rosavtodor.ru.


174

ния. При этом выполнение таких работ осуществляется подряд-ной организацией, нанятой дорожной службой в соответствии с принципами функционирования государственного рынка дорож-ного хозяйства, с учетом правил и ограничений, установленных действующими нормативно-правовыми актами, определяющими порядок заключения сделок на государственном рынке.

Ежегодный прирост сети дорог общего пользования с твер-дым покрытием за счет нового строительства и реконструкции составляет 0,5–0,8 %, а за пятилетний срок – около 3 % от их об-щей протяженности. С учетом перевода в сеть общего пользова-ния сельских дорог этот прирост составляет около 3 % в год для всех дорог. Следовательно, более 97 % всех автомобильных пе-ревозок осуществляется и будет осуществляться по старым доро-гам, от состояния которых в первую очередь зависит эффектив-ность работы автомобильного транспорта223.

Дорожные организации выполняют большой объем работ по ремонту и содержанию автомобильных дорог, организации и обеспечению безопасности движения. Ежегодно в России ремон-тируется около 30 тыс. км дорог, а расходы на эти цели возрас-тают на 20–30 %224.

Анализируя ситуацию, сложившуюся в Ярославской области, следует отметить ежегодное снижение темпов строительства ав-томобильных дорог (см. табл. 6).

Таблица 6

Ввод в действие автомобильных дорог с твердым покрытием, км225

Годы 1990 1995 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Ярославская область

721,0 144,2 33,5 6,8 14,2 76,9 3,4 1,2 2,6

223 См.: URL: http://www.rosavtodor.ru. 224 Там же. 225 Составлено автором на основе данных о состоянии и строительстве ав-

томобильных дорог в Ярославской области, представленных в отчете территори-ального органа Федеральной службы государственной статистики по Ярослав-ской области, подготовленном в 2007 г.


175

При этом существует устойчивая тенденция к увеличению ас-сигнований, выделяемых департаменту дорожного хозяйства Яро-славской области на осуществление своих функций по строитель-ству, содержанию и ремонту автомобильных дорог. Объемы фи-нансирования в период с 2001 по 2008 гг. представлены в табл. 7.

Таблица 7

Динамика расходов областного бюджета на дорожное строительство в период 2001–2008 гг., млрд руб.226

Показатель Годы

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Средства, 1ассигнованные ДДХ ЯО

0,740 1,386 1, 561 1,604 1,148 2,465 2,065 2,381

Необходимо отметить, что при ежегодном увеличении расхо-дов областного бюджета наблюдается устойчивое снижение тем-пов дорожного строительства. Эффект от вложений с каждым го-дом уменьшается.

Причиной достижения отрицательного результата, по наше-му мнению, является сложившаяся в области система расходова-

226 Составлено автором на основе данных о расходах областного бюджета

Ярославской области в сфере дорожного хозяйства, полученных путем анализа следующих нормативно-правовых актов Ярославской области, устанавливаю-щих величину расходной части областного бюджета за 2001–2008 гг.:

Закон Ярославской области от 03.01.2001 № 1-з «Об областном бюджете на 2001 год» // Губернские вести. 2001. № 2, 10 янв.

Закон Ярославской области от 03.01.2002 № 1-з «Об областном бюджете на 2002 год» // Там же. 2002. № 2, 12 янв.



Закон Ярославской области от 31.12.2004 № 74-з «Об областном бюджете на 2005 год»// Там же. 2004. № 73-а, 31 дек.

Закон Ярославской области от 28.12.2005 № 93-з «Об областном бюджете на 2006 год» // Там же. 2005. № 75, Там же. 2002. № 2, 12 янв.30 дек.

Закон Ярославской области от 12.12.2006 № 100-з «Об областном бюджете на 2007 год» // Там же. 2006. № 84, 19 дек.

Закон Ярославской области от 03.12.2007 № 101-з «Об областном бюджете на 2008 год»// Там же. 2007. № 97, 7 дек.


176

ния средств на строительство, эксплуатацию и ремонт автомо-бильных дорог.

Анализируя ситуацию в целом по РФ, следует отметить, что начиная с 2004 г. темпы дорожного строительства и ремонтных работ в Российской Федерации неуклонно растут. Это связано с реформированием дорожного хозяйства, увеличением финанси-рования дорожной отрасли, изменениями в законодательной ба-зе, расширением практики применения новых прогрессивных технологий227. Одновременно с этим растет внимание к резуль-татам работы дорожных служб: речь идет об эффективности использования вкладываемых в дороги бюджетных средств.

Предлагаем проанализировать особенности функциониро-вания государственного рынка дорожного строительства. Ана-лиз необходимо начать с определения равновесной цены в от-расли.

Наиболее значимые для страны объекты утверждаются в составе перспективного плана развития Российской Федерации. Все крупные дорожные стройки указаны в подпрограмме «Ав-томобильные дороги» Федеральной целевой программы «Раз-витие транспортной системы России (2010–2015 годы)»228 (см. табл. 8).

По утверждению руководителя Росавтодора, исходя из фак-тического снижения цен на ГСМ, цемент и металл, а также на нерудные строительные материалы и с учетом существенного уменьшения объемов капитальных вложений, то есть высвобо-ждения мощностей подрядных предприятий, предполагается, что стоимость строительства и ремонта автомобильных дорог снизится на 20–25 % по сравнению с первоначальными затра-тами, предусмотренными в среднесрочных и долгосрочных программах развития и совершенствования сети автомобиль-ных дорог229.

227См.: URL: http://www.rosavtodor.ru. 228 Постановление Правительства Российской Федерации от 20 мая 2008 г.

№ 377 «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Фе-дерации от 5 декабря 2001 года № 848» // Собрание законодательства Россий-ской Федерации. 2008. № 29, 21 июля. Ч. I, ст. 3510.

229 Интервью руководителя Федерального дорожного агентства А. М. Чабунина РИА «Восток-Медиа» // URL: http://www.rosavtodor.ru.


177

Таблица 8

Основные объекты дорожного строительства230

№ п/п

Наименование объекта

Стои-мость объекта, млн. руб.

Затра-ты на 1 км доро-ги, млн руб.

Прогнозная стоимость 1 км дороги на момент окончания

строительст-ва (с учетом удешевления)

1 Строительство и реконструкция участков автодороги М-1 «Беларусь» общей протя-женностью 97 км.

64893 669 535

2 Строительство и реконструкция участков автодороги М-2 «Крым» общей протяжен-ностью 155 км.

50371 325 260

3 Строительство и реконструкция участков автодороги М-3 «Украина» общей протя-женностью 51 км.

18453 362 290

4 Строительство и реконструкция участков автодороги М-4 «Дон» общей протяженно-стью 1521 км.

884057 581 465

5 Строительство и реконструкция участков автодороги М-5 «Урал» общей протяжен-ностью 1155 км.

203189 176 141

6 Строительство и реконструкция участков автодороги М-6 «Каспий» общей протя-женностью 86 км.

16779 195 156

7 Строительство и реконструкция участков автодороги М-7 «Волга» общей протяжен-ностью 668 км.

122258 183 146

8 Строительство и реконструкция участков автодороги М-8 «Холмогоры» протяжен-ностью 44 км.

33058 751 601

9 Реконструкция участков автодороги М-9 «Балтия» протяженностью 69 км.

33170 481 385

10 Строительство скоростной автомобиль-ной дороги Москва – Санкт-Петербург общей протяженностью 626 км с 4–8-полосной проезжей частью, строительст-вом обходов населенных пунктов и орга-низацией 10-полосного движения на вы-ходе из Москвы.

567498 907 726

230 См.: URL: http://www.rosavtodor.ru.


178

Из приведенных данных видно, что средние затраты на строительство и реконструкцию объектов существенно различа-ются между собой. Это объясняется не только количеством и про-тяженностью дорожных сооружений, но и количеством полос дви-жения на дороге. Поэтому для получения сопоставимых результа-тов необходимо осуществить приведение затрат к 1 км полосы движения в одном направлении за вычетом стоимости искусст-венных сооружений. Но даже приведенные затраты будут отли-чаться друг от друга из-за различной ширины полос движения.

По данным официального интернет-сайта Дорожной админи-страции США, там также принята методика определения затрат на строительство и реконструкцию дорожных объектов на 1 ми-лю полосы движения. Но необходимо отметить, что в США ос-новным видом работ является реконструкция дорог с увеличением числа полос движения (сеть дорог уже создана), а разброс стоимо-сти 1 мили полосы дороги варьируется от 1 до 267 млн долларов США и выше231.

Существенным фактором удорожания стоимости дорожных объектов является также стоимость строительных материалов. Например, стоимость товарного бетона в Российской Федерации с 2000 по 2007 г. выросла в 4,37 раз, цемента – в 6,27, стальных конструкций – в 4,29 раз. Цена на щебень и природный песок увеличилась соответственно в 3,48 раз и в 2,82 раза. Стоимость битума выросла на 17 %232.

Стоимость российских дорожно-строительных материалов и отпускных цен на строительные материалы в США практически со-поставимы. Например, средняя отпускная цена по России на щебень из природного камня для строительных работ составляет 677,5 руб. м3, в США – 310,44 руб. м3. Стоимость песка для строи-тельных работ и песчано-гравийной природной смеси с содержанием гравия 35–50 % в целом по России составляет соответственно 253,1 и 259,57 руб. м3233, в США – 325,96 и 310,44 руб. м3.234 Это подтвер-

231 URL: http://www.fhwa.dot.gov 232URL: http://www.rosavtodor.ru. 233Там же. 234 Данные Геологической службы США, USGS, 2007 г.: URL:

http://www.usgs.gov.


179

ждается данными Департамента транспорта штата Калифорния о среднестатистической стоимости (в долларах США) дорожных ра-бот и строительных материалов, приведенными в табл. 9.

Таблица 9

Динамика цен на основные виды материалов и работ, используемых в дорожном строительстве235

Год

Земляные работы

“1”, за м3

Щебеноч-ное осно-вание, за тонну

Дорожная одежда из асфаль-тобетона,за тонну

Дорожная одежда из портланд-цементо-бетона, за м3

Класс А конструк-ция из

портланд-цементо-бетона, за м3

Конст-рукцион-ная

стальная арматура, за кг

Конст-рукци-онная сталь “1”, за кг

2000 8.12 12.28 49.73 102.21 475.55 1.118 6.071 2001 7.63 16.07 48.39 99.06 556.10 1.349 8.612 2002 6.32 13.70 54.01 96.99 475.44 1.120 7.160 2003 6.60 16.59 53.30 143.82 474.45 1.313 3.769 2004 17.15 18.70 59.03 177.81 522.71 2.087 11.883 2005 18.48 22.72 83.47 223.94 742.02 2.134 5.878 2006 16.75 22.34 94.84 235.00 824.21 2.291 8.231

Процент удорожа-ния с 2000 по 2006 г

2,06 1,81 1,90 2,29 1,73 2,04 1,35

Анализ представленных выше данных позволяет сделать вывод

о том, что ценообразование на государственном рынке дорожного хозяйства значительно различается в зависимости от объектов, а также в зависимости от расположения и величины объекта.

При этом, важной особенностью является то, что, несмотря на практически равную в настоящий момент стоимость основных материалов, используемых при строительстве дорог в России и США, динамика роста цен на российском рынке практически в два раза выше, чем в США. Кроме того, необходимо отметить, что при равной стоимости строительных материалов, стоимость строительства автомобильных дорог в России существенно выше.

235 Составлено автором по материалам, представленным департаментом

транспорта штата Калифорния (The California Department of Transportation (Caltrans)) на официальном сайте: URL: http://www.dot.ca.gov/


180

Попробуем определить основные особенности функциониро-вания российского рынка дорожного строительства и выявить причину более быстрых темпов удорожания материалов и работ.

Как отмечалось ранее, государство выступает на рынке в ли-це своих агентов. Таким образом, отдельный государственный заказчик может рассматриваться как субъект микроанализа, ко-торый, подобно обычному покупателю, стремится максимизиро-вать полезность закупаемых им результатов работ. Для достиже-ния общественных целей, являющихся предметом участия такого экономического субъекта в рыночных обменах, ему необходимо владеть и применять способы рационального рыночного поведе-ния, включая, в том числе, маркетинговые методы, чтобы исполь-зовать их с учетом нормативно-правовых ограничений, регламен-тирующих рыночное поведение государственного заказчика.

Как было отмечено ранее, государственный рынок дорожно-го строительства обладает всеми признаками монопсонии. Госу-дарственный заказчик, пользуясь своим положением, способен диктовать цену на рынке.

Порядок формирования равновесной цены проиллюстриро-ван на рис. 32.

Предположим, что государственный рынок дорожного строительства представлял бы собой рынок совершенной конку-ренции. В этом случае на рынке действовало бы неограниченное количество заказчиков и исполнителей работ. При этом ни один из его участников не смог бы повлиять на уровень цен, сложив-шийся в отрасли. Равновесие на рынке установилось бы в точке Е1. Однако государство, выступая на рынке дорожного строи-тельства в лице специально уполномоченных органов, обладает всеми признаками монопсониста. Отсутствие конкуренции среди заказчиков работ, производимых в дорожной отрасли, а также географические особенности рынка представляют заказчику воз-можность влиять на уровень цен в отрасли. Таким образом, рав-новесие на таком рынке должно устанавливаться в точке Е2. Это происходит потому, что, как показано в п. 3.1., оптимальный объ-ем закупки для государственного заказчика определяется пересе-чением кривых MС и MU = MR. А цена закупки монопсониста определяется его возможностью диктовать цену.


181

Рис. 32. Порядок формирования равновесной цены на государственном рынке236

Государственный заказчик действует в условиях ограниче-

ний, накладываемых действующими нормативно-правовыми актами. Данные ограничения касаются финансирования работ, а также порядка заключения сделок.

Финансовые ограничения выражаются в том, что государ-ственный заказчик должен «закупить» заранее определенный объем работ (строительство объектов дорожной сети), имея за-ранее ограниченный бюджет. Законодательно установленный порядок совершения сделок также накладывает на заказчика дополнительные обязанности по выбору подрядчиков для вы-полнения работ на конкурентной основе. Такой порядок обмена на государственном рынке подразумевает необходимость за-ключения сделок на наиболее выгодных для государственного заказчика условиях. Необходимо отметить, что под наиболее выгодными условиями может пониматься как улучшение каче-ства работ, так и снижение заранее определенной цены кон-тракта (снижение начальной (максимальной) цены).

236 Робинсон Дж. Экономическая теория несовершенной конкуренции. М.:

Прогресс, 1986.

O q

p MС АС

P2

МR = MU

P1

q2 q1

E1

E2

E3


182

Следует отметить, что качество работ заранее определено нормативными документами, регулирующими порядок выпол-нения работ подрядчиком и их приемки заказчиком237.

Таким образом, можно сделать вывод, что государственный заказчик, осуществляя функции по созданию объектов дорож-ной сети, при выборе подрядчика для заключения контракта реализует задачу по «закупке» заданного объема работ за наи-меньшую цену.

Специфической особенностью ценообразования на госу-дарственном рынке дорожного строительства является сметное нормирование. Цена объекта в обязательном порядке утвержда-ется государственными органами, осуществляющими эксперти-зу в строительстве. Начальные цены рассчитываются на осно-вании утвержденных расценок и коэффициентов. Таким обра-зом, можно предположить, что цена p1 на рисунке 27 представляет собой начальную (максимальную) цену контрак-тов при проведении торгов для определения подрядчика238. Равновесный объем при этом остается неизменным на уровне q2. Таким образом, проведение торгов на право заключения контрактов на выполнение работ в сфере дорожного строитель-ства в первую очередь направлено на снижение цены с уровня p1 до уровня р2.

Однако практика показывает, что во многих случаях госу-дарственный заказчик заключает контракт по начальной цене контракта, т. е. проводимые торги не обеспечивают желаемое

237 Отметим, что в соответствии с Градостроительным кодексом РФ (Градо-

строительный кодекс Российской Федерации // Российская газета. 2004. № 290, 30 дек.) строительство, реконструкция, капитальный ремонт объекта капиталь-ного строительства осуществляется в соответствии с подготовленной проектной документацией, содержащей виды и объемы работ. Кроме того, качество выпол-няемых работ определяется существующими СНИП и ГОСТ.

238 Как мы отмечали ранее в п. 3.1., равновесная цена, устанавливающаяся в точке р1, характерна для рынка свободной конкуренции. Предположение о том, что цена р1 является стартовой ценой при проведении торгов, основывается на том, что проектно-сметная документация, являющаяся основой для определения стоимости строительства, составляется на основе единичных рыночных расценок, определяю-щихся путем мониторинга текущей стоимости работ и материалов.


183

снижение цены. Графически такая ситуация выражается в уста-новлении равновесия в точке Е3239.

Такая рыночная ситуация означает, что государственный заказчик, обладая положением монопсониста, не максимизиру-ет свою полезность при совершении актов рыночного обмена.

Проанализируем причины возникновения такой рыночной ситуации. Достижение отрицательного результата, по мнению автора является следствием сложившейся системы выбора ис-полнителей и расходования средств на строительство, эксплуа-тацию и ремонт автомобильных дорог.

В соответствии с Законом государственные заказчики, яв-ляющиеся распорядителями бюджетных средств, выделяемых на строительство, содержание, реконструкцию автомобильных дорог и инфраструктурных объектов, обязаны расходовать ас-сигнованные средства только на конкурсной основе. Таким об-разом, заказы должны размещаться на свободном рынке с це-лью достижения максимального эффекта.

Как было отмечено ранее, Росавтодор, выступающий госу-дарственным заказчиком работ в сфере дорожного строительст-ва на федеральном уровне, осуществляет выбор заказчиков на конкурсной основе. Анализ федерального реестра государст-венных контрактов показывает, что Росавтодором в 2007 г. бы-ло заключено 234 государственных контракта, а в 2008 г. – 178. При этом 127 (54 % заключенных контрактов в 2007 г.) и 70 (39 % заключенных контрактов в 2008 г.) контрактов соответст-венно были заключены с предприятиями, имеющими государ-ственную форму собственности. При этом процент снижения

239 Анализ данных, представленных на официальном сайте Ярославской об-

ласти в сети Интеренет для размещения информации о размещении заказов для государственных нужд Ярославской области (URL: http://www.zakupki.yar.ru), показывает, что в 2007 г. уполномоченным органом проведено 32 процедуры торгов по заявкам государственного заказчика – департамента дорожного хозяй-ства Ярославской области, предметом которых являлось заключение государст-венных контрактов на выполнение работ по строительству и капитальному ре-монту автомобильных дорог, а также выполнение проектно-изыскательских ра-бот. По результатам 19 открытых конкурсов и 2 открытых аукционов, что составляет 65 % от общего количества проведенных торгов, экономия бюджет-ных средств составила менее 1% от сумм начальных контрактов.


184

начальной (максимальной) цены по таким контрактам был ми-нимальным, а коэффициент участия меньше 2240.

Практика показывает, что наибольший эффект от проведе-ния торгов, выражающийся в снижении начальной (максималь-ной) цены контракта, достигается при создании конкурентной среды среди участников размещения заказа. При этом наи-большая экономия достигается за счет привлечения предпри-ятий, представляющих частный сектор241.

Схожая ситуация существует и в субъектах федерации. Анализ деятельности департамента дорожного хозяйства Яро-славской области показывает, что заказы размещаются в основ-ном среди подведомственных организаций (см. табл. 10).

Таблица 10

Структура заключенных департаментом дорожного хозяйства Ярославской области контрактов

в период 2006–2008 гг.242

Показатель 2006 г. 2007 г. I квартал 2008 г.1 103 223 40 2 72 175 29 3 53 137 19 4 0,736 0,783 0,66

240 Данные получены автором путем анализа информации, представленной

в реестре государственных контрактов, заключенных по итогам размещения за-казов, на официальном сайте Федерального казначейства РФ в сети Интернет по адресу: URL: http://reestrgk.roskazna.ru/, а также информации, представленной на официальном сайте РФ для размещения информации о размещении заказов в се-ти интернет по адресу: URL: http://www.zakupki.gov.ru.

241 Приводя в качестве примера Ярославскую область, следует отметить, что основная экономия бюджетных средств в 2007 г. была достигнута благодаря высокому уровню конкуренции при проведении лишь 3 процедур торгов. Сумма начальных максимальных цен контрактов составила порядка 6,118 млн рублей, в то время как экономия средств бюджета по результатам проведения торгов со-ставила 6,1 %. При этом во всех трех случаях самые выгодные условия исполне-ния контрактов были предложены участниками размещения заказа, представ-ляющими частный сектор. Коэффициент участия при проведении вышеупомяну-тых торгов составил более 4, что почти в 5 раз выше обычного уровня.

242 Составлено автором на основе данных, представленных в реестре госу-дарственных контрактов Ярославской области, размещенном на официальном сайте в сети Интернет по адресу: URL: http://zakupki.gov.ru.


185

1 – общее количество контрактов, заключенных департамен-том дорожного хозяйства Ярославской области;

2 – количество заключенных контрактов, предметом которых является выполнение работ по проектированию, строительству, содержанию, реконструкции автомобильных дорог и инфра-структурных объектов;

3 – количество контрактов, предметом которых является вы-полнение работ по проектированию, строительству, содержанию, реконструкции автомобильных дорог и инфраструктурных объ-ектов, заключенных с организациями государственной формы собственности.

4 – доля контрактов, предметом которых является выполне-ние работ по проектированию, строительству, содержанию, ре-конструкции автомобильных дорог и инфраструктурных объек-тов, заключенных с организациями государственной формы соб-ственности, в общем количестве заключенных контрактов, предметом которых является выполнение работ по проектирова-нию строительству, содержанию, реконструкции автомобильных дорог и инфраструктурных объектов.

Анализ данных позволяет сделать вывод о том, что общест-венные блага в сфере дорожного строительства создаются в ос-новном государственными организациями. В 2007 г. уполномо-ченным органом проведено 32 процедуры торгов по заявкам го-сударственного заказчика, предметом которых являлось заключение государственных контрактов на выполнение работ по строительству и капитальному ремонту автомобильных дорог, а также выполнение проектно-изыскательских работ. Коэффициент участия в проводимых торгах составил 1.2, что свидетельствует о низком уровне конкуренции. Так, торги по 112 из 132 лотов при-знаны несостоявшимися в связи с тем, что к участию в них допу-щен только один участник и лишь 12 из 132 – состоявшимися, так как к участию в них допущен более чем 1 участник243.

Можно предположить, что в настоящее время частный сектор в сфере дорожного хозяйства становится более эффективным, чем государственные предприятия.

243 Данные получены автором путем анализа информации (см.: Там же).


186

Анализируя сложившуюся в нашей стране тенденцию, необ-ходимо отметить, что количество предприятий с государственной формой собственности сокращается. Так, по состоянию на 1995 г. в стране зарегистрировано 4778 предприятий с государственной формой собственности, в то время как в 2006 г. только 1759, что свидетельствует об отказе государства от самостоятельного про-изводства общественных благ в сфере дорожного хозяйства и пе-редаче этих функций в частный сектор244. Одной из причин дан-ного явления служит увеличение уровня конкуренции в отрасли. Начиная с 2000 г. количество предприятий, осуществляющих свою деятельность в строительной индустрии, в том числе в от-расли дорожного строительства, неуклонно растет245.

Необходимо также отметить, что с 01.10.2007 г. законода-тельно закреплено, что торги по дорожному строительству мо-гут проводиться только посредством открытых аукционов246. Данный шаг, по мнению авторов, позволит существенно улуч-шить состояние дел в отрасли. Процедура проведения аукциона является более простой и содержит меньше барьеров для уча-стия торгах. К тому же в отличие от конкурса, аукцион позво-ляет заключить государственный контракт на самых выгодных условиях и побеждает в нем тот участник, который может вы-полнить заданный объем работ по максимально низкой цене. Такая система размещения заказа позволяет добиться в первую очередь эффективного расходования бюджетных средств и снижения темпов роста цен путем увеличения конкуренции.

244 Данные получены автором путем анализа информации, представленной

на официальном сайте Федеральной службы государственной статистики, раз-мещенном в сети интернет по адресу: URL: http://www.gks.ru.

245 Данная тенденция актуальная и для регионов. Так, количество предпри-ятий в Ярославской области, выполняющих общестроительные работы по строи-тельству автомобильных дорог (код вида деятельности по ОКВЭД – 45.23.1) по состоянию на 23.04.2008 г. составило 355. Количество асфальтовых заводов (код вида деятельности по ОКВЭД – 26.82.2) в Ярославской области в 2007 г. соста-вило 70, в то время как в 2000 г. только 38. Количество карьеров для добычи песка и щебня (код вида деятельности по ОКВЭД – 14.21) на территории области в 2007 г. составило 193 по сравнению с 62 в 2000 г.

246 Федеральный закон от 21.07.2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и му-ниципальных нужд» // Российская газета. 2005. № 163, 28 июля.


187

Таким образом, необходимо отметить, что переход к открытым аукционам означает закрепление на законодательном уровне обязанности заказчика при выборе подрядчика прежде всего руководствоваться возможностью снижения цены, т. е. макси-мизации полезности, проводимых закупок.

Результаты новой формы подхода к размещению заказов в сфере дорожного строительства впечатляют. Существенно уве-личился эффект от проводимых процедур торгов247.

Таким образом, графически результаты деятельности госу-дарственного заказчика по максимизации полезности разме-щаемых заказов за счет усиления конкуренции среди подряд-ных организаций может выражаться следующим образом (рис. 33).

Рис. 33. Максимизация полезности закупки на государственном рынке248

247 Анализируя опыт Ярославской области, следует отметить, что экономия

средств областного бюджета за счет проведения аукционов составила порядка 20 % в 2008 г., при этом коэффициент участия в проведенных процедурах соста-вил 4. Обращает на себя внимание тот факт, что победителями аукционов, в ко-торых было достигнуто максимальное снижение начальных цен контрактов, ста-ли организации, представляющие частный сектор.

248 См.: Робинсон Дж. Экономическая теория несовершенной конкуренции.

O q

p

P1

МR = MU

MС1 MС2

АС1

АС2

q1

P2

MR*


188

Анализ ситуации, представленной на графике, свидетельст-вует о том, что при заданном объеме государственный заказчик сможет заключить контракт на выполнение заранее определен-ного объема работ по цене, значение которой расположено в диапазоне от p2 (начальная максимальная цена контракта) до p1 (цена, сниженная в результате проведения торгов). Размер сни-жения начальной (максимальной) цены контракта напрямую за-висит от количества участников торгов, т. е. уровня конкурен-ции между подрядчиками. Таким образом, для достижения мак-симальной полезности осуществляемых закупок государст-венный заказчик должен привлекать максимально возможное количество подрядчиков к участию в процессе размещения за-каза.

При этом следует отметить, что монопсонист, диктующий цену на рынке, выбирает объем ниже равновесного в условиях совершенной конкуренции и не стремится его увеличить.

Государственный заказчик действует в несколько иных ус-ловиях. Ранее мы вели речь о том, что целью государственного заказчика является закупка определенного объема работ по це-не, не превышающей максимально установленную. При этом для максимизации полезности закупки заказчик предпринимает действия по снижению цены.

Как мы убедились, конкурсная система размещения заказа дает возможность заказчику диктовать цену, т. е. получать эко-номию бюджетных средств. При этом за счет полученной эко-номии государство имеет возможность размещать заказ на до-полнительные объемы работ. Как было отмечено ранее, пре-дельные издержки заказчика от закупки дополнительного объема возрастают. Однако увеличение конкуренции среди участников размещения заказа позволяет оставлять предельные издержки на прежнем уровне. Графически такая ситуация от-ражена на рис. 34.

При увеличении числа участников проводимых торгов кри-вая предложения S1 смещается вправо вдоль кривой спроса. Равновесная цена Р1 снижается до уровня Р2. При этом точка равновесия смещается не по вертикали, а вдоль кривой спроса, имеющей отрицательный наклон. Это показывает, что спрос


189

(потребность государства в строительстве дорог, выражаемая в размещении заказов) на работы в сфере строительства, рекон-струкции и содержании дорог также является эластичным, так как при снижении равновесной цены (экономии бюджетных средств) государство размещает заказ на дополнительные объ-емы работ, финансируя их за счет сэкономленных средств. До-полнительная потребность в работах может быть оценена как сумма средств, сэкономленных от проведения торгов. Данное изменение выглядит как перемещение равновесного объема из точки Q1 в точку Q2.

Рис. 34. Эффект, вызванный увеличением уровня конкуренции при проведении торгов249

Данные факты позволяют сделать вывод о том, что на сего-дняшний день частный сектор способен создавать обществен-ные блага в сфере дорожного хозяйства по более низкой цене, а значит, более эффективно, чем государство. При этом логич-ным представляется постепенный отказ от финансирования го-сударственных предприятий и их перевод на рыночные формы хозяйствования.


P

Q

D

S

S1

Q1 Q2

P1

P2


190

Подводя итоги, необходимо отметить, что государственный заказ представляет собой современный инструмент регулирова-ния экономики. Эффективное функционирование данной сис-темы оказывает существенное влияние практически на все сто-роны жизнедеятельности как страны в целом, так и любого ре-гиона, вызывая экономический рост. Необходимо иметь четкое понимание, что целями государственного вмешательства в пер-вую очередь являются создание качественных и доступных об-щественных благ, а также создание конкурентной среды в регу-лируемой сфере и, как следствие, достижение роста уровня технологий, производительности производства, большей заня-тости и роста макроэкономических показателей. При этом функции по созданию общественных благ должны быть пере-даны в частный сектор по достижении им достаточного уровня развития. Пример Ярославской области показывает, что на се-годняшний день коммерческие структуры, работающие в сфере дорожного хозяйства, являются более эффективными, чем го-сударственные структуры.


191

Список использованной литературы

1. Конституция Российской Федерации // Российская газета. – 1993. – № 197, 25 дек.

2. Бюджетный кодекс Российской Федерации // Российская газе-та. – 1998. – № 153–154, 25 авг.

3. Гражданский кодекс Российской Федерации // Собрание зако-нодательства Российской Федерации. – 1994. – № 32. Ст. 3301.

4. Федеральный закон от 29.12.1994 г. № 79-ФЗ «О государствен-ном материальном резерве» // Российская газета. – 1995. – № 11-12, 17 янв.

5. Федеральный закон от 27.12.1995 г. № 213-ФЗ «О государст-венном оборонном заказе» // Российская газета. – 1996. – № 1, 4 янв.

6. Федеральный закон от 06.05.1999 г. № 97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» // Российская га-зета. – 1999. – № 91, 13 мая.

7. Федеральный закон от 21.07.2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» // Российская газета. – 2005. – № 163, 28 июля.

8. Федеральный закон от 26.07.2006 г. № 135-ФЗ «О защите кон-куренции» // Российская газета. – 2006. – № 162, 27 июля.

9. Федеральный закон от 24.07.2007 г. № 198-ФЗ «О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов» // Рос-сийская газета. – 2007. – № 168, 3 авг.

10. Федеральный закон от 19.12.2006 г. № 238-ФЗ «О федераль-ном бюджете на 2007 год» // Российская газета. – 2006. – № 289, 22 дек.

11. Федеральный закон от 26.12.2005 г. № 189-ФЗ «О федераль-ном бюджете на 2006 год» // Российская газета. – 2005. – № 294, 29 дек. (начало); Российская газета. – 2005. – № 296, 30 дек. (окончание).

12. Федеральный закон от 23.12.2004 г. 3 173-ФЗ «О федеральном бюджете на 2005 год» // Российская газета. – 2004. – № 288, 28 дек. (начало); Российская газета. – 2004. – № 289, 29 дек. (окончание).

13. Федеральный закон от 23.12.2003 г. № 186-ФЗ «О федераль-ном бюджете на 2004 год» // Собрание законодательства Российской Федерации. – Ч. I. – 2003. – № 52, 29 дек.


192

14. Федеральный закон от 24.12.2002 г. № 176-ФЗ «О федераль-ном бюджете на 2003 год» // Парламентская газета. – 2002. – № 246–247, 28 дек.; 2002. – № 248–249, 31 дек.; 2003. – № 3, 9 янв.

15. Федеральный закон от 30.12.2001 г. № 194-ФЗ «О федераль-ном бюджете на 2002 год» // Российская газета. – 2001. – № 256, 31 дек.; 2002. – № 2, 05 янв.; 2002. – № 3, 09 янв.; 2002. – № 4, 10 янв.; 2002. – № 5, 11 янв.

16. Федеральный закон от 27.12.2000 г. № 150-ФЗ «О федераль-ном бюджете на 2001 год» // Российская газета. – 2000. – № 245–246, 28 дек.; 2000. – № 247, 29 дек.; 2000. – № 248, 30 дек.; 2001. – № 1, 04 янв.; 2001. – № 3, 6 янв.; 2001. – № 4, 10 янв.

17. Постановление Правительства РФ от 27.10.2006 г. № 631 «Об утверждении Положения о взаимодействии государственных и муни-ципальных заказчиков, органов, уполномоченных на осуществление функций по размещению заказов для государственных или муници-пальных заказчиков, при проведении совместных торгов» // Россий-ская газета. – 2006. – № 245, 1 нояб.

18. Постановление Правительства РФ от 04.11.2006 г. № 656 «Об утверждении Правил определения начальной цены государственного контракта при размещении государственного оборонного заказа пу-тем проведения торгов, а также цены государственного контракта в случае размещения государственного оборонного заказа у единствен-ного поставщика (исполнителя, подрядчика)» // Российская газета. – 2006. – № 257, 16 нояб.

19. Постановление правительства РФ от 04.11.2006 г. № 642 «О перечне товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд, размещение заказов на которые осуществляется у субъектов малого предпринимательства, и их предельных ценах (ценах лотов)» // Российская газета (ведомственное приложение), 2006. – № 43, 14 нояб.

20. Постановление правительства РФ от 30.11.2006 г. № 734 «О предоставлении преимуществ учреждениям уголовно-исполнительной системы и организациям инвалидов, участвующим в размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» // Российская га-зета. – 2006. – № 274, 6 дек.

21. Постановление правительства РФ от 10.03.2007 г. № 147 «Об утверждении Положения о пользовании официальными сайтами в се-ти Интернет для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государст-


193

венных и муниципальных нужд и о требованиях к технологическим, программным, лингвистическим, правовым и организационным сред-ствам обеспечения указанными сайтами» // Российская газета. – 2007. – № 54, 16 марта.

22. Постановление правительства РФ от 05.06.2007 г. № 350 «Об организации мероприятий по закупке и поставке нефти и нефтепро-дуктов через товарные биржи» // Российская Бизнес-газета. – 2007. – № 21, 13 июня.

23. Распоряжение Правительства РФ от 27.02.2008 г. № 236-р «Перечень товаров (работ, услуг), размещение заказов на поставки (выполнение, оказание) которых осуществляется путем проведения аукциона» // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2008. – № 9, 03 марта. – Ст. 884.

24. Постановление Правительства РФ от 17.03.2008 г. № 179 «Об утверждении положения о пользовании сайтами в сети Интернет, на которых осуществляется проведение открытых аукционов в элек-тронной форме, и требованиях к технологическим, программным, лингвистическим, правовым и организационным средствам обеспече-ния пользования указанными сайтами, а также к системам, обеспечи-вающим проведение открытых аукционов в электронной форме» // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2008. – № 12, 24 марта. – Ст. 1139.

25. Приказ Министерства экономического развития и торговли РФ от 03 мая 2006 года № 124 «Об утверждении порядка согласова-ния проведения закрытого конкурса, закрытого аукциона, возможно-сти заключения государственного или муниципального контракта с единственным поставщиком (исполнителем, подрядчиком)» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнитель-ной власти. – 2006. – № 30, 24 июля.

26. Письмо Министерства экономического развития и торговли РФ от 02.05.2007 г. № 6121-АШ/Д04 «О мерах по предупреждению неблагоприятных последствий от действий недобросовестных по-ставщиков (подрядчиков, исполнителей) по государственным и муни-ципальным контрактам» // Вестник Федерального агентства по техни-ческому регулированию и метрологии. – 2007. – № 6.

27. Разъяснения Министерства экономического развития и тор-говли Российской Федерации от 18 июля 2007 г. № 10573-АШ/Д04 по вопросу применения законодательства Российской Федерации о раз-мещении заказов для государственных и муниципальных нужд в час-ти порядка ведения реестра контрактов, заключенных от имени Рос-


194

сийской Федерации по итогам размещения заказов // Документ опуб-ликован не был.

28. Разъяснения Министерства экономического развития и тор-говли Российской Федерации от 08 августа 2007 г. № 11812-КА/Д04 по вопросу применения процедуры запроса котировок или размеще-ния заказа у единственного поставщика при размещении заказов на товары (работы, услуги), включенные в Перечень товаров (работ, ус-луг), размещение заказов на поставки (выполнение, оказание) кото-рых осуществляется путем проведения аукциона // Еженедельный бюллетень законодательных и ведомственных актов. – 2007. – № 36, сент.

29. Письмо Минэкономразвития от 05 июня 2007 г. № 8077 – АШ/ДО4 «О порядке заполнения Формы 1-торги 2007» // Документ опубликован не был.

30. Письмо Минэкономразвития от 24 октября 2007 г. № 16237-АП/ДО4 «О применении норм Федерального закона "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" в ситуациях, связанных с неисполнением поставщиками (исполнителями, подрядчиками) своих обязателств по государственным и муниципальным контрактам».

31. Письмо МЭРТ, ФАС и Минздравсоцразвития от 31 октября 2007 г. № 16811-АП/ДО4/8035-ВС/ИА/2055 «О применении норм Фе-дерального закона "О размещении заказов на поставки товаров, вы-полнение работ, оказание услуг для государственных и муниципаль-ных нужд" в рамках программы дополнительного лекарственного обеспечения» // Новая аптека. – 2008. – № 5.

32. Совместное письмо МЭРТ России и ФАС России от 27.03.2008 г. № 3663-АП/Д05 «О способах размещения заказов на вы-полнение работ, относящихся к архитектурно-планировочным рабо-там, разработке проектной документации и технико-экономического обоснования» // Ценообразование и сметное нормирование в строи-тельстве. – 2008. – № 6, июнь.

33. Совместное письмо МЭРТ России, ФАС России от 29.04.2008 г. № 5683-АП/Д05/АЦ/ 10328 «О способах размещения заказов на вы-полнение работ по капитальному и текущему ремонту объектов капи-тального строительства для государственных или муниципальных нужд» // Ценообразование и сметное нормирование в строительстве. – 2008. – № 6, июнь.

34. Совместное письмо МЭРТ России, ФАС России от 29.04.2008 г. № 5684-АП/Д05/АЦ/ 10329 «О разъяснении норм федерального за-


195

кона от 21.07.2005 г. № 94 -ФЗ применительно к размещению заказов у субъектов малого предпринимательства» // Бюллетень нормативных правовых актов. 2008. № 16, июнь.

35. Закон Ярославской области от 03.01.2001 г. № 1-з «Об област-ном бюджете на 2001 год» // Губернские вести. – 2001. – № 2, 10 янв.

36. Закон Ярославской области от 03.01.2002 г. № 1-з «Об област-ном бюджете на 2002 год» // Губернские вести. – 2002. № 2, 12 янв.



39. Закон Ярославской области от 31.12.2004 г. № 74-з «Об област-ном бюджете на 2005 год» // Губернские вести. – 2004. – № 73-а, 31 дек.

40. Закон Ярославской области от 28.12.2005 г. № 93-з «Об област-ном бюджете на 2006 год» // Губернские вести. – 2005. – № 75, 30 дек.

41. Закон Ярославской области от 12.12.2006 г. № 100-з «Об областном бюджете на 2007 год» // Губернские вести. – 2006. – № 84, 19 дек.

42. Закон Ярославской области от 03.12.2007 г. № 101-з «Об областном бюджете на 2008 год» // Губернские вести. – 2007. – № 97, 7 дек.

43. Постановление Администрации Ярославской области от 10.04.2006 г. № 105 «О наделении государственных учреждений Яро-славской области функциями государственного заказчика» // Губернские вести. – 2006. – № 20, 13 апр.

44. Постановление Администрации Ярославской области от 23.12.2005 г. № 344 «О создании департамента государственного за-каза Ярославской области» // Губернские вести. – 2005. – № 74, 29 дек.

45. Постановление Администрации Ярославской области от 29.12.2005 г. № 350 «О мерах по реализации федерального закона от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ» // Губернские вести. – 2006. – № 1, 11 янв.

46. Постановление Администрации Ярославской области от 28.02.2006 г. № 50 «Об определении органа, уполномоченного на ве-дение реестра государственных контрактов» // Губернские вести. – 2006. – № 12, 2 марта.

47. Постановление Администрации Ярославской области от 20.12.2006 г. № 315-а «О порядке оценки заявок на участие в конкур-се при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ,


196

оказание услуг для государственных нужд» // Губернские вести. – 2007. – № 1, 12 янв.

48. Постановление Правительства Ярославской области от 12.03.2008 г. № 103-п «О концепции управления по результатам и бюджетирования, ориентированного на результат, в Ярославской об-ласти» // Губернские вести. – 2008. –№ 24, 31 марта.

49. Абалкин, Л. И. Вызовы нового века / Л. И. Абалкин. – М.: Ин-ститут экономики РАН, 2001.

50. Алехин, Б. Дороги по-японски / Б. Алехин, А. Захаров // Ведомости. – 2005. – 24 авг. (№ 156 (1437)).

51. Афанасьев, М. В. Государственные закупки в рыночной эко-номике / М. В. Афанасьев, Н. В. Афанасьева, В. А. Кныш. – СПб., 2004.

52. Аткинсон, Э. Б. Лекции по экономической теории государст-венного сектора: учебник / Э. Б. Аткинсон, Дж. Э. Стиглиц; пер с англ. / под ред. Л. Л. Любимова. – М.: Аспект Пресс, 1995. – 832 с.

53. Афанасьев, М. В. Бюджетирование, ориентированное на ре-зультат (новые тенденции) / М. В. Афанасьев // Вопросы экономики. – 2004. – № 9. – С. 130–139.

54. Бабашкина, А. М. Государственное регулирование рыночной экономики / А. М. Бабашкина. – М.: Финансы и статистика, 2003.

55. Батчаев, А. Р. Формирование и развитие системы государст-венного заказа на примере опыта Санкт-Петербурга / А. Р. Батчаев, А. А. Бекташев, В. В. Бланк и др. – СПб., 2006.

56. Блауг, М. Экономическая мысль в ретроспективе / М. Блауг. – М., 1994.

57. Бьюкенен, Дж. Избранные труды / Дж. Бьюкенен. – М., 1997. 58. Государственное регулирование рыночной экономики / под.

ред. И. И. Столярова. – М.: Дело, 2002. 59. Дерябина, М. А. Государственно-частное партнерство: теория

и практика / М. А. Дерябина, Л. И. Цедилин. – М.: ИЭ РАН, 2007. 60. Концепция развития российского законодательства / под ред.

Т. Я. Хабриевой, Ю. А. Тихомирова. – М., 2004. 61. Кныш, В. А. Маркетинговая концепция управления государ-

ственными заказами / В. А. Кныш. – СПб., 2003. 62. Козин, М. Н. К вопросу о необходимости структурной пере-

стройки функционирования системы государственного оборонного заказа на региональном уровне / М. Н. Козин // Национальные инте-ресы: приоритеты и безопасность. – 2007. – № 9.


197

63. Наумлюк, А. Г. Экономический механизм государственных закупок товаров и услуг военного назначения / А. Г. Наумлюк, М. Н. Козин. – Саратов, 2005.

64. Нестерович, Н. В. Конкурсные торги на закупку продукции для государственных нужд / Н. В. Нестерович, В. И. Смирнов. – М.: Инфра-М, 2000.

65. Рубинштейн, А. Я. К вопросу расширения «чистой теории общественных расходов» / А. Я. Рубинштейн. – М.: ИЭ РАН, 2007.

66. Становление рыночной системы государственных закупок в России / под ред. В. И. Смирнова. – Казань, 2000.

67. Смирнов В. И. Комментарий к Федеральному закону «О раз-мещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ.

68. Стиглиц, Дж. Ю. Экономика государственного сектора / Дж. Ю. Стиглиц. – М.: Инфра-М, 1997.

69. Трансформация роли государства в условиях смешанной эко-номики / под ред. А. Г. Зеьднера, И. Ю. Ваславской. – М.: Наука, 2006.

70. Управление государственными закупками в Санкт-Петербурге / под ред. В. В. Бланка. – СПб., 2004.

71. Федорович, В. А. США: государство и экономика / В. А. Федорович, А. П. Патрон.

72. Балацкий, Е. Воспроизводственные аспекты динамики госу-дарственного сектора / Е. Балацкий, В. Конышев // Экономист. – 2003. – № 9. – С. 13–20.

73. Балацкий, Е. Роль государственного сектора в построении «новой экономики» / Е. Балацкий, В. Конышев // Общество и эконо-мика. – 2004. – №. 2. – С. 86–99.

74. Бекетов, Н. Государственная политика инноваций / Н. Бе-кетов // Экономист. – 2004. – № 9. – С. 64–70.

75. Беккер, А. Фаворит из Питера на $2 млрд / А. Беккер, А. Щербакова // Ведомости. – 2005. – 25 окт. (№2 00 (1481)).

76. Беккер, А. Денег не будет: Фрадков не хочет подписывать по-становление об инвестфонде / А. Беккер // Ведомости. – 2005. – 08 но-яб. (№ 209 (1490)).

77. Бирюков, В. Государственная собственность и государ-ственный сектор в рыночной экономике / В. Бирюков, Е. Кузне-цова // Мировая экономика и международные отношения. – 2002. – № 3. – С. 14–21.


198

78. Бремя государства и экономическая политика (либеральная альтернатива) // Общество и экономика. – 2002. – №10–11. – С. 3–103.

79. Великобритания: правительственная промышленная страте-гия // Экономист. – 2004. – № 10. – С. 17–34.

80. Виссарионов, А. Государственный сектор: границы, контроль, управление / А. Виссарионов, И. Федорова // Экономист. – 2003. – № 6. – С. 3–12.

81. Горьков, А. Дым и обещания / А. Горьков // Ведомости. – 2005. – 23 сент. (№ 170).

82. Гранберг, А. Г. Основы региональной экономики: учеб. для студентов вузов / А. Г. Гранберг. – 3-е изд. – М.: ГУ ВШЭ, 2003. – 492 с.

83. Донцова, Л. В. Вопросы государственного регулирования экономики: основные направления и формы / Л. В. Донцова // Менеджмент в России и за рубежом. – 2000. – № 4. – С. 34–40.

84. Золотарева, А. Совершенствование системы закупок товаров, работ и услуг для государственных нужд / А. Золотарева, Б. Копейкин, А. Кабашадзе. – М.: ИЭПП, 2003. – 361 с.

85. Зотова, Л. Инновации как объект государственного регулиро-вания / Л. Зотова, О. Еременко // Экономист. – 2004. – № 7. – С. 34–40.

86. Иванова, В. Организация управления государственными за-купками / В. Иванова, В. Лебедев // Экономист. – 2001. – № 10. – С. 46–50

87. Как лучше потратить военный бюджет? // Ведомости. – 2005. – 19 сент. (№ 174 (1455)).

88. Кейнс, Дж. М. Общая теория занятости / Дж. М. Кейнс // Вопросы экономики. – 1997. – № 5. – С. 102–112.

89. Кравченко, Р. И. Государственный заказ и методы экономиче-ского регулирования рыночных отношений / Р. И. Кравченко. – Ки-шинев: МолдНИИТЭИ, 1992. – 58 с.

90. Кузнецова, О. Теоретические основы государственного регу-лирования экономического развития регионов / О. Кузнецова // Во-просы экономики. – 2002. – № 4. – С. 46–66.

91. Лавровский, Б. Трансфертный механизм: преодолен ли кризис / Б. Лавровский, Е. Постникова // Вопросы экономики. – 2005. – № 8. – С. 84–94.

92. Ларина, Н. И. Региональная политика в странах с рыночной экономикой: учеб. пособие для студентов и преподавателей / Н. И. Ларина, А. А. Кисельников. – М.: Экономика, 1998. – 173 с.


199

93. Лебедев, В. В. Государственный заказ как система устойчиво-го развития / В. В. Лебедев // Экономист. – 2003. – № 5. – С. 53–56.

94. Осадчая, И. М. Современное кейнсианство. Эволюция кейн-сианства и неоклассический синтез / И. М. Осадчая. – М.: Наука, 1971. – 125 с.

95. Ойкен, В. Основные принципы экономической политики / В. Ойкен; пер. с нем. Л. А. Козлова, Ю. И. Куколева. – М.: Прогресс, 1995. – 493 с.

96. Рассадина, А. Государственный сектор в развитых странах (опыт Франции и Великобритании) / А. Рассадина // Экономист. – 2002. – № 6 . – С. 9–22.

97. Самуэльсон, П. А. Экономика: в 2 т.: учеб. пособие / П. А. Самуэльсон; пер с англ. В. Д. Антонова [и др.]. – М.: Алгон, ВНИИСИ, 1992. – Т. 1. – 333 с.

98. Становление рыночной системы государственных закупок в России / В. И. Смирнов [и др.]. – Казань: БизнесИнфоСервис, 2000. – 318 с.

99. Танци, В. Роль государства в экономике: эволюция концепций / В. Танци // Мировая экономика и международные отношения. – 1998. – № 10. – С. 51–62.

100. Arrowsmith S, Davies A Public Procurement: Global Revolution. N. Y., 1998.

101. Cronovich, Ron. Economic growth and the human capital intensi-ty of government spending / Ron Cronovich // Atlantic Economic Jour-nal. – Atlantic Economic Society. – 1997.

102. Devereux, Michael B. Monopolistic competition, increasing re-turns, and the effects of government spending.(model of government spending) / Michael B. Devereux, Allen Head, Beverly Lapham. – Journal of Money, Credit & Banking. – Ohio State University Press. – 1996

103. Devereux, Michael B. The dynamic effects of government spend-ing policies in a two-sector endogenous growth model. (economic growth) / Michael B. Devereux, David Love. – Journal of Money, Credit & Bank-ing. – Ohio State University Press. – 1995.

104. Goldsmith, Arthur H. Rethinking the relation between govern-ment spending and economic growth: a composition approach to fiscal pol-icy instruction for principles students.(Content Articles in Econom-ics)(Report) / Arthur H. Goldsmith // The Journal of Economic Educa-tion. – Heldref Publications. – 2008.

105. Jiranyakul, Komain. The relationship between government ex-penditures and economic growth in Thailand (Economics articles) (Survey)


200

/ Komain Jiranyakul, Tantatape Brahmasrene. –Journal of Economics and Economic Education Research. – The DreamCatchers Group, LLC. – 2007.

106. Mitchell, Kenneth. Instituting E-Procurement in the Public Sector / Kenneth Mitchell // Government Finance Review. – Government Finance Officers Association. – 2000.

107. The Government's spending on infrastructure will make up Irel-and's contribution to an EU economic growth plan // Irish Independent (Dublin, Republic of Ireland). – Independent News & Media PLC. – 2008.

108. Williams, Walter E. More government spending means less eco-nomic growth / Walter E. Williams // Human Events. – Human Events Publishing Inc. – 1998.

109. Warrillow, Cerdic. Market-oriented public procurement sys-tems.(Import Operations and Techniques) / Cerdic Warrillow // International Trade Forum. – International Trade Centre UN-CTAD/GATT. – 1995.


201

Научное издание

Парфенова Людмила Борисовна Мальков Дмитрий Геннадьевич

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ РЫНОК: ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ

В РОССИИ

Монография

Редактор, корректор Л. Н. Селиванова Верстка И. Н. Иванова

Подписано в печать 28.12.09. Формат 60×84 1/16. Бум. офсетная. Гарнитура "Times New Roman".

Усл. печ. л. 11,62. Уч.-изд. л. 11,13. Тираж 100 экз. Заказ

Оригинал-макет подготовлен в редакционно-издательском отделе Ярославского государственного университета им. П. Г. Демидова.

Отпечатано ООО «Ремдер» ЛР ИД № 06151 от 26.10.2001.

г. Ярославль, пр. Октября, 94, оф. 37 тел. (4852) 73-35-03, 58-03-48, факс 58-03-49.


Documents

580.государственный рынок теория и практика функционирования в россии