Tema 3.LAS CORTES GENERALESTema 3.LAS CORTES GENERALES

Grado Relaciones Laborales. 2016/17

LAS CORTES GENERALES

INTRODUCCIÓN: Historia, naturaleza representativa, denominación, bicame-ralismo desigual.

CONGRESO DE LOS DIPUTADOS: Composición, características del sufragio, circunscripción, representación proporcional, sistema elección, duranción del mandato y sesión constitutiva.

SENADO: Representación territorial, Elección provincial, Senadores elegidos por las CCAAA, mandato de los senadores.

1. INTRODUCCIÓN: Historia, naturaleza representativa. Denominación.

La Constitución ha querido dejar claro desde el primer momento (Preámbulo y art. 1.2) que la soberanía reside en un solo titular: el pueblo español, del que emanan los poderes del Estado. Esta tajante afirmación democrática de principio sitúa a nuestro texto constitucional en el entorno de las constituciones democráticas de su época y cierra cualquier debate sobre la existencia de otros titulares de la soberanía. Lo que sucede es que el Pueblo español (art. 1.2) o la Nación española (art. 2) siendo realidades ciertas, no son, sin embargo, realidades continuamente operativas. De ahí que todas las democracias hayan optado, aunque no necesariamente de manera excluyente, por la fórmula de la democracia representativa.

Esto es, habiendo un titular claro de la soberanía, debe existir igualmente un procedimiento para hacerse representar (art. 23) y un sujeto que detente esa representación. A esta necesidad viene a responder cabalmente el art. 66.1. Lo que este artículo regula no es el carácter soberano de las Cortes Generales (inexistente por otra parte) sino su naturaleza representativa del soberano constituyente y constitucional: el pueblo español.

. Grado Relaciones Laborales. 2016/17

El art. 66.1 CE, hace referencia a dos grandes cuestiones: la naturaleza representativa de las Cortes Generales y su estructura bicameral. Durante buena parte de nuestra historia constitucional la naturaleza representativa del Parlamento ha sido enunciada de manera retórica pero no ha sido una realidad fáctica. Es cierto que el sistema teórico del liberalismo imputaba a la nación la soberanía como sustituto del monarca absoluto (vid, p. ej. Art. 3 C.1812), pero no es menos cierto, que muchos otros textos constitucionales rehuían expresarse con claridad sobre este extremo o, de manera palmaria, optaron por una soberanía "compartida" (vid. C.1876). Todo ello acompañado por un sistema electoral que sólo de manera muy lenta y gradual irá alcanzando cotas de representatividad efectivas y, aun así, lastradas por el caciquismo y la corrupción

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Esta relación representativa recae en un órgano denominado CORTES GENERALES. Con semejante nombre se ha buscado un doble objetivo. Por una parte, mantener el nombre característico de la tradición histórica que enlaza con nuestra Edad Media, pero también con nuestra primera Constitución liberal, la de 1812. Este respeto a la historia está extendido en diferentes países donde amén de la utilización del genérico sustantivo "Parlamento" aparecen denominaciones tradicionales tales como Dieta, Cámara de los Comunes, etc.

Por otra parte, la adición del adjetivo "Generales" viene a evitar lo que ya era previsible en el momento constitucional. Admitida la existencia de ASAMBLEAS LEGISLATIVAS en el ámbito autonómico, era fácil pronosticar que más de una Comunidad rescataría el nombre tradicional de Cortes para su Parlamento (así p. ej. Aragón, Valencia, Castilla-La Mancha, etc., etc.). Dado que las Cortes de España son Generales se evita cualquier atisbo de confusión con otros órganos legislativos

La CE atribuye a las CG unas potestades (legislativas, presupuestaria, de control, etc.) precisamente porque de manera previa ha establecido su carácter representativo del soberano.

Así el TC señala que, las Cortes Generales "...en su doble condición de representantes del pueblo español (art. 66.1 CE), en quien reside la soberanía (art. 1.2 CE) y de titulares de la potestad legislativa (art. 66.2 CE) hacen realidad el principio de toda democracia representativa, a saber, que los sujetos a las normas sean, por vía de la representación parlamentaria, los autores de las normas, o dicho de otro modo, que los ciudadanos sean actores y autores del ordenamiento jurídico" (STC 241/1990 de 15 de febrero).

1. INTRODUCCIÓN: Historia, naturaleza representativa. Denominación.

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2. BICAMERALISMO DESIGUAL

En tercer término, el sistema bicameral se atisbaba como una fórmula posible para dar solución a sistemas de representación complementarios al puramente poblacional. En este sentido es especialmente reveladora la afirmación del art. 69.1 según la cual el SENADO ES LA CÁMARA DE REPRESENTACIÓN TERRITORIAL.

Por último, y en contra de lo que algunos han afirmado, la realidad bicameral se ha extendido con bastante éxito en muchos países que han experimentado procesos democratizadores en los últimos años del siglo XX. Polonia o la República Checa son un buen ejemplo de lo que aquí se afirma. Incluso en Gran Bretaña los debates y trabajos sobre la reforma de una institución tan peculiar como la Cámara de los Lores no van encaminados a su supresión sino a su actualización y reforma

EL órgano complejo CG está formado por dos Cámaras: el Congreso de los Diputados y el Senado. La opción constitucional por un PARLAMENTO BICAMERAL se puede explicar por varias razones. La primera de ellas es de carácter histórico. Si se atiende a la secuencia temporal de vigencia de las diferentes Constituciones, en España podemos observar con facilidad que han sido más frecuentes y más duraderas aquellas constituciones que optaron por un sistema bicameral por más que el monocameralismo fuese el régimen de textos tan destacables como el de 1812 o el de 1931.

En segundo lugar, las propias Cámaras Constituyentes nacidas al amparo de la Ley para la Reforma Política de 4 de enero de 1977 eran de estructura bicameral. Este dato (infrecuente para un proceso constituyente) no fue en modo alguno óbice para la realización de un trabajo de elaboración constitucional que se cuenta sin duda entre los más brillantes de nuestra historia. Y ello en un régimen bicameral de paridad casi absoluta.

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BICAMERALISMO DESIGUAL: Competencias del Congreso y el Senado.

EQUIPARACIÓN DE PODERES

1. Autogobierno y autonomía reglamentaria (art. 72. CE)

2. Inviolabilidad y estatuto jurídico de las Cámaras y sus miembros (arts. 66.3 y 71 CE)

3. Control general de la actuación política del Gobierno (art. 109-111 CE)

4. Desempeño de facultades conjuntas en relación con la Corona (T.II, art. 74.1 CE)

5. Aprobación Leyes de Armonización de las disposiciones de las CCAA (art. 150.3 CE)

6. Designación 8 miembros TC (4/4) mayoría de 3/5 (art. 159 CE)

7. Designación 20 miembros CGPJ (10/10) mayoría 3/5 (art. 122.3 CE y 112 LOPJ)

8. Presentación de recursos de inconstitucionalidad (50 diputados/50 senadores) (art. 161.1.a CE)

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BICAMERALISMO DESIGUAL: Competencias del Congreso y el Senado.

PREVALENCIA DEL CONGRESO DE LOS DIPUTADOS (I)

FUNCIÓN LEGISLATIVA

Inicia tramitación Proy. Ley del Gobierno (arts. 88 y 89.1 CE).

Inicia tramitación Prop Ley de los parlamentarios aun cuando la toma en considereción se haya

realizado en el Senado (art. 89.2 CE)

El Congreso puede oponerse a los vetos y enmiendas del Senado (art. 90 CE)- Si es veto por mayoría absoluta o por mayoría simple pasados 2 meses- Si con enmiendas por mayoría simple

Aprueba, modifica y deroga las LO en una votación final sobre el conjunto del proyecto por

mayoría absoluta tras su debate en Congreso y Senado (art. 81.2 CE)

Convalidada, deroga o tramita como ley por procedimiento de urgencia en el plazo de 30 días

los Decretos- Leyes adoptados por el Gobierno (art. 86 CE)

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BICAMERALISMO DESIGUAL: Competencias del Congreso y el Senado.

PREVALENCIA DEL CONGRESO DE LOS DIPUTADOS (II)

FUNCIÓN PRESUPUESTARIA

Inicia tramitación y debate de los Presupuestos Generales (arts. 134.3 CE).

TRATADOS INTERNACIONALES

• Inicia la tramitación y debate de los Tratados y convenios internacionales y si en debate existe

disparidad , tras la decisión de la Comisión Mixta, decide Congreso por mayoría absoluta

(arts. 74.2 y 94 CE)

REFERENDUM (FACULTAD EXCLUSIVA)

• Autoriza por mayoría absoluta al Presidente Gob. la convocatoria del referendum consultivo(arts. 92 CE).

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BICAMERALISMO DESIGUAL: Competencias del Congreso y el Senado.

PREVALENCIA DEL CONGRESO DE LOS DIPUTADOS (III)

EXIGENCIA DE RESPONSABILIDAD (FACULTADES EXCLUSIVAS)

Presta la confianza y exige responsabilidad al Gobierno (art. 108 CE): voto de investidura (art. 99 CE), cuestión de confianza (art. 112 CE) y moción de censura (art. 113 CE).

Puede acusar a los miembros del Gob. de “traición” o “delito contra la seguridad del Estado”. La iniciativa la plantean ¼ diputados y se aprueba por mayoría absoluta (art. 102.2 CE)

EN RELACIÓN CON LOS ESTADOS EXCEPCIONALES(FACULTADES EXCLUSIVAS)

• Conoce la declaración del Estado de Alarma por el Gob. y autoriza su prorroga (art. 116.2 CE)

• Autoriza previamente la declaración del Estado de Excepción por el Gob. y su prorroga (art. 116.3 CE)

• Declara el Estado de Sitio, por mayoría absoluta (art. 116.4 CE)

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BICAMERALISMO DESIGUAL: Competencias del Congreso y el Senado.

PREVALENCIA DEL CONGRESO DE LOS DIPUTADOS (IV)

EN RELACIÓN CON LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS

• Sólo el CD participa en el momento inicial de la aprobación de los Estatutos de Autonomía de las CCAA de primer nivel competencial, al negociar la Comisión Constitucional del Congreso con la representación de la Asamblea de Diputados y Senadores su redacción. Si hay acuerdo se pasa a referéndum y luego se tramita como LO (voto de ratificación) (art. 151.2 CE).

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BICAMERALISMO DESIGUAL: Competencias del Congreso y el Senado.

PREVALENCIA DEL SENADO (I)

FACULTADES EXCLUSIVAS

Autoriza al Gobierno, por mayoría absoluta, para adoptar las medidas necesarias a fin de obligar a una Comunidad Autónoma a cumplir con sus deberes constitucionales y legales (art. 155.1 CE)

Autoriza al Gobierno para disolver los órganos de las Corporaciones Locales “en los supuestos de gestión gravemente dañosa para los intereses generales que suponga el incumplimiento de sus obligaciones constitucionales” (art. 61 LRBRL)

FACULTADES PREVALENTES

Inicia la tramitación del procedimiento de autorización por las Cortes necesaria para los Acuerdos de Cooperación entre las CCAA. Sin embargo, si en el debate se mantuviesen criterios de disparidad entre ambas Cámaras tras la decisión de la Comisión Mixta, decide CD por mayoría absoluta (art. 145.2 y 74.2 CE)

Inicia la tramitación del procedimiento para distribuir por las Cortes necesaria los recursos del Fonde de Compensación Interterritorial entre las CCAA. Sin embargo, si en el debate se mantuviesen criterios de disparidad entre ambas Cámaras tras la decisión de la Comisión Mixta, decide CD por mayoría absoluta (art. 158.2 y 74.2 CE)

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3. CONGRESO DE LOS DIPUTADOS: Composición

El ART 68.1 regula la composición del CD. Esta regulación no ofrece una solución cerrada y definitiva sino que el constituyente opta por fijar un margen que se sitúa por debajo en los trescientos escaños y por encima en los cuatrocientos. Esta relativa indefinición ha sido zanjada por el art. 162.1 LOREG que señala tajantemente que "el Congreso está formado por TRESCIENTOS CINCUENTA DIPUTADOS”, que ya aparecía en el Real Decreto-Ley de 15 de marzo de 1977.

La fijación del número total de miembros es un dato político y jurídico ya que condiciona la obtención de la mayoría absoluta. A la hora de optar por un número, los diferentes sistemas constitucionales tienden a hacer compatibles dos principios no siempre fáciles de casar. Por un lado para ser operativas y manejables las Cámaras democráticas deben de tener un número de miembros que las hagan funcionales. Ejemplos como el de la Asamblea Nacional Popular de la República Popular China que tienen varios miles de miembros sólo son concebibles si comprendemos que, en realidad, no funcionan como un Parlamento homologable al nuestro. Pero, por otro lado, la opción por un número excesivamente reducido de miembros dificulta la obtención de unas ratios de representación de la población mínimamente aceptables. Ya desde tiempo atrás, la ratio de representados/diputados ha subido a niveles exponenciales frente a lo que sucedía en los albores del siglo XIX. Una relación muy descompensada facilita, sin duda, el divorcio entre los representantes y los representados. .

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3. CONGRESO DE LOS DIPUTADOS. Características del sufragio

El ART. 68.1 se ocupa también de indicar las CARACTERÍSTICAS CONSTITUCIONALES DEL SUFRAGIOemitido para el Congreso de los Diputados

•El sufragio ha de ser UNIVERSAL. Tb. art. 68.5, culminación en la II República voto femenino.

•El sufragio ha de ser LIBRE. Este rasgo, que diferencia un sistema democrático de otro que no. la esencia del concepto libertad (art. 1.1) y que el propio art. 23.1 señala que el derecho de participación exige inexcusablemente la libertad en la elección..

•El sufragio ha de ser DIRECTO: Frente al sistema electoral de nuestros inicios constitucionales que preveía elecciones indirectas de varios grados (hasta cuatro en la Constitución de Cádiz), y que así pervive en algunas importantes elecciones (v. gr. el sistema de compromisarios en la elección presidencial de EE.UU), la elección por el Congreso es de carácter directo sin que medie instancia o grado entre el votante y el candidato.

•El sufragio ha de ser SECRETO. Esta característica afecta también al principio de libertad, en la medida que permite eludir coacciones o intromisiones en el sufragio libremente emitido. Por ello, amén de garantizar el principio de libertad ideológica del art. 16.2, obliga a la Administración electoral a facilitar los medios técnicos y materiales que garanticen este secreto (cabinas, urnas, etc.). Nótese, en todo caso, que el secreto es un derecho y no una obligación.

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3. CONGRESO DE LOS DIPUTADOS. Circunscripción electoral

El artículo 68.2 fija los criterios básicos de reparto de los trescientos cincuenta escaños. Y lo hace fijando la circunscripción, sentando unos parámetros a aplicar y determinando que a CEUTA Y MELILLA les corresponde un diputado a cada una .

Si entendemos POR CIRCUNSCRIPCIÓN ELECTORAL aquel colegio de electores que tiene asignado uno o varios escaños para su adjudicación entre un cuerpo de candidatos determinado, veremos que la opción constitucional trata de compatibilizar al menos dos criterios no siempre fácilmente casables.

En primer término y en una Cámara como el Congreso de los Diputados, debe existir UNA REPRESENTACIÓN DE CARÁCTER POBLACIONAL mínimamente adecuada. Es necesaria la existencia de una cierta proporcionalidad entre electores y escaños

Pero tampoco cabe olvidar que, aunque los diputados (vid. art. 67) representen a todo el pueblo español, existe una suerte de "representación territorial" que, aunque sólo fuese por la proximidad a los electores, exige una CIERTA BASE TERRITORIAL DEL SUSTRATO ELECTIVO.

De ahí la constitucionalización de LA PROVINCIA como circunscripción electoral. Es evidente que en un momento como 1978 en el que las Comunidades Autónomas eran simples embriones políticos. Mas aún si se descartaba expresamente el sistema mayoritario británico de carácter uninominal y más reducido en su extensión. La elección es, pues, lógica por más críticas que haya sufrido por la doctrina. Tampoco debe olvidarse que la constitucionalización de la provincia como circunscripción (asegurada además por la garantía del ART. 141) evitaba de raíz la peligrosa práctica conocida como gerrymandering que permite construir circunscripciones electorales diseñadas a voluntad en función de previsibles resultados electorales.

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La Constitución defiere a la LEY ELECTORAL el reparto de escaños entre las circunscripciones provinciales. Pero lo hace fijando criterios. Cada circunscripción deberá tener una "REPRESENTACIÓN MÍNIMA INICIAL" y los demás escaños se distribuirán "EN PROPORCIÓN A LA POBLACIÓN".

Con esta fórmula parece evidente que el reparto de los 350 ESCAÑOS será tanto más "proporcional" o "poblacional" cuanto menor sea el número inicial común a todas las circunscripciones y tanto más "territorial" cuanto mayor sea ese número.

La fórmula aparece contenida en el ART. 162.2 y 3 LOREG, que fija en DOS DIPUTADOS el número mínimo inicial y distribuye los restantes según un procedimiento proporcional con SISTEMA DE MAYORES RESTOS. Esta fórmula conlleva que la solución no es única y cerrada una vez para siempre. Antes al contrario, en cadaelección señala el ART. 162.4 LOREG que "El Decreto de convocatoria debe especificar el número de Diputados a elegir en cada circunscripción, de acuerdo con lo dispuesto en este artículo".

Es decir, en cada proceso electoral se tendrán en cuenta las variaciones de población habidas de conformidad con el CENSO OFICIAL DE POBLACIÓN. En la práctica la horquilla oscila entre tres diputados a elegir en las provincias de menor población y los treinta cinco que elige la provincia más poblada, en este caso Madrid.

3. CONGRESO DE LOS DIPUTADOS. CIrcunscripción electoral

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La costa levantina, Andalucía, Baleares y Canarias han ganado peso en las elecciones generales en la misma proporción en que ha aumentado su población. Hasta 12 diputados respecto a las elecciones generales de 1977.

Al mismo tiempo, las regiones del interior han cosechado una PÉRDIDA PROGRESIVA DE ESCAÑOS, con la excepción de la Comunidad de Madrid, que ha ganado tres. Las provincias del interior que han perdido escaños son: Zaragoza, Badajoz, Córdoba, Jaén, León, Cáceres, Orense, Cuenca, Zamora y Soria. Por contra Toledo, que gana uno.

En el lado contrario, las CIRCUNSCRIPCIONES QUE ELIGEN AHORA A MÁS DIPUTADOS respecto a 1977 son: Madrid, Valencia, Alicante, Cádiz, Málaga, Murcia, Baleares, Las Palmas, Almería, Gerona y Tarragona

Ha cambiado es la distribución por provincias, que se hace en proporción a la población.La COMUNIDAD VALENCIANA en 1977, sus tres provincias elegían a 29 diputados; ahora son cuatro más. En segundo lugar se sitúa MADRID, que en pasa de 32 escaños del Congreso, y desde el año 2004 son 35. Por proporción, BALEARES supera a todas: ahora elige a ocho diputados, dos más que en 1977. + 25 %

Hay Comunidades que tres décadas después siguen eligiendo el mismo número de diputados: Cataluña (47), Castilla-La Mancha (21), Cantabria (5), Navarra (5), La Rioja (4), Ceuta (1) y Melilla (1).

El farolillo rojo de esta lista es Galicia. En las primeras elecciones generales 27 diputados. 31 años después, son cuatro menos: 23 (– 17%) .En los puestos de abajo, tb País Vasco. En 1977, elegían a 21 diputados y ahora 18 diputados o Castilla y León que pasa de 35 a 32 un (- 9%)

3. CONGRESO DE LOS DIPUTADOS. CIrcunscripción electoral

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Cualquier sistema electoral por el que se opte estará situado en una franja que tendrá en un extremo el sistema mayoritario puro (p. ej. El sistema británico first past the post aplicado en circunscripciones uninominales) y el sistema proporcional de fórmulas matemáticas exactas hasta donde la indivisibilidad del cuerpo humano lo permita.

En el debate constituyente el resultado final fue una fórmula flexible "la elección se verificará en cada circunscripción atendiendo a criterios de representación proporcional”. El TC ha dicho que la Constitución no ha pretendido un sistema "puro" de proporcionalidad ya que semejante sistema ni existe entre nosotros, desde luego, ni en el Derecho comparado en parte alguna, ni acaso en ningún sistema imaginable."La proporcionalidad es, más bien, una orientación o criterio tendencial, porque siempre mediante su puesta en práctica quedará modulada o corregida por múltiples factores del sistema electoral, hasta el punto que puede afirmarse que cualquier conceción o desarrollo normativo del criterio, para hacer viable su aplicación, implica necesariamente un recorte a esa "pureza" de la proporcionalidad abstractamente considerada" (STC 75/1985).

El art. 163 LOREG vino a confirmar Real Decreto-Ley de 15 de marzo de 1977, consagrando el llamado SISTEMA D'HONDT, de que como el TC ha señalado "resulta cierta ventaja relativa (...) para las listas más votadas, y ello como consecuencia del peculiar sistema de cocientes sucesivos que dicha regla articula" (STC 75/1985). como tal no se encuentra hoy en día seriamente impugnado por más que se discutan determinados aspectos de las listas (cerradas,bloqueadas, etc.)

Conviene también señalar brevemente que la ya citada STC 75/1985 se ha pronunciado en términos afirmativos sobre la constitucionalidad de las denominadas BARRERAS ELECTORALES LEGALES. Esto es, la exigencia establecida en el art. 163 LOREG de que para obtener escaños las candidaturas deben de obtener al menos el tres por ciento de los votos válidos emitidos en la circunscripción. El Alto Tribunal ha aceptado, basándose en el objetivo de que la representación aunque proporcional no sea excesivamente fragmentada, su constitucionalidad.

3. CONGRESO DE LOS DIPUTADOS. La representación proporcional

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3. CONGRESO DE LOS DIPUTADOS. La representación proporcional

ART. 163. LOREG

•La atribución de los escaños en función de los resultados del escrutinio se realiza conforme a las siguientes reglas:•No se tienen en cuenta aquellas candidaturas que no hubieran obtenido, al menos, el 3 por 100 de los votos válidos emitidos en la circunscripción.•Se ordenan de mayor a menor, en una columna, las cifras de votos obtenidos por las restantes candidaturas.•Se divide el número de votos obtenidos por cada candidatura por 1, 2, 3, etcétera, hasta un número igual al de escaños correspondientes a la circunscripción, formándose un cuadro similar al que aparece en el ejemplo práctico. Los escaños se atribuyen a las candidaturas que obtengan los cocientes mayores en el cuadro, atendiendo a un orden decreciente.

Ejemplo práctico: 480.000 votos válidos emitidos en una circunscripción que elija ocho Diputados. Votación repartida entre seis candidaturas: A(168.000 votos) B(104.000) C(72.000) D(64.000) E(40.000) F(32.000)

División 1 2 3 4 5 6 7 8A 168.000 84.000 56.000 42.000 33.600 28.000 24.000 21.000B 104.000 52.000 34.666 26.000 20.800 17.333 14.857 13.000C 72.000 36.000 24.000 18.000 14.400 12.000 10.285 9.000D 64.000 32.000 21.333 16.000 12.800 10.666 9.142 8.000E 40.000 20.000 13.333 10.000 8.000 6.666 5.714 5.000F 32.000 16.000 10.666 8.000 6.400 5.333 4.571 4.000Por consiguiente: la candidatura A obtiene cuatro escaños, candidatura B dos escaños y las candidaturas C y D un escaño cada una.

d) Cuando en la relación de cocientes coincidan dos correspondientes a distintas candidaturas, el escaño se atribuirá a la que mayor número total de votos hubiese obtenido. Si hubiera dos candidaturas con igual número total de votos, el primer empate se resolverá por sorteo y los sucesivos de forma alternativa.e) Los escaños correspondientes a cada candidatura se adjudican los candidatos incluidos en ella, por el orden de colocación en que aparezcan.

2. En las circunscripciones de Ceuta y Melilla será proclamado electo el candidato que mayor número de votos hubiese obtenido.

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Desde 2008, Soria ha sido la provincia castellanoleonesa que ha perdido un escaño, lo que le deja en una situación que puede calificarse casi de dramática, pero también de histórica. Nunca hasta ahora una provincia había elegido el mínimo previsto por la ley: dos diputados.

La parte positiva para los sorianos, que también la hay, es que siempre se ha dicho, y es verdad, que el voto de los sorianos vale muchísimo más que el de los madrileños. Es muy fácil verlo con números. En las elecciones de 2004, cada diputado «costó» en Soria menos de 20.000 votos: 19.690. Un dato que sale de dividir el número de votantes (59.071) por los diputados que se elegían (tres). En Madrid, el coste medio de cada diputado fue de 100.549 votos.

En 2008 con 23.000 se obtuvo un diputado por Soria, mientras que por Cantabria hicieron falta más de 70.000 y por Madrid más de 100.300 votos. Es decir casi 5 veces más

3. CONGRESO DE LOS DIPUTADOS. La representación proporcional

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3. CONGRESO DE LOS DIPUTADOS. Duración del mandato

En una democracia juega un papel esencial el principio de TEMPORALIDAD DEL PODER, donde el apoyo popular que está en la base del ejercicio del poder y la representación exige una comprobación periódica de la voluntad real del electorado. Por ello el artículo 23.1 habla de "elecciones periódicas". De ahí que la Constitución en el art. 68. señale un plazo para el mandato del Congreso, tanto colectiva como individualmente. La duración de una legislatura es un elemento político de primer nivel.

La determinación del mandato representativo exige distinguir entre la RELACIÓN REPRESENTATIVA Y LA FUNCIÓN REPRESENTATIVA. La primera, al estar directamente vinculada a la elección que le sirve de base, puede darse por iniciada desde que el DIPUTADO ES ELECTO, esto es, desde el propio día de la elección. Por ello éste es el momento inicial que adopta la Constitución para iniciar el cómputo de los cuatro años que dura el mandato ("cuatro años después de su elección ...")

Otra cosa es que para poder ejercer con propiedad la función representativa, el Reglamento del Congreso exija el cumplimiento de una serie de requisitos cuya satisfacción da lugar a la adquisición de LA CONDICIÓN PLENA DE DIPUTADO (art. 20.1 RCD). Por eso si bien el Reglamento precisa que "los derechos y prerrogativas serán efectivos desde el momento mismo en que el Diputado sea proclamado electo", el disfrute de las mismas quedará suspendido cuando el Diputado no haya satisfecho los requisitos, transcurridos tres sesiones plenarias desde que consiguió la condición de electo (art. 20.2 RCD).

El FIN DEL MANDATO, amén de por causas diversas (fallecimiento, sentencia firme que así lo comporte, renuncia, etc.) sobreviene automáticamente cuando hayan transcurrido CUATRO AÑOS desde la elección (caducidad ordinaria) o cuando la Cámara ES DISUELTA (extinción anticipada). Como luego se dirá la convocatoria de elecciones no supone automáticamente la extinción del mandato lo que sólo se producirá si ha mediado efectivamente UNA DISOLUCIÓN. Como consecuencia de lo previsto en el art. 78.3 CE, la extinción del mandato no afecta a los miembros de la Diputación Permanente (tanto titulares como suplentes), que retendrán el mandato y sus funciones hasta la constitución del CD salido de las elecciones.

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3. CONGRESO DE LOS DIPUTADOS. Convocatoria de elecciones y sesión constitutiva

La otra cara de la moneda del principio de temporalidad del poder antes indicado es el PRINCIPIO DE CONTINUIDAD Y PERMANENCIA DE LA INSTITUCIÓN LEGISLATIVA..

A este problema se da respuesta, en parte, a través de LA DIPUTACIÓN PERMANENTE.

De ahí que en el régimen democrático existan preceptos como el ART. 68.6 que tienden a asegurar de manera AUTOMÁTICA Y PERIÓDICA la celebración de elecciones y, también, LA CONSTITUCIÓN DE LA CÁMARA resultante de estas elecciones.

En la medida en que en el régimen parlamentario la duración de la legislatura no es fija sino que puede mediar la DISOLUCIÓN ANTICIPADA ex. art. 115, la Constitución obliga a que las elecciones tengan lugar en un plazo situado entre LOS TREINTA Y LOS SESENTA DÍAS computados desde la finalización del mandato.

Esta previsión ha sido desarrollada por el artículo 42 LOREG, el cual, tras la reforma de 1994, establece que las elecciones habrán de celebrarse el DÍA QUINCUAGÉSIMO CUARTO DESPUES DE LA CONVOCATORIA, tanto en el supuesto de extinción de la legislatura como de disolución anticipada. La convocatoria se hará a través de real DECRETO (art. 157 LOREG). En el primer caso, el decreto de convocatoria ha de expedirse el día vigésimo quinto anterior a la expiración del mandato. En el supuesto de disolución anticipada, el decreto de disolución ha de incluir la convocatoria de elecciones.

Es, pues, imposible una disolución sin convocatoria aunque sí es posible lo contrario.

Por último cabe recordar que dada la situación de acefalia que tiene la Cámara el propio día de su CONSTITUCIÓN, el art. 1 RCD ordena sabiamente que el Real Decreto de Convocatoria contenga el día y la hora en que se celebrará la sesión constitutiva. De esta manera se garantiza el principio de continuidad supra indicado y se evitan inútiles polémicas partidarias sobre la fecha u hora de la sesión constitutiva.

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4. EL SENADO: La Cámara de representación territorial

El constituyente optó, al diseñar el modelo parlamentario en nuestra Constitución, por articular un SISTEMA BICAMERAL. Y se sintieron obligados a justificar la opción buscando una explicación específica para el Senado.

Asi se ve en los trabajos parlamentarios de elaboración CE, que el Senado NO FUE UNA DE LAS CUESTIONES CENTRALES del debate constitucional. Es cierto que puede afirmarse, grosso modo, que las fuerzas de centro-izquierda eran más partidarias del monocameralismo mientras que los partidos de centro-derecha apostaban más por el bicameralismo. Pero ni unos ni otros hicieron del Senado caballo de batalla en el debate constitucional. De ahi la relativa oscuridad conceptual y, sobre todo, la común afirmación doctrinal sobre el Senado como una de las piezas menos logradas en el entramado constitucional. A la hora de justificar el bicameralismo se optó por darle una fundamentación territorial aprovechando el NUEVO MODELO DE ORDENACIÓN POLÍTICA que en ese ámbito abrían tanto el artículo 2 como el propio Título VIII.

Sin embargo, pocas afirmaciones existen en la Constitución que sean más ambiguas y perjudiciales para la institución que teóricamente tratan de describir.

La primera dificultad estriba en desentrañar la ambigua expresión "REPRESENTACIÓN TERRITORIAL". En efecto, en 1978 el modelo territorial español no dejaba de ser un embrión en desarrollo que podría haber tomado variables muy distintas, todas ellas perfectamente constitucionales. Por no haber no había ni un mapa autonómico diseñado en la Constitución, que prefirió optar por el principio dispositivo. De ahí que descubrir el significado de la representación territorial en 1978 era poco menos que una quimera. Por otra parte, conviene recordar que el artículo 137 de la Constitución señala al menos tres ámbitos o niveles en los que se distribuye el poder territorialmente, y de todos ellos predica la autonomía. Municipio, provincia y Comunidad Autónoma serían así, al menos en teoría, susceptibles de entenderse cobijados bajo la expresión "representación territorial".

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4. EL SENADO: La Cámara de representación territorial

• Más aún, la base electoral fundamental del Senado sigue siendola PROVINCIA. Es decir, la vinculación entre representación territorial y CCAA, ni la Constitución lo expresa con claridad ni es la única interpretación posible.

• Pero además Si el Senado es la Cámara de representación territorial ello podría derivarse del HAZ DE COMPETENCIAS que a este respecto le atribuye la propia Constitución. La pregunta será ¿qué competencias atribuidas por la Constitución al Senado justifican dicha afirmación? Es cierto que la atribución al Senado para autorizar medidas extremas contra una CA que incumpla sus deberes constitucionales (art. 155), es llamativa. Pero en su propio carácter extremo y patológico (que demuestra, afortunadamente, su inaplicación en estos años), queda claro que esa no es una intervención de carácter sistemático y habitual que permita afirmar el carácter territorial de la Cámara.

Se supone que dicho carácter debe ser demostrado cotidianamente, que forma parte de su esencia, y no sólo en circunstancias excepcionales. Tampoco el hecho de que el procedimiento de los convenios de prestación y gestión de servicios propios de las Comunidades Autónomas (145.2) o el relativo al Fondo de Compensación Interterritorial (158.2) comiencen en el Senado nos dice gran cosa acerca de su supuesto carácter territorial. Además tanto en uno como en otro caso, la última palabra la tiene el Congreso de los Diputados

• Visto lo anterior el sentido de la expresión contenida en el artículo 69.1 es una fórmula básicamente retórica que se compadece mal con las facultades atribuidas al Senado. Se produce así la paradoja de que a la Cámara Alta se la juzga por algo que la Constitución dice, pero que no es sustancialmente verdad. Y no lo es no por la incapacidad del Senado para desarrollar este papel constitucional, sino por la ausencia de voluntad constitucional para dotar a la Cámara de medios que hagan posible aquella afirmación.

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4. EL SENADO: La circunscripción electoral

-El artículo 69.2 señala que en cada PROVINCIA SE ELEGIRÁN CUATRO SENADORES considerenado que cuando se habla de provincias la Constitución se refiere exclusivamente A LAS PROVINCIAS NO INSULARES.

-La opción por la provincia como circunscripción electoral denota una falta de criterio claro sobre el alcance territorial de la representación. Ello es tanto más notorio cuanto que los senadores elegidos con base provincial o insular representan aproximadamente CUATRO QUINTAS PARTES del total del Senado. Abstracción hecha de las características del sufragio (universal, libre, igual, directo y secreto) hay que señalar que el factor territorial pudiera vislumbrarse en el hecho de que cada provincia elige el mismo número de senadores independientemente de su población. Este es, p. ej., el sistema del Senado norteamericano, aunque sin peculiaridades insulares o autonómicas en este caso. Esta realidad favorece, evidentemente, a los territorios más despoblados, así como a las Comunidades Autónomas (p. ej. Castilla y León), que tiene gran número de provincias, en detrimento de otras monoprovinciales aunque densamente pobladas (v. gr. Madrid).

-A los efectos de fijar el sistema electoral, el art. 166 LOREG establece UN SISTEMA PLURINOMINAL, MAYORITARIO, DE VOTO RESTRINGIDO Y LISTAS ABIERTAS.

- Comenzando por esta última característica resulta llamativo que existe para el Senado un auténtico sistema de listas abiertas en el que el votante es dueño y señor de sus preferencias pudiendo elegir un MÁXIMO DE TRES NOMBRES (en las provincias peninsulares) a su libre albedrío. Resulta curioso constatar, sin embargo que el votante suele escoger disciplinadamente los tres candidatos del mismo partido. Aún más, el elector respeta escrupulosamente incluso el orden alfabético en el que por exigencia del art. 172.3 a) LOREG aparecen alineados los candidatos de una misma formación.

-El sistema electoral vigente para el Senado refuerza claramente a la mayoría que existe en el Congreso de los Diputados, salvo en casos de mayoria simples muy fragmentadas que puede dar lugar a mayorias distintas.

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4. EL SENADO: La circunscripción electoral: Islar y Ceuta y Melillla

-Otra muestra del "carácter territorial" que a la representación se quiere ofrecer en el Senado está impreso en el ARTÍCULO 69.3. Este precepto parte de LA REALIDAD INSULAR como un "hecho diferencial", que justifica un trato específico en forma de circunscripción específica. A estos efectos, las tres provincias archipelágicas aparecen fragmentadas en circunscripciones insulares o de agrupación de islas. Así, las tres islas mayores -Gran Canaria, Mallorca y Tenerife- eligen tres senadores cada una y las restantes islas o agrupaciones de islas uno.

Este artículo otorga una sobrerepresentación de cuatro escaños a las provincias insulares buscando con ello hacer más patente la presencia de esta realidad insular en el Senado. A la vez, el sistema electoral previsto en la LOREG convierte en mayoritario puro el sistema de las islas pequeñas toda vez que la circunscripción uninominal impide cualquier tipo de juego a la proporcionalidad. Por ello puede decirse que en las islas menos pobladas (v. gr. Hierro) es donde menos votos se requieren para ser elegido senador. Ello ha comportado la aparición de fuerzas políticas de carácter estrictamente insular que con frecuencia logran obtener los escaños en juego.

- Las circunscripciones de CEUTA Y MELILLA. Estas ciudades con EA, obtienen así una reafirmación de su españolidad y una representación más que proporcional a lo que significa su población. Quizá sea éste otro de los elementos de la llamada "representación territorial".

Hay que resaltar la imprecisión terminológica al afirmar que son "las poblaciones de Ceuta y Melilla" las que eligen dos senadores cada una de ellas, parece referir la capacidad electoral a un elemento subjetivo y poblacional más que a un elemento territorial. Más bien cabe pensar que además el termino poblaciones es en un lapsus calami, que comporta una inexactitud evidente. En función del sistema electoral previsto en art. 166 LOREG el sistema electoral en estas circunscripciones se convierte en un sistema mayoritario puro en el que los dos candidatos más votados obtienen automáticamente el escaño..

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4. EL SENADO: Senadores autónomicos

La principal innovación introducida en la estructura del Senado respecto de la Cámara diseñada en LPRP es la contemplada en el artículo 69.5. Con esta fórmula se intenta introducir también un "reflejo territorial" en la composición de la Cámara. Conviene recordar que en el Senado preconstitucional existía un grupo de senadores de designación regia que lógicamente desaparecen con la nueva Constitución democrática. En su lugar, aunque no en número estrictamente idéntico, aparecen los senadores designados por las Comunidades Autónomas.

La primera cuestión interesante a analizar es la relación representativa que estos senadores aportan. En efecto, dado que su designación proviene de la Asamblea de la Comunidad Autónoma se ha planteado en varias ocasiones el fundamento de la relación representativa que subyace a este mandato. Frente a la elección los senadores designados lo son por un órgano de la Comunidad Autónoma: el Parlamento o Asamblea, por lo que lo son en representación de una CA. El problema es que, una vez que los senadores designados se incorporan al Senado no existen, en puridad, diferencias sustanciales con los senadores electos y aquéllos pasan a formar parte de los Grupos Parlamentarios constituidos en torno a las fuerzas políticas de diverso signo

Por otra parte conviene recordar que la significación numérica de estos senadores no es muy elevada si tenemos en cuenta que representan más o menos una quinta parte de la Cámara. Sí es cierto, sin embargo, que determinados preceptos del Reglamento del Senado (p.ej. art. 56 bis 1 R.S.) les atribuyen una posición específica en orden a la participación en determinados órganos (p. ej. Comisión General de las Comunidades Autónomas)3. La Constitución ha optado por fijar sólo los elementos básicos de la designación de estos senadores del art. 69.5, mientras que remite la globalidad de su regulación a la normativa autonómica. Esta regulación en algunos casos está plenamente contenida en el respectivo Estatuto y en otros se desarrolla a través de una ley de la Comunidad Autónoma

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4. EL SENADO: Senadores autonómicos

La diversidad normativa origina unas diferencias en el régimen jurídico de los senadores designados cuyo análisis exige una pormenorizada travesía por el ordenamiento autonómico. Tres son, sin embargo, los elementos de carácter común garantizados en su homogeneidad por la Constitución: el NÚMERO DE SENADOREs que designa cada Comunidad Autónoma, el ÓRGANO que los designa y la llamada a un CIERTO CARÁCTER PROPORCIONAL en la designación.

En punto al NÚMERO de senadores que corresponde designar a cada Comunidad Autónoma, la Constitución fija un PARÁMETRO LINEAL Y OTRO VARIABLE. El lineal exige que cada Comunidad cuente, al menos, con un senador por la vía del art. 69.5. Este senador cuya designación es independiente de la población con que cuenta cada Comunidad Autónoma sólo podrán designarlo las Comunidades que tengan tal rango constitucional. Es decir, no tienen atribuida esta capacidad las ciudades con Estatuto de Autonomía como Ceuta y Melilla a las que antes se hacía referencia. Esta vía asegura, pues, diecisiete senadores con carácter fijo. Además, las Comunidades Autónomas designan otro senador más por cada millón de habitantes de su respectivo territorio. Esta variante implica que muchas Comunidades que no llegan al millón de habitantes sólo designan un senador.

Ya que el número de habitantes es un dato variable en función de diversas circunstancias, el art. 165.4 LOREG señala que: "A efectos de dicha designación el número concreto de senadores que corresponda a cada Comunidad Autónoma se determinará tomando como referencia el censo de población del derecho vigente en el momento de celebrarse las últimas elecciones generales al Senado". O lo que es lo mismo, el número de senadores del 69.5 queda congelado en el momento de las elecciones al Senado independientemente de las alteraciones que se puedan producir con posterioridad en los censos poblacionales. Es menester también destacar que el millón de habitantes a que se refiere el art. 69.5 debe serlo completo. Esto es, las fracciones inferiores al millón por altas que sean no dan derecho a ninguna Comunidad a elegir un senador.

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4. EL SENADO: Senadores autonómicos

Dada la natural variabilidad del censo de población, el Senado, a diferencia del Congreso de los Diputados, no tiene un número fijo e idéntico de miembros en cada legislatura, sino que éste variará en función del criterio aquí expuesto. A modo de ejemplo, en la pasada VII legislatura la Cámara se componía de 259 senadores, de los que 51 han sido designados por la vía del art. 69.55.

El Senado, en la actualidad, está compuesto por un total de 264 Senadores (Desde el 12 de mayo de 2009, su número se ha reducido a 263, al haber confirmado la Junta Electoral Central la imposibilidad de cubrir la vacante de la Senadora por Pontevedra Dª. María Corina Porro Martínez, adscrita al Grupo Parlamentario Popular en el Senado

De estos 208 son por elección directo y 56 por designación de las CCAA.

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4. EL SENADO: Senadores autonómicos

Dada la natural variabilidad del censo de población, el Senado, a diferencia del Congreso de los Diputados, no tiene un número fijo e idéntico de miembros en cada legislatura, sino que éste variará en función del criterio aquí expuesto. A modo de ejemplo, en la VII legislatura la Cámara se compone de 259 senadores, de los que 51 han sido designados por la vía del art. 69.55.

La Constitución exige que los senadores autonómicos sean DESIGNADOS por la Asamblea Legislativa o en su defecto, por el órgano colegiado superior de la Comunidad Autónoma. De hecho en todos los casos es el Parlamento autonómico el que viene designando y acreditando a estos senadores de acuerdo con su Estatuto, su Reglamento y, cuando existe, con la ley autonómica que fija el proceso de designación de los senadores. Precisamente la posibilidad de que sean los gobiernos autonómicos y no los Parlamentos los que designen a los senadores es una de las cuestiones que han sido objeto de debate como una posible reforma del Senado.

Junto con el respeto al número de senadores que corresponda designar, la única limitación constitucional que se exige a la Asamblea Legislativa es que respete "LA ADECUADA REPRESENTACIÓN PROPORCIONAL”. Esta dificultad conceptual se acentúa cuando se piensa que, en muchos casos, se trata de repartir dos o tres escaños solamente (evidentemente la proporcionalidad es imposible cuando sólo se designa un senador). En varias Comunidades la legislación autonómica ha resuelto el problema estableciendo criterios claros y taxativos sobre las reglas a aplicar para la designación de senadores". El Tribunal Constitucional, que ha tenido ocasión de pronunciarse al respecto, ya señaló (STC 40/1981) que "la adecuada "representación proporcional" exigida sólo podrá serlo imperfectamente en el margen de una discrecionalidad que la haga flexible, siempre que no altere su esencia. Serápreciso, en todo caso, evitar la aplicación pura y simple de un criterio mayoritario o de mínima corrección". Es decir, máxima flexibilidad, que se ve confirmada en la STC 76/1989 cuando afirma la constitucionalidad posible de diversos modelos de proporcionalidad siempre que el criterio se respete. No hay, pues, un único modelo ni se puede exigir la aplicación analógica de la regla D'Hondt que rige para el Congreso de los Diputados como único sistema (STC 4/1992).

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4. EL SENADO: Mandato de los senadores

El art. 69.6 se ocupa de la duración del mandato del Senado y de los senadores. Hay que decir que hasta ahora ambos períodos han coincidido siempre habiéndose producido elecciones simultáneas para ambas Cámaras. Pero ello no es inexcusable. La previsión del art. 115.1 de la Constitución que permite disolver y convocar elecciones por separado para cada Cámara no elimina en absoluto esta posibilidad.

Existe, sin embargo, una especialidad ya que mientras que el Congreso es elegido de manera íntegra y simultánea el mismo día no sucede lo mismo con el Senado. Ya se ha indicado como existen una serie de senadores, los designados por la vía del art. 69.5, que lo son por las Comunidades Autónomas y no siempre en la misma fecha.

En primer lugar, dado que la normativa es básicamente autonómica, ésta puede optar con absoluta legitimidad por vincular el mandato senatorial con el propio de la Asamblea autonómica o por el contrario, desvincular ambas circunstancias. Esta opción, confirmada en cuanto a su constitucionalidad por las SSTC 40/1981 Y 76/1989, conlleva que en aquellos casos en los que ambos mandatos van unidos, o por decirlo más claramente, en los que el mandato autonómico es conditio sine qua non para acceder al mandato material, la pérdida del primero conlleva la pérdida del segundo. Así lo contempla expresamente la legislación autonómica y se prevé en el artículo 18 f) del Reglamento del Senado. En estos casos, aunque también en los demás, es el propio Parlamento que designa quién debe de hacer constar al Senado la pérdida de la condición de senador.

Así existen casos en los que el mandato se vincula a la legislatura del Senado (caso de la C.A. de Galicia), y casos en los que el mandato se vincula a la legislatura autonómica (casos de la C.A. del País Vasco o de la C.A. de Cataluña). Esta última opción suscita problemas jurídicos cuando el Senado es disuelto o finaliza su mandato sin quelo haya hecho la legislatura autonómica. Algunas Comunidades han planteado el mantenimiento del mandato de estos senadores. Sin embargo, la solución constitucionalmente correcta parece ser claramente la contraria. El Senado no es una Cámara permanente que se renueve por partes (como sucede V. gr. con el Senado de los Estados Unidos), y por ello cuando la legislatura acaba, finaliza también el mandato para todos aquellos senadores que no formen parte de su Diputación Permanente.

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