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GERMANO OLIVEIRA HENRIQUE DE HOLANDA
A atuação normativa da Agência Nacional de Telecomunicações: constitucionalidade,
legalidade e legitimidade
Monografia apresentada à Banca examinadora da Universidade de Brasília como exigência parcial para obtenção do grau de bacharelado em Direito sob a orientação do Professor Márcio Nunes Iorio Aranha Oliveira.
Brasília
2003
2
Germano Oliveira Henrique de Holanda
A ATUAÇÃO NORMATIVA DA AGÊNCIA NACIONAL DE TELECOMUNICAÇÕES: CONSTITUCIONALIDADE, LEGALIDADE E LEGITIMIDADE
Monografia apresentada à Banca examinadora da Universidade de Brasília como exigência parcial para obtenção do grau de bacharelado em Direito sob a orientação do Professor Márcio Nunes Iorio Aranha Oliveira.
Banca Examinadora:
______________________________ Presidente: Prof. Márcio Nunes Iorio Aranha Oliveira
Universidade de Brasília
______________________________ ______________________________ Integrante: Prof. Márcio Wanderley Integrante: Prof. Carlos Jacques Vieira Gomes
Universidade de Brasília Universidade de Brasília
3
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO 5
CAPÍTULO 1 - A REGULAÇÃO NA ORDEM ECONÔMICA CONSTITUCIONAL
BRASILEIRA 7
1.1. ORDEM ECONÔMICA NA CONSTITUIÇÃO 8
1.2. SERVIÇOS PÚBLICOS 14
1.3. ATIVIDADE ECONÔMICA E INTERVENÇÃO 19
1.4. REGULAÇÃO 22
CAPÍTULO 2 - A REGULAÇÃO DO SETOR DE TELECOMUNICAÇÕES 27
2.1. MARCO REGULATÓRIO DO SETOR DE TELECOMUNICAÇÕES 27 2.1.1. CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988 28
2.1.1.1. Forma de exploração dos serviços de telecomunicações 29
2.1.1.2. Formas de outorga dos serviços de telecomunicações 30
2.1.1.3. Do órgão regulador 30
2.1.1.4. Da lei organizadora do setor 32
2.1.2. LEI GERAL DE TELECOMUNICAÇÕES (LEI Nº 9.472, DE 1997) 33
2.2. SERVIÇOS DE TELECOMUNICAÇÕES 34
2.3. REPARTIÇÃO DE COMPETÊNCIAS 36
2.4. COMPETÊNCIA NORMATIVA DA ANATEL 39
2.5. ATOS E INSTRUMENTOS NORMATIVOS DA ANATEL 42
CAPÍTULO 3 - ANÁLISE CONSTITUCIONAL DA PREVISÃO LEGAL DE
COMPETÊNCIA NORMATIVA CONFERIDA À ANATEL 44
3.1. HERMENÊUTICA CONSTITUCIONAL E A EVOLUÇÃO DO CONTEÚDO DOS PRINCÍPIOS 44
3.2. CONTEÚDO JURÍDICO DO PRINCÍPIO DA LEGALIDADE NA REGULAÇÃO DO SETOR DE
TELECOMUNICAÇÕES 51
3.3. CONTEÚDO JURÍDICO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES NA REGULAÇÃO DO SETOR DE
TELECOMUNICAÇÕES 55
CAPÍTULO 4 - COMPETÊNCIA NORMATIVA DA ANATEL E LEGITIMIDADE 60
4.1. ANÁLISE DA LEGITIMIDADE DA COMPETÊNCIA NORMATIVA DA ANATEL 60
4.2. LEGITIMAÇÃO PELA PARTICIPAÇÃO DOS TRÊS PODERES 60
4.3. LEGITIMAÇÃO PELO CONTEÚDO 62 4.3.1. COMPETÊNCIA NORMATIVA DE PADRONIZAÇÃO TÉCNICA 63
4
4.3.2. COMPETÊNCIA NORMATIVA DE ORDENAÇÃO DOS SERVIÇOS DE TELECOMUNICAÇÕES 65
4.4. LEGITIMAÇÃO PELO PROCEDIMENTO NORMATIVO 68
4.5. LEGITIMAÇÃO PELA PARTICIPAÇÃO DOS INTERESSADOS 69
CONCLUSÃO 72
BIBLIOGRAFIA 74
ANEXO 1- RESOLUÇÕES APROVADAS PELO CONSELHO DIRETOR DA ANATEL ENTRE 17 DE
DEZEMBRO DE 1997 E 30 DE JUNHO DE 2003 77
ANEXO 2 – ORGANIZAÇÃO DA COMPETÊNCIA NORMATIVA EXERCIDA POR RESOLUÇÕES A
PARTIR DOS TEMAS TRATADOS 94
ANEXO 3 – RESOLUÇÕES EMITIDAS PELA ANATEL POR ANO 95
ANEXO 4 – DISTRIBUIÇÃO DAS RESOLUÇÕES POR COMPETÊNCIA 96
ANEXO 5 – NÚMERO DE RESOLUÇÕES POR CATEGORIA POR ANO 97
ANEXO 6 – PROPORÇÃO DA ATUAÇÃO NORMATIVA DE CADA COMPETÊNCIA POR ANO 98
ANEXO 7 – AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE Nº 1668 99
ANEXO 8 – REGULAMENTO DOS SERVIÇOS DE TELECOMUNICAÇÕES 103
5
INTRODUÇÃO
O enfrentamento de problemas jurídicos deve ser sempre um dos
objetivos do estudioso do direito. Esse esforço inicia-se pela observação dos temas
que ainda geram dúvidas e discussões e busca respostas que, malgrado não devam
obter uma aceitação irrestrita, sejam válidas e contribuam para o alargamento dos
horizontes científicos.
O presente trabalho cuida de tema dos mais polêmicos a permear a atual
discussão nos campos do Direito Público. Objetiva-se discutir a natureza e os limites
da função normativa da Administração, enquanto exercida pelos entes
administrativos autônomos ou agências reguladoras.
A necessária delimitação do objeto manifesta-se pela escolha de se
abordar o modelo específico aplicado à regulação do setor de telecomunicações,
constitucionalmente prevista e concretamente estabelecida em marco regulatório
específico. Assim, ganham relevo a Agência Nacional de Telecomunicações - Anatel
e seus atos oriundos do exercício de competência normativa.
O estudo trata da função normativa a partir do problema da sua
adequação ao sistema constitucional, especificamente em relação ao conteúdo dos
princípios da legalidade e da separação de poderes.
A organização do trabalho tenta refletir a complexidade do tema, o que
exige uma prévia análise das premissas que orientam o problema. Nesse sentido, o
primeiro capítulo investiga a natureza da atividade reguladora do Estado, a partir de
uma proposta de situá-la na sistemática da Constituição Econômica e de seus
princípios, abrangendo-se ainda o seu confronto com os já célebres institutos do
serviço público e da intervenção no domínio econômico.
Tendo em vista a delimitação do objeto proposta, o segundo capítulo
corresponde à descrição do quadro legal da regulação do setor de
telecomunicações. São abordadas as principais normas que tratam do tema, sob
uma perspectiva hierárquica, partindo-se da Constituição Federal e passando-se
pela Lei Geral de Telecomunicações (Lei nº 9.472, de 1997) e pelo Regulamento da
6
Anatel (Decreto nº 2.338, de 1997). A análise do quadro normativo fixa-se, a seguir,
nos tópicos dos serviços de telecomunicações e da repartição de competências.
Finalmente, cuida-se especificamente da função normativa da Anatel, em seus dois
principais elementos conformadores e limitativos, quais sejam, a definição das
competências materiais e do procedimento de produção dos atos normativos. As
competências normativas, ademais, recebem uma classificação própria de acordo
com seus objetos.
O capítulo 3 enfrenta o problema da adequação da atuação normativa da
Anatel aos princípios constitucionais da separação de poderes e da legalidade. Essa
tentativa de compatibilizar o objeto do estudo ao sistema constitucional parte de uma
abordagem amparada na hermenêutica constitucional, elegendo-se como marco
teórico a teoria da mutação constitucional pela interpretação e as bases da chamada
interpretação tópica. Munindo-se desses pressupostos, busca-se delimitar um
conteúdo jurídico para aqueles dois princípios que seja mais adequado à realidade
social hodierna e que reflita a necessária transposição do problema da atuação
normativa pelo Poder Executivo.
O último capítulo do trabalho aproveita todas as premissas desenvolvidas
anteriormente e cuida especificamente da legitimidade da atuação normativa da
Agência Nacional de Telecomunicações. O estudo compõe-se de quatro
perspectivas de legitimação: a participação dos três Poderes; o conteúdo da
competência normativa; os requisitos do procedimento normativo; a necessidade de
participação dos interessados na feitura das normas.
A análise da legitimidade da atuação normativa da Anatel ampara-se
ainda em rápida investigação empírica e estatística que teve como objeto os atos da
Anatel oriundos do processo normativo anteriormente comentado. O resultado desse
estudo, a que se faz menção no capítulo 4, encontra-se organizado nos anexos 1 a
6 da obra.
Orienta o trabalho, portanto, a busca por uma linha de reflexão do
problema da função normativa aplicável especificamente ao setor de
telecomunicações como atualmente organizado pelo direito brasileiro. As respostas
encontradas não fogem à perspectiva da Lei Fundamental, mas refletem a
necessidade de uma abordagem moderna do fenômeno constitucional.
7
Capítulo 1
A REGULAÇÃO NA ORDEM ECONÔMICA CONSTITUCIONAL
BRASILEIRA
Uma vez que a difusão e homogeneização de modelos econômicos,
propalada pela irrestrita adoção do capitalismo financeiro, pressupõe a
correspondente unificação de modelos jurídicos e políticos, o jurista passa a
conviver, no atual ambiente de reforma do Estado, com uma constante importação
de institutos preconcebidos que se orientam por ordenamentos alienígenas.
O movimento que pretende estabelecer um sistema de organização e
fiscalização de certas atividades econômicas de significativo interesse para o poder
econômico é uma das marcas desse fenômeno. Dentre essas atividades, que se
caracterizam por envolver grande parcela de recursos econômicos naturais e altos
investimentos em tecnologia, estão a exploração de combustíveis fósseis, de energia
elétrica e de telecomunicações.
É certo que a adoção de um modelo homogêneo por ordenamentos
jurídicos distintos pode levar a crises e desorganização. Nesse sentido, quando se
passou a falar em regulação de setores econômicos de interesse público por meio
de entes administrativos dotados de autonomia em relação à Administração direta no
Brasil, as críticas foram imediatas. Os seus opositores levantam a bandeira da
defesa da Constituição, dos princípios do Estado de direito e do regime jurídico-
administrativo para repudiar a adoção de um modelo que representa uma
organização jurídica diversa e, para alguns, incompatível com a tradição anterior.
Uma das manifestações jurídicas mais claras do fenômeno de
reorganização de setores econômicos de interesse estatal, após a transferência da
exploração à iniciativa privada, é a migração de certas matérias, antes entendidas
como reserva legal, para uma normatização técnica, detalhista, complexa e mutante
a cargo dos entes administrativos autônomos. Eis o problema basilar que se coloca
ante o jurista e que se refere exatamente à possibilidade de exercício de uma função
8
normativa pela Administração, em uma ordem jurídica que celebra e defende com
tamanho fervor os princípios da legalidade e da separação de poderes.
Antes de enfrentar o problema da pesquisa em si, que ainda receberá
uma necessária delimitação epistemológica, impende cuidar das premissas em torno
das quais ele se desenvolve. O primeiro momento da digressão diz respeito à
abordagem que deve receber o tema da regulação – enquanto conceito de direito
econômico e administrativo ou, como querem alguns, direito administrativo
econômico – no contexto da sistemática constitucional.
Fala-se muito que o direito deve se modernizar, acompanhando as
tendências que se apresentam no direito internacional e comunitário. Esse processo,
muitas vezes, é entendido como uma sujeição que desvirtua o sentido da ordem
jurídica nacional. O emprego do termo regulação dá ao processo uma roupagem de
modernização da Administração Pública. Pretende-se livrar o Estado da pecha de
ineficiente, desorganizado, clientelista e nepotista. No entanto, o modo de atuação
estatal permanece basicamente o mesmo, ou seja, a reforma é mais institucional
que operacional.
Procurou-se, neste início de exposição, não lançar mão de termos e
expressões que orientam a análise da atuação estatal. É preciso primeiramente
situar o discurso em um quadro jurídico que parte do entendimento doutrinário mais
autorizado e do ordenamento fundado na Constituição de 1988. Há uma confusão
generalizada de conceitos e institutos. Alguns aplicam o vocábulo “regulação” sem
qualquer critério; outros falam em telecomunicações como serviços em que ocorre
intervenção estatal, sem fazer a necessária distinção entre uma coisa e outra. É
também com o propósito de tentar organizar melhor tamanha babel terminológica
que se inicia o presente trabalho.
1.1. Ordem Econômica na Constituição
É pressuposto para o entendimento da “regulação estatal da atividade
econômica” compreender como tal instituto se enquadra na disciplina constitucional
da chamada ordem econômica. Uma vez que este último conceito, por sua vez,
compreende uma síntese da interação entre Estado (superestrutura) e Economia
9
(infra-estrutura), propõe-se uma apreciação preliminar da relação entre esses dois
elementos essenciais do fenômeno social.
Sabe-se que a busca por uma constituição, instrumento político de
organização e limitação do Estado identifica-se com o ideário do liberalismo. As
forças político-econômicas que ditaram o curso dos acontecimentos desde o fim do
século XVIII, rompendo definitivamente as amarras do velho estamento absolutista,
desejavam uma libertação completa da ordem privada em relação à ordem pública. 1
Alcançados os objetivos de uma nova organização social, o Estado de
direito passou a qualificar uma situação de submissão do poder público à
supremacia da lei. À esfera pública foi reservada uma limitada gama de atividades
(defesa externa, segurança pública, jurisdição), ainda assim submetidas à estrita
legalidade, de modo que predominava a atuação negativa do Estado ante as
liberdades do indivíduo.2
No campo econômico, há um reconhecimento irrestrito das leis de
mercado e da livre iniciativa como meios legítimos a levar ao enriquecimento das
nações. Entretanto, já é clássica a conclusão de que esse modelo favorecia
primordialmente um grupo social, detentor do poder econômico. 3
Ainda que se repute extrema a opinião de Marx e Engels, a verdade é que
o modelo liberal não resistiu às suas imperfeições,4 tampouco aos episódios que
explodiram na primeira metade do século XX, quando se destacam duas guerras de
amplitude mundial que varreram a Europa e uma crise econômica sem precedentes
no capitalismo industrial, irradiada de seu grande centro de poder. Foi preciso
1 SUNDFELD, Carlos Ari. Fundamentos de Direito Público. 4ª ed. São Paulo: Malheiros Editores,
2000. p. 33-36. 2 Eros Roberto Grau sustenta que, até a mudança de regime que marcou a passagem do século XIX
para o século XX, o Estado tinha, fundamentalmente, a função de produção do direito e segurança. Ainda se referindo a esse regime, anterior ao momento neoconcorrencial ou intervencionista, o autor acrescenta que “poderíamos afirmar, singularmente, que não se admitia interferisse o Estado na „ordem natural‟ da economia, ainda que lhe incumbisse a defesa da propriedade”. (A Ordem Econômica na Constituição de 1988: interpretação e crítica. 8ª ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2003. p. 14.) 3 “A burguesia, afinal, com o estabelecimento da indústria moderna e do mercado mundial,
conquistou, para si própria, no Estado representativo moderno, autoridade política exclusiva. O poder executivo do Estado moderno não passa de um comitê para gerenciar os assuntos comuns de toda a burguesia.” (MARX, Karl e ENGELS, Friedrich. O Manifesto Comunista. Trad. Maria Lucia Como. 4ª ed. São Paulo/Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1999. p. 12.) 4 Grau enumera, dentre essas imperfeições, o surgimento dos monopólios, o advento de cíclicas
crises econômicas e o exacerbamento do conflito capital x trabalho, em associação com a incapacidade de auto-regulação dos mercados (op. cit., p. 15).
10
montar defesas contra o crescimento de dois movimentos políticos de cunho
totalitarista extremamente colidentes com os ideais democráticos, bem como reagir à
crise social que se instalou ante a inviabilidade de se garantir a riqueza geral pela
simples atuação das leis de mercado.
A presente digressão histórica veio a pretexto de ilustrar os fundamentos
materiais do advento do Estado Social de Direito, cujas pedras iniciais no mundo
jurídico positivo são a Constituição mexicana de 1917 e a Constituição de Weimar,
de 1919. O Estado passa a deter prerrogativas positivas, tendentes à instituição de
políticas sociais visando a tutela de interesses não mais individuais, mas de toda
uma coletividade – saúde, educação, trabalho, lazer, entre outros.5
Submete-se o campo econômico também a essa nova concepção do
Estado, passando a ordem econômica a um novo patamar de discussão quanto à
sua natureza e seu conteúdo como matéria constitucional.6 A expressão ordem
econômica arraigou-se no vocabulário jurídico brasileiro, seja por influência do direito
alienígena, seja pela sua tradicional presença nas constituições pátrias. Não
obstante, trata-se de termo que encerra grandes dificuldades conceituais.7
5 SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 22ª ed. São Paulo: Malheiros
Editores, 2003. p. 115-117; SUNDFELD, op. cit., p. 54-55; BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional. 10ª ed. São Paulo: Malheiros, 2000. p. 210-212. 6 O tratamento constitucional da ordem econômica é uma decisão do poder constituinte originário. No
entanto, já houve muito questionamento pelo fato de o tema não revelar, para alguns, conteúdo materialmente constitucional, devendo ser tratado pela legislação ordinária. Deve-se concluir, no entanto, que, aprovado o texto constitucional, tudo passa a ser matéria constitucional (ainda que em sentido formal) e como tal deve ser tratado (Cf. NASCIMENTO, Tupinambá M. C. do. A ordem econômica e financeira e a nova constituição. Rio de Janeiro: Aide, 1989. p. 8-9; BASTOS, Celso Ribeiro e MARTINS, Ives Gandra. Comentários à Constituição do Brasil: promulgada em 5 de outubro de 1988. v. 7. São Paulo: Saraiva, 1990. p. 7). Sabe-se que não é original a opção do legislador constituinte de 1988 de tratar a ordem econômica como matéria constitucional; a previsão remonta, no Brasil, à Constituição de 1934. Não obstante, já existia a ordem econômica nas constituições mesmo antes que fossem expressamente declaradas pelas constituições sociais, a partir do início do século XX. O ponto distintivo está em que se passou de uma constituição meramente estatutária, que apenas retratava ou recebia a ordem econômica praticada no mundo real, para uma constituição diretiva ou programática, de cunho intervencionista e que instrumenta a transformação da ordem econômica (mundo do ser); em outras palavras, ela tornou-se explícita. (GRAU, op. cit., p. 62-65; BASTOS, op. cit., p. 6). 7 A primeira dificuldade reside no conteúdo ambíguo da própria expressão. Eros Roberto Grau (A
ordem econômica..., p. 49-54) aponta que “ordem econômica” é entendida como parcela da ordem jurídica (sistema de princípios e regras jurídicas) – assim como a ordem pública, a ordem privada e a ordem social. Soma-se a isso o próprio caráter polissêmico do termo “ordem”, que, em seu bojo, açambarcaria uma idéia de defesa da ordem em oposição à desordem, exaltação da preferência e da busca de preservação de situações e estruturas já instaladas. Pode-se acrescentar à afirmação do autor que esse conteúdo ideológico fica bem claro quando se utiliza, em contexto um pouco diverso, a expressão “nova ordem mundial”.
11
Fonte maior de problemas para o jurista é o conteúdo da expressão. Na
verdade, deve-se falar em conteúdos, uma vez que ela admite, segundo insigne
jurista,8 três conotações: a) designa a realidade fática ou o modo de ser de uma
determinada economia concreta, conceito pertencente ao mundo do ser; b)
expressão de um conjunto de normas, de qualquer natureza (jurídica, religiosa,
moral, etc.), concernentes à regulação do comportamento dos sujeitos econômicos;
c) ordem jurídica da economia, ou seja, conjunto de normas jurídicas que instituem
determinado regime econômico, suas relações e atividades. 9
Nesse ponto, ganha relevo a idéia de Constituição Econômica. Buscando
a concisão do texto e não querendo alargar a discussão, toma-se a liberdade de
reproduzir, de logo, o conceito do português Vital Moreira. Seria ela então “o
conjunto de preceitos e instituições jurídicas que, garantindo os elementos
definidores de um determinado sistema económico, instituem uma determinada
forma de organização e funcionamento da economia e constituem, por isso mesmo,
uma determinada ordem económica”.10
Observa-se que não há referência no sentido de que a Constituição
Econômica deve estar contida expressamente no texto constitucional.11 É por essa
razão que José Afonso da Silva, quando vai tratar da ordem econômica na
Constituição de 1988, faz menção ao seu conceito formal.12
O conteúdo da ordem econômica constitucional revela-se, ainda segundo
aquele constitucionalista, a partir do art. 170 da Carta da República. Inicialmente, o
8 Vital Moreira apud GRAU, op. cit., p. 55-56.
9 Essa diversidade de conteúdo é um passo para a completa confusão. Por essa razão, Eros Roberto
Grau acrescenta ao termo duas terminações com funções distintivas. Para a primeira conotação, que expressa uma realidade de fato, utiliza “ordem econômica – mundo do ser”; para a última, manifestação normativa ou de valor, o jurista vale-se do termo “ordem econômica – mundo do dever ser” (GRAU, op. cit., p. 59). 10
MOREIRA, Vital. Economia e Constituição. Separata do Boletim de Ciências Económicas, v. XVII. Coimbra: Faculdade de Direito, 1974. p. 35. 11
Assim ocorre na Alemanha, onde a Constituição Econômica encontra-se na legislação infraconstitucional. Por essa razão, impende mencionar a classificação que distingue Constituição Econômica material de Constituição Econômica formal. Aquela constitui o conjunto de normas jurídicas que regem o sistema de instituições e atividades econômicas, estejam ou não no texto constitucional. Já a última refere-se apenas às normas que estão presentes no texto constitucional, o qual lhes reserva incidência econômica, mesmo que materialmente não possuam os elementos constitutivos das primeiras (GRAU, op. cit., p. 69). 12
“A constituição econômica formal brasileira consubstancia-se na parte da Constituição Federal que contém os direitos que legitimam a atuação dos sujeitos econômicos, o conteúdo e limites desses direitos e a responsabilidade que comporta o exercício da atividade econômica” (SILVA, op. cit., p. 767).
12
texto constitucional aponta que os fundamentos da ordem econômica são a
valorização do trabalho humano e a iniciativa privada.13
A Constituição estabelece como fim da ordem econômica “assegurar a
todos a existência digna, conforme os ditames da justiça social”, observados os
princípios que a seguir enuncia. Convém, portanto, fazer rápida menção aos
princípios que compõem a Constituição Econômica.
José Afonso da Silva concentra sua análise nos princípios da Constituição
Econômica formal, aos quais prefere chamar de princípios constitucionais da ordem
econômica, que estão relacionados no art. 170: soberania nacional; propriedade
privada; função social da propriedade; livre concorrência; defesa do consumidor;
defesa do meio ambiente; redução das desigualdades regionais e sociais; busca do
pleno emprego; tratamento favorecido para as empresas de pequeno porte
constituídas sob as leis brasileiras e que tenham sua sede e administração no país.
O próprio autor enuncia que tais princípios, essencialmente, “consubstanciam uma
ordem capitalista”, bem como ressalta o seu caráter programático.14
Eros Grau, por sua vez, entende que a Constituição de 1988 orienta a
ordem econômica não só pelos princípios contidos no Título VII, mas também possui
uma série de preceitos inscritos em dispositivos distribuídos pelo seu texto que
compõem a ordem econômica constitucional, a saber: arts. 1º, 3º, 7º a 11, 201, 202
e 218 e 219; art. 5º, LXXI; art. 24, I; art. 37, XIX e XX; art. 103, § 2º; art. 149; art.
225.15
Os princípios da ordem econômica, dessarte, são princípios efetivamente
constitucionais e como tais devem ser entendidos. Não é admissível, ao tratar da
problemática da atuação normativa do Executivo, que se atente apenas para os
princípios institucionais da legalidade e da separação de poderes. Por outro lado, a
interação entre estes últimos princípios e os princípios constitucionais econômicos
13
Essa constatação implica duas conseqüências. Primeiro, que a Constituição reconhece, institui, consagra a economia de mercado, de natureza capitalista, em razão do princípio da iniciativa privada. A segunda conseqüência é que, “embora capitalista, a ordem econômica dá prioridade aos valores do trabalho humano sobre todos os demais valores da economia de mercado”. De posse desses dois elementos, sintetiza: “Conquanto se trate de declaração de princípio, essa prioridade tem o sentido de orientar a intervenção do Estado, na economia, a fim de fazer valer os valores sociais do trabalho” (SILVA, op. cit., p. 764). 14
Ibidem, p. 764-775. 15
A Ordem Econômica na Constituição de 1988, p. 174 e ss.
13
deve visar, ao invés da expulsão de um deles em prol de outro, a definição dos
limites de cada um. A forma como esse fenômeno de embate entre princípios
manifesta-se no problema da atividade regulatória e ordenadora será mais tarde
retomado no presente trabalho.16
Observado e entendido o sistema econômico estabelecido, ou melhor,
reconhecido pela Constituição da República, é razoável concluir que o exercício das
atividades econômicas vai se concentrar primordialmente entre os particulares. O
próprio texto constitucional faz ressalva (art. 170, parágrafo único), no sentido de
assegurar que esse exercício se dê de forma ampla (“qualquer atividade
econômica”) e livre, sem ingerência do Estado (“independentemente de autorização
de órgãos públicos, salvo nos casos previstos em lei”).
Eis, portanto, a regra no que tange à ordem econômica, como estandarte
normativo da lógica capitalista. Há áreas, no entanto, em que o interesse público se
qualifica a ponto de ser necessária uma ingerência maior do Estado. A concepção
puramente liberal perde sua força para uma noção de intervencionismo estatal,
consistente em atuar na promoção do interesse público quando não se pode confiar
meramente nas leis de mercado e na iniciativa privada, cujos objetivos são
eminentemente individualistas, restringindo-se, na grande maioria das vezes, à
perspectiva do lucro.17
Nesse ponto, está-se referindo à atuação estatal no domínio econômico,
que vem disciplinada, em suas diferentes modalidades, no Título VII da Constituição.
Pode-se dizer, esquematicamente, que as normas da ordem econômica autorizam
as seguintes atuações do Estado: a) exploração direta de atividade econômica (art.
173), em que se incluem os monopólios (art. 177); b) intervenção, como agente
normativo e regulador da atividade econômica, por meio da fiscalização, incentivo e
planejamento (art. 174); c) prestação de serviços públicos (art. 175).
O presente trabalho não pretende cuidar das formas de atuação do
Estado no domínio econômico, mas ilustrar os pontos importantes para o tema da
regulação dos serviços de telecomunicações. Nesse sentido, segue uma rápida
abordagem dos serviços públicos e da intervenção no domínio econômico.
16
Vide Capítulo 3, infra. 17
SUNDFELD, op. cit., p. 55; BASTOS, op. cit., p. 12.
14
1.2. Serviços Públicos
Os serviços de telecomunicações recebem especial atenção do Estado
por serem reconhecidos, já há muito tempo, entre os serviços em que há relevante
interesse público envolvido. Faz-se necessário, portanto, compreender a
configuração jurídica deste último instituto, mormente no que tange ao anunciado
esvaziamento do seu conteúdo.
A noção de serviço público nasce em um contexto de separação entre
sociedade e Estado.18 Ainda que pareça paradoxal, a determinação de uma não-
interferência do Estado nas áreas econômica e social leva à necessidade de que o
ente público declare certos campos dessas áreas como de sua exclusiva titularidade,
enquanto agente garantidor do interesse público.19
Não há como falar da importância do conceito de serviço público sem
fazer referência à sua construção no direito francês. Chegou-se a um momento em
que esse conceito serviu para organizar todo o direito público daquele Estado.20
Esse estágio de elevação do serviço público a princípio organizador de todo o direito
administrativo francês encontra identidade com a Escola do Serviço Público,
capitaneada por Leon Duguit e seguida por Gaston Jèze, entre outros.21
18
O serviço público, ainda que tenha encontrado sua mais ampla utilização no âmbito do Estado Social, é instituto de raízes bem mais antigas. Dinorá Grotti faz uma elucidativa digressão histórica, esclarecendo que a idéia de serviço público nasceu como um conceito sócio-político, um correspondente liberal do “serviço ao Rei”, dentro da ideologia de separação entre Sociedade e Estado da Revolução Francesa. A autora faz referência, ainda, ao texto de Rousseau em sua obra Contrato Social, em que o termo aparece pela primeira vez. Cf. GROTTI, Dinorá Adelaide Musetti. Teoria dos Serviços Públicos e sua Transformação. In: SUNDFELD, Carlos Ari (Coord.). Direito Administrativo Econômico. São Paulo: Malheiros Editores, 2000. p. 39-40. 19
GROTTI, op. cit., p. 41; BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 14ª ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2002. p. 599-600. 20
Grotti expõe as duas funções que o conceito teve no Direito Francês: “a) como noção fundamentadora de todo o Direito Público, ou em particular do Direito Administrativo – é matéria de serviço público, é Direito Administrativo; b) como critério de repartição de competências entre as jurisdições administrativa e comum, pois se lhe atribuía o caráter decisório para a aplicação do Direito Administrativo.” (Teoria dos Serviços Públicos e sua Transformação, cit., p. 41. No mesmo sentido, cf. BANDEIRA DE MELLO, op. cit., p. 600, nota 2.) 21
A Escola do Serviço Público buscou alterar o eixo metodológico do Direito Administrativo, da idéia de “poder estatal” para a de “serviço aos administrados”. Tal intenção, entretanto, não surtiu o efeito desejado. A anunciada revolução no Direito Administrativo não ocorreu. Mais que isso, a ampliação do conceito de serviço público, que chegou a confundir-se com todas as atividades do Estado (pois o que caracterizava o Direito Administrativo eram as necessidades do serviço público), quase levou ao completo esvaziamento do conceito, por demasiado amplo e inútil. Para uma melhor abordagem do tema, cf. BANDEIRA DE MELLO, op. cit., p. 600-601, nota 2; GROTTI, op. cit., p. 42-43; SALOMÃO FILHO, Calixto. Regulação da atividade econômica: princípios e fundamentos jurídicos. São Paulo: Malheiros Editores, 2001. p. 17-19.
15
A idéia do instituto desenvolveu-se, assim, sem que fosse firmada uma
noção doutrinária precisa. Foi necessária uma posterior ordenação do tema, que
terminou por assentar a definição clássica em torno de três elementos: a) subjetivo
ou orgânico – o serviço público corresponde a um órgão do aparelho estatal; b)
material ou objetivo – é uma atividade da Administração Pública que tem por objeto
a satisfação de necessidades de interesse geral; c) formal – a atividade que é
prestada sob um regime de direito público.22
Com a reformulação do Estado liberal e a ampliação das atividades
reconhecidas como públicas (atividades comerciais e industriais), bem como dos
agentes prestadores (empresas delegadas,23 concessionárias e permissionárias),
pronunciou-se a derrocada da definição clássica.24 No entanto, ainda se reconhece a
importância do instituto, que passa a receber uma nova definição, mais compatível
com o direito pátrio.
Nesse sentido, Celso Antônio Bandeira de Mello tenta oferecer um
conceito adequado à ordem jurídica brasileira.25 Sua construção baseia-se em dois
elementos. O primeiro, ao qual intitula “substrato material”, corresponde à prestação
de utilidades ou comodidades materiais, fruíveis singularmente pelos administrados
em geral, que o Estado assume como próprias, afastando-as, portanto, da esfera da
livre iniciativa.26
O outro elemento, chamado de “traço formal”, corresponde à submissão a
um regime de Direito Público, o regime jurídico-administrativo. A definição do regime
jurídico do serviço público consubstancia-se no elemento caracterizador mais
importante deste último. É o regime jurídico que permite configurá-lo, oferecendo,
inclusive, o elemento que vai distingui-lo dos chamados serviços governamentais.
22
DI PIETRO, Maria Silvia Zanella. Direito Administrativo. 12ª ed. São Paulo: Atlas, 2000. p. 96-97; GASPARINI, Diógenes. Direito Administrativo. 5ª ed. São Paulo: Saraiva, 2000. p. 249; GROTTI, op. cit., p. 42; BANDEIRA DE MELLO, op. cit., p. 600. 23
As empresas públicas e as sociedades de economia mista, quando exploram bens e serviços de titularidade do Estado, atuam por delegação da Administração direta e não por concessão (cf. GRAU, op. cit., p. 122-125). 24
GROTTI, op. cit., p. 43. 25
“Serviço público é toda atividade de oferecimento de utilidade ou comodidade material destinada à satisfação da coletividade em geral, mas fruível singularmente pelos administrados que o Estado assume como pertinente a seus deveres e presta por si mesmo ou por quem lhe faça as vezes, sob um regime de Direito Público – portanto, consagrador de prerrogativas de supremacia e de restrições especiais –, instituído em favor dos interesses definidos como públicos no sistema normativo.” (BANDEIRA DE MELLO, op. cit., p. 600.) 26
Ibidem, p. 602-604.
16
Tal regime se manifesta por uma unidade normativa, composta de uma pluralidade
de princípios e regras jurídicas.27
Tornou-se incontestável, portanto, a importância desses princípios para o
entendimento do serviço público. A doutrina já elegeu, há tempos, um rol de
princípios clássicos, dentre os quais Bandeira de Mello aponta, a título
exemplificativo: dever inescusável do Estado de promover-lhe a prestação;
supremacia do interesse público; adaptabilidade; universalidade; impessoalidade;
continuidade; transparência; motivação; modicidade das tarifas; controle das
condições de prestação.28 Muitos outros administrativistas participam da discussão,
gravitando em torno desses mesmos princípios, excetuando-se algumas propostas
originais.29 Afora a dissonância da doutrina, a própria lei tratou de dispor acerca dos
princípios que orientam o serviço público.30
Observa-se, portanto, que o conceito de serviço público gravitava, tanto
na doutrina tradicional quanto na legislação, em torno de um regime jurídico
específico, de Direito Público. Nesse contexto, a titularidade do serviço encontrava-
se com o Estado, responsável pela observância do interesse público na prestação,
seja por ele próprio, seja pelo ente público delegado ou pelo particular,
concessionário ou permissionário.
No entanto, a adoção de um novo modelo de atuação do Estado na
economia, observada nas últimas décadas do século XX, levou a uma reorganização
dos parâmetros normativos do direito público. Nesse contexto, instaurou-se uma
nova crise em torno do conceito de serviço público.
27
BANDEIRA DE MELLO, op. cit., p. 604-607. 28
Ibidem, p. 604-605. 29
Gasparini (op. cit., p. 255-258) prefere dividi-los em princípios (apenas três: continuidade, igualdade e mutabilidade do regime jurídico) e requisitos (permanência, generalidade, eficiência, modicidade e cortesia). Quando fala em “mutabilidade do regime jurídico”, o autor se refere ao regime de prestação do serviço apenas, no tocante à possibilidade de alteração unilateral dos contratos. 30
O art. 175 da Constituição de 1988, que trata especificamente dos serviços públicos, estabelece, no inciso IV do seu parágrafo único, que cabe à lei dispor sobre “a obrigação de manter serviço adequado”. Tendo em vista o comando constitucional, o legislador ordinário tratou de conceituar “serviço adequado”, conforme se depreende do §1º do art. 6º da Lei nº 8.987, de 1995, que dispõe sobre o regime de concessão e permissão da prestação de serviços públicos: “Serviço adequado é o que satisfaz as condições de regularidade, continuidade, eficiência, segurança atualidade, generalidade, cortesia na sua prestação e modicidade das tarifas”. O conceito também foi abordado na legislação estadual, que é inclusive anterior à federal. Nesse sentido, a Lei paulista nº 7.835, de 1992, art. 17 e a Lei carioca nº 1.481, de 1989, art. 4º.
17
Sundfeld defende que a inutilidade do conceito de serviço público se deve
a essa reestruturação dos serviços de titularidade estatal, por dois motivos. Primeiro,
o conceito atrelou-se ao modelo econômico de exploração monopolista, não-
concorrencial do serviço, por empresas estatais, que foi abandonado. Ademais, as
particularidades e exigências de cada serviço estatal inviabilizam a concepção de
um modelo jurídico, ou melhor, de um regime jurídico único, ao mesmo tempo que
aproxima o modelo de exploração desses serviços dos modelos das demais
atividades econômicas.31
Eros Grau considera equivocada a busca por um conceito de serviço
público relacionado com um regime de serviço público, pois a vinculação desses
dois elementos leva a uma verdadeira tautologia.32
Nesse mesmo diapasão, Dinorá Grotti faz referência à lição de Gaspar
Ariño Ortiz para organizar os princípios do novo modelo de regulação dos serviços
públicos competitivos. Não é possível atrelar a totalidade desses serviços a uma
titularidade pública ou a um regime jurídico de direito público. Antes, pode-se
perceber uma dualidade de regimes, conforme se trate de atividades potencialmente
competitivas ou não-competitivas.33
A abertura dos serviços à competição, portanto, esvaziaria o conceito
tradicional de serviço público, uma vez que o setor deixaria de ser público para
apenas abrigar certas tarefas ou missões de cunho público, um mínimo de
obrigações. Ainda, não há uma reserva do Estado, uma titularidade do serviço a
favor do Estado, como era de se esperar. Isso leva também à instalação de um
regime aberto, em que a entrada no setor depende apenas de uma autorização
31
“Isso tende a aproximar também os respectivos modelos jurídicos, retirando da noção de serviço público uma de suas funções, que era a de afirmar a especificidade do regime jurídico” (SUNDFELD, Carlos Ari. Introdução às Agências Reguladoras. In: ______ (Coord.). Direito Administrativo Econômico. São Paulo: Malheiros Editores, 2000. p. 32-33. Sem grifo no original). 32
“Determinada atividade fica sujeita a regime de serviço público porque é serviço público; não o inverso, como muitos propõem, ou seja, passa a ser tida como serviço público porque assujeitada a regime de serviço público” (GRAU, op. cit., p. 100-101). 33
O regime jurídico das atividades competitivas não se caracteriza por qualquer prerrogativa de titularidade, mas pela ocorrência de instrumentos para garantia da competição, identificados com quatro “liberdades”: liberdade de entrada; livre acesso ao mercado; liberdade de contratação e de formação dos preços; liberdade de investimentos. As atividades não-competitivas, por sua vez, baseiam a sua prestação em regime de concessão ou permissão e limitam-se a duas atividades que, por natureza, inviabilizam a competição: a) instalação e gestão de infra-estrutura, identificada com os monopólios naturais; b) prestações de serviço essencial universal, em que não há interesse do mercado em concorrer, ante a inviabilidade do retorno econômico (lucro). Cf. GROTTI, op. cit., p. 62-63.
18
regulamentada, para que um mínimo de obrigações do serviço sejam estabelecidas
à prestadora.34
Calixto Salomão Filho faz severas críticas ao modelo de regulação
baseado no regime de direito público, afirmando que a prestação de serviços em
regime de concessão é falha, por duas razões principais: pressupõe a transformação
de agentes privados em perseguidores do interesse público e intenta prever os fins
da atividade econômica pelo Estado.35
Não se pode mais falar em um só regime jurídico a orientar os serviços
públicos. Mais correto seria dizer que existe uma pluralidade de regimes ou sub-
regimes a orientar cada serviço público, dependendo da sua natureza, de quem o
presta e do grau de interesse público envolvido.36 A caracterização dessa
multiplicidade de regimes dá-se por meio da aplicação de alguns princípios de direito
público ou, mais especificamente, de direito administrativo, à hipótese concreta que
se cogita. Cada situação objetiva vai exigir um “regime jurídico” especialmente
organizado.
Observa-se a organização de um fenômeno peculiar. O serviço público já
não é considerado em razão de um regime jurídico definido, e chega-se a negar a
própria titularidade estatal do serviço. Com isso, os objetivos de adequação do
serviço a finalidades de ordem pública não se fundamentam mais na prevalência do
interesse público, mas em caracteres institucionais como a concorrência (que
permite a escolha e a informação do usuário) e o estabelecimento de obrigações
normativas ou contratuais por via da regulação.
Por outro lado, a negação do regime de direito público esvazia o conceito
antes apresentado de serviço público e pode levar à sua confusão com outras
34
GROTTI, op. cit., p. 63-64. 35
O autor prefere uma regulação baseada na garantia institucional da concorrência (amparada pelos princípios do acesso necessário, da função social da propriedade dos meios de acesso ao mercado, da ampla escolha e informação dos consumidores e da aplicação institucional do direito antitruste), apta a permitir que o próprio ambiente descubra seus objetivos, ao invés de preconcebê-los sob a égide do interesse público. Cf. SALOMÃO FILHO, op. cit., p. 17-40 e 51-82. 36
“De outra banda, é certo inexistir uma totalidade normativa que se possa referir como regime de serviço público, além do que, sobremodo quando cuidamos das empresas estatais – empresas públicas e sociedades de economia mista – que exploram atividade econômica em sentido estrito ou que prestem serviço público, impõe-se distinguirmos entre diversos níveis ou modelos de regimes jurídicos. A distintos regimes jurídicos, assim, sujeitam-se umas e outras, segundo se esteja a cogitar de traços estruturais ou funcionais, internos ou externos, delas.” (GRAU, op. cit., p 101.)
19
atividades estatais. Nesse sentido, pode causar estranhamento que um mesmo
setor, como o de telecomunicações, divida caracteres ou atividades de serviço
público e de atividade econômica em sentido estrito.
Do exposto, passa-se a seguir a uma apreciação da atuação estatal em
atividades econômicas em que predomina a iniciativa privada, em paralelo ao
conceito de serviço público.
1.3. Atividade econômica e intervenção
A ordem econômica – mundo do ser – pode ser entendida, como já visto,
como um conjunto de relações econômicas ou atividades econômicas. Ou seja,
pode-se entender também a atuação estatal no domínio econômico dentro de um
conceito de atividade econômica.
A expressão “atividade econômica” guarda dois sentidos, de modo que o
gênero “atividade econômica” pode ser dividido em serviço público e uma espécie
“atividade econômica” que se coaduna com o setor privado. O serviço público é um
tipo de atividade econômica, cujo desenvolvimento compete preferencialmente ao
poder público. Assim, fala-se em “atividade econômica em sentido amplo”, que
abriga serviço público e “atividade econômica em sentido estrito”. 37
O Estado, portanto, pode atuar no domínio econômico tanto em atividades
em que dispõe de prerrogativas e precedência quanto naquelas em que a sua
atuação fica em segundo plano, ante a predominância do interesse privado. No
primeiro caso, trata-se de serviço público. No segundo caso, pode-se chamar a
atuação do Estado de intervenção. Assim, é possível distinguir atuação estatal como
a participação do Estado em atividade econômica em sentido amplo e intervenção
quando o Estado atua em atividade econômica em sentido estrito. Observa-se,
37
A Constituição de 1988 reflete bem essa distinção. O § 1º do art. 173 faz referência às atividades econômicas em sentido estrito, ao passo que os arts. 170 e 174 dizem respeito às atividades econômicas em sentido amplo. É evidente que o art. 170 aplica-se também às atividades desenvolvidas pelo Estado, no campo dos serviços públicos, pois o dispositivo se destina a toda a ordem econômica – mundo do ser. O art. 174 não traz dúvidas, tanto que fala que o planejamento será “determinante para o setor público e indicativo para o setor privado”. Por fim, o § 1º do art. 173 refere-se apenas a empresas estatais que explorem atividade típica do setor privado, não se aplicando aos entes estatais que prestam serviço público. Cf. GRAU, op. cit., p. 91-93.
20
portanto, que o Estado não pratica intervenção quando presta serviço público, pois
intervir significa atuar em área de outrem, e não em área própria.38
Fala-se então em intervenção do Estado no domínio econômico,
expressão encontrada no art. 149 da Constituição de 1988 e que tem larga utilização
pela doutrina. Deve-se entender domínio econômico exatamente como atividade
econômica em sentido estrito.
O Estado pode intervir no domínio econômico de maneiras diversas.
Acontece que a Constituição de 1988, ao contrário de suas antecessoras, não
organiza o tema de forma expressa, de modo que a doutrina busca elaborar essa
classificação a partir do próprio texto constitucional, mas o resultado é bastante
heterogêneo. 39
Observa-se que, desconsiderando os preciosismos na escolha dos
vocábulos e expressões e as relativas diferenças conceituais, os autores fazem
referência a três formas de intervenção, a saber: a) atuação direta (por monopólio ou
por competição com empresas privadas); b) regulação ou fiscalização normativa; c)
fomento ou incentivo à iniciativa privada.
A intervenção direta, ou seja, a intervenção por participação ou absorção,
está expressamente prevista na Constituição de 1988, que, em seu art. 173, admite
38
GRAU, op. cit. p. 82-83. 39
Celso Antônio Bandeira de Mello (op. cit., p. 619) percebe três modos de intervenção do Estado: a) através do poder de polícia, que se revela na edição de leis e atos administrativos, a que faz referência o texto do art. 174 da Constituição (“agente normativo e regulador da atividade econômica”); b) mediante incentivos à iniciativa privada (também art. 174); c) por atuação empresarial própria (arts. 173 e 177).
Diogo de Figueiredo Moreira Neto (Curso de Direito Administrativo. 11ª ed. Rio de Janeiro: Forense, 1996. p. 365) entende que a intervenção estatal pode ser: a) regulatória; b) concorrencial; c) monopolista; d) sancionatória. Talvez o autor, por preciosismo, tenha distinguido mais categorias do que o necessário, pois umas podem ser subsumidas em outras.
Luís Roberto Barroso (Apontamentos sobre as Agências Reguladoras. In: MORAES, Alexandre de (Org.). Agências Reguladoras. São Paulo: Atlas, 2002. p. 114-115) divide as formas como o Estado interfere no domínio econômico em: a) disciplina (edição de leis, de regulamentos, exercício do poder de polícia); b) fomento (apoio à iniciativa privada e estímulo de financiamentos); c) atuação direta. Para o autor, no entanto, essa atuação direta pode se concretizar pela prestação de serviços públicos ou pela exploração de atividades econômicas. Impende, no entanto, refutar essa concepção, uma vez que, como já dito, o serviço público não pode ser tido como forma de intervenção. O serviço público tem a titularidade estatal reconhecida, e só se intervem naquilo que é alheio.
Eros Grau (A Ordem Econômica..., cit., p. 126), preocupado com o apuro e a exatidão da terminologia que emprega, conclui que as formas de intervenção do Estado no domínio econômico devem ser entendidas por: a) intervenção por participação ou absorção; b) intervenção por direção; c) intervenção por indução.
21
duas hipóteses de aplicabilidade. Em primeiro lugar, a própria Carta reserva certas
atividades como monopólio estatal, presentes em seu art. 177. De outra parte, só
poderá haver atuação direta “quando necessária aos imperativos da segurança
nacional o a relevante interesse coletivo”.
Nunca se deve confundir a prestação de serviços com a exploração direta
de atividade econômica em sentido estrito. O serviço público é uma prerrogativa do
Estado, que tem a sua titularidade. No caso da exploração estatal de atividade
econômica, o setor é predominantemente reservado à iniciativa privada, mas, por
razões diversas que aquelas que justificam o serviço púbico, o Estado pode atuar.40
Celso Antônio Bandeira de Mello acredita que a melhor forma de entender
a separação entre regimes é fazendo distinção entre serviços públicos e serviços
governamentais. Entre os últimos incluir-se-iam as atividades a que faz referência o
art. 173 da Constituição Federal de 1988.41
O art. 174 da Constituição de 1988 incumbe o Estado das funções de
fiscalizar, incentivar e planejar, “como agente normativo e regulador da atividade
econômica”. Como já se viu, trata-se de prerrogativa do Estado em relação apenas
às atividades econômicas em sentido estrito. Tanto a regulação (intervenção por
direção) quanto o fomento (intervenção por indução) estão contidos no dispositivo
em apreço. Daí, talvez, parte da dificuldade de definição dos modos de intervenção
na Constituição de 1988.
Pode-se questionar se o art. 174, ao prever uma atuação estatal
regulatória, estaria abarcando o fenômeno da regulação tão propalado neste
momento de formulação de um novo modelo jurídico-econômico. Como já visto, o
dispositivo constitucional dirige-se apenas às atividades econômicas em sentido
estrito, o que afasta os serviços públicos da hipótese. Por outro lado, é preciso traçar
em separado os contornos da regulação como ela vem sendo entendida nesse
momento de consolidação no ambiente jurídico brasileiro.
40
Eros Grau defende com vigor a necessidade de se distinguir os interesses que orientam as duas formas de atuação estatal. Afirma o autor que os serviços públicos fundam-se em interesse social, que não se confunde com o relevante interesse coletivo que fundamenta, juntamente com o imperativo de segurança nacional, a exploração direta de atividade econômica em sentido estrito (op. cit., p. 114-115). 41
BANDEIRA DE MELLO, op. cit., p. 625-626.
22
1.4. Regulação
A busca pela realização de uma verdadeira reforma do Estado brasileiro,
objetivando a sua diminuição através de privatizações, quebras de monopólios e
transferência da exploração de bens e serviços à iniciativa privada, teve grande
repercussão na organização clássica da Administração Pública. A modificação de
todo um modelo econômico gera a necessidade de que o modelo jurídico seja
atualizado aos novos tempos.
Até há pouco, a doutrina assumia posição de tranqüilidade quanto à
distinção entre exploração de atividade econômica e serviço público, bastando a
demonstração do regime jurídico a que determinada atividade estatal se submetia.42
Com a dificuldade representada pela desconsideração do critério do regime jurídico,
preferiu-se, ao invés de pôr em análise antigos institutos como serviços públicos e
intervenção do Estado na economia, adotar como mote dos novos tempos a
regulação.
Assim, a participação do Estado nos mais variados setores econômicos
em que há interesse público envolvido passou a ser entendida como atuação
reguladora. Dada a recente notoriedade auferida ao vocábulo, costuma-se pensar
que falar em regulação no Brasil é algo novo. Na verdade, o Estado brasileiro atua
em diversos setores da economia por meio de regulação há bastante tempo, mas a
estrutura não dava destaque a esse vocábulo.
No entanto, há quem entenda que o exercício da regulação pressupõe
uma participação adicional do poder público na ordenação de atividades
econômicas. Nesse sentido, o fortalecimento do papel regulador ou ordenador do
Estado serviria para impedir que finalidades públicas fossem olvidadas pelos novos
agentes econômicos. Por um lado, a intervenção do Estado no domínio econômico
não se pode dar mais pelo simples exercício do poder de polícia. Por outro, o Estado
42
“Desde há muito tempo não se faz confusão entre o que seja exploração pelo Estado de atividade econômica e prestação de serviço público. É que neste último entra um ingrediente muito importante que não está presente na primeira, qual seja o fato de o regime jurídico do serviço público não ser idêntico ao do exercício das atividades comerciais e industriais. É mesmo tipo por derrogador destas últimas, uma vez que instrumentam o prestador do serviço público com regalias e privilégios que não seriam concebíveis, fosse ele um comerciante ou industrial, regido, em conseqüência, pelo direito comum.” (BASTOS, op. cit., p. 129.)
23
não é mais prestador dos serviços antes exclusivos. Vê-se que, nesses dois casos, a
regulação vem preencher uma necessidade.43
O imaginário jurídico brasileiro, no entanto, ainda não se acostumou com
o uso do vocábulo, que, boa parte das vezes, é equivocadamente confundido como
um sinônimo de regulamentação.44
Por outro lado, é evidente que a importação de um modelo de regulação
de setores econômicos demonstra uma busca por coadunar o modelo de direito
pátrio a um sistema estranho às suas tradições. O direito norte-americano
desconhece ou ignora a divisão das atividades econômicas, principalmente no que
tange à idéia francesa de serviço público. Assim, para os norte-americanos, é
inexistente a classificação analisada nos tópicos anteriores, em serviços públicos e
atividades econômicas em sentido estrito.
Eis o problema de se importar precipitadamente certos modelos jurídicos.
Não se pode deixar de reconhecer, ainda, que o Brasil acompanhou uma tendência
repetida por seus vizinhos, o que demonstra uma espécie de submissão coletiva a
ideologias de poderes hegemônicos. Não obstante, o que o jurista deve procurar
fazer, uma vez que o modelo está praticamente estabelecido e a transformação no
direito faz-se inexorável, é submeter os novos institutos ao exame dos princípios
gerais do direito e, obviamente, da Constituição.
É comum ouvir que dois movimentos diversos e colidentes estão em
operação. Fala-se muito em regulação de setores econômicos, mas também se fala
43
Calixto Salomão Filho é um defensor do entendimento amplo de regulação. O autor afirma, nesse sentido, que “a acepção que se pretende atribuir ao termo „regulação‟, a fim de estudar as concepções a seu respeito que têm influenciado o sistema brasileiro, é bastante e propositadamente ampla. Engloba toda a forma de organização da atividade econômica através do Estado, seja a intervenção através da concessão de serviço público ou o exercício do poder de polícia.” (op. cit., p. 15.) 44
Maria Silvia Zanella Di Pietro esclarece a distinção nos seguintes termos: “„Regular‟ significa estabelecer regras, independentemente de quem as dite, seja o Legislativo ou o Executivo, ainda que por meio de órgãos da Administração direta ou entidades da Administração indireta. Trata-se de vocábulo de sentido amplo, que abrange, inclusive, a regulamentação, que tem um sentido mais estrito. (...) “Regulamentar significa também ditar regras jurídicas, porém, no direito brasileiro, como competência exclusiva do Poder Executivo. Perante a atual Constituição, o poder regulamentar é exclusivo do Chefe do Poder Executivo (art. 84, IV), não sendo incluído, no parágrafo único do mesmo dispositivo, entre as competências delegáveis.” (DI PIETRO, Maria Silvia Zanella. Parcerias na Administração Pública: concessão, permissão, franquia, terceirização e outras formas. 3ª ed. São Paulo: Atlas, 1999. p. 140-141.)
24
que a reforma de Estado objetiva a desregulação ou desregulamentação da
economia. Uma dificuldade terminológica já se impõe de início.
Aqueles que fazem referência à desregulação têm em vista o instituto da
deregulation americana. Muitos não se dão conta, no entanto, que os americanos
falam em deregulation para fazer oposição à regulation. O fato é que a regulação,
nos Estados Unidos, é empreendida por meio de atuação regulamentar, e o que se
quer com a deregulation é a substituição dessa regulamentação por uma regulação
mais ampla, empreendida não pelo Estado, mas pelo próprio mercado, ou seja, uma
endo-regulação ou auto-regulação. Portanto, falar em deregulation é falar em
regulação, assim como a regulation americana corresponde à regulamentação
brasileira.45
A “desregulação” que se pretende defender no Brasil compreenderia, na
verdade, um relaxamento da normatização estatal em certas áreas, uma
desregulamentação, que seria substituída por uma nova forma de regulação.
Portanto, não se pode entender que desregular seria puramente não dar ordenação
à atividade econômica, mas deixar de fazê-lo por meio de preceitos jurídicos de
origem estatal. Em substituição, o mercado empreenderia uma endo-regulação ou
auto-regulação. Nesse sentido, há caloroso debate no meio jurídico brasileiro acerca
da necessidade de flexibilização do direito do trabalho, em que o acordo das partes
substituiria boa parte da ordenação normativa da matéria.
De qualquer forma, observa-se que essa faceta do fenômeno da
regulação não diz respeito a serviços públicos no Brasil, pois o que vem ocorrendo é
o desenvolvimento e a complexização da regulação estatal no setor, inclusive com a
adoção de formas novas de atuação do Estado.
O fenômeno da regulação pode incidir sobre qualquer objeto social, mas a
sua utilização, no direito brasileiro, concentra-se no âmbito da ordem econômica –
mundo do ser e da ordem social. Não obstante, nem mesmo nesse ponto em
particular, é pacífico o conceito de regulação. É preciso levar em conta que a
regulação pelo Estado atinge tanto atividades econômicas quanto serviços públicos
exclusivos e não-exclusivos. Assim, um conceito jurídico de regulação deve
45
GRAU, E Roberto. O Direito Posto e o Direito Pressuposto. 3ª ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2000. p. 93.
25
abranger, segundo Di Pietro, a regulação econômica e a regulação social. Nesse
sentido, a autora preceitua: “a regulação constitui-se como o conjunto de regras de
conduta e de controle da atividade econômica pública e privada e das atividades
sociais não exclusivas do Estado, com a finalidade de proteger o interesse
público”.46
Di Pietro entende ainda que é possível conformar a regulação à teoria
tradicional do direito administrativo. A atuação regulatória, em regra, compreende
três atividades tradicionalmente conferidas ao Estado: o poder de polícia, o fomento
e a intervenção no domínio econômico. A autora fala que, apesar da nova
terminologia, a atuação substantiva do Estado pouco mudou: “Seja utilizando-se a
terminologia tradicional do direito administrativo brasileiro, seja utilizando-se o
vocábulo regulação, os limites da atividade, no que diz respeito ao estabelecimento
de regras de conduta aos particulares, são exatamente os mesmos.” 47
A regulação, portanto, é uma nova forma de tratar um fenômeno já
existente no Estado brasileiro, principalmente a partir da instituição do modelo
intervencionista. A mudança poderia ser entendida como uma reformulação do papel
do Estado, uma vez que ele não mais tem exclusividade na exploração de certos
bens e serviços.
A atividade regulatória envolve competência para fiscalizar, reprimir, punir,
resolver conflitos e estabelecer regras de conduta. Esse rol não representa grande
inovação em relação às atividades típicas do Estado, em suas atribuições de polícia
administrativa.
O problema encontra-se na questão da competência para emitir atos
normativos conferida a órgãos e entidades reguladoras. O grande diferencial da
regulação, como modelo de atuação estatal, estaria na existência de um poder
normativo, cuja previsão geral não estaria presente na Constituição Federal.
Entende-se que tais atos, por conterem disposições gerais e abstratas, constituiriam,
ao mesmo tempo, violações aos princípios da legalidade e da separação de
poderes.
46
Limites da função reguladora das agências diante do princípio da legalidade. In: DI PIETRO, M. S. Z. (Org.). Direito Regulatório: temas polêmicos. Belo Horizonte: Editora Fórum, 2003. p. 30. 47
Ibidem, p. 36.
26
A polêmica está lançada entre a doutrina brasileira, sendo muitos os
argumentos prós e contra e poucos os pontos de concordância. A esse respeito, Di
Pietro48 resumiu, de forma muito competente, os inúmeros argumentos expendidos
sobre o tema, percebendo, inclusive, que muitos deles não são jurídicos.
De todo o exposto, fica claro que já não se pode apontar um único regime
jurídico que caracterize os serviços públicos. Em razão disso, muitos autores
apressam-se em proclamar uma crise da noção de serviço público que levaria a uma
confusão entre as atividades econômicas em que o Estado intervem e aquelas de
que é o titular. Afinal, é sabido que a definição de um serviço como público não é
estante, mas pode ser modificada de acordo com o modelo econômico e as políticas
públicas adotadas. Não obstante, existem aqueles serviços públicos que o são por
disposição constitucional expressa, daí a inviabilidade de negar a esse rol de
serviços uma natureza especial, diferenciada.
Por outro lado, o vocábulo regulação passa a receber um prestígio
especial, sendo utilizado para designar as várias formas de atuação estatal na
economia, independentemente da sua natureza jurídica. No entanto, a forma de
exercício da atividade reguladora do Estado se especifica. Não há um modelo único
de regulação, mas cada setor e cada serviço passa a ser regulado de maneira única.
Portanto, a melhor forma de estudar a regulação é identificar cada setor
com seu regime ou seus regimes jurídicos próprios. Passa-se então ao estudo da
regulação do setor de telecomunicações. Será feita, a seguir, uma breve análise das
normas que organizam os serviços de telecomunicações e as atividades da
Administração Direta e da Agência Nacional de Telecomunicações, que servirá de
substrato para a apreciação, ao final, da atuação normativa em concreto.
48
DI PIETRO, Limites da função reguladora..., pp. 50-51.
27
Capítulo 2
A REGULAÇÃO DO SETOR DE TELECOMUNICAÇÕES
2.1. Marco regulatório do setor de telecomunicações
É de amplo conhecimento que o Brasil passa por um momento de
reorganização do setor de telecomunicações. Há uma série de elementos de cunho
político, econômico e tecnológico que vieram a compor as razões para que se
operasse tal fenômeno. No entanto, o presente trabalho ater-se-á aos aspectos
jurídicos ou político-jurídicos que o caracterizam. Ademais, é preciso considerar que
ainda persiste um processo de transição que, de certa forma, prejudica a formulação
da obra, uma vez que é possível que certos pontos do novo modelo do setor sejam
modificados em um futuro próximo. Só um estudo posterior, amparado pela
perspectiva do tempo, poderá tratar devidamente da matéria.
No primeiro capítulo, fez-se referência ao fato de que a tradicional
organização da atuação estatal na economia foi entendida, por muito tempo, a partir
de uma problema de regimes jurídicos. Nesse sentido, tornou-se célebre a distinção
entre os serviços públicos e as demais atividades econômicas, sobre as quais o
Estado teria o poder de intervir limitado por uma série de normas e princípios.
Viu-se também que a noção de serviço público alcançou um estágio de
crise e incerteza, principalmente em razão da dificuldade em se definir um regime
jurídico-administrativo único. Destarte, a doutrina mais progressista questionou a
noção de interesse público e passou a admitir a existência de uma pluralidade de
sub-regimes jurídicos, relacionados a cada espécie de serviço. Em razão disso, fala-
se em diversos setores regulados em oposição à antiga idéia de um conjunto de
serviços públicos, assim como é substituída a noção de prestação estatal pela de
regulação estatal.
Por outro lado, a ordem econômica da Constituição de 1988 mantém seus
traços principiológicos essenciais, demandando que a pletora de serviços tutelados
28
pelo Estado recebam tratamento compatível com seus fundamentos e princípios. Ou
seja, por mais que se anuncie a crise da teoria do serviço público, é necessário
prezar, na condução de certas atividades, por finalidades que ultrapassam objetivos
meramente econômicos.
Tendo em vista todos esses pontos, a presente análise concentra-se nos
serviços de telecomunicações. Objetiva-se, com isso, fazer o recorte epistemológico
do estudo em um setor de atuação estatal, definindo os regimes jurídicos e a sua
organização normativa, para, ao fim, questionar a adequação da atuação reguladora
dos órgãos e entes estatais.
Passa-se, a seguir, a uma breve análise das normas que compõem a
nova organização jurídico-positiva do setor, que servirá de substrato para a definição
das competências dos órgãos e entes estatais. Em seguida, será analisada a
organização dos serviços de telecomunicações. Finalmente, serão analisados os
atos e instrumentos por meio dos quais a Administração atua, organizando e
regulamentando os serviços de telecomunicações.
2.1.1. Constituição Federal de 1988
A Constituição da República de 1988 reservou alguns serviços à
competência privativa da União, dentre os quais se encontram os serviços de
telecomunicações. A redação original do inciso XI do art. 21 da Carta, observando o
modelo político-administrativo que imperava à época, determinava que a exploração
desses serviços deveria ser feita diretamente ou mediante a concessão a “empresas
sob controle acionário estatal”, excetuando-se apenas a “prestação de serviços de
informações por entidades de direito privado através da rede pública de
telecomunicações explorada pela União”.
Fundava-se, portanto, uma organização baseada no monopólio estatal na
exploração dos serviços de telecomunicações, que por décadas foram prestados,
em cada área e modalidade, por um grupo de empresas de âmbito estadual ou local
ligadas a uma holding (Sistema Telebrás). A reforma do Estado que se promoveu na
última década do século XX, no entanto, baseava-se na redução do arcabouço
burocrático estatal, principalmente no que tange à sua atuação direta em certas
29
áreas do domínio econômico, o que levou a um movimento de privatizações e de
substituição do Estado pela iniciativa privada na exploração de certas atividades.
Essa modificação do modelo de exploração dos serviços de
telecomunicações veio a lume com a Emenda Constitucional nº 8, de 15 de agosto
de 1995,49 que instituiu as seguintes regras: a) a exploração poderá ser feita
diretamente pelo Estado, através de entidade da Administração indireta ou por
particulares; b) a outorga aos particulares pode ser conferida mediante autorização,
concessão ou permissão; c) o Estado deve organizar e fiscalizar a prestação dos
serviços por meio de um órgão regulador; d) a organização dos serviços, a criação
do órgão e outros aspectos institucionais deverão ser estabelecidos por meio de lei
ordinária. Cada um desses pontos merece análise.
2.1.1.1. Forma de exploração dos serviços de telecomunicações
Passa a inexistir o monopólio estatal na exploração do serviço de
telecomunicações, mas isso não significa que o Estado não possa mais prestá-lo. A
Constituição deixa a escolha em aberto, podendo a legislação referente ao tema
dispor acerca da definição de quem deve prestar o serviço. Parece mais razoável o
entendimento no sentido de que o Estado não pode, entretanto, submeter o setor a
um novo regime de exclusividade. Nada impede, assim, que o serviço seja prestado
pelo ente público ao mesmo tempo que por particulares.
No entanto, o que se observa até o momento é a efetiva transferência das
diferentes modalidades de serviços, independentemente do grau de interesse
público envolvido, à iniciativa privada. Assim, é manifesta a intenção do Estado em
afastar-se da exploração direta de certas atividades econômicas, buscando não só a
diminuição do aparato burocrático estatal, mas principalmente a maior eficiência na
prestação dos serviços.
Impende observar, finalmente, que a Administração não diminui a sua
influência no setor de telecomunicações, pelo contrário. O afastamento do Estado da
49
Art. 21. Compete à União: (...) XI – explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão, os serviços de telecomunicações, nos termos da lei, que disporá sobre a organização dos serviços, a criação de um órgão regulador e outros aspectos institucionais;
30
atuação direta deve corresponder a uma proporcional ou até maior atuação indireta,
por meio do que se entende por regulação setorial.
2.1.1.2. Formas de outorga dos serviços de telecomunicações
A Constituição prevê, ainda, que a outorga aos particulares pode ser
realizada por meio de concessão, permissão ou autorização. Sabe-se que o direito
administrativo confere a esses institutos contornos definidos.
Segundo preceitua o art. 175 da Lei Fundamental, a outorga de serviços
públicos deve observar sempre os regimes de concessão ou permissão, conforme
as regras estabelecidas pela Lei nº 8.987, de 1995. não está prevista a autorização
como forma de outorga de serviço público.
A conclusão imediata a que se chega é no sentido de que a Carta de
1988 admite que certos serviços de telecomunicações não são serviços públicos e
prescindem de formalidades como licitação e contrato administrativo. Portanto, a
organização dos serviços de telecomunicações admite uma dualidade de regimes.50
Ademais, é preciso ter em conta que, no que tange a serviços de
telecomunicações, os institutos da concessão, permissão e autorização têm regras e
significados específicos, estabelecidos em sua lei própria. Observa-se, portanto,
mais um elemento que individualiza o regime jurídico-administrativo aplicável aos
serviços de telecomunicações.
2.1.1.3. Do órgão regulador
A Carta de 1988 confere ao Estado a tarefa de organizar e fiscalizar os
serviços de telecomunicações e prevê que tal atividade deve ser remetida a um
órgão51 próprio que deve ser criado exclusivamente para tal função. No mesmo
sentido, o inciso III do § 2º do art. 177, com a redação dada pela Emenda nº 9, de
1995, faz referência à criação de um “órgão regulador” para o setor de exploração
50
A respeito, conferir a exposição de Dinorá Grotti (op. cit., p. 65-71). 51
Nota-se aqui uma imprecisão terminológica. Sabe-se que a distinção entre órgão e entidade refere-se ao fato de o último, ao contrário do primeiro, dispor de personalidade jurídica própria. Portanto, seria melhor falar em “ente regulador”, vez que a lei confere-lhe uma estrutura autárquica.
31
de petróleo. No entanto, a expressão não encontra referência no direito positivo
brasileiro anterior, de modo que a determinação de sua natureza jurídica cabe à lei
que os instituir.
Juntamente com a reforma do Estado que foi promovida na década de
1990, observou-se um movimento de criação desses entes administrativos
autônomos, destinados a organizar e fiscalizar os mais variados setores de serviços
e atividades econômicas. A legislação infraconstitucional adotou, de forma quase
unânime, a expressão agência reguladora.
Quanto às agências reguladoras, como vêem sendo criadas no Brasil,
Sundfeld afirma que: “São entidades com tarefas tipicamente de Estado: editam
normas, fiscalizam, aplicam sanções, resolvem disputas entre as empresas, decidem
sobre reclamações de consumidores. (...) Sua tarefa? Ordenar setores básicos da
infra-estrutura econômica.”52
As agências não são inerentes ao fenômeno de privatização. Já existiam
muitos entes reguladores anteriormente ao início do programa de desestatização
implementado na década de 1990.53 Hoje, observa-se o crescimento da tendência
de criação desses entes, entre os quais se destacam a Agência Nacional de
Telecomunicações – Anatel (Lei nº 9.472, de 1997), a Agência Nacional de Energia
Elétrica – Aneel (Lei nº 9.427, de 1996, com alterações das Leis nº 9.648 e 9.649, de
1998), a Agência Nacional do Petróleo – ANP (Lei nº 9.478, de 1997) e a Agência
Nacional de Vigilância Sanitária – Anvisa (Lei nº 9.782, de 1999), entre outras.
No âmbito dos Estados, surgem agências multissetoriais regulando todos
os serviços estatais (rodovias, ferrovias, transporte coletivo de passageiros).
Exemplo está na Agência de Regulação do Estado do Rio Grande do Sul – Agergs
(Lei estadual nº 10.931, de 1997, alterada pela Lei estadual nº 11.292, de 1998).
52
SUNDFELD, Introdução às Agências Reguladoras, cit., p. 19. 53
“No direito brasileiro, existem, em grande quantidade, desde longa data, os órgãos da Administração Direta e as entidades da Administração Indireta (especialmente autárquicas) com atividades de polícia e intervenção, abrangendo inclusive o poder de editar atos normativos. É o caso do Banco Central, da Comissão de Valores Mobiliários, do Conselho Nacional de Trânsito, da Secretaria da Receita Federal, sem falar no poder normativo dos Ministérios. A questão dos limites em nada se altera pela substituição da terminologia tradicional do direito administrativo brasileiro por outra importada do direito norte-americano. Sejam órgãos, autarquias ou agências, a atividade regulatória não muda a sua natureza e não se alteram os seus limites.” (DI PIETRO, Limites da função reguladora..., cit., p. 36.)
32
A designação “agência” é oriunda do direito dos Estados Unidos da
América. Tal fato não quer dizer que o modelo de regulação é específico da tradição
do common law. Lá, as agências surgem com o mesmo fundamento das autarquias
no sistema europeu continental: a necessidade de especialização. Não se trata da
adoção de um modelo jurídico, mas de um modelo econômico, tanto que está
presente em outros países de tradição romanista na Europa (as chamadas
autoridades administrativas independentes ou entes de regulação).
É possível dizer que a intenção no uso do termo agência não é
meramente anglófila; na verdade, quis-se prestigiar uma das principais
características desses entes, a sua notória autonomia. Não é correto falar em
“independência”, expressão exagerada, que tende a uma separação do resto do
Estado, mas em “autonomia” em relação ao Poder Executivo. Fator fundamental
para a sua garantia é a estabilidade dos dirigentes. O modelo mais adotado pelas
agências é o de estabelecer mandatos, sendo mais rígido na Anatel. A autonomia
não é absoluta, vez que a agência é submetida aos controles parlamentar e judicial.
Prevalece o princípio do controle judicial sobre todos os atos que impliquem lesão ou
ameaça a direito, insculpido no inciso XXXV do art. 5º da Constituição de 1988.
As agências são criadas com a natureza jurídica de “autarquias
especiais”, possuindo portanto personalidade de direito público. Costuma-se
questionar se o fato de serem situadas na Administração indireta não poderia
ameaçar a autonomia, já que elas são ligadas ao Executivo. Tal ligação, no entanto,
é imposta pela Constituição Federal, sob a forma de uma supervisão administrativa
por parte do Presidente da República e de seus Ministros de Estado (inciso II do art.
84 e inciso I do parágrafo único do art. 87 da Constituição de 1988).
2.1.1.4. Da lei organizadora do setor
A norma constitucional, com razão, estabelece apenas os elementos
essenciais do modelo que pretende adotar para a regulação no setor. Nesse sentido,
fica a cargo da legislação ordinária dispor sobre a organização dos serviços de
telecomunicações, instituir o órgão regulador e estabelecer os demais aspectos
institucionais.
33
O marco regulatório do setor de telecomunicações é constituído
principalmente pela Lei nº 9.472, de 16 de julho de 1997, pelo Decreto nº 2.338, de 7
de outubro de 1997, e pelo Regimento Interno da Anatel, aprovado pela Resolução
nº 1, de 1997 e alterado pelas Resoluções nº 197, de 1999, e nº 270, de 2001, além
das várias normas emitidas pelo órgão regulador.54
2.1.2. Lei Geral de Telecomunicações (Lei nº 9.472, de 1997)
A Lei nº 9.472, publicada em 16 de julho de 1997, conhecida como Lei
Geral de Telecomunicações – LGT, dispõe sobre a organização dos serviços de
telecomunicações, a criação e o funcionamento do órgão regulador e define outros
aspectos institucionais. Trata-se de documento normativo extenso e minucioso, que
termina por estabelecer características próprias para certos institutos jurídicos, razão
por que veio a ser atacada por ações diretas de inconstitucionalidade.
A lei define, em primeiro lugar, que a organização das políticas públicas
no setor de telecomunicações fica a cargo dos Poderes Executivo e Legislativo, o
que revela de antemão um interesse em estabelecer uma interação entre funções
estatais que foge às concepções tradicionais de separação de poderes. Não
obstante, se a definição da política de telecomunicações compete aos dois poderes,
a tarefa de implementá-la é exclusiva do órgão regulador, que deve dispor de
autonomia para atuar.55
Em atendimento ao disposto na norma constitucional, a lei veio também a
criar a Agência Nacional de Telecomunicações – Anatel, definindo as suas
competências, os principais órgãos, os limites de sua atuação, as fontes de receita e
o regime de contratações. Observa-se que a Lei Geral de Telecomunicações formula
um regime próprio para aquele ente administrativo, que destoa do modelo geral das
54
A Lei Geral de Telecomunicações veio revogar e substituir, como norma organizadora do setor, a antiga Lei nº 4.117, de 27 de agosto de 1962 – Código Brasileiro de Telecomunicações. Assevere-se, ainda, que antes da publicação da LGT o Brasil recebeu outra norma para regular o setor no período de transição de sistemas, a Lei nº 9.295, de 19 de julho de 1996, que tratava da organização dos serviços de telecomunicação, da exploração do Serviço Móvel Celular, de Serviço Limitado e de Serviço de Transporte de Sinais de Telecomunicação por Satélite, bem como da utilização da rede pública de telecomunicações para a prestação do Serviço de Valor Adicionado. A sua análise, entretanto, é desnecessária para os fins do presente trabalho. 55
PORTO NETO, Benedicto. A Agência Nacional de Telecomunicações. In: SUNDFELD, Carlos Ari (Coord.). Direito Administrativo Econômico. São Paulo: Malheiros Editores, 2000. p. 288.
34
autarquias estabelecido pelo Decreto-lei nº 200, de 1967. Eis a interpretação que
deve prevalecer quanto ao significado da expressão “regime autárquico especial”
contida no art. 8º da LGT.
2.2. Serviços de telecomunicações
A expressão “serviços de telecomunicações” está presente nos
instrumentos normativos que tratam do setor, a começar pelo inciso XI do art. 21 da
Constituição de 1988. De fato, trata-se de um dos serviços de competência da
União, mas que não necessariamente se constitui em serviço público, na concepção
clássica do termo, como se verá a seguir.
A norma infraconstitucional que define e classifica os serviços de
telecomunicações é a LGT. Eis a definição presente no caput do seu art. 60:
“Serviço de telecomunicações é o conjunto de atividades que possibilita a oferta de
telecomunicação”. A seguir, a lei conceitua telecomunicações como “a transmissão,
emissão ou recepção, por fio, radioeletricidade, meios ópticos ou qualquer outro
processo eletromagnético, de símbolos, caracteres, sinais, escritos, imagens, sons
ou informações de qualquer natureza” (art. 60, §1º).
Observa-se que a lei concentra a definição em torno das atividades e dos
meios físicos pelos quais elas são oferecidas, não fazendo menção a um regime
jurídico único a reger todos os serviços de telecomunicações. Na verdade, a lei
apropria-se da concepção formal de serviço público (é serviço público o que a lei
chamar de serviço público) e a flexibiliza, ao estabelecer que certos serviços serão
submetidos a um regime de direito público e outros a um regime de direito privado,
sendo que essa definição poderá caber à própria Administração. Destarte, faz-se
necessário classificar os serviços de telecomunicações. A classificação legal, no
entanto, mostra-se confusa ao fazer distinções que podem levar o intérprete ao erro.
Assim, é necessário promover uma reorganização das duas classificações aludidas
pela lei, demonstrando como interagem.
Primeiramente, a LGT classifica os serviços, quanto à abrangência dos
interesses (art. 62, caput), em serviços de interesse coletivo e serviços de interesse
35
restrito. A grande maioria dos serviços são de interesse coletivo, dentre os quais
destacam-se alguns de cunho essencial.
A lei faz referência também a uma classificação quanto ao regime jurídico
de prestação dos serviços (art. 63, caput), ou seja, os serviços podem ser prestados
em regime público ou em regime privado. O serviço no regime público é todo aquele
prestado mediante concessão ou permissão, observando as obrigações de
universalização e continuidade (art. 63, parágrafo único). A sua definição fica a
cargo do Poder Executivo (art. 18, I e II), mas a lei já reserva que o serviço telefônico
fixo comutado sempre será prestado nesse regime (art. 64, parágrafo único). O
serviço no regime privado será explorado sempre mediante autorização (art. 131).56
Os serviços de interesse coletivo são prestados exclusivamente em
regime público, exclusivamente em regime privado ou concomitantemente nos dois
regimes (art. 65, caput e incisos). Dentre eles, os serviços caracterizados como
essenciais não poderão ser prestados exclusivamente no regime privado, ou seja, é
necessário pelo menos um prestador no regime público (art. 65, §1º). A lei parece
identificar os serviços essenciais como aqueles sujeitos a deveres de
universalização. No entanto, isso implicaria identificar todos os serviços em regime
público como essenciais, já que aqueles têm a obrigação de universalização como
característica.
Os serviços de interesse restrito serão explorados exclusivamente em
regime privado (art. 67), atendendo a certos condicionamentos mínimos necessários
(art. 62, parágrafo único), sendo admitido, em certos casos, que ele seja explorado
independentemente de autorização administrativa (arts. 75 e 131, §2º).57
Fica evidente que a nova redação do dispositivo insculpido no inciso XI do
art. 21 da Constituição de 1988 pretendeu exatamente reconhecer a possibilidade de
adoção desses dois regimes. Quando fala em exploração direta ou mediante
concessão e permissão, quer se referir à prestação em regime público; ao passo
56
Talvez por falta de zelo em sua organização, o Regulamento da Anatel prevê, dentro da estrutura organizacional da Agência, uma “Superintendência de Serviços Públicos” e uma “Superintendência de Serviços Privados” (art. 61, I e II). A terminologia não condiz com a expressão da LGT, que buscou não utilizar o termo “serviço público”. Evidente, no entanto, que a referência diz respeito às modalidades de serviço aqui tratadas. 57
Floriano Azevedo Marques Neto entende que essa liberdade não fere a Constituição, tendo em vista a natureza desses serviços (Direito das Telecomunicações e Anatel. In: SUNDFELD, Carlos Ari (Coord.). Direito Administrativo Econômico. São Paulo: Malheiros Editores, 2000. p. 311).
36
que, mencionando a exploração mediante autorização, o texto constitucional admite
uma gama de serviços em regime privado.58
Assim, é possível conceber que o serviço de telecomunicações em regime
público agasalha princípios e formalidades que o aproximam do regime de serviços
públicos previsto pelo art. 175 da Carta de 1988. Por outro lado, o serviço em regime
privado reflete o regramento dado às demais atividades econômicas pelo parágrafo
único do art. 170. No entanto, essa divisão não pode ser adotada de forma plena,
mas com certo temperamento.
Na verdade, o que se termina por observar é uma amálgama dos
institutos do serviço público e da atividade econômica em sentido estrito. Pode-se
dizer que a lei estabelece sub-regimes jurídicos, de modo que aplicam-se certos
princípios a um e a outro, na forma da lei, como quer a Constituição.
Assevere-se, finalmente, que esses regimes ou sub-regimes devem
encontrar unidade nos fundamentos e princípios da ordem econômica. Em outros
termos, há um sistema em que se harmonizam diferentes sub-sistemas jurídicos.
Exemplo dessa unidade encontra-se na previsão legal de que, na exploração de
todos os serviços, serão respeitados e almejados a defesa do consumidor (LGT,
arts. 2º, III, 3º e 5º, entre outros) e a livre concorrência (em que se destacam os arts.
2º, III, 5º a 7º, 66, 68, 70 e 71). No que toca a este último, impende dizer que a
competição é vista, na reorganização do setor, como o melhor instrumento para
possibilitar a busca por um serviço eficiente, de qualidade e que atenda ao interesse
público agora que o Estado não mais se apresenta como único explorador.
2.3. Repartição de competências
O modelo regulatório estabelecido pela Lei Geral de Telecomunicações
baseia-se em uma repartição de funções ou competências entre entes estatais, o
58
Celso Antônio Bandeira de Mello antevê duas hipóteses em que seria admissível a autorização prevista pelo inciso XI do art. 21 da Constituição: a) serviços de telecomunicações que não são propriamente serviços públicos, como os de radioamador e de interligação de empresas por cabos de fibras ópticas; b)situações emergenciais envolvendo o serviço público, até que se adotem os procedimentos devidos (Curso de Direito Administrativo, cit., p. 617). No que tange à segunda hipótese, entretanto, impende dizer que a LGT prevê especificamente a utilização da permissão para casos de prestação de serviço em caráter transitório e excepcional (art. 118).
37
que revela a adoção de um entendimento mais contemporâneo do princípio da
separação de poderes.59 Mais que isso, o novo modelo de organização setorial
busca a separação institucional do planejamento, da regulação e da operação dos
serviços em relevo.
Nesse sentido, o caput do art. 1º daquela lei define que as políticas
públicas do setor de telecomunicações devem ser estabelecidas pelos Poderes
Legislativo e Executivo. É desnecessário dizer que o Legislativo vai atuar por meio
da criação de leis em sentido estrito, ao passo que o Poder Executivo utiliza-se do
poder regulamentar.
A Anatel, por sua vez, tem a função de organizar a exploração dos
serviços de telecomunicações, o que corresponde a disciplinar e fiscalizar: a) a
execução, a comercialização e o uso dos serviços; b) a implantação e o
funcionamento das redes de telecomunicações; c) a utilização dos recursos de órbita
e espectros de radiofreqüências (art. 1º, parágrafo único).
A LGT, em seu art. 18, procurou estabelecer também um feixe de
competências ao Poder Executivo que envolve a definição de certos elementos
gerais da política de telecomunicações, que o legislador entendeu por bem não
reservar diretamente à Agência. Essas competências referem-se principalmente aos
aspectos gerais dos contratos de concessão dos serviços prestados em regime
público. Destarte, não se está limitando a autonomia da agência; o que ocorre é a
formulação de padrões (standards) a serem seguidos pelo órgão regulador em
certos serviços em que há maior interesse público.
A primeira dessas competências consiste em instituir ou eliminar a
prestação de modalidade de serviço no regime público, concomitantemente ou não
com a sua prestação no regime privado (LGT, art. 18, I). É o Poder Executivo que
define quais serviços serão prestados no regime público e quais serão prestados no
regime privado. Assim, a definição de serviço público de telecomunicações sai da
competência da lei e vai para o decreto, o que possibilita que a organização do setor
seja mais dinâmica. Observa-se, da análise do Plano Geral de Outorgas, que a
59
O tema do conteúdo constitucional do princípio da separação de poderes será abordado no Capítulo 3.
38
Administração direta preferiu manter apenas a prestação do serviço telefônico fixo
comutado em regime público.
Também é da competência do Executivo a definição de regras gerais para
as outorgas de serviço prestado no regime público (LGT, art. 18, II). O Decreto nº
2.534, de 2 de abril de 1998, que aprovou o Plano Geral de Outorgas, define a
divisão do País em áreas, o número de prestadoras para cada uma delas, os prazos
de vigência dos contratos de concessão e os prazos para admissão de novas
prestadoras (LGT, art. 84).
Nesse mesmo diapasão, o Poder Executivo, em atenção ao art. 18, III, da
LGT, aprovou, por meio do Decreto nº 2.592, de 15 de maio de 1998, o Plano Geral
de Metas para a Universalização do Serviço Telefônico Fixo Comutado Prestado no
Regime Público. As obrigações de universalização constituem-se principalmente em:
disponibilizar instalações de uso coletivo ou individual; atender as necessidades de
deficientes físicos; promover a conexão de instituições de caráter público ou social,
de áreas rurais ou de urbanização precária e de regiões remotas. O plano,
elaborado pela Agência, constitui-se de metas periódicas. As obrigações de
universalização e de continuidade atribuídas às prestadoras de serviço no regime
público também são reguladas pela Anatel (LGT, art. 79).
Além dessas atribuições, compete ao Poder Executivo: autorizar a
participação de empresa brasileira em organizações ou consórcios
intergovernamentais destinados ao provimento de meios ou à prestação de serviços
de telecomunicações (art. 18, IV); estabelecer limites à participação estrangeira no
capital de prestadora de serviços de telecomunicações (art. 18, parágrafo único);
outorgar os serviços de radiodifusão sonora e de sons e imagens (art. 211, caput);
instalar a Agência, por meio de regulamento (art. 10); e nomear os seus conselheiros
(art. 23) e o seu ouvidor (art. 45, caput).
A Anatel, segundo o que dispõe o art. 19 da LGT, possui basicamente
quatro funções:60 a) outorgar concessões, permissões e autorizações de serviços de
telecomunicações, bem como o direito de uso de radiofreqüência e o direito de uso
de órbita espacial (incisos V, VI, IX e XI); b) fiscalizar as atividades do setor
desempenhadas tanto no regime público como no privado, coibindo infrações das 60
Organização das funções da Anatel proposta por Benedicto Porto Neto (op. cit., p. 289).
39
normas de organização dos serviços e impondo as sanções cabíveis, quando for o
caso (incisos VI, IX, XI e XIX); c) dirimir, na esfera administrativa, os conflitos
existentes entre operadores dos serviços de telecomunicações e entre operadores e
usuários dos serviços (incisos XVII e XVIII); d) organizar e regulamentar o setor de
telecomunicações mediante a emissão de normas gerais e abstratas (incisos IV, VIII,
X, XII, XIII, XIV e XVI).
2.4. Competência Normativa da Anatel
Importa estender-se na análise da última competência apontada. Fica
evidente que a Agência adquire competência legal para emitir disposições
normativas. Todos os incisos mencionados que tratam dessa competência normativa
da Anatel utilizam o termo “norma”.
Afirma-se, destarte, que a lei confere poder normativo à Agência. As
disposições emitidas pelo ente regulador teriam caráter geral e abstrato, que
imporiam regras e comportamentos a toda a sociedade. No entanto, antes de
adentrar nessa polêmica é necessário precisar as competências normativas. Afinal,
a lei não diz simplesmente que a Anatel pode iniciar a criar normas a torto e a direito.
Na verdade, são bem delineadas as áreas de atuação.
Um primeiro grupo de competências normativas dizem respeito
especificamente à padronização técnica do setor de telecomunicações. Ou seja, a
Agência, composta por um corpo técnico especializado, por meio de normas,
administra o espectro de radiofreqüências e o uso de órbitas; define os padrões
quanto aos equipamentos utilizados pelas prestadoras; expede ou reconhece a
certificação de produtos; assegura a compatibilidade, a operação integrada e a
interconexão entre as redes, abrangendo inclusive os equipamentos terminais
(incisos VIII, XII, XIII e XIV do art. 19 da LGT).
As “normas” a que os dispositivos legais mencionados fazem referência
possuem conteúdo estrito de cunho técnico que as separam das normas jurídicas
impositivas tradicionais. Devem ser interpretadas como meios de padronização ou
especificação técnica, ou seja, trata-se de regulação técnica cabível à
Administração.
40
É estranho que essa competência normativa conferida ao ente regulador
– que passa a ser chamada neste trabalho de competência normativa de
padronização técnica – seja apontada como incompatível com a organização do
Estado brasileiro, por dois motivos. Primeiro, é evidente que essa competência não
pode caber ao Poder Legislativo, dada a sua complexidade e especificidade técnica,
bem como a constante necessidade de revisão. Ademais, a Administração Pública já
realiza há tempos essa supervisão técnica de setores da atividade econômica,
inclusive no próprio setor de telecomunicações.
A LGT estabelece que a Anatel tem competência para “deliberar na esfera
administrativa quanto à interpretação da legislação de telecomunicações e sobre os
casos omissos” (art. 19, XVI). Benedicto Porto Neto61 entende que esse inciso revela
parcela de capacidade normativa. Se assim o for, pode-se chamar essa atribuição
de competência normativa de interpretação legal. No entanto, não aparenta ser caso
específico de competência normativa, pois, via de regra, uma norma não tem como
conteúdo a interpretação de outra norma.
Finalmente, a principal competência normativa da Anatel refere-se à
expedição de normas referentes à outorga, prestação e fruição dos serviços de
telecomunicações no regime público (LGT, art. 19, IV) e à prestação de serviços de
telecomunicações no regime privado (LGT, art. 19, X). Observa-se que o legislador
comum foi menos caprichoso na delimitação dessa atribuição que se passa a
chamar, neste trabalho, de competência normativa de ordenação dos serviços de
telecomunicações.
Não obstante, é clara a opção do legislador no sentido de que a atuação
normativa da Agência deve ser mais ampla no campo dos serviços no regime
público que no campo dos serviços no regime privado. Quanto aos primeiros, as
normas tratarão da sua outorga, prestação e fruição; já os últimos receberão normas
apenas no que se refere à sua prestação. A distinção coaduna-se com a dualidade
de regimes que caracteriza as categorias de serviços.
A relativa amplitude conferida pela LGT à competência normativa de
ordenação dos serviços de telecomunicações, que poderia dar espaço a fundadas
críticas de exagerada liberdade de exercício do poder normativo, é corrigida pelo 61
A Agência Nacional de Telecomunicações, op. cit., p. 289.
41
Regulamento da Anatel. De fato, o Anexo I do Decreto nº 2.338, de 1997, prevê, em
seu art. 17, uma pletora de competências referentes ao exercício do poder normativo
pela Agência. Dentre elas, relevam como hipóteses de competência normativa de
ordenação dos serviços aquelas previstas nos incisos I a III e XXI (qualquer
modalidade de serviço); IV a XIII e XLIII (serviços no regime público); e XIV a XX
(serviços no regime privado).62 Os incisos restantes do art. 17 cuidam de
competência normativa de padronização técnica.
Assim, a análise conjunta da Lei Geral de Telecomunicações e do
Regulamento da Anatel permite afirmar que a competência normativa da Agência é
estrita e pormenorizada. Confere-se também que a competência é mais ampla em
razão da própria natureza da regulação que se forma entre prestadora e
Administração Pública, quando se trata de regulação de serviços no regime público.
62
Art. 17. No exercício de seu poder normativo, relativamente às telecomunicações, caberá à Agência disciplinar, entre outros aspectos, a outorga, prestação, a comercialização e o uso dos serviços, a implantação e o funcionamento das redes, a utilização dos recursos de órbita e espectro de radiofreqüências, bem como: I- definir as modalidades de serviço; II- determinar as condições em que a telecomunicação restrita aos limites de uma mesma edificação ou propriedade independerá de concessão, permissão ou autorização; III- estabelecer, visando a propiciar competição efetiva e a impedir a concentração econômica no mercado, restrições, limites ou condições a empresas ou grupos empresariais quanto à obtenção e transferência de concessões, permissões e autorizações; IV- expedir regras quanto à outorga e extinção de direito de exploração de serviços no regime público, inclusive as relativas à licitação, observada a política nacional de telecomunicações a que se refere o inciso I do art. 16; V - disciplinar o cumprimento das obrigações de universalização e de continuidade atribuídas aos prestadores de serviço no regime público; VI - regular a utilização de bens ou serviços de terceiros no cumprimento do contrato de concessão; VII - estabelecer a estrutura tarifária de cada modalidade de serviço; VIII - disciplinar o regime da liberdade tarifária; IX - definir os termos em que serão compartilhados com os usuários os ganhos econômicos do concessionário decorrentes da modernização, expansão ou racionalização dos serviços, bem como de novas receitas alternativas; X - definir a forma em que serão transferidos aos usuários os ganhos econômicos do concessionário que não decorram diretamente da eficiência empresarial; XI - estabelecer os mecanismos para acompanhamento das tarifas e para garantir sua publicidade, bem como os casos de serviço gratuito; XII - disciplinar os casos e condições em que poderá ser suspensa a prestação, ao usuário, de serviço em regime público; XIII- disciplinar o regime da permissão; XIV - expedir regras quanto à prestação dos serviços no regime privado, incluindo a definição dos condicionamentos a que estão sujeitos os prestadores em geral e em especial os de serviço de interesse coletivo; XV - editar o plano geral de autorizações de serviço prestado no regime privado, quando for o caso; XVI - definir os casos em que a exploração de serviço independerá de autorização e aqueles em que o prestador será dispensado da comunicação de início das atividades; XVII - determinar as condições subjetivas para obtenção de autorização de serviço de interesse restrito; XVIII - regulamentar os compromissos exigíveis dos interessados na obtenção de autorização de serviço, em proveito da coletividade; XIX - determinar, relativamente aos serviços prestados exclusivamente em regime privado, os casos em que haverá limite ao número de autorizações de serviço, bem como as regiões, localidades ou áreas abrangidas pela limitação; XX - dispor sobre a fixação, revisão e reajustamento do preço de serviços autorizados, quando a autorização decorrer de procedimento licitatório cujo julgamento o tenha considerado; XXI - fixar prazo para os prestadores de serviço adaptarem-se a novas condições impostas pela regulamentação; (..) XLIII – regulamentar o dever de fornecimento gratuito de listas telefônicas aos assinantes do serviço telefônico fixo comutado.
42
Observa-se, ademais, que a atividade normativa da Agência incide
primordialmente sobre o explorador do serviço. É inexato dizer que a Agência tem
poder para expedir normas que limitem aprioristicamente o espectro de liberdades
de toda a sociedade.
2.5. Atos e Instrumentos Normativos da Anatel
Conferida a limitação material ao poder normativo da Agência, é possível
tratar ainda da limitação procedimental. A emissão de normas deve obedecer uma
série de regramentos que dizem respeito ao procedimento de produção do ato
administrativo e ao instrumento por meio do qual ele é externado.
Dentro da estrutura organizacional da Agência, compete privativamente
ao Conselho Diretor o exercício do poder normativo (LGT, art. 22, IV; Regulamento
da Anatel, arts. 35, V, e 66). Tal competência, ademais, é indelegável a qualquer
órgão ou autoridade (Regulamento, art. 35, parágrafo único, “b”).
O Regimento Interno da Agência Nacional de Telecomunicações prevê,
em seu art. 3º e incisos, que o Conselho Diretor exercerá as suas competências por
meio de “instrumentos deliberativos”, a saber: resolução, súmula, aresto, ato,
despacho, consulta pública e portaria. Importa, no momento, a qualificação
regimental do instrumento resolução: “expressa decisão quanto ao provimento
normativo que regula a implementação da política de telecomunicações brasileira, a
prestação dos serviços de telecomunicações e o funcionamento da Agência” (art. 3º,
I, do Regimento Interno).
Fica claro, portanto, que a competência normativa deverá ser exercida por
meio de um instrumento específico, a resolução. Exceção está na já mencionada
competência normativa de interpretação legal, que deve ser externada por súmula
(art. 3º, II, do Regimento Interno: “expressa interpretação da legislação de
telecomunicações e tem efeito vinculativo”). Eis mais uma razão para negar que
aquela se trate realmente de competência normativa. De qualquer forma, outros
instrumentos não devem ser usados para externar ato do Conselho Diretor no
exercício da função normativa.
43
Ademais, a produção normativa deve seguir um procedimento
devidamente previsto pelo Regimento Interno. Esse procedimento obedece, em
primeiro lugar, a um verdadeiro “devido processo administrativo” estabelecido quanto
a todos os procedimentos administrativos da Agência, que se caracteriza pela
obediência a uma série de princípios e critérios insculpidos no Capítulo I do Título IV
do Regimento, bem como a regras de legitimidade dos interessados, capacidade
processual e impedimentos.
O Regimento Interno, em seus artigos 47 a 52, prevê ainda regras
específicas para o que chama de procedimento normativo, por meio do qual a
Agência expedirá os seus atos de caráter normativo, na forma de resolução. O ato
será objeto de deliberação do Conselho Diretor, em reuniões ou circuitos
deliberativos.
Parte importante desse procedimento diz respeito à participação da
sociedade em geral na formulação do ato deliberativo, por meio de manifestação em
consulta pública, prevista no art. 42 da LGT, no art. 67 do Regulamento da Agência
e no art. 45 de seu Regimento Interno. Os comentários e sugestões do público
devem ser obrigatoriamente apreciados pelo Conselho Diretor antes da edição da
resolução (art. 50 do Regimento Interno).
44
Capítulo 3
ANÁLISE CONSTITUCIONAL DA PREVISÃO LEGAL DE COMPETÊNCIA
NORMATIVA CONFERIDA À ANATEL
3.1. Hermenêutica constitucional e a evolução do conteúdo dos princípios
Realizou-se, até aqui, uma análise da configuração da regulação setorial
enquanto atividade do Estado prevista pela Constituição, mais precisamente na
forma como essa atuação organiza-se no setor de serviços de telecomunicações
brasileiro. Deu-se especial ênfase à questão da competência normativa da Agência
Nacional de Telecomunicações, considerada elemento essencial ao exercício da
atividade regulatória. Resta, como antes mencionado, discutir a adequação desse
modelo ao Direito Público pátrio, nos moldes da Lei Fundamental de 1988.
O primeiro elemento dessa análise reside na determinação da via de
apreciação de um instituto jurídico moderno a partir da Constituição, entendida como
o documento escrito que estabelece os princípios e normas fundamentais de
organização e limitação do Estado perante o indivíduo. A forma como esses
princípios serão interpretados, tendo em vista o marco regulatório do setor de
telecomunicações, é o desiderato deste ponto introdutório.
Ferdinand Lassale disse que uma constituição escrita será boa e
duradoura quando “corresponder à Constituição real e tiver as suas raízes nos
fatores do poder que regem o país”, sob pena de, um dia, tornar-se uma mera “folha
de papel”, desprovida de valor real.63 Essa digressão à clássica obra pretende
introduzir a discussão no tema da mutação constitucional. Afinal, se mudam os
elementos constitutivos de determinada sociedade, deve mudar também a sua
apreciação jurídica.
63
LASSALE, Ferdinand. O que é uma Constituição Política. Trad. Manoel Soares. São Paulo: Global Editora, 1987. p. 55-56.
45
Entende-se, com fulcro na longa discussão promovida pela doutrina
alemã desde Laband, que é possível haver a modificação dos textos constitucionais
sem que se promova qualquer revisão ou emenda de cunho formal, a que se chama
de mutação constitucional. Esse fenômeno não se confunde, portanto, com a
reforma constitucional, a qual se refere à alteração por meio de manifestação
constituinte derivada.64
A mutação não se dá por meio da alteração da letra do texto, mas sim
pela lenta e gradual modificação de natureza informal do seu sentido, do seu
significado e do seu alcance, ou pela prática em contradição com o mencionado
texto. Assim, apresentam-se quatro possibilidades relevantes: as mutações por
interpretação constitucional; as mutações através da construção constitucional; as
mutações decorrentes das práticas constitucionais; as mutações inconstitucionais.65
Toma vulto o fato de que os métodos de interpretação podem provocar
mutações constitucionais, conferindo ao texto sentidos novos e visando o
aprimoramento da Lei Régia, mormente quando se observa uma obscuridade de
cunho técnico-lingüístico, uma antinomia – aparente ou real – ou uma lacuna
constitucional.66
A interpretação constitucional deve sempre conter uma observação
concatenada com as necessidades e os objetivos reais da sociedade. Nesse
sentido, dentre os métodos hermenêuticos clássicos, ganham relevo, em um estudo
de cunho constitucional, a interpretação histórico-teleológica e a interpretação
sistemática.
A doutrina acrescenta que uma interpretação constitucional deve ser
enriquecida por métodos hermenêuticos próprios, baseados na relação vertical que
se observa entre as normas de organização constitucionais e toda a legislação
ordinária que à Constituição se reporta. Segundo a sistematização sugerida por
64
Cf. BULOS, Uadi Lâmmego. Mutação constitucional. São Paulo: Saraiva, 1997. p. 53-57. 65
Ibidem, p. 71. 66
“As mutações constitucionais por via interpretativa podem ocorrer dentro desses três contextos. Assim, haverá o fenômeno, através da interpretação, quando: a) modificarem o sentido de um vocábulo; b) alterarem os fins inspiradores de uma norma; c) alargarem ou restringirem o conteúdo de uma dada expressão normativa; d) imprimirem novo significado à letra da lei; e) procurarem colmatar lacunas; e f) adaptarem a norma a novas realidades surgidas após a edição da Constituição, dentre outros infindáveis exemplos, certamente, encontrados na prática e experiência constitucionais.” (BULOS, op. cit., p. 130.)
46
Luís Roberto Barroso, seriam os seguintes os princípios de interpretação
especificamente constitucional: supremacia da Constituição; presunção de
constitucionalidade das leis e dos atos do Poder Público; interpretação conforme a
Constituição; unidade da Constituição; razoabilidade e proporcionalidade;
efetividade.67
É possível, desde já, ir além e dizer que os princípios constitucionais
devem conformar-se ao momento histórico. Observa-se que os princípios foram
sofrendo uma sedimentação indesejável do seu conteúdo em torno de sua tipologia
original. Atualmente, eles são reconhecidos mais como rótulos proclamados em
termos consagrados, sem compromisso com a análise do que realmente devam
significar.
Ao final, esse fenômeno traz conseqüência contrária ao que se era
esperado. Como bem esclarece Paulo Bonavides68, o que se observa na conjuntura
atual da Constituição é o enfraquecimento normativo de seus princípios, ante a
pluralidade de grupos e interesses conflitantes.
Portanto, o problema de adequar uma realidade fática a preceitos
constitucionais cujo conteúdo muitos não pretendem rever, que antes se mostrava
de difícil transposição, pode ser resolvido por uma mudança de abordagem. Essa
nova forma de enfrentar o problema pode abandonar uma interpretação puramente
sistêmica para abraçar também o próprio problema, por meio de uma interpretação
tópica.
A abordagem do problema sob uma perspectiva ao mesmo tempo
sistemática e tópica exige, de início, uma “compreensão prévia”69 tanto do problema
quanto da Constituição. Assim, é preciso iniciar a avaliação das questões envolvidas
dando-se instrumentos a essa compreensão. Daí a presente obra ter-se iniciado pela
exposição do instituto da regulação no contexto constitucional.
Afigura-se que não é possível analisar hipotética ou sumariamente o texto
legal referente ao poder normativo. A ordem constitucional, composta por uma
67
BARROSO, Luís Roberto. Interpretação e aplicação da constituição: fundamentos de uma dogmática constitucional transformadora. São Paulo: Saraiva, 1996. p. 141-244. 68
Op. cit., p. 452-453. 69
Ibidem, p. 439 e 453.
47
pluralidade de princípios ou decisões,70 deve ser consultada quanto à possibilidade
de sobrevivência da norma infraconstitucional, desde que esta conserve o conteúdo
material daqueles, como quer o mencionado princípio da interpretação conforme a
Constituição.71
Esse exercício hermenêutico leva, a um só tempo, ao resgate de um texto
legal consideravelmente necessário à conformação político-social da atualidade,
bem como à adequação final do instituto aos ditames teleológicos da ordem
constitucional.
No entanto, esse método traz obviamente a impossibilidade de
conformação sumária ou abstrata da atuação normativa do órgão administrativo à
ordem constitucional. É necessária a participação concreta do intérprete em cada
caso (o “problema” no método tópico), seja por meio de manifestações
jurisprudenciais (decisões judiciais), seja pela contribuição doutrinária.72
Dessa exposição, duas conclusões defluem diretamente. Em primeiro
lugar, a concisão da norma constitucional, mesmo já concebida em seus contornos
principiológicos,73 exige uma constante, ou melhor, contínua ação concretizadora da
norma constitucional, por meio da submissão dos atos normativos expedidos pelo
ente administrativo à análise dos órgãos judiciais. Nesse ponto, fica mais clara a
importância do controle judicial dos atos expedidos pelo órgão regulador.
A segunda conclusão a que se fez referência é conseqüência direta da
primeira: será a análise reiterada dos atos na esfera do Poder Judiciário
(complementada pela contribuição da doutrina) que vai definir os contornos da
amplitude ou do alcance da competência normativa do Poder Executivo, seja pela
Administração direta, seja pela Agência. A partir da vivência concreta da norma
constitucional, será possível definir o seu conteúdo material.74
70
BONAVIDES, op. cit., p. 474. 71
A respeito, cf. BARROSO, op. cit., p. 174-181. 72
Quanto ao problema da aceitação da interpretação autêntica como verdadeira forma de interpretação, cf. BONAVIDES, op. cit., p. 399-400. 73
Ou seja, já se levando em consideração a síntese do conflito aparente entre legalidade/separação de poderes e poder normativo da Administração. 74
O método interpretativo de concretização baseia-se na idéia de que o intérprete, em caso de obscuridade, deve determinar o conteúdo material da Constituição, enfrentando sempre o problema concreto, utilizando-se de uma “compreensão prévia” do problema. Cf. BONAVIDES, op. cit., p. 438-440.
48
Mais uma vez, portanto, é possível afastar a aparentemente insolúvel
polêmica quanto à ilegitimidade da função normativa do Executivo transpondo a
questão da interpretação positivista de cunho unicamente lógico-dedutivo e
normativista para uma interpretação concreta amparada no método tópico.
A tópica recebe sua acepção moderna a partir do estudo de Theodor
Viehweg, na obra Topik und Jurisprudenz, passando a ser desenvolvida pela
doutrina constitucionalista alemã e esposada por nomes como Esser, Kriele, Hesse,
Wieacker e Coing. Remete, no entanto, a formulações clássicas desenvolvidas por
Aristóteles e Cícero e retomadas por Vico.75
Constitui-se então a tópica em uma técnica de pensamento orientada
para o problema, que se manifesta em casos concretos e se caracteriza por ser
uma questão que aparentemente admite mais de uma solução razoável. Ou seja, o
problema é o ponto de partida da investigação do hermeneuta.76
A tópica é um método retórico, ou seja, baseia-se na discussão, na
polêmica, em busca do convencimento. Pressupõe-se, então, uma pluralidade de
intérpretes, que, por meio de um processo aberto de argumentação, apresentam
seus pontos de vista, chamados de topoi.77
Os topoi dirigem-se para o problema, apresentando possibilidades de
orientação, auxiliando o intérprete. Podem ser, em direito constitucional: métodos de
interpretação constitucional, normas constitucionais, argumentos da doutrina
juspublicista, decisões do judiciário, etc. O problema se resolve quando as
premissas são aceitas pelo interlocutor. Os pontos de vista, assim, consubstanciam-
se em premissas legítimas pelo acordo.78
A tópica recebe críticas de ramos da hermenêutica constitucional por
retirar força normativa da constituição, ao deslocar a norma de seu pedestal do
positivismo para uma posição secundária, atrás do problema, que ganha destaque.79
75
BONAVIDES, op. cit., p. 447. 76
VIEHWEG, Theodor. Tópica e Jurisprudência. Trad. de Tércio Sampaio Ferraz Jr. Brasília: Departamento de Imprensa Nacional, 1979. p. 33-35. 77
Ibidem, p. 36-43. 78
LEITE, George Salomão. Do método tópico de interpretação constitucional. Jus Navigandi, Teresina, a. 4, n. 45, set. 2000. Disponível em: <http://www1.jus.com.br/doutrina/texto.asp?id=34>. Acesso em: 07 set. 2003. passim. 79
BONAVIDES, op. cit., p. 453; LEITE, op. cit., passim.
49
Daí a importância de o intérprete se ater à necessidade de pensar o problema com
responsabilidade, atendo-se ao sistema constitucional. A liberdade não deve ser
ampla como ocorre na escola do direito livre ou no voluntarismo da teoria pura do
direito.80
A abordagem tópica, por outro lado, é adequada ao problema proposto
para a pesquisa, que exige uma interpretação ampla da norma constitucional para a
busca de uma solução.81 Tratar o tema da conformação da função normativa ante os
princípios constitucionais por meio dos métodos clássicos de hermenêutica do
positivismo jurídico é um caminho inviável, pois desconsidera-se toda a
complexidade que deflui do ambiente social da atualidade. 82
A utilização da abordagem proposta impede uma desastrosa
sedimentação do sentido da norma em torno do texto legal, pois admite-se a
constante modificação, redução ou ampliação do seu conteúdo, de acordo com as
necessidades político-sociais. Por outro lado, essa “liberdade” não é total, pois os
contornos da norma ganham forma principalmente na atuação do Poder Judiciário,
que deve agir em observância aos fins e princípios do Direito e da Constituição.
Ademais, sua própria atuação é sujeita à observância de princípios constitucionais
de cunho processual, como o contraditório, a ampla defesa e o duplo grau de
jurisdição, entre outros.83
Uma releitura dos princípios constitucionais não pode ser confundida com
a simples atribuição de novo significado, ou correr-se-ia o risco de que a
80
BONAVIDES, op. cit., p. 410-411. 81
“Custa muito trabalho tocar naquilo já fixado. Não obstante, também neste ponto o modo de pensar tópico presta um auxílio muito valioso sob a forma de interpretação. Com ela, abrem-se novas possibilidades de entendimento melhor, sem lesar as antigas. Acontece assim que se mantêm as fixações já efetuadas, submetendo-as a novos pontos de vista, que freqüentemente se produzem em uma conexão completamente distinta e tornam possível que se dê às velhas fixações um novo rumo. Não dizemos que toda interpretação (exegese, hermenêutica, etc.) o faça, mas sim que pode fazê-lo. A interpretação constitui uma parte da tópica extraordinariamente apropriada nas mencionadas mudanças de situação. Nela, o dialético no sentido examinado se faz acreditar.” (VIEHWEG, op. cit., p. 42.) 82
Paulo Bonavides ilustra tal contexto de forma bastante exata: “Como as Constituições na sociedade heterogênea e pluralista, repartida em classes e grupos, cujos conflitos e lutas de interesses são os mais contraditórios possíveis, não podem apresentar-se senão sob a forma de compromisso ou pacto, sendo sua estabilidade quase sempre problemática, é de convir que a metodologia clássica tinha que ser substituída ou modificada por regras interpretativas correspondentes a concepções mais dinâmicas do método de perquirição da realidade constitucional.” (Op. cit., p. 452.) 83
Quanto aos princípios constitucionais de cunho processual, cf. NERY JUNIOR, Nelson. Princípios do Processo Civil na Constituição Federal. 3ª ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1996.
50
Constituição seria moldada ao bel-prazer do intérprete, para se adequar às
necessidades da proposição jurídica que se quer legitimar. Na verdade, o
hermeneuta não concebe uma nova interpretação, mas retira do texto um conteúdo
teleológico concatenado com as alterações na realidade.
No que diz respeito especificamente ao problema do trabalho, a função
normativa do Executivo, observa-se que a doutrina, ao abordar o tema, limita-se a
tomar duas posições, ou, usando a terminologia da tópica, dois pontos de vista. De
um lado, adota-se uma posição progressiva, no sentido que a hermenêutica dá à
palavra,84 ao tratar de maneira pragmática o problema, atendo-se a argumentos
majoritariamente econômicos ou técnicos.85
Toda essa exposição perde força ante o argumento sempre presente de
que a função normativa do Executivo constituiria uma usurpação inconstitucional da
competência legislativa, ferindo, a um só tempo, os princípios da legalidade e da
separação de poderes. Materialmente mais claro estaria o problema se percebidos
os impedimentos constitucionais à delegação legislativa e ao regulamento
autônomo.
Para racionalizar a discussão, preferiu-se concentrar o problema, por
meio da investigação estrita da organização da competência normativa da Agência
Nacional de Telecomunicações.86 Dada a especificidade do modelo jurídico do setor
de telecomunicações, é possível traçar-lhe uma abordagem única que não entre em
conflito com o desenho do problema observado em outros setores da atuação
regulatória.
84
A respeito das características e limitações da interpretação progressiva, cf. BONAVIDES, op. cit., p. 407. 85
Quanto aos principais argumentos utilizados, cf. DI PIETRO, Limites da função reguladora..., p. 50-56. Releva mencionar, ademais, as opiniões de Carlos Ari Sundfeld (impõe-se pela necessidade à Administração); Egon Bockman Moreira (exercício legítimo do poder regulamentar autônomo); Bolívar B. M. da Rocha (natureza próxima dos regulamentos de emergência); Eros Roberto Grau (exercício legítimo da função normativa pelo Executivo); e Alexandre Santos de Aragão (regulamentos limitados estritamente pela lei autorizadora), todas elas mencionadas e organizadas em PAGOTTO, Leopoldo Ubiratan Carreiro. Fundamento constitucional da atividade normativa das autarquias no direito brasileiro. In: DI PIETRO, M. S. Z. (Org.). Direito Regulatório: temas polêmicos. Belo Horizonte: Editora Fórum, 2003. p. 296-301. Leila Cuéllar, após refletir exaustivamente sobre os problemas das concepções do poder normativo como hipótese de delegação legislativa e de competência complementar, termina por concluir pela existência de um poder normativo/regulamentar próprio das agências, temperado por limitações calcadas no sistema jurídico brasileiro e legitimado pela natureza das atividades, pela forma de atuação e pela forma de instituição dos entes reguladores (As agências reguladoras e seu poder normativo. São Paulo: Dialética, 2001. p 128-142). 86
Vide Capítulo 2, supra.
51
De todo o exposto, define-se que a abordagem tópica do problema da
adequação constitucional do exercício da função normativa na regulação do setor de
telecomunicações deve pautar-se pela investigação do conteúdo jurídico dos
princípios da legalidade e da separação de poderes, adotando-se como ponto de
vista a mutação por interpretação constitucional.
3.2. Conteúdo jurídico do princípio da legalidade na regulação do setor de telecomunicações
Diz-se que a atuação normativa da Administração é inviável, uma vez que
toda disposição geral e abstrata, endereçada a uma pluralidade indeterminada de
indivíduos, deve ser objeto de lei criada pelo Poder Legislativo. A lei, nesse sentido,
representaria a garantia da segurança jurídica, não só para impedir a intervenção
irrestrita do Estado, mas também para dar legitimidade democrática à norma.
A legitimidade atribuída à lei decorreria da teoria da soberania popular e
da representação parlamentar. Em um ambiente democrático, o processo legislativo
corresponderia à manifestação concreta da discussão e da escolha dos fins da
atuação estatal, a partir dos anseios populares. Os representantes, imbuídos de
mandato legislativo, ainda que desobrigados de professar a mesma opinião de seus
eleitores, teriam a legitimidade pela delegação conferida em sufrágio universal.
Nesse quadro, a legalidade firma-se como limitação formal, não
substancial. Assim, não se observa, na concepção tradicional do princípio, uma
preocupação com a efetiva legitimação da norma estatal pela conformação com o
interesse social, mas com critérios de forma do procedimento a partir do qual ela é
criada. Ou seja, importa que haja lei em sentido formal, oriunda do Poder Legislativo,
sem atenção ao caráter legitimador ou não do seu conteúdo.
A exacerbação do caráter formal da norma repousa em uma ideologia em
que se presume a legitimidade pela representação parlamentar. Essa concepção
guarda evidente conexão com a visão de Estado e de democracia em um
52
determinado momento histórico, o que leva Eros Roberto Grau a falar em legalidade
como mito do liberalismo burguês.87
Uma das conseqüências dessa mitificação da legalidade é o
esvaziamento da discussão em torno da legitimidade.88 No entanto, como se verá
mais adiante, a discussão da legitimidade é essencial para a análise da atividade
normativa do Executivo.
Faz-se necessária, portanto, uma desmistificação da legalidade, que
“supõe a compreensão de que não há necessária vinculação dela à chamada
„separação‟ dos poderes. Vale dizer: a legalidade será observada ainda quanto a
função normativa seja desenvolvida não apenas pelo Poder Legislativo”.89
Acrescente-se que, caso continue a imperar um “fetichismo procedimental”, corre-se
o risco de eliminar qualquer possibilidade de adequar os meios (produção normativa)
aos fins (organização e cooperação social).
A concentração da análise da legalidade ao seu aspecto estritamente
formal termina por enfraquecer o princípio, pois não há garantia plena de que um
certo procedimento seja suficiente para evitar que o interesse público seja
desconsiderado. Episódios do passado recente deste país mostraram que um poder
autoritário pode mascarar a inexistência de garantias democráticas pela manutenção
do procedimento legislativo, ainda que materialmente desfigurado. Ademais, não há
como desprezar a realidade de que o processo legislativo envolve, em seu bojo, a
existência de grupos de pressão ou lobbies que orientam a atividade de produção de
leis de acordo com interesses corporativos colidentes com as perspectivas
democráticas de vontade da maioria.
Não se quer dizer aqui que a legalidade deve ser desprestigiada ou
relegada a segundo plano. Na verdade, é necessário definir o conteúdo atual do
princípio, adequando-o à realidade social e às novas perspectivas da organização
do Estado.
Nesse sentido, permanecem como elementos essenciais da legalidade: a
segurança jurídica (certeza); a submissão do Estado às normas jurídicas; a isonomia
87
O Direito Posto e o Direito Pressuposto, op. cit., pp. 128-131. 88
Ibidem, p. 131. 89
Ibidem, p. 132.
53
(igualdade formal); a garantia dos direitos fundamentais do cidadão, principalmente
a liberdade ante a Administração (função garantidora).
A legalidade confere legitimidade (em sentido geral) à atuação estatal
pela identidade entre o interesse público e a norma que orienta o agir do
administrador, ainda que ela não seja oriunda de processo legislativo. “Daí a
vinculação da Administração não à lei, mas às normas jurídicas, inclusive às que ela
mesma tiver editado, em decorrência de lei”.90
É inquestionável que um elemento próximo da legalidade – mas que não
se confunde com ela –, a reserva legal, ainda merece relevo quando se trata de
conferir segurança jurídica e ampla publicidade a matérias que envolvem direitos
fundamentais como a liberdade. Nesse sentido, as normas jurídicas que
estabelecem tipos penais, e.g., devem permanecer no âmbito restrito das leis em
sentido formal.
Por outro lado, vê-se, de todo o exposto, que não há sentido em adotar
uma concepção clássica de legalidade para disciplinar a competência normativa de
padronização técnica da Anatel. Mais que isso, nem mesmo a competência
normativa de ordenação dos serviços de telecomunicações deve sofrer tal limitação,
pela natureza da ordenação que exige e que mais adiante será minudenciada.
Substitui-se, no caso, o conceito estrito de legalidade pelo de legitimidade.91
O problema do conteúdo jurídico da legalidade, no entanto, não deve
olvidar o problema da hierarquia entre as normas jurídicas. O ordenamento jurídico
brasileiro compõe-se de uma série de normas heterogêneas, que não se reportam
90
GRAU, O Direito Posto e o Direito Pressuposto, p. 133. 91
No ponto da identidade e da distinção entre legalidade e legitimidade, é de grande valia a contribuição de Bobbio: “Embora nem sempre se faça distinção, no uso comum e muitas vezes até no uso técnico, entre Legalidade e legitimidade, costuma-se falar em Legalidade quando se trata do exercício do poder e em legitimidade quando se trata de sua qualidade legal: o poder legítimo é um poder cuja titulação se encontra alicerçada juridicamente; o poder legal é um poder que está sendo exercido de conformidade com as leis. O contrário de um poder legítimo é um poder de fato; o contrário de um poder legal é um poder arbitrário.” (BOBBIO, Norberto. Legalidade. In: BOBBIO, Norbeto; MATEUCCI, Nicola; PASQUINO, Gianfranco. Dicionário de Política. v. 2. Trad. Carmen C. Varriale et al; coord. trad. João Ferreira; rev. Geral João Ferreira e Luis Guerreiro Pinto Cacais. 11ª ed. Brasília: Editora Universidade de Brasília, 1998. p. 674.)
54
umas às outras em nível de igualdade. Nesse sentido repousa a teoria da
construção escalonada do ordenamento jurídico de Kelsen92.
A hierarquia das normas proposta por Kelsen baseia a validade da norma
inferior na norma superior. Não se confunde, portanto, com o conceito estrito de
legalidade, pois desloca o problema para uma questão de autorização pela norma,
não por um único procedimento (faz-se referência, aqui, ao processo legislativo).
Revisitando-se a análise proposta no capítulo anterior, pode-se observar
que a organização do marco regulatório do setor de telecomunicações repousa
nesses mesmos termos. Cada norma inferior reporta a uma superior, indo-se das
resoluções com conteúdo normativo do Conselho Diretor da Anatel até a
Constituição de 1988. Surgem, nesse ponto, duas questões, enfrentadas a seguir.
O primeiro obstáculo é investigar se cada norma inferior recebeu uma
“autorização” da norma superior. Não há dúvidas quando se trata de investigar se a
resolução tem base no Regimento Interno, o qual tem base no Regulamento da
Agência, que por sua vez valida-se a partir da LGT. O problema é investigar se a
Constituição autoriza a disposição da LGT que concede poder normativo à Anatel.
Uma das vantagens de se estudar a regulação específica do setor de
telecomunicações está no fato de que a Anatel é um ente regulatório de previsão
constitucional. Assim, a disposição expressa contida no inciso XI do art. 21 da Carta
de 1988 afasta boa parte da discussão que avulta no estudo de outras agências
reguladoras. 92
O mestre de Viena consegue resumir bem parte de sua teoria no seguinte trecho: “Já nas páginas precedentes por várias vezes se fez notar a particularidade que possui o Direito de regular a sua própria criação. Isso pode operar-se de forma a que uma norma apenas determine o processo por que outra norma é produzida. Mas também é possível que seja determinado ainda – em certa medida – o conteúdo da norma a produzir. Como, dado o caráter dinâmico do Direito, uma norma somente é válida porque e na medida em que foi produzida por uma determinada maneira, isto é, pela maneira determinada por uma outra norma, esta outra norma representa o fundamento imediato de validade daquela. A relação entre a norma que regula a produção de uma outra e a norma assim regularmente produzida pode ser figurada pela imagem espacial da supra-infra-ordenação. A norma que regula a produção é a norma superior, a norma produzida segundo as determinações daquela é a norma inferior. A ordem jurídica não é um sistema de normas jurídicas ordenadas no mesmo plano, situadas uma ao lado das outras, mas é uma construção escalonada de diferentes camadas ou níveis de normas jurídicas. A sua unidade é produto da conexão de dependência que resulta do fato de a validade de uma norma, que foi produzida de acordo com outra norma, se apoiar sobre essa outra norma, cuja produção, por sua vez, é determinada por outra; e assim por diante, até abdicar finalmente na norma fundamental – pressuposta. A norma fundamental – hipotética, nestes termos – é, portanto, o fundamento de validade último que constitui a unidade desta interconexão criadora.” (KELSEN, Hans. Teoria Pura do Direito. Trad. João Baptista Machado. 6ª ed. São Paulo: Martins Fontes, 2003. p 246-247.)
55
É necessário, no entanto, admitir que a Constituição, ao mencionar um
“órgão regulador”, quer fazer referência também à competência normativa. Tal
entendimento é perfeitamente compatível com o disposto no caput do art. 174 da
Constituição Federal, que concebe ao Estado a alcunha de “agente normativo e
regulador da atividade econômica”. Confere-se ao ente público uma função
normativa estritamente relacionada com a função reguladora.93
Sabe-se que não há hierarquia nem antinomia entre normas
constitucionais. Os princípios devem ser concatenados e compatibilizados, por meio
de uma operação que termina por definir o conteúdo de cada um deles. Nesse
sentido, tem-se procurado, nestas linhas, concatenar a função normativa da Anatel,
amparada nas regras e nos princípios da ordem econômica,94 com a legalidade e a
separação dos poderes.
O segundo problema diz respeito à questão da possibilidade de emissão
de norma por outro Poder que não o Legislativo. Nesse tocante, é necessário
primeiro cuidar do conteúdo jurídico da separação de poderes, cuja problemática
interage diretamente com o problema da legalidade.
3.3. Conteúdo jurídico da separação dos poderes na regulação do setor de telecomunicações
A idéia clássica de separação de poderes, desde as manifestações de
Montesquieu, foi incorretamente moldada por uma visão exacerbada de
independência que não condiz com os seus propósitos. A primeira quebra desse
ideal puro de separação consiste na elaboração do sistema norte-americano de
freios e contrapesos, que antevê uma maior interação entre os poderes, em favor da
eficiência da atuação do Estado. A tradição brasileira repousa em uma assunção de
um modelo híbrido abrangendo tanto uma concepção como a outra.95
93
Quanto ao problema da identidade ou da complementariedade entre os caracteres normativo e regulador aos quais se refere a Constituição de 1988, cf. PAGOTTO, op. cit., p. 262-265. 94
Vide item 1.1, supra. 95
“É sob esta tensão entre dois sistemas que se estruturou o direito brasileiro, introduzindo uma separação entre os poderes mesclada de elementos de inspiração francesa e americana. Talvez, um dos motivos principais da cogitada ingovernabilidade que a Constituição de 1988 teria trazido seja exatamente esta dicotomia.” (PAGOTTO, op. cit., p. 283.)
56
Ainda, a visão corrente do princípio, em um sistema presidencialista,
assentava-se sobre os parâmetros da independência e harmonia, da
indelegabilidade de poderes e da inacumulabilidade de funções de poderes
distintos.96 É conveniente observar o que seria ou não válido em tal concepção.
O texto da Constituição de 1988 prevê, em seu art. 2º, que os Poderes da
União serão “independentes e harmônicos entre si”. Uma idéia de harmonia não
condiz com a antiga concepção, originária da França, de que os poderes do Estado
devem ser completamente divididos e incomunicáveis.97 Independência com
harmonia implica uma mitigação do primeiro elemento em razão do segundo. Nesse
sentido, tal harmonia operacionaliza-se por uma maior interação entre os poderes,
principalmente pela atribuição de funções que não estão compreendidas na esfera
de um só poder.
Essa interação, em conjunto com a desmistificação da legalidade é uma
manifestação da evolução histórica do princípio. A sua finalidade atual não é a
mesma de quando foi originalmente pronunciado. O Estado veste-se, em uma
sociedade complexa, de um dever de atuação contínua e promotora de objetivos
públicos. Para que isso seja possível, o Estado deve organizar-se por meio de
instrumentos que viabilizem a máxima efetividade nos casos concretos de uma
sociedade complexa.
Nesse sentido, é importante levar em consideração a bem sucedida
teoria, já bastante assentada pela doutrina desde Loewenstein e Alessi, que
distingue os poderes estatais e as funções estatais. Aqueles seriam oriundos da
configuração do Estado a partir de um critério orgânico ou institucional, que
terminaria por distinguir, na nomenclatura hodierna que é assumida pela Carta de
Direitos de 1988, os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário. As funções estatais,
96
PAGOTTO, op. cit., pp. 284-286. 97
“A harmonia entre os poderes verifica-se primeiramente pelas normas de cortesia no trato recíproco e no respeito às prerrogativas e faculdades a que mutuamente todos têm direito. De outro lado, cabe assinalar que nem a divisão de funções entre os órgãos do poder nem sua independência são absolutas. Há interferências, que visam ao equilíbrio necessário e à realização do bem da coletividade e indispensável para evitar o arbítrio e o desmando de um em detrimento do outro e especialmente dos governados.” (SILVA, op. cit., p. 110.)
57
por sua vez, obedeceriam a um critério material, podendo-se identificar uma função
normativa, uma função administrativa e uma função jurisdicional.98
Por muito tempo, essa distinção não ficou clara, o que gerou uma
identificação direta entre cada poder e sua respectiva função.99 Observa-se que há
realmente uma função preponderante para cada poder, o que não impede que um
poder exerça outra em determinado momento. De fato, atualmente são inúmeras as
possibilidades, previstas e autorizadas pela Constituição de 1988, de que um poder
exerça função que não a sua primordial.100
Nesse particular, pode-se dar ênfase especial à função normativa, cuja
amplitude genérica permite antever uma função legislativa típica do Poder
Legislativo, assim como uma função regulamentar típica do Poder Executivo e outra
função regimental mais afeta ao Poder Judiciário. Eis a razão por que não há como
confundir a função normativa da Anatel com usurpação da função legislativa, muito
menos do Poder Legislativo pelo Executivo.101
Não há, portanto, delegação de poderes, pois a função normativa, como
antes mencionado, é diretamente atribuída ao Poder Executivo.
Ademais, não se deve falar em emissão de regulamentos pela Agência,
pois de exercício do poder regulamentar também não se trata. Afinal, o regulamento
é “o ato administrativo normativo, editado, mediante decreto, privativamente pelo
Chefe do Poder Executivo, segundo uma relação de compatibilidade com a lei para
desenvolvê-la”102. A leitura do inciso IV do art. 84 da Constituição de 1988 permite
concluir que, na regulação do setor de telecomunicações, a regulamentação
98
GRAU, O Direito Posto e o Direito Pressuposto, ob. cit., p. 175-177. 99
“Nesse ponto, fica claro que Montesquieu, inspirador dos atuais sistemas constitucionais, adotou a distinção baseada essencialmente no critério subjetivo para formular sua teoria de separação dos poderes. Assim, ao Poder Legislativo corresponderia exclusivamente a elaboração de leis; ao Poder Judiciário, a solução dos litígios; e ao Poder Executivo, a movimentação da máquina administrativa. Um exame, ainda que superficial, revela não ser esta a realidade política que se vive. Aliás, esse arranjo institucional, de separação absoluta das funções estatais, não existe, nem nunca existiu em qualquer país do mundo em razão de sua impossibilidade prática.” (PAGOTTO, ob. cit., p. 311.) 100
“Portanto, as funções dos poderes do ponto de vista objetivo não são coincidentes com as do ponto de vista subjetivo. Alessi considera essas não coincidências como sendo exceções, mas sua freqüência hodiernamente permite afirmar que são inerentes ao sistema.” (Idem.) 101
“A doutrina brasileira tradicional do direito administrativo, isolando-se da realidade, olimpicamente ignora que um conjunto de elementos de índole técnica, aliado a motivações de premência e celeridade na conformação do regime a que se subordina a atividade de intermediação financeira, tornam o procedimento legislativo, com seus prazos e debates prolongados, inadequado à ordenação de matérias essencialmente conjunturais.” (GRAU, O Direito Posto e o Direito Pressuposto, p. 173.) 102
GASPARINI, op. cit., p. 111.
58
procedeu-se por meio do Decreto nº 2.338, de 1997. A função normativa da Anatel,
efetivada por meio do instrumento específico da resolução, não envolve a finalidade
de permitir a “fiel execução” da lei por meio da adequação dos órgãos e
procedimentos administrativos.
Assim, observa-se que o que importa não é o instrumento, mas a
natureza e a necessidade da função estatal exercida. O pensamento jurídico chegou
a tal ponto que o que justificaria a atuação não seria a finalidade pública ou o
interesse coletivo, mas o instrumento com que se realizou. Como já se viu, os
tradicionais instrumentos jurídicos não mais satisfazem essa necessidade.
Há uma espécie de confiança irrestrita nos instrumentos clássicos de
manifestação do direito, como se eles nunca pudessem falhar; no outro extremo, os
novos instrumentos jurídicos são vistos com maus olhos, pois nada do que é
novidade é confiável. É tão possível que uma lei em sentido formal quanto um ato
normativo oriundo de um ente administrativo desviem de seus propósitos públicos e
reflitam interesses privados ou de determinado grupo. O que vai impedir que isso
ocorra serão um procedimento de produção normativa eficiente e um controle efetivo
dos atos por órgãos desinteressados.
No que tange à apreciação judicial da atuação normativa do ente
administrativo autônomo, é preciso deixar claro que uma potencial atuação livre ou
voluntarista do magistrado estaria afastada pela necessidade de observância de dois
princípios complementares – o princípio da motivação das decisões judiciais,
previsto no inciso IX do art. 93 da Carta de Direitos, e o do duplo grau de
jurisdição103 – que permitirão a revisão das decisões judiciais pelos órgãos
colegiados, até a apreciação final em matéria constitucional a cargo do Supremo
Tribunal Federal.
Assim, não há como falar em uma violação da separação de poderes
quando os três órgãos (Executivo, Legislativo e Judiciário) participaram
conjuntamente da modelação do exercício da função normativa. Observe-se que, no
caso da função normativa, o Poder Legislativo atuou expedindo a norma que
autoriza o seu exercício, o Poder Executivo cumpre papel como destinatário próprio
103
O duplo grau de jurisdição, conquanto não encontre previsão expressa no texto constitucional, é garantia implícita que deflui do próprio sistema. Nesse sentido, cf. NERY JUNIOR, op. cit., p. 163-166.
59
da prerrogativa, ainda que por meio de órgão da Administração indireta, ao passo
que o Poder Judiciário confere se a legislação, em um primeiro momento, e a
atuação concreta do ente administrativo, em última análise, conformam-se à ordem
constitucional. Ou seja, estão os três presentes a legitimar a função normativa e
reforçar a atuação conjunta e harmônica dos Poderes da República. Considerar que
há violação da separação de poderes nesse quadro é inapropriado e equivocado.104
Portanto, o conteúdo jurídico do princípio da separação de poderes deve
ser entendido tanto pela sua finalidade de impedir o exercício arbitrário do poder por
um só indivíduo ou órgão quanto pela finalidade de garantir maior eficiência à
atuação estatal, aproveitando-se assim o melhor das doutrinas norte-americana e
francesa. Nesse sentido, o problema se desloca para a questão das funções
exercidas pelo Estado, mormente a reconhecida função normativa, que pode ser
exercida pelos três Poderes, em sentido subjetivo.
104
BONAVIDES, op. cit., p. 476.
60
Capítulo 4
COMPETÊNCIA NORMATIVA DA ANATEL E LEGITIMIDADE
4.1. Análise da legitimidade da competência normativa da Anatel
Admitida a releitura proposta, a legitimidade e a delimitação das funções
estatais ganham relevo como a melhor abordagem atual, respectivamente, dos
princípios da legalidade e da separação de poderes. Nesse diapasão, é possível
analisar a regulação do setor de telecomunicações com base nos dois elementos.
Deve-se ter em conta, ademais, as peculiaridades das normas jurídicas que
organizam o setor sob um ponto de vista estrutural, sem se descuidar do seu
aspecto hierárquico.
Propõe-se, a seguir, uma forma de análise da legitimidade da função
normativa da Agência Nacional de Telecomunicações a partir de quatro elementos
principais presentes em sua atividade regulatória: a participação dos três Poderes e
os conteúdos de sua competência material e de seu procedimento normativo,
principalmente no que tange à participação dos interessados.
4.2. Legitimação pela participação dos três Poderes
Não é necessário alongar-se demais neste ponto, uma vez que já foi
devidamente abordado quando da discussão do conteúdo jurídico da separação dos
poderes no setor de telecomunicações. É suficiente remeter à noção de que, na
organização da atividade regulatória, os três órgãos eminentes do Estado têm
participação efetiva.
Nesse sentido, já foi mencionada a repartição de competências entre os
Poderes Executivo e Legislativo antevista pela Lei Geral de Telecomunicações,
mormente no que tange à definição de políticas públicas.105 Ocorre exercício da
105
Vide item 2.3., supra.
61
função normativa tanto pelo Legislativo como pelo Executivo, sendo que a atuação
deste último está submetida aos ditames da disciplina estabelecida por aquele
primeiro órgão.
A forma como os Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário interagem na
regulação dos serviços de telecomunicações está plenamente de acordo com uma
perspectiva do princípio da separação dos poderes muito mais comprometida com
uma verdadeira e revivescente harmonia entre os poderes. Ao mesmo tempo, a
supervisão legislativa e a possibilidade de revisão judicial conferem segurança
jurídica aos interessados e legitimidade à atividade normativa.
Ao se falar em outras formas de legitimação normativa, não se quer
esvaziar o significado e a importância da função legislativa. Perpetuam-se, na
regulação dos serviços de telecomunicações, as prerrogativas da atividade
legislativa como fonte da qual emanam as disposições primárias e organizadoras,
consubstanciadas na Lei Geral de Telecomunicações.
Assim, espera-se que tenha ficado claro até aqui o fato de que se forma
uma correspondência hierárquica entre as funções normativas. A Agência responde
aos propósitos do decreto presidencial e o Executivo, por sua vez, atende aos
comandos legais. Qualquer não conformidade é inconstitucional.
A Lei Geral de Telecomunicações é composta por normas-quadro ou
normas-objetivo.106 Oriunda do Poder Legislativo, constitui-se em lei em sentido
formal, estabelecendo os parâmetros ou standards da função normativa, direcionada
ao Executivo. Dentro de uma ordenação hierárquica e funcional da atuação
normativa do setor de telecomunicações, esses parâmetros têm a finalidade
essencial de definir objetivos e limites a orientar a atuação da Administração na
espécie.
Ademais, resta tecer comentários acerca da atuação do Poder Judiciário
na ordenação do setor de telecomunicações. O controle jurisdicional efetiva-se em
dois níveis. O primeiro seria o controle em abstrato da constitucionalidade das
normas, como a LGT. o segundo nível de controle opera-se pela apreciação dos
106
PAGOTTO, op. cit., p. 291.
62
casos concretos em que os atos normativos da Anatel são objeto de
questionamento.
A pesquisa da jurisprudência nacional no tocante ao tema da atuação
normativa no setor de telecomunicações demonstra que as manifestações do
Judiciário ainda se encontram em um estágio inicial. Há uma ausência quase
completa de julgados que possam subsidiar uma análise concreta do tema, o que
inviabiliza inclusive precisar se essa falta de precedentes dá-se em razão da
ausência de ações ou pela mora dos órgãos judiciais em se pronunciar a respeito
dos casos que recebe para apreciação.107
4.3. Legitimação pelo conteúdo
A conveniente e racional forma de limitação da atuação normativa da
Agência encontrada pelo legislador baseia-se em dois aspectos. Afigura-se
primeiramente uma limitação material, consubstanciada em uma atuação
estritamente conforme às regras presentes em lei que definem padrões ou
parâmetros de atuação. De outro lado, uma limitação procedimental ou formal, que
impõe ao ente regulador, na produção das normas, um procedimento de elaboração
específico, plenamente motivado, em que sobeje a participação dos interessados.
A legitimação da atuação normativa pelo conteúdo diz respeito à limitação
da competência normativa da Anatel pelo texto da Lei Geral de Telecomunicações e
pelo Regulamento da Agência, que dispõem de normas-quadro ou standards
explicitamente direcionados a essa limitação.
Após a exposição que agora se inicia, ficará claro que a atividade
normativa da ANATEL, ao contrário do que se tentou alardear, vem se limitando
majoritariamente à emissão de atos normativos de efeito concreto. Assim, além de
ter previsão constitucional, a atuação normativa da Agência não está invadindo
matérias de reserva legal.
Nesse ponto, é de fundamental importância utilizar a organização das
competências normativas proposta no item 2.4. O estudo específico de cada uma
107
Constitui salutar exceção a tal quadro a ADIn 1668-DF (Anexo 7), que será objeto de análise no item 4.3.2.
63
daquelas competências possibilitará a definição de seus respectivos conteúdos. No
entanto, prefere-se desconsiderar a mencionada competência normativa de
interpretação legal, pelos motivos expendidos alhures.
4.3.1. Competência normativa de padronização técnica
A primeira das duas competências normativas da Anatel merecedoras de
análise reveste-se de uma natureza inegavelmente técnica, específica e
circunstancial. Seus limites são estritos e consubstanciam-se em aspectos de
padronização tecnológica. Em razão disso, já foi mencionado neste trabalho que
essa competência não se choca com matéria de reserva legal.
Utilizando-se mais uma vez do texto do art. 19 da LGT e atendo-se para a
anterior conclusão de que a competência normativa de padronização técnica insere-
se em seus incisos VIII, XII, XIII e XIV, são as seguintes as margens de ação dessa
competência: administrar o espectro de radiofreqüências e o uso de órbitas; definir
os padrões quanto aos equipamentos utilizados pelas prestadoras; expedir ou
reconhecer a certificação de produtos; assegurar a compatibilidade, a operação
integrada e a interconexão entre as redes, abrangendo inclusive os equipamentos
terminais.
Os referidos temas tratados por meio da competência normativa de
padronização técnica correspondem, inclusive, aos mesmos temas que eram alvo de
normas emitidas, no anterior modelo jurídico do setor, pelo Ministério das
Comunicações. Ocorreu, portanto, apenas uma descentralização funcional, referente
à pessoa jurídica da Administração a que incumbe emitir a disposição normativa.
De fato, a competência normativa de padronização técnica compõe a
grande maioria dos instrumentos normativos emitidos pela Anatel desde a sua
criação. Uma rápida pesquisa em sua base de dados108 permite confirmar a
hipótese.
A partir de estudo realizado com suporte nas resoluções emitidas pela
Agência Nacional de Telecomunicações desde a sua criação até 30 de junho de
108
Os instrumentos normativos emitidos pela Agência encontram-se disponíveis para consulta do público em sua biblioteca, bem como no endereço eletrônico: <www.anatel.gov.br/biblioteca>.
64
2003 – cujos resultados estão organizados em anexo a este trabalho109 –, pode-se
conferir que a grande maioria dos instrumentos normativos emitidos pela Anatel
desde a sua criação tratam de temas concernentes à competência normativa de
padronização técnica.
De cada cem resoluções emitidas pela Anatel até o final do primeiro
semestre de 2003, sessenta e nove cuidavam de competência normativa de
padronização técnica, dezenove de competência normativa de ordenação dos
serviços de telecomunicações e doze tratavam de outros temas não afetos às duas
competências minudenciadas.110
Essa proporção, no entanto, não é constante se observados os dados de
uma perspectiva anual. Nesse sentido, o percentual de resoluções envolvendo
competência normativa de padronização técnica é bem maior nos primeiros três
anos de atuação da Agência, diminuindo em relação às outras competências nos
anos seguintes.111
De fato, a atuação normativa como um todo da Agência foi bem mais
profícua nos primeiros anos, mormente em 1998 e 1999, diminuindo bastante já no
ano seguinte.112 Tal fato se deve claramente à grande reorganização do setor que se
fez necessária nos primeiros anos após a instalação da Agência. Ainda que continue
hoje o processo de reestruturação, não há mais a mesma demanda por disposições
normativas.
A análise de todos os dados a que se fez referência só corrobora o
argumento de que a atuação normativa da Anatel vem se amoldando às limitações
estabelecidas em lei. Mesmo que se considere que há uma grande quantidade de
normas emitidas pela Agência em seus poucos anos de existência, é preciso atentar
para o fato de que a maior parte dessa produção limita-se a conteúdos técnicos que
não geram qualquer conseqüência ampla que afete a coletividade. O âmbito de
109
Vide Anexos 1 a 6. 110
Vide Anexos 2 e 4. 111
Vide Anexo 6. 112
Vide Anexo 3.
65
interesse dessas normas é limitado e, não poucas vezes, compreende a esfera de
direitos de uma só pessoa jurídica. 113
4.3.2. Competência normativa de ordenação dos serviços de telecomunicações
Diz respeito à competência normativa de ordenação dos serviços de
telecomunicações, como antes mencionado,114 a expedição de normas referentes à
outorga, prestação e fruição dos serviços de telecomunicações no regime público e à
prestação de serviços de telecomunicações no regime privado.
Grande parte das disposições normativas emitidas por meio dessa
competência observa ainda os termos do “Regulamento de Serviços de
Telecomunicações”, aprovado pela Resolução nº 73, de 25 de novembro de 1998 e
alterado pela Resolução nº 234, de 6 de setembro de 2000, e pela Resolução nº
343, de 17 de julho de 2003.115 A referida norma estabelece, em seu art. 21, que a
Agência atuará em relação aos serviços de telecomunicações mediante Resoluções
que aprovarão regulamentos, planos e normas.116
Nesse sentido, pode-se apontar como exemplos, a título ilustrativo,
dessas três formas de atuação da competência normativa de ordenação dos
serviços de telecomunicações:
a) regulamentos: o Regulamento de Licitação para Concessão, Permissão
e Autorização de Serviço de Telecomunicações e de Uso de Radiofreqüência
(Resolução nº 65); o Regulamento do Serviço Telefônico Fixo Comutado – STFC
(Resolução nº 85); o Regulamento de Indicadores de Qualidade do STFC
113
Dessarte, a Agência permanece dentro de sua esfera de legitimidade material: “O que as agências não podem fazer, porque falta o indispensável fundamento constitucional, é baixar regras de conduta, unilateralmente, inovando na ordem jurídica, afetando direitos individuais, substituindo-se ao legislador” (DI PIETRO, Limites da função reguladora..., p. 58). 114
Vide item 2.4, supra. 115
Vide Anexo 8. 116
Art. 21. A Agência exercerá seu poder normativo em relação aos serviços de telecomunicações mediante Resoluções do Conselho Diretor que aprovarão Regulamentos, Planos e Normas. §1º. Os Regulamentos serão destinados ao estabelecimento das bases normativas de cada matéria relacionada à execução, à definição e ao estabelecimento das regras peculiares a cada serviço ou grupo deles, a partir da eleição de atributos que lhes sejam comuns. §2º. Os Planos serão destinados à definição de métodos, contornos e objetivos relativos ao desenvolvimento de atividades e serviços vinculados ao setor. §3º. As Normas serão destinadas ao estabelecimento de regras para aspectos determinados da execução dos serviços.
66
(Resolução nº 217); o Regulamento do Serviço Móvel Especializado – SME
(Resolução nº 221); o Regulamento do Serviço Móvel Pessoal – SMP (Resoluções
nº 245 e 316); o Regulamento do Serviço de Comunicação Multimídia – SCM
(Resolução nº 272); o Regulamento para Declaração de Cumprimento de
Obrigações de Universalização por Concessionária do STFC (Resolução nº 280);
b) planos: o Plano Geral de Autorizações do Serviço Móvel especializado
– SME (Resolução nº 275); o Plano Geral de Metas de Qualidade para o Serviço
Telefônico Fixo Comutado (Resolução nº 30); o Plano Geral de Autorizações do
Serviço Móvel Pessoal – SMP (Resoluções nº 248, 268 e 321); o Plano de Serviço
Pré-Pago no Serviço Móvel Celular (Resolução nº 64); o Plano de Autorizações do
Serviço Especial de Radiochamada – SER (Resolução nº 171);
c) normas: a Norma “Condições e Critérios de Tarifação e de
Remuneração de Redes...” (Resolução nº 163); a Norma Adaptação dos
Instrumentos de Concessão e Autorização do Serviço Móvel Celular – SMC para o
Serviço Móvel Pessoal – SMP (Resoluções nº 254, 318 e 326); a Norma do
Processo de Aferição do Grau de Satisfação dos Usuários do STFC, do SMC e do
SMP (Resolução nº 297).
Assim, o alcance da atuação normativa depende ainda da modalidade do
serviço (Serviço Telefônico Fixo Comutado, Serviço Móvel Especializado – SME,
Serviço Móvel Celular – SMC, Serviço Móvel Pessoal – SMP, Serviço Especial de
Radiochamada – SER, Serviço de Comunicação Multimídia, e.g.), que será alvo de
regulação específica por meio de regulamentos, planos e normas. A especificidade
evidencia-se mais uma vez e demonstra a inviabilidade da ordenação por meio de
atividade legislativa.
A rapidez da evolução tecnológica demanda uma constante redefinição
do quadro normativo. Nesse sentido, o aumento proporcional da emissão de
disposições normativas dessa competência em relação às outras a partir do ano de
2000117 reflete o advento de novas tecnologias referentes a novas modalidades de
serviços que exigiram regulação específica, inclusive com a reorganização das
modalidades Serviço Móvel Celular – SMC e Serviço Móvel Pessoal – SMP.
117
Vide Anexo 6.
67
Ainda no que se refere à especificidade, vê-se que o serviço telefônico
fixo comutado, que, no modelo atual, é o único para o qual se prevê a prestação no
regime público, tem a atuação normativa bastante influenciada pela própria
delimitação do conteúdo dos contratos de concessão.118 As modalidades de serviço
no regime privado, por sua vez, demandam uma definição estrita dos requisitos da
autorização, na forma da Lei Geral de Telecomunicações, não podendo fugir desses
limites.
Outro ponto relevante diz respeito ao maior número de interessados na
atividade de ordenação dos serviços de telecomunicações, tais como os usuários
efetivos e potenciais, que consubstanciam a expressão maior da coletividade, além
dos próprios exploradores dos serviços. Por essa razão, as normas emitidas dentro
desta modalidade de competência têm um conteúdo de generalidade que não se
observa nas outras competências da Agência.
A presente discussão a respeito dos limites da competência normativa de
ordenação dos serviços enriquecer-se-á bastante com a análise da Ação Direta de
Inconstitucionalidade nº 1668-DF,119 distribuída em 9 de setembro de 1997 ao
Ministro Marco Aurélio e ainda pendente de decisão definitiva do Supremo Tribunal
Federal. A ADIn ataca vários artigos da Lei Geral de Telecomunicações, sendo
relevante para o presente trabalho o questionamento dos incisos IV e X do art. 19.
Observa-se que os requerentes atacaram apenas a competência
normativa de ordenação dos serviços de telecomunicações. Assim, é possível
concluir que não se vislumbrou que a competência normativa de padronização
técnica da Anatel invada reserva de lei.
Importa reproduzir trecho da decisão proferida no julgamento da liminar,
em que é enfrentada a questão da previsão legal da competência normativa
mencionada. O Tribunal resolveu: “deferir, em parte, o pedido de medida cautelar,
para: a) quanto aos incisos IV e X, do art. 19, sem redução do texto, dar-lhes
118
Nesse ponto, é correta e oportuna a manifestação de Di Pietro (Limites da função reguladora..., p. 58.): “Em relação às concessionárias de serviços públicos, as agências assumem as atribuições próprias do poder concedente: fixam as regras de prestação do serviço, fazem licitação, celebram o contrato, controlam, aplicam sanções, rescindem o contrato, alteram unilateralmente as regras de prestação do serviço, sempre tendo presente que, se as alterações afetarem o equilíbrio econômico-financeiro do contrato, têm o dever de restabelecê-lo”. 119
Vide Anexo 7.
68
interpretação conforme à Constituição Federal, com o objetivo de fixar exegese
segundo a qual a competência da Agência Nacional de Telecomunicações para
expedir normas subordina-se aos preceitos legais e regulamentares que regem a
outorga, prestação e fruição dos serviços de telecomunicações no regime público e
no regime privado, vencido o Ministro Moreira Alves, que o indeferia” (sem grifos no
original).
Portanto, a decisão do Pretório Excelso vem corroborar a argumentação
expendida, pugnando pela adequação da previsão de competência normativa de
ordenação dos serviços de telecomunicações por meio de uma interpretação
conforme à Constituição, entendida pela subordinação da atuação da Agência aos
preceitos legais e regulamentares hierarquicamente superiores.
Nesse sentido, observa-se até o momento uma adequação da atuação
normativa em concreto da Agência, no tocante à competência em apreço, tendo em
vista o compromisso com a observância dos limites materiais definidos pelas normas
superiores. Não se pode deixar de fazer referência à necessidade maior de controle
dos atos nesta competência, dada a existência de interesse coletivo relevante,
mormente quando se tratar de serviço de interesse coletivo prestado em regime
público.
4.4. Legitimação pelo procedimento normativo
A segunda limitação à produção normativa diz respeito ao procedimento
previsto pelo Regimento Interno da Anatel. A definição de um instrumento específico
tem a faculdade de distinguir a produção das normas de um ato administrativo
comum. Nesse sentido, a inobservância de requisitos formais específicos impede
que a disposição adquira validade jurídica.
Como anteriormente mencionado,120 o instrumento de atuação normativa
da Anatel, independentemente da espécie do ato (regulamento, plano, norma), é a
resolução emitida pelo seu Conselho Diretor. A produção desses atos por meio do
procedimento administrativo específico previsto no Regimento Interno da Agência
120
Vide item 2.5, supra.
69
pressupõe quatro elementos principais: o embasamento técnico, a discussão
colegiada, a motivação e a participação dos interessados.
Se a lei em sentido formal adquire legitimidade por meio do processo
legislativo, as normas emitidas pela Agência também obtêm semelhante legitimidade
formal pela observância do procedimento normativo específico em comento. Por ser
uma legitimidade baseada na forma com que se produz e manifesta o ato, qualquer
vício observado gera a nulidade, na forma prevista pelo direito administrativo.
Evidencia-se, dessarte, que não é admissível qualquer emanação de
dispositivo normativo por meio de outros instrumentos previstos pelo direito
administrativo, como portarias, ofícios, circulares e despachos. Não se trata de mero
preciosismo semântico, tampouco de desconsideração de uma possível fungibilidade
das formas de exteriorização do ato, uma vez que a resolução e somente ela
pressupõe um procedimento específico e delimitado, visando a legitimação da
produção normativa.
4.5. Legitimação pela participação dos interessados
São inúmeras as formas possíveis de participação popular como forma de
legitimação democrática da produção normativa das agências.121 No Brasil, seria
louvável que essa participação fosse incrementada com a constante inovação do
procedimento, assim como ocorreu no direito estadunidense.
As normas emitidas pela Anatel podem ser também observadas do ponto
de vista do seu destinatário. Ao contrário do que ocorre com as leis em sentido
material – segundo a sua concepção clássica, elas dirigem-se à generalidade dos
cidadãos presentes em determinado território –, pode-se identificar o grupo ou os
grupos a que as normas oriundas da atuação regulatória da Agência se dirigem, seja
definindo privilégios ou sujeições.
121
Cristiane Catarina de Oliveira Ferreira publicou estudo apontando as formas previstas na legislação brasileira das agências (audiência pública – Aneel e ANP; consulta pública – Anatel; participação no conselho consultivo – Anatel, ANS e Anvisa; publicidade – ANA), bem como descrevendo as várias modalidades já testadas nos Estados Unidos (Participação social na elaboração de normas das agências reguladoras no Brasil e nos Estados Unidos da América do Norte. In: DI PIETRO, M. S. Z. (Org.). Direito Regulatório: temas polêmicos. Belo Horizonte: Editora Fórum, 2003. p. 594-603).
70
Nesse sentido – e eis aqui, mais uma vez, a utilidade da distinção entre
regimes de serviços de telecomunicações anteriormente mencionada –, as normas
relativas aos serviços no regime público dirigem-se aos concessionários ou
permissionários, aos cidadãos efetivamente usuários e aos cidadãos usuários em
potencial, ou seja, todos os cidadãos podem ser sujeitos da regulação. Os serviços
no regime privado, por sua vez, recebem normas que podem afetar a iniciativa
privada (exploradores autorizados) ou os consumidores do serviço.
Justifica-se, assim, o fato de que a LGT reserva maior proteção aos
serviços no regime público, enquanto que, como se fez referência no item 2.4, a
normatização da Agência deve afetar os serviços no regime privado apenas no que
tange à sua prestação.
As normas, dependendo da natureza da competência normativa
envolvida, terão diferentes interessados. Assim, uma disposição emitida dentro da
competência normativa de padronização técnica será de interesse de um grupo bem
mais restrito que outra oriunda da competência normativa de ordenação dos
serviços.
A definição dos interessados poderia ser importante, inclusive, para a
definição das partes que serão legitimadas a participar na produção da norma.
Assim, não haveria sentido em um cidadão comum, sem qualquer conhecimento
técnico, fazer propostas a serem levadas em conta pelo Conselho Diretor na
elaboração de resolução que trate de competência normativa de padronização
técnica.
Não obstante, a legislação da Anatel não cuida dessa questão, admitindo
a manifestação de qualquer pessoa em consulta pública. Uma vez que o Conselho
Diretor tem o dever de apreciar todos os comentários e sugestões do público antes
da edição da resolução, isso poderia prejudicar a eficiência dos trabalhos, o que
efetivamente não ocorre em razão da ainda incipiente participação observada no
caso concreto.
É possível ainda que essa participação se faça por meio de órgãos e
pessoas jurídicas que representem certos grupos sociais, como associações de
defesa do consumidor e entidades formadas pelas empresas prestadoras. O
71
importante é que se dê amplitude, publicidade e valor à participação dos
interessados. Em muitos momentos, o conteúdo estritamente técnico das discussões
afastará a participação maciça, mas é possível afastar o problema pela melhor
organização e pelo aparelhamento das entidades representativas mencionadas.
72
CONCLUSÃO
A polêmica discussão em torno da definição da “regulação setorial” ou do
“direito setorial” é capaz de gerar inúmeros problemas jurídicos. No decorrer do
presente trabalho, tomou-se como objetivo o enfrentamento da questão do exercício
da função normativa pelo Poder Executivo. Definiu-se, ainda, que o estudo
concentrar-se-ia no modelo desenvolvido para os serviços de telecomunicações.
A atividade regulatória é uma manifestação da atuação do Estado, a qual
se revela sobretudo no campo econômico, e deve ser analisada sob a ótica da
ordem econômica estabelecida pela Constituição Federal de 1988. Os fundamentos,
fins e princípios da Constituição Econômica orientam todas as atividades e relações
econômicas, esteja ou não presente o Estado e, ainda, trate-se de prestação de
serviço público ou de intervenção no domínio econômico.
O direito brasileiro caminha no sentido de admitir a atividade regulatória
do Estado como uma nova forma de tratar um fenômeno já existente, dotando-a de
ampla competência para fiscalizar, reprimir, punir, resolver conflitos e estabelecer
normas de conduta. Seu exercício atinge tanto os serviços públicos quanto as
atividades econômicas em sentido estrito, o que, de certa forma, diminui a relevância
da definição de um regime de direito público a distinguir as duas principais formas de
atuação econômica do Estado.
A regulação dos serviços de telecomunicações é objeto de sistema
normativo próprio de inspiração constitucional, que estabelece um modelo jurídico
composto pela definição das modalidades de serviço, da repartição das
competências entre os Poderes Legislativo e Executivo e a Agência Nacional de
Telecomunicações. Dentre as atribuições da Anatel, inclui-se a faculdade de emitir
disposições normativas.
As atribuições da Anatel para emissão de normas compreendem uma
competência normativa de padronização técnica e uma competência normativa de
ordenação dos serviços de telecomunicações. Cada uma dessas competências
submete-se a um estrito espectro de assuntos que podem ser cunho de deliberação
73
pela Agência, minudenciados nos textos normativos que orientam o modelo
regulatório.
Caracteriza-se ainda o modelo de competência normativa da Anatel pela
exigência da observância de um procedimento específico de deliberação e
legitimação das normas, previsto em seu Regimento Interno, que se expressa por
um único instrumento, a resolução.
O modelo jurídico da regulação do setor de telecomunicações foi
analisado sob a perspectiva da Constituição, mais precisamente ante os princípios
da separação dos poderes e da legalidade. Viu-se que é possível promover a sua
releitura de forma a reconstruir o conteúdo jurídico desses princípios, tendo em vista
a possibilidade de mutação constitucional pela interpretação e tomando como
ponto de partida a perspectiva tópica do problema abordado. Nesse sentido, propôs-
se que a legalidade e a separação de poderes devem ser entendidos,
respectivamente, sob a perspectiva da legitimidade e da delimitação das funções
estatais.
Dessarte, o estudo da atividade normativa da Anatel sob a perspectiva da
sua legitimidade revelou-se a melhor forma de enfrentar-se o problema. A
legitimação se dá em função da participação dos três Poderes, da definição do
conteúdo da competência normativa, da previsão de requisitos do procedimento
normativo e da necessidade de participação dos interessados na feitura das normas.
De toda a análise, observa-se que o modelo de regulação da Anatel
apresenta uma estrutura satisfatória, que deve servir, respeitadas as peculiaridades,
de inspiração para a organização da atividade regulatória de outros setores. Adquire
relevo, principalmente, o duplo mecanismo de legitimação da produção normativa
antes minudenciado.
Ao mesmo tempo em que se respeita a idéia de um sistema jurídico, em
que têm importância essencial os princípios da ordem econômica e da organização
do Estado, formula-se um modelo específico, tópico, para a organização de
determinada atividade administrativa. É a interação entre esses dois elementos que
gera a coesão do modelo de regulação do setor de telecomunicações.
74
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77
ANEXO 1- RESOLUÇÕES APROVADAS PELO CONSELHO DIRETOR DA ANATEL
ENTRE 17 DE DEZEMBRO DE 1997 E 30 DE JUNHO DE 2003
NÚMERO
DATA
ASSUNTO
1997 1 17/12/1997 Aprova o Regimento Interno da Agência Nacional de
Telecomunicações (Revogado pela Resolução nº 197, de 16/12/99)
2 19/12/1997 Altera o Plano Básico de distribuição de Canais de retransmissão de televisão em VHF e UHF - PBRTV e Plano Básico de distribuição de Canais de TV em VHF e UHF – PBTV
3 19/12/1997 Altera o Plano Básico de distribuição de Canais de radiodifusão Sonora em Freqüência Modulada – PBFM
4 19/12/1997 Altera o Plano Básico de distribuição de Canais de radiodifusão Sonora em freqüência Modulada – PBFM
1998 5 15/01/1998 Aprovar o Regulamento de Contratações da Agência Nacional de
Telecomunicações, na forma do Anexo à presente Resolução.
6 16/01/1998 19/01/1998*
Autoriza Projeto-Piloto para o Estabelecimento de Chamadas com Tarifa única Nacional. Estabelece as "CONDIÇOES E CRITÉRIOS DE TARIFAÇAO E DE REMUNERAÇAO DE REDES PARA CHAMADAS COM TARIFA UNICA NACIONAL DO SERVIÇO TELEFÔNICO PÚBLICO COMUTADO", para serem utilizados durante o período do Projeto-Piloto
7 22/01/1998 Altera o Plano Básico de distribuição de Canais de radiodifusão Sonora em Onda MÉDIA – PBOM
8 22/1/1998
Altera o Plano Básico de distribuição de Canais de retransmissão de televisão em VHF e UHF - PBRTV e Plano Básico de distribuição de Canais de televisão em VHF e UHF - PBTV
9 22/1/1998
Altera o Plano Básico de distribuição de Canais de retransmissão de televisão em VHF e UHF – PBRTV
10 22/1/1998
Altera o Plano Básico de distribuição de Canais de retransmissão de televisão em VHF e UHF – PBRTV
11 22/1/1998
Altera o Plano Básico de distribuição de Canais de retransmissão de televisão em VHF e UHF – PBRTV
12 22/1/1998
Altera o Plano Básico de distribuição de Canais de televisão em VHF e UHF - PBTV. - Jacobina-BA e São Gonçalo-RJ
13 22/1/1998
Altera o Plano Básico de distribuição de Canais de retransmissão de televisão em VHF e UHF - PBRTV
14 22/1/1998
Altera o Plano Básico de distribuição de Canais de retransmissão de televisão em VHF e UHF - PBRTV
15 9/3/1998
Altera o Plano Básico de distribuição de Canais de televisão em VHF e UHF - PBTV e o Plano Básico de distribuição de Canais de retransmissão de televisão em VHF e UHF – PBRTV
16 13/3/1998
Altera o Plano Básico de distribuição de Canais de retransmissão de televisão em VHF e UHF - PBRTV
17 13/03/1998
Altera o Plano Básico de distribuição de Canais de televisão em VHF e UHF - PBTV
18 17/03/1998 Altera o Plano Básico de distribuição de Canais de radiodifusão
78
Sonora em Onda Média - PBOM
19 25/03/1998 Altera o Plano Básico de distribuição de Canais de retransmissão de televisão em VHF e UHF - PBRTV e o Plano Básico de distribuição de Canais de televisão em VHF e UHF – PBTV
20 06/05/1998
Altera o Plano Básico de distribuição de Canais de Radiodifusão Sonora em Onda Média - PBOM
21 06/05/1998 Altera o Plano Básico de distribuição de Canais de Radiodifusão Sonora em Ondas Curtas -PBOC
22 05/06/1998 Altera o Plano Básico de distribuição de Canais de Radiodifusão Sonora em Freqüência Modulada - PBFM
23 13/05/1998 Altera o Plano Básico de distribuição de Canais de retransmissão de televisão em VHF e UHF - PBRTV e o Plano Básico de distribuição de Canais de televisão em VHF e UHF – PBTV
24 21/05/1998 Altera o Plano Básico de Distribuição de Canais
25 21/05/1998 Altera o Plano Básico de Distribuição de Canais de Radiodifusão Sonora em Freqüência Modulada – PBFM
26 27/05/1998 29/05/1998
Aprova os modelos de Contrato de Concessão para a Prestação do Serviço Telefônico Fixo Comutado nas modalidades Local, Longa Distância Nacional e Longa Distância Internacional
27 10/6/1998
Altera o Plano Básico de distribuição de Canais de retransmissão de televisão em VHF e UHF-PBRTV e o Plano Básico de distribuição de Canais de televisão em VHF e UHF-PBTV
28 25/6/1998
Altera o Plano Básico de distribuição de Canais de retransmissão de televisão em VHF e UHF – PBRTV
29 25/6/1998
Altera o Plano Básico de distribuição de Canais de retransmissão de televisão em VHF e UHF – PBRTV
30 29/6/1998 26/9/1998
Aprova o Plano Geral de Metas de Qualidade para o Serviço Telefônico Fixo Comutado
31 30/6/1998 1/7/1998
Aprova as Diretrizes para a Licitação de Autorizações para Exploração do Serviço Telefônico Fixo Comutado
32 10/7/1998
Inclusão no Plano Básico de Distribuição de Canais de Radiodifusão Sonora em Freqüência Modulada - PBFM
33 13/7/1998 14/7/1998
Aprova o Regulamento Remuneração pelo Uso das Redes das Prestadoras do STFC
34 13/7/1998
Altera o Plano Básico de distribuição de Canais de retransmissão de televisão em VHF e UHF - PBRTV
35 16/7/1998
Altera o Plano Básico de distribuição de Canais de radiodifusão Sonora em Freqüência Modulada - PBFM
36 21/7/1998
Aprova o Termo de Direito de Exploração de Satélite Brasileiro, Termo de Compromisso relativo à Participação nas Organizações INTELSAT e INMARSAT, Termo de Autorização para exploração de Serviço Móvel Global por Satélite, Termo de autorização para exploração de Serviço de Transporte de telecomunicações, Termo de autorização para exploração de Serviço Móvel Marítimo e Termo de autorização para exploração de Serviço Telefônico Móvel Rodoviário
37 21/7/1998
Altera o Plano Básico de distribuição de Canais de retransmissão de televisão em VHF e UHF - PBRTV
38 21/7/1998
Altera o Plano Básico de distribuição de Canais de retransmissão de televisão em VHF e UHF - PBRTV
39 21/7/1998
Altera o Plano Básico de Atribuição de Canais de televisão em UHF
40 23/7/1998 Aprova o Regulamento Geral de Interconexão
79
24/7/1998
41 24/7/1998 Aprova a implantação no Brasil da resolução GMC 24/94
42 24/7/1998 Altera o Plano Básico de distribuição de Canais de retransmissão de televisão em VHF e UHF - PBRTV
43 24/7/1998
Altera o Plano Básico de distribuição de Canais de televisão em VHF e UHF - PBTV e o Plano Básico de atribuição de Canais de televisão em UHF
44 24/7/1998
Altera o Plano Básico de distribuição de Canais de retransmissão de televisão em VHF e UHF - PBRTV
45 29/7/1998
Incorpora ao Ordenamento Jurídico Nacional a resolução GMC nº 71 / 97 / MERCOSUL: "Sistema de distribuição de Sinais Multiponto Multicanal no MERCOSUL"
46 7/8/1998 10/8/1998
Diretrizes para Uso de Radiofreqüências pelas Concessionárias e Autorizadas de Serviço Telefônico Fixo Comutado para Sistemas de Acesso Fixo sem Fio
47 7/8/1998
Aprova as Diretrizes para o Modelo de certificação de Equipamentos de comunicação
48 13/8/1998
Altera o Plano Básico de distribuição de Canais de radiodifusão Sonora em Freqüência Modulada - PBFM
49 18/8/1998
Altera Canal de radiodifusão Sonora em Ondas Curtas - Faixa de 25m
50 2/9/1998 3/9/1998
Altera as Diretrizes para a Licitação das Autorizações para Exploração do Serviço Telefônico Fixo Comutado
51 3/9/1998
Altera o Plano Básico de distribuição de Canais de radiodifusão Sonora em Onda MÉDIA - PBOM
52 9/9/1998
Dá nova redação ao item 4.7 da Norma 011/83 - Caracterização de Equipamentos de Radiocomunicações de radiação Restrita
53 14/9/1998 Instalação do Comitê sobre Infra-Estrutura Nacional de Informações
54 21/9/1998
Altera Plano Básico de distribuição de Canais de retransmissão de televisão em VHF e UHF - PBRTV
55 21/9/1998
Altera os Planos Básicos de distribuição de Canais de retransmissão de televisão em VHF e UHF - PBRTV e de atribuição de Canais de televisão em UHF / Anexo I
56 21/09/1998
Altera os Planos Básicos de distribuição de Canais de retransmissão de televisão em VHF e UHF - PBRTV e de televisão em VHF e UHF - PBTV / Anexo I
57 21/09/1998
Altera o Plano Básico de distribuição de Canais de retransmissão de televisão em VHF e UHF - PBRTV
58 24/09/1998
Cria o Comitê de Defesa da Ordem Econômica cuja finalidade é orientar e subsidiar ao Conselho Diretor da ANATEL no exercício de suas competências legais em matéria de controle, prevenção e repressão das infrações da ordem econômica
59 24/09/1998
Aprova o Regimento Interno do Comitê de Defesa da Ordem Econômica da Agência Nacional de telecomunicações - ANATEL que estabelece os seus objetivos, composição, forma de atuação e as atividades de seus membros, na forma do anexo. (Revogada pela Resolução nº 322)
60 24/09/1998
Designa o canal 200 (87,8 a 88,0 MHz) para uso exclusivo e em caráter secundário, das estações do Serviço de radiodifusão Comunitária, em nível nacional
80
61 24/09/1998
Cria o Comitê de Uso do Espectro e de Órbita cujo objetivo principal é subsidiar o Conselho Diretor no exercício de suas competências legais na tomada de decisões relativas à tabela de atribuição de freqüências, à utilização do espectro radioelétrico e ao uso de órbitas no Brasil
62 07/10/1998
Altera os Planos Básicos de distribuição de Canais de retransmissão de televisão em VHF e UHF - PBRTV
64 20/10/1998
Aprova a Norma nº 03/98-Anatel - Critérios para Elaboração e aplicação de Plano de Serviço Pré-Pago no Serviço Móvel Celular
65 29/10/1998 30/10/1998
Aprova o Regulamento de Licitação para Concessão, Permissão e Autorização de Serviço de Telecomunicações e de Uso de Radiofreqüência
66 09/11/1998 10/11/1998
Regulamento sobre Divulgação de Listas de Assinantes e de Edição e Distribuição de Lista Telefônica Obrigatória e Gratuita
67 12/11/1998
Aprova o Regulamento Técnico para Emissoras de radiodifusão Sonora em Freqüência Modulada
68 20/11/1998 23/11/1998
Aprova o Regulamento de Cobrança de Preço Público pelo Direito de Uso de Radiofreqüências Alterada pela Resolução 289 de 29/01/2002
69 25/11/1998
Aprova os Procedimentos para Expedição de autorização para realização de Experiências com Sistemas de transmissão Digital de televisão
70 23/11/1998
Altera o Plano Básico de distribuição de canais de Radiodifusão sonora em onda média - PBOM
71 23/11/1998
Altera o Plano Básico de distribuição de canais de retransmissão de televisão em VHS e UHF - PBRTV
72 26/11/1998
Aprova o Regulamento sobre canalização e condições de Uso da Faixa de Freqüências de 450 a 470 MHz
73 25/11/1998
Aprova o Regulamento de Serviços de Telecomunicações
74 3/12/1998
Altera o Plano Básico de distribuição de Canais de radiodifusão Sonora em Freqüência Modulada - PBFM
75 16/12/1998
Aprova o Regulamento sobre as condições de Uso de Radiofreqüências abaixo de 1 GHz por Sistemas de Satélites não Geoestacionários
76 16/12/1998
Aprova a Norma N° 04/98-Anatel - Procedimento para apresentação dos atos de que tratam o art. 54 da Lei n.º 8.884, de 11 de junho de 1994, e os §§ 1° e 2°, do art. 7°, da Lei n.º 9.472, de 16 de Julho de 1997, por intermédio da Anatel, para apreciação do Cade
77 18/12/1998
Aprova os Procedimentos de expedição de autorização para realização de experiências com serviços de valor adicionado suportados por sistemas de distribuição de sinais de televisão por assinatura
78 18/11/1998 21/12/1998
Aprova o Regulamento sobre Diretrizes para Destinação de Faixas de Freqüências para Sistemas de Acesso Fixo sem Fio, para Prestação do STFC
79 24/12/1998
Aprova a Tabela de atribuição de Faixas de Freqüências no Brasil, atualizada até 30 de novembro de 1998, que incorpora as modificações aprovadas na última Conferência Mundial de radiocomunicações, e as Notas Internacionais e Notas Específicas do Brasil aplicáveis.
81
80 28/12/1998
Altera os Planos Básicos de distribuição de Canais de retransmissão de televisão em VHF e UHF - PBTV e de retransmissão de televisão em VHF e UHF - PBRTV
81 28/12/1998
Altera os Planos Básicos de distribuição de Canais de retransmissão de televisão em VHF e UHF - PBTV e de retransmissão de televisão em VHF e UHF - PBRTV.
82 30/12/1998
Aprova o Regulamento sobre canalização e condições de Uso de Freqüências para os Serviços Auxiliar de radiodifusão e Correlatos, Especial de Repetição de televisão e Especial de Circuito Fechado de televisão com utilização de Radioenlace e dá outras providências
83 30/12/1998 31/12/1998
Aprova o Regulamento de Numeração
84 30/12/1998
Aprova o Regulamento de Administração de Recursos de numeração
85 30/12/1998 31/12/1998
Aprova o Regulamento do Serviço Telefônico Fixo Comutado
86 30/12/1998 30/12/1998
Aprova o Regulamento de Numeração do STFC. Com as alterações introduzidas pelas Resoluções no. 156, de 20/08/99, no. 130, de 31/05/99 e no. 165, de 28/09/99
1999 87 07/01/1999
Altera o Plano Básico de distribuição de Canais de radiodifusão Sonora em Onda Média - PBOM Retificação do Anexo
88 14/01/1999
Aprova o Regulamento sobre Acesso Direto à INTELSAT. Revogado pela Resolução nº 333 de 20/02/2003.
89 22/01/1999
Incorpora ao Ordenamento Jurídico Nacional a resolução MERCOSUL/GMC nº 65 / 97 - "Manual de Procedimentos de Coordenação de Freqüências, Faixas de Freqüências de transmissão e coordenação de Freqüências do Serviço de Telefonia Móvel Celular"
90 22/01/1999
Altera o Plano Básico de distribuição de Canais de radiodifusão Sonora em Freqüência Modulada - PBFM
91 28/01/1999 29/01/1999
Aprova a implantação no Brasil do disposto na Resolução MERCOSUL/ GMC nº 30/98
92 28/01/1999
Aprova a implantação no Brasil do disposto na resolução MERCOSUL/GMC nº 68/97
93 28/01/1999 Serviço de Paging Bidirecional: Faixa comum do Mercosul
94 28/01/1999 Serviços Troncalizados: Banda comum do Mercosul
95 28/01/1999 02/02/1999
Aprova o Regimento Interno de Funcionamento das Comissões Brasileiras de Comunicações
96 01/02/1999
Criação do Comitê para a Universalização dos Serviços de telecomunicações, da Anatel.
97 04/02/1999
Altera o Plano Básico de distribuição de Canais de retransmissão de televisão em VHF e UHF - PBRTV
98 04/02/1999 Altera os Planos Básicos de distribuição de Canais de televisão em VHF e UHF - PBTV e de retransmissão de televisão em VHF e UHF - PBRTV
99 04/02/1999
Incorpora ao Ordenamento Jurídico Nacional a resolução MERCOSUL/GMC nº 64 / 97 "Manual de Procedimentos para a coordenação entre estações Terrenas e Terrestres dentro dos Países do MERCOSUL"
82
100 04/02/1999
Incorpora ao Ordenamento Jurídico Nacional a resolução MERCOSUL / GMC Nº 66 /97 - "Disposições sobre Serviços Públicos de Telefonia Básica nas Zonas Fronteiriças do MERCOSUL"
101 04/02/1999
Aprova o Regulamento para Apuração de Controle e de Transferência de Controle em Empresas Prestadoras de Serviços de Telecomunicações
102 24/2/1999
Aprova inclusões e adaptações no "Plano de Contas Padrão para Serviços Públicos de telecomunicações"
103 26/2/1999
Aprova o Regulamento sobre canalização e condições de Uso da faixa de 4 GHz
104 26/2/1999
Aprova o Regulamento sobre canalização e condições de Uso da faixa de 5 GHz
105 26/2/1999
Aprova o Regulamento sobre canalização e condições de Uso da faixa inferior de 6 GHz
106 26/2/1999
Aprova o Regulamento sobre canalização e condições de Uso da faixa de 8,5 GHz
107 26/02/1999
Aprova a criação do Comitê de Defesa dos Usuários de Serviços de telecomunicações
108 05/03/1999
Aprova o Plano de autorizações do Serviço Especial de Radiochamada - SER (Revogado pela Resolução n.º 171, de 08/10/99)
109 05/03/1999
Aprova a Norma Nº 5/99 - ANATEL - condições para aplicação do Plano de autorizações do Serviço Especial de Radiochamada (Revogada pela Resolução n.º 196, de 15/12/1999)
110 08/03/1999 10/03/1999
Criação das Comissões Brasileiras de Comunicações - CBCs
111 08/03/1999 10/03/1999
Criação da CBC Temporária - Preparação para a Conferência Mundial de Radiocomunicações (CMR-2000)
112 12/03/1999
Autoriza a prorrogação do Projeto-Piloto para o Estabelecimento de Chamada com Tarifa única Nacional
113 15/03/1999
Alteração do Plano Básico de distribuição de Canais de televisão em VHF e UHF - PBTV
114 22/03/1999
Altera o Plano Básico de distribuição de Canais de retransmissão de televisão em VHF e UHF-PBRTV
115 22/03/1999
Altera os Planos Básicos de distribuição de Canais de televisão em VHF e UHF - PBTV e de retransmissão de televisão em VHF e UHF-PBRTV
116 25/03/1999
Aprova o Regulamento Técnico para a prestação do Serviço de radiodifusão Sonora em Onda Média e em Onda Tropical (faixa de 120 metros)
117 26/03/1999
Aprova os Planos Básicos de distribuição de Canais de radiodifusão Sonora em Onda Média e em Onda Tropical (faixa de 120 metros)
118 26/03/1999
Altera o Plano Básico de distribuição de Canais de retransmissão de televisão em VHF e UHF - PBRTV
119 26/03/1999 06/04/1999
Aprova a implantação no Brasil do disposto na Resolução MERCOSUL/GMC Nº 43/98 - “Fé de Erratas à Resolução GMC Nº 71/97: Disposições sobre Sistemas de Distribuição de Sinais Multiponto Multicanal do MERCOSUL (MMDS)”
120 27/04/1999
Altera o Plano Básico de distribuição de Canais de radiodifusão Sonora em Freqüência Modulada - PBFM
121 30/04/1999 04/05/1999
Altera o Plano Básico de distribuição de Canais de retransmissão de televisão em VHF e UHF - PBRTV
83
122 30/04/1999 04/05/1999
Altera o Plano Básico de distribuição de Canais de retransmissão de televisão em VHF e UHF - PBRTV
123 03/05/1999 05/05/1999
Altera o Plano Básico de distribuição de Canais de retransmissão de televisão em VHF e UHF - PBRTV
124 05/05/1999 06/05/1999
Aprova o Plano de Referência para distribuição de Canais do Serviço de radiodifusão Comunitária - PRRadCom
125 05/05/1999 06/05/1999
Aprova o Plano Básico de distribuição de Canais de radiodifusão Sonora em Freqüência Modulada - PBFM
126 06/05/1999 10/05/1999
Altera o Plano Básico de distribuição de Canais de retransmissão de televisão em VHF e UHF - PBRTV
127 6/5/1999 10/5/1999
Altera o Plano Básico de distribuição de Canais de radiodifusão Sonora em Freqüência Modulada - PBFM
128 7/5/1999 12/5/1999
Altera os Planos Básicos de distribuição de Canais de televisão em VHF e UHF - PBTV e de retransmissão de televisão em VHF e UHF - PBRTV
129 26/5/1999 27/5/1999
Aprova o Regulamento sobre canalização e condições de Uso da Faixa de 15 GHz
130 31/5/1999
Autoriza a prorrogação da data de até 30/06/99 para até 03/07/99, para implementação dos códigos de seleção de prestadora de longa distância.
131 15/6/1999 16/6/1999
Aprova o Regulamento sobre canalização e condições de Uso de Radiofreqüências para Sistemas de Comunicações de Dados via Rádio Operando na Faixa de 900 MHz
132 28/6/1999 29/6/1999
Altera e retifica o Plano Básico de distribuição de Canais de radiodifusão Sonora em Onda Média - PBOM
133 30/6/1999 2/7/1999
Altera os Planos Básicos de distribuição de Canais de retransmissão de televisão em VHF e UHF - PBRTV e de televisão em VHF e UHF-PBTV.
134 30/6/1999 2/7/1999
Altera o Plano Básico de distribuição de Canais de retransmissão de televisão em VHF e UHF - PBRTV.
135 30/6/1999 2/7/1999
Altera o Plano Básico de distribuição de Canais de retransmissão de televisão em VHF e UHF - PBRTV.
136 30/06/1999 02/07/1999
Altera o Plano Básico de distribuição de Canais de retransmissão de televisão em VHF e UHF - PBRTV.
137 30/06/1999 01/07/1999
Autoriza a prorrogação da data de 30/07/99 para 31/01/00, para realização de experiências com sistemas de transmissão digital de televisão.
138 30/06/1999 01/07/1999
Autoriza a prorrogação do Projeto-Piloto para o Estabelecimento de Chamada com Tarifa única Nacional.
139 01/07/1999 02/07/1999
Altera o Plano Básico de distribuição de Canais de radiodifusão Sonora em Freqüência Modulada - PBFM.
140 02/07/1999 05/07/1999
Altera os Planos Básicos de distribuição de Canais de televisão em VHF e UHF - PBTV e de retransmissão de televisão em VHF e UHF - PBRTV.
141 06/07/1999 05/07/1999
Procede, no Plano Básico de distribuição de Canais de retransmissão de televisão em VHF e UHF -PBRTV, as inclusões indicadas no Anexo desta resolução.
142 06/07/1999 08/07/1999
Procede, no Plano Básico de distribuição de Canais de retransmissão de televisão em VHF e UHF -PBRTV, as inclusões indicadas no Anexo desta resolução.
143 06/07/1999 09/07/1999
Altera o Plano Básico de Distribuição de Canais de Retransmissão de Televisão em VHF e UHF - PBRTV.
84
144 06/07/1999 09/07/1999
Altera os Planos Básicos de distribuição de Canais de televisão em VHF e UHF - PBTV e de retransmissão de televisão em VHF e UHF - PBRTV.
145 06/07/1999 09/07/1999
Altera os Planos Básicos de distribuição de Canais de televisão em VHF e UHF - PBTV e de retransmissão de televisão em VHF e UHF - PBRTV.
146 16/7/1999 22/7/1999
Aprova o Regulamento para Certificação de Sistemas de Acesso Fixo sem Fio para a Prestação do Serviço Telefônico Fixo Comutado Destinado ao Uso do Público em Geral – STFC.
147 16/7/1999 19/7/1999
Altera os Planos Básicos de distribuição de Canais de televisão em VHF e UHF – PBRTV
148 26/7/1999 28/7/1999
Altera os Planos Básicos de distribuição de Canais de televisão em VHF e UHF – PBRTV
149 26/7/1999 28/7/1999
Altera os Planos Básicos de distribuição de Canais de televisão em VHF e UHF - PBRTV.
150 26/7/1999 28/7/1999
Altera os Planos Básicos de distribuição de Canais de televisão em VHF e UHF - PBRTV e de retransmissão de televisão em VHF e UHF-PBRTV.
151 26/7/1999 28/7/1999
Altera os Planos Básicos de retransmissão de televisão em VHF e UHF-PBRTV.
152 3/8/1999 5/8/1999
Altera os Planos Básicos de distribuição de Canais de televisão em VHF e UHF -PBTV e de retransmissão de televisão em VHF e UHF - PBRTV.
153 3/8/1999 5/8/1999
Altera o Plano Básico de distribuição de Canais de retransmissão de televisão em VHF e UHF - PBRTV.
154 4/8/1999 5/8/1999
Altera o Plano Básico de distribuição de Canais de retransmissão de Televisão em VHF e UHF - PBRTV.
155 16/8/1999 17/8/1999
Aprova o Regulamento sobre Procedimentos de Contratação de Serviços e Aquisição de Equipamentos ou Materiais pelas Prestadoras de Serviços de Telecomunicações.
156 20/08/1999 23/08/1999
Aprova a alteração do código destinado a identificar chamada local a cobrar e adequação de artigos do regulamento de numeração do STFC.
157 23/08/1999 24/08/1999
Aprova a adoção no Brasil do disposto na Resolução MERCOSUL/GMC Nº 23/99 - “Manual de Procedimentos de Coordenação de Freqüências de Sistemas Paging Unidirecional”.
158 23/08/1999 25/08/1999
Aprova a adoção no Brasil do disposto na Resolução MERCOSUL/GMC Nº 24/99 - “Manual de Procedimentos de Coordenação de Freqüências de Sistemas Troncalizados”.
159 25/08/1999 26/08/1999
Altera os Planos Básicos de distribuição de Canais de televisão em VHF e UHF - PBTV e de retransmissão de televisão em VHF e UHF - PBRTV.
160 25/08/1999 26/08/1999
Altera o Plano Básico de distribuição de Canais de retransmissão de televisão em VHF e UHF - PBRTV.
161 25/08/1999 26/08/1999
Altera o Plano Básico de distribuição de Canais de retransmissão de televisão em VHF e UHF - PBRTV.
162 25/08/1999 26/08/1999
Altera o Plano Básico de distribuição de Canais de retransmissão de televisão em VHF e UHF - PBRTV
163 30/08/1999 31/08/1999
Aprova a Norma "Condições e Critérios de Tarifação e de Remuneração de Redes para Chamadas com Tarifa Única Nacional do Serviço Telefônico Fixo Comutado".
164 02/09/1999 03/09/1999
Aprova o Regulamento sobre condições de Uso da Faixa de Freqüências de 3,5 GHz.
85
165 28/09/1999 29/09/1999
Autoriza a prorrogação do prazo definido no art. 42 do Regulamento de numeração do STFC, aprovado pela Resolução n.º 86, de 30 de dezembro de 1998.
166 28/9/1999 29/9/1999
Aprova o Regulamento para Utilização de Sistemas de Acesso Fixo sem Fio para a prestação do Serviço Telefônico Fixo Comutado Destinado ao Uso do Público em Geral - STFC Resolução nº 271/2001
167 30/9/1999 4/10/1999
Aprova o Regulamento sobre condições de Uso das Faixas de Freqüências de 1.850 MHz a 1.870 MHz e de 1.930 MHz a 1.950 MHz.
168 30/9/1999 4/10/1999
Altera o Plano Básico de distribuição de Canais de Radiodifusão Sonora em Freqüência Modulada - PBFM.
169 5/10/1999 8/10/1999
Aprova o Regulamento sobre Canalização e condições de Uso da faixa de 400 MHz, na forma do Anexo a esta resolução.
170 5/10/1999 8/10/1999
Aprova o Regulamento sobre as condições de Uso da Faixa de Freqüências de 1910 MHz a 1930 MHz.
171 8/10/1999 11/10/1999
Aprova o Plano de Autorizações do Serviço Especial de Radiochamada - SER
172 8/10/1999 13/10/1999
Altera e atualiza o Plano Básico de distribuição de Canais de radiodifusão Sonora em Onda Média - PBOM.
173 13/10/1999 15/10/1999
Altera o Plano Básico de distribuição de Canais de retransmissão de televisão em VHF e UHF-PBRTV
174 13/10/1999 15/10/1999
Altera o Plano Básico de distribuição de Canais de retransmissão de televisão em VHF e UHF - PBRTV.
175 13/10/1999 15/10/1999
Altera o Plano Básico de distribuição de Canais de retransmissão de televisão em VHF e UHF - PBRTV
176 13/10/1999 15/10/1999
Altera o Plano Básico de distribuição de Canais de retransmissão de televisão em VHF e UHF - PBRTV
177 13/10/1999 15/10/1999
Altera e atualiza o Plano Básico de distribuição de Canais de radiodifusão Sonora em Onda Média - PBOM
178 13/10/1999 15/10/1999
Altera os Planos Básicos de distribuição de Canais de televisão em VHF e UHF - PBTV e de retransmissão de televisão em VHF e UHF - PBRTV.
179 13/10/1999 15/10/1999
Altera os Planos Básicos de distribuição de Canais de televisão em VHF e UHF - PBTV e de retransmissão de televisão em VHF e UHF - PBRTV.
180 13/10/1999 15/10/1999
Altera os Planos Básicos de distribuição de Canais de televisão em VHF e UHF - PBTV e de retransmissão de televisão em VHF e UHF - PBRTV
181 13/10/1999 15/10/1999
Altera o Plano Básico de distribuição de Canais de retransmissão de televisão em VHF e UHF - PBRTV.
182 13/10/1999 15/10/1999
Altera o Plano Básico de distribuição de Canais de radiodifusão Sonora em Freqüência Modulada - PBFM
183 13/10/1999 15/10/1999
Altera os Planos Básicos de distribuição de Canais de televisão em VHF e UHF - PBTV e de retransmissão de televisão em VHF e UHF - PBRTV.
184 4/11/1999 5/11/1999
Alteração de Plano Básico
186 16/11/1999 18/11/1999
Designa as localidades contidas nas áreas de prestação do Serviço de distribuição de Sinais Multiponto Multicanal (MMDS) e fixar as características técnicas das respectivas estações
187 19/11/1999 24/11/1999
Altera o Plano Básico de distribuição de Canais de retransmissão de televisão em VHF e UHF - PBRTV.
86
188 19/11/1999 24/11/1999
Altera o Plano Básico de distribuição de Canais de retransmissão de televisão em VHF e UHF - PBRTV.
189 25/11/1999 01/12/1999
Altera e atualiza o Plano Básico de distribuição de Canais de radiodifusão Sonora em Onda Média - PBOM.
190 29/11/1999 30/11/1999
Aprova o Regulamento para Uso de Redes de Serviços de Comunicação de Massa por Assinatura para Provimento de Serviços de Valor Adicionado
191 29/11/1999 01/12/1999
Aprova o Regulamento sobre Canalização e Condições de Uso de Radiofreqüências da Faixa de 10,5 GHz.
195 07/12/1999 08/12/1999
Aprova a Norma n.º 7/99 - Anatel - "Procedimentos administrativos para apuração e repressão das infrações da ordem econômica e para o controle de atos e contratos no setor de telecomunicações"
196 15/12/1999 20/12/1999
Aprova a Norma N.º 8/99 - Anatel - "condições para Aplicação do Plano de autorizações do Serviço Especial de Radiochamada"
197 16/12/1999 20/12/1999
Aprova o Regimento Interno da Agência Nacional de telecomunicações (Revogada pela Resolução n.º 270, de 19/07/2001)
198 16/12/1999 20/12/1999
Aprova o Regulamento sobre canalização e condições de Uso da Faixa de 1,5 GHz.
199 16/12/1999 20/12/1999
Aprova o Regulamento para Arrecadação de Receitas do Fundo de Fiscalização das telecomunicações - FISTEL (Revogado pela Resolução n.º 255, de 30/03/2001)
200 30/12/1999 4/1/2000
Altera o Plano Básico de distribuição de Canais de radiodifusão Sonora em Freqüência Modulada - PBFM.
201 30/12/1999 3/1/2000
Altera e atualiza o Plano Básico de distribuição de Canais de radiodifusão Sonora em Onda Média - PBOM.
202 30/12/1999 4/1/2000
Altera o Plano Básico de distribuição de Canais de radiodifusão Sonora em Freqüência Modulada - PBFM.
203 30/12/1999 3/1/2000
Altera o Plano Básico de distribuição de Canais de radiodifusão Sonora em Freqüência Modulada - PBFM.
204 30/12/1999 3/1/2000
Altera o Plano Básico de distribuição de Canais de radiodifusão Sonora em Freqüência Modulada - PBFM.
205 30/12/1999 3/1/2000
Altera o Plano Básico de distribuição de Canais de radiodifusão Sonora em Freqüência Modulada - PBFM.
206 30/12/1999 3/1/2000
Altera o Plano Básico de distribuição de Canais de retransmissão de televisão em VHF e UHF - PBRTV .
207 30/12/1999 3/1/2000
Altera e atualiza o Plano Básico de distribuição de Canais de retransmissão de televisão em VHF e UHF - PBRTV.
208 30/12/1999 3/1/2000
Altera o Plano Básico de distribuição de Canais de retransmissão de televisão em VHF e UHF-PBRTV.
2000 209 14/1/2000
17/1/2000
Aprova o Regulamento sobre Equipamentos de Radiocomunicação de Radiação Restrita. (Revogada pela Resolução nº 282, de 29/11/2001) (substitui a Portaria 642/94, de 31.08.94.)
210 31/1/2000 1/2/2000
Fixa em 31 de março de 2000 a data limite para realização de experiências com sistemas de transmissão digital de televisão
211 14/2/2000 15/2/2000
Aprova adaptação da Norma n.º 15/97 - Serviço Especial de Radiochamada
212 14/2/2000 15/2/2000
Aprova adaptação da Norma n.º 16/97 - Serviço Móvel Global por Satélite Não-Geoestacionário
87
213 14/2/2000 18/2/2000
Procede, no Plano de Referência para distribuição de Canais do Serviço de radiodifusão Comunitária - PRRadCom, as inclusões indicadas no Anexo a esta resolução.
214 16/2/2000 17/2/2000
Republica o Regimento Interno de Funcionamento das Comissões Brasileiras de Comunicações - CBCs, com alterações
215 29/2/2000 3/3/2000
Aprova o modelo de Termo de Autorização para Exploração do Serviço Limitado Especializado, submodalidade Serviço de Rede Especializado, de interesse coletivo.
216 29/2/2000 3/3/2000
Aprova o modelo de Termo de Autorização para Exploração do Serviço Limitado Especializado, submodalidade Serviço de Circuito Especializado, de interesse coletivo.
217 21/3/2000 23/3/2000
Aprova o Regulamento de Indicadores de Qualidade do Serviço Telefônico Fixo Comutado.
218 24/3/2000
Assegura o cumprimento, no Brasil, da Resolução MERCOSUL/GMC nº 44/99 – “Código Unificado de Serviços de Emergência no âmbito do Mercosul”
220 5/4/2000 6/4/2000
Aprova o Regulamento sobre o Direito de Exploração de Satélite para Transporte de Sinais de Telecomunicações, na forma do Anexo a esta Resolução.
221 27/4/2000 28/4/2000
Aprova o Regulamento do Serviço Móvel Especializado
222 27/4/2000 28/4/2000
Prorroga para 15 de maio de 2000 a data limite para a entrega do Relatório Final das experiências com sistemas de transmissão digital de televisão, de que trata o item 9 do Anexo à Resolução n.º 069, de 23 de novembro de 1998, sem prejuízo das demais disposições da referida Resolução e correspondentes Procedimentos.
223 18/5/2000
Aprova a inclusão de membro ao Comitê de Defesa dos Usuários de Serviços de Telecomunicações.
224 22/5/2000 29/5/2000
Destina a Faixa de Freqüências de 2.170 MHz a 2.182 MHz para uso como canal de retorno por radiofreqüências (RF), no Serviço de Distribuição de Sinais Multiponto Multicanal - MMDS.
226 15/6/2000 16/6/2000
Adaptação na Regulamentação do Serviço Móvel Celular
227 21/6/2000
Destina as faixas de freqüências de 1710 a 1755 MHz, 1775 a 1785 MHz, 1805 a 1850 MHz e 1870 a 1880 MHz para a implantação de sistemas de telecomunicações móveis terrestres e as faixas de freqüências de 1885 a 1900 MHz, 1950 a 1980 MHz e 2140 a 2170 MHz para a implantação de sistemas de telecomunicações móveis que sigam as especificações IMT-2000 da UIT
228 30/6/2000 3/7/2000
Prorroga o prazo definido no art. 42 do Regulamento de Numeração do STFC, aprovado pela Resolução n.º 86, de 30 de dezembro de 1998, e revoga a Resolução 165 de 28 de setembro de 1999.
229 30/6/2000 3/7/2000
Prorroga o prazo definido no art. 43 do Regulamento de Numeração do STFC, aprovado pela Resolução n.º 86, de 30 de dezembro de 1998
230 14/7/2000 17/7/2000
Autoriza a realização de Projeto Piloto pelas prestadoras de serviços de telecomunicações para registro de intenção de doação de assinantes a instituições de utilidade pública.
231 19/7/2000 24/7/2000
Não expedição de nova outorga de autorização de uso de radiofreqüências na faixa de 1706 MHz a 2301 MHz.
88
232 15/8/2000 17/8/2000
Aprova o Regulamento sobre Condições de Uso de Radiofreqüências nas Faixas de 25,35 GHz a 28,35 GHz, 29,10 GHz a 29,25 GHz e 31,00 GHz a 31,30 GHz. Revogada pela Resolução nº 342, de 16 de junho de 2003
233 25/8/2000 28/8/2000
Prorroga o prazo definido no art. 42 do Regulamento de Numeração do STFC, aprovado pela Resolução n.º 86 e revoga a Resolução n.º 228.
234 6/9/2000 8/9/2000
Alteração do art. 4º do Regulamento dos Serviços de Telecomunicações
235 21/9/2000 22/9/2000
Aprova as Diretrizes para Implementação do Serviço Móvel Pessoal - SMP. (Revogada pela Resolução 340, de 18.06.2003)
236 6/10/2000 10/10/2000
Aprova o Regulamento sobre Condições de Uso de Radiofreqüências nas Faixas de 2.170 MHz a 2.182 MHz e 2.500 MHz a 2.686 MHz.
237 9/11/2000 14/11/2000
Aprova o Regulamento para a Certificação de Equipamentos de Telecomunicações Quanto aos Aspectos de Compatibilidade Eletromagnética.
238 9/11/2000 13/11/2000
Aprova o Regulamento para a Certificação de Equipamentos de Telecomunicações Quanto aos Aspectos de Segurança Elétrica.
239 29/11/2000 30/11/2000
Aprova o Regulamento sobre Canalização e Condições de Uso de Radiofreqüências por Sistemas do Serviço Móvel nas Faixas de 33 MHz, 34 MHz, 38 MHz, 39 MHz, 152 MHz, 159 MHz, 160 MHz, 164 MHz, 169 MHz e de 173 MHz
240 29/11/2000 30/11/2000
Aprova o Regulamento sobre Canalização e Condições de Uso de Radiofreqüências para Sistemas Rádio Digital Operando nas Faixas de 2025 MHz a 2110 MHz e de 2200 MHz a 2290 MHz.
241 30/11/2000 1/12/2000
Prorroga o prazo definido no inciso I do Art. 43 do Regulamento de Numeração do STFC, aprovado pela Resolução nº 86, de 30 de dezembro de 1998, e alterado pela Resolução 229, de 30 de junho de 2000.
242 30/11/2000 5/12/2000
Aprova o Regulamento para Certificação e Homologação de Produtos para Telecomunicações.
245 8/12/2000 11/12/2000
Aprova o Regulamento do Serviço Móvel Pessoal – SMP
246 8/12/2000 11/12/2000
Altera o Plano de Referência para Distribuição de Canais do Serviço de Radiodifusão Comunitária - PRRadCom.
247 14/12/2000 19/12/2000
Aprova o Regulamento de Arrecadação da Contribuição das Prestadoras de Serviços de Telecomunicações para o Fundo de Universalização dos Serviços de Telecomunicações - FUST.
248 19/12/2000 20/12/2000
Aprova o Plano Geral de Autorizações do Serviço Móvel Pessoal - SMP
249 19/12/2000 20/12/2000
Aprova o Plano Geral de Metas de Qualidade para o Serviço Móvel Pessoal - SMP
250 19/12/2000 20/12/2000
Aprova a Norma Critérios de Remuneração pelo Uso de Redes de Prestadoras do Serviço Móvel Pessoal - SMP
251 19/12/2000 20/12/2000
Aprova o Regulamento de Recursos Humanos
252 20/12/2000 29/12/2000
Aprova Regulamento de Sinalização para Usuários (eficácia suspensa pela Resolução n.º 329, de 29/01/2003)
89
253 21/12/2000 26/12/2000
Aprova o Regulamento sobre Condições de Uso das Faixas de Radiofreqüências de 824 MHz a 849 MHz, de 869 MHz a 894 MHz, de 1710 MHz a 1755 MHz, de 1805 MHz a 1850 MHz, de 1900 MHz a 1910 MHz e de 1980 MHz a 1990 MHz, na forma do Anexo a esta Resolução.
2001 254 11/1/2001
12/1/2001
Aprova a Norma Adaptação dos Instrumentos de Concessão e Autorização do Serviço Móvel Celular – SMC para o Serviço Móvel Pessoal - SMP.
255 29/3/2001 2/4/2001
Republica, com alterações, o Regulamento para Arrecadação de Receitas do Fundo de Fiscalização das Telecomunicações – FISTEL, aprovado pela Resolução nº 199, de 16 de dezembro de 1999.
256 11/4/2001 12/4/2001
Aprova o estabelecimento de Requisitos Adicionais para Certificação de Equipamento Terminal do Serviço Móvel Especializado, do Serviço Móvel Celular e do Serviço Móvel Pessoal. (Revogada pela Resolução nº 303, de 2/07/2002)
257 16/04/2001 17/04/2001
Criação da CBC Temporária - Preparação para a Conferência Mundial de Desenvolvimento de Telecomunicações (CMDT 02)
258 16/04/2001 17/04/2001
Criação da CBC Temporária - Preparação para a Conferência de Plenipotenciários de 2002 (PP 02)
259 19/04/2001 20/04/2001
Aprova o Regulamento de Uso do Espectro de Radiofreqüências.
260 25/04/2001 26/04/2001
Aprova as Diretrizes para Uso de Radiofreqüências na Faixa de 900 MHz para prestação do Serviço Móvel Pessoal (SMP).
261 24/05/2001 30/05/2001
Aprova o Regulamento sobre Critérios Tarifários para a Prestação do Serviço Telefônico Fixo Comutado destinado ao uso do público em geral – STFC, nas chamadas envolvendo usuários do Serviço Móvel Pessoal – SMP
262 31/05/2001 04/06/2001
Aprova o Regulamento sobre Áreas de Tarifação para Serviços de Telecomunicações.
263 08/06/2001 13/06/2001
Dá nova redação ao art. 22 e inclui os artigos 46 e 47 no Regulamento de Numeração do Serviço Telefônico Fixo Comutado, aprovado pela Resolução n.º 86, de 30/12/1988, e aprova o Plano Geral de Códigos Nacionais – PGCN, anexo ao mencionado Regulamento.
264 13/06/2001 15/06/2001
Aprova a Norma sobre Registro de Intenção de Doação a Instituição de Utilidade Pública, utilizando serviços de telecomunicações.
265 13/06/2001 15/06/2001
Criação da Comissão Brasileira de Comunicações n.º 12 – Negociações Internacionais em Telecomunicações
266 22/06/2001 28/06/2001
Atribui a faixa de freqüências de 18,1 GHz a 18,6 GHz ao Serviço Fixo por Satélite
267 27/06/2001 29/06/2001
Aprova o Regulamento sobre o Pagamento de Recuperação de Custos Referentes a Publicações de Informações de Redes de Satélites.
268 28/06/2001 29/06/2001
Republica, com alterações, o Plano Geral de Autorizações do Serviço Móvel Pessoal, aprovado pela Resolução n.º 248, de 19 de dezembro de 2000.
269 09/07/2001 18/07/2001
Aprova o Regulamento de Operacionalização da Aplicação de Recursos do Fundo de Universalização dos Serviços de Telecomunicações - Fust
90
270 19/07/2001 14/08/2001
Aprova o Regimento Interno da Agência Nacional de Telecomunicações, na forma do Anexo a esta Resolução, ficando revogada a Resolução no 197, de 16 de dezembro de 1999.
271 06/08/2001 09/08/2001
Aprova a inclusão do capítulo “Das Disposições Finais, com os Artigos 16, 17 e 18”, no Regulamento para Utilização de Sistema de Acesso Fixo sem Fio para a Prestação do Serviço Telefônico Fixo Comutado Destinado ao Uso do Público em Geral – STFC.
272 09/08/2001 10/08/2001
Aprova o Regulamento do Serviço de Comunicação Multimídia.
273 05/09/2001
Dá nova redação ao artigo 46 introduzido no Regulamento de Numeração do STFC, aprovado pela Resolução n.º 86, de 30/12/1998, por intermédio da Resolução n.º 263, de 08/06/2001.
274 05/09/2001 10/09/2001
Aprova o Regulamento de Compartilhamento de Infra-estrutura entre as Prestadoras dos Serviços de Telecomunicações
275 25/09/2001 26/09/2001
Aprova o Plano Geral de Autorizações do Serviço Móvel Especializado - SME.
276 25/09/2001 26/09/2001
Dá Nova Redação ao Art. 14 no Regulamento no Serviço Móvel Especializado – SME, Aprovado Pela Resolução N.º 221, de 27 de Abril de 2000.
277 26/09/2001 27/09/2001
Aprovar alteração da Norma n.º 16/97 – Serviço Móvel Global por Satélite Não-Geoestacionário, na forma do Anexo a esta Resolução
278 15/10/2001 16/10/2001
Destinação em caráter secundário, das faixas de radiofreqüências de 1.710 MHz a 1.755 MHz e de 1.805 MHz a 1.850 MHz.
279 15/10/2001 17/10/2001
Aprova a Norma sobre Critérios de Remuneração pelo Uso de Redes de Prestadoras do Serviço Móvel Especializado – SME.
280 15/10/2001 16/10/2001
Regulamento para Declaração de Cumprimento de Obrigações de Universalização por Concessionária do Serviço Telefônico Fixo Comutado - STFC destinado ao uso do público em geral
281 09/11/2001 12/11/2001
Altera o item III.1 do Regimento Interno de Funcionamento das Comissões Brasileiras de Comunicações - CBCs, incluindo o Superintendente de Universalização como membro do Grupo de Coordenação
282 29/11/2001 06/12/2001
Aprova o Regulamento sobre Equipamentos de Radiocomunicação de Radiação Restrita. (Revogada pela Resolução nº 305, de 26/7/2002)
283 29/11/2001 11/01/2002
Aprova o Regulamento para Expedição de Autorização para Prestação de Serviço Telefônico Fixo Comutado Destinado ao Uso do Público em Geral - STFC
284 07/12/2001 20/12/2001
Regulamento Técnico para a Prestação do Serviço de Radiodifusão de Sons e Imagens e do Serviço de Retransmissão de Televisão.
285 12/12/2001 14/12/2001
Atribui a faixa de radiofreqüências de 1427 MHz a 1429 MHz ao serviço de operação espacial.
2002 288 21/01/2002
25/01/2002
Aprova a Norma das Condições de Operação de Satélites Geoestacionários em Banda Ku com Cobertura sobre o Território Brasileiro
289 29/01/2002 01/02/2002
Altera o Regulamento de Cobrança de Preço Público pelo Direito de Uso de Radiofreqüência aprovado pela Resolução nº 68, de 20 de novembro de 1998.
91
291 13/02/2002 15/2/2002
Consolidação dos Planos Básicos de PBTV, PBRTV e PBTVA. Retificação
292 21/2/2002 27/2/2002
Aprova alteração do Plano de Atribuição, Destinação e Distribuição de Faixas de Freqüências no Brasil.
293 21/2/2002 1/2/2002
Aprova alteração no Regimento do Comitê de Uso do Espectro e de Órbita.
294 8/4/2002 9/4/2002
Criação da Comissão Brasileira de Comunicações Temporária para a Conferência Mundial de Radiocomunicações 2003 (CMR-03)
295 19/4/2002 22/4/2002
Destina faixas de freqüências para uso do serviço de Comunicação Multimídia - SCM e do Serviço Telefônico Fixo Comutado Destinado ao Uso do Público em Geral - STFC
296 10/5/2002 17/5/2002
Aprova o Regulamento das Condições de Aferição do Grau de Satisfação dos Usuários dos Serviços de Telecomunicações.
297 10/5/2002 17/5/2002
Aprova a Norma do Processo de Aferição do Grau de Satisfação dos Usuários do Serviço Telefônico Fixo Comutado (STFC), do Serviço Móvel Celular (SMC) e do Serviço Móvel Pessoal (SMP).
298 29/5/2002 3/6/2002
Aprova o Regulamento de Numeração para a Identificação de Acessos, Interfaces e Elementos de Redes do Serviço Móvel Pessoal - SMP
299 20/06/2002 24/06/2002
Aprova a Norma para Certificação e Homologação de Cabos de Fibras Ópticas
300 20/06/2002 24/06/2002
Aprova a Norma para Certificação e Homologação de Cabos Telefônicos Metálicos.
301 20/06/2002 21/06/2002
Aprova o Regulamento de Numeração do Serviço Móvel Pessoal - SMP
302 27/06/2002 01/07/2002
Aprova o Regulamento sobre Canalização e Condições de Uso da Faixa de Radiofreqüências de 927,75 MHz a 928,00 MHz por Sistemas do Serviço Limitado Especializado em Aplicações de Radiolocalização.
303 02/07/2002 10/07/2002
Aprova o Regulamento sobre Limitação da Exposição a Campos Elétricos, Magnéticos e Eletromagnéticos na Faixa de Radiofreqüências entre 9 kHz e 300 GHz
304 11/07/2002 19/07/2002
Criação da CBC Temporária Preparação para a Cúpula da Sociedade da Informação
305 26/07/2002 31/07/2002
Republica o Regulamento sobre Equipamentos de Radiocomunicação de Radiação Restrita.
306 05/08/2002 06/08/2002
Aprova a Norma para Certificação e Homologação de Bloqueador de Sinais de Radiocomunicações.
307 14/08/2002 19/08/2002
Aprova o Regulamento sobre Canalização e Condições de Uso de Radiofreqüências da faixa de 10,5 GHz.
308 11/09/2002 17/09/2002
Aprova a Norma de Uso do Bloqueador de Sinais de Radiocomunicações
309 13/09/2002 17/09/2002
Aprova o Regulamento sobre Condições de Uso da Faixa de Radiofreqüências de 3,5 GHz
310 19/09/2002 23/09/2002
Aprova o Regulamento sobre Canalização e Condições de Uso de Radiofreqüências da Faixa de 8 GHZ.
92
312 19/09/2002 23/09/2002
Destina as faixas de radiofreqüências de 1.710 a 1.755 MHz, 1.775 a 1.785 MHz, 1.805 a 1.850 MHz e 1.870 a 1.880 MHz, para o Serviço Móvel Pessoal (SMP), e as faixas de radiofreqüências de 1.885 a 1.895 MHz, 1.920 a 1.975 MHz e 2.110 a 2.165 MHz, para a implantação de sistemas de telecomunicações móveis que sigam as especificações IMT-2000 da UIT.
313 19/09/2002 23/09/2002
Aprova o Regulamento sobre Condições de Uso da Faixa de Radiofreqüências de 1.910 MHz a 1.920 MHz.
314 19/09/2002 23/09/2002
Aprova o Regulamento sobre Condições de Uso das Faixas de Radiofreqüências de 1.895 MHz a 1.910 MHz e de 1.975 MHz a 1.990 MHz.
315 19/09/2002 23/09/2002
Aprova o Regulamento sobre Condições de Uso das Faixas de Radiofreqüências de 824 MHz a 849 MHz, de 869 MHz a 894 MHz, e de 1.710 MHz a 1.755 MHz e de 1.805 MHz a 1.850 MHz.
316 27/09/2002 01/10/2002
Aprova o Regulamento do SMP
317 27/09/2002 01/10/2002
Plano Geral de Metas de Qualidade para o SMP.
318 27/9/2002 1/10/2002
Norma Adaptação dos Instrumentos de Concessão e de Autorização do Serviço Móvel Celular SMC para o Serviço Móvel Pessoal – SMP.
319 27/9/2002 1/10/2002
Norma Critérios de Remuneração pelo Uso de Redes de Prestadoras do Serviço Móvel Pessoal - SMP.
320 27/9/2002 1/10/2002
Regulamento sobre Critérios Tarifários para a Prestação do Serviço Telefônico Fixo Comutado destinado ao uso do público em geral – STFC, nas chamadas envolvendo usuários do Serviço Móvel Pessoal - SMP.
321 27/9/2002 1/10/2002
Plano Geral de Autorizações do Serviço Móvel Pessoal – PGA-SMP.
322 4/10/2002 25/10/2002
Aprova o Regimento Interno do Comitê da Ordem Econômica
323 7/11/2002 13/11/2002
Aprova a Norma para Certificação de Produtos para Telecomunicações
324 7/11/2002 20/11/2002
Aprova a Norma “Procedimento para Cadastramento, Licenciamento e Recolhimento das Taxas de Fiscalização de Estação de Comutação associada à Prestação do Serviço Telefônico Fixo Comutado Destinado ao Uso do Público em Geral - STFC".
325 21/11/2002 25/11/2002
Ampliação das atribuições da CBC Temporária - Preparação para a Cúpula da Sociedade da Informação.
326 28/11/2002 29/11/2002
Altera a Norma Adaptação dos Instrumentos de Concessão e de Autorização do Serviço Móvel Celular SMC para o Serviço Móvel Pessoal - SMP
327 13/12/2002 23/12/2002
Aprova o Regulamento para Certificação do Cartão Indutivo.
2003 328 29/1/2003
3/2/2003 Aprova os modelos de Termo de Autorização para Exploração do Serviço de Comunicação Multimídia, de interesse coletivo.
329 29/1/2003 30/1/2003
Suspensão da eficácia do Regulamento de Sinalização para Usuários, aprovado pela Resolução n.º 252, de 20 de dezembro de 2000, até que seja reavaliado e republicado um novo regulamento.
93
330 05/02/2003 18/07/2003
Cria a Comissão Brasileira de Comunicações Temporária AMNT 04 - Preparação para a Assembléia Mundial de Normalização das Telecomunicações 2004
333 20/02/2003 27/02/2003
Revoga a Resolução n.° 88/99, que aprova o Regulamento de Acesso Direto à INTELSAT.
334 16/04/2003 22/04/2003
Aprova o Regulamento para Utilização do Cartão Indutivo em Telefone de Uso Público do STFC.
335 17/04/2003 23/04/2003
Aprova o Regulamento de Indicadores de Qualidade do Serviço Móvel Pessoal
336 02/05/2003
Disposições Gerais para Roaming Internacional e Coordenação de Freqüências do Serviço Móvel Celular no Âmbito do Mercosul
337 30/04/2003 Freqüências para Uso de Estações Itinerantes
338 30/04/2003
Manual de Procedimentos de Coordenação de Radiofreqüências de Sistemas Paging Bidirecional
339 22/05/2003 23/05/2003
Dispõe sobre os aspectos técnico-operacionais da implementação do Código de Seleção de Prestadora - CSP no Serviço Móvel Pessoal - SMP
340 18/06/2003 20/06/2003
Aprova o Regulamento sobre Condições de Uso de Radiofreqüências nas Faixas de 800 MHz, 900 MHz e 1.800 MHz para prestação do Serviço Móvel Pessoal.
341 20/06/2003 23/06/2003
Aprova os modelos de Contrato de Concessão para a prestação do Serviço Telefônico Fixo Comutado nas modalidades de serviço Local, Longa Distância Nacional (LDN), e Longa Distância Internacional (LDI) e o Plano Geral de Metas de Qualidade para o Serviço Telefônico Fixo Comutado (PGMQ).
* As segundas datas referem-se à publicação no Diário Oficial da União. Fonte: Página eletrônica da Agência Nacional de Telecomunicações. Disponível em:</http://www.anatel.gov.br/biblioteca/Templates/Resolucoes/Resolucoes.asp>
94
ANEXO 2 – ORGANIZAÇÃO DA COMPETÊNCIA NORMATIVA EXERCIDA POR
RESOLUÇÕES A PARTIR DOS TEMAS TRATADOS
COMPETÊNCIA
ANO
RESOLUÇÃO (Nº)
TOTAL
Competência normativa de padronização técnica
(LGT, art. 19, incisos VIII, XII, XIII, XIV;
Regulamento da Anatel, art. 17, XXII a XL e XLII)
1997 2, 3, 4 3
1998 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 27, 28, 29, 32, 33, 34, 35, 37, 38, 39, 40, 42, 43, 44, 46, 47, 48, 49, 51, 52, 54, 55, 56, 57, 60, 62, 67, 68, 69, 70, 71, 72, 74, 75, 77, 78, 79,
80, 81, 82, 83, 84, 86
62
1999 87, 88, 90, 93, 94, 97, 98, 103, 104, 105, 106, 113, 114, 115, 116, 117, 118, 120, 121, 122, 123, 124, 125, 126, 127, 128, 129, 130, 131, 132, 133, 134, 135, 136, 137, 139, 140, 141, 142, 143, 144, 145, 146, 147, 148, 149, 150, 151, 152, 153, 154, 156, 159, 160, 161, 162, 164, 165, 167, 168, 169, 170, 172, 173, 174, 175, 176, 177, 178, 179, 180, 181, 182, 183, 184, 186, 187, 188, 189, 190, 191, 198,
200, 201, 202, 203, 204, 205, 206, 207, 208
91
2000 209, 210, 213, 220, 222, 224, 227, 228, 229, 231, 232, 233, 236, 237, 238, 239,
240, 241, 242, 246, 250, 253
22
2001 256, 259, 260, 263, 266, 267, 271, 273, 274, 278, 279, 282, 284, 285, 286
15
2002 288, 289, 291, 292, 293, 295, 298, 299, 300, 301, 302, 303, 305, 306, 307, 308,
309, 310, 312, 313, 314, 315, 319, 323, 327
25
2003 333, 334, 336, 337, 338, 339, 340 7
Competência normativa
de ordenação dos serviços de
telecomunicações (LGT, art. 19, IV e X;
Regulamento da Anatel, art. 17, I a XXI e XLIII)
1997 0
1998 26, 30, 31, 36, 50, 64, 65, 66, 73, 85 11
1999 101, 102, 108, 109, 112, 138, 155, 163, 166, 171, 199
11
2000 211, 212, 215, 216, 217, 221, 226, 230, 234, 235, 245, 248, 249, 252
14
2001 254, 255, 261, 262, 264, 268, 272, 275, 276, 277, 280, 283
12
2002 296, 297, 316, 317, 318, 320, 321, 324, 326 9
2003 328, 329, 335, 341 4
Outros (Regimento interno, regime de
contratações, normas de procedimento
interno, implantação de resoluções e acordos, instalação de órgãos e comitês internos etc.)
1997 1 1
1998 5, 41, 45, 53, 58, 59, 61, 76 8
1999 89, 91, 92, 95, 96, 99, 100, 107, 110, 111, 119, 157, 158, 195, 197
15
2000 214, 218, 223, 251 4
2001 257, 258, 265, 269, 270, 281 6
2002 294, 304, 322, 325 4
2003 330 1
Obs.: os dados do ano de 2003 referem-se até a data de 30 de junho.
95
ANEXO 3 – RESOLUÇÕES EMITIDAS PELA ANATEL POR ANO
4
81
117
40
3338
12
0
20
40
60
80
100
120
140
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
Ano
Reso
luçõ
es
Obs.: os dados do ano de 2003 referem-se até a data de 30 de junho.
96
ANEXO 4 – DISTRIBUIÇÃO DAS RESOLUÇÕES POR COMPETÊNCIA
69%
19%
12%
Competência normativade padronização técnica
Competência normativade ordenação dosserviços detelecomunicações
Outros
97
ANEXO 5 – NÚMERO DE RESOLUÇÕES POR CATEGORIA POR ANO
0
20
40
60
80
100
120
140
Ano
Reso
luçõ
es
Outros 1 8 15 4 6 4 1
Competência
normativa de
ordenação dos
serviços de
telecomunicações
0 11 11 14 12 9 4
Competência
normativa de
padronização técnica
3 62 91 22 15 25 7
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
Obs.: os dados do ano de 2003 referem-se até a data de 30 de junho.
98
ANEXO 6 – PROPORÇÃO DA ATUAÇÃO NORMATIVA DE CADA COMPETÊNCIA POR
ANO
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
Ano
Perc
en
tag
em
Outros 1 8 15 4 6 4 1
Competência normativa
de ordenação dos
serviços de
telecomunicações
0 11 11 14 12 9 4
Competência normativa
de padronização
técnica
3 62 91 22 15 25 7
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
Obs.: os dados do ano de 2003 referem-se até a data de 30 de junho.
99
ANEXO 7 – AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE Nº 1668
Fonte: Pesquisa jurisprudencial do Supremo Tribunal Federal
<http://gemini.stf.gov.br/cgi-bin/nph-brs?d=ADIN&s1=1668&u=http://http://www.stf.gov.br//Jurisprudencia/Jurisp.asp&Sect1=IMAGE&Sect2=THESOFF&Sect3=PLURON&Sect6=ADINN&p=1&r=1&f=G&n=&l=20>
Identificação: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (Medida Liminar) 1668
Origem: DISTRITO FEDERAL
Relator: MINISTRO MARCO AURÉLIO
Requerente: PARTIDO COMUNISTA DO BRASIL - PC do B PARTIDO DOS TRABALHADORES – PT; PARTIDO DEMOCRÁTICO TRABALHISTA - PDT PARTIDO SOCIALISTA BRASILEIRO - PSB (CF 103, VIII )
Requeridos: PRESIDENTE DA REPÚBLICA; CONGRESSO NACIONAL
Dispositivo Legal Questionado: - Os seguintes dispositivos da Lei Federal nº 9472 , de 16 de julho de 1997. Dispõe sobre a organização dos serviços de telecomunicações , a criação e funcionamento de um órgão regulador e outros aspectos institucionais , nos termos da Emenda Constitucional nº 008 , de 1995. DA CRIAÇÃO DO ÓRGÃO REGULADOR Art. 008 º - Fica criada a Agência Nacional de Telecomunicações , entidade integrante da Administração Pública Federal indireta , submetida a regime autárquico especial e vinculada ao Ministério das Comunicações , com a função de órgão regulador das telecomunicações , com sede no Distrito Federal , podendo estabelecer unidades regionais. § 001 º - A Agência terá como órgão máximo o Conselho Diretor , devendo contar , também , com um Conselho Consultivo , uma Procuradoria , uma Corregedoria , uma Biblioteca e uma Ouvidoria ,além das unidades especializadas incumbidas de diferentes funções . § 002 º - A natureza de autarquia especial conferida à Agência é caracterizada por INDEPENDÊNCIA ADMINISTRATIVA , ausência de subordinação hierárquica , mandato fixo e estabilidade de seus dirigentes e autonomia financeira . Art. 009 º - A Agência atuará como autoridade ADMINISTRATIVA INDEPENDENTE , assegurando-se-lhe , nos termos desta Lei , as prerrogativas necessárias ao exercício adequado de sua competência . DAS COMPETÊNCIAS Art. 018 - Cabe ao Poder Executivo , observadas as disposições desta Lei , por meio de decreto: 00I - instituir ou eliminar a prestação de modalidade de serviço no regime público, concomitantemente ou não com sua prestação no regime privado; 0II - aprovar o plano geral de outorgas de serviço prestado no regime público; III - aprovar o plano geral de metas para a progressiva universalização de serviço prestado no regime público; 0IV - autorizar a participação de empresa brasileira em organizações ou consórcios intergovernamentais destinados ao provimento de meios ou à prestação de serviços de telecomunicações . Parágrafo único - O Poder Executivo , levando em conta os interesses do País no contexto de suas relações com os demais países , poderá estabelecer limites à participação estrangeira no capital de prestadora de serviços de telecomunicações. Art. 019 - À Agência compete adotar as medidas necessárias para o atendimento do interesse público e para o desenvolvimento das telecomunicações brasileiras , atuando com independência , imparcialidade , legalidade , impessoalidade e publicidade , e especialmente : 0IV - expedir normas quanto à outorga , prestação e fruição dos serviços de telecomunicações no regime público ; 00X - expedir normas sobre prestação de serviços de telecomunicações no regime privado : 0XV - realizar busca e apreensão de bens no âmbito de sua competência ; DOS ÓRGAOS SUPERIORES Art. 022 Compete ao Conselho Diretor : 0II - aprovar normas próprias de licitação e contratação : DAS CONTRATAÇÕES Art. 054 - A contração de obras e serviços de engenharia civil está sujeita ao procedimento das licitações previsto em lei geral para a Administração Pública . Parágrafo único - Para os
100
casos não previstos no caput , a Agência poderá utilizar procedimentos próprios de contratação , nas modalidades de consulta e pregão . Art. 055 - A consulta e o pregão serão disciplinados pela Agência, observadas as diposições desta Lei e , especialmente : 00I - a finalidade do procedimento licitatório é , por meio de disputa justa entre interessados , obter um contrato econômico , satisfatório e seguro para a Agência ; 0II - o instrumento convocatório identificará o objeto do certame , circunscreverá o universo de proponentes , estabelecerá critérios para aceitação julgamento de propostas , regulará o procedimento , indicará as sanções aplicáveis e fixará as cláusulas do contrato ; III - o objeto será determinado de forma precisa , suficiente e clara , sem especificações que , por excessivas , irrelevantes ou desnecessárias , limitem a competição ; 0IV - a qualificação , exigida indistintamente dos proponentes , deverá ser compatível e proporcional ao objeto , visando à garantia do cumprimento das futuras obrigações ; 00V - como condição de aceitação da proposta , o interessado declarará estar em situação regular perante as Fazendas Públicas e a Seguridade Social , fornecendo seus códigos de inscrição, exigida a comprovação como condição indispensável à assinatura do contrato ; 0VI - o julgamento observará os princípios de vinculação ao instrumento convocatório , comparação objetiva e justo preço ,sendo o empate resolvido por sorteio ; VII - as regras procedimentais assegurarão adequada divulgação do instrumento convocatório , prazos razoáveis para o preparo de propostas , os direitos ao contraditório e ao recurso , bem como a transparência e fiscalização ; VIII - a habilitação e o julgamento das propostas poderão ser decididos em uma única fase , podendo a habilitação , no caso de pregão , ser verificada apenas em relação ao licitante vencedor ; 0IX - quando o vencedor não celebrar o contrato , serão chamados os demais participantes na ordem de classificação ; 00X - somente serão aceitos certificados de registro cadastral expedidos pela Agência , que terão validade por dois anos , devendo o cadastro estar sempre aberto à inscrição dos interessados . Art. 056 - A disputa pelo fornecimento de bens e serviços comuns poderá ser feita em licitação na modalidade de pregão , restrita aos previamente cadastrados , que serão chamados a formular lances em sessão pública . Parágrafo único - Encerrada a etapa competitiva , a Comissão examinará a melhor oferta quanto ao objeto , forma e valor . Art. 057 - Nas seguintes hipóteses , o pregão será aberto a quaisquer interessados , independentemente de cadastramento , verificando-se a um só tempo , após a etapa competitiva , a qualificação subjetiva e a aceitabilidade da proposta : 00I - para a contratação de bens e serviços comuns de alto valor, na forma do regulamento ; 0II - quando o número de cadastrados na classe for inferior a cinco ; III - para o registro de preços , que terá validade por até dois anos ; 0IV - quando o Conselho Diretor assim o decidir . Art. 058 - A licitação na modalidade de consulta tem por objeto o fornecimento de bens e serviços não compreendidos nos arts. 056 e 057 . Parágrafo único - A decisão ponderará o custo e o benefício de cada proposta , considerando a qualificação do proponente . Art. 059 - A Agência poderá utilizar , mediante contrato , técnicos ou empresas especializadas , inclusive consultores independentes e auditores externos , para executar atividades de sua competência , vedada a contratação para as atividades de fiscalização , salvo para as correspondentes atividades de apoio . DA ORGANIZAÇÃO DOS SERVIÇOS DE TELECOMUNICAÇÕES Art. 065 - Cada modalidade de serviço será destinada à prestação: 00I - exclusivamente no regime público ; 0II - exclusivamente no regime privado ; ou III - concomitantemente nos regimes público e privado. § 001 º - Não serão deixadas à exploração apenas em regime privado as modalidades de serviço de interesse coletivo que , sendo essenciais , estejam sujeitas a deveres de universalização . § 002 º - A exclusividade OU CONCOMITÂNCIA a que se refere o caput poderá ocorrer em âmbito nacional , regional , local ou em áreas determinadas . Art. 066 - Quando um serviço for , ao mesmo tempo , explorado nos regimes públicos e privado , serão adotadas medidas que impeçam a inviabilidade enconômica de sua prestação no regime público . Art. 069 - As modalidades de serviço serão definidas pela Agência em função de sua finalidade , âmbito de prestação , forma , meio de transmissão , tecnologia empregada ou de outros atributos . Parágrafo único - Forma de telecomunicação é o modo específico de transmitir informação , decorrente de características particulares de transdução , de transmissão , de apresentação da informação ou de combinação destas , considerando-se formas de telecomunicação ,
101
entre outras, a telefonia , a telegrafia , a comunicação de dados e a transmissão de imagens . DOS SERVIÇOS PRESTADOS EM REGIME PÚBLICO DA OUTORGA Art. 089 - A licitação será disciplinada pela Agência , observados os princípios constitucionais, AS DISPOSIÇÕES DESTA LEI E, ESPECIALMENTE: 00I - a finalidade do certame é , por meio de disputa entre os interessados , escolher quem possa executar , expandir e universalizar o serviço no regime público com eficiência , segurança e a tarifas razoáveis ; 0II - a minuta de instrumento convocatório será submetida a consulta pública prévia ; III - o instrumento convocatório identificará o serviço objeto do certame e as condições de sua prestação , expansão e universalização , definirá o universo de proponentes, estabelecerá fatores e critérios para aceitação e julgamento de propostas , regulará o procedimento , determinará a quantidade de fases e seus objetivos , indicará as sanções aplicáveis e fixará as cláusulas do contrato de concessão ; 0IV - as qualificações técnico-operacional ou profissional e econômico-financeira , bem como as garantias da proposta e do contrato , exigidas indistintamente dos proponentes , deverão ser compatíveis com o objeto e proporcionais a sua natureza e dimensão ; 00V - o interessado deverá comprovar situação regular perante as Fazendas Públicas e a Seguridade Social ; 0VI - a participação de consórcio , que se constituirá em empresa antes da outorga da concessão , será sempre admitida ; VII - o julgamento atenderá aos princípios de vinculação ao instrumento convocatório e comparação objetiva ; VIII - os fatores de julgamento poderão ser , isolada ou conjugadamente , os de menor tarifa , maior oferta pela outorga , melhor qualidade dos serviços e melhor atendimento da demanda , respeitado sempre o princípio da objetividade ; 0IX - o empate será resolvido por sorteio ; 00X - as regras procedimentais assegurarão a adequada divulgação do instrumento convocatório , prazos compatíveis com o preparo de propostas e os direitos ao contraditório , ao recurso e à ampla defesa . Art. 091 - A licitação será inexigível quando , mediante processo administrativo conduzido pela Agência a disputa for considerada inviável ou desnecessária . § 001 º - Considera-se inviável a disputa quando apenas um interessado puder realizar o serviço , nas condições estipuladas . § 002 º - Considera-se desnecessária a disputa nos casos em que se admita a exploração do serviço por todos os interessados que atendam às condições requeridas . § 003 º - O procedimento para verificação da inexigibilidade compreenderá chamamento público para apurar o número de interessados . DA PERMISSÃO Art. 119 - A permissão será precedida de procedimento licitatório SIMPLIFICADO , instaurado pela Agência , NOS TERMOS POR ELA REGULADOS, RESSALVADOS OS CASOS DE INEXIGIBILIDADE PREVISTOS NO ART. 091 , observado o disposto no art. 092 , desta Lei . DISPOSIÇÕES FINAIS E TRANSITÓRIAS Art. 210 - As concessões , permissões e autorizações de serviço de telecomunicações e de uso de radiofreqüência e as respectivas licitações regem-se exclusivamente por esta Lei , a elas não se aplicando as Leis nº 8666 , de 21 de junho de 1993 , nº 8987 , de 13 de fevereiro de 1995 , nº 9074 , de 7 de julho de 1995 , e suas alterações.
Fundamentação Constitucional: - Art. 002 º - Art. 005 º , LIV , XXXV , 0LV - Art. 021 , 0XI - Art. 022 , XXVII - Art. 024 - Art. 037 , XXI - Art. 037 , XIX , XXI - Art. 048 , XII - Art. 084 , 0II - Art. 087 , parágrafo único - Art. 175
Resultado da Liminar: Deferida em Parte
Decisão da Liminar: Apresentando o feito em mesa , o julgamento foi adiado em virtude do quorum reduzido . Ausentes , justificadamente , os Ministros Sydney Sanches , Ilmar Galvão e Nelson Jobim . - Plenário, 01.10.97. O Tribunal , por votação unânime , não conheceu da ação direta , quanto aos arts. 008 º e 009 º , da lei nº 9472 , de 16/07/97 . Prosseguindo no julgamento , o Tribunal , apreciando normas inscritas na Lei nº 9472 , de 16/07/97 , resolveu : O Tribunal , por votação unânime , não conheceu da ação direta , quanto aos arts. 008 º e 009 º , da Lei nº 9472 , de 16/07/97 . Prosseguindo no julgamento , o Tribunal , aprecidando normas inscritas na Lei nº 9472 , de 16/07/97 , resolveu : 1) deferir , por votação unânime , o pedido de medida cautelar , para suspender , até a decisão final da ação , a execução e aplicabilidade das expressões " simplificado " e " nos termos por ela regulados " , constantes
102
do art. 119 ; 2) deferir , por maioria de votos , o pedido de medida cautelar , para suspender , até a decisão final da ação , a execução e aplicabilidade do art. 019 , inciso 0XV , vencidos os Ministros Nelson Jobim , Ilmar Galvão , Octavio Gallotti , Sydney Sanches e Moreira Alves , que o indefereiam ; 3) deferir , em parte , o pedido de medida cautelar , para : a) quanto aos incisos 0IV e 00X , do art. 019 , sem redução do texto , dar-lhes interpretação conforme à Constituição Federal , com o objetivo de fixar exegese segundo a qual a competência da Agência Nacional de Telecomunicações para expedir normas subordina-se aos preceitos legais e regulamentares que regem a outorga , prestação e fruição dos serviços de telecomunicações no regime público e no regime privado , vencido o Ministro Moreira Alves , que o indeferia ; b) quanto ao inciso 0II do art. 022 , sem redução de texto , dar-lhe interpretação conforme a Constituição , com o objetivo de fixar a exegese segundo a qual a competência do Conselho Diretor fica submetida às normas gerais e específicas de licitação e contratação previstas nas respectivas leis de regência , vencido o Ministro Moreira Alves , que o indeferia ; c) quanto ao art. 059 , sem redução do texto , dar-lhe interpretação conforme à Constituição , com o objetivo de fixar a exegese segundo a qual a contratação há de reger-se pela Lei nº 8666 , de 21/06/93 , ou seja , considerando-se , como regra a ser observada , o processo licitatório , vencidos os Ministros Carlos Velloso , Octavio Gallotti , Sydney Sanches e Moreira Alves ,que o indeferiam ; 4) indeferir , por votação unânime, o pedido de medida cautelar , quanto aos incisos 0II e III , do art. 018 ; 5) indeferir , por votação majoritária , o pedido de medida cautelar , quanto : a) ao inciso 00I , do art. 018 , vencidos os Ministros Sepúlveda Pertence , Néri da Silveira e Presidente ( Ministro Celso de Mello ), que o deferiam ; b) ao parágrafo único do art. 054 , ao art. 055 , ao art. 056 , ao art. 057 e ao art. 058 , vencidos os Ministros Marco Aurélio (Relator) , Maurício Corrêa , Sepúlveda Pertence , Néri da Silveira e Presidente ( Ministro Celso de Mello ), que o deferiam ; c) ao inciso III do art. 065 , ao § 001 º do art. 065 , à expressão " ou concomitância " , constante do § 002 º do art. 065 , e ao art. 066 , vencido o Ministro-Relator , que o deferia ; d) ao art. 069 , vencidos os Ministros Marco Aurélio (Relator) e Sepúlveda Pertence , que o deferiam ; e) à expressão " as disposições desta lei e , expecialmente ", constante do caput do art. 089 , e aos incisos 00I a 00X , desse mesmo artigo 089 , vencidos os Ministros Marco Aurélio (Relator) , Maurício Corrêa , Sepúlveda Pertence , Néri da Silveira e Presidente ( Ministro Celso de Mello ) , que o deferiam ; f) ao art. 091 , caput , e aos seus §§ 001 º , 002 º e 003 º , vencido o Ministro-Relator , que o deferia ; g) à expressão " ressalvados os casos de inexigibilidade previstos no art. 091 ", constante do art. 119 , vencido o Ministro Marco Aurélio (Relator), que o deferia . 6) Após tais decisões , o julgamento foi suspenso em virtude de pedido de vista formulado pelo Ministro Nelson Jobim , para efeito de apreciação do art. 210 , cuja suspensão de eficácia foi deferida pelo Ministro Marco Aurélio (Relator). - Plenário, 08.10.97. Concluindo o julgamento , o Tribunal , por votação majoritária , indeferiu o pedido de suspensão cautelar de eficácia do art. 210 da Lei nº 9472 , de 16/07/97 , vencido o Ministro Marco Aurélio (Relator), que o deferia . Votou o Presidente . - Plenário , 20.08.98 .
Data de Julgamento da Liminar: Plenário, 20.08.1998.
Data de Publicação da Liminar: Pendente
Resultado do Mérito: Aguardando Julgamento
103
ANEXO 8 – REGULAMENTO DOS SERVIÇOS DE TELECOMUNICAÇÕES
ANEXO À RESOLUÇÃO Nº 73, DE 25 DE NOVEMBRO DE 1998
REGULAMENTO DOS SERVIÇOS DE TELECOMUNICAÇÕES
(Alterado pela Resolução n.º 234, de 06/09/00 e pela Resolução nº 343, de 17/07/2003)
TÍTULO I
DISPOSIÇÕES GERAIS
Art. 1º A prestação e a fruição de serviços de telecomunicações dar-se-á em conformidade com a Lei nº. 9.472, de 16 de julho de 1997, este Regulamento dos Serviços e os Regulamentos, Planos e Normas aplicáveis a cada serviço.
Capítulo I
Dos Princípios Fundamentais
Art. 2º Serviço de telecomunicações é o conjunto de atividades que possibilita a oferta de transmissão, emissão ou recepção, por fio, radioeletricidade, meios ópticos ou qualquer outro processo eletromagnético, de símbolos, caracteres, sinais, escritos, imagens, sons ou informações de qualquer natureza.
Art. 3º Não constituem serviços de telecomunicações:
I – o provimento de capacidade de satélite;
II – a atividade de habilitação ou cadastro de usuário e de equipamento para acesso a serviços de telecomunicações;
III – os serviços de valor adicionado, nos termos do art. 61 da Lei 9472 de 1997.
Parágrafo único – A Agência poderá estabelecer outras situações que não constituam serviços de telecomunicações, além das previstas neste artigo.
Art. 4º São considerados serviços de comunicação de massa, prestados no âmbito do interesse coletivo, os serviços de telecomunicações que possuam simultaneamente as seguintes características essenciais:
I - distribuição ou difusão dos sinais ponto-multiponto ou ponto-área;
II - fluxo de sinais predominantemente no sentido prestadora usuário;
III - conteúdo das transmissões não gerado ou controlado pelo usuário;
IV - escolha do conteúdo das transmissões realizada pela prestadora do serviço.
§ 1º. A prestação dos serviços de radiodifusão sonora e de sons e imagens deverá observar os termos dos arts. 211 e 215, I, da Lei n.º 9.472, de 1997.
104
§ 2º. O serviço de TV a Cabo, nos termos do art. 212 da Lei n.º 9.472, de 1997, continuará regido pela Lei nº. 8.977, de 6 de janeiro de 1995.
Art. 5° Compete à Agência, nos termos das políticas estabelecidas pelos Poderes Executivo e Legislativo, organizar a exploração dos serviços de telecomunicações.
Parágrafo único. A organização inclui, entre outros aspectos, o disciplinamento e a fiscalização da execução, comercialização e uso dos serviços e da implantação e funcionamento de redes de telecomunicações, bem como da utilização dos recursos de órbita e espectro de radiofreqüências.
Art. 6° A organização da exploração dos serviços de telecomunicações deve:
I - garantir, a toda a população, o acesso às telecomunicações, a tarifas e preços razoáveis, em condições adequadas;
II - estimular a expansão do uso de redes e serviços de telecomunicações pelos serviços de interesse público em benefício da população brasileira;
III - promover a competição e a diversidade dos serviços, por meio de ações que incrementem sua oferta e propiciem padrões de qualidade compatíveis com a exigência dos usuários;
IV - criar oportunidades de investimento e estimular o desenvolvimento tecnológico e industrial, em ambiente competitivo;
VI - criar condições para que o desenvolvimento do setor seja harmônico com as metas de desenvolvimento social do País.
Art. 7° Os serviços de telecomunicações serão organizados com base no princípio da livre, ampla e justa competição entre todas as prestadoras, devendo o Poder Público atuar para propiciá-la, bem como para corrigir os efeitos da competição imperfeita e reprimir as infrações da ordem econômica.
Art. 8º Na disciplina das relações econômicas no setor de telecomunicações observar-se-ão, em especial, os princípios constitucionais da soberania nacional, função social da propriedade, liberdade de iniciativa, livre concorrência, defesa do consumidor, redução das desigualdades regionais e sociais, repressão ao abuso do poder econômico e continuidade do serviço prestado no regime público.
Art. 9º A regulamentação dos serviços de telecomunicações deve assegurar aos usuários o direito:
I - de acesso aos serviços de telecomunicações, com padrões de qualidade e regularidade adequados à sua natureza, em qualquer ponto do território nacional;
II - à liberdade de escolha de sua prestadora de serviço;
III - de não ser discriminado quanto às condições de acesso e fruição do serviço;
IV - à informação adequada sobre as condições de prestação dos serviços, suas tarifas e preços;
V - à inviolabilidade e ao segredo de sua comunicação, salvo nas hipóteses e condições constitucional e legalmente previstas;
VI - à não divulgação, caso o requeira, de seu código de acesso;
VII - à não suspensão de serviço prestado em regime público, salvo por débito diretamente decorrente de sua utilização ou por descumprimento de condições contratuais;
VIII - ao prévio conhecimento das condições de suspensão do serviço;
IX - ao respeito de sua privacidade nos documentos de cobrança e na utilização de seus dados pessoais pela prestadora do serviço;
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X - de resposta às suas reclamações pela prestadora do serviço;
XI - de peticionar contra a prestadora do serviço perante a Agência e os organismos de defesa do consumidor;
XII - à reparação dos danos causados pela violação de seus direitos.
Art. 10º. Na regulamentação dos serviços de comunicação de massa, a Agência objetivará ainda as seguintes finalidades:
I - garantir a liberdade de expressão e a diversidade de opiniões;
II - incentivar a promoção cultural nacional e regional;
III - divulgar a cultura universal, nacional e regional;
IV - evitar o monopólio ou oligopólio na prestação do serviço.
Art. 11. O usuário de serviços de telecomunicações tem o dever de:
I - utilizar adequadamente os serviços, equipamentos e redes de telecomunicações;
II - respeitar os bens públicos e aqueles voltados à utilização do público em geral;
III - comunicar às autoridades irregularidades ocorridas e ato ilícitos cometidos por prestadora de serviço de telecomunicações.
Capítulo II
Da Classificação dos Serviços
Art. 12. Quanto ao regime jurídico de sua prestação, os serviços de telecomunicações classificam-se em públicos e privados.
Art. 13. Serviços de telecomunicações explorados no regime público são aqueles cuja existência, universalização e continuidade a própria União compromete-se a assegurar, incluindo-se neste caso as diversas modalidades do serviço telefônico fixo comutado, de qualquer âmbito, destinado ao uso do público em geral.
Art. 14. Os serviços de telecomunicações explorados no regime privado não estão sujeitos a obrigações de universalização e continuidade, nem prestação assegurada pela União.
Art. 15. Quanto aos interesses a que atendem os serviços de telecomunicações classificam-se em serviços de interesse coletivo e serviços de interesse restrito.
Art. 16. Os serviços de interesse coletivo podem ser prestados exclusivamente no regime público, exclusivamente no regime privado, ou concomitantemente nos regimes público e privado.
§1º. O regime em que serão prestados os serviços de telecomunicações é definido pelo Poder Executivo, por meio de Decreto, nos termos do art. 18, I, da Lei nº. 9.472, de 1997.
§2º. Quando um serviço for, ao mesmo tempo, explorado nos regimes público e privado, serão adotadas medidas que impeçam a inviabilidade econômica de sua prestação no regime público.
§3º. É vedada, a uma mesma pessoa jurídica, a exploração, de forma direta ou indireta, de uma mesma modalidade de serviço nos regimes público e privado, salvo em regiões, localidades ou áreas de prestação do serviço distintas, conforme definido na regulamentação específica.
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Art. 17. Serviço de telecomunicações de interesse coletivo é aquele cuja prestação deve ser proporcionada pela prestadora a qualquer interessado na sua fruição, em condições não discriminatórias, observados os requisitos da regulamentação.
Parágrafo único. Os serviços de interesse coletivo estarão sujeitos aos condicionamentos necessários para que sua exploração atenda aos interesses da coletividade.
Art. 18. Serviço de telecomunicações de interesse restrito é aquele destinado ao uso do próprio executante ou prestado a determinados grupos de usuários, selecionados pela prestadora mediante critérios por ela estabelecidos, observados os requisitos da regulamentação.
Parágrafo único. Os serviços de interesse restrito só estarão sujeitos aos condicionamentos necessários para que sua exploração não prejudique os interesses da coletividade.
Art. 19. A prestação de serviço de telecomunicações no interesse restrito dar-se-á somente em regime privado.
Art. 20. A prestação de serviço de telecomunicações, tendo em vista a conjugação de critérios estabelecidos na Lei nº. 9.472, de 1997, dar-se-á:
I - no interesse coletivo em regime público;
II - no interesse coletivo em regime privado;
III - no interesse restrito em regime privado.
Capítulo III
Diretrizes Regulatórias
Art. 21. A Agência exercerá seu poder normativo em relação aos serviços de telecomunicações mediante Resoluções do Conselho Diretor que aprovarão Regulamentos, Planos e Normas.
§1º. Os Regulamentos serão destinados ao estabelecimento das bases normativas de cada matéria relacionada à execução, à definição e ao estabelecimento das regras peculiares a cada serviço ou grupo deles, a partir da eleição de atributos que lhes sejam comuns.
§2º. Os Planos serão destinados à definição de métodos, contornos e objetivos relativos ao desenvolvimento de atividades e serviços vinculados ao setor.
§3º. As Normas serão destinadas ao estabelecimento de regras para aspectos determinados da execução dos serviços.
Art. 22. Os serviços de telecomunicações serão definidos em vista da finalidade para o usuário, independentemente da tecnologia empregada e poderão ser prestados através de diversas modalidades definidas nos termos do art. 69 da Lei nº. 9.472, de 1997.
§1º. A escolha de atributos para definição das modalidades do serviço será feita levando-se em conta sua relevância para efeitos regulatórios.
§2º. As recomendações dos organismos internacionais relativas à definição de atributos deverão ser observadas sempre que forem compatíveis com o disposto no parágrafo anterior.
Capítulo IV
Da Prestação dos Serviços
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Seção I
Das obrigações inerentes à prestação dos serviços
Art. 23. As prestadoras de serviços de telecomunicações deverão manter registros contábeis separados por serviços, caso explorem mais de uma modalidade de serviço de telecomunicações.
Art. 24. Serão coibidos os comportamentos prejudiciais à competição livre, ampla e justa entre as prestadoras do serviço, no regime público ou privado, em especial:
I - a prática de subsídios para redução artificial de preços;
II - o uso, objetivando vantagens na competição, de informações obtidas dos concorrentes, em virtude de acordos de prestação de serviço;
III - a omissão de informações técnicas e comerciais relevantes à prestação de serviços por outrem;
IV – a exigência de condições abusivas para a celebração do contrato de interconexão, tais como, cláusulas que impeçam, por confidencialidade, a obtenção de informações solicitadas pela Agência ou que proíbam revisões contratuais derivadas de alterações na regulamentação;
V – a imposição de condições que impliquem em uso ineficiente das redes ou equipamentos interconectados.
Art. 25. Visando a propiciar competição efetiva e a impedir a concentração econômica no mercado, a Agência poderá estabelecer restrições, limites ou condições a empresas ou grupos empresariais quanto à obtenção e transferência de concessões, permissões e autorizações.
Art. 26. A Prestadora observará o dever de zelar estritamente pelo sigilo inerente aos serviços de telecomunicações e pela confidencialidade quanto aos dados e informações, empregando todos os meios e tecnologia necessárias para assegurar este direito dos usuários.
Parágrafo único. A Prestadora tornará disponíveis os recursos tecnológicos necessários à suspensão de sigilo de telecomunicações determinada por autoridade judiciária ou legalmente investida desses poderes e manterá controle permanente de todos os casos, acompanhando a efetivação destas determinações e zelando para que elas sejam cumpridas dentro dos estritos limites autorizados.
Art. 27. Apenas na execução de sua atividade, a prestadora poderá valer-se de informações relativas à utilização individual do serviço pelo usuário.
Art. 28. As prestadoras de serviços de telecomunicações de interesse coletivo deverão atender com prioridade o Presidente da República, seus representantes protocolares, sua comitiva e pessoal de apoio, bem como os Chefes de Estado estrangeiros, quando em visitas ou deslocamentos oficiais pelo território brasileiro, tornando disponíveis os meios necessários para a adequada comunicação destas autoridades.
§ 1º - para efeito deste artigo, entende-se como representantes protocolares as autoridades designadas pela Presidência da República para missões de representação.
§ 2º - Os serviços de telecomunicações a serem colocados à disposição das autoridades mencionadas no capuz serão dimensionados pelos solicitantes.
§ 3º - O atendimento previsto neste artigo será oneroso para o solicitante.
Art. 29. É dever das prestadoras de serviços de telecomunicações informar dados de suas operações, as alterações societárias, os contratos de fornecimento e os acordos celebrados com outras operadoras, sem prejuízo de outras obrigações de comunicação à Agência, inclusive aquelas relativas a pessoal, sempre que exigido pela Agência.
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Parágrafo único. A Agência dará tratamento confidencial às informações obtidas, nos termos do art. 64 do Regulamento da Agência, aprovado pelo Decreto nº. 2.338, de 7 de outubro de 1997.
Art. 30. É dever das prestadoras de serviços de telecomunicações colocar a disposição das autoridades e dos agentes da defesa civil, nos casos de calamidade pública, todos os meios, sistemas e disponibilidades que lhe forem solicitados com vistas a dar-lhes suporte ou a amparar as populações atingidas, na forma da regulamentação.
Art. 31. É dever das prestadoras de serviços de telecomunicações assegurar o acesso gratuito dos seus usuários aos serviços de emergência, na forma da regulamentação.
Seção II
Da obtenção do direito de prestação do serviço
Art. 32. A atribuição de direitos de prestação de serviços de telecomunicações será feita conforme procedimento estabelecido em regulamentação específica, nos termos do artigo 19, IV e X, da Lei nº. 9.472, de 1997.
Art. 33. Independerá de concessão, permissão ou autorização a atividade de telecomunicações restrita aos limites de uma mesma edificação ou propriedade móvel ou imóvel, exceto quando envolver o uso de radiofreqüência.
§ 1º. A Agência estabelecerá, em regulamentação específica, as condições de uso de radiofreqüência para a telecomunicação restrita aos limites referidos no caput.
§ 2º. Independerá de outorga o uso de radiofreqüência por meio de equipamentos de radiação restrita, definidos pela Agência em regulamentação específica.
Seção III
Do pagamento pelo direito de exploração de serviços
Art. 34. O preço pelo direito à exploração de serviços de telecomunicações, ou ao uso de radiofreqüência, será fixado em função da proposta vencedora, quando constituir fator de julgamento da licitação.
Parágrafo único. Quando se tratar de serviço a ser explorado no regime público, a Agência não poderá eleger como único fator de julgamento o valor do preço oferecido pela outorga.
Art. 35. No caso de serviços de telecomunicações que prescindam de licitação, a Agência definirá os preços a serem pagos pelo direito à exploração de serviços de telecomunicações e uso de radiofreqüências associadas, bem como a forma de pagamento.
Art. 36. O pagamento poderá ser feito na forma de quantia certa, em uma ou várias parcelas, ou de parcelas anuais.
Seção IV
Da instalação de estação de telecomunicações
Art. 37. Caberá à prestadora quando da instalação de estação de telecomunicações:
I - dispor de projeto técnico, que permanecerá em seu poder, devendo mantê-lo atualizado e, a qualquer tempo, disponível à Agência;
II - informar, por intermédio de resumo do projeto devidamente avalizado por profissional habilitado, a intenção de promover a instalação ou alteração de características técnicas de estação de telecomunicações;
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III - observar as posturas municipais e outras exigências legais pertinentes, quanto a edificações, torres e antenas, bem como a instalação de linhas físicas em logradouros públicos;
IV - assegurar que a instalação de suas estações está em conformidade com a regulamentação pertinente;
V - obter a consignação da radiofreqüência necessária.
Art. 38. A agência examinará os informes prestados e fará as exigências que entender pertinentes no prazo fixado no inciso IV do Art. 45 do Regimento Interno da Agência, salvo prazo menor fixado em regulamentação específica.
Art. 39. A prestadora, na medida em que tenha cumprido as exigências feitas pela Agência, requererá a emissão da respectiva Licença de Funcionamento de Estação, pelo menos 10 (dez) dias antes da data prevista para o funcionamento.
§1º. O requerimento deverá ser instruído com termo de responsabilidade, assinado por profissional habilitado, certificando que as instalações correspondem às características técnicas previstas no resumo do projeto, acompanhado da Anotação de Responsabilidade Técnica - ART relativa à instalação, sem prejuízo das exigências previstas em norma específica do serviço.
§2º. O pedido será deferido de plano pela Agência que expedirá a licença, a ser entregue ao interessado contra o recolhimento da taxa de fiscalização de instalação para que a estação de telecomunicações possa iniciar o funcionamento.
§3º. Constatada qualquer irregularidade, a Agência determinará a imediata regularização, sujeitando-se a prestadora às sanções cabíveis.
Art. 40. A prestadora deverá informar à Agência a ativação de qualquer estação de telecomunicações com antecedência mínima de 10 (dez) dias.
Parágrafo único. É vedada a exploração comercial do serviço quando se tratar de ativação em caráter experimental.
Art. 41. Poderá ser vedada a utilização de equipamentos sem certificação expedida ou aceita pela Agência nos casos dispostos pela regulamentação.
Art. 42. A prestação de serviço de telecomunicações que envolva o uso de radiofreqüências fica condicionada à sua disponibilidade e ao uso racional do espectro radioelétrico, conforme condições e critérios estabelecidos pela Agência, não podendo a prestadora dispor, a qualquer título, das radiofreqüências associadas ao serviço.
§1º. Na atribuição, distribuição, destinação e consignação de radiofreqüências, será dada prioridade aos serviços prestados no interesse coletivo em relação aos serviços prestados no interesse restrito.
§2º. A Agência, tendo em vista o uso racional do espectro radioelétrico, o desenvolvimento tecnológico, o interesse público ou o cumprimento de convenção e tratados internacionais, poderá alterar as radiofreqüências consignadas ou outras características técnicas, fixando prazo adequado para que a prestadora se adapte à efetivação da mudança.
§3º. Serão retomadas as radiofreqüências consignadas e não utilizadas conforme os termos, as condições e os prazos previstos na regulamentação própria, salvo em caso fortuito ou de força maior, devidamente comprovado e aceito pela Agência.
TITULO II
DOS SERVIÇOS PRESTADOS NO ÂMBITO DO INTERESSE COLETIVO
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Capítulo I
Dos Serviços Explorados no Regime Público
Seção I
Da outorga de concessão ou permissão
Art. 43. As modalidades de serviço de telecomunicações definidas pelo Poder Executivo como de exploração no regime público dependerão de prévia outorga de concessão ou permissão, implicando esta o direito de uso das radiofreqüências necessárias.
§1º. Concessão de serviço de telecomunicações é a delegação de sua prestação, mediante contrato, por prazo determinado, no regime público, sujeitando-se a concessionária aos riscos empresariais, remunerando-se pela cobrança de tarifas dos usuários ou por outras receitas alternativas e respondendo diretamente pelas suas obrigações e pelos prejuízos que causar.
§2º. Permissão de serviço de telecomunicações é o ato administrativo pelo qual se atribui a alguém o dever de prestar serviço de telecomunicações no regime público e em caráter transitório, até que seja normalizada a situação excepcional que a tenha ensejado.
§3º. Cada modalidade de serviço será objeto de outorga distinta, com clara determinação dos direitos e deveres da prestadora, dos usuários e da Agência.
Art. 44. O regime público de prestação dos serviços de telecomunicações caracteriza-se pela imposição de obrigações de universalização e de continuidade às prestadoras.
§1º. Obrigações de universalização são as que objetivam possibilitar o acesso de qualquer pessoa ou instituição de interesse público a serviço de telecomunicações, independentemente de sua localização e condição sócio-econômica, bem como as destinadas a permitir a utilização das telecomunicações em serviços essenciais de interesse público.
§2º. Obrigações de continuidade são as que objetivam possibilitar aos usuários dos serviços sua fruição de forma ininterrupta, sem paralisações injustificadas, devendo os serviços estar à disposição dos usuários, em condições adequadas de uso.
§3º.O descumprimento das obrigações referidas nos parágrafos anteriores ensejará a aplicação de sanções de multa, caducidade ou decretação de intervenção, conforme dispuser a Agência em regulamentação específica ou estiver estabelecido na respectiva outorga.
Art. 45. A interrupção circunstancial do serviço decorrente de situação de emergência, motivada por situações de ordem técnica ou de segurança das instalações, não será considerada violação da continuidade.
§1º. Nos casos a que se refere o caput, a interrupção previsível deve ser comunicada antecipadamente aos usuários afetados, bem como, nas situações de maior relevância, à Agência.
§2º. A prestadora não poderá interromper a execução do serviço alegando o inadimplemento de qualquer obrigação por parte da Agência ou da União.
Art. 46. Constitui dever da prestadora a adequada prestação do serviço, considerando-se como tal o serviço que satisfizer às condições de regularidade, eficiência, segurança, atualidade, generalidade, cortesia e modicidade das tarifas.
§1º. A regularidade será caracterizada pela prestação continuada do serviço com estrita observância do disposto nas normas baixadas pela Agência.
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§2º. A eficiência será caracterizada pela consecução e preservação dos parâmetros estabelecidos na outorga e pelo atendimento do usuário nos prazos previstos nas normas do serviço.
§3º. A segurança na prestação será caracterizada pela confidencialidade dos dados referentes à utilização do serviço pelos usuários, bem como pela plena preservação do sigilo das informações transmitidas no âmbito de sua prestação.
§4º. A atualidade será caracterizada pela modernidade dos equipamentos, das instalações e das técnicas de prestação do serviço, com a absorção dos avanços tecnológicos advindos ao longo do prazo da outorga que, definitivamente, tragam benefícios para os usuários.
§5º. A generalidade será caracterizada como a prestação equânime do serviço a todo e qualquer usuário.
§6º. A cortesia será caracterizada pelo atendimento respeitoso e imediato de todos os usuários do serviço outorgado, bem como pela observância das obrigações de informar e atender pronta e polidamente todos que, usuários ou não, solicitem da prestadora informações, providências ou qualquer tipo de postulação.
§7º. O princípio da modicidade das tarifas será caracterizado pelo esforço da prestadora em praticar tarifas inferiores às fixadas na outorga.
Seção II
Das tarifas
Art. 47. Compete à Agência estabelecer a estrutura tarifária dos serviços explorados no regime público.
§1º. A fixação, reajuste e a revisão das tarifas poderão basear-se em valor que corresponda à média ponderada dos valores dos itens tarifários.
§2º. São vedados os subsídios entre modalidades de serviços e segmentos de usuários, ressalvado o disposto no parágrafo único do art. 81 da Lei nº. 9.472, de 1997.
§3º. As tarifas serão fixadas no contrato de concessão, ou termo de permissão, consoante edital ou proposta apresentada na licitação.
§4º. Em caso de outorga sem licitação, as tarifas serão fixadas pela Agência e constarão do contrato de concessão ou termo de permissão.
Art. 48. Transcorridos ao menos três anos da outorga, a Agência poderá, se existir ampla e efetiva competição entre as prestadoras do serviço, submeter o explorador no regime público à liberdade tarifária.
§1º. Na liberdade tarifária, a prestadora poderá determinar suas próprias tarifas, devendo comunicá-las à Agência com antecedência de sete dias de sua vigência.
§2º. Ocorrendo aumento arbitrário dos lucros ou práticas prejudiciais à competição, a Agência restabelecerá o regime tarifário anterior, sem prejuízo das sanções cabíveis.
Art. 49. A prestadora poderá cobrar tarifa inferior à fixada desde que a redução se baseie em critério objetivo e favoreça indistintamente todos os usuários, vedado o abuso do poder econômico.
Art. 50. Os descontos de tarifa somente serão admitidos quando extensíveis a todos os usuários que se enquadrem nas condições, precisas e isonômicas, para sua fruição.
Art. 51. A Agência acompanhará as tarifas praticadas pelas prestadoras de serviços no regime público, dando publicidade aos seus valores na Biblioteca e no Diário Oficial.
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Capítulo II
Dos Serviços Explorados No Regime Privado
Seção I
Da obtenção da autorização
Art. 52. A exploração de serviço no regime privado dependerá de prévia autorização da Agência, que acarretará direito de uso das radiofreqüências necessárias, devendo basear-se nos princípios constitucionais da atividade econômica.
§1º. Autorização de serviço de telecomunicações é o ato administrativo vinculado que faculta a exploração, no regime privado, de modalidade de serviço de telecomunicações, quando preenchidas as condições objetivas e subjetivas necessárias.
§2º. As autorizações, sendo inexigível a licitação, serão expedidas de plano, desde que requeridas na forma e condições previstas.
Art. 53. A disciplina da exploração dos serviços no regime privado terá por objetivo viabilizar o cumprimento das leis, em especial das relativas às telecomunicações, à ordem econômica e aos direitos dos consumidores, destinando-se a garantir:
I - a diversidade de serviços, o incremento de sua oferta e sua qualidade;
II - a competição livre, ampla e justa;
III - o respeito aos direitos dos usuários;
IV - a convivência entre as modalidades de serviço e entre prestadoras em regime privado e público, observada a prevalência do interesse público;
V - o equilíbrio das relações entre prestadoras e usuários dos serviços;
VI - a isonomia de tratamento às prestadoras;
VII - o uso eficiente do espectro de radiofreqüências;
VIII - o cumprimento da função social do serviço prestado no interesse coletivo, bem como dos encargos dela decorrentes;
IX - o desenvolvimento tecnológico e industrial do setor;
X - a permanente fiscalização.
Art. 54. Ao impor condicionamentos administrativos ao direito de exploração das diversas modalidades de serviço no regime privado, sejam eles limites, encargos ou sujeições, a Agência observará a exigência de mínima intervenção na vida privada, assegurando que:
I - a liberdade será a regra, constituindo exceção as proibições, restrições e interferências do Poder Público;
II - nenhuma autorização será negada, salvo por motivo relevante;
III - os condicionamentos deverão ter vínculos, tanto de necessidade como de adequação, com finalidades públicas específicas e relevantes;
IV - o proveito coletivo gerado pelo condicionamento deverá ser proporcional à privação que ele impuser;
V - haverá relação de equilíbrio entre os deveres impostos às prestadoras e os direitos a elas reconhecidos.
§1º. Serão entendidos como limites os condicionamentos administrativos que impuserem deveres de abstenção.
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§2º. Serão entendidos como encargos os condicionamentos administrativos que impuserem deveres positivos ou obrigações de fazer.
§3º. Serão entendidos como sujeições os condicionamentos administrativos que impuserem deveres de suportar.
Art. 55. A prestadora de serviço em regime privado não terá direito adquirido à permanência das condições vigentes quando da expedição da autorização ou do início das atividades, devendo observar os novos condicionamentos impostos por lei e pela regulamentação.
Parágrafo único. As normas concederão prazos suficientes para adaptação aos novos condicionamentos.
Seção II
Do preço pelos serviços explorados em regime privado
Art. 56. O preço dos serviços explorados no regime privado será livre, reprimindo-se toda prática prejudicial à competição, bem como o abuso do poder econômico, nos termos da legislação própria.
Parágrafo único – As prestadoras deverão dar ampla publicidade de sua tabela de preços, de forma a assegurar seu conhecimento pelos usuários e interessados.
Art. 57. Quando as prestadoras de serviços privados forem selecionadas mediante licitação, em que se estabeleça o preço a ser cobrado pelo serviço ou cujo critério de julgamento considere esse fator, a liberdade a que se refere o artigo anterior ficará condicionada aos preços e prazos fixados no termo de autorização.
Parágrafo único. Os preços a que se refere o caput poderão ser reajustados e revistos nos termos do art. 108 da Lei nº. 9.472, de 1997.
Capítulo III
Das Redes de Suporte
Art. 58. As redes de suporte a serviço prestado no interesse coletivo serão organizadas como vias integradas de livre circulação, nos termos seguintes:
I - é obrigatória a interconexão entre as redes, na forma da regulamentação;
II - deverá ser assegurada a operação integrada das redes, em âmbito nacional e internacional;
III - o direito de propriedade sobre as redes é condicionado pelo dever de cumprimento de sua função social.
Parágrafo único. Interconexão é a ligação entre redes de telecomunicações funcionalmente compatíveis, de modo que os usuários de serviços de uma das redes possam comunicar-se com usuários de serviços de outra ou acessar serviços nela disponíveis.
Art. 59. É obrigatória a interconexão às redes de telecomunicações que dão suporte a serviço prestado no interesse coletivo, solicitada por prestadora de serviço no regime público ou privado, nos termos da regulamentação específica.
Art. 60. Na exploração de serviço de telecomunicações é assegurado à prestadora:
I - empregar equipamentos e infra-estrutura que não lhe pertençam, sem prejuízo da reversibilidade dos bens, conforme previsto no instrumento de concessão ou permissão;
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II - contratar com terceiros o desenvolvimento de atividades inerentes, acessórias ou complementares ao serviço.
§1º. A prestadora, em qualquer caso, continuará responsável perante a Agência e os usuários, pela exploração e execução do serviço.
§2º. A prestadora manterá os vínculos contratuais junto aos usuários, quanto ao provimento do serviço.
§3º. As relações entre prestadora e terceiros serão regidas pelo direito privado, não se estabelecendo qualquer relação jurídica entre os terceiros e a Agência.
Art. 61. Quando uma prestadora de serviço de telecomunicações contratar a utilização de recursos integrantes da rede de outra prestadora, para constituição de sua rede de serviço, fica caracterizada situação de exploração industrial.
Parágrafo único. Os recursos contratados em regime de exploração industrial serão considerados como parte da rede da prestadora contratante, para fins de interconexão.
Art. 62. A prestadora deverá pactuar diretamente com os titulares de bens públicos ou privados as condições de uso da infra-estrutura necessária à prestação de seu serviço.
Art. 63. A Agência requererá aos órgãos reguladores das prestadoras de outros serviços de interesse público, de ofício ou por solicitação fundamentada de prestadora de serviço de telecomunicações no interesse coletivo que vier a deferir, o estabelecimento de condições para utilização da infra-estrutura necessária à prestação do serviço.
Art. 64. Na regulamentação dos serviços prestados no âmbito do interesse coletivo a Agência poderá dispensar no todo ou em parte o regime de que trata o art. 145 da Lei 9.472, de 1997.
TÍTULO III
DOS SERVIÇOS PRESTADOS NO ÂMBITO DO INTERESSE RESTRITO
Capítulo I
Da Obtenção de Autorização
Art. 65. A autorização para executar serviços de interesse restrito independerá de licitação, excetuando-se a que se fizer necessária para obtenção da autorização de uso da radiofreqüência correspondente.
Art. 66. Quando da solicitação de Autorização para exploração de serviço de telecomunicações, a interessada declarará à Agência se a prestação do serviço dar-se-á no interesse restrito.
Art. 67. A Agência poderá interferir na execução de serviços de telecomunicações de interesse restrito quando esta estiver em desacordo com as normas deste Regulamento ou prejudicarem o interesse coletivo.
Art. 68. Aplica-se à contraprestação pela prestação de serviços de telecomunicações no âmbito do interesse restrito o disposto no art. 129 da Lei n. 9.472, de 1997.
Capítulo II
Das Redes de Suporte
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Art. 69. A implantação e o funcionamento de redes de telecomunicações destinadas a dar suporte à prestação de serviços de interesse restrito observarão o disposto nesse Capítulo.
Art. 70. As redes serão organizadas como vias de livre circulação nos termos seguintes:
I – uso exclusivo para comunicação entre usuários do serviço de interesse restrito;
II – uso de plano de numeração particular ao serviço.
Art. 71. É vedada:
I - a interconexão entre redes de suporte a serviço de interesse restrito;
II – a interconexão entre redes de suporte a serviço de interesse restrito e redes de suporte a serviço de interesse coletivo;
III - a contratação por prestadora de serviço de telecomunicações de interesse restrito de serviços ou recursos de rede de prestadoras de serviço de interesse coletivo na condição de exploração industrial, devendo a interligação ocorrer em caráter de acesso de usuário.
Art. 72. A prestadora de serviço de telecomunicações de interesse restrito poderá disponibilizar à prestadora de serviço de telecomunicações de interesse coletivo, mediante acordo comercial, as facilidades de rede de que dispuser para construção do acesso aos serviços prestados no interesse coletivo.
Art. 73. A prestadora de serviço de telecomunicações de interesse restrito poderá pactuar com os titulares de bens públicos ou privados o uso de infra-estrutura necessária à prestação do serviço, ressalvado que esse regime de prestação de serviços não lhe assegura o direito de uso dessa infra-estrutura.
Art. 74. A utilização de radiofreqüência em rede de suporte a serviço prestado no interesse restrito estará subordinada à precedência no atendimento das necessidades das prestadoras de serviços no âmbito do interesse coletivo.
DISPOSIÇÕES FINAIS
Art. 75. As normas do presente Regulamento substituem as disposições conflitantes dos regulamentos, normas e demais regras em vigor, nos termos do inciso I, do art. 214 da Lei nº. 9.472, de 1997.
Art. 76. Não serão expedidas autorizações para a prestação do Serviço Telefônico Fixo Comutado e do Serviço Móvel Celular fora das hipóteses previstas no Plano Geral de Outorgas aprovado pelo Decreto. Nº. 2.534, de 02 de abril de 1998 e pela Lei n. 9.295, de 19 de julho de 1996 e sua regulamentação.